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DOUTRINA

A isonomia de vencimentos luz da


Constituio de 1988
HUGO NIGRO MAZZILLI
Promotor de Justia-SP
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a) Generalidades
Em matria de vinculao ou equiparao de vencimentos, para o efeito
da remunerao de pessoal do servio pblico, a Constituiao estabelece uma
regra geral e apenas duas excees.
A regra geral a de que vedada qualquer vinculaao ou equiparao
de vencimentos (CF, artigo 37, XIII, primeira parte); as excees so as
hipteses do inciso XII do artigo 37 e do 1.0 do artigo 39 (CF, artigo 37,
Xlll, segunda parte).
Vejamos as duas excees: a) o inciso XII do artigo 37 dispoe que "os
vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio nao
poderao ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo"; b) o LOdo artigo 39
que cuida da instituiao de regime jurdico nico e planos de carreira para
os servidores da administrao pblica direta e indireta - est assim redigido:
"a lei assegurar) aos servidores da administrao direta, isonomia de venci-
mentos para cargos de atribuies iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou
entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as
vantagens de carter individual e as relativas natureza ou ao local de
trabalho. II
A primeira exceo uma forma de vinculaO ou equiparao pelo teto,
ou seja, os cargos do Poder Legislativo e do Poder ]udicrio no podero
receber remunerao superior aos cargos do Poder Executivo. Por sua vez) a
segunda exceo) embora no mencione nem vinculao nem equiparao
a isonomia de vencimentos), por certo daquelas cuida, porque se
trata de regra que, por fora da prpria vontade do legislador constituinte,
excepcionou expressamente o princpio geral que vedava vinculao ou
parao. Desta forma) quando identificada a hiptese de que cuida o 1.0 do
artigo 39, a isonomia de vencimentos quer dizer equiparaao.
b) Requisitos para a isonomia de vencimentos entre cargos diversos
So necessrios vrios requisitos para ser concedida a isonomia de
vencimentos, de que cuida o artigo 39, 1.0:


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1.) A isonomia de vencimentos depende do advento de uma lei infra-
constitucional , que a assegure;
2.) necessrio que se trate de cargos de atribuies iguais ou de cargos
assemelhados;
3. 0) Tais cargos devem ser do mesmo Poder ou devem ser assemelhados
entre servidores dos trs Poderes;
4. O} No se incluem no tratamento isonmico as vantagens de carter
individual c as relativas natureza ou ao local do trabalho.
Analisando ditos requisitos, vemos que, quanto ao primeiro, diz a
Constituio que "a lei assegurar" dita isonomia. Assim, sem lei expressa,
assegurando tal isonomia, no ser possvel sua concesso.
Quanto ao segundo, a lei constitucional se refere a "cargos de atribuies
iguais ou assemelhadosHj nao diz "cargos de atribuies iguais
das". Desta forma, "assemelhados" a cargos e no a atribuies.
Em outras palavras, para que o legislador assegure dita isonomia,
necessJ:io que: a) identifique, em concreto, cargos de atribuies iguais; ou
b) torne, em concreto, assemelhados os cargos.
Assim, a questo de haver cargos de atribuies iguais, matria que
exige constatao concreta, ou seja, verificam;se as atribuies de um e de
outro cargo, c, se faticamente forem eles cargos de atribuies
iguais, a lei deve assegurar a isonomia de vencimentos entre ambos (ex.: se as
atribuies forem iguais, a lei dever assegurar isonomia de vencimentos entre
o ascensorista da Assemblia Legislativa e o ascensorista do Tribunal de
Justia). Nesse caso, se a lei descurar de assegurar dito tratamento isonmico,
poder;se; recorrer ao Poder Judicirio (CF, artigos 5., LXXI, e 103, 2.).
Por sua vez, a questo atinente aos cargos assemelhados, nao decorre
apenas de uma constataao ftica, ou que possa ser reconhecida caso a caso
por via exclusivamente jurisprudencial. Cargo assemelhado no apenas o
cargo semelhante (caso em que se suporia uma mera constatao ftica), e sim
aquele que o legislador, num ato de vontade, fez assemelhado aoutro cargo.
Antes de nada, a disciplina imposta pela prpria Constituio Federal o
primeiro parmetro para ferir da existncia de dita assemelhao.. Por outro
lado, em se tratando de assemelhao infraconstitucional, . evidente que,
neste caso, no pode a vontade do legislador ser arbitrria, ou seja, no pode
assemelhar cargos que nada tm em comum, como, por exemplo, o de
ascensorista da Assemblia Legislativa e o de deputado estadual. Com efeito,
no se pode, apenas, usar a vontade poltica do legislador infraconstitucional,
para assemelhar cargos que nada tenham em comum. Desta maneira, para nao
se cair em vcio de inconstitucionalidade, dever o legislador infraconsttudo-
nal levar em conta diversos critrios objetivos para efetuar a. assemelhao de
cargos, como desenvolveremos adiante.
O terceiro requisito diz respeito com a abrangncia da norma, que
alcana nao s os cargos do mesmo Poder
f
como o dos servidores dos trs
Poderes.
Por ltimo, natural que as vantagens de carter individual e as
relativas natureza ou ao local do trabalho, devem excepcionar o .critrio
igualador, previsto no dispositivo legal (p. ex.: os adicionais por tempo de
servio, o trabalho em local perigoso ou insalubre).
c) Carreiras. de atribuies iguais e carreiras assemelhadas
O artigo 135 da ConstituiaoFederal assevera que "s carreiras
das neste Ttulo o princpio do artigo 37, XII, e o artigo 39, 1.0".
Por sua vez, o artigo 241 acrescentou que "aos delegados de polcia de carreira
aplica-se o princpio do artigo 39, LO, correspondente s carreiras disciplina-
das no artigo 135 desta Constituio".
Ora, em que pese a dico do artigo 241, o artigo 135 no disciplina
carreira alguma. Na verdade, apenas refere-se ele s carreiras disciplinadas,
agora sim, no Ttulo IV (({Da Organizao dos Poderes"), o qua1compreencle
os artigos 44 a 135 da Constituio FederaL
Quais so essas carreiras? As carreiras disciplinadas em dito Ttulo no
sao aquelas referidas no Ttulo apenas de passagem (como a dos servios
auxiliares dos tribunais - artigo 96, I, b, ou a dos procuradores da Fazenda
Nacional- artigo 131, 3.). Tambm nao se incluem nessa norma os cargos
isolados referidos naquele Ttulo (ex.: o Presidente da Repblica, os deputa-
dos, os juzes de paz), bem como os dos Ministros do Tribunal de Contas que,
sobre no estarem organizados em carreira, ainda tm forma prpria a
isonomia remuneratria (artigo 73, 3,).
Carreiras disciplinadas naquele Ttulo, portanto, so aquelas sobre as
quais a Constituio imps regras atinentes forma de ingresso, ao provimen-
to dos cargos, s atribuies, s vedaes e s garantias. Desta forma,
se entre as carreiras disciplinadas no Ttulo a Magistratura (artigos 92/126), o
Ministrio Pblico (artigos 127/130), a Advocacia-Geral da Unio (artigo
131), a Procuradoria dos Estados e do Distrito Federal (artigo 132) e a
Defensoria Pblica (artigo 134).
Ora, o artigo 135 manda estender s carreiras de que se falou, o princpio
de limitao de vencimentos pelo teto, bem como a regra de isonomia do
artigo 39, 1.0.
A esta altura, seria de perguntar se no seria redundante o artigo 135,
pois que as regras dos artigos 37, XII, e 39, 1.0, porque gerais, j teriam
incidncia sobre todos os servidores pblicos.
Deve ser recusada toda interpretao que parta do p6ncpio de que a lei
desnecessria, exatamente quando, no caso, tem sentido prprio o artigo 135
da nova Constituio: enquanto os artigos 37, XII, e 39, 1.0, cuidavam de
teto ou isonomia entre cargos, o artigo 135 permitiu, em tese, a existncia de
teto e isonomia entre as carreiras de que cuidou.
Assim, permitiu este ltimo dispositivo que se identificasse, para fins de
remunerao, se h carreiras de atribuies iguais ou se h carreiras assemelha-
das, mutatis mutandis, os princpios acima j elencados a
propsito da isonomia entre cargos.
d) Carreiras de atribuies iguais
perfeitamente possvel que a lei venha a assegurar isonomia de
mentas entre carreiras de atribuies iguais, como, por exemplo, entre as
diversas carreiras do Ministrio Pblico da Unio (artigo 128, I e lI)j se nao o
fizer, ndole do que ocorre com cargos de atribuies iguais, cabe acesso ao
Judicirio, por parte dos interessados, para obter a isonomia devida.
e) Carreiras assemelhadas
A asseme1hao de carreiras depende, antes de mais nada, como vimos,
do traramento jurdico a elas dado pela Constituiao FederaL E, na esfera
infraconstitucional, tambm n8.o se dispensa um ato de vontade do legislador.
Esta vontade, porm, nao arbitrria, nem mesmo puramente discricionria,
pois a assemelhao de carreiras, para Do ser feita de modo flagrantemente
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inconstitucional (assemelhando, por exemplo, carreiras que nada tenham em
comum), necessita, antes, da identificao, em concreto, de pontos de seme-
lhana bsicos entre os cargos, os agentes, as funces e os atributos gerais
de cada uma delas. >
Quanto aos cargos das respectivas carreiras, necessrio verificar; a) o
inic.ial (requisitos de qualificao e forma de provimento); b) o
provimento denvado (forma de provimento); c) a organizao interna da
carreira (promoes, remoes).
Quanto aos agentes, necessrio examinar: a) as caractersticas da
chefia; b) as caractersticas gerais dos agentes (princpios, natureza jurdica,
garantias e vedaes constitucionais).
. Quanto s funes 1 necessrio confrontar: a)sa natureza jurdica; b) o
objeto da atuaao; c) a vedaao de atribuies na . compatveis.
Por fim, quanto aos atributos gerais de cada carreira, deve-se levar em
conta: a) a finalidade institucional; b) as autonorniasousubordinaes; c) o
regime jurdico; d) as garantias gerais da
f) O Ministrio Pblico e a assemelhaco de carreiras
Examinando-se detidamente as .doscargos, dos
agentes1 das funes 1 bem como os atributos gerais de cada uma das carreiras a
que se referem os artigos 135 e 241 da chega-se
concluso de que possvel estabelecer, delege.fere.nda'llma assemelhao
entre algumas delas, negando-a l porm, obrigatoriaIIlente,entre outras.
Assim
1
guisa de mero exemplo, entre
o Ministrio Pblico Federal, o do Trabalho, o lvfilitar e odo Distrito Federal
e Territrios (artigo 128
1
I), ou entre a Defensoria Pblica e a Advocacia do
Estado (artigos 132 e 134), nao h traos comuns entre a Magistratura e a
carreira dos delegados de polcia.
Outrossim1 possvel reconhecer co-
muns entre as carreiras da Magistratura e do Ministrio Pblico, enquanto
no possvel admitir o mesmo quando sejam estas ltimas confrontadas
com as demais carreiras referidas nos artigos>135e241 da Constituio
Federal.
Examinemos
1
um a um
1
os requisitos de assemelhao entre as carreiras.
Cargos:
Quanto ao provinlento inicial, os requisitos de qualificaco e a forma de
provimento so idnticos na MagistraturaCrilvfiriistdo Pblico, sendo que,
quanto s demais carreiras, embora os requisitos de qualificao sejam iguais
(bacharel em cincias jurdicas)l a forma de provimento totalmente distinta
(nas primeiras, o provimento feito pela prpria instituico' nas demais
obrigatoriamente pelo Poder Executivo1 porque qualquer soluo
flagrantemente inconstitucional).
No provimento derivado, a forma de tambm idntica para a
Magistratura e para o Ministrio Pblico, sendo,. porm, totalmente diversa
nas carreiras, assim como o no provimento inicial.
E a mesma a organizao interna da Magistratura e do Ministrio
Pblico (organizados em iguais entrncias e instncias, atuando sempre lado a
lado), sem paralelo nas demais carreiras de que cuida o aludido Ttulo.
Agentes:
Examinando-se as caractersticas da chefia das instituioes da
tura e do Iv1inistrio Pblico1 vemos que h entre ambas os seguintes pontos
comuns, inconfundveis com as demais chefias das outras carreiras do Ttulo,
ou fora dele: 1. 0) a forma de provimento do cargode chefi (nalvfagistratura e
no Ministrio Pblico no ocorre por ato unilateral do Poder Executivo; nas
demais, seguindo o modelo federal
1
a escolha feita ad nutum pelo chefe do
Poder Executivo); 2.) o Poder Executivo no pode exonerar cieofcio os
chefes da Magistratura e do Ministrio Pblico, enquanto pode e deve mesmo
para os chefes das demais carreiras, nomeados em comisso; 3.) em
casos de crime de responsabilidade, apenas os chefes de lv1inistrio Pblico
recebem o mesmo tratamento constitucional s reservado aos chefes de Poder,
sendo julgados pelo Poder LegisIativo,em anmala funo jurisdicional (artigo
52, lI); 4.) apenas o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico, por sua chefia,
detm iniciativa do processo legislativo, sendo que totalmente inconstitucional
seria admitir o incio do processo legislativo por outras entidades no legitima-
das a tanto pela Lei lv1aior (artigo 61caput); 5.) apenas estas duas instituioes
detm iniciativa direta da sua prpria proposta oramentria (artigos 991
LO e 2., e 127, 2. e 3.)
Por sua vez, as caractersticas gerais dessas instituioes permitem anotar:
1.) o princpio da autonomia e da independncia funcional s existem para
ambas essas instituies e seus respectivos rgos; 2. 0) as decises finais de
cada uma destas instituies podem ser tomadas por rgos isolados, pois
qualquer um deles1 por fora da prpria relaao de organicidade, concentra
nas mos o poder da instituio a que pertencem; ao revs1 nas demais
carreiras, seus integrantes so funcionrios pblicos comuns, cujas decises
podem ser revistas ou disciplinadas pelas respectivas chefias, a quem devem
obedincia e disciplinaI sendo que as decises finais pertencem sempre ao
chefe do Poder Executi\ro, na qualidade de agente poltico1 investido pelo
mandato eletivo popular justamente para tomar essas decises de soberania;
3. 0) a natureza jurfdica dos seus rgos, verifica-se que se trata
de agentes polticos, o que inocorre nas demais carreiras dos artigos 135 e 241;
4.) as garantias so expressamente as mesmas para Magistratura e Ministrio
Pblico (vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos),
sendo que a nenhuma outra das carreiras de que cuidam citados artigos foram
ou podem ser conferidas
1
a nvel infraconstitucional, todos esses predicamen-
tos; 5.) as vedaes constitucionais so praticamente as mesmas entre magis-
trados e rgos do Ministrio Pblico (artigo 951 pargrafo nico, e 1281
5.
1
IIL nao havendo paralelo algum, tambm nesse ponto, entre estas
carreiras e as demais.
Funes:
A natureza jurdica das funes da lvlagistratura e do Ministrio Pblico
consiste no exercicio de uma parcela direta da soberania do Estado -
caracterstica que no est, nem poderia estar presente nos demais setores do
funcionalismo pblico comum, atinente s demais carreiras de que cuidam os
artigos 135 e 24l.
Quanto ao objeto da atuao, o Ministrio Pblico titular exclusivo da
ao penal pblica; ademais, tem iniciativa prpria, acrescida de autonomia
funcional, para zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e servios. de
relevncia pblica aos direitos assegurados naConstituioj por fim, dispe de
intneras outras funes, entre as quais o prprio controle externo . a
atividade policial exercida pelos delegados de polcia e seus subordinados.
H, ainda, literal vedao do exerccio de/unes no compatveis
pelos rgos do Ministrio Pblico e da Magistratura (artigos 95, pargrafo
nico, l; 128, 5., lI, d, e 129, IX), o que inexiste para as demais carreiras.
O status constitucional das funes ministeriais, bem como o objeto de
sua atuaao, como ainda aveciao do exercciO de atribuies incompat\lcis
com a destil1ao institucional - tudo isto incnfundvelcm situa. das
demais carreiras do Ttulo Ou fora dele, sendo apenas equiparveis tais
condies s da Magistratura, ou seja, o exercciO de uma parcela da soberania
estatal, e as vedaes de funes incompatveis.
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Atributos Gerais:
A institucional. do Ministrio. Pblic:o... prpria, .
vel com as demais carreiras; as autonomias so as H1esrnasque garantem os
Poderes de Estado (administrativa, oramentria e funcional); o regime
co dos membros do lvfinistrio Pblico e da Magistratura especial, em nada
se confundindocom.odos demaisfuncionrios pblicos; a(}s quais. se aplica o
regime estatutrio comum (ou seja; contm regras prprias i sobre a indepen:-
dncia funcional, aaposentadori, o foro porprerrogatvadefuno j
definido na prpria Constituio Federal).
Alm disso;. diversos dispositivos ... esparsos asseguram...... garantias . gerais .s
instituies, dando ao MnistrioPblico ele\ladostattts, nq mesmo nveLda
Magistratura: impossibilidade de cometer .legislaodelegada a disciplina. de
sua garantia (art. 68, 1.0, I); a apenao comocrme deresponsabilidade do
chefe do .Poder Executivo .. quando. atente contra. o livre exerccio.. do. Poder
Judicirio.. e.. do Ministrio... ... (artigo.. B5, 1I);.aparticipao . nos tribunais
pelo chamado quinto constitucional (artigo 94);.a liberao da dotao
oramentria da mesma forma que somente se faz aos Poderes de Estado
(artigo 168)j o exerccio das funes exclusivamente por membros da.carreira
(artigo 129, 2.).
g) Concluso
concluso de que a assemelhao de carreiras, enquanto deve
ser reconhecida entre a Magistratura e Ministrio Pblico, deve ser negada
entre estas instituies e as demais carreiras do funcionalisrnopblico comum,
que podem ser, sim, assemelhadas ou noeI1tre