REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 40: 273-288 OUT.

2011

A SOCIOLOGIA POLTICA BRASILEIRA EM ANLISE:

QUATRO VISES SOBRE O FUNCIONAMENTO ADMINISTRATIVO DO ESTADO NOVO
Adriano Codato
RESUMO
Nos estudos de Sociologia Poltica brasileira, h quatro maneiras diferentes de considerar os departamentos administrativos dos estados, aparelhos criados pela ditadura de Vargas em 1939 como rgos complementares ao sistema de interventorias federais. Na base dessas interpretaes, h tambm quatro modos diferentes de considerar o prprio regime do Estado Novo (1937-1945). As concepes sobre os departamentos administrativos divergem tanto em funo das convices do observador diante da forma de funcionamento do sistema poltico autoritrio, quanto do papel (poltico, econmico ou burocrtico) dessas agncias que o analista julga mais relevante destacar. Analiso neste ensaio as interpretaes disponveis sobre o assunto e enfatizo o que me parecem ser as principais dificuldades e limitaes para explicar a relao entre as antigas elites polticas estaduais e as novas instituies polticas federais na dcada de 1940 no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Estado Novo; Getlio Vargas; ditadura; departamentos administrativos dos estados; Sociologia Poltica brasileira.

I. INTRODUO Os departamentos administrativos ou daspinhos, como se convencionou chamar foram criados pelo Decreto-Lei n. 1 202 em 8 de abril de 1939 (BRASIL, 1939) e comearam a funcionar j no segundo semestre desse ano. Quatro anos mais tarde eles passaram a chamar-se Conselhos Administrativos (cf. o Decreto-Lei n. 5 511, de 21 de maio de 1943 (BRASIL, 1943)). Esses departamentos foram projetados para ser, ao lado das interventorias federais nos estados, um dos dois rgos da administrao pblica, consertando o vazio burocrtico que havia, ou que se imaginava haver, na rea poltica e burocrtica desde a imposio da Constituio de 1937. No caso de Reale estar certo, essa criao engenhosa de Francisco Campos uma das peas mestras do regime, sendo assim um elemento essencial compreenso do sistema estadonovista (REALE, 1986, vol. 1, p. 165). O decreto-lei, que previa sua instituio, estipulava duas coisas: sua composio e suas atribuies. Constitudos por uns poucos membros (de acordo com o texto legal, no mnimo quatro e no mximo dez indivduos, a depender do estado), eles seriam indicados, assim como o
Recebido em 15 de agosto de 2011. Aprovado em 30 de agosto de 2011.

Interventor, pelo Presidente da Repblica em pessoa e deveriam superintender todo o processo decisrio estadual, vigiando de perto as decises do delegado federal. Esses departamentos, conforme a letra do decreto, teriam de desempenhar trs funes diferentes: uma funo poltica tal qual uma cmara revisora, tinham de examinar (e poderiam vetar, diga-se) todos os projetos de decretos-leis baixados pelo Interventor e pelos prefeitos municipais; uma funo econmica as propostas de oramento e a execuo oramentria do estado e de todos os municpios do estado estavam condicionadas sua anlise prvia e aprovao; uma funo burocrtica eles poderiam, se fosse o caso, propor medidas de readequao da estrutura administrativa dos rgos estaduais, racionalizando suas rotinas internas, alm de redesenhar o organograma do governo do ponto de vista da economia e eficincia (BRASIL, 1939, art. 17, alnea e). Alm dessa enumerao, baseada exclusivamente no texto da legislao, preciso compreender que diferena essas atribuies tm entre si, quais seus alcances respectivos e o que caracteriza mais a agncia no contexto da poltica ditaRev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 19, n. 40, p. 273-288, out. 2011

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torial. Na reviso da literatura a seguir, discuto as trs tarefas a poltica, a econmica e a burocrtica. As anlises disponveis at aqui privilegiaram uma ou outra funo que (conforme o analista) definia o papel dos departamentos administrativos e, por meio dele, seu perfil institucional. Trato ento neste ensaio das verses disponveis da Sociologia Poltica brasileira sobre o assunto (e das verses de alguns idelogos do autoritarismo nacional), enfatizando o que me parecem ser suas principais dificuldades e limitaes para explicar a afinidade entre as antigas elites polticas estaduais e as novas instituies polticas federais sob o Estado Novo. Os objetivos aqui so discutir detidamente os diagnsticos que tomam explcita ou implicitamente os departamentos administrativos dos estados como objeto e fazer um balano das suas dificuldades e, em menor medida, de seus acertos. II. FAMLIAS DE ARGUMENTOS H quatro maneiras diferentes de considerar os departamentos administrativos dos estados (DAEs). Na base delas, h tambm quatro maneiras diferentes de considerar o prprio Estado Novo. As concepes sobre esse aparelho divergem tanto em funo das convices do observador diante do modo de funcionamento do regime varguista, quanto do papel do Departamento que julga mais relevante destacar, papel quase sempre firmado com base apenas nos 56 artigos do Decreto-Lei n. 1 202. Os departamentos so por isso mais a ilustrao de uma tese que se quer demonstrar (mesmo que no elaborada explicitamente, como veremos) do que uma questo por si mesma. Na verdade, conforme minha hiptese de leitura, parece contar mais a compreenso global que o analista tem do processo poltico brasileiro depois de 1930, ou a compreenso especfica do sistema poltico estadonovista (i. e., de seus mecanismos de operao e legitimao), do que a percepo de trs problemas histricos interligados e que me parecem mais decisivos para entender o sentido da introduo, no organograma do Estado, dos DAEs: i) a nova conformao do espao poltico nacional e a repartio do poder entre as diferentes faces das oligarquias; ii) a organizao do trabalho burocrtico no interior do sistema estatal e a diviso das prerrogativas decisrias entre seus aparelhos e ramos; iii) as diferentes modalidades de representao de interesses que o Estado Novo imps, aliadas essas modalidades aos tipos de interesses que se pretendia representar (polti-

cos, econmicos etc.) com as inmeras agncias criadas pelo regime ditatorial. A explanao mais conhecida e repetida pela literatura sobre os DAEs a administrativa. Esses departamentos no seriam nada mais que uma sucursal do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) uma espcie de daspinhos estaduais e teriam o mesmo perfil burocrtico dos conselhos da rea econmica, exceto a representao corporativa que caracterizava esses ltimos. Como a finalidade alegada de qualquer aparelho originado do Estado Novo era racionalizar a administrao pblica, segundo a expresso da moda, os daspinhos nos estados deveriam ter esse emprego tambm. Da seu papel puramente tcnico, sua composio profissional, seu perfil superespecializado e sua misso saneadora dos costumes polticos nacionais. A segunda linha de interpretao, que o oposto da primeira, de natureza poltica. Ela subdividese em duas explicaes diferentes. Conforme uma argumentao, os departamentos administrativos, situados no mesmo nvel hierrquico da Interventoria Federal, eram rgos de fiscalizao e seu propsito seria, justamente, controlar o Interventor. A segunda explicao dessa mesma famlia sustenta que esses departamentos principal inovao da Lei Orgnica dos Estados e Municpios, o nome pomposo do Decreto-Lei n. 1 202 representavam, juntamente com a Interventoria e em colaborao com ela, o meio burocrtico para concretizar, na ponta do sistema poltico, nada menos que a vontade pessoal do Chefe do Estado nacional. A terceira linha de interpretao presume que a agncia inventada em 1939 pelo Ministro da Justia e Negcios Interiores era um instrumento para a integrao econmica das unidades regionais. Seu propsito ttico era vencer as resistncias dos poderes locais, sempre dispostos a lutar pela valorizao dos seus produtos (fossem eles voltados para o comrcio externo, fossem para o comrcio interno); seu alvo estratgico era a criao de um mercado nacional sob a tutela de um Estado centralizado, do ponto de vista administrativo, e forte, do ponto de vista poltico. A quarta e ltima perspectiva atribui aos departamentos concebidos pela poltica autoritria funo alguma, a no ser decorativa. Em termos objetivos, o aparelho projetado pelo novo Cdigo dos Interventores seria completamente irrelevante

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para compreender-se o jogo de poder entre as novas elites federais e as antigas elites estaduais. No tendo modificado a organizao poltica nacional, mas somente algumas das prticas usuais da classe poltica, o acrscimo de autoritarismo representado pelo Estado Novo estaria resumido a uma questo de quantidade mais em vez de menos e no de qualidade (j que, nesse captulo, seguiu-se a matriz do compromisso coronelista entre as vrias fraes da classe poltica) ou mesmo de forma (pois foi mantido o informalismo que caracterizava desde sempre os vnculos entre as faces da elite). Vejamos em detalhe cada uma dessas famlias de argumentos (family meaning, no sentido dado por Kaplan1) e os reparos que se pode fazer a elas. III. A FUNO DECORATIVA Comeo pela quarta interpretao. Ao menos em termos empricos, a menos difcil de refutar-se, embora, pelas questes que mobiliza, seja um tanto difcil de ser explicada. Para Martins, as metas a serem cumpridas pelos departamentos administrativos dos estados ficaram somente na inteno do legislador. Isso porque a ao desse Estado centralizado e forte no plano nacional [...] iria prescindir no Brasil da edificao dos complicados mecanismos de controle que a extenso territorial do Pas faria prever. exato que a presena nos estados dos destacamentos do Exrcito, sobretudo a partir do controle que ele passou a exercer sobre as foras pblicas estaduais, projetou a presena do poder central nas diferentes regies do Pas. Mas no menos importantes parecem ter sido os mecanismos de lealdades pessoais que vinculavam os Interventores a Vargas. Tanto assim que ficou praticamente no papel a instituio dos departamentos administrativos (criados em abril de 1939), que teriam por funo aprovar atos do Interventor e fiscalizar a execuo dos oramentos estaduais. Tudo se passou, em sntese, como se a fidelidade poltica a Vargas em plano nacional tivesse por prmio a autonomia administrativa em plano estadual. No eram muito diferentes as prticas polticas vigentes durante a Repblica Velha (MARTINS, 1983, p. 1198; sem grifos no original). A afirmao segundo a qual os departamentos teriam permanecido praticamente no papel no somente muito vaga. Ela no encontra qualquer sustentao documental. Tanto o Departamento de So Paulo quanto os dos demais estados realizaram, no perodo de sua existncia, quase uma sesso por dia til, tendo emitido milhares de pareceres sobre os atos de prefeitos e interventores. Em So Paulo, descontado o ano de 1945, houve, de 1939 a 1947, 1 804 reunies, entre sesses ordinrias e extraordinrias, e foram votados (agora incluindo o ano de 1945) aproximadamente 18 mil pareceres2. No caso do Rio Grande do Sul, foram examinados entre setembro de 1939 e outubro de 1945 mais de 14 mil projetos de decretos-leis e processos administrativos. No Paran, da instituio do Departamento Administrativo at sua extino, em julho de 1947, ocorreram quase duas mil sesses ordinrias3. Reconheo que, assim tomados, esses dados s desmentem a assertiva segundo a qual os Departamentos no existiram de fato, mas no dizem nada sobre o contedo das decises examinadas pela agncia, nem sobre o tipo de atividade (e seu significado) que eles desempenharam no sistema institucional do Estado ditatorial. Talvez Martins quisesse afirmar que as proposies do Departamento Administrativo eram incuas ou que, no limite, todas corroboravam os atos do Interventor Federal. Mesmo que fosse verdade, isso no nos dispensa de analisar por que e, principalmente, para qu uma instituio intil e que cumpria religiosamente e com uma assiduidade notvel todos os rituais inteis da intil burocracia deveria existir. Seja como for, o ponto no esse (se trabalhou ou no, se importou ou no). Na verdade, o raciocnio acima apia-se em uma premissa controversa: O Estado Novo imps-se e funcionou sem ter de modificar de maneira substancial a organizao poltica do Pas. A reformulao das regras do jogo poltico foi feita, segundo Luciano Martins, no nvel da prtica poltica, pela supresso de direitos (de expresso
2 Para ser exato, 17 761 pareceres. 3 Para as informaes sobre o Rio Grande do Sul, v.

1 Wittgenstein fornece-nos a esclarecedora metfora de

uma famlia de significados: semelhana de famlia no uma questo de existirem traos definidos comuns a todos os membros da famlia, mas questo de presena deste ou daquele trao, suficiente para pr em evidncia a semelhana, em quaisquer dos dois membros das famlias (KAPLAN, 1969, p. 51). Agradeo aos pareceristas da Revista de Sociologia e Poltica por terem chamado a ateno para essa sugesto de A. Kaplan.

Camargo (1983); para o Paran, cf. Hertz (2004, p. 30-31).

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e de associao polticas). O novo regime, de fato, s se incumbiu da aplicao autoritria de controles institucionais j existentes. O coronelismo e sua base econmico-social, o latifndio, permaneceram para garantir a reproduo do sistema de dominao rural. O corporativismo, que no foi inventado em 1937 pela ditadura, foi mantido para promover a reestruturao do universo [das] elites e, ao mesmo tempo, manter o sistema de dominao urbano. E o populismo que, atravs da manipulao dos smbolos nacionais e, em parte, pela construo da imagem do pai dos pobres, ao mesmo tempo em que alimentou o prestgio popular de Vargas, fez dele o representante das massas urbanas (MARTINS, 1976, p. 114, 115, 117, 118-119, respectivamente; sem grifos no original). Esse juzo inverte a surrada frmula segundo a qual preciso que todas as coisas mudem para que tudo permanea o mesmo. Curiosamente, preciso que quase nada mude para que o mesmo ou seja, o esquema bsico de dominao possa ser aperfeioado. Vejo quatro problemas nessa interpretao. O primeiro supor que a integrao de um universo disperso regionalmente e heterogneo politicamente (cinco regies, vinte estados, seis subsistemas econmicos diferentes) pudesse ser feita resolvendo a questo social dos coronis (ao conservar sua fonte de poder a grande propriedade para manter, dessa maneira, a estrutura global de dominao) e a questo econmica dos industriais (ao enquadrar as associaes patronais e confirmar seu acesso privilegiado ao sistema decisrio), sem contudo enfrentar, institucionalmente, o desafio poltico dos grupos da oligarquia que haviam perdido, ou sido privados da, sua capacidade de auto-representao. O segundo problema, decorrente do primeiro, atribuir s negociaes, s transaes interpessoais, enfim, conciliao a capacidade de resolver um assunto latente desde 1931, pelo menos: onde pr a oligarquia tradicional, e a de So Paulo em primeiro lugar, derrotada pela Revoluo de Outubro? O terceiro acreditar que, uma vez decidida a questo da representao dos interesses da elite econmica, via corporativismo, estava decidida tambm a questo da representao poltica da elite poltica, via clientelismo. E o quarto problema a supervalorizao, para compensar a depreciao do valor de face dos departamentos

administrativos, do mecanismo das interventorias federais nos estados. Explico melhor minhas divergncias em relao a esses trs ltimos pontos. Se a deferncia em relao ao Chefe e a lealdade pessoal que vinculava os polticos ao Presidente eram to importantes a ponto de viabilizar a centralizao poltica, os processos de governo e mesmo o funcionamento das instituies do Estado, ento no h como discordar da conjectura de Bello sobre a sabedoria poltica de Getlio Vargas: Os recursos do seu oportunismo e da sua astcia poltica devem ser muito mais variados e muito mais eficientes do que afirmam os seus adversrios e inimigos. Doutro modo, no se lhe explicariam os constantes xitos por quase um quarto de sculo no trato com polticos de todas as coloraes, a no ser que se aceite de plano a total incapacidade destes para se acautelarem e defenderem (BELLO, 1976, p. 287-288). Parece pouco, para dizer o mnimo, apoiar a governabilidade do sistema e a legitimidade do regime na figura mtica do Presidente superpoderoso. Igualmente, no se pode entender as vrias transformaes do aparelho do Estado a criao dos inmeros conselhos, comisses e rgos tcnicos, antes e depois de 1937 to-somente em funo do processo de industrializao e modernizao econmica, idia que parece embasar e complementar o argumento de Martins 4 . Essa forma de ver a evoluo institucional do Estado nacional despreza o jogo poltico intra-elites, que no desaparece graas submisso de boa parte dela liderana de Vargas (ao contrrio, torna-se, por isso mesmo, bem mais complicado), e descarta o novo marco institucional que regular essas disputas, que no est sequer previsto na Carta Constitucional do Estado Novo. Toda a argumentao de boa parte da literatura, nesse caso, parece girar em torno de trs postulados e uma constatao: a expanso do aparelho central do Estado, resultado de uma srie de medidas de concentrao de funes administrativas no poder Executivo federal, ao mesmo tempo em que aumentou sua capacidade para a interveno, estimulou sua autonomia poltica; essa autonomia permitiu grande liberdade de ao diante das classes que sustentaram o Estado ditato4 Essa viso mais explcita em Diniz (1991).

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rial ou foram por ele beneficiadas; a nica forma de monitorar as polticas desse Estado autnomo seriam os dispositivos corporativos, isto , comisses e conselhos governamentais que admitiam a representao regulada dos interesses privados junto aos decisores pblicos. A atividade poltica (i. e., a rivalidade e a capacidade de impor-se e influir sobre os decisores) foi ento transferida para a rbita do aparelho do Estado (MARTINS, 1976, p. 116). Entretanto, as formas corporativas de participao das elites econmicas nas decises econmicas que acompanham as transformaes burocrticas da dcada de 1930, por mais virtudes que possussem, no poderiam, por si mesmas, resolver tambm, ou no lugar de, a questo da representao dos interesses polticos no sistema poltico. Ao que tudo indica, Miceli tem toda razo ao enfatizar que As discusses interminveis a respeito das conseqncias da poltica econmica [do] ps-30 para a consolidao do capitalismo industrial no Pas se eximem de lidar com a questo crucial das relaes entre os diversos setores da classe dirigente e, por isso mesmo, no conseguem nem mesmo indagar acerca das exigncias administrativas, ideolgicas e polticas que culminaram com a montagem de um sistema misto de representao e cooptao desde 1930 at hoje [isto , na dcada de 1970] (MICELI, 1991, p. 595; sem grifos no original)5. Existe um obstculo poltico, que o poder residual das oligarquias estaduais, varivel de estado para estado e mais significativo no Rio Grande do Sul, em So Paulo ou em Minas Gerais, por exemplo. aqui que a conciliao a todo custo encontra seu limite. Ou, melhor, aqui que a idia de conciliao6 encontra seu limite tanto para descrever como para explicar a soluo para as polmicas questes: como criar a Nao? Como reordenar o universo poltico brasileiro? Como dirigir o capitalismo brasileiro? O fato que o sistema de recompensas mtuas em troca do apoio ao regime tem de ser mais equilibrado para no estimular a presso dos polticos profissionais para aumentar (ou mesmo para conseguir) sua presena no governo estadual e/ ou federal. O festejado Manifesto dos mineiros de 1943 pode ser lido como um sintoma dessa dificuldade: a defesa altiva das liberdades pblicas e privadas ou a crtica tmida centralizao administrativa e ao governo monocrtico so a senha para compreender-se a necessidade de um sistema poltico mais moderno que o coronelismo (sem ser necessariamente menos oligrquico) e menos inflexvel que a ditadura pessoal (sem ser necessariamente mais democrtico)7. O quarto e ltimo problema dessa viso sobre a irrelevncia dos departamentos administrativos (na verdade, sobre a irrelevncia de quaisquer dispositivos institucionais da ditadura de Vargas) est ligado no tanto percepo da inoperncia de um lugar destinado exclusivamente aos polticos profissionais no sistema estatal, mas ignorncia da precariedade de existir apenas um lugar desse tipo. A mediao da relao entre a elite poltica nacional e as elites polticas estaduais era uma questo tanto burocrtica como poltica. Ou melhor: era uma questo poltica que demandava, havia muito, uma soluo burocrtica definitiva. A campanha de 1932, apesar de derrotada, denunciou a urgncia do combate s fontes de poder e de autonomia oligrquicos justamente onde no seria possvel ou onde no seria seguro simplesmente ativar, como pretende Martins, os mecanismos de lealdades pessoais que vinculavam os Interventores a Vargas. Nesse sentido, o sistema de interventorias federais poderia ser ora uma soluo, ora uma complicao. Ao mesmo tempo em que o Interventor, nomeado pelo Presidente para cuidar da poltica nos estados, deveria ser burocraticamente forte (at para impor as decises do governo central) e politicamente independente (em relao s elites regionais da, alis, o apelo aos tenentes logo depois da Revoluo,
7 As expresses so literais. Para a ntegra do documento,

5 Para a dicotomia representao versus cooptao, v. Schwartzman (1975). 6 A verso clssica dessa perspectiva, formulada por Jos

Honrio Rodrigues, no inclui Getlio Vargas na lista dos conciliadores atvicos. Bem ao contrrio, sustenta que seu primeiro governo foi concilivel e inconcilivel. Concilivel com os interesses populares e inconcilivel com os grupos divergentes da prpria minoria [poltica], os que visavam apenas aos compromissos pessoais e partidrios. Ao final, em nome dos princpios do sistema democrticos, a inconciliao [sic] de Getlio Vargas foi derrotada em 1945 (RODRIGUES, 1965, p. 99).

v. Melo Franco (1979, p. 363-372).

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recurso a essa altura j esgotado), deveria ser tambm fraco o suficiente para no constituir um novo plo de poder paralelo ou, no limite, contrrio ao Executivo federal. Logo, nem sempre se poderia premiar o preposto presidencial com a dose adequada de autonomia administrativa em plano estadual. Essa autonomia poderia sempre se converter em rebeldia. A pergunta fundamental aqui parece, portanto, ser: quem guardaria os guardas? (CAMPELLO DE SOUZA, 1990 [1976], p. 95). Da a necessidade poltica de uma agncia administrativa tal como os departamentos administrativos para regular (isto , filtrar e hierarquizar) a expresso dos interesses dos demais grupos polticos estaduais, monitorar o Interventor Federal e garantir Presidncia da Repblica o papel de ltima instncia do sistema decisrio. Essa ltima observao conduz-nos segunda viso presente na literatura sobre os departamentos administrativos. IV. A FUNO POLTICA Se a argumentao acima faz algum sentido, isto , se a exigncia de um aparelho superespecializado, destinado a acomodar as elites estaduais resulta de uma srie de fatores que o informalismo da relao entre o Presidente e os chefes polticos locais no capaz de dar conta, ento a existncia dos departamentos administrativos dos estados poderia ser justificada pelo papel poltico que ele deveria cumprir. Olhando o organograma do governo depois do Decreto-Lei n. 1 202, o novo arranjo parecia em princpio funcionar como um sistema de freios e contrapesos mtuos. Interventor e prefeitos viram-se controlados pelo Departamento, o Departamento pelo Interventor e todos por Vargas por meio de um complicado mecanismo de prestao de contas e de recursos administrativos Presidncia da Repblica via Comisso de Estudos dos Negcios Estaduais e Ministrio da Justia e Negcios Interiores. A questo aqui, todavia, saber o que contava mais: se a relao poltica horizontal entre as duas agncias e seus ocupantes (Departamento e Interventoria) ou se a relao vertical que subordinava ambas ao Chefe do Estado nacional. A escolha de uma alternativa ou outra implica enfatizar um objetivo poltico preciso em detrimento dos demais. Apresento os dois modos de

interpretao separadamente e comento-os ao final deste item. O primeiro modo destaca a relao de controle (fiscalizao) entre o Departamento Administrativo e a Interventoria Federal. H duas variantes do argumento: esse controle deveria ser (i) poltico (da a novidade desse sistema em relao quele que vigorou na Repblica Velha) ou (ii) meramente burocrtico (da a continuidade poltica entre o pr-1930 e o ps-1930). O segundo tipo de interpretao enfatiza a colaborao entre os dois aparelhos e sua submisso estrita vontade pessoal do Chefe: ambos so apenas uma extenso do poder presidencial e um dos meios disponveis para efetivar, na ponta do sistema, o programa poltico arbitrrio do Executivo federal. Seja como for, na base das duas representaes a respeito da configurao institucional do Estado Novo h uma mesma idia: trata-se de uma adaptao sui generis improvisada ou planejada, piorada ou melhorada, a depender do analista das formas de governo do liberalismo clssico (e do princpio da distribuio e equilbrio entre os poderes) pelo autoritarismo nacional. Conforme a viso nativa produzida, sistematizada e difundida pela coleo de idelogos autoritrios das dcadas de 1920 a 1940 ; o regime do Estado Novo incumbiu-se de promover a racionalidade tcnica no lugar da odiosa poltica tradicional. No entanto, com o Decreto de Abril de 1939 a poltica tradicional reingressou na estrutura do regime de duas maneiras, pelo menos: em funo do lugar que o Departamento Administrativo passou a ocupar no sistema estatal (uma espcie de legislativo estadual, segundo se acredita) e do papel que ele desempenhou, ou que ao menos esperava-se que desempenhasse, no jogo intra-elites. Conforme Fausto, A inclinao centralizadora, revelada desde os primeiros meses aps a Revoluo de 1930, realizou-se plenamente [em novembro de 1937]. Os estados passaram a ser governados por Interventores, eles prprios controlados, a partir de um decreto-lei de abril de 1939, por um departamento administrativo. Esse departamento era uma espcie de substituto das Assemblias estaduais, pois o oramento e todos os decretos-leis dos Interventores dependiam de sua aprovao para serem expedidos (FAUSTO, 1995, p. 366; sem grifos no original).

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Atuando no lugar das cmaras de representantes e tendo por incumbncia supervisionar todo o processo decisrio estadual, das prefeituras ao governo, dos decretos mais banais ao oramento anual, razovel supor que houvesse na prtica uma concorrncia poltica entre as duas agncias (luta que se expressava burocraticamente, acrescento, por meio dos pareceres do Departamento sobre os decretos do Interventor). Se pudssemos pr o problema conforme apresentado por Fausto nos termos do liberalismo clssico, a Interventoria faria o papel de poder Executivo e o Departamento Administrativo, o papel de poder Legislativo. Essa verso extravagante da doutrina da separao dos poderes, note-se, era encorajada pelo prprio Getlio Vargas. Na visita que fez a Porto Alegre em novembro de 1940, ele discursou para os membros do Departamento Administrativo do Rio Grande do Sul e sentenciou desdenhoso da ordem liberal-oligrquica e orgulhoso da obra poltica do prprio regime: O Departamento Administrativo substitui, na organizao vigente, a antiga Assemblia Legislativa, rgo inoperante, imbudo de esprito individualista, que mascarava a sua atuao estril com a sonoridade verbal das discusses e quislias [sic] partidrias (VARGAS, 1941, p. 219)8. Poderia ter acrescentado: faz isso com o concurso de meia dzia de pessoas no lugar das centenas de deputados estaduais e de vereadores municipais. A segunda variante da explicao sobre o emprego poltico dos departamentos administrativos dos estados mais complexa. Carone argumentou que essa diviso de trabalho Executivo-Legislativo, embora parecesse muito natural e apropriada ao momento, estava na verdade a servio de uma medida astuta. Os departa8 A auto-imagem que um membro do Departamento paulista

mentos administrativos deveriam ser os loci institucionais que, por meio das funes de fiscalizao que estavam expressamente incumbidos de exercer, impediriam que as lideranas regionais se destacassem do controle estrito pretendido por Vargas. A atuao poltica das foras locais cujas sedes eram, justamente, a Interventoria e as prefeituras deveria ficar confinada ao mbito local. Essa seria, alis, a condio de sobrevivncia das prticas coronelistas e do prosseguimento das velhas formas de poder oligrquico sob a proteo (e a retrica, acrescento eu) da racionalidade administrativa. Por isso, no seria exatamente correto imaginar que o Estado Novo representasse uma ruptura to grande assim com o regime de prticas da Repblica Velha: as exigncias federais [...] no modificam o essencial, que a existncia dos poderes das oligarquias a terra, o controle de cargos administrativos e polticos etc. [...] Pode-se dizer que durante o Estado Novo permanecem e vigoram todas as formas de domnio oligrquico, com exceo dos limites impostos escolha do chefe do poder Executivo local (CARONE, 1977, p. 150, 151, respectivamente). Concluso: sem alienar suas prerrogativas, o Departamento Administrativo era, para Carone, mais um rgo de controle poltico-administrativo das rotinas burocrticas da Interventoria do que de controle poltico stricto sensu dos recursos clientelsticos disposio do Interventor9. Francisco Campos jamais cogitou a possibilidade de haver continuidade, qualquer que fosse ela, da I Repblica, ou da II, para a III Repblica. Em vez disso, sublinhou, com a conhecida euforia, as mudanas efetivas operadas na estrutura poltica graas ao decreto-lei de 1939 e as vantagens evidentes da centralizao do poder de Estado no Executivo federal. Conforme o Ministro da Justia, o arranjo do sistema estatal disps os trs aparelhos (Interventoria Federal, Departamento Administra9 A viso de Nunes sobre os departamentos administrati-

fazia da agncia era bem mais generosa. Os departamentos administrativos no faziam as vezes das Assemblias Legislativas. Faziam as vezes de qualquer coisa: O Departamento Administrativo substitui a ao legislativa das Assemblias do Estado, do antigo Senado e da Cmara dos Deputados; substitui as Cmaras Municipais de todo o estado [So Paulo possua poca 271 municpios]; substitui o Tribunal de Contas na misso que hoje lhe cabe de superintender a aplicao das verbas oramentrias e a fiel execuo da lei de meios. Realiza tambm o Departamento Administrativo a misso de um rgo de consulta, de um verdadeiro Departamento de Estado [...] (PAES DE BARROS, s/d, p. 1217; sem grifos no original). Nada disso falso, embora esteja um tanto fora das devidas propores.

vos inclassificvel. Para ele, a agncia tanto fiscalizava a ao dos interventores quanto constitua-se em um instrumento da ao centralizadora do governo federal. Atuava ao mesmo tempo como um corpo legislativo e como uma espcie de extenso regional do DASP. O Departamento foi ora um agente do processo de racionalizao do Estado brasileiro, ora uma forma de, por meio da poltica oramentria, transferir fundos para a poltica de clientela (cf. NUNES, 1997, p. 54-55).

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tivo e Presidncia da Repblica) hierarquicamente. Na base, os dois primeiros; no topo, a ltima. Isso porque o problema a resolver no era como controlar o poder do Interventor, dificuldade solucionvel, como sabemos, com uma simples dispensa. O problema a resolver era, de fato, como mandar no pas na direo desejada pela nova classe dirigente, propsito disfarado sob a retrica da manuteno da unidade nacional. O circunlquio nunca pretendeu esconder que a soluo para o problema da integrao das foras vivas da nacionalidade (CAMPOS, 1940e, p. 114) s poderia ser a ditadura pessoal. Em termos mais resumidos: Um chefe, um povo, uma nao (CAMPOS, 1940c, p. 214). O que faltaria, contudo, era uma estrutura poltica capaz de tornar esse propsito uma realidade. Ao explicar didaticamente (e justificar ideologicamente) a Lei Orgnica dos Estados e Municpios, o Ministro advertiu a audincia que o Decreto-Lei n. 1 202 apenas regulamentava o artigo 176 da Constituio de 1937, organizando de maneira mais eficiente a interveno poltica em todas as unidades da federao. Partindo da premissa de que o Presidente da Repblica era o centro da nova organizao estatal, os instrumentos para consolidar a unidade nacional eram os dois aparelhos (Interventoria e Departamento), juntos. Se o golpe de novembro restituiu o sistema de interventorias, aposentado provisoriamente durante a desajeitada fase dita constitucional (1934-1937), o decreto de abril instituiu, como continuao daquela medida saneadora, o Departamento Administrativo. Esse peculiar sistema de governo, em que o Presidente elegia todo mundo, poderia ser compreendido de dois pontos de vista. Do ponto de vista doutrinrio, Departamento Administrativo e Interventoria Federal eram, conforme a orao de Francisco Campos, a encarnao institucional do esprito da Carta de 1937: meros instrumentos polticos de que o Estado Novo dispunha para fazer chegar a vontade pessoal do Chefe do Estado nacional a todos os pontos do Pas. Do ponto de vista organizacional, o Departamento era, segundo seu criador, apenas um instrumento de colaborao legislativa e de fiscalizao oramentria da Interventoria Federal. No se pretendia, conforme esclarece o Ministro, conter ou superintender o Interventor, que continuava sendo o principal delegado da Unio para a administrao local. De fato, a bipartio de atribuies era uma simples diviso de traba-

lho e no a expresso da existncia de dois poderes, uma vez que, como ensinava Campos, nesse regime s h um Poder, que o do Presidente da Repblica e que rene as trs funes executiva e legislativa e judiciria. Portanto, com poderes delimitados, essas reparties exerciam s funes delegadas pelo Poder Central10. A maior virtude dessas explicaes (CAMPOS, 1940a; FAUSTO, 1972; 1995; CARONE, 1977; LEVINE, 1980) introduzir, na anlise, a funo poltica das instituies polticas, ou mais exatamente, dar o peso devido estrutura polticoinstitucional do regime ditatorial e dar o peso devido a seus efeitos sobre as prticas polticas. O maior defeito dessas explicaes que elas fazem isso a partir das disposies legais e no da dinmica poltica efetiva, dos conflitos que porventura pudesse haver entre o Presidente, o Interventor e os conselheiros do Departamento Administrativo. Elas so, antes de qualquer coisa, interpretaes do decreto-lei e de suas finalidades anunciadas (ou, no caso do Ministro, comemoraes da prpria clarividncia poltica), no descries do processo poltico ou do sistema decisrio resultante do Cdigo dos Interventores, o outro nome do Decreto-Lei n. 1 202. A primeira explicao (Fausto, Carone) deduz do lugar formalmente estipulado para a agncia no organograma seu papel efetivo na poltica estadual. Ainda que o Departamento Administrativo tivesse cumprido a ao delegada de superintendente institucional da Interventoria, por meio da recepo incompleta dos papis e funes de uma assemblia legislativa melhorada e depurada dos vcios da era liberal, faltaria determinar como isso foi, de fato, feito. Conforme a lgica simplificada que rege essa viso do processo po-

10 Todas as expresses entre aspas so de Francisco Campos (cf. CAMPOS, 1940c, p. 117, 97, 114-115). Compilei-as e ordenei o argumento. Levine tem a mesma opinio de Campos: a aparelhagem institucional nos estados estava a servio da centralizao do poder no nvel federal. [...] o controle do governo dos municpios e dos estados ficou com os interventores e com toda uma teia de rgos burocrticos, como a Comisso Federal de Negcios Municipais [o Departamento das Municipalidades] e os departamentos de servio pblico dos diversos estados [os departamentos administrativos]. Vargas conseguiu, assim, por reorganizao administrativa, em 1939, o que em vo tentara impor politicamente de 1930 a 1937 (LEVINE, 1980, p. 262).

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ltico (dividir para governar), preciso indagar: tratava-se de um controle burocrtico em que, nessa relao, o Departamento exercia seu poder de veto diante das iniciativas da Interventoria, desempenhando, dessa maneira, sua funo legislativa (o que nos conduz ao estudo do seu processo decisrio)? Ou o controle era de outro tipo (poltico, por exemplo), pois o que havia era uma separao, e uma concorrncia, entre uma faco da elite, alojada na Interventoria, e outra faco, diferente e inimiga, alojada no Departamento (o que nos conduz ao estudo dos diversos grupos de polticos profissionais)? Em resumo: instituies diferentes ou elites diferentes? A segunda dificuldade dessa mesma viso (e esse , a meu ver, o ponto mais contestvel) que ela parece aceitar, sem se questionar, o pressuposto segundo o qual os departamentos administrativos, por terem ocupado o lugar dos legislativos estaduais, tinham as funes de um poder Legislativo tpico. Penso que os assimilar aos legislativos , no caso, aceitar a publicidade oficial do regime (representada, por exemplo, pela declarao do prprio Vargas reproduzida mais acima) e a ideologia antiparlamentar da poca. em outra dimenso que se deve buscar sua importncia: em sua composio (CODATO, 2008)11. Sua formao, referida de passagem na seo seguinte, sugere ao menos uma coisa: tratava-se de uma agncia para a representao e a expresso dos interesses polticos da elite poltica. Essa funo, frise-se, no se realizava sob a forma parlamentar (seja porque os membros dos departamentos administrativos no eram eleitos, seja porque essa estranha assemblia no tinha nem sequer o poder de propor leis), mas sob a forma burocrtica. O que, no caso, faz toda a diferena. Por fim, a logomaquia autoritria de Francisco Campos revela mais um desejo (no caso, o seu prprio) do que uma avaliao cientfica do desempenho efetivo e da eficincia do sistema institucional dos aparelhos do Estado ditatorial. Como ele foi o inventor do negcio, seu arrazoado conta mais como sintoma do que como diagnstico. Na equao prosaica que o Ministro montou contra os antigos imperialismos regionalistas seria preciso fortalecer a unidade da ptria; a soluo seria mudar toda a fisionomia administrativa do pas; a obra havia comeado com o regime de interveno nos estados, abenoado pela Constituio de 1937; agora ela deveria ser coroada pelas disposies burocrticas do Cdigo dos Interventores que criou os departamentos dos estados carecemos de saber o principal: esse negcio funcionou? De acordo com sua lgica falaciosa, o Departamento Administrativo deveria promover a centralizao administrativa. Ora, no porque o resultado final da III Repblica foi a centralizao administrativa que seu agente foi o Departamento. Feitas as contas, ou os departamentos administrativos no tinham funo poltica alguma, ou sua funo poltica decorria de outras razes que no as apresentadas nesta seo. Para quem discorda em outorgar aos departamentos administrativos dos estados um papel poltico efetivo, sobram outras alternativas. E a grande tentao dos analistas foi imputar agncia o privilgio de ser um dos muitos conselhos do Estado cuja incumbncia era racionalizar o processo decisrio. Dessa perspectiva, os daspinhos seriam menos um complemento do que um aperfeioamento do regime de interveno federal. Vejamos a seguir a prxima famlia de argumentos. V. A FUNO BUROCRTICA A interpretao mais elaborada e que de fato reconhece a singularidade e a autoridade dos departamentos para a poltica ditatorial tambm a mais problemtica, justamente por que reala sua natureza apenas administrativa. Foi Loewenstein (1944), em seu estudo pioneiro de sobre o Estado Novo, quem primeiro destacou a funo tcnica dos departamentos administrativos. Aps ter louvado suas virtudes inerentes the ingenious system successfully acts as check and control of Interventor while for the individual citizen it fulfills a welcome function as the guarantee of the rule of law against arbitrariness

11 Os estudos de elites revelam certos aspectos da

estratificao social e da dinmica poltica de uma dada comunidade, associando o poder (sua posse, sua prtica) s propriedades scio-profissionais (procedncia, formao, ocupao, treinamento, experincia etc.) daqueles que esto autorizados a exerc-lo. possvel postular, ao menos como ponto de partida para sua demonstrao, a existncia de uma relao de mo dupla entre as caractersticas pessoais da elite e as caractersticas institucionais do sistema poltico a includos o Estado e seus aparelhos, o regime e suas regras e a prpria frmula poltica (a ideologia dominante).

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and infringement of legal rights by the political official of the state12 (idem, p. 63-64) , o autor deriva da anlise da composio do Departamento Administrativo do Estado de So Paulo (o tema de seu comentrio) a eficincia e sensatez dessa inveno: [...] the Administrative Department is a team of hard-hitting, hard-working, thoroughly efficient professional bureaucrats mostly young lawyers, but also technicians such as accountants, civil engineers, agricultural experts, statisticians while in the Interventors office the efficiency of the staff is vitiated by ineradicable patronage13 (idem, p. 64; sem grifos no original). Tudo passar-se-ia, nessa concepo, da seguinte forma: The Interventor acts as the political coordinator of the state, under instructions from Vargas himself, while the Administrative Department, run by bureaucrats, is the legislative body of the state14 (LOEWENSTEIN, 1944, p. 65; sem grifos no original). Sola (1990 [1968]15), em sua sntese sobre o Estado Novo, aceitou essa informao e, repetindo a interpretao proposta por Loewenstein, decidiu que os departamentos administrativos representariam, alm do meio pelo qual as atividades do Interventor ficariam subordinadas aos programas e s ordens federais, um captulo adicional do programa de racionalizao da administrao pblica, j que ele deveria promover a introduo de novos padres de eficincia e de um novo agente social, o burocrata de

formao tcnica. Esse tipo de organizao, que tambm implicava em hierarquia e dependncias, era basicamente diferente daquela que se orientava por critrios predominantemente polticos, de patronagem e de formao de clientela, caracterstica da instituio da Interventoria. No eram alternativas exclusivas, entretanto, mas correspondiam a diferentes tcnicas de ao, de interveno e de controle que o governo Vargas combinaria habilmente no plano da administrao federal (idem, p. 268-269; sem grifos no original). Esse tipo de entendimento foi reforado e amplificado pelo estudo de Campello de Souza (1990 [1976]), sobre a formao das instituies polticas brasileiras aps 1945, e tornou-se a interpretao mais aceita da estrutura poltica do Estado Novo e de seu modo de funcionamento. Ela reproduziu, nesse particular, a incompreenso de Graham (1968) diante da repartio do trabalho tanto poltico como burocrtico no primeiro governo Vargas. Graham, inadvertidamente, assimilou os departamentos administrativos a uma mera diviso regional do DASP. Eles tornaram-se, a partir da, os daspinhos. Vale citar aqui a passagem inteira: Os daspinhos departamentos estaduais funcionavam ao mesmo tempo como uma espcie de legislativo estadual e como corpo supervisor para o Interventor e o Ministrio da Justia: os Prefeitos municipais tinham que se submeter no s ao Interventor, mas tambm ao Departamento Estadual de Servio Pblico [sic]. Embora o Interventor fosse o responsvel pelo estudo, aprovao e declarao de todos os decretos e leis estaduais, observa ainda Graham, [...] esses s eram vlidos quando sancionados pelo presidente do daspinho. Se este se opusesse a algum ato ou decreto executado pelo Interventor, dois teros dos votos do departamento eram suficientes para suspender a ao at que uma deciso fosse tomada pelo chefe do Executivo federal [...]. [Assim,] no difcil entender porque [...] o presidente do daspinho era usualmente mais poderoso que o Interventor. Como uma engrenagem, a Interventoria, o Departamento Administrativo e o Ministrio da Justia cooperavam na administrao dos Estados, sob o controle geral do Presidente da Repblica. Enquanto o Interventor agia como coordenador poltico, sob instrues diretas de Vargas, o Departamento Administrativo, dirigido por burocratas e integrados por engenheiros, agrnomos, estatsticos etc.

12 O engenhoso sistema atua com sucesso como peso e

controle sobre o Interventor, enquanto para o cidado individual ele preenche uma bem-vinda funo como garantia do imprio da lei contra a arbitrariedade e o desrespeito aos direitos legais pelos agentes polticos do Estado (traduo do revisor).
13 [...] O Departamento Administrativo uma equipe de

eficientes, esforados, inteiramente eficientes burocratas profissionais em sua maior parte jovens advogados, mas tambm tcnicos como contadores, engenheiros civis, especialistas em agricultura, estatsticos , ao passo que no gabinete do Interventor a eficincia da equipe viciada pela inerradicvel patronagem (T. R.).
14 O Interventor age como se fosse o coordenador pol-

tico do estado, sob as instrues do prprio Vargas, enquanto o Departamento Administrativo, comandado por burocratas, o corpo legislativo do estado (T. R.).
15 Julguei necessrio dar a essa e s prximas referncias

as datas originais de publicao dos textos para se ter uma idia da evoluo do argumento.

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indivduos que se consideravam e eram considerados imunes a presses clientelsticas funcionava como um corpo legislativo (idem, p. 96-97)16. provvel que a melhor refutao dessa interpretao do aparelho como aparelho burocrtico tenha vindo do prprio criador dos departamentos estaduais. Provocado a falar sobre a republicao, com algumas modificaes, da Lei Orgnica dos Estados e Municpios em junho de 1939, e indagado se o regime de Vargas no estaria substituindo a gesto poltica dos assuntos governamentais por expedientes puramente administrativos, expulsando assim a poltica do territrio nacional, Francisco Campos, com a sinceridade habitual e com a semcerimnia com que justificava os atos mais discricionrios, saiu-se com esta: Poltica? Novidades polticas? Mas o que eu lhe disse j no poltica? poltica dotar o Brasil de leis claras e justas. poltica aperfeioar a administrao. poltica realizar obras produtivas. poltica aparelhar as foras armadas. poltica fomentar a harmonia nacional. poltica desenvolver o esprito da unidade da Ptria. Tudo isto poltica, a melhor poltica, e essa poltica a que vem praticando todos os rgos do governo, sob a clara direo do Presidente Getlio Vargas (CAMPOS, 1940b, p. 17117). Sem precisar estender demais a argumentao, parece o caso de retificar o ponto de vista burocrtico expresso acima e repetido por incontveis autores18, em trs dimenses: emprica (determinao dos fatos investigados), analtica (ou seja, a anlise a partir dos dados empricos) e interpretativa (ou seja, a anlise sobre o significado do objeto). suficiente mencionar apenas a primeira dimenso e listar minhas discordncias principais. Para ficarmos no nvel superficial da divergncia: a prpria expresso daspinhos, escolhida por Graham (1968) e difundida pela literatura desde ento, equivocada tanto pelo que trata como pelo que deixa de tratar. Ela desvirtua a natureza, descaracteriza a funo e falsifica a composio de cada um dos dois aparelhos estatais. A causa mais evidente dessa incompreenso um erro factual. Os departamentos administrativos dos estados (mais tarde, Conselhos Administrativos dos estados) no eram divises estaduais do DASP19. Trata-se de duas estruturas burocrticas em tudo diferentes. Uma dizia respeito ao servio civil, outra, gesto dos negcios polticos; uma deveria ser uma superassessoria incumbida de reorganizar a administrao pblica por meio de uma poltica oramentria eficiente, outra pretendia funcionar como uma entidade fiscalizadora ou colaboradora das interventorias. Alm de tudo, a composio de um e outro aparelho eram bastante distintas. Se o DASP reunia tcnicos concursados e era comandado, como se sabe, por um poltico que deveria gerar uma burocracia profissional , os daspinhos, por sua vez, eram integrados por outros inquilinos: os polticos profissionais (CODATO, 2008). Tomando, como exemplo, todos os conselheiros que passaram pelo Departamento Administrativo paulista entre 1939 e 1947, v-se que no se tratava de notrios especialistas em administrao pblica, embora quase todos fossem bacharis em Direito. Eram representantes dos partidos oligrquicos (extintos em dezembro de 1939) que se acomodaram mal ou no encontram um lugar no sistema de interventorias federais e esse um padro que se repetia em todos os estados dos Estados Unidos do Brasil20.
19 Existiam, de fato, daspinhos em alguns estados, i. e.,

16 A passagem entre aspas simples do estudo de Graham

sobre o DASP (cf. GRAHAM, 1968, p. 27-28). Para a mesma viso, cf. Diniz (1991, p. 110).
17 A partir de uma entrevista concedida imprensa em 28

de julho de 1939.
18 A mesma idia prosseguiu sem refutao. O livro de

DArajo trata do DASP no plano estadual em um captulo que tem o sugestivo ttulo de Administrao versus poltica (cf. DARAJO, 2000, em especial p. 31). Levine afirmou, em estudo mais recente, que Para escapar velha burocracia, Vargas criou o Departamento da Administrao Pblica (DASP) [sic], um superministrio federal que se reportava apenas a ele, alm de departamentos semelhantes em nvel estadual. Essa medida permitiu ao governo inovar, criar departamentos regionais capazes de evitar lutas polticas entre grupos rivais nos estados [...] (LEVINE, 2001, p. 85; sem grifos no original). Cf. igualmente Abreu (2007).

instncias regionais do DASP; mas eles faziam parte de outra estrutura burocrtica. Wahrlich observa que eles foram sendo progressivamente institudos: no Rio de Janeiro em 1939, no Par e na Paraba em 1940, em Alagoas, Gois e So Paulo em 1941, na Bahia em 1942, em Sergipe, Cear e Esprito Santo em 1943 (WAHRLICH, 1983, p. 719).
20 Para um resumo das biografias dos conselheiros do

DAESP, ver Codato (2008, p. 373-381). Para suas carrei-

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O mais importante, todavia, no o formalismo dessa anlise. o que esse equvoco pressupe e revela. Ao identificar um aparelho com o outro, pretende-se assimilar os departamentos administrativos dos estados no aos conflitos intra-elites, mas ao projeto e ao processo de modernizao e reforma do aparelho do Estado tentado aps 1930 em que o DASP, sem dvida, cumpriu um papel de destaque, em especial na poltica de recrutamento do funcionalismo , perdendo-se o sentido poltico de sua incluso no organograma do governo. Se a interpretao anterior, que chamei de poltica, resumida e comentada acima, arriscava-se a importar, por contrabando, a ideologia antiliberal do regime, ao acreditar que os departamentos pudessem de fato substituir as assemblias legislativas, esta interpretao completa e radicaliza aquela, ao assumir, sem a devida reserva crtica, o discurso ideolgico da racionalizao da administrao pblica, transferindo-o para um aparelho que poderia ser qualquer coisa, menos apoltico seja por sua funo, seja por sua composio. Se a advertncia de Francisco Campos no fosse suficiente para prevenir os analistas de que o Estado Novo, apesar do discurso oficial dos pensadores oficiais, no separava absolutamente poltica de administrao (na verdade, submetia a segunda primeira, dando a impresso de estar submetendo a primeira segunda), havia sempre porta-vozes disponveis para interpretar, explicar e propagar essa ideologia burocrtica. E parece ter sido exatamente essa ideologia que foi comprada pela Sociologia brasileira. VI. A FUNO ECONMICA O argumento bsico da doutrina autoritria bastante conhecido: contra o regime liberal, s o remdio da gesto racional. Tendo ento o golpe de 1937 e o sistema poltico erigido em nome dele disciplinado os polticos profissionais, acabado com a catica rivalidade partidria, aposentado o caudilhismo regional, controlado a extremao [sic] de conflitos

ideolgicos, detido a infiltrao comunista e abolido o clientelismo parlamentar21, a questo, enfim, parece ser ento a seguinte: o que faziam esses polticos de carreira abrigados no Departamento Administrativo enquanto no faziam supostamente a poltica partidria do governo? Um exegeta comprometido com as idias e as prticas do regime ditatorial, ao comentar o Decreto-Lei n. 1 202, aproveitou a oportunidade para censurar Jlio de Castilhos, representante do Rio Grande do Sul na Assemblia Constituinte de 1891, por pretender uma quimera: a mais completa descentralizao administrativa dentro da concentrao poltica. Oto Prazeres, funcionrio do Ministrio da Justia do Brasil, publicou um artigo em Cultura Poltica (rgo terico semi-oficial do Estado Novo) para ensinar que, apesar da frase luminosa do lder gacho, felizmente no se pode fazer administrao sem fazer poltica (PRAZERES, 1941). Mais que isso: a administrao a poltica em ao e a verdadeira poltica est em fazer que a administrao seja guiada pelos grandes e reais interesses do Pas. No caso, a verdadeira poltica resumia-se centralizao de poderes na Unio Federal (com a licena da extravagante expresso empregada pelo autor). Conforme sua explanao, a Constituio de 10 de Novembro havia estabelecido uma divisa: deveria existir, a partir de ento, uma nica economia nacional e em benefcio da qual se movessem todas as atividades nacionais. O que fez o Decreto de Abril? Fixou dois princpios, um poltico, outro burocrtico, em perfeita harmonia entre si, para cumprir esse propsito. A nova legislao sobre a gesto dos estados e dos municpios visava estabelecer uma efetiva cooperao entre os poderes central e local a fim de conjugar esforos para harmonizar as rotinas da administrao pblica. A diversidade de mtodos, a multiplicidade de critrios, a disparidade de procedimentos, especialmente na questo oramentria (mais de novecentas rubricas), impedia que a Presidncia da Repblica impusesse uma orientao financeira ao pas. Criando a cooperao, tornando possvel ao Poder Central presidir realmente a vida nacional, [...] o decreto-lei de abril de 1939 permitiria ento ao governo intervir e amparar a economia (idem, p. 66, 69, 68, 69, respectivamente).
21 Todas as expresses entre aspas so das Disposies

ras polticas completas (mandatos eletivos, funes polticas e burocrticas e cargos de direo partidria no Partido Republicano Paulista, Partido Democrtico, Partido Comunista e Ao Integralista Brasileira), ver p. 365-368.

transitrias e finais da Carta de 1937 (cf. PORTO, 1987, p. 78-79).

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Nesse registro, a impraticvel Constituio de 1934 (da qual foi um dos redatores) no havia corrigido os defeitos da Constituio de 1891, permanecendo o que Oto Prazeres chamou de desarmonia na administrao. Essa desarmonia devia-se ausncia de certos limites ao dos estados e municpios. A soluo desse problema, cujo foco era a poltica oramentria, era mais ou menos simples: fixar tais limites na legislao. Todavia, essa racionalizao de procedimentos no era um fim em si mesmo. Respondia, antes, a um propsito menos abstrato: permitir que a Unio Federal assumisse, enfim, o controle e o comando sobre a poltica econmica (idem, p. 63, 68, respectivamente). Os departamentos administrativos dos estados deveriam ser assim, para o autor, os executores dessa idia. O estudo das rotinas decisrias do Departamento Administrativo do Estado do Rio Grande do Sul torna essa formulao mais concreta. Para Camargo (1983), que classificou e analisou todos os projetos de decretos-leis e todos os processos recebidos pelo Departamento gacho entre 1939 e 1945, a interveno [do Estado nacional] nas unidades regionais refletia a pretenso de converter todos os nveis da atuao do setor pblico na perspectiva das funes de integrao econmica e poltica, representadas na criao de um mercado nacional integrado, sob tutela de um Estado forte e centralizado (idem, p. 4). Nesse caso especfico, a poltica do aparelho regional do estado (isto , a ao da Interventoria em colaborao com o Departamento Administrativo) voltou-se para a proteo e a promoo dos principais produtos agropecurios do Rio Grande do Sul: arroz, carne e bebidas. As medidas de interveno econmica eram de iniciativa da Interventoria Federal. Em seguida, eram regulamentadas legalmente (ou melhor: homologadas) pelo Departamento. O contedo das decises estudadas atesta, segundo Camargo, o alinhamento das duas agncias entre si e com os interesses da oligarquia gacha: a defesa dos produtos agropecurios e a tentativa de manter o perfil econmico do estado mesmo no contexto da poltica de industrializao por substituio de importaes (concluso que, de resto, desmente sua hiptese segundo a qual os departamentos administrativos seriam o veculo de unificao do mercado nacional). Descontado o entusiasmo cvico diante da estrutura legal imposta pela revoluo brasileira (isto , o golpe de Estado), a hiptese de Oto Prazeres parece bem adequada, desde que combinada com os achados do estudo de Camargo, para explicar a relao entre interesses sociais, instituies polticas e poltica econmica nesse contexto institucional. Como o Estado Novo pretendia regulamentar praticamente tudo do cinema ao mate, da propaganda poltica estatstica, da ortografia legislao trabalhista , a questo do mercado interno que era, de resto, ao lado da disputa entre as regies pelo controle do aparelho do Estado, uma das questes centrais das disputas intraoligrquicas que conduziram Revoluo de 1930 poderia encontrar, graas s mltiplas combinaes polticas entre a Interventoria e o Departamento Administrativo em cada unidade dos Estados Unidos do Brasil, uma soluo para cada caso. Essa flexibilidade, resultado de uma poltica tambm muito flexvel para escolher interventores federais e nomear conselheiros estaduais, foi um dos meios para conquistar e concretizar uma hierarquia diferente entre as regies e entre as elites regionais. Todavia, a comprovao dessa hiptese depende do estudo comparado dos processos decisrios dos vrios departamentos, em especial nos principais estados, j que o Rio Grande do Sul pode ser um caso anmalo. Conforme meu entendimento, a ordem jurdica estipulada em 1937 pela Constituio e em 1939 pelo decreto-lei, se pensada em termos mais amplos, seria a via burocrtica para conseguir ao menos trs objetivos: i) impor a centralizao das decises, viabilizando o redirecionamento da vocao econmica do pas (isto , fazer que a poltica de industrializao, por exemplo, fosse assumida como a poltica principal do Estado brasileiro); ii) garantir a marginalizao poltica de um determinado subsistema econmico regional (preterir os interesses do complexo aucareiro do Nordeste, por exemplo); iii) aturar algum grau de descentralizao, por meio da manuteno do perfil econmico de certos subsistemas regionais, desde que esse perfil fosse funcional para o primeiro objetivo. O horizonte do governo de Vargas continuava sendo a unificao (econmica) do mercado nacional, que tinha como precondio a integrao (poltica) dos diferentes subsistemas regionais, ao recoberta pela retrica (ideolgi-

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ca) da unidade nacional. Essa tarefa, por sua vez, dependia da, isto , tinha como precondio a expropriao das fontes de poder das oligarquias estaduais e sua transferncia para o poder Executivo federal (cf. MARTINS, 1976, p. 127). O modo de fazer isso, a partir da mesma estrutura institucional estipulada pelo Decreto-Lei n. 1 202, que poderia variar. Eu suponho que variasse conforme os critrios de escolha de interventores e conselheiros e da relao de conflito ou colaborao da derivada que poderia estabelecer-se entre eles. Esse procedimento estava, possivelmente, na base de um projeto poltico maior, embora no muito claro a todos os participantes, de reformulao da posio econmica dos subsistemas regionais. VII. CONCLUSES A comprovao das vrias proposies esparsas ao longo deste ensaio, construdas a partir das crticas literatura disponvel sobre os departamentos administrativos e, em especial, s bases que informam suas anlises sobre o Estado Novo (ora percebido como um regime tradicional, ora percebido como um regime racional etc.), exige um estudo mais detalhado das diversas modalidades regionais de funcionamento desse aparelho. Essa investigao caso a caso precisa agregar o exame tanto da estrutura decisria do regime (i. e., suas instituies formais, que no so uma mera derivao do personalismo presidencial) quanto do processo decisrio dos DAEs um dos lugares em que se fazia efetivamente a poltica do Estado ditatorial. Da que seja insuficiente derivar as funes desse aparelho das atribuies que lhe facultava a legislao do regime. Alm disso, precisa agregar uma varivel decisiva e que ficou de fora de todas as cogitaes dos analistas at aqui: o perfil da elite que pilotava essas agncias. A participao controlada das classes dirigentes estaduais na vida poltica estadual via Depar-

tamento Administrativo permite demonstrar duas proposies mais ambiciosas sobre a relao entre elites e instituies no Brasil nesse contexto: uma que vincule a estrutura institucional do regime (sua histria, seus aparelhos e seus mecanismos) ao tipo de elite (sua origem, sua trajetria, seus valores) que integra a agncia inventada por Francisco Campos; outra que explique a natureza da relao da derivada entre elites regionais e o governo central em termos menos estereotipados do que aqueles que destacam somente os atores, seus discursos ou seus conflitos pessoais, como freqentemente acontecem nas anlises focadas exclusivamente na cena poltica. A utilidade da minha abordagem no consiste em revelar apenas os novos pontos de acesso dos polticos profissionais de antigamente arena poltica, alm da estrutura institucional mais geral que tornou esse ingresso tanto possvel quanto til administrativamente. Mas, sim, em descrever, com base nas biografias coletivas da elite, a configurao social e poltica dos grupos dirigentes, ao lado da modificao do seu papel e de sua respectiva ideologia no contexto poltico nacional. Trata-se de explicar, enfim, as caractersticas do regime (seja seu desenho, sejam as instituies que o integram), a partir das caractersticas da elite. A idia central que, mais do que resultado do grande programa de cooptao federal, a elite poltica que reina no Estado Novo , de certa forma, produzida pelo regime e para o regime. Da que no se trate apenas, embora tambm, da transposio de integrantes da elite indivduos de um campo poltico (oligrquico) para outro (autoritrio), mas da dominao, decapitao e assimilao das elites adversrias a fim de produzir uma nova classe dirigente sob medida para superar as resistncias polticas, sociais e ideolgicas ao processo de mudana de uma economia agroexportadora para uma economia urbano-industrial, iniciado em 1930.

Adriano Codato (adriano@ufpr.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Professor de Cincia Poltica na Universidade Federal do Paran (UFPR). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABREU, L. A. 2007. Um olhar regional sobre o Estado Novo. Porto Alegre: PUC-RS. BELLO, J. M. 1976. Histria da Repblica (18891954): sntese de sessenta e cinco anos de vida brasileira. 7 ed. So Paulo: Nacional.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 40: 273-288 OUT. 2011

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 40: 291-296 OUT. 2011

BRAZILIAN POLITICAL SOCIOLOGY UNDER ANALYSIS: FOUR PERSPECTIVES ON THE ADMINISTRATIVE WORKINGS OF THE NEW STATE Adriano Codato Within Brazilian Political Sociology, there are four different views on state Administrative Departments, apparatuses created by the Vargas dictatorship in 1939 as a complement to the system of federal interventors. On the basis of these interpretations, there are also four different ways of looking at the New State regime (1937-1945) itself. Views on administrative departments diverge both according to observers convictions regarding the way the authoritarian political system functions and according to which of these agencies roles (political, economic, bureaucratic) the analyst considers as most salient. In this essay I analyze existing interpretations on this issue; I emphasize that which I consider to be their major difficulties and limitations in explaining the relationship between old state political elites and the new federal political institutions springing up in the Brazil of the 1940s. KEYWORDS: New State; Getlio Vargas; dictatorship; State Administrative Departments; Brazilian Political Sociology.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 40: 299-305 OUT. 2011

LA SOCIOLOGIE POLITIQUE BRSILIENNE EN ANALYSE : QUATRE VISIONS SUR LE FONCTIONNEMENT ADMINISTRATIF DU NOUVEL ETAT Adriano Codato Dans les tudes de Sociologie politique brsilienne, il y a quatre manires diffrentes de considrer les Dpartements Administratifs des rgions, des instruments crs par la dictature de Vargas en 1939 autant quorganisme complmentaire au systme dinterventions fdrales. Ces interprtations sont appuyes aussi sur quatre faons diffrentes de considrer le rgime du Nouvel Etat (19371945) lui-mme. Les conceptions sur les dpartements administratifs divergent par rapport aux convictions de lobservateur devant la forme de fonctionnement du systme politique autoritaire et aussi par rapport au rle (politique, conomique ou bureaucratique) de ces agences soulignes selon le jugement de lanalyste. Janalyse dans cet essai les interprtations disponibles sur le sujet et je souligne ce qui me semble tre les principales difficults et limitations pour expliquer la relation entre les anciennes lites politiques rgionales et les nouvelles institutions politiques fdrales dans les annes 1940 au Brsil. MOTS-CLS: le Nouvel Etat ; Getlio Vargas ; la dictature ; les dpartements administratifs des rgions ; la Sociologie Politique brsilienne. * * *

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