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. A crise da gestão pública: do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado

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Marco Aurélio Nogueira

SINOPSESINOPSESINOPSESINOPSESINOPSE O ensaio procura reconstruir a traje- tória histórica do Estado brasileiro e pensar a crise da gestão pública como fenômeno associ- ado a uma modernização capitalista que, por não ter sido feita à base de rupturas categóricas com os padrões societais prevalecentes, dificul- tou o desencadeamento e a concretização de

processos reformadores fortes. No plano espe- cífico da administração pública, esse fato pro- piciou o prolongamento dos estilos organizacionais de tipo “tradicional”, carre- gou de deformações a burocracia e impossibi- litou a implementação de projetos de reforma administrativa mais bem estruturados.

Marco Aurélio Nogueira é doutor em Ciências Sociais, técnico da FUNDAP e professor da Unesp, campus de Araraquara.

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“O problema do funcionalismo, no Brasil, só terá solução quando se proceder à redução dos quadros excessivos, o que será fácil, deixando- se de preencher os cargos iniciais, à medida que vagarem. Providência indispensável também é a não-decretação de novos postos burocráticos, durante algum tempo, ainda mesmo que o crescimento natural dos serviços públicos exija a instituição de outros departamentos, nos quais poderão ser aproveitados os empregados em excesso nas repartições atuais. Com a economia resultante, quer dos cortes automáticos, que a ninguém prejudicará, quer da impossibilidade de criação de cargos novos, poderá o Governo ir melhorando, paulatinamente, a remuneração dos seus servidores, sem sacrifícios para o erário. Majorando-lhes, desse modo, os vencimentos e cercando-os de garantias de estabilidade e de justiça nas promoções e na aplicação dos dispositivos regulamentares, terá o País o direito de exigir maior rendimento das atividades e aptidões dos respectivos funcionários, que então, sim, não deixarão de se consagrar exclusivamente ao serviço público, desaparecida a necessidade de exercer outros misteres, fora as horas de expediente, como agora, não raro, acontece, por força das dificuldades com que lutam.”

Getúlio Vargas, Discurso durante a campanha da Aliança Liberal. Esplanada do Castelo, Rio de Janeiro, 3/1/1930

O processo de formação do Estado no Brasil sempre conviveu com déficits em ter- mos de gestão pública, reflexo de uma espé- cie de entropia no plano das relações entre as várias dimensões do fenômeno estatal e en- tre essas dimensões e a sociedade.

Ao longo do tempo, muitas vozes diag- nosticaram a precariedade da administração pública brasileira, seu caráter patri-monialista

e sua histórica resistência à introdução de

técnicas, procedimentos e estruturas organizacionais de tipo racional-legal, bem

como, por extensão, sua ineficácia e sua ine- ficiência. Era como se se constatasse a exis- tência de descompassos e desa-justes no coração mesmo do Estado, opondo Gover- no e aparato administrativo e comprome- tendo toda a performance governamental. A história da República Presiden-cial Federa- tiva no Brasil é inseparável da luta pela mo- dernização administrativa e pelo aparelha- mento do Estado, embora seja igualmente inseparável da reiteração das bases (técni- cas, políticas, culturais) que levaram à precarização da máquina administrativa es- tatal. No entanto, apesar de insistentemente abordada por propostas reformadoras, a administração pública brasileira permane- ceu como que “parada no tempo”, imune

à modernização do País e às novas exigên-

cias da vida econômica, política e social. Tanto que hoje, passados mais de sessenta anos do famoso discurso de Vargas anunci-

ando a plataforma da Aliança Liberal, encontramo-nos às voltas com os mesmos temas e dilemas que ocupavam a atenção

dos revolucionários reformadores da déca- da dos 30.

A própria formação do Estado nacional,

desde suas raízes mais distantes, cravadas na Colônia, até sua fase mais recente, posterior à Independência, colaborou para a materiali- zação desses desajustes e descompassos. Isso, em boa medida, deveu-se ao fato de a construção do Estado ter sido um processo

condicionado pelo caráter da empresa co- lonizadora, que derramou pelo vasto terri- tório pequenos contingentes populacio-nais

vocacionados para a auto-suficiência e “na- turalmente” dispostos a reagir a qualquer tentativa de organização e/ou controle es- tatal.

O Estado, obviamente, acabou por ven-

cer, mas não sem um certo custo: o loca-

lismo nascido do empreendimento colonial dissimularia sua recusa ao Estado com a adesão a posições de “ocupação” e priva- tização do Estado, ciente de que o fenôme- no estatal, se não podia ser no longo prazo evitado, podia certamente ser “controla- do”. De qualquer modo, o privatismo

localista iria, ao longo do tempo, dispensar

a necessidade de maior organização admi-

nistrativa por parte do emergente Estado- Nação: sua auto-suficiência e suas estrutu- ras de tipo mandonista não exigiriam se- quer organização policial e jurídica por parte do Poder Público. Além do mais, como observou Mario

Wagner Vieira da Cunha, durante o Impé- rio, e mesmo durante a Primeira República, predominaria uma “organização política de

caráter liberal negativo”, que obviamente não se dedicava à prestação de serviços ou a maiores esforços de coordenação, pouco de- pendendo, assim, de aparatos administrati- vos mais consistentes. “Durante o Império,

a administração praticamente só alcançava

reduzidos setores funcionais e áreas terri- toriais diminutas. O mais estava entregue ao poder dos clãs locais. Nem estes pediam a ação do Governo, nem o Governo pretendia criar uma organização, fosse jurídica, polici- al ou religiosa, ou de serviços, que contras- tasse o poder dos senhores rurais” (Cunha, 1963, p. 32). Por outro lado, descompassos e desa- justes também decorreram do fato de que a administração pública, mesmo quando incipiente, esteve sempre marcada pelo de- sempenho de funções vicárias e compensa- tórias. Como diz Guerreiro Ramos, “além de suas funções normais, a administração atendeu em especial à necessidade de ab-

sorver o excedente de mão-de-obra ao qual

o incipiente sistema produtivo do País não

podia dar ocupação. Verificava-se, assim, na estrutura burocrática, elevada taxa do que os economistas contemporâneos cha- mam de desemprego disfarçado”. O exer- cício dessas funções permitiu, como se sabe, que a administração desempenhasse um papel relevante e positivo, uma vez que as-

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1) A literatura a respeito dos variegados traços desse estilo de revolução capitalista é bastante vasta. Para uma pesquisa em profundidade e também para oferecer balizes mais consistentes para diversas das observações feitas aqui, consultar, dentre outros, os estudos já clássicos de Holanda (1963), Vianna (1987), Leal (1975), Fernandes (1975), Mello (1982), Draibe (1985) e Vianna (1976).

segurou “posição e função a significativo contingente de pessoas letradas” (Ramos, 1983, p. 344), colaborando, assim, para a formação de parte expressiva das “elites nacionais”. Mas tal processo acabou, ao mesmo tempo, por deformá-la e agigantá-

la artificialmente, atrelando-a ao cumpri- mento de encargos não propriamente ad- ministrativos e vinculando toda a sua siste- mática organizacional (incluindo em lugar de destaque a questão do acesso às carreiras

e aos cargos públicos) aos mecanismos de

trocas políticas e legitimação do Estado. Desde cedo, portanto, o setor público esteve instrumentalizado pelas oligarquias locais/regionais e pelos grupos econômi- cos dominantes. Acabou, então, por se es- truturar em função de interesses e hábitos

do mundo privado, que buscou formatar o espaço público como uma fonte de privilé- gios pessoais ou grupais e de distribuição de cargos, benesses e prebendas. Como é evi- dente, tal intimidade entre mundo público

e mundo privado dificultou a convivência

da burocracia estatal com padrões superio- res de racionalidade, eficiência e organicidade. Mesmo mais tarde, já na fa- se da industrialização e do maior protago- nismo estatal, a burocracia continuou sen- tindo os efeitos dessa sua constituição. Nas palavras de Cunha, apesar de fortemente estimulada pela Revolução de 30, a buro- cracia brasileira terminou por ser “vencida na sua disciplina pela pressão direta dos interesses econômicos dominantes, a que sempre se manteve muita receptiva, especi- almente quando se permitiu ao funcionário público acumular o exercício simultâneo e generalizado de atividade na empresa pri- vada e na pública” (Cunha, 1963, pp. 27-

28).

Além de politicamente instrumentalizada

e recheada de funções vicárias, a administra-

ção pública esteve também condicionada por um outro elemento: seus principais surtos reformadores coincidiram com situações políticas autoritárias. Os principais avanços rumo à absorção, pela máquina administra- tiva, de padrões organizacionais e gerenciais

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modernos, racionais-legais, burocráticos, ocorreram sempre como parte integrante do projeto de regimes fortes, hostis à democra- cia, embora nem sempre hostis ao estabele- cimento de vínculos orgânicos com a socie- dade. Por essa via, complicaram-se ainda mais as relações administração/governo, administração/sistema político e adminis- tração/sociedade, bem como ficaram pre- judicadas a própria inserção da máquina ad- ministrativa no Estado e a fixação de mar- cos (conceituais, políticos, culturais) para a ativação de processos reformadores.

ESTESTESTESTESTADOADOADOADOADO,,,,, REVOLUÇÃOREVOLUÇÃOREVOLUÇÃOREVOLUÇÃOREVOLUÇÃO PPPPPASSIVASSIVASSIVASSIVASSIVAAAAA,,,,, ADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃO

Os principais pontos de referência desses diagnósticos podem ser associados à forma

adquirida pela revolução capitalista no Bra- sil. Como uma vasta e já consolidada biblio- grafia tem demonstrado de modo reiterado,

o País não se tornou uma nação capitalista

por obra de impulsos renovadores capazes de promover rupturas categóricas com os padrões tradicionais de organização societal

e estatal. A dinâmica capitalista, além do mais, não se mostrou particularmente empenhada na promoção social ou na geração de um padrão de desenvolvimento “sustentável” e mais equilibrado territorialmente. A revolu-

ção burguesa brasileira esteve categorica- mente vinculada à “conciliação”, à busca de composições e acertos concebidos como

forma de compensar os grupos e interesses mais identificados com as fases econômico- sociais que se desejava superar. Nada disso impediu, como é evidente, o “progresso”, a modernização ou o desenvolvimento, que chegaram mesmo a conhecer extraordinária pujança. Mas seguramente ajudou a distorcer

o ritmo e o perfil da economia, a deformar

a sociedade, a prolongar no tempo formas e

estruturas pretéritas, invariavelmente anco- radas em um vasto cortejo de iniqüidades sociais. 1 Tal estilo de revolução burguesa gerou múltiplos efeitos no âmbito específico do Estado e da administração pública, especial-

mente porque o Estado sempre funcionou como o principal articulador de toda a ampla operação de “modernização conservadora”. Nesse âmbito, como observou Ramos, vári- as etapas se sucederam sem que os critérios predominantes em cada uma delas fossem

abandonados ou perdessem vigência: “cada uma das fases de nossa administração fede- ral integra o critério dominante na fase an- terior” (Ramos, 1983, p. 349). Disso resul- tou um Estado precocemente hipertrofiado

e todo multifacetado, cujas diversas camadas

constitutivas – superpostas por sedimenta- ção passiva – acabaram por alimentar a for- mação de uma macrocefálica bifrontalidade: ligadas aos múltiplos inte- resses societais por inúmeros e muitas vezes invisíveis fios, duas avantajadas cabeças – uma racional-legal, outra patri-monialista – comunicam-se e interpenetram-se funcional- mente em clima de recíproca competição e hostilidade, impedindo a imposição categó- rica de uma sobre a outra, retirando coorde- nação do todo e fragili-zando o comando sobre as diversas partes do corpo societal. Cristalizada e reproduzida ao longo do tempo, tal bifrontalidade expressou-se na situação desigual e desequilibrada da máqui- na administrativa, na sua permeabilidade ao clientelismo, na sua congênita “resistência à mudança”, na sua incapacidade de implementar de modo conclusivo os proje- tos reformadores que desenha para si pró- pria. Expressou-se, também, na natureza quase esquizofrênica de que se reveste o aparato administrativo, todo composto e cortado por planos concorrentes: o plano da administração direta – sempre desvaloriza- da, lerda e formalista ao extremo, desprovi- da de incentivos, de eficiência e de planeja-

mento – e o plano da administração indireta, invariavelmente supervalorizada, constituí- da de modo heterodoxo, dotada de grande elasticidade e capacidade expansiva (Marcelino, 1987, p. 52). Os anos 30 configuraram, como se sabe, uma época de inegável relevância para o

evolver desse processo. Ali teve início o que

a literatura especializada caracteriza como a

fase de pleno amadurecimento do Estado, que se organizou e se efetivou como institui- ção político-jurídico-administrativa. Naque- les anos, começou a ser visualizado o desafio de criar uma administração pública moder- na, burocrática, sintonizada com os novos tempos que se previa para o País, capaz, portanto, de desempenhar papéis relevantes na regulamentação econômica, no fomento ao crescimento industrial, no atendimento das crescentes demandas sociais e dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional. Em decorrência, a ad- ministração pública começou “a perder aque- le dissimulado caráter assistencial e a ganhar foros de instrumen-talidade do Governo, destinada à condução eficiente dos negócios públicos” (Ramos, 1983, p. 345). O Departamento Administrativo do Ser- viço Público – Dasp, criado em 1937, foi o grande símbolo do período: revestido de múltiplas atribuições e dotado de grande força e prestígio, o Dasp funcionou como órgão de inovação e modernização administrativa, comandando a efetiva organização do apa- rato público brasileiro. Durante um bom tempo,oDaspatuoucomo“centroirradiador de influências renovadoras”, peça estratégi- ca de um “sistema racio-nalizador, no âmbi- to do Poder Executivo federal”. Sob seu comando, realizou-se uma “verdadeira re- volução administrativa, tal o porte das mo- dificações de estrutura e de funcionamento que se verificaram em nosso serviço público federal” (Ramos, 1983, p. 346). Os resultados do protagonismo das-pi- ano foram sentidos em toda a vida estatal. Naquela fase, alcançaram-se alguns impor- tantes patamares administrativos: me-lhoria da qualidade dos funcionários públicos, institucionalização da função orçamentária, simplificação, padronização e aquisição ra- cional de material, montagem de um “nú- cleo estrutural do desenvolvimento econô- mico e social, depois grande-mente expan- dido”, com o conseqüente estabelecimento de uma série de órgãos reguladores. Deu- se também o despertar do “interesse pelo estudo das ciências administrativas, até en-

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tão consideradas no Brasil como setor de conhecimento contido no direito adminis- trativo” (Wahrlich, 1984, pp. 50-51). Da- tam daquela fase, além do mais, uma gran- de reformulação ministerial, com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Co- mércio e do Ministério da Educação e Saú- de Pública; a elaboração do primeiro plano de classificação de cargos e a introdução de

um sistema de mérito (1936); e a instituição de um órgão central de pessoal, material, orçamento, organização e métodos (o Dasp), para dar execução à reforma.

A fase pioneira e dinâmica tão bem re-

presentada pelo Dasp estendeu-se até 1945,

correspondendo, portanto, ao primeiro pe- ríodo de Vargas, época estruturada pela fir- me preeminência do Estado. Pela primeira vez, a questão administrativa escapou da rotineira subalternidade a que esteve relegada: recebeu tratamento preferencial e foi pensada como tema essencialmente esta- tal, articulando-se com todo um amplo pla- no de reformas a serem então implementadas no e pelo Estado. Desse ponto de vista, o período 1930-45 foi único na história do Estado e da administração pública no Brasil.

O impulso reformador do Dasp, porém,

não chegou a se completar: dele não nasceu

a administração pública moderna, ágil, efici-

ente e eficaz que se imaginava indispensável para o País. Apesar de ter ativado uma expe- riência capaz de produzir avanços expressi- vos, o reformismo daspiano não sanou as contradições básicas da vida administrativa estatal. Jamais chegou a inverter as tendên- cias que delineavam o amadurecimento da administração pública. Assim, por exemplo, desde o seu início, teve de conviver com a expansão de órgãos paralelos à administra-

ção tradicional. Entre 1938 e 1941, segun- do Cunha, “expande-se a administração com a criação de muitos novos órgãos re- guladores da produção econômica; prosse- gue, agora sem os embaraços parlamenta- res, o esforço da administração por compi- lar códigos e leis que disci-plinem vários

setores da atividade educacio-nal, sanitária

e agrícola. Tal esforço, sem dúvida muito

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significativo, tende a se fazer à margem da estrutura administrativa tradicional, substi- tuída por órgãos da denominada adminis- tração indireta ou autár-quica. É que essa marginalidade interessa, também, à melhor utilização política desses organismos”. Mas, nem por isso, elevou-se a performance da máquina pública: “A justificativa de que as autarquias visassem à maior celeridade da burocracia caiu com os fatos: o tempo aca- bou por demonstrar como procuraram elas copiar as normas da estrutura e da matéria orçamentária, contábil e de pessoal adotadas na administração direta, sujeita como esta- va esta, também, a intenso processo de re- novação. De modo geral, o clima que ins- pirava essa renovação era de uma crença desmedida nas soluções formais, na cres- cente discipli-nação e controle dos proces- sos burocráticos” (Cunha, 1963, pp. 91-

92).

Além disso, a experiência reformadora ativada nos anos 30 não pôde preservar-se das injunções de natureza política e cultu- ral que acompanharam a explicitação da- quela etapa do desenvolvimento capitalista brasileiro. Impregnou-se das tendências e características do ambiente em que havia nascido, sendo paulatinamente devorada pelo autoritarismo, pelos mecanismos de controle e regulação da cidadania, pelo clientelismo e pela incorporação, às estruturas estatais (via “co-gestão” da Previdência, por exemplo), dos interesses sociais que se desejava constituir como base privilegiada de apoio político ao novo regi- me. O Dasp perdeu, por exemplo, a batalha pela introdução e universalização do siste- ma de mérito no serviço público, atrope- lado pelas nomeações de funcionários “extranumerários”, pelas indicações políti- cas, pelas “seleções” manipuladas. Não teve também sucesso na área de material e no orçamento, usado como plano administrati- vo, função que cedeu, nos anos 60, para o Ministério do Planejamento (Marcelino, 1987, p. 18).

Em boa medida, o Dasp foi vitimado por seus próprios defeitos. “A reforma – escreve uma acurada analista do período – pretendia realizar demasiado em pouco tempo; tentou ser, ao mesmo tempo, global e imediata, em vez de preferir gradualismo e seletividade”.

Além do mais, deu mais ênfase a controles, não a orientação e assistência. Foi “altamen- te centralizada no Dasp e pelo Dasp”. Do mesmo modo, “a estrita observância de normas gerais e inflexíveis desencorajava quaisquer tentativas de atenção a diferenças individuais e a complexas relações humanas”. Em suma, “o estilo da reforma administra- tiva foi ao mesmo tempo prescritivo (no que

se harmonizava com a teoria administrativa

corrente) e coercitivo (no que se harmoniza- va com o caráter político do regime Vargas)” (Wahrlich, 1984, p. 51). Apesar de aglutinar forte grupo de técnicos especialistas em pro- blemas administrativos, o órgão não soube escapar das limitações formalistas e dogmáticas que imperavam na administra- ção. “Seu defeito maior – diz Cunha (1963, pp. 92-93) – foi ter procurado criar um di- vórcio, inocente ou não, entre a administra- ção e o quadro social e econômico a que devia servir. Com isso, de ordinário, buscou as suas soluções em esquemas abstratos, sediçamente repetidos. Tendeu a um dogmatismo matizado de esoterismo, que

lhe facilitava a imposição das suas decisões.

) (

Conquanto tudo se realizasse com o

propósito da melhoria técnica e da maior eficiência da administração, na verdade o Dasp não pôde imprimir à administração pública brasileira senão falsas medidas de eficiência e não impediu o exagerado cresci- mento de um corpo burocrático cético, mal disciplinado e mal pago”.

Além do mais, o Dasp não escapou da dinâmica “liberal” inerente à redemocrati- zação de 1945, que, como se sabe, foi for- temente contaminada pela idéia de neutrali-

zar ou marginalizar os instrumentos com que

se havia edificado o Estado Novo e iniciado

a modernização do País. No ciclo que se

abriu após o primeiro período de Vargas, as nascentes estruturas do Estado foram então

desafiadas pelos embates e contradições que antepuseram um projeto nacional- desenvolvimentista de nítida feição estatizante (no qual o planejamento teria função de destaque) e uma idéia liberal-democrática de desenvolvimento associado ao capital es- trangeiro. Mantém-se em compasso de es- pera o processo de construção e aparelha- mento técnico-administrativo do Estado brasileiro. Com o fim do primeiro Governo Vargas, em agosto de 1945, a reforma daspiana entrou em colapso. “Nos cinco anos que se seguiram, a reforma administrativa foi conduzida como uma ação governamental

rotineiraesemimportância”(Wahrlich,1984,

p. 51). O Dasp e o espírito reformador do período 1930-45 não puderam, em suma, impedir que continuassem a se reforçar al- gumas das deformações acumuladas ao lon- go da história do Estado no Brasil. Em certo sentido, atualizaram-nas e as ajustaram fun- cionalmente à nova fase da história nacional. No caso da bifrontalidade, por exemplo, a cabeça racional-legal associou-se ao intervencionismo desenvolvimentista e pas- sou a se compor com os interesses sociais urbanos que ascenderam firmemente a par- tir de 1930. Por essa via, vinculou-se ao sindicalismo, seu parceiro na luta pela defesa

e valorização do Estado. A cabeça patri-

monialista, por sua vez, embora mantendo sólidos laços com as estruturas e a “lógica” do padrão desenvolvimentista, associou-se

às orientações voltadas para a “liberalização”

do Estado. O vetor racional-legal acabou, assim, por problematizar suas relações com a questão democrática, e a democracia ficou reduzida, paradoxalmente, a peça da retóri- ca “liberal-patrimonialista”. Foram muitos, e estranhos, os caminhos da construção do Estado e da modernização administrativa no Brasil. Ao final do período áureo da primeira grande reforma adminis- trativa, consolidou-se o hiato entre a admi- nistração pública e a dinâmica do desenvol- vimento econômico. A próxima etapa será toda armada em função desse hiato.

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ADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃOADMINISTRAÇÃO PÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICA EEEEE DESENVOLDESENVOLDESENVOLDESENVOLDESENVOLVIMENTOVIMENTOVIMENTOVIMENTOVIMENTO

Em que pesem a importante movimenta- ção tópica e a retomada de algum tipo de protagonismo estatal no processo de indus- trialização, a década dos 50 não foi particu- larmente pródiga em avanços no plano da gestão pública ou do aparelhamento técnico e administrativo do Estado. Seu maior saldo foi a consolidação de uma opinião favorável ao planejamento econômico e à adoção de políticas planificadas na órbita governamen- tal.

Nas palavras de Wahrlich (1984, p. 51), entre 1951 e 1963, “a maior parte dos esfor- ços de reforma administrativa não logrou aprovação formal. Apesar disso, durante aquele período, desenvolveram-se diversos estudos, que acabaram resultando em medi- das concretas no campo da organização e do funcionamento governamentais. Alguns des- ses estudos (1951-1953) referiam-se a um realinhamento e a um reagrupamento geral de departamentos executivos (ministérios), conselhos e comissões; à descen-tralização gerencial em todos os níveis, com o fortale- cimento do papel dos ministros na relação com o primeiro mandatário; e a uma revisão completa dos procedimentos contábeis e de auditoria”. No final do perío-do (1963), alguns projetos de reforma administrativa chegaram a ser enviados ao Congresso; não foram aprovados, servindo tão-somente de base para futuras tentativas reformadoras. Ao longo do período, generalizou-se sin- tomaticamente a opinião de que o sistema administrativo vigente tornara-se precoce- mente obsoleto e não se ajustava mais à realidade econômica e social do País, reve- lando-se incapaz de reorientar-se pela “ati- tude de planificação”. O curioso, porém, é que a opinião difusa não conseguiu trazer consigo a proposição de uma reforma que fosse ao cerne do problema: optou-se pela construção de um novo sistema, ao lado do antigo, que foi, em certo sentido, congela- do. Proliferaram, nessa época, os expedi- entes “paralelos” à administração direta,

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com os quais se explicita-ram, simultanea- mente, o interesse de qualificar o Estado para ações de desenvolvimento e o desinte- resse (ou a impossibilidade) de se convocar, para isso, os funcionários públicos alocados nas estruturas administrativas formais. Os “grupos executivos” e as “ilhas de compe- tência”, usuais nesse período, independen- temente de seu valor relativo e das justifica- tivas que cercaram a sua adoção, simboliza- ram a tendência de relegar a administração direta a um plano secundário, como que a indicar, na época, a convicção de que o custo da reforma administrativa seria alto demais, comprometeria o planejamento estatal, pos- tergaria a industrialização. Tornava-se cla- ro, em suma, que as elites do País estavam convencidas de que era necessário encontrar uma espécie de “atalho” para se chegar ao aparelhamento do Estado e à constituição de um aparato técnico-administrativo vocacionado para o desenvolvimento.

O reformismo só reapareceu em 1967,

já em pleno autoritarismo militar. Sua me- lhor expressão foi o Decreto-lei n o 200, que

representou, em boa medida, a mais con- sistente tentativa de retomar a idéia de uma reforma administrativa programática e pla- nejada.

O novo estatuto estabelecido pelo De-

creto-lei n o 200 apoiava-se em alguns pontos estratégicos. Como destaca Wahrlich (1984, p. 52), estava articulado, antes de tudo, por cinco princípios fundamentais: planejamen- to, descentralização, delegação de autorida- de, coordenação e controle. Em segundo lugar, estimulava forte expansão das empre- sas estatais e de órgãos independentes (fun- dações públicas) e semi-independentes (autarquias). Em terceiro lugar, procurava fortalecer e expandir o sistema de mérito, buscando, ao mesmo tempo, em quarto lu- gar, fixar diretrizes gerais para um novo pla- no de classificação de cargos. Por último, era favorável ao reagrupamento de departa- mentos, divisões e serviços em ministérios, como estratégia de racionalização e coorde- nação.

Porém, como que a indicar os limites do reformismo em situações políticas autoritá- rias, o Decreto-lei n o 200 impôs, de modo unilateral, a ativação de uma nova adminis- tração pública através não só de “expedien- tes” paralelos (como nos anos 50), mas tam- bém da montagem de verdadeiras estrutu- ras paralelas (empresas estatais, fundações, autarquias), a partir das quais se imaginava possível compensar as defasagens da admi- nistração direta. A essas estruturas parale- las foi concedida grande liberdade em ma- téria de política de pessoal, sem maiores vínculos com o sistema de mérito, que aca- bou por ser fortemente abalado (Wahrlich, 1984, p. 53). Embora seja possível vislumbrar, nessa estratégia, a presença de intenções racio- nalizadoras e de não-desprezíveis mecanis- mos de dinamização da vida administrativa, o fato é que o Decreto-lei n o 200 deixou de lado precisamente o cerne do aparato públi- co brasileiro, que se cristalizou e se en-rijeceu ainda mais. Imaginou poder renová-lo me- diante movimentos vindos “de fora”, com os quais seriam progressivamente injetadas novas qualidades na vida administrativa. Em última instância, acabou por ter seus efeitos refreados justamente pelas estruturas que se recusou a tocar. Na verdade, o Decreto-lei n o 200 sub- metia-se à lógica mesma da nova fase da vida administrativa aberta em 1964. Acompanha- va as linhas gerais e específicas do projeto autoritário, particularmente no que se refe- ria à intenção de transferir maior agilidade, eficiência e flexibilidade à administração, de modo a atender às exigências de um novo ciclo de expansão econômica. Assistiu-se assim, nessa fase, a um grande crescimento da administração indireta, que depois se afir- maria – em grau e em qualidade – perante o conjunto da vida administrativa. A adminis- tração indireta cresceria alimentada por for- tes estímulos governamentais, na expectati- va de compensar as fraquezas e distorções da estrutura formal direta e de ajudar a ade- quar o Estado às exigências do desenvolvi- mento. Sobredeterminado pela natureza

autoritária do regime, tal esforço reformador redundou em uma ampliação unilateral e exagerada: as entidades da administração indireta, que na década dos 50 alcançavam

a casa dos oitenta, chegaram a 530 no auge

de sua expansão, em 1981 (Marcelino, 1987, p. 11). Cristalizou-se, nesse momento, o para- doxo de uma administração direta enfra- quecida, marginalizada, e de uma adminis- tração indireta reforçada sem qualquer sinergia ou planejamento integrado, atraves-

sada pelo espírito da concorrência. O resul- tado não poderia ser outro: apesar de ter-se registrado alguma expansão dos órgãos e repartições da administração direta, graças sobretudo ao desmembramento de ministé- rios, “predominou nesse modelo o cresci- mento da administração indireta, a tal ponto que existe hoje uma dicotomia entre o Esta- do tecnocrático e moderno, representado pelas entidades da administração indireta, e

o Estado burocrático, formal e defasado que

é o Estado da administração direta”

(Marcelino, 1987, p. 12). O País ingressaria

nos anos 80 sem que se tivesse superado “a antiquada e ronceira máquina administrati- va”, de que falara Vargas nos anos 30. Em 1976, quando se completou o movi- mento que levou à organização da FUNDAP, já haviam começado a se esgotar os efeitos da reforma de 1967. A própria FUNDAP foi pensada como instrumento para a retomada do impulso modernizador, com ênfase, agora, na esfera estadual. Na Mensagem de 27/6/1974, que acompanhou

o encaminhamento à Assembléia Legislativa

de São Paulo do projeto de lei que autorizava

o Governo a instituir a Fundação, o então

Governador Laudo Natel assim se referiu ao “programa de desenvolvimento administra- tivo” que integrava o objetivo precípuo da nova instituição: tal programa, disse ele, “dá nova estratégia à atividade que se denomina- va Reforma Administrativa, objetivando o permanente acompanhamento das mutações que se verificarem no setor privado e no meio social como um todo”. Exatamente por essa razão, o programa “não se constitui

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2) Diário Oficial do Estado de São Paulo, 2/7/1974, p. 2.

em simples modernização de rotinas ou pro- cessos de execução de serviços públicos, mas se relaciona, estreitamente, com o papel que deve ser desempenhado pelo setor público. Para isso, há necessidade da utilização de recursos humanos e materiais que possibili- tem a tomada de decisões segundo crité-rios técnicos”. A Mensagem completava-se men- cionando enfaticamente a relevância das principais atividades que se reservavam à nova Fundação: “o desenvolvimento de técnicas administrativas” e “o preparo de executivos com suficiente domínio das técnicas de pla- nejamento, comando, decisão e avaliação de desempenho”. 2 A FUNDAP nasceu, por- tanto,conformeaLein o 435, de 24/9/1974, que a criou, com o objetivo básico de “con- tribuir para a elevação dos níveis de eficácia e eficiência da administração pública estadu- al mediante a formação e o aperfeiçoamento de executivos, o desenvolvimento de tecnologia administrativa e a prestação de assistência técnica”. Dois anos depois, pas- sou a pôr em prática seus objetivos estatutários. Naquele momento, já estava claro o cli- ma de crise: não tanto da gestão pública stricto sensu, mas sim da política econômi- ca, da economia e das bases de sustentação do regime político. Vivia-se um momento híbrido e de relativa indefinição, marcado simultaneamente pelo início da lenta rede- mocratização do País e pela reafirmação da capacidade de reprodução do regime auto- ritário – tudo num quadro qualificado pelo avanço da crise econômica e pela acelera- ção das grandes transformações (de- mográficas, sociais, culturais) que vinham alterando o perfil da sociedade. Daí em diante, cresceu o divórcio entre Estado e sociedade. Para tentar minimizar os efeitos da crise emergente e contornar os “excessos” deri- vados do Decreto-lei n o 200, o eixo das ten- tativas de reforma administrativa começou a se deslocar, particularmente na esfera fede- ral, para a posição com que avançou pelos anos 80: a desburocratização e a desestatização, concebidas como passos es-

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tratégicos para “aumentar a eficiência, a eficácia e a sensibilidade da administração pública”, tornando os órgãos públicos mais ágeis e dinâmicos, bem como para “fortale- cer o sistema de livre empresa”. O progra- ma de desburocratização distinguiu-se dos programas anteriores de reforma adminis- trativa, por sua forte orientação para o usu- ário do serviço público. Nesse sentido, car- regou “um impulso social e político que não existiu no passado, além de reclamar, da bu- rocracia, uma mudança de comportamen- to” (Wahrlich, 1984, p. 53). O programa da desestatização, por sua vez, concebido para fortalecer a empresa privada, destinou-se a “frear sob estritos limites a tendência no sentido da excessiva expansão da adminis- tração pública descentralizada, fenômeno típico da década anterior” (Wahrlich, 1984, p. 54). A tendência prevalecente, porém, prosseguiu com pleno vigor. O fracasso das tentativas de revertê-la sinalizou, assim, cla- ramente, os limites do reformismo desburocratizante e desestatizante.

CRISECRISECRISECRISECRISE EEEEE REFORMISMOREFORMISMOREFORMISMOREFORMISMOREFORMISMO REDUCIONISTAREDUCIONISTAREDUCIONISTAREDUCIONISTAREDUCIONISTA

Armou-se nessa época um diagnóstico da crise que, além de submeter à crítica as opções de política econômica e social do regime autoritário, iria retomar a investiga- ção sistemática da especificidade do desen- volvimento capitalista brasileiro, acabando assim por balizar toda a fase posterior da vida política nacional, centrada na luta pela democratização do País. Em linhas gerais, esse diagnóstico partia da constatação de que, desde o final dos anos 50, o Brasil mergulhara num ciclo de pro- fundas transformações estruturais, que alte- rava o perfil de sua economia, de sua socie- dade e de sua cultura. Dentre outras coisas, convivia-se com um novo padrão de deman- da societal por bens e serviços públicos, que passaria a desafiar cada vez mais o Estado. Em segundo lugar, consagrava-se de modo categórico o reconhecimento de que o regime de 1964 – cujo projeto previa o impulsionamento autoritário da expansão

econômica, liberando-a dos “entraves” de natureza política e social ativados pela prece- dente fase democrático-populista – ajudava

a aprofundar as deformações típicas do ca-

pitalismo brasileiro. O regime articulou-se simultaneamente com os grupos dominan- tes mais atrasados e com o grande capital monopolista, promovendo rápida moderni- zação econômica. Graças a uma inédita dose de intervenção estatal, que centralizou deci- sões e subsidiou esforços expansivos, a pro- dução industrial conheceu enorme cresci- mento, e a velha estrutura latifundiária foi contagiada pela raciona-lidade capitalista. Para realizar uma rápida acumulação, o re- gime pôs em prática uma política econômica voltada para a produção de bens de consumo duráveis, favoreceu as grandes empresas nacionais e estrangeiras, capitalizou e reprivatizou a economia, reduziu salários e estimulou o inchaço do sistema financeiro.

Modernizou o País, mas deformou-o em vários setores, recheando de artificialismo a estrutura produtiva e impondo um pesado ônus à sociedade. Após ter dado origem a um ciclo expansivo de curta duração (1967- 73), tal “modelo” econômico, concentrador

e excludente, abriu falência, exponenciando

todos os seus efeitos mais perversos. Dentre outros aspectos, jogou o País em grave crise inflacio-nária e recessiva, que se estendeu por toda a década dos 80. O diagnóstico percebia também que a crise, aos poucos, quebrava a própria base de sustentação política do regime, generali- zava o descontentamento social e estimulava

a exacerbação de demandas e reivindicações,

em torno das quais começaria a se estruturar uma nova subjetividade política no País. Por suas características intrínsecas, a crise iria

desdobrar-se, ampliando progressivamente as dificuldades financeiras do setor público. Por fim, no plano mais específico da administração pública, o diagnóstico revela- va que a crise promovia uma irremediável desarticulação dos esforços reformadores mais consistentes. A reforma de 1967 havia sido o maior – e simultaneamente o derra- deiro – gesto destinado a atualizar o aparato

público às novas circunstâncias socioeconô- micas, culturais e demográficas do País e do mundo. Sobretudo após a explicitação e o progressivo aguçamento da crise econômi- ca, que iria combinar-se com a complexi- ficação da sociedade e o início da democra- tização, a administração pública voltou a ser relegada a um plano secundário, passando a ficar condicionada por um padrão reformador perverso e incapaz de garantir avanços continuados na modernização da máquina administrativa. Em boa medida, o padrão reformador que se cristalizou na segunda metade dos anos 70 condensava toda a experiência ad- ministrativa brasileira. Resumia, por assim dizer, três décadas de tentativas frustradas de reforma administrativa. É bem verdade que muitos dos esforços feitos para refor- mar a administração geraram efeitos posi- tivos sobre o funcionamento do aparato ad- ministrativo, ajudaram a formar uma rica rede de instituições vocacionadas para a mo- dernização e possibilitaram a constituição de importantes núcleos de especialistas. Po- rém, a administração pública continuou de- fasada em relação às necessidades e deman- das do desenvolvimento econômico e soci- al, carente de maior capacidade organizacional e operacional especialmente nas áreas de atuação mais estratégica do setor público. Embora determinada pelo processo de construção do Estado no Brasil, tal situação era comum à maioria dos países latino-ame- ricanos. Em estudo publicado no início dos anos 80, Kliksberg assim se manifestou a respeito das causas que haviam limitado o efeito dos programas de reforma adminis- trativa na região: na experiência latino-ame- ricana, diz ele, a ação reformadora subme- teu-se a um enfoque claramente “redu- cionista”, aferrando-se “a uma visão unidi- mensional da problemática global” e ten- dendo a se concentrar “em um aspecto bem delimitado, o nível administrativo formal”. Em decorrência, pouco produziu em ter- mos de mudança no comportamento organizacional, e acabou por “manejar uma

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concepção irrealista da natureza do desen- volvimento administrativo”, já que o perce- beu como mero processo de mudança for- mal, “quando se trata de um verdadeiro processo de mudança social”. Além do mais, tal padrão reformador baseou-se na velha dicotomia entre política e administração, “assimilou mecanicamente a gestão organi- zacional pública à gestão privada, relegando

as especificidades da primeira”, aderiu à ilu- são de que seria possível obter resultados “fáceis” e de curto prazo, menosprezou o papel da “variável humana” e marginalizou

a participação cidadã. Acabou ainda por in-

corporar um “modelo de modernização administrativa reflexa”, aceitando passiva- mente a tese de que “seria necessário recor- rer maciçamente à tecnologia empregada em países desenvolvidos e de extensa experiên- cia administrativa” (Kliksberg, 1983, passim). Na mesma ocasião, um estudioso brasi-

leiro seguiu idêntico fraseado ao analisar o “modelo estratégico da reforma administra- tiva” realizado no Brasil. Para ele, “a ação da reforma influiu quase exclusivamente sobre os elementos formais do sistema”, baseou- se “em um processo de imposição, e não de internalização” e “caracterizou-se por um estilo isolacionista”, separando-se dos de- mais agentes do sistema e comprometendo, desse modo, sua própria continuidade (Nas- cimento, 1984, pp. 260-266). Além do mais,

a experiência brasileira caracterizou-se por

um “globalismo imedia-tista” refratário a qualquer gradualismo e desejoso de obter resultados categóricos no menor espaço de tempo possível. A estratégia acabou, então, por se mostrar inadequada, posto que inoperante, incapaz de “gerar padrões de comportamento favoráveis à reforma” e de “absorver os aspectos funcionais” do pro- grama reformador: sua mais grave inadequação foi a de “disfun-cionalizar os objetivos da reforma, reforçando o status quo e desacreditando as reformas como idéi- as-força” (Nascimento, 1984, pp. 283-

289).

Nos anos 80, portanto, fixou-se um padrão de reforma administrativa atraves-

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sado pela busca de efeitos imediatos, assen- tado sobre supostos invariavelmente formalistas e quantitativos (excesso de car- gos, de órgãos, de pessoal, de gastos, de normas), incapaz de respeitar e mobilizar os servidores, desinteressado da busca de apoios políticos expressivos ou do envolvi- mento da sociedade. A afirmação do reformismo reducionista e quantitativo ajudou a aprofundar a crise da administra- ção pública e forçou o deslocamento, para as margens, dos temas de natureza mais qualitativa, associados à dimensão técnica e gerencial, ao planejamento, à coordenação,

à capacitação dos recursos humanos.

AAAAA REDEMOCRATIZAÇÃOREDEMOCRATIZAÇÃOREDEMOCRATIZAÇÃOREDEMOCRATIZAÇÃOREDEMOCRATIZAÇÃO EEEEE AAAAA QUESTÃOQUESTÃOQUESTÃOQUESTÃOQUESTÃO ADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVA

Com o aprofundamento da crise do re- gime autoritário e a progressiva objetivação do processo redemocratizador, começaram

a se acumular as condições para uma nova

ênfase na questão administrativa. O tema apareceu logo no início do primeiro Gover-

no civil (Tancredo Neves/José Sarney), após

o longo ciclo militar. Em setembro de 1986, uma exposição de motivos redigida para fundamentar uma proposta de reforma administrativa realizou contundente avaliação do estado geral do aparato público. Houve uma tentativa, pou- co usual, de conceber a reforma como “um complexo processo de mudança cultural e

social, voltado para a eliminação gradual dos padrões, absurdos, de operação da maioria de nossos sistemas administrativos”. A pro- posição era categórica: a reforma não pode- ria ser concebida como mera “coleção de leis e decretos, nem depende somente da decisão governamental de reformular estru- turas ou regimes jurídicos de serviços e de pessoal”. A reforma desejada, portanto, não se esgotava no nível formal-legal: “é indispen- sável que o servidor se conscientize de que

a tarefa essencial do Governo é servir ao

público. É, também, imprescindível que a sociedade assuma papel mais ativo de co-

brança de seus direitos e de efetiva fiscaliza- ção das pautas de prestação dos serviços públicos”. Ela teria de ser compatível com a herança que os governos democráticos rece- biam: um caótico e agigantado aparato ad- ministrativo. “O processo de desenvolvimento brasileiro não incorporou mudanças signifi- cativas nos padrões de nossa administração pública, a qual se mantém paralisada no centralismo, no formalismo e na burocratização excessiva dos órgãos e dos serviços. Pouco se fez para dar à administra- ção pública condições de modernidade, agi- lidade e eficiência compatíveis com o nosso

nível de desenvolvimento”.

A situação atual, em suma, “é resulta-

do do conflito entre uma administração mo- rosa e incompetente e a necessidade de trans-

formação do País. Acabamos usando, de forma inadequada, o princípio da descentralização, espelhado no Decreto-lei n o 200, de 1967, para a formação desor- denada de empresas e fundações no setor público, apontadas, sobretudo, como ins- trumentos de modernização, quando ape-

nas representavam maiores flexibilidades de gestão financeira e facilidade de contra-tação de pessoal, com níveis salariais mais remu- neradores”.

O resultado reiterava as crônicas defor-

mações acumuladas ao longo do tempo: “a administração direta, emperrada e despres- tigiada, perdeu credibilidade aos olhos do público e dos próprios funcionários; o cres- cimento acelerado da administração indireta gerou, em muitos casos, desperdícios e abu- sos, e, de modo geral, representou a perda

arcaica, paralisante e incompetente, quando suas responsabilidades exigem liderança, política e administrativa, capaz de resolver

problemas, dirimir conflitos, intermediar interesses, de forma a dar ao povo qualidade de vida e condições sociais compatíveis com

o nosso desenvolvimento econômico”. O

processo da reforma era inadiável, de modo

a possibilitar a colocação em prática dos

“princípios da valorização e dignificação da função e do servidor público, da raciona- lidade e da eficiência dos serviços do Estado, da descentralização de serviços e da desconcentração de poderes”. 3

A Constituição de 1988, principal pro-

duto da primeira fase da redemocratização do País, esteve em sintonia com esse novo clima, especialmente pelos estímulos que concedeu à universalização do mérito e à introdução de novas modalidades de gestão nas áreas sociais, associadas à idéia da descentralização participativa. Mas a nova Carta não conseguiu deixar de contemplar, de modo nem sempre criterioso, as pressões advindas dos diversos segmentos e interes-

ses alojados no vasto e caótico aparato admi- nistrativo. 4 Aos poucos, a questão da refor- ma administrativa entrou novamente em compasso de espera, congelada pela dinâmi- ca político-eleitoral, pela mobilização dos interesses e pela concentração das energias governamentais no combate à inflação. Ape- sar do consenso generalizado de que a admi- nistração pública estava imersa em crise, quase nada se fez de efetivo em termos de reforma administrativa.

A redemocratização do País, em suma,

do poder de fiscalização e controle pelo pró- prio Governo”. Tal situação afetava negati- vamente o funcionamento do setor público e a ação governamental, fragmentando a estrutura administrativa, rompendo a cadeia de planejamento setorial e geral, compro- metendo a programação orçamentária, de- sorganizando brutalmente a área dos recur- sos humanos.

não promoveu modificações de fundo no quadro da administração pública. Os gover- nos civis tiveram de se concentrar na reconstitucionalização do Brasil e no com- bate à inflação, consumindo-se nessas tare- fas. Tiveram ainda de gerenciar uma avalan- che de demandas reprimidas pelos governos autoritários e/ou ativadas pelas transforma- ções e pelo empobrecimento da sociedade.

 

O

Brasil, concluía a exposição de moti-

Foram, além do mais, acossados pela plena

vos,

“não pode chegar às portas do século

explicitação dos efeitos da crise do Estado,

XXI

imobilizado por uma administração

pelas pressões neoliberais e pela resistência

3) Trata-se da Exposição de Motivos s/n o , de 3/9/1986, encaminhada à Presidência da República pelo consultor-geral da República e pelos ministros da Fazenda, do Planejamento e dos Assuntos da Administração. A íntegra do documento encontra-se em Marcelino (1987, pp. 51-58).

4) Como se sabe, ainda é bastante controversa a análise a respeito dos efeitos da Constituição de 1988 sobre a administração pública. São numerosos, por exemplo, os que consideram o texto constitucional como representativo de um autêntico retrocesso, graças à ênfase que estabelece no regime jurídico único, no concurso público, na estabilidade e no fortalecimento da administração direta em detrimento dos esforços descentralizadores contidos na anterior valorização da administração indireta. Não se trata, porém, de uma consideração consensual ou inquestionável. Bom exemplo de uma posição diferente, valorizadora da Constituição (que, “apesar de exageros que podem ser corrigidos, representa o maior avanço já apresentado por um texto constitucional, indicando a direção da democratização e da moralização da gestão pública”), pode ser encontrado no interessante artigo de Guerzoni Filho (1996).

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5) A respeito do processo da reforma administrativa desse período, ver Carneiro (1993) e Nogueira

(1989/90).

encarniçada dos interesses organizados no interior mesmo da máquina pública. A situ- ação geral do País – estrutu-rada sobre a combinação de pobreza, exclusão social e complexificação societal, num quadro já in- fluenciado pelos primeiros ventos da globalização – produziu, incessantemente, múltiplos fatores de pressão e instabilidade. A governabilidade ficou, assim, cada vez mais difícil. Em decorrência, as generosas inten- ções reformadoras dos primeiros anos do Governo Tancredo/Sarney não saíram do papel. O ambiente confuso e descoordenado chegou perto do caos durante a tentativa de implementar a reforma desenhada pelo Go- verno Collor de Mello, cujos maiores resul- tados foram, como se sabe, a ameaça de paralisia, a desestruturação administrativa, o prosseguimento da desmoralização da ima- gem do servidor público e a exacerbação de todos os mesmos velhos problemas de an- tes. 5 Apesar disso, a questão administrativa ganhou lugar de grande destaque na passa- gem dos anos 80 para os 90. Ficou vincu- lada, desse modo, à plena explicitação da crise do Estado, que, no Brasil, se confunde não só com a complicação das dimensões representativa e fiscal do Estado capitalista, mas sobretudo com o esgotamento do an- tigo padrão desenvolvi-mentista absorvido, adaptado e desvirtuado pelo regime militar. Em um ambiente marcado pela reprodução ampliada da pobreza, pela degradação so- cial, pela multiplicação dos problemas de financiamento do setor público, pelos efei- tos corrosivos e desorganizadores da infla- ção, pela cultura do desperdício, pela au- sência de controles democráticos sobre o Estado, o mau funcionamento da máquina administrativa cresceu e ganhou maior visi- bilidade. Expuseram-se à luz do dia, naquele momento, a insatisfação generalizada e o ceticismo em relação à administração públi- ca, evidenciando-se a evolução, sem prece- dentes, dos elementos de crise, desestru- turação e inoperância. Tornaram-se trans- parentes a hipertrofia e as distorções organi-

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zacionais do Estado brasileiro, manifestas na combinação de empreguismo, gigan-tismo

e sobreposição de funções – características

que, dentre outras, geraram uma seqüência inesgotável de conflitos (muitas vezes artifi- ciais) inter e intraburocráticos, em si mes- mos indicadores do precário funcionamento do aparato estatal como um todo. Ficou igualmente evidente o conhecido fenômeno da “enfeudalização” do Estado por segmen- tos do aparelho estatal que, fechando-se em si mesmos, haviam reforçado seu poder e passado a resistir a qualquer tentativa, vinda “de fora”, de reformar ou racionalizar os padrões de organização administrativa. Tais feudos agiam como virtuais focos de sobera- nia que não obedeciam a nenhum comando, estabeleciam normas informais exclusivas e chegavam mesmo a tomar decisões à revelia das instâncias superiores, funcionando como pólos efetivos de degradação e privatização da esfera estatal. Os diagnósticos que então se avoluma- vam passaram a destacar, também, a ine- xistência de fronteiras funcionais entre os níveis de governo, problema que em boa medida ajudou a explicar a incapacidade demonstrada pelas três esferas governamen- tais – União, estados e municípios – de al- cançarem níveis mais elevados de coorde- nação e planejamento, em que pese atua- rem, muitas vezes, nas mesmas áreas ou nos mesmos espaços. Tornaram-se ainda mais transparentes as razões da os- tensiva duplicação de esforços, do desper- dício de recursos e do elevado custo dos serviços públicos, sem qualquer contrapar- tida em termos de eficiência. Começou-se, assim, a perceber com maior clareza os vínculos entre questão administrativa e ques- tão federativa. Outro foco privilegiado pelas análises desse período é a rigidez administrativa e operacional do setor público, seja em termos de agilidade para desencadear processos de atualização estrutural (por exemplo, na reordenação de cargos e salários, com vistas

à redução de disparidades salariais dentro do

próprio setor público e com relação ao mer-

cado), seja em termos de propensão à mu- dança. A partir do reconhecimento dessa rigidez, pôde-se constatar a dificuldade de realizar maiores movimentos reformadores:

reduzida sempre a uma intervenção pontual carregada de intenções propagandistas, a reforma não conseguia fixar-se como fator permanente de ajuste do aparato público. Evidenciou-se, portanto, nessa ocasião,

a ineficiência da máquina estatal, manifesta

especialmente nas atividades de prestação de serviços e gestão. Não se fazia mais ape- nas a tradicional crítica da administração direta, mas era dado igual destaque às ma- zelas da administração indireta: ao seu gigantismo injustificado, à sua flexibilidade aparente, à baixa responsabilização das empresas estatais e de seus dirigentes, à abu-siva utilização das estatais como ins- trumento de captação de recursos exter- nos. A alegada agilidade da administração indireta e sua proclamada facilidade de ade- são a programas de modernização e racio- nalização gerencial foram assim postas em xeque. Em suma, os diagnósticos que acompa- nharam a redemocratização do País (e fo- ram, em certo sentido, por ela impulsiona- dos) passaram a destacar o forte processo de privatização do Estado, patente não só nos aspectos supramencionados, mas também na constituição de burocracias e empresas estatais bastante vulneráveis à pressão e aos interesses de grandes grupos econômicos,

na estrutura de subsídios e benefícios fiscais,

e até no arraigado corporativismo exibido

por certas categorias de trabalhadores do Estado (seja da administração direta, seja das empresas de economia mista) na defesa, nem sempre justificada, de seus interesses. Tendo a tecnoburocracia como elo entre o público e o privado, tal processo de privati- zação mostrava-se como autêntico convênio entre algumas agências estatais e os negóci- os, com o resultado de que o Estado, inva- dido e acossado por uma massa de interesses particularistas, acabou por ter sua dimensão pública gravemente reduzida e deformada.

Por fim, como fator de coroamento de todos os demais, os diagnósticos começa- ram a privilegiar a inexistência de controle democrático sobre o Estado. Fruto do nosso autoritarismo congênito, da desestrutu-ra- ção institucional e da deseducação política do pós-64, do represamento da cidadania e da participação ocorrido durante os segui- dos anos de ditadura, tal ausência de contro- le mostrava-se como um significativo eixo constitutivo do Estado brasileiro. O controle sobre o aparato estatal existia apenas em termos nominais. Não conseguia sequer contrastar o forte viés tecnocrata que domi- nava a conduta de muitos técnicos e funcio- nários superiores do Estado, fazendo-os agir como detentores auto-suficientes de um sa- ber abrangente e todo-poderoso que dispen- saria até mesmo a consideração da dinâmica política e, no limite, exigiria o estabeleci- mento de uma “prudente desconfiança” para com a própria política. Além disso, a ausên- cia de controle reforçava todas as deforma- ções já mencionadas, pois sancionava o fos- so que distanciava o Estado da sociedade e problematizava o entrosa-mento dos pode- res básicos da República, consagrando a prevalência do Executivo e a irresponsabilidade do Estado. Armou-se assim, ao final dos anos 80, um consistente diagnóstico do Estado e da administração pública. No entanto, pouca correspondência houve entre diagnóstico e terapia, sobretudo porque, no mesmo pe- ríodo, um novo enfoque começou a se cris- talizar, privilegiando a configuração de um “Estado mínimo” e meramente subsidiário no plano econômico. A proposição de refor- mas do Estado ficou condicionada pela idéia de “desconstrução” ou mesmo de “destrui- ção” do Estado, transferindo, desse modo, grande dose de ambigüidade para as discus- sões. Como observou com precisão Roberto Guimarães, “se as demandas sociais e as transformações do cenário econômico e político mundial haviam levado, em um pri- meiro momento, ao privilegia-mento do Estado, agora muitos passam a defender iniciativas que tendem a relegar o Estado a

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uma posição marginal no processo de de- senvolvimento, substituindo-o pelo merca- do”. Além do mais, esse foi um período em que a agenda pública esteve fortemente con- centrada nos temas do ajuste externo e da estabilização econômica, que, em toda a América Latina, passaram a marginalizar e a subordinar todos os demais temas, invaria- velmente fundamentais: “a eqüidade, a re- dução da pobreza, a consolidação das insti- tuições democráticas, o fortalecimento da cidadania e da integração social, a preserva- ção do meio ambiente e do patrimônio natu- ral da região” (Guimarães, 1996, p. 114). Submersa pela ênfase no ajuste, no fim da inflação e na restauração dos equilíbrios macroeconômicos, a questão da reforma do Estado e da administração não teve como escapar da exacerbação de seu já conhecido viés reducionista e quantitativo. Tudo, além do mais, ficou dramatizado pela plena explicitação dos múltiplos e com- plexos aspectos da crise do Estado: crise da intervenção estatal, crise fiscal, crise do pla- nejamento, crise da administração, crise de soberania, crise da política e do sistema po- lítico. O quadro geral acabou envolto pela tendência a uma governabilidade cada vez mais difícil, tensa e problemática (Nogueira,

1995).

REFORMAREFORMAREFORMAREFORMAREFORMA ADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVAADMINISTRATIVA EEEEE FUNÇÃOFUNÇÃOFUNÇÃOFUNÇÃOFUNÇÃO PÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICA

O País entrou nos anos 90 vivenciando um novo surto de reformismo quantitativo. Tanto no plano federal quanto no estadual e no municipal, os governos começaram a agir impulsionados pelas dificuldades de financia- mento do setor público e pelo vagalhão antiestatista, passando a dramatizar a ques- tão administrativa e a enfatizar a necessidade de cortes, ajustes e redução de despesas. As plataformas “minimalistas”, porém, quando postas em execução, conseguem apenas pro- duzir desorganização e desconfiança. Fra- cassam de modo retumbante. Por falta de maior sentido prático e de um marco teóri-

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co-ideológico mais consistente, os discursos reformadores dessa fase acabaram por se reduzir a mero doutrinarismo. Ao mesmo tempo, a mudança do paradigma tecnológico, a “globalização” e o aumento da complexidade societal impõem desafios que não podem ser enfrentados nos quadros do reformismo quantitativo. Aos poucos, uma perspectiva de matiz mais “qua- litativo” começa a ganhar terreno e a funci- onar como contraponto. Seus temas têm um corte claramente substantivo: valorização e capacitação de recursos humanos, novos paradigmas organiza-cionais e gerenciais, planejamento e gestão estratégica, busca de qualidade e de excelência na prestação de serviços. Começou a ficar evidente, a partir de então, que a reforma administrativa precisa- ria ser entendida como parte integrante de um processo reformador de amplo espec-

tro, concebido para atingir concomitan-te- mente o Estado, a política e a sociedade. Nesse sentido, a reforma administrativa com- bina-se com o ritmo de três outros movi- mentos, a saber: a modernização das insti- tuições básicas da política (de modo a recu- perar a política e ampliar a capacidade de processamento do sistema político); a trans- formação da estrutura organizacional e do funcionamento do Executivo (de modo a ampliar a capacidade da Presidência da Re- pública de planejar, dirigir e coordenar as ações da administração pública); e a renova- ção do pacto federativo (de modo a reduzir

o conflito regional, dar acabamento à

descentralização esboçada pela Constituição

de 1988 e devolver ao Executivo federal o papel de gestor não-burocrático de progra- mas e políticas, encarregado de planejar, implementar, acompanhar e avaliar o de- sempenho dos diversos entes públicos). 6 A reforma administrativa que então se delineia tem como pressuposto a recupera- ção da dignidade da função pública. Con- sensos progressivamente ampliados passam

a estabelecer que não há como seguir adian-

te sem a retomada de um padrão superior de

prestação de serviços à população, sem a

agregação de competências técnicas e pro- fissionais no setor administrativo, sem ga- nhos em termos de capacidade gerencial, sem servidores bem-remunerados, motiva- dos e conscientes de seu papel. Torna-se, assim, evidente que a reforma necessária não

se estrutura sobre quantidades nem sobre choques “explosivos” de forte efeito imedi- ato mas impotentes para deixar marcas po- sitivas no longo prazo. Ela precisa ser pro- cessual: buscar a melhoria contínua, ser permanentemente revista, basear-se numa específica dialética de ordem e mudança. E saber encontrar o seu sujeito, ser um pro- cesso capaz de incorporar pessoas, valorizar

a presença do servidor público, dar a ele

condições de incorporar um efetivo ethos público e de se opor à reprodução de um sistema administrativo atrasado ou paralisa- do. Exatamente por isso, o processo da nova reforma depende de vontade política, do engajamento decisivo das cúpulas governa- mentais, assim como depende também da fixação de macropropósitos por parte das maiorias governantes. Afinal, sujeitos depen- dem de projetos: forjam projetos e são por eles orientados e ativados. 7 A reforma administrativa assim concebi- da está, pois, submetida a um reformismo maior e de outra qualidade que, articulando os temas da política, da economia e da orga-

nização, caminha rumo à viabilização daqui-

lo que Kliksberg (1993) chamou de “Estado

inteligente”, isto é, um Estado qualificado para quebrar o cerco a que o submetem a complexa sociedade solicitante e o sistema político em crise, capaz de pensar estrategi- camente, planejar e coordenar, condiciona- do para responder mais e melhor, para fun- cionar com maior leveza e agilidade e para atuar como instrumento de uma ampla reestruturação das bases injustas da socieda- de.

O País encontra-se, hoje, mais próximo de um caminho qualitativo para a reforma do Estado e da administração pública. Tra- ta-se de um caminho que, em boa medida, homenageia a longa história das instituições técnicas que, como a FUNDAP, têm sua

imagem institucional e sua razão de ser as- sociadas à modernização efetiva da adminis- tração pública.

Nada indica, porém, que será um cami- nho fácil. Estão distantes os anos 30, época em que se iniciou o longo e inconcluso ciclo de reformas administrativas orientadas. Ses- senta anos atrás, vivia-se um momento de construção do Estado, no qual se buscava aparelhar o Estado para fundar um novo País, após quatro décadas de exclusivismo agrário e República oligárquica. Para tanto, devia-se constituir o cerne de um verdadeiro

e moderno aparato administrativo: novas

regras e normas, novas organizações e es- truturas, e sobretudo funcionários em nú- mero e com qualidade suficientes para vertebralizar uma efetiva burocracia públi- ca. Era preciso, claro, moralizar o serviço público, conter gastos excessivos, disciplinar os servidores. Porém, bem mais do que isso, era preciso enquadrá-los em algum plano de carreiras, universalizar o mérito, dignificar e profissionalizar a função pública, tratando ao mesmo tempo de protegê-la das ingerên-

cias espúrias da vida política e partidária. Hoje, o ambiente está cortado por outra dinâmica: de muitas partes do espectro po- lítico-ideológico contemporâneo, afirma-se que não se trata mais de construir, mas de “desconstruir” o Estado. Não se trata se- quer de ajustá-lo ao padrão de desenvolvi- mento econômico alcançado pelo País, mas de submetê-lo aos ditames de uma nova era histórico-universal, a “globalização”, com suas desregulamentações que desrespon- sabilizam o Estado, com sua revolução tecnológica que dispensa mão-de-obra e com sua idéia de flexibilidade que muitas vezes sangra e desestrutura as organizações. Nes-

se ambiente, há pouco espaço para a valori-

zação do servidor, até mesmo porque não se acredita mais que seja preciso agregar for-

malmente um coletivo de pessoas para que

o Estado funcione: o pessoal de que se ne-

cessita para que o Estado preste serviços pode vir de qualquer canto – organizações não-governamentais, “terceiro setor”, em- presas privadas, nichos sociais. A constru-

6) A respeito da transformação da estrutura organizacional e do funcionamento da Presidência da República no Brasil, consultar a pesquisa “Estrutura e Organização do Poder Executivo”, realizada pelo Cedec no âmbito da Escola Nacional de Administração Pública – Enap (Andrade e Jaccoud, 1993). Sobre os diversos aspectos da questão federativa brasileira, ver a série “Federalismo no Brasil”, que reproduz os resultados de extensa pesquisa realizada pela FUNDAP (Affonso e Silva, 1995a, 1995b,

1995c).

7) A esse respeito, consultar interessante artigo de Martins (1994), no qual são desenvolvidos em profundidade alguns dos temas centrais dessa visão “qualitativa” da reforma da administração.

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ção do Estado está comprometida porque não se sabe bem se se deseja um Estado no futuro, nem para que ele servirá.

A reforma administrativa continua sen-

do, como nos anos 30, “o máximo problema do Brasil”. Tanto quanto antes, ela não se materializa na mera justaposição de inter- venções tópicas sobre as rotinas, os marcos jurídicos e a estrutura da burocracia pública. Está – pode-se dizer – atrelada indissoluvelmente a um tema mais vasto e complexo: o de recuperar a capacidade de coordenação e planejamento do Estado, o de desprivatizá-lo e colocá-lo a serviço da sociedade, democratizando seu controle e responsabilizando-o. A reforma da admi- nistração – de modo a adequá-la ao impe- rativo de prestar com eficiência e qualidade serviços públicos fundamentais, adquirir ple- na racionalidade e dar suporte efetivo aos atos de governo – tornou-se inseparável de

uma reforma do Estado, pois depende de uma profunda revisão das funções e práticas estatais, das instituições políticas e das rela- ções Estado-sociedade civil, cujo padrão histórico é perverso e de baixa qualidade. Em outros termos, a questão administrativa tornou-se eminentemente política, dizendo respeito à democracia, à refundação de pac- tos e consensos societais, à participação da cidadania, à valorização das instituições re- presentativas, e não apenas à mera raciona- lização administrativa.

É esse o sentido maior da idéia de uma

reforma qualitativa do Estado e da adminis- tração. Embora seja uma meta fundamental e inadiável, a reforma administrativa só po- derá ser efetivada como parte de um projeto mais amplo que, no essencial, traga em si um novo desenho de Estado, um novo método de gestão das atividades públicas, um diverso padrão de relacionamento do Estado com a sociedade, outra forma de viver e de organi- zar a política, uma revigorada ética pública. Precisamente por isso, o cerne da reforma encontra-se na radical valorização dos re- cursos humanos e das insti-tuições técnico- científicas. Somente assim a pretendida raci- onalização da máquina administrativa – com

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os cortes e ajustes que se mostrarem neces- sários – poderá completar-se. Caso contrá- rio, haverá apenas desarranjo e paralisia na administração. Os ga-nhos reais provenien- tes de uma reforma administrativa não po- dem ser contabilizados aritmeticamente, pois não são de natureza orçamentário-financei- ra, mas política. Uma reforma assim delineada certamen-

te não dependerá da vontade e dos esforços

de um único governante, tampouco poderá realizar-se no período de uma única gestão governamental. Ela não é apenas um proje- to, mas um processo, de maturação necessa- riamente lenta. O reformismo de que se necessita hoje se mostra, portanto, como simultaneamente processual e qualitativo. Em boa medida, requer o esforço concen- trado das forças políticas, dos setores orga- nizados do Estado e da sociedade, das insti- tuições democráticas. Não pode, por isso,

dissociar-se da perspectiva da negociação, de modo a conviver com os conflitos que inevitavelmente desencadeará e a agregá-los ao esforço reformador. Essa modalidade de reformismo exige, também, o envolvi-mento decisivo dos intelectuais, dos centros de pes- quisa, das universidades, personagens cen- trais de todo um indispensável trabalho de diagnóstico, análise e proposição. Alimenta- se de avanços simultâneos em termos de sensibilização da opinião pública e em ter- mos de eficiência nos mais diversos sistemas produtivos, e não apenas nos públicos. A pergunta que fica, após esse olhar re- trospectivo sobre a história brasileira e a consideração dos desafios com que o País ingressará no novo século, é saber se os go- vernos incumbidos dessa missão reforma- dora conseguirão caminhar contra a corren- te e realizar uma reforma que reconstrua o Estado, quando quase todos falam em desconstruí-lo. Terão eles forças para aban- donar as diretrizes quantitativas, contábeis, espetaculosas – inerentes à experiência ad- ministrativa brasileira e explicitadas de modo quase obsessivo desde os anos 80 –, e intro- duzir novas qualidades no Estado, de modo

a valorizá-lo? Conseguirão traçar e fazer

cumprir um plano de vôo consistente e bem- concatenado? Se se chegar a esse ponto arquimediano, estar-se-á protagonizando uma nova época:

a das reformas administrativas sustentáveis, capazes de se reproduzirem no tempo e ge- rarem efeitos sinérgicos sobre todo o Esta- do. Deixar-se-á, assim, de fazer o réquiem da era de Vargas para reatar os fios que a ela nos ligam. Só assim se conseguirá construir as condições para um efetivo mo-vimento de superação.

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