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21, 1997,

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.................................... A crise da gesto pblica: do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado
Marco Aurlio Nogueira

S I N O P S E O ensaio procura reconstruir a trajetria histrica do Estado brasileiro e pensar a crise da gesto pblica como fenmeno associado a uma modernizao capitalista que, por no ter sido feita base de rupturas categricas com os padres societais prevalecentes, dificultou o desencadeamento e a concretizao de

processos reformadores fortes. No plano especfico da administrao pblica, esse fato propiciou o prolongamento dos estilos organizacionais de tipo tradicional, carregou de deformaes a burocracia e impossibilitou a implementao de projetos de reforma administrativa mais bem estruturados.

O problema do funcionalismo, no Brasil, s ter soluo quando se proceder reduo dos quadros excessivos, o que ser fcil, deixandose de preencher os cargos iniciais, medida que vagarem. Providncia indispensvel tambm a no-decretao de novos postos burocrticos, durante algum tempo, ainda mesmo que o crescimento natural dos servios pblicos exija a instituio de outros departamentos, nos quais podero ser aproveitados os empregados em excesso nas reparties atuais. Com a economia resultante, quer dos cortes automticos, que a ningum prejudicar, quer da impossibilidade de criao de cargos novos, poder o Governo ir melhorando, paulatinamente, a remunerao dos seus servidores, sem sacrifcios para o errio. Majorando-lhes, desse modo, os vencimentos e cercando-os de garantias de estabilidade e de justia nas promoes e na aplicao dos dispositivos regulamentares, ter o Pas o direito de exigir maior rendimento das atividades e aptides dos respectivos funcionrios, que ento, sim, no deixaro de se consagrar exclusivamente ao servio pblico, desaparecida a necessidade de exercer outros misteres, fora as horas de expediente, como agora, no raro, acontece, por fora das dificuldades com que lutam. Getlio Vargas, Discurso durante a campanha da Aliana Liberal. Esplanada do Castelo, Rio de Janeiro, 3/1/1930

Marco Aurlio Nogueira doutor em Cincias Sociais, tcnico da FUNDAP e professor da Unesp, campus de Araraquara.

processo de formao do Estado no Brasil sempre conviveu com dficits em termos de gesto pblica, reflexo de uma espcie de entropia no plano das relaes entre as vrias dimenses do fenmeno estatal e entre essas dimenses e a sociedade.
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Ao longo do tempo, muitas vozes diagnosticaram a precariedade da administrao pblica brasileira, seu carter patri-monialista e sua histrica resistncia introduo de tcnicas, procedimentos e estruturas organizacionais de tipo racional-legal, bem como, por extenso, sua ineficcia e sua ineficincia. Era como se se constatasse a existncia de descompassos e desa-justes no corao mesmo do Estado, opondo Governo e aparato administrativo e comprometendo toda a performance governamental. A histria da Repblica Presiden-cial Federativa no Brasil inseparvel da luta pela modernizao administrativa e pelo aparelhamento do Estado, embora seja igualmente inseparvel da reiterao das bases (tcnicas, polticas, culturais) que levaram precarizao da mquina administrativa estatal. No entanto, apesar de insistentemente abordada por propostas reformadoras, a administrao pblica brasileira permaneceu como que parada no tempo, imune modernizao do Pas e s novas exigncias da vida econmica, poltica e social. Tanto que hoje, passados mais de sessenta anos do famoso discurso de Vargas anunciando a plataforma da Aliana Liberal, encontramo-nos s voltas com os mesmos temas e dilemas que ocupavam a ateno dos revolucionrios reformadores da dcada dos 30. A prpria formao do Estado nacional, desde suas razes mais distantes, cravadas na Colnia, at sua fase mais recente, posterior Independncia, colaborou para a materializao desses desajustes e descompassos. Isso, em boa medida, deveu-se ao fato de a construo do Estado ter sido um processo condicionado pelo carter da empresa colonizadora, que derramou pelo vasto territrio pequenos contingentes populacio-nais vocacionados para a auto-suficincia e naturalmente dispostos a reagir a qualquer tentativa de organizao e/ou controle estatal. O Estado, obviamente, acabou por vencer, mas no sem um certo custo: o loca-

lismo nascido do empreendimento colonial dissimularia sua recusa ao Estado com a adeso a posies de ocupao e privatizao do Estado, ciente de que o fenmeno estatal, se no podia ser no longo prazo evitado, podia certamente ser controlado. De qualquer modo, o privatismo localista iria, ao longo do tempo, dispensar a necessidade de maior organizao administrativa por parte do emergente EstadoNao: sua auto-suficincia e suas estruturas de tipo mandonista no exigiriam sequer organizao policial e jurdica por parte do Poder Pblico. Alm do mais, como observou Mario Wagner Vieira da Cunha, durante o Imprio, e mesmo durante a Primeira Repblica, predominaria uma organizao poltica de carter liberal negativo, que obviamente no se dedicava prestao de servios ou a maiores esforos de coordenao, pouco dependendo, assim, de aparatos administrativos mais consistentes. Durante o Imprio, a administrao praticamente s alcanava reduzidos setores funcionais e reas territoriais diminutas. O mais estava entregue ao poder dos cls locais. Nem estes pediam a ao do Governo, nem o Governo pretendia criar uma organizao, fosse jurdica, policial ou religiosa, ou de servios, que contrastasse o poder dos senhores rurais (Cunha, 1963, p. 32). Por outro lado, descompassos e desajustes tambm decorreram do fato de que a administrao pblica, mesmo quando incipiente, esteve sempre marcada pelo desempenho de funes vicrias e compensatrias. Como diz Guerreiro Ramos, alm de suas funes normais, a administrao atendeu em especial necessidade de absorver o excedente de mo-de-obra ao qual o incipiente sistema produtivo do Pas no podia dar ocupao. Verificava-se, assim, na estrutura burocrtica, elevada taxa do que os economistas contemporneos chamam de desemprego disfarado. O exerccio dessas funes permitiu, como se sabe, que a administrao desempenhasse um papel relevante e positivo, uma vez que ascadernos fundap

1) A literatura a respeito dos variegados traos desse estilo de revoluo capitalista bastante vasta. Para uma pesquisa em profundidade e tambm para oferecer balizes mais consistentes para diversas das observaes feitas aqui, consultar, dentre outros, os estudos j clssicos de Holanda (1963), Vianna (1987), Leal (1975), Fernandes (1975), Mello (1982), Draibe (1985) e Vianna (1976).

segurou posio e funo a significativo contingente de pessoas letradas (Ramos, 1983, p. 344), colaborando, assim, para a formao de parte expressiva das elites nacionais. Mas tal processo acabou, ao mesmo tempo, por deform-la e agigantla artificialmente, atrelando-a ao cumprimento de encargos no propriamente administrativos e vinculando toda a sua sistemtica organizacional (incluindo em lugar de destaque a questo do acesso s carreiras e aos cargos pblicos) aos mecanismos de trocas polticas e legitimao do Estado. Desde cedo, portanto, o setor pblico esteve instrumentalizado pelas oligarquias locais/regionais e pelos grupos econmicos dominantes. Acabou, ento, por se estruturar em funo de interesses e hbitos do mundo privado, que buscou formatar o espao pblico como uma fonte de privilgios pessoais ou grupais e de distribuio de cargos, benesses e prebendas. Como evidente, tal intimidade entre mundo pblico e mundo privado dificultou a convivncia da burocracia estatal com padres superiores de racionalidade, eficincia e organicidade. Mesmo mais tarde, j na fase da industrializao e do maior protagonismo estatal, a burocracia continuou sentindo os efeitos dessa sua constituio. Nas palavras de Cunha, apesar de fortemente estimulada pela Revoluo de 30, a burocracia brasileira terminou por ser vencida na sua disciplina pela presso direta dos interesses econmicos dominantes, a que sempre se manteve muita receptiva, especialmente quando se permitiu ao funcionrio pblico acumular o exerccio simultneo e generalizado de atividade na empresa privada e na pblica (Cunha, 1963, pp. 2728). Alm de politicamente instrumentalizada e recheada de funes vicrias, a administrao pblica esteve tambm condicionada por um outro elemento: seus principais surtos reformadores coincidiram com situaes polticas autoritrias. Os principais avanos rumo absoro, pela mquina administrativa, de padres organizacionais e gerenciais
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modernos, racionais-legais, burocrticos, ocorreram sempre como parte integrante do projeto de regimes fortes, hostis democracia, embora nem sempre hostis ao estabelecimento de vnculos orgnicos com a sociedade. Por essa via, complicaram-se ainda mais as relaes administrao/governo, administrao/sistema poltico e administrao/sociedade, bem como ficaram prejudicadas a prpria insero da mquina administrativa no Estado e a fixao de marcos (conceituais, polticos, culturais) para a ativao de processos reformadores.
ESTADO ADO, PASSIV ASSIVA ESTADO , REVOLUO PASSIV A , ADMINISTRAO

Os principais pontos de referncia desses diagnsticos podem ser associados forma adquirida pela revoluo capitalista no Brasil. Como uma vasta e j consolidada bibliografia tem demonstrado de modo reiterado, o Pas no se tornou uma nao capitalista por obra de impulsos renovadores capazes de promover rupturas categricas com os padres tradicionais de organizao societal e estatal. A dinmica capitalista, alm do mais, no se mostrou particularmente empenhada na promoo social ou na gerao de um padro de desenvolvimento sustentvel e mais equilibrado territorialmente. A revoluo burguesa brasileira esteve categoricamente vinculada conciliao, busca de composies e acertos concebidos como forma de compensar os grupos e interesses mais identificados com as fases econmicosociais que se desejava superar. Nada disso impediu, como evidente, o progresso, a modernizao ou o desenvolvimento, que chegaram mesmo a conhecer extraordinria pujana. Mas seguramente ajudou a distorcer o ritmo e o perfil da economia, a deformar a sociedade, a prolongar no tempo formas e estruturas pretritas, invariavelmente ancoradas em um vasto cortejo de iniqidades sociais.1 Tal estilo de revoluo burguesa gerou mltiplos efeitos no mbito especfico do Estado e da administrao pblica, especial-

mente porque o Estado sempre funcionou como o principal articulador de toda a ampla operao de modernizao conservadora. Nesse mbito, como observou Ramos, vrias etapas se sucederam sem que os critrios predominantes em cada uma delas fossem abandonados ou perdessem vigncia: cada uma das fases de nossa administrao federal integra o critrio dominante na fase anterior (Ramos, 1983, p. 349). Disso resultou um Estado precocemente hipertrofiado e todo multifacetado, cujas diversas camadas constitutivas superpostas por sedimentao passiva acabaram por alimentar a formao de uma macroceflica bifrontalidade: ligadas aos mltiplos interesses societais por inmeros e muitas vezes invisveis fios, duas avantajadas cabeas uma racional-legal, outra patri-monialista comunicam-se e interpenetram-se funcionalmente em clima de recproca competio e hostilidade, impedindo a imposio categrica de uma sobre a outra, retirando coordenao do todo e fragili-zando o comando sobre as diversas partes do corpo societal. Cristalizada e reproduzida ao longo do tempo, tal bifrontalidade expressou-se na situao desigual e desequilibrada da mquina administrativa, na sua permeabilidade ao clientelismo, na sua congnita resistncia mudana, na sua incapacidade de implementar de modo conclusivo os projetos reformadores que desenha para si prpria. Expressou-se, tambm, na natureza quase esquizofrnica de que se reveste o aparato administrativo, todo composto e cortado por planos concorrentes: o plano da administrao direta sempre desvalorizada, lerda e formalista ao extremo, desprovida de incentivos, de eficincia e de planejamento e o plano da administrao indireta, invariavelmente supervalorizada, constituda de modo heterodoxo, dotada de grande elasticidade e capacidade expansiva (Marcelino, 1987, p. 52). Os anos 30 configuraram, como se sabe, uma poca de inegvel relevncia para o evolver desse processo. Ali teve incio o que a literatura especializada caracteriza como a

fase de pleno amadurecimento do Estado, que se organizou e se efetivou como instituio poltico-jurdico-administrativa. Naqueles anos, comeou a ser visualizado o desafio de criar uma administrao pblica moderna, burocrtica, sintonizada com os novos tempos que se previa para o Pas, capaz, portanto, de desempenhar papis relevantes na regulamentao econmica, no fomento ao crescimento industrial, no atendimento das crescentes demandas sociais e dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional. Em decorrncia, a administrao pblica comeou a perder aquele dissimulado carter assistencial e a ganhar foros de instrumen-talidade do Governo, destinada conduo eficiente dos negcios pblicos (Ramos, 1983, p. 345). O Departamento Administrativo do Servio Pblico Dasp, criado em 1937, foi o grande smbolo do perodo: revestido de mltiplas atribuies e dotado de grande fora e prestgio, o Dasp funcionou como rgo de inovao e modernizao administrativa, comandando a efetiva organizao do aparato pblico brasileiro. Durante um bom tempo, o Dasp atuou como centro irradiador de influncias renovadoras, pea estratgica de um sistema racio-nalizador, no mbito do Poder Executivo federal. Sob seu comando, realizou-se uma verdadeira revoluo administrativa, tal o porte das modificaes de estrutura e de funcionamento que se verificaram em nosso servio pblico federal (Ramos, 1983, p. 346). Os resultados do protagonismo das-piano foram sentidos em toda a vida estatal. Naquela fase, alcanaram-se alguns importantes patamares administrativos: me-lhoria da qualidade dos funcionrios pblicos, institucionalizao da funo oramentria, simplificao, padronizao e aquisio racional de material, montagem de um ncleo estrutural do desenvolvimento econmico e social, depois grande-mente expandido, com o conseqente estabelecimento de uma srie de rgos reguladores. Deuse tambm o despertar do interesse pelo estudo das cincias administrativas, at encadernos fundap

to consideradas no Brasil como setor de conhecimento contido no direito administrativo (Wahrlich, 1984, pp. 50-51). Datam daquela fase, alm do mais, uma grande reformulao ministerial, com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e do Ministrio da Educao e Sade Pblica; a elaborao do primeiro plano de classificao de cargos e a introduo de um sistema de mrito (1936); e a instituio de um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos (o Dasp), para dar execuo reforma. A fase pioneira e dinmica to bem representada pelo Dasp estendeu-se at 1945, correspondendo, portanto, ao primeiro perodo de Vargas, poca estruturada pela firme preeminncia do Estado. Pela primeira vez, a questo administrativa escapou da rotineira subalternidade a que esteve relegada: recebeu tratamento preferencial e foi pensada como tema essencialmente estatal, articulando-se com todo um amplo plano de reformas a serem ento implementadas no e pelo Estado. Desse ponto de vista, o perodo 1930-45 foi nico na histria do Estado e da administrao pblica no Brasil. O impulso reformador do Dasp, porm, no chegou a se completar: dele no nasceu a administrao pblica moderna, gil, eficiente e eficaz que se imaginava indispensvel para o Pas. Apesar de ter ativado uma experincia capaz de produzir avanos expressivos, o reformismo daspiano no sanou as contradies bsicas da vida administrativa estatal. Jamais chegou a inverter as tendncias que delineavam o amadurecimento da administrao pblica. Assim, por exemplo, desde o seu incio, teve de conviver com a expanso de rgos paralelos administrao tradicional. Entre 1938 e 1941, segundo Cunha, expande-se a administrao com a criao de muitos novos rgos reguladores da produo econmica; prossegue, agora sem os embaraos parlamentares, o esforo da administrao por compilar cdigos e leis que disci-plinem vrios setores da atividade educacio-nal, sanitria e agrcola. Tal esforo, sem dvida muito 10
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significativo, tende a se fazer margem da estrutura administrativa tradicional, substituda por rgos da denominada administrao indireta ou autr-quica. que essa marginalidade interessa, tambm, melhor utilizao poltica desses organismos. Mas, nem por isso, elevou-se a performance da mquina pblica: A justificativa de que as autarquias visassem maior celeridade da burocracia caiu com os fatos: o tempo acabou por demonstrar como procuraram elas copiar as normas da estrutura e da matria oramentria, contbil e de pessoal adotadas na administrao direta, sujeita como estava esta, tambm, a intenso processo de renovao. De modo geral, o clima que inspirava essa renovao era de uma crena desmedida nas solues formais, na crescente discipli-nao e controle dos processos burocrticos (Cunha, 1963, pp. 9192). Alm disso, a experincia reformadora ativada nos anos 30 no pde preservar-se das injunes de natureza poltica e cultural que acompanharam a explicitao daquela etapa do desenvolvimento capitalista brasileiro. Impregnou-se das tendncias e caractersticas do ambiente em que havia nascido, sendo paulatinamente devorada pelo autoritarismo, pelos mecanismos de controle e regulao da cidadania, pelo clientelismo e pela incorporao, s estruturas estatais (via co-gesto da Previdncia, por exemplo), dos interesses sociais que se desejava constituir como base privilegiada de apoio poltico ao novo regime. O Dasp perdeu, por exemplo, a batalha pela introduo e universalizao do sistema de mrito no servio pblico, atropelado pelas nomeaes de funcionrios extranumerrios, pelas indicaes polticas, pelas selees manipuladas. No teve tambm sucesso na rea de material e no oramento, usado como plano administrativo, funo que cedeu, nos anos 60, para o Ministrio do Planejamento (Marcelino, 1987, p. 18).

Em boa medida, o Dasp foi vitimado por seus prprios defeitos. A reforma escreve uma acurada analista do perodo pretendia realizar demasiado em pouco tempo; tentou ser, ao mesmo tempo, global e imediata, em vez de preferir gradualismo e seletividade. Alm do mais, deu mais nfase a controles, no a orientao e assistncia. Foi altamente centralizada no Dasp e pelo Dasp. Do mesmo modo, a estrita observncia de normas gerais e inflexveis desencorajava quaisquer tentativas de ateno a diferenas individuais e a complexas relaes humanas. Em suma, o estilo da reforma administrativa foi ao mesmo tempo prescritivo (no que se harmonizava com a teoria administrativa corrente) e coercitivo (no que se harmonizava com o carter poltico do regime Vargas) (Wahrlich, 1984, p. 51). Apesar de aglutinar forte grupo de tcnicos especialistas em problemas administrativos, o rgo no soube escapar das limitaes formalistas e dogmticas que imperavam na administrao. Seu defeito maior diz Cunha (1963, pp. 92-93) foi ter procurado criar um divrcio, inocente ou no, entre a administrao e o quadro social e econmico a que devia servir. Com isso, de ordinrio, buscou as suas solues em esquemas abstratos, sediamente repetidos. Tendeu a um dogmatismo matizado de esoterismo, que lhe facilitava a imposio das suas decises. (...) Conquanto tudo se realizasse com o propsito da melhoria tcnica e da maior eficincia da administrao, na verdade o Dasp no pde imprimir administrao pblica brasileira seno falsas medidas de eficincia e no impediu o exagerado crescimento de um corpo burocrtico ctico, mal disciplinado e mal pago. Alm do mais, o Dasp no escapou da dinmica liberal inerente redemocratizao de 1945, que, como se sabe, foi fortemente contaminada pela idia de neutralizar ou marginalizar os instrumentos com que se havia edificado o Estado Novo e iniciado a modernizao do Pas. No ciclo que se abriu aps o primeiro perodo de Vargas, as nascentes estruturas do Estado foram ento

desafiadas pelos embates e contradies que antepuseram um projeto nacionaldesenvolvimentista de ntida feio estatizante (no qual o planejamento teria funo de destaque) e uma idia liberal-democrtica de desenvolvimento associado ao capital estrangeiro. Mantm-se em compasso de espera o processo de construo e aparelhamento tcnico-administrativo do Estado brasileiro. Com o fim do primeiro Governo Vargas, em agosto de 1945, a reforma daspiana entrou em colapso. Nos cinco anos que se seguiram, a reforma administrativa foi conduzida como uma ao governamental rotineira e sem importncia (Wahrlich, 1984, p. 51). O Dasp e o esprito reformador do perodo 1930-45 no puderam, em suma, impedir que continuassem a se reforar algumas das deformaes acumuladas ao longo da histria do Estado no Brasil. Em certo sentido, atualizaram-nas e as ajustaram funcionalmente nova fase da histria nacional. No caso da bifrontalidade, por exemplo, a cabea racional-legal associou-se ao intervencionismo desenvolvimentista e passou a se compor com os interesses sociais urbanos que ascenderam firmemente a partir de 1930. Por essa via, vinculou-se ao sindicalismo, seu parceiro na luta pela defesa e valorizao do Estado. A cabea patrimonialista, por sua vez, embora mantendo slidos laos com as estruturas e a lgica do padro desenvolvimentista, associou-se s orientaes voltadas para a liberalizao do Estado. O vetor racional-legal acabou, assim, por problematizar suas relaes com a questo democrtica, e a democracia ficou reduzida, paradoxalmente, a pea da retrica liberal-patrimonialista. Foram muitos, e estranhos, os caminhos da construo do Estado e da modernizao administrativa no Brasil. Ao final do perodo ureo da primeira grande reforma administrativa, consolidou-se o hiato entre a administrao pblica e a dinmica do desenvolvimento econmico. A prxima etapa ser toda armada em funo desse hiato.

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ADMINISTRAO PBLICA E DESENVOLVIMENTO DESENVOL VIMENTO

Em que pesem a importante movimentao tpica e a retomada de algum tipo de protagonismo estatal no processo de industrializao, a dcada dos 50 no foi particularmente prdiga em avanos no plano da gesto pblica ou do aparelhamento tcnico e administrativo do Estado. Seu maior saldo foi a consolidao de uma opinio favorvel ao planejamento econmico e adoo de polticas planificadas na rbita governamental. Nas palavras de Wahrlich (1984, p. 51), entre 1951 e 1963, a maior parte dos esforos de reforma administrativa no logrou aprovao formal. Apesar disso, durante aquele perodo, desenvolveram-se diversos estudos, que acabaram resultando em medidas concretas no campo da organizao e do funcionamento governamentais. Alguns desses estudos (1951-1953) referiam-se a um realinhamento e a um reagrupamento geral de departamentos executivos (ministrios), conselhos e comisses; descen-tralizao gerencial em todos os nveis, com o fortalecimento do papel dos ministros na relao com o primeiro mandatrio; e a uma reviso completa dos procedimentos contbeis e de auditoria. No final do pero-do (1963), alguns projetos de reforma administrativa chegaram a ser enviados ao Congresso; no foram aprovados, servindo to-somente de base para futuras tentativas reformadoras. Ao longo do perodo, generalizou-se sintomaticamente a opinio de que o sistema administrativo vigente tornara-se precocemente obsoleto e no se ajustava mais realidade econmica e social do Pas, revelando-se incapaz de reorientar-se pela atitude de planificao. O curioso, porm, que a opinio difusa no conseguiu trazer consigo a proposio de uma reforma que fosse ao cerne do problema: optou-se pela construo de um novo sistema, ao lado do antigo, que foi, em certo sentido, congelado. Proliferaram, nessa poca, os expedientes paralelos administrao direta, 12
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com os quais se explicita-ram, simultaneamente, o interesse de qualificar o Estado para aes de desenvolvimento e o desinteresse (ou a impossibilidade) de se convocar, para isso, os funcionrios pblicos alocados nas estruturas administrativas formais. Os grupos executivos e as ilhas de competncia, usuais nesse perodo, independentemente de seu valor relativo e das justificativas que cercaram a sua adoo, simbolizaram a tendncia de relegar a administrao direta a um plano secundrio, como que a indicar, na poca, a convico de que o custo da reforma administrativa seria alto demais, comprometeria o planejamento estatal, postergaria a industrializao. Tornava-se claro, em suma, que as elites do Pas estavam convencidas de que era necessrio encontrar uma espcie de atalho para se chegar ao aparelhamento do Estado e constituio de um aparato tcnico-administrativo vocacionado para o desenvolvimento. O reformismo s reapareceu em 1967, j em pleno autoritarismo militar. Sua melhor expresso foi o Decreto-lei no 200, que representou, em boa medida, a mais consistente tentativa de retomar a idia de uma reforma administrativa programtica e planejada. O novo estatuto estabelecido pelo Decreto-lei no 200 apoiava-se em alguns pontos estratgicos. Como destaca Wahrlich (1984, p. 52), estava articulado, antes de tudo, por cinco princpios fundamentais: planejamento, descentralizao, delegao de autoridade, coordenao e controle. Em segundo lugar, estimulava forte expanso das empresas estatais e de rgos independentes (fundaes pblicas) e semi-independentes (autarquias). Em terceiro lugar, procurava fortalecer e expandir o sistema de mrito, buscando, ao mesmo tempo, em quarto lugar, fixar diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos. Por ltimo, era favorvel ao reagrupamento de departamentos, divises e servios em ministrios, como estratgia de racionalizao e coordenao.

Porm, como que a indicar os limites do reformismo em situaes polticas autoritrias, o Decreto-lei no 200 imps, de modo unilateral, a ativao de uma nova administrao pblica atravs no s de expedientes paralelos (como nos anos 50), mas tambm da montagem de verdadeiras estruturas paralelas (empresas estatais, fundaes, autarquias), a partir das quais se imaginava possvel compensar as defasagens da administrao direta. A essas estruturas paralelas foi concedida grande liberdade em matria de poltica de pessoal, sem maiores vnculos com o sistema de mrito, que acabou por ser fortemente abalado (Wahrlich, 1984, p. 53). Embora seja possvel vislumbrar, nessa estratgia, a presena de intenes racionalizadoras e de no-desprezveis mecanismos de dinamizao da vida administrativa, o fato que o Decreto-lei no 200 deixou de lado precisamente o cerne do aparato pblico brasileiro, que se cristalizou e se en-rijeceu ainda mais. Imaginou poder renov-lo mediante movimentos vindos de fora, com os quais seriam progressivamente injetadas novas qualidades na vida administrativa. Em ltima instncia, acabou por ter seus efeitos refreados justamente pelas estruturas que se recusou a tocar. Na verdade, o Decreto-lei no 200 submetia-se lgica mesma da nova fase da vida administrativa aberta em 1964. Acompanhava as linhas gerais e especficas do projeto autoritrio, particularmente no que se referia inteno de transferir maior agilidade, eficincia e flexibilidade administrao, de modo a atender s exigncias de um novo ciclo de expanso econmica. Assistiu-se assim, nessa fase, a um grande crescimento da administrao indireta, que depois se afirmaria em grau e em qualidade perante o conjunto da vida administrativa. A administrao indireta cresceria alimentada por fortes estmulos governamentais, na expectativa de compensar as fraquezas e distores da estrutura formal direta e de ajudar a adequar o Estado s exigncias do desenvolvimento. Sobredeterminado pela natureza

autoritria do regime, tal esforo reformador redundou em uma ampliao unilateral e exagerada: as entidades da administrao indireta, que na dcada dos 50 alcanavam a casa dos oitenta, chegaram a 530 no auge de sua expanso, em 1981 (Marcelino, 1987, p. 11). Cristalizou-se, nesse momento, o paradoxo de uma administrao direta enfraquecida, marginalizada, e de uma administrao indireta reforada sem qualquer sinergia ou planejamento integrado, atravessada pelo esprito da concorrncia. O resultado no poderia ser outro: apesar de ter-se registrado alguma expanso dos rgos e reparties da administrao direta, graas sobretudo ao desmembramento de ministrios, predominou nesse modelo o crescimento da administrao indireta, a tal ponto que existe hoje uma dicotomia entre o Estado tecnocrtico e moderno, representado pelas entidades da administrao indireta, e o Estado burocrtico, formal e defasado que o Estado da administrao direta (Marcelino, 1987, p. 12). O Pas ingressaria nos anos 80 sem que se tivesse superado a antiquada e ronceira mquina administrativa, de que falara Vargas nos anos 30. Em 1976, quando se completou o movimento que levou organizao da FUNDAP, j haviam comeado a se esgotar os efeitos da reforma de 1967. A prpria FUNDAP foi pensada como instrumento para a retomada do impulso modernizador, com nfase, agora, na esfera estadual. Na Mensagem de 27/6/1974, que acompanhou o encaminhamento Assemblia Legislativa de So Paulo do projeto de lei que autorizava o Governo a instituir a Fundao, o ento Governador Laudo Natel assim se referiu ao programa de desenvolvimento administrativo que integrava o objetivo precpuo da nova instituio: tal programa, disse ele, d nova estratgia atividade que se denominava Reforma Administrativa, objetivando o permanente acompanhamento das mutaes que se verificarem no setor privado e no meio social como um todo. Exatamente por essa razo, o programa no se constitui
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2) Dirio Oficial do Estado de So Paulo, 2/7/1974, p. 2.

em simples modernizao de rotinas ou processos de execuo de servios pblicos, mas se relaciona, estreitamente, com o papel que deve ser desempenhado pelo setor pblico. Para isso, h necessidade da utilizao de recursos humanos e materiais que possibilitem a tomada de decises segundo crit-rios tcnicos. A Mensagem completava-se mencionando enfaticamente a relevncia das principais atividades que se reservavam nova Fundao: o desenvolvimento de tcnicas administrativas e o preparo de executivos com suficiente domnio das tcnicas de planejamento, comando, deciso e avaliao de desempenho.2 A FUNDAP nasceu, portanto, conforme a Lei no 435, de 24/9/1974, que a criou, com o objetivo bsico de contribuir para a elevao dos nveis de eficcia e eficincia da administrao pblica estadual mediante a formao e o aperfeioamento de executivos, o desenvolvimento de tecnologia administrativa e a prestao de assistncia tcnica. Dois anos depois, passou a pr em prtica seus objetivos estatutrios. Naquele momento, j estava claro o clima de crise: no tanto da gesto pblica stricto sensu, mas sim da poltica econmica, da economia e das bases de sustentao do regime poltico. Vivia-se um momento hbrido e de relativa indefinio, marcado simultaneamente pelo incio da lenta redemocratizao do Pas e pela reafirmao da capacidade de reproduo do regime autoritrio tudo num quadro qualificado pelo avano da crise econmica e pela acelerao das grandes transformaes (demogrficas, sociais, culturais) que vinham alterando o perfil da sociedade. Da em diante, cresceu o divrcio entre Estado e sociedade. Para tentar minimizar os efeitos da crise emergente e contornar os excessos derivados do Decreto-lei no 200, o eixo das tentativas de reforma administrativa comeou a se deslocar, particularmente na esfera federal, para a posio com que avanou pelos anos 80: a desburocratizao e a desestatizao, concebidas como passos escadernos fundap

tratgicos para aumentar a eficincia, a eficcia e a sensibilidade da administrao pblica, tornando os rgos pblicos mais geis e dinmicos, bem como para fortalecer o sistema de livre empresa. O programa de desburocratizao distinguiu-se dos programas anteriores de reforma administrativa, por sua forte orientao para o usurio do servio pblico. Nesse sentido, carregou um impulso social e poltico que no existiu no passado, alm de reclamar, da burocracia, uma mudana de comportamento (Wahrlich, 1984, p. 53). O programa da desestatizao, por sua vez, concebido para fortalecer a empresa privada, destinou-se a frear sob estritos limites a tendncia no sentido da excessiva expanso da administrao pblica descentralizada, fenmeno tpico da dcada anterior (Wahrlich, 1984, p. 54). A tendncia prevalecente, porm, prosseguiu com pleno vigor. O fracasso das tentativas de revert-la sinalizou, assim, claramente, os limites do reformismo desburocratizante e desestatizante.
CRISE E REFORMISMO REDUCIONISTA

Armou-se nessa poca um diagnstico da crise que, alm de submeter crtica as opes de poltica econmica e social do regime autoritrio, iria retomar a investigao sistemtica da especificidade do desenvolvimento capitalista brasileiro, acabando assim por balizar toda a fase posterior da vida poltica nacional, centrada na luta pela democratizao do Pas. Em linhas gerais, esse diagnstico partia da constatao de que, desde o final dos anos 50, o Brasil mergulhara num ciclo de profundas transformaes estruturais, que alterava o perfil de sua economia, de sua sociedade e de sua cultura. Dentre outras coisas, convivia-se com um novo padro de demanda societal por bens e servios pblicos, que passaria a desafiar cada vez mais o Estado. Em segundo lugar, consagrava-se de modo categrico o reconhecimento de que o regime de 1964 cujo projeto previa o impulsionamento autoritrio da expanso

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econmica, liberando-a dos entraves de natureza poltica e social ativados pela precedente fase democrtico-populista ajudava a aprofundar as deformaes tpicas do capitalismo brasileiro. O regime articulou-se simultaneamente com os grupos dominantes mais atrasados e com o grande capital monopolista, promovendo rpida modernizao econmica. Graas a uma indita dose de interveno estatal, que centralizou decises e subsidiou esforos expansivos, a produo industrial conheceu enorme crescimento, e a velha estrutura latifundiria foi contagiada pela raciona-lidade capitalista. Para realizar uma rpida acumulao, o regime ps em prtica uma poltica econmica voltada para a produo de bens de consumo durveis, favoreceu as grandes empresas nacionais e estrangeiras, capitalizou e reprivatizou a economia, reduziu salrios e estimulou o inchao do sistema financeiro. Modernizou o Pas, mas deformou-o em vrios setores, recheando de artificialismo a estrutura produtiva e impondo um pesado nus sociedade. Aps ter dado origem a um ciclo expansivo de curta durao (196773), tal modelo econmico, concentrador e excludente, abriu falncia, exponenciando todos os seus efeitos mais perversos. Dentre outros aspectos, jogou o Pas em grave crise inflacio-nria e recessiva, que se estendeu por toda a dcada dos 80. O diagnstico percebia tambm que a crise, aos poucos, quebrava a prpria base de sustentao poltica do regime, generalizava o descontentamento social e estimulava a exacerbao de demandas e reivindicaes, em torno das quais comearia a se estruturar uma nova subjetividade poltica no Pas. Por suas caractersticas intrnsecas, a crise iria desdobrar-se, ampliando progressivamente as dificuldades financeiras do setor pblico. Por fim, no plano mais especfico da administrao pblica, o diagnstico revelava que a crise promovia uma irremedivel desarticulao dos esforos reformadores mais consistentes. A reforma de 1967 havia sido o maior e simultaneamente o derradeiro gesto destinado a atualizar o aparato

pblico s novas circunstncias socioeconmicas, culturais e demogrficas do Pas e do mundo. Sobretudo aps a explicitao e o progressivo aguamento da crise econmica, que iria combinar-se com a complexificao da sociedade e o incio da democratizao, a administrao pblica voltou a ser relegada a um plano secundrio, passando a ficar condicionada por um padro reformador perverso e incapaz de garantir avanos continuados na modernizao da mquina administrativa. Em boa medida, o padro reformador que se cristalizou na segunda metade dos anos 70 condensava toda a experincia administrativa brasileira. Resumia, por assim dizer, trs dcadas de tentativas frustradas de reforma administrativa. bem verdade que muitos dos esforos feitos para reformar a administrao geraram efeitos positivos sobre o funcionamento do aparato administrativo, ajudaram a formar uma rica rede de instituies vocacionadas para a modernizao e possibilitaram a constituio de importantes ncleos de especialistas. Porm, a administrao pblica continuou defasada em relao s necessidades e demandas do desenvolvimento econmico e social, carente de maior capacidade organizacional e operacional especialmente nas reas de atuao mais estratgica do setor pblico. Embora determinada pelo processo de construo do Estado no Brasil, tal situao era comum maioria dos pases latino-americanos. Em estudo publicado no incio dos anos 80, Kliksberg assim se manifestou a respeito das causas que haviam limitado o efeito dos programas de reforma administrativa na regio: na experincia latino-americana, diz ele, a ao reformadora submeteu-se a um enfoque claramente reducionista, aferrando-se a uma viso unidimensional da problemtica global e tendendo a se concentrar em um aspecto bem delimitado, o nvel administrativo formal. Em decorrncia, pouco produziu em termos de mudana no comportamento organizacional, e acabou por manejar uma
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concepo irrealista da natureza do desenvolvimento administrativo, j que o percebeu como mero processo de mudana formal, quando se trata de um verdadeiro processo de mudana social. Alm do mais, tal padro reformador baseou-se na velha dicotomia entre poltica e administrao, assimilou mecanicamente a gesto organizacional pblica gesto privada, relegando as especificidades da primeira, aderiu iluso de que seria possvel obter resultados fceis e de curto prazo, menosprezou o papel da varivel humana e marginalizou a participao cidad. Acabou ainda por incorporar um modelo de modernizao administrativa reflexa, aceitando passivamente a tese de que seria necessrio recorrer maciamente tecnologia empregada em pases desenvolvidos e de extensa experincia administrativa (Kliksberg, 1983, passim). Na mesma ocasio, um estudioso brasileiro seguiu idntico fraseado ao analisar o modelo estratgico da reforma administrativa realizado no Brasil. Para ele, a ao da reforma influiu quase exclusivamente sobre os elementos formais do sistema, baseouse em um processo de imposio, e no de internalizao e caracterizou-se por um estilo isolacionista, separando-se dos demais agentes do sistema e comprometendo, desse modo, sua prpria continuidade (Nascimento, 1984, pp. 260-266). Alm do mais, a experincia brasileira caracterizou-se por um globalismo imedia-tista refratrio a qualquer gradualismo e desejoso de obter resultados categricos no menor espao de tempo possvel. A estratgia acabou, ento, por se mostrar inadequada, posto que inoperante, incapaz de gerar padres de comportamento favorveis reforma e de absorver os aspectos funcionais do programa reformador: sua mais grave inadequao foi a de disfun-cionalizar os objetivos da reforma, reforando o status quo e desacreditando as reformas como idias-fora (Nascimento, 1984, pp. 283289). Nos anos 80, portanto, fixou-se um padro de reforma administrativa atraves16
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sado pela busca de efeitos imediatos, assentado sobre supostos invariavelmente formalistas e quantitativos (excesso de cargos, de rgos, de pessoal, de gastos, de normas), incapaz de respeitar e mobilizar os servidores, desinteressado da busca de apoios polticos expressivos ou do envolvimento da sociedade. A afirmao do reformismo reducionista e quantitativo ajudou a aprofundar a crise da administrao pblica e forou o deslocamento, para as margens, dos temas de natureza mais qualitativa, associados dimenso tcnica e gerencial, ao planejamento, coordenao, capacitao dos recursos humanos.
A REDEMOCRATIZAO E A QUESTO ADMINISTRATIVA

Com o aprofundamento da crise do regime autoritrio e a progressiva objetivao do processo redemocratizador, comearam a se acumular as condies para uma nova nfase na questo administrativa. O tema apareceu logo no incio do primeiro Governo civil (Tancredo Neves/Jos Sarney), aps o longo ciclo militar. Em setembro de 1986, uma exposio de motivos redigida para fundamentar uma proposta de reforma administrativa realizou contundente avaliao do estado geral do aparato pblico. Houve uma tentativa, pouco usual, de conceber a reforma como um complexo processo de mudana cultural e social, voltado para a eliminao gradual dos padres, absurdos, de operao da maioria de nossos sistemas administrativos. A proposio era categrica: a reforma no poderia ser concebida como mera coleo de leis e decretos, nem depende somente da deciso governamental de reformular estruturas ou regimes jurdicos de servios e de pessoal. A reforma desejada, portanto, no se esgotava no nvel formal-legal: indispensvel que o servidor se conscientize de que a tarefa essencial do Governo servir ao pblico. , tambm, imprescindvel que a sociedade assuma papel mais ativo de co-

brana de seus direitos e de efetiva fiscalizao das pautas de prestao dos servios pblicos. Ela teria de ser compatvel com a herana que os governos democrticos recebiam: um catico e agigantado aparato administrativo. O processo de desenvolvimento brasileiro no incorporou mudanas significativas nos padres de nossa administrao pblica, a qual se mantm paralisada no centralismo, no formalismo e na burocratizao excessiva dos rgos e dos servios. Pouco se fez para dar administrao pblica condies de modernidade, agilidade e eficincia compatveis com o nosso nvel de desenvolvimento. A situao atual, em suma, resultado do conflito entre uma administrao morosa e incompetente e a necessidade de transformao do Pas. Acabamos usando, de forma inadequada, o princpio da descentralizao, espelhado no Decreto-lei no 200, de 1967, para a formao desordenada de empresas e fundaes no setor pblico, apontadas, sobretudo, como instrumentos de modernizao, quando apenas representavam maiores flexibilidades de gesto financeira e facilidade de contra-tao de pessoal, com nveis salariais mais remuneradores. O resultado reiterava as crnicas deformaes acumuladas ao longo do tempo: a administrao direta, emperrada e desprestigiada, perdeu credibilidade aos olhos do pblico e dos prprios funcionrios; o crescimento acelerado da administrao indireta gerou, em muitos casos, desperdcios e abusos, e, de modo geral, representou a perda do poder de fiscalizao e controle pelo prprio Governo. Tal situao afetava negativamente o funcionamento do setor pblico e a ao governamental, fragmentando a estrutura administrativa, rompendo a cadeia de planejamento setorial e geral, comprometendo a programao oramentria, desorganizando brutalmente a rea dos recursos humanos. O Brasil, conclua a exposio de motivos, no pode chegar s portas do sculo XXI imobilizado por uma administrao

arcaica, paralisante e incompetente, quando suas responsabilidades exigem liderana, poltica e administrativa, capaz de resolver problemas, dirimir conflitos, intermediar interesses, de forma a dar ao povo qualidade de vida e condies sociais compatveis com o nosso desenvolvimento econmico. O processo da reforma era inadivel, de modo a possibilitar a colocao em prtica dos princpios da valorizao e dignificao da funo e do servidor pblico, da racionalidade e da eficincia dos servios do Estado, da descentralizao de ser vios e da desconcentrao de poderes.3 A Constituio de 1988, principal produto da primeira fase da redemocratizao do Pas, esteve em sintonia com esse novo clima, especialmente pelos estmulos que concedeu universalizao do mrito e introduo de novas modalidades de gesto nas reas sociais, associadas idia da descentralizao participativa. Mas a nova Carta no conseguiu deixar de contemplar, de modo nem sempre criterioso, as presses advindas dos diversos segmentos e interesses alojados no vasto e catico aparato administrativo.4 Aos poucos, a questo da reforma administrativa entrou novamente em compasso de espera, congelada pela dinmica poltico-eleitoral, pela mobilizao dos interesses e pela concentrao das energias governamentais no combate inflao. Apesar do consenso generalizado de que a administrao pblica estava imersa em crise, quase nada se fez de efetivo em termos de reforma administrativa. A redemocratizao do Pas, em suma, no promoveu modificaes de fundo no quadro da administrao pblica. Os governos civis tiveram de se concentrar na reconstitucionalizao do Brasil e no combate inflao, consumindo-se nessas tarefas. Tiveram ainda de gerenciar uma avalanche de demandas reprimidas pelos governos autoritrios e/ou ativadas pelas transformaes e pelo empobrecimento da sociedade. Foram, alm do mais, acossados pela plena explicitao dos efeitos da crise do Estado, pelas presses neoliberais e pela resistncia
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3) Trata-se da Exposio de Motivos s/no, de 3/9/1986, encaminhada Presidncia da Repblica pelo consultor-geral da Repblica e pelos ministros da Fazenda, do Planejamento e dos Assuntos da Administrao. A ntegra do documento encontra-se em Marcelino (1987, pp. 51-58). 4) Como se sabe, ainda bastante controversa a anlise a respeito dos efeitos da Constituio de 1988 sobre a administrao pblica. So numerosos, por exemplo, os que consideram o texto constitucional como representativo de um autntico retrocesso, graas nfase que estabelece no regime jurdico nico, no concurso pblico, na estabilidade e no fortalecimento da administrao direta em detrimento dos esforos descentralizadores contidos na anterior valorizao da administrao indireta. No se trata, porm, de uma considerao consensual ou inquestionvel. Bom exemplo de uma posio diferente, valorizadora da Constituio (que, apesar de exageros que podem ser corrigidos, representa o maior avano j apresentado por um texto constitucional, indicando a direo da democratizao e da moralizao da gesto pblica), pode ser encontrado no interessante artigo de Guerzoni Filho (1996).

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5) A respeito do processo da reforma administrativa desse perodo, ver Carneiro (1993) e Nogueira (1989/90).

encarniada dos interesses organizados no interior mesmo da mquina pblica. A situao geral do Pas estrutu-rada sobre a combinao de pobreza, excluso social e complexificao societal, num quadro j influenciado pelos primeiros ventos da globalizao produziu, incessantemente, mltiplos fatores de presso e instabilidade. A governabilidade ficou, assim, cada vez mais difcil. Em decorrncia, as generosas intenes reformadoras dos primeiros anos do Governo Tancredo/Sarney no saram do papel. O ambiente confuso e descoordenado chegou perto do caos durante a tentativa de implementar a reforma desenhada pelo Governo Collor de Mello, cujos maiores resultados foram, como se sabe, a ameaa de paralisia, a desestruturao administrativa, o prosseguimento da desmoralizao da imagem do servidor pblico e a exacerbao de todos os mesmos velhos problemas de antes.5 Apesar disso, a questo administrativa ganhou lugar de grande destaque na passagem dos anos 80 para os 90. Ficou vinculada, desse modo, plena explicitao da crise do Estado, que, no Brasil, se confunde no s com a complicao das dimenses representativa e fiscal do Estado capitalista, mas sobretudo com o esgotamento do antigo padro desenvolvi-mentista absorvido, adaptado e desvirtuado pelo regime militar. Em um ambiente marcado pela reproduo ampliada da pobreza, pela degradao social, pela multiplicao dos problemas de financiamento do setor pblico, pelos efeitos corrosivos e desorganizadores da inflao, pela cultura do desperdcio, pela ausncia de controles democrticos sobre o Estado, o mau funcionamento da mquina administrativa cresceu e ganhou maior visibilidade. Expuseram-se luz do dia, naquele momento, a insatisfao generalizada e o ceticismo em relao administrao pblica, evidenciando-se a evoluo, sem precedentes, dos elementos de crise, desestruturao e inoperncia. Tornaram-se transparentes a hipertrofia e as distores organicadernos fundap

zacionais do Estado brasileiro, manifestas na combinao de empreguismo, gigan-tismo e sobreposio de funes caractersticas que, dentre outras, geraram uma seqncia inesgotvel de conflitos (muitas vezes artificiais) inter e intraburocrticos, em si mesmos indicadores do precrio funcionamento do aparato estatal como um todo. Ficou igualmente evidente o conhecido fenmeno da enfeudalizao do Estado por segmentos do aparelho estatal que, fechando-se em si mesmos, haviam reforado seu poder e passado a resistir a qualquer tentativa, vinda de fora, de reformar ou racionalizar os padres de organizao administrativa. Tais feudos agiam como virtuais focos de soberania que no obedeciam a nenhum comando, estabeleciam normas informais exclusivas e chegavam mesmo a tomar decises revelia das instncias superiores, funcionando como plos efetivos de degradao e privatizao da esfera estatal. Os diagnsticos que ento se avolumavam passaram a destacar, tambm, a inexistncia de fronteiras funcionais entre os nveis de governo, problema que em boa medida ajudou a explicar a incapacidade demonstrada pelas trs esferas governamentais Unio, estados e municpios de alcanarem nveis mais elevados de coordenao e planejamento, em que pese atuarem, muitas vezes, nas mesmas reas ou nos mesmos espaos. Tornaram-se ainda mais transparentes as razes da ostensiva duplicao de esforos, do desperdcio de recursos e do elevado custo dos servios pblicos, sem qualquer contrapartida em termos de eficincia. Comeou-se, assim, a perceber com maior clareza os vnculos entre questo administrativa e questo federativa. Outro foco privilegiado pelas anlises desse perodo a rigidez administrativa e operacional do setor pblico, seja em termos de agilidade para desencadear processos de atualizao estrutural (por exemplo, na reordenao de cargos e salrios, com vistas reduo de disparidades salariais dentro do prprio setor pblico e com relao ao mer-

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cado), seja em termos de propenso mudana. A partir do reconhecimento dessa rigidez, pde-se constatar a dificuldade de realizar maiores movimentos reformadores: reduzida sempre a uma interveno pontual carregada de intenes propagandistas, a reforma no conseguia fixar-se como fator permanente de ajuste do aparato pblico. Evidenciou-se, portanto, nessa ocasio, a ineficincia da mquina estatal, manifesta especialmente nas atividades de prestao de servios e gesto. No se fazia mais apenas a tradicional crtica da administrao direta, mas era dado igual destaque s mazelas da administrao indireta: ao seu gigantismo injustificado, sua flexibilidade aparente, baixa responsabilizao das empresas estatais e de seus dirigentes, abu-siva utilizao das estatais como instrumento de captao de recursos externos. A alegada agilidade da administrao indireta e sua proclamada facilidade de adeso a programas de modernizao e racionalizao gerencial foram assim postas em xeque. Em suma, os diagnsticos que acompanharam a redemocratizao do Pas (e foram, em certo sentido, por ela impulsionados) passaram a destacar o forte processo de privatizao do Estado, patente no s nos aspectos supramencionados, mas tambm na constituio de burocracias e empresas estatais bastante vulnerveis presso e aos interesses de grandes grupos econmicos, na estrutura de subsdios e benefcios fiscais, e at no arraigado corporativismo exibido por certas categorias de trabalhadores do Estado (seja da administrao direta, seja das empresas de economia mista) na defesa, nem sempre justificada, de seus interesses. Tendo a tecnoburocracia como elo entre o pblico e o privado, tal processo de privatizao mostrava-se como autntico convnio entre algumas agncias estatais e os negcios, com o resultado de que o Estado, invadido e acossado por uma massa de interesses particularistas, acabou por ter sua dimenso pblica gravemente reduzida e deformada.

Por fim, como fator de coroamento de todos os demais, os diagnsticos comearam a privilegiar a inexistncia de controle democrtico sobre o Estado. Fruto do nosso autoritarismo congnito, da desestrutu-rao institucional e da deseducao poltica do ps-64, do represamento da cidadania e da participao ocorrido durante os seguidos anos de ditadura, tal ausncia de controle mostrava-se como um significativo eixo constitutivo do Estado brasileiro. O controle sobre o aparato estatal existia apenas em termos nominais. No conseguia sequer contrastar o forte vis tecnocrata que dominava a conduta de muitos tcnicos e funcionrios superiores do Estado, fazendo-os agir como detentores auto-suficientes de um saber abrangente e todo-poderoso que dispensaria at mesmo a considerao da dinmica poltica e, no limite, exigiria o estabelecimento de uma prudente desconfiana para com a prpria poltica. Alm disso, a ausncia de controle reforava todas as deformaes j mencionadas, pois sancionava o fosso que distanciava o Estado da sociedade e problematizava o entrosa-mento dos poderes bsicos da Repblica, consagrando a prevalncia do Executivo e a irresponsabilidade do Estado. Armou-se assim, ao final dos anos 80, um consistente diagnstico do Estado e da administrao pblica. No entanto, pouca correspondncia houve entre diagnstico e terapia, sobretudo porque, no mesmo perodo, um novo enfoque comeou a se cristalizar, privilegiando a configurao de um Estado mnimo e meramente subsidirio no plano econmico. A proposio de reformas do Estado ficou condicionada pela idia de desconstruo ou mesmo de destruio do Estado, transferindo, desse modo, grande dose de ambigidade para as discusses. Como observou com preciso Roberto Guimares, se as demandas sociais e as transformaes do cenrio econmico e poltico mundial haviam levado, em um primeiro momento, ao privilegia-mento do Estado, agora muitos passam a defender iniciativas que tendem a relegar o Estado a
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uma posio marginal no processo de desenvolvimento, substituindo-o pelo mercado. Alm do mais, esse foi um perodo em que a agenda pblica esteve fortemente concentrada nos temas do ajuste externo e da estabilizao econmica, que, em toda a Amrica Latina, passaram a marginalizar e a subordinar todos os demais temas, invariavelmente fundamentais: a eqidade, a reduo da pobreza, a consolidao das instituies democrticas, o fortalecimento da cidadania e da integrao social, a preservao do meio ambiente e do patrimnio natural da regio (Guimares, 1996, p. 114). Submersa pela nfase no ajuste, no fim da inflao e na restaurao dos equilbrios macroeconmicos, a questo da reforma do Estado e da administrao no teve como escapar da exacerbao de seu j conhecido vis reducionista e quantitativo. Tudo, alm do mais, ficou dramatizado pela plena explicitao dos mltiplos e complexos aspectos da crise do Estado: crise da interveno estatal, crise fiscal, crise do planejamento, crise da administrao, crise de soberania, crise da poltica e do sistema poltico. O quadro geral acabou envolto pela tendncia a uma governabilidade cada vez mais difcil, tensa e problemtica (Nogueira, 1995).
REFORMA ADMINISTRATIVA E FUNO PBLICA

O Pas entrou nos anos 90 vivenciando um novo surto de reformismo quantitativo. Tanto no plano federal quanto no estadual e no municipal, os governos comearam a agir impulsionados pelas dificuldades de financiamento do setor pblico e pelo vagalho antiestatista, passando a dramatizar a questo administrativa e a enfatizar a necessidade de cortes, ajustes e reduo de despesas. As plataformas minimalistas, porm, quando postas em execuo, conseguem apenas produzir desorganizao e desconfiana. Fracassam de modo retumbante. Por falta de maior sentido prtico e de um marco teri20
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co-ideolgico mais consistente, os discursos reformadores dessa fase acabaram por se reduzir a mero doutrinarismo. Ao mesmo tempo, a mudana do paradigma tecnolgico, a globalizao e o aumento da complexidade societal impem desafios que no podem ser enfrentados nos quadros do reformismo quantitativo. Aos poucos, uma perspectiva de matiz mais qualitativo comea a ganhar terreno e a funcionar como contraponto. Seus temas tm um corte claramente substantivo: valorizao e capacitao de recursos humanos, novos paradigmas organiza-cionais e gerenciais, planejamento e gesto estratgica, busca de qualidade e de excelncia na prestao de servios. Comeou a ficar evidente, a partir de ento, que a reforma administrativa precisaria ser entendida como parte integrante de um processo reformador de amplo espectro, concebido para atingir concomitan-temente o Estado, a poltica e a sociedade. Nesse sentido, a reforma administrativa combina-se com o ritmo de trs outros movimentos, a saber: a modernizao das instituies bsicas da poltica (de modo a recuperar a poltica e ampliar a capacidade de processamento do sistema poltico); a transformao da estrutura organizacional e do funcionamento do Executivo (de modo a ampliar a capacidade da Presidncia da Repblica de planejar, dirigir e coordenar as aes da administrao pblica); e a renovao do pacto federativo (de modo a reduzir o conflito regional, dar acabamento descentralizao esboada pela Constituio de 1988 e devolver ao Executivo federal o papel de gestor no-burocrtico de programas e polticas, encarregado de planejar, implementar, acompanhar e avaliar o desempenho dos diversos entes pblicos).6 A reforma administrativa que ento se delineia tem como pressuposto a recuperao da dignidade da funo pblica. Consensos progressivamente ampliados passam a estabelecer que no h como seguir adiante sem a retomada de um padro superior de prestao de servios populao, sem a

agregao de competncias tcnicas e profissionais no setor administrativo, sem ganhos em termos de capacidade gerencial, sem servidores bem-remunerados, motivados e conscientes de seu papel. Torna-se, assim, evidente que a reforma necessria no se estrutura sobre quantidades nem sobre choques explosivos de forte efeito imediato mas impotentes para deixar marcas positivas no longo prazo. Ela precisa ser processual: buscar a melhoria contnua, ser permanentemente revista, basear-se numa especfica dialtica de ordem e mudana. E saber encontrar o seu sujeito, ser um processo capaz de incorporar pessoas, valorizar a presena do servidor pblico, dar a ele condies de incorporar um efetivo ethos pblico e de se opor reproduo de um sistema administrativo atrasado ou paralisado. Exatamente por isso, o processo da nova reforma depende de vontade poltica, do engajamento decisivo das cpulas governamentais, assim como depende tambm da fixao de macropropsitos por parte das maiorias governantes. Afinal, sujeitos dependem de projetos: forjam projetos e so por eles orientados e ativados.7 A reforma administrativa assim concebida est, pois, submetida a um reformismo maior e de outra qualidade que, articulando os temas da poltica, da economia e da organizao, caminha rumo viabilizao daquilo que Kliksberg (1993) chamou de Estado inteligente, isto , um Estado qualificado para quebrar o cerco a que o submetem a complexa sociedade solicitante e o sistema poltico em crise, capaz de pensar estrategicamente, planejar e coordenar, condicionado para responder mais e melhor, para funcionar com maior leveza e agilidade e para atuar como instrumento de uma ampla reestruturao das bases injustas da sociedade. O Pas encontra-se, hoje, mais prximo de um caminho qualitativo para a reforma do Estado e da administrao pblica. Trata-se de um caminho que, em boa medida, homenageia a longa histria das instituies tcnicas que, como a FUNDAP, tm sua

imagem institucional e sua razo de ser associadas modernizao efetiva da administrao pblica. Nada indica, porm, que ser um caminho fcil. Esto distantes os anos 30, poca em que se iniciou o longo e inconcluso ciclo de reformas administrativas orientadas. Sessenta anos atrs, vivia-se um momento de construo do Estado, no qual se buscava aparelhar o Estado para fundar um novo Pas, aps quatro dcadas de exclusivismo agrrio e Repblica oligrquica. Para tanto, devia-se constituir o cerne de um verdadeiro e moderno aparato administrativo: novas regras e normas, novas organizaes e estruturas, e sobretudo funcionrios em nmero e com qualidade suficientes para vertebralizar uma efetiva burocracia pblica. Era preciso, claro, moralizar o servio pblico, conter gastos excessivos, disciplinar os servidores. Porm, bem mais do que isso, era preciso enquadr-los em algum plano de carreiras, universalizar o mrito, dignificar e profissionalizar a funo pblica, tratando ao mesmo tempo de proteg-la das ingerncias esprias da vida poltica e partidria. Hoje, o ambiente est cortado por outra dinmica: de muitas partes do espectro poltico-ideolgico contemporneo, afirma-se que no se trata mais de construir, mas de desconstruir o Estado. No se trata sequer de ajust-lo ao padro de desenvolvimento econmico alcanado pelo Pas, mas de submet-lo aos ditames de uma nova era histrico-universal, a globalizao, com suas desregulamentaes que desresponsabilizam o Estado, com sua revoluo tecnolgica que dispensa mo-de-obra e com sua idia de flexibilidade que muitas vezes sangra e desestrutura as organizaes. Nesse ambiente, h pouco espao para a valorizao do servidor, at mesmo porque no se acredita mais que seja preciso agregar formalmente um coletivo de pessoas para que o Estado funcione: o pessoal de que se necessita para que o Estado preste servios pode vir de qualquer canto organizaes no-governamentais, terceiro setor, empresas privadas, nichos sociais. A construcadernos fundap

6) A respeito da transformao da estrutura organizacional e do funcionamento da Presidncia da Repblica no Brasil, consultar a pesquisa Estrutura e Organizao do Poder Executivo, realizada pelo Cedec no mbito da Escola Nacional de Administrao Pblica Enap (Andrade e Jaccoud, 1993). Sobre os diversos aspectos da questo federativa brasileira, ver a srie Federalismo no Brasil, que reproduz os resultados de extensa pesquisa realizada pela FUNDAP (Affonso e Silva, 1995a, 1995b, 1995c). 7) A esse respeito, consultar interessante artigo de Martins (1994), no qual so desenvolvidos em profundidade alguns dos temas centrais dessa viso qualitativa da reforma da administrao.

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o do Estado est comprometida porque no se sabe bem se se deseja um Estado no futuro, nem para que ele servir. A reforma administrativa continua sendo, como nos anos 30, o mximo problema do Brasil. Tanto quanto antes, ela no se materializa na mera justaposio de intervenes tpicas sobre as rotinas, os marcos jurdicos e a estrutura da burocracia pblica. Est pode-se dizer atrelada indissoluvelmente a um tema mais vasto e complexo: o de recuperar a capacidade de coordenao e planejamento do Estado, o de desprivatiz-lo e coloc-lo a servio da sociedade, democratizando seu controle e responsabilizando-o. A reforma da administrao de modo a adequ-la ao imperativo de prestar com eficincia e qualidade servios pblicos fundamentais, adquirir plena racionalidade e dar suporte efetivo aos atos de governo tornou-se inseparvel de uma reforma do Estado, pois depende de uma profunda reviso das funes e prticas estatais, das instituies polticas e das relaes Estado-sociedade civil, cujo padro histrico perverso e de baixa qualidade. Em outros termos, a questo administrativa tornou-se eminentemente poltica, dizendo respeito democracia, refundao de pactos e consensos societais, participao da cidadania, valorizao das instituies representativas, e no apenas mera racionalizao administrativa. esse o sentido maior da idia de uma reforma qualitativa do Estado e da administrao. Embora seja uma meta fundamental e inadivel, a reforma administrativa s poder ser efetivada como parte de um projeto mais amplo que, no essencial, traga em si um novo desenho de Estado, um novo mtodo de gesto das atividades pblicas, um diverso padro de relacionamento do Estado com a sociedade, outra forma de viver e de organizar a poltica, uma revigorada tica pblica. Precisamente por isso, o cerne da reforma encontra-se na radical valorizao dos recursos humanos e das insti-tuies tcnicocientficas. Somente assim a pretendida racionalizao da mquina administrativa com 22
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os cortes e ajustes que se mostrarem necessrios poder completar-se. Caso contrrio, haver apenas desarranjo e paralisia na administrao. Os ga-nhos reais provenientes de uma reforma administrativa no podem ser contabilizados aritmeticamente, pois no so de natureza oramentrio-financeira, mas poltica. Uma reforma assim delineada certamente no depender da vontade e dos esforos de um nico governante, tampouco poder realizar-se no perodo de uma nica gesto governamental. Ela no apenas um projeto, mas um processo, de maturao necessariamente lenta. O reformismo de que se necessita hoje se mostra, portanto, como simultaneamente processual e qualitativo. Em boa medida, requer o esforo concentrado das foras polticas, dos setores organizados do Estado e da sociedade, das instituies democrticas. No pode, por isso, dissociar-se da perspectiva da negociao, de modo a conviver com os conflitos que inevitavelmente desencadear e a agreg-los ao esforo reformador. Essa modalidade de reformismo exige, tambm, o envolvi-mento decisivo dos intelectuais, dos centros de pesquisa, das universidades, personagens centrais de todo um indispensvel trabalho de diagnstico, anlise e proposio. Alimentase de avanos simultneos em termos de sensibilizao da opinio pblica e em termos de eficincia nos mais diversos sistemas produtivos, e no apenas nos pblicos. A pergunta que fica, aps esse olhar retrospectivo sobre a histria brasileira e a considerao dos desafios com que o Pas ingressar no novo sculo, saber se os governos incumbidos dessa misso reformadora conseguiro caminhar contra a corrente e realizar uma reforma que reconstrua o Estado, quando quase todos falam em desconstru-lo. Tero eles foras para abandonar as diretrizes quantitativas, contbeis, espetaculosas inerentes experincia administrativa brasileira e explicitadas de modo quase obsessivo desde os anos 80 , e introduzir novas qualidades no Estado, de modo a valoriz-lo? Conseguiro traar e fazer

cumprir um plano de vo consistente e bemconcatenado? Se se chegar a esse ponto arquimediano, estar-se- protagonizando uma nova poca: a das reformas administrativas sustentveis, capazes de se reproduzirem no tempo e gerarem efeitos sinrgicos sobre todo o Estado. Deixar-se-, assim, de fazer o rquiem da era de Vargas para reatar os fios que a ela nos ligam. S assim se conseguir construir as condies para um efetivo mo-vimento de superao.

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