UnB Universidade de Braslia CDS Centro de Desenvolvimento Sustentvel

SUSTENTABILIDADE, POLTICAS PBLICAS E AGRICULTURA FAMILIAR: UMA APRECIAO SOBRE A TRAJETRIA BRASILEIRA

Iara Guimares Altafin

Orientadora: Laura Maria Goulart Duarte

Tese de doutorado

Braslia-DF: Agosto/2003

ALTAFIN, IARA GUIMARES Sustentabilidade, Polticas Pblicas e Agricultura Familiar: uma apreciao sobre a trajetria brasileira, 225p., (UnB-CDS, Doutora, Poltica e Gesto Ambiental, 2003). Tese de Doutorado Universidade de Braslia. Centro de Desenvolvimento Sustentvel. 1. Agricultura familiar 2. Desenvolvimento sustentvel 3. Polticas pblicas I. II. UnB-CDS Ttulo (srie)

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta tese e emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. A autora reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorizao por escrito da autora.

Iara Guimares Altafin

iii

Dedico ao meu pai, Juarez, e minha me, Glria. Ao meu pai, nosso grande exemplo de competncia, perseverana e disciplina, quero agradecer por todo o apoio que sempre recebi, pela confiana e pelo permanente incentivo. minha me, sempre to generosa e acolhedora, agradeo o amor, o companheirismo e as ajudas incondicionais, em todas as horas e em todos os projetos. um prazer e um grande privilgio ter vocs como meus pais.

iv

AGRADECIMENTOS
Durante a elaborao da tese, e em especial naqueles (muitos) momentos em que me senti perdida em denso nevoeiro, recebi a ajuda de muitas pessoas, e a todas elas quero agradecer de corao. Em especial, gostaria de registrar meus agradecimentos Ao meu companheiro Guadagnin, que to intensamente viveu esse doutorado, pelo amor, pacincia, apoio aos nossos filhos, pelas muitas ajudas na identificao das informaes e as muitas horas de discusses, quase sempre polmicas. Aos meus filhos Lusa e Caetano, por existirem, por serem to queridos e por me ajudarem a identificar e a aceitar meus limites. Mais uma vez, me desculpem pela falta de tempo. s minhas irms, Inez, Irene e Eliana, pela certeza do amor incondicional e pelas imprescindveis e incontveis ajudas nesses anos todos. Ao Luiz Rocha, amigo de longa data e sempre disposto a me ouvir, agradeo as leituras cuidadosas, as sugestes e as preciosas ajudas com a informtica. Ao amigo Francisco Caporal quero agradecer a enorme boa vontade em ler meu texto e as ricas contribuies. A todos os colegas da Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinria da UnB, pelo carinho, a solidariedade na longa trajetria e as palavras de incentivo. Ao Flvio Botelho, pelas discusses, os livros e os ensinamentos. Ao Josemar Xavier, agradeo a disposio em participar dos momentos de ajuste da tese, sempre apresentando contribuies e contrapontos essenciais construo das anlises. A todos os que me ajudaram no levantamento dos dados na SAF. Em especial agradeo a grande ateno que sempre recebi dos amigos Joo Rezek, Ana Netto e Pedro Correia. Mnica Molina e aos amigos e amigas do GT da Reforma Agrria, pela amizade, empenho e competncia com que prosseguiram no desafio de consolidar as atividades de extenso da UnB junto populao rural. Laura Duarte, minha amiga e orientadora, que sempre demonstrou grande confiana no meu trabalho e me deu muita liberdade para realiz-lo. Ao Herv Thery, que me apresentou as ferramentas de anlise da geografia e com grande generosidade me ajudou a utiliz-las na elaborao desta tese. Ao Marcel Bursztyn, com quem aprendi muito, agradeo pela disposio em discutir minhas questes de tese e pelas sugestes apresentadas. Nazareth Wanderley, pela generosidade com que participou da banca e pelas importantes contribuies.

RESUMO
Este trabalho tem como foco a discusso sobre a permeabilidade ou transversalidade entre os princpios do desenvolvimento sustentvel e as polticas pblicas voltadas para a promoo da agricultura familiar no Brasil. Inicialmente, o conceito de agricultor familiar discutido, pontuando sua diversidade no contexto brasileiro, sua relevncia para o desenvolvimento do Pas e o tratamento secundrio que historicamente esse segmento tem recebido do Estado. Como fundamentos para a discusso do momento atual, foram reunidos os compromissos assumidos pelo Estado brasileiro para com a construo do desenvolvimento sustentvel, tendo como base a evoluo da noo de sustentabilidade, as mltiplas funes da agricultura familiar e o perfil da ao do Estado direcionada produo para o mercado interno, numa perspectiva histrica. Na anlise sobre a poltica atual, centrada no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, identificamos incoerncias desde o desenho do programa, que no incorpora a noo de agroecossistemas, como base para as dinmicas das ocupaes agrcolas no territrio brasileiro. A anlise do PRONAF em sua linha de apoio aos municpios aponta avanos alcanados na gesto pblica compartilhada e demonstra que o programa tem conseguido chegar s localidades perifricas. No entanto, o estudo do PRONAF Crdito mostra que os recursos direcionados ao financiamento da produo continuam concentrados nas regies mais dinmicas e que, da mesma forma como nas polticas pblicas convencionais, o programa separa as aes sociais das econmicas e mantm como retrica a dimenso ambiental. Medidas voltadas promoo da agroecologia, da silvicultura, da maior participao das agricultoras e jovens do meio rural, e da incluso de populaes indgenas e quilombolas so pontuais e submissas aos instrumentos que alimentam a mentalidade produtivista e modernizante. Os resultados analisados em sete anos de poltica especfica de fortalecimento da agricultura familiar demonstram que no houve alterao nas alianas histricas entre o Estado e a grande agricultura, que continua garantindo prioridade no conjunto das polticas agrcolas nacionais. As medidas direcionadas s unidades familiares de produo tm permitido acomodar as presses dos movimentos organizados do campo, sem alterar as relaes de poder estabelecidas. As conseqncias do fracionamento das aes e da inexistncia de um projeto de desenvolvimento para o setor e para o pas so analisadas no presente trabalho, sendo sugeridos mecanismos para a internalizao dos princpios da sustentabilidade nas polticas pblicas brasileiras direcionadas aos agricultores e agricultoras familiares.

vi

ABSTRACT
This work aimed at the discussion on the permeability between the sustainable development principles and the public policies regarding the promotion of the family agriculture in Brazil. Initially, the concept of family farm is discussed, revealing its diversity on the Brazilian context, its relevance for the countrys development as well as the secondary treatment it has historically received from the State. As basis for the discussion of the current moment, the appointments undertaken by the Brazilian government are assembled, regarding the establishment of the sustainable development based on the evolution of the sustainability notion, the multiple functions of family agriculture and the profile of the State action regarding the national market, in a historical perspective. On the analysis of the current policy, the National Program of Family Agriculture Strengthening PRONAF, incoherencies since the program design are found, which does not incorporate the agro-ecosystem notion, as bases for the agricultural occupation dynamics on the Brazilian territory. The PRONAF, with its counties supporting line, shows advances on shared public management and has reached peripheral regions. However, resources assigned to production financing remain concentrated in more dynamic regions. As conventional public policies, the PRONAF distinguishes social from economical actions and keeps as speech the environmental dimension. Decisions regarding the promotion of the agro-ecology, the sylviculture and the higher participation of women and young fellows from the rural environment, and the inclusion of indigenous and traditional populations, are punctual and contend for spaces with instruments that feed the productive and modern mentalities. The results observed along seven years of specific policy of family agriculture strengthening show that there were no changes on the historical alliances between the State and conservative rural landowners, which still guarantees priority on the set of the national agricultural policies. The decisions regarding the production familiar units has allowed settling the field organized unrests, without changing the established power relations. The consequences of such decisions fractioning and the inexistence of a development project for the sector and for the country are analyzed on the present work and mechanisms for the internalization of the sustainability principles on the Brazilian public policies regarding the family farm are suggested.

vii

SUMRIO
RESUMO LISTA DE GRFICOS LISTA DE MAPAS LISTA DE QUADROS LISTA DE TABELAS LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 1. INTRODUO 2. REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE AGRICULTURA FAMILIAR 3. NOO DE SUSTENTABILIDADE E MULTIFUNCIONALIDADE NAS POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS 4. TRAJETRIA DAS POLTICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR 4.1 ESTADO E PRODUO DE ALIMENTOS NA COLONIZAO BRASILEIRA 4.1.1 Opo agrcola ou modesto consolo? 4.1.2 O Estado portugus na colonizao: centralismo e localismo 4.1.3 Legislaes para a produo de alimentos na colnia 4.1.4 Surgimento e ampliao de uma produo para mercado interno 4.2 POLTICA AGRCOLA NO IMPRIO 4.2.1 Queda da produo aucareira e ascenso da cafeicultura 4.2.2 Mo-de-obra: trajetria at a abolio da escravatura 4.2.3 O fim do sistema de sesmarias e a primeira lei de terras 4.2.4 Regulamentaes para o abastecimento alimentar 4.2.5 Promoo do desenvolvimento tecnolgico 4.2.6 Financiamento da produo 4.3 MUDANAS E CONTINUISMOS NO ESTADO REPUBLICANO 4.3.1 O domnio das oligarquias agrrias na Repblica Velha 4.3.2 Os alicerces da Era Vargas 4.3.3 Principais medidas direcionadas agricultura de mercado interno 4.3.4 Agricultura de exportao 4.3.5 A questo agrria e a deposio de Vargas 4.4 PLANEJAMENTO ESTATAL E MODERNIZAO PARA POUCOS 4.4.1 Os governos do ps-guerra e os antecedentes do golpe de 1964 4.4.2 Padro ps-64 de produo 4.4.3 A questo fundiria no regime militar 4.4.4 A falncia do modelo modernizante e as incertezas no fim do sculo XX vi x xii xiii xiv xv 1 6 19 38 38 39 41 43 45 49 51 53 56 58 59 61 63 64 70 72 75 77 78 79 84 91 94

5. UMA APRECIAO SOBRE O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO 101 DA AGRICULTURA FAMILIAR PRONAF 5.1 CARACTERIZAO DA AGRICULTURA FAMILIAR NO CONTEXTO DE CRIAO DO PRONAF 102

viii

5.2 CONCEPO, DESENHO E EVOLUO DO PROGRAMA 5.3 DIMENSES DA SUSTENTABILIDADE NA CONCEPO DO PRONAF 5.4 AVALIAO DAS PRINCIPAIS RECOMENDAES DA AGENDA 21 BRASILEIRA IMPLEMENTADAS PELO PRONAF 5.4.1 Promover a descentralizao das aes de desenvolvimento rural; incentivar o surgimento de articulaes locais; e fortalecer o federalismo cooperativo. 5.4.2 Incentivar a articulaes intermunicipais e microrregionais para potencializar solues sustentveis 5.4.3 Incentivar a manuteno da cobertura vegetal, o reflorestamento e o manejo florestal em unidades familiares de produo 5.4.4 Incentivar a manuteno da cobertura vegetal, o reflorestamento e o manejo florestal em reas de assentamento de reforma agrria 5.4.5 Incentivar a reduo do uso de agrotxicos e prestar apoio financeiro para converso biolgica de sistemas produtivos 5.4.6 Incentivar a reduo de desigualdades de renda. 5.4.7 Incentivar a reduo de desigualdades de gnero, etnia e idade. 5.4.8 Promover a criao de poltica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural e reestruturao de rgos responsveis pelo servio 5.5 RECOMENDAES RELEVANTES DA AGENDA 21 BRASILEIRA NO INCORPORADOS PELA POLTICA PARA AGRICULTURA FAMILIAR 5.5.1 Educao Ambiental 5.5.2 Uso ampliado de Incentivos Econmicos 6. CONCLUSES REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXOS

111 117 123 124 138 146 151 156 159 174 176 189 189 194 200 216 225

ix

LISTA DE GRFICOS
Grfico 5.1 Estabelecimentos, rea, valor bsico da produo e financiamento total da agricultura familiar brasileira, por regio Grfico 5.2. Distribuio regional dos estabelecimentos familiares do Brasil Grfico 5.3. Valor bsico da produo da agricultura familiar para alguns produtos selecionados Grfico 5.4. Pessoal ocupado em estabelecimentos de agricultura familiar no Brasil Grfico 5.5. Distribuio do total de estabelecimentos de agricultura familiar do Brasil, por tipologia adotada pelo PRONAF Grfico 5.6 Regio Nordeste Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.7 Regio Sul Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.8 Regio Sudeste Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.9 Regio Norte Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.10 Regio Centro-Oeste Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.11 Distribuio dos estabelecimentos familiares por regies, conforme tipologia adotada no PRONAF Grfico 5.12 Evoluo do nmero de municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002 Grfico 5.13 Distribuio regional dos municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002 Grfico 5.14 Evoluo dos valores repassados aos municpios beneficirios do PRONAF Infraestrutura, de 1997 a 2002 Grfico 5.15 Distribuio regional dos recursos aos municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002 Grfico 5.16. Evoluo do nmero de contratos do PRONAF Crdito, de 1996 a 2002 Grfico 5.17. Evoluo do volume de recursos do PRONAF Crdito, de 1996 a 2002 102 103 104 105 107 108 108 109 109 110 110 127 128 131 132 161 162

Grfico 5.18. Distribuio percentual de contratos firmados com recursos do PRONAF Crdito, por regio, de 1996 a 2002 Grfico 5.19. Distribuio percentual dos valores disponibilizados pelo PRONAF Crdito, por regio, de 1996 a 2002 Grfico 5.20. Principais aplicaes dos recursos do PRONAF Crdito, de 1996 a 2002 Grfico 5.21. Evoluo do volume de recursos do PRONAF destinado aos rgos governamentais de ATER Grfico 5.22 Participao de agricultores familiares capacitados com recursos do PRONAF, de 1997 a 2002, no total de estabelecimentos familiares do Brasil Grfico 5.23. Agricultores familiares existentes e agricultores familiares atendidos Poe entidades governamentais de ATER Grfico 5.24. Distribuio da fora de trabalho da ATER governamental Grfico 5.25 Abrangncia do servio de ATER governamental nos municpios brasileiros, por regio

165 168 171 180 181 183 185 186

xi

LISTA DE MAPAS
Mapa 5.1. Distribuio de municpios que integram o PRONAF Infra-estrutura, em comparao com ndice de Desenvolvimento Humano. Brasil - 2002 Mapa 5.2. Evoluo da incluso de municpios no PRONAF Infra-estrutura. Brasil - 1997 a 2002 Mapa 5.3. Distribuio dos consrcios intermunicipais que solicitaram apoio financeiro ao PRONAF Infra-estrutura. Brasil - 2002 Mapa 5.4. Distribuio dos contratos de financiamentos do PRONAF Crdito, por municpios. Brasil - 2002 Mapa 5.5 Distribuio dos valores financiados pelo PRONAF Crdito, por municpios. Brasil 2002 126 130 144 166 169

xii

LISTA DE QUADROS
Quadro 3.1: Evoluo das funes mais valorizadas da agricultura, na Europa/EUA e no Brasil Quadro 5. 1. Beneficirios do Pronaf, segundo Resoluo do Banco Central, no. 2.900, de 31/10/2001 Quadro 5.2: Sntese das principais mudanas no Pronaf Crdito, de 1996 a 2002 Quadro 5.3: Linhas de crdito do Pronaf, limites de financiamento, taxas de juros praticadas, rebate e prazo de carncia e pagamento Quadro 5.4: Instrumentos econmicos e atividades a serem contempladas por eles. 34 106 115 116 198

xiii

LISTA DE TABELAS
Tabela 5.1. Distribuio regional dos 500 municpios com menor IDH no Brasil (2000), e municpios atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura, em 2002 (%) Tabela 5.2. Distribuio dos municpios com menor IDH no Brasil (2000) e municpios atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura, em 2002, nas regies Norte e Nordeste 125 133

Tabela 5.3. Projetos intermunicipais apresentados ao PRONAF Infra-estrutura, municpios 143 envolvidos, classificao segundo o IDH e municpios j beneficirios do programa (nmero) Tabela 5.4 Aplicao do crdito de custeio do PRONAF, em 1999 Tabela 5.5: Evoluo das aplicaes do PRONAF Crdito (contratos e recursos) (1995-2002) Tabela 5.6: Recursos aplicados pelo PRONAF, com e sem o Grupo A, no perodo de 1999 a 2002 157 160 163

Tabela 5.7: Distribuio dos emprstimos do PRONAF Crdito por grupos de beneficirios, 164 excluindo o Grupo A, de 1999 a 2002 Tabela 5.8: Relao agricultores atendidos por tcnico de campo, nas empresas governamentais 184 de ATER

xiv

SIGLAS E ABREVIATURAS
ABCAR Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural ACAR Associao de Crdito e Assistncia Rural AIA Associao Internacional Americana ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ASBRAER Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural BACEN Banco Central CAI Complexo Agroindustrial CDT Contrato de Desenvolvimento Territorial CEDR Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel CEE Comunidade Econmica Europia CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMDR Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural CMDRS Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel CMMAD Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CMN Conselho Monetrio Nacional CNDR Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural CNDRS Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura CPDS Comisso de Poltica de Desenvolvimento Sustentvel CREAI Carteira de Crdito Agrcola e Industrial CTE-Contrato Territorial de Explorao DAP Declarao de Aptido DIP Departamento de Imprensa e Propaganda DOPS Delegacia da Ordem Poltica e Social EA Educao Ambiental EMATER Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRATER Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

xv

EUA Estados Unidos da Amrica FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FHC Fernando Henrique Cardoso GAL Grupo de Ao Local IAA Instituto do Acar e do lcool IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBC Instituto Brasileiro do Caf IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios IDH ndice de Desenvolvimento Humano INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada JK Juscelino Kubitschek LEADER Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento Rural MAA Ministrio da Agricultura e do Abastecimento MAIC Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio MAPA Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MMA Ministrio do Meio Ambiente MPA Movimento dos Pequenos Agricultores MARA Ministrio da Agricultura e da Reforma Agrria MCR Manual de Crdito Rural MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra OCDE Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico OMC Organizao Mundial do Comrcio ONG Organizao No Governamental PAC Poltica Agrcola Comum PIB Produto Interno Bruto PLANAF Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PMDR Plano Municipal de Desenvolvimento Rural PMDRS Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDR Plano Nacional de Desenvolvimento Rural

xvi

PNDRS Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente PNRA Programa Nacional de Reforma Agrria PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PROVAPE Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural. SAF Secretaria de Agricultura Familiar SDR Secretaria de Desenvolvimento Rural SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente SNCR Sistema Nacional de Crdito Rural SUDEPE Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca SUDHEVEA Superintendncia do Desenvolvimento da Hevea Brasiliensis UDR Unio Democrtica Ruralista UE Unio Europia VBP Valor Bsico de Produo WS Welfare State

xvii

1. INTRODUO
A agricultura familiar brasileira apresenta dois traos que se mantm constantes durante os 500 anos de histria do Pas: sua produo ocupa papel relevante no abastecimento interno e o Estado dispensa a ela tratamento marginal ou secundrio. Quando, ao final do sculo XX, so criadas polticas pblicas especficas direcionadas aos agricultores familiares, justifica-se que tenham sido cercadas por grandes expectativas. O peso dessas expectativas se deve no apenas s histricas demandas no atendidas, mas tambm, e em grande medida, aos novos resultados esperados do campo, fruto de mltiplas funes que o setor vem agregando e da evoluo do pensamento ambientalista, que cobra a associao obrigatria entre o aumento na produo agrcola e a manuteno do equilbrio ambiental e promoo da equidade social. A capacidade do Estado de promover o desenvolvimento sustentvel, quando ele direciona suas polticas para o fortalecimento da agricultura familiar, o debate central dessa tese. Vejamos alguns elementos desse debate. A compreenso sobre o descaso para com a agricultura familiar requer que se observe, para cada perodo histrico, o perfil do Estado e suas alianas. Na colnia, os interesses de arrecadao da Coroa portuguesa determinam seus vnculos com os grandes fazendeiros e a prioridade agroexportao. Convm lembrar que mesmo sem incentivos pblicos e com desenvolvimento marginal, a produo familiar daquele perodo j participava do abastecimento interno, o que tem sido confirmado pela historiografia recente e que contraria as teses clssicas sobre o perodo colonial. No Imprio, ainda forte a identificao com valores e interesses de Portugal e o Estado se estrutura em articulao com a dominao local dos grandes fazendeiros e seus interesses. No obstante, a agricultura familiar se amplia, tanto pela chegada de imigrantes europeus, como pela abolio da escravatura, no fim do perodo. A continuidade do domnio das oligarquias agrrias e a forte presso dos cafeicultores monopolizando o apoio pblico marcam o incio da Repblica. No Estado Novo, grupos urbano-industriais comeam a dividir o poder sobre o aparato estatal. Com a chegada das tendncias do Wellfare State1 ao Pas, amplia-se a ao do Estado sobre a promoo do desenvolvimento, mas a agricultura familiar continua secundria no projeto nacional. Vem o regime militar e a modernizao da agricultura, excludente e conservadora. Nos ltimos anos do sculo XX, a transformao mundial do Estado do Bem-Estar Social encontra amplo espao de manifestao no Brasil, devido crise fiscal e ao endividamento pblico no Pas. A esses fatores soma-se a insatisfao com os resultados da ao do Estado
1

Welfare State, ou Estado do Bem-Estar Social, a denominao dada aos postulados desenvolvidos pelo economista John Keynes, que defendia a atuao estatal na soluo das crises do capitalismo. A discusso sobre suas influncias no processo brasileiro feita no item 4.3.

centralizador, voltado apenas aos interesses de parcela minoritria da populao brasileira. A reduo de recursos externos desarticula o sistema de crdito rural, motor da transformao tecnolgica da produo agrcola. Alm disso, h a interrupo dos investimentos em infraestrutura rural e o desmantelamento de servios ofertados aos agricultores, como o crdito e a extenso rural, por exemplo. Com o fortalecimento das teses liberais, avanam as tendncias de implantao de um Estado mnimo. Ao mesmo tempo, a Constituio de 1988 delimita o processo de descentralizao na gesto de recursos pblicos, com a implantao do princpio da subsidiariedade e a construo de um federalismo cooperativo. O repasse de recursos da Unio fica condicionado existncia de conselhos municipais, que se multiplicam pelo Pas, com atuao nos diferentes setores, como sade, educao, infncia, meio ambiente e desenvolvimento rural. A descentralizao municipalista fortalecida pela ao dos grupos organizados da sociedade civil, que cresceram e se consolidaram a partir das lutas pela abertura poltica no Pas. A agricultura familiar, historicamente presente nos movimentos de resistncia e atuante em espaos marginais de participao, se insere no novo processo de gesto pblica por meio de suas organizaes. Dentre elas destaca-se o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra MST , que ganha respaldo junto populao urbana e faz ressurgir o debate em torno da concentrao fundiria, levando a reforma agrria agenda de prioridades nacionais. Tambm a Confederao Nacional dos Trabalhadores nas Agricultura CONTAG se fortalece, ampliando sua atuao para alm de reivindicaes trabalhistas e se apresentando como porta-voz de um grupo aglutinado sob o conceito de agricultura familiar. Representando 85,2% dos estabelecimentos rurais brasileiros, a importncia desse segmento destacada por sua eficincia em responder por quase 40% da produo nacional e envolver sete de cada dez pessoas ocupadas no campo, apesar de ter acesso a apenas 30% da terra e somente quarta parte dos financiamentos agrcolas2. nesse contexto que surge, em 1996, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF3. O programa, lanado como a primeira poltica federal direcionada exclusivamente a esse segmento, reflete as novas configuraes institucionais oriundas da reforma do Estado e o momento de crescimento da participao popular na gesto pblica. No mesmo perodo em que foi criado o PRONAF, ganham popularidade as idias discutidas na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-

Ver INCRA/FAO, 2000. Uma sntese da caracterizao da agricultura familiar brasileira feita no item 5.1. O PRONAF foi institudo por meio do Decreto 1.946, de 28/06/1996, pelo ento Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, tendo como objetivo geral aumentar a produo, melhorar a qualidade de vida e ampliar a cidadania dos agricultores familiares brasileiros (MARA, 1996). Seus objetivos especficos visavam implantao de quatro linhas programticas: negociao de polticas publicas; financiamento de infra-estrutura e servios nos municpios; financiamento da produo da agricultura familiar; e capacitao e profissionalizao de agricultores familiares.
3

92. A defesa do desenvolvimento sustentvel, que h muito permeava o meio cientfico, passou ento a ser incorporada aos documentos do governo, aos discursos no Legislativo, aos currculos das escolas, indicando um grande objetivo a ser perseguido, norteado por um aparente consenso nacional. Apesar de apresentar grande variao de significados, de acordo com a convenincia de quem fazia uso do conceito de sustentabilidade, o fato que as questes ambientais foram aos poucos permeando o discurso nos diferentes setores da sociedade, mas ainda enfrentando dificuldades em se transformar em aes concretas. O PRONAF surge no perodo em que o governo brasileiro assume o desafio de internalizar nas polticas pblicas os princpios do desenvolvimento sustentvel, a partir do compromisso de construo da Agenda 21 Brasileira. O presente trabalho busca discutir, de forma geral, a atuao do Estado junto agricultura familiar ao longo da histria do Pas e, de forma especfica, os resultados do PRONAF, no perodo de 1996 a 2002, com relao a internalizao dos princpios da sustentabilidade, ou seja, a permeabilidade (ou a falta dela) entre a poltica ambiental e a poltica direcionada s unidades rurais de produo familiar. Ao final, pretende-se ter respondido s seguintes questes: Em que medida os esforos da ao pblica de promoo da agricultura familiar se apropriaram do conhecimento construdo no mbito das polticas ambientais sugeridas para o Pas? De que forma e em que dimenses o PRONAF tem atuado para promover a sustentabilidade da agricultura brasileira? Para a realizao do trabalho foi feita a combinao de quatro mtodos de investigao: Pesquisa exploratria: etapa inicial que objetivou formar uma viso geral sobre o tema, especialmente devido ao fato de ser ainda pouco explorada a interface entre agricultura familiar e sustentabilidade. Permitiu formar uma base sistematizada de conhecimentos e orientar as estratgias de investigao e anlises; Reviso histrica: realizada com o propsito de compreender a relao entre Estado e agricultura familiar, ao longo da histria do Brasil. Frente predominncia da grande agricultura na historiografia brasileira, a compreenso sobre o papel dos agricultores familiares requereu pesquisa bibliogrfica especfica, em livros e documentos histricos, de forma a identificar o perfil das medidas pblicas direcionadas para agricultura familiar; Anlise documental: objetivou sistematizar e caracterizar a ao pblica recente, voltada agricultura familiar, contrapondo princpios e propsitos com mecanismos adotados e resultados obtidos. Possibilitou ainda identificar a forma como o desenvolvimento sustentvel percebido no discurso oficial, confrontando a viso predominante no setor agrcola com a viso do setor responsvel pelas polticas ambientais, realizando comparaes com a prtica adotada;

Entrevistas semi-estruturadas: buscando aprofundar e complementar a anlise documental, foram ouvidos tcnicos da Secretaria da Agricultura Familiar, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, responsveis pela gesto do PRONAF. Tambm foram entrevistados especialistas de setores do Ministrio do Meio Ambiente que fazem interface com o programa. A conduo do trabalho, para se responder s perguntas delimitadas para a pesquisa, comea com a discusso sobre as diferentes percepes que permeiam o conceito de agricultura familiar, feita no captulo 2, a partir de elementos do processo de formao histrica, chegando s nuances que se expressam no seu desenho atual. Busca-se resgatar os atores responsveis pela produo de alimentos no Brasil, quase sempre pouco visveis na historiografia brasileira. So destacadas as peculiaridades dos contextos histricos que condicionaram as mudanas na denominao daqueles atores, at chegar definio atual de agricultura familiar, marcada pelo pragmatismo e operacionalidade. No captulo 3 apresentada a linha evolutiva do pensamento ambientalista no Brasil, focando nas transformaes sobre a noo de sustentabilidade, determinada no apenas pelo contexto poltico e econmico interno, mas principalmente pela influncia do crescimento da conscincia ambiental no mundo. As dimenses de sustentabilidade so apresentadas como referncias para a posterior anlise da poltica atual para a agricultura familiar. Ainda nesse captulo, busca-se identificar as mltiplas funes da agricultura familiar, ao longo da histria do Pas. A identificao dos papis desempenhados pelo setor responsvel pela produo de alimentos e de suas variaes ao longo da histria brasileira permite compreender o nvel de valorizao conferida a esse setor e a atuao do Estado, configurada nas polticas adotadas. As principais medidas pblicas para a promoo da produo de alimentos no Brasil, desde a chegada dos portugueses at o final do sculo XX, so reunidas e analisadas no captulo 4, a partir de pesquisa exploratria na bibliografia sobre o tema. Busca-se apresentar um quadro que permita caracterizar a trajetria das polticas pblicas, agrupadas em perodos histricos. Essa sntese visa permitir a visualizao do papel da produo familiar em cada perodo e fazer uma relao com a ao do Estado, identificando o carter das polticas adotadas e os interesses por elas alimentados. Uma vez delimitado o conceito de agricultura familiar (e suas imprecises) adotado nesse trabalho, apresentada a noo de sustentabilidade e as mltiplas funes que tem (ou pode ter) a produo familiar, e identificadas as tendncias histricas da ao no Estado na produo agrcola voltada ao mercado interno, feita, no captulo 5, uma anlise sobre a atual poltica para a agricultura familiar, enfocando os primeiros resultados alcanados pelo PRONAF e sua evoluo

de 1996 a 2002. Na anlise foram utilizados dados coletados junto Secretaria de Agricultura Familiar, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, alm da combinao de informaes disponibilizadas por pesquisas realizadas nos ltimos quatro anos4. Esse captulo visa avaliar os avanos da incorporao do pensamento ambientalista pelo PRONAF, enquanto poltica setorial especfica para a agricultura familiar, identificar reas ainda impermeveis entre eles e sugerir aes de forma a viabilizar o cumprimento dos compromissos assumidos em 1992 pelo governo brasileiro de construo do desenvolvimento sustentvel, ordenados na Agenda 21 Brasileira, no que se refere promoo da agricultura familiar no Pas5. No captulo 6 esto reunidos os principais aspectos discutidos e apontados ao longo do trabalho. So apresentadas concluses finais sobre as tentativas de internalizao dos princpios do desenvolvimento sustentvel na poltica direcionada s unidades familiares de produo, so destacados os resultados j obtidos nas aes realizadas ao longo de sete anos de criao do PRONAF e aspectos ainda no contemplados, que limitam a sustentabilidade dos agricultores familiares e da agricultura brasileira como um todo.

4 Ver Abramovay e Veiga (1999), Silva (1999); NEEP (1999), Ministrio do Trabalho (1999), IBASE (2001), Ferreira, Silveira e Garcia (2001) Vilela e Moraes (2001), Favareto e Demarco (2002), Abramovay (2001b), Fundater/Agncia Rural (2003) 5 O contexto geral da reforma agrria no constitui tema desse trabalho. As anlises aqui apresentadas sobre os agricultores familiares localizados em projetos de assentamentos so relativas apenas ao crdito fornecido a eles por meio do PRONAF Grupo A e a aspectos relativos ao cumprimento da legislao ambiental.

2. REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE AGRICULTURA FAMILIAR

Agricultura familiar no propriamente um termo novo, mas seu uso recente, com ampla penetrao nos meios acadmicos, nas polticas de governo e nos movimentos sociais, adquire novas significaes. Mesmo estando em evidncia, o conceito de agricultura familiar ainda no est claramente desenhado. No processo de implementao do PRONAF, para delimitar seu pblico beneficirio, a opo foi o uso operacional do conceito, centrado na caracterizao emprica de um grupo social bastante heterogneo. No meio acadmico, alguns autores buscam aprofundar as reflexes sobre o conceito de agricultura familiar, propondo um tratamento mais analtico e menos operacional do termo. Entre as questes presentes no debate que ora se estabelece, destacam-se as diferentes vises sobre as origens do conceito. Tendo como foco o caso europeu, uma das linhas de pensamento considera que a moderna agricultura familiar uma nova categoria, gerada no bojo das transformaes experimentadas pelas sociedades capitalistas desenvolvidas. Para essa corrente, no h significado em buscar as origens histricas do conceito, como, por exemplo, estabelecendo uma relao com a agricultura camponesa. ... uma agricultura familiar altamente integrada ao mercado, capaz de incorporar os principais avanos tcnicos e de responder s polticas governamentais no pode ser nem de longe caracterizada como camponesa (Abramovay, 1992: 22). Apesar do carter familiar presente em ambas, esse autor considera que h uma distino conceitual entre elas, cuja origem estaria nos diferentes ambientes sociais, econmicos e culturais que caracterizam cada uma. A prpria racionalidade de organizao familiar no depende... da famlia em si mesma, mas, ao contrrio, da capacidade que esta tem de se adaptar e montar um comportamento adequado ao meio social e econmico em que se desenvolve (Abramovay, 1992: 23). Nesse mesmo sentido, Servolin considera a predominncia de agricultores familiares modernos como um fenmeno recente. O que ele denomina agricultura individual moderna considerada um novo personagem, diferente do campons e gestado a partir dos interesses e das iniciativas do Estado (Servolin apud Wanderley, 1999). Para outra corrente de pensamento, a qual ser adotada neste trabalho, agricultura familiar um conceito em evoluo, com significativas razes histricas. Uma das autoras dessa linha, Nazareth Wanderley, apresenta agricultura familiar como um conceito genrico, que incorpora mltiplas situaes especficas, sendo o campesinato uma dessas formas particulares. Para essa autora, as transformaes vividas pelo agricultor familiar moderno no representam ruptura definitiva com formas anteriores, mas, pelo contrrio, mantm uma tradio camponesa que fortalece sua capacidade de adaptao s novas exigncias da sociedade (Wanderley, 1999: 22). Para o caso brasileiro, a autora considera que o agricultor familiar, mesmo que moderno, inserido ao mercado, ... guarda ainda muitos de seus traos camponeses, tanto porque ainda tem que enfrentar os

velhos problemas, nunca resolvidos, como porque, fragilizado, nas condies da modernizao brasileira, continua a contar, na maioria dos casos, com suas prprias foras (Wanderley, 1999: 52). Os traos camponeses mencionados pela autora, bem como o perfil do campesinato no Pas, tm sido objeto de amplos debates na literatura brasileira. O marco histrico na utilizao do conceito de campons e campesinato no Brasil a dcada de 1950, inicialmente pelo debate poltico em torno das lutas dos trabalhadores no campo, e depois pelos embates tericos dentro da cincia social brasileira. Porto (1997) afirma que a partir deste perodo que se pode falar de uma questo agrria brasileira. ... o momento a partir do qual no s o rural se constitui de forma mais sistemtica como objeto terico e emprico de estudos, mas se afirma, simultaneamente, enquanto problema poltico (Porto, 1997: 26). Naquele momento, foram importadas as teorias construdas a partir da anlise de trajetrias histricas europias e, em especial, sobre a situao da Rssia no fim do sculo XIX e incio do sculo XX. Vale aqui resgatar, do conceito clssico de campons, algumas de suas caractersticas bsicas que configuram uma estrutura particular de sociedade. Cardoso (1987) destaca quatro delas: A primeira um acesso estvel terra, seja em forma de propriedade, seja mediante algum tipo de usufruto. A seguir o trabalho predominantemente familiar, o que no exclui o uso de fora de trabalho externa, de forma adicional. Uma terceira caracterstica seria a auto-subsistncia combinada a uma vinculao ao mercado, eventual ou permanente, onde o objetivo est na realizao de trocas por produtos utilizados no consumo da famlia. Por ltimo, um certo grau de autonomia na gesto das atividades agrcolas, ou seja, nas decises sobre o que e quando plantar, como dispor dos excedentes, entre outros (Cardoso, 1987: 56-57). Wanderley (1999: 24) tambm destaca esse aspecto da autonomia, de carter demogrfico, social e econmico, e enfatiza a capacidade da economia camponesa em promover a subsistncia imediata e a reproduo da famlia pelas geraes subseqentes. Para a autora, essa especificidade no sistema de produo camponesa e a centralidade na constituio do patrimnio familiar formam as caractersticas fundamentais do campesinato clssico. Um outro aspecto, tambm essencial na compreenso do campons tradicional, seu sistema produtivo do tipo policultura-pecuria. A diversificao de culturas configura-se como parte da estratgia adotada pela famlia camponesa, que tem na combinao com a criao de animais sua alternativa de fertilizao dos solos e melhoria na produtividade dos cultivos. Essas caractersticas do campesinato europeu, e a no verificao integral das mesmas no rural brasileiro, deram margem a um acirrado debate na dcada de 1960, pondo em causa a real existncia de camponeses no Brasil. Sem querer retomar o debate, vale aqui destacar a posio de um dos expoentes da tese da inexistncia de restos feudais no Pas, Prado Junior, sobre a referida questo da autonomia. Ele defende que, na teoria clssica, o campons o efetivo ocupante e explorador da terra, o

empresrio da produo, mesmo quando no proprietrio. o detentor dos meios de produo, como os instrumentos e os animais de trabalho. O campons explorado pelo senhor feudal pelos privilgios que esse se acha revestido e que determinam as obrigaes dos camponeses em fornecer-lhe alimentos e trabalho (Prado Jnior, 1966: 57). Esse autor questiona a transposio mecnica do conceito de campons para o caso brasileiro, pois descarta a existncia de latifndio em moldes feudais ou semifeudais no Brasil, considerando que desde os primeiros tempos implantou-se aqui a grande propriedade rural de explorao comercial em larga escala, no parcelaria e realizada com trabalho escravo. Prado Jnior destaca que no Brasil a disputa por espao entre a pequena e a grande agricultura sempre ocorreu, sendo que esta se fortalecia com a explorao do trabalho daquela. Para ele, o fazendeiro era um homem de negcios, um produtor de mercadorias e no um rentista, como o senhor feudal. Ele defende, portanto, o carter capitalista da sociedade brasileira, desde suas origens. Diversos outros tericos contrapunham s idias de Prado Junior com a argumentao de que as relaes entre o senhor de engenho e seus agregados, entre os fazendeiros e os colonos, e entre o proprietrio de terras e os meeiros e parceiros no eram de assalariamento. Eram relaes complexas, contraditrias, que tanto poderiam indicar traos capitalistas como traos feudais. O fato que, contraditrio ou no, ... o conceito de campesinato no s permaneceu como instrumental analtico dos estudos sobre o campo brasileiro, mas tambm pareceu conquistar espao hegemnico...., deu unidade a uma grande diversidade de relaes de trabalho e de formas de acesso terra, tais como parceria, arrendamento, morada, pequena propriedade (Porto, 1997: 27). Assim, campons passou a ser o termo que unificou um conjunto de situaes e denominaes atribudas queles responsveis pela produo de alimentos para o abastecimento interno e para sua prpria subsistncia, ao longo de toda a histria do Pas. Partindo do conceito clssico, identifica-se como produo camponesa aquela em que a famlia se configura como unidade de produo, que tem a posse dos instrumentos de trabalho, que produz para a subsistncia e para o mercado e que tenha seno a propriedade, pelo menos a posse da terra (Graziano da Silva, 1978: 3). Como j dito, diversas situaes e denominaes foram unificadas sob esse grande conceito de campons. Martins (1986) apresenta pelo menos trs denominaes diferentes para esse mesmo homem rural, depois chamado de campons. Para o contexto de So Paulo, Minas Gerais, Gois e Paran, ele era conhecido como caipira. No nordeste, denominava-se tabaru. Para diferentes regies do Pas, encontrava-se o caboclo. Para o autor, so todas palavras de duplo sentido. Referem-se ao agricultor, a quem vive no campo, mas tambm significa uma pessoa rstica, atrasada e ingnua. So palavras depreciativas, ofensivas, muitas vezes relacionadas preguia, pouca disposio para o trabalho. Para Martins (1986), ocorreu um escamoteamento conceitual devido ao fato de, no Brasil,

termos uma histria urbana, uma histria dos que participam do pacto poltico, sendo o campons visto como um ator inferior, algum que participa sem ser essencial. A recente historiografia brasileira tem buscado resgatar o papel do campons como ator social atuante, desde a colonizao brasileira. Diferentemente da situao europia, o campesinato brasileiro apresenta especificidades e mesmo uma pluralidade de configuraes. Entre suas possveis configuraes est aquela oriunda da brecha camponesa. Essa ... a expresso usada para designar atividades econmicas que, nas colnias escravistas, escapavam ao sistema de plantation entendido em sentido estrito (Cardoso, 1987: 54). Em estudos realizados no contexto das Antilhas, no perodo da produo aucareira escravista, os plantios realizados em pequenos lotes de terra concedidos aos escravos pelo grande fazendeiro, no interior da fazenda, eram identificados como atividades do denominado protocampesinato escravo. Situao semelhante tem sido estudada no Brasil e amplamente confirmada pelos historiadores. Cardoso (1987: 92) cita diversos documentos histricos onde comprovada a existncia de lotes cultivados por escravos, em dias livres. Em muitos desses registros, o foco est na discordncia da Igreja de que o tempo concedido aos escravos para produzir alimentos coincidisse com os domingos e dias santos. Surgem vrias ordenaes, durante os sculos XVII e XVIII, que estabelecem que os escravos tenham o sbado livre para trabalhar em suas parcelas, o que nem sempre obedecido. Os motivos da concesso de parcela de terra e de tempo livre aos escravos para cultiva-la eram vrios. O mais evidente o interesse do fazendeiro em minimizar os custos de manuteno e reproduo da fora de trabalho. Observa-se, no entanto, que as fazendas exportadoras, em pocas de bons preos, avanavam sobre o tempo definido para trabalho dos escravos em suas reas. Nessas situaes, os senhores de engenho eram obrigados a alimentar diretamente seus cativos, o que era feito de forma precria. Porm, o trabalho do escravo em seu lote tambm tinha a funo de ligar o escravo fazenda e evitar fugas que, caso ocorressem, resultariam na revogao da concesso de uso da terra. Cardoso (1987) cita documentos de engenhos que adotavam esse sistema e davam aos cativos a possibilidade de dispor livremente dos excedentes produzidos. H ainda registros de fazendas que trabalhavam em sistema de quotas que, uma vez cumpridas, os cativos poderiam trabalhar pelo resto do dia em suas prprias parcelas. Documentos mostram que o tempo disponvel e o tamanho da rea eram muito variveis. O autor cita exemplos de alguns (poucos) casos em que escravos, com a venda de excedentes, juntaram dinheiro para comprar sua liberdade ou a de seus filhos. Cardoso explica que a venda de excedentes era feita ao prprio engenho: O Engenho de Santana, em 1789, comprava-os aos negros a uma tarifa cerca de um tero abaixo do preo do mercado, o que torna fcil entender por que os escravos deste engenho desejavam acesso direto ao mercado de Salvador (Cardoso, 1987: 96). O autor cita

situao semelhante no Par, analisando carta de 1787 que detalha as reas de cultivo e at mesmo de venda de gneros alimentcios por escravos (Cardoso, 1987: 98). Diversos outros documentos so apontados pelo autor para exemplificar o protocampesinato, como os registros de Saint-Hilaire, em que relata detalhes de viagem realizada por Gois, no incio do sculo XIX e cartas de Charles Darwin, em trabalho realizado no Rio de Janeiro, em 1832. Cita ainda documento de fazendeiros de Vassouras, em 1854, contendo medidas para evitar revoltas entre os negros, entre elas a concesso de lotes para cultivo. Os defensores da medida justificavam que o escravo que possui roa, nem foge, nem faz desordens (Cardoso, 1987: 105). Cita casos analisados sobre a regio nordestina do Serid, a partir do estudo de inventrios post mortem, onde constam dvidas para com escravos, por compra de alimentos e gado. Certos escravos possuam quantidades considerveis de cabeas de gado, criadas nas reas dos grandes fazendeiros, num exemplo de insero do protocampesinato escravo nos circuitos mercantis locais. Tambm so citados exemplos sobre a existncia do protocampesinato em regies de produo de algodo, na Paraba, com escravos acumulando peclio, visando alforria (Cardoso, 1987: 107). Por todas essas anlises feitas pelo autor, fica clara a existncia de uma produo de gneros alimentcios feita por escravos negros, dentro da lgica da brecha camponesa, vinculada ao autoconsumo, assim como ao mercado. Tambm os ndios esto na origem do campesinato brasileiro. No incio da colonizao, eles foram responsveis pelo fornecimento de alimentos, em troca de ferramentas com os portugueses, o que acarretou na transformao de seu sistema de produo (Amaral, 1958). At o fim da escravido dos ndios, no sculo XVII, h registros de protocampesinato ndio em algumas regies do Pas, como no Par. Cardoso (1987: 97) analisou documentos de jesutas que relatam a existncia de escravos ndios que viviam em grandes fazendas, cultivavam em lotes de terra cedidos para produo de alimentos e vendiam excedente aos seus donos ou fora da fazenda, num exemplo tpico de brecha camponesa. As Misses jesutas tambm foram responsveis pela formao de ncleos de produo de alimentos, com mo-de-obra indgena. Na Amaznia, por exemplo, desde o segundo sculo da colonizao, as misses ... tinham a funo de gerar um campesinato sedentrio em uma regio que no o conhecera em tempos pr-colombianos. Por outro lado, elas produziam um excedente de alimentos que contribua para o abastecimento de Belm e outras pequenas cidades amaznicas (Cardoso, 2000: 108). Da mesma forma, as misses indgenas no sul do Pas, pela distncia dos centros mais dinmicos da agroexportao, desenvolveram reas de plantio de alimentos e criao de animais. Com a perseguio aos jesutas e sua expulso em meados do sculo XVIII, muitos ndios e mestios se transformaram em mo-de-obra nas estncias de criao de gado. Compunha ainda o campesinato no perodo colonial os mestios de branco com ndia, que eram livres, filhos bastardos dos senhores de engenho, mas sem direito a herana. Esses ocupavam

10

terras marginais e, em grande parte, viviam da agricultura, fornecendo alimentos para os engenhos e para as vilas. Situao parecida enfrentavam os brancos empobrecidos e excludos pelo morgadio, regime que tornava o primognito herdeiro legal dos bens do fazendeiro, transformando os outros filhos numa espcie de agregados. O morgadio, que durou at 1835, impedia a disperso da riqueza pela herana, mas no evitava a abertura de novas reas e a formao de propriedades pela ocupao e uso da terra. Em situaes de litgios familiares, as reas abandonadas, onde o solo cansado j no apresentava condies ideais de fertilidade, eram ocupadas pelos filhos no herdeiros, excludos por ordem do novo dono das terras (Martins, 1986: 32). Em outros casos, os filhos no herdeiros obtinham nova concesso da sesmaria nas reas das fazendas por eles constitudas. Devido falta de capital para implantao de uma agricultura de exportao, muitas dessas novas fazendas eram destinadas produo de gneros para o mercado interno. Vale destacar que a situao do mestio era estruturalmente diferente daquela vivida por um branco no herdeiro. As normas de ocupao da terra ... permitia a um branco deserdado pelo morgadio abrir a sua prpria posse, onde pudesse, e obter assim a sua sesmaria. J um mestio pobre podia abrir a sua posse, mas, devido aos mecanismos tradicionais de excluso que alcanavam o impuro de sangue, dificilmente podia tornar-se um sesmeiro (Martins1986: 34). Observa-se assim que o campesinato brasileiro no pode ser considerado um todo homogneo. Ao contrrio, a somatria de grupos com grandes diferenas e particularidades. A partir de 1808, com a chegada de D. Joo VI ao Brasil, tem incio as polticas de incentivo imigrao de trabalhadores europeus, que experimentaria grande expanso no sculo seguinte. Mesmo que ainda em pequenas propores, os colonos suos, aorianos e alemes trazidos por D. Joo do incio a uma tendncia de formao de ncleos compostos por pequenos lotes voltados produo de alimentos destinados ao abastecimento da populao urbana. Com o crescimento da lavoura cafeeira, intensifica-se o processo de imigrao europia, desta vez com predominncia de italianos que vinham na condio de assalariados das fazendas de caf. A partir desse perodo, amplia-se a formao de pequenas propriedades de colonos europeus pelo sudeste e sul do Pas. Nas reas de ascenso da cultura cafeeira, a grande fazenda oferece resistncia consolidao dessas pequenas unidades. No Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, onde no h a supremacia de uma cultura de exportao, os imigrantes europeus encontram maiores facilidades e formam um tipo especfico de unidade familiar de produo. importante ressaltar que, apesar das diferenas entre os diversos grupos camponeses, eles estavam configurados sob uma mesma unidade: a posio secundria que ocupavam dentro do modelo de desenvolvimento do Pas desde sua origem. Enquanto a grande propriedade recebia estmulos dos governantes e garantias para sua reproduo, esse mosaico de formas camponesas era colocado

11

margem das polticas pblicas. Foi historicamente um setor bloqueado, impossibilitado de desenvolver suas potencialidades enquanto forma social especfica de produo (Wanderley, 1999: 37). A trajetria desse setor permeada de lutas por um espao prprio na economia e na sociedade, lutas por um espao produtivo, pela constituio do patrimnio familiar e pela estruturao do estabelecimento como espao de trabalho da famlia. O Campons no Brasil se diferencia da estrutura camponesa europia por no ser capaz de fechar o crculo da subsistncia, por ter tido um espao marcado pela precariedade estrutural, que o incapacitou de desenvolver todas as potencialidades do sistema clssico de produo de vida social. Diferente da situao clssica, o campons no Brasil ocupava os espaos deixados pela grande agricultura. Devido a esse carter marginal, encontrava dificuldades para implantar sistema produtivo diversificado, tipo policultura-pecuria, prprio do campesinato tradicional. A ausncia de criaes afetava as possibilidades de fertilizao natural, compensada pelos constantes deslocamentos das reas de culturas. A mobilidade espacial sempre foi sua forma de assegurar o projeto para o futuro. O compromisso com a reproduo da famlia se dava pela prtica de uma agricultura itinerante e pelo sistema de posse precria da terra. De uma certa forma, o patrimnio transmitido era o prprio modo de vida (Wanderley, 1999: 38). Com o crescimento das lutas no campo, nos anos de 1950, e da ao da esquerda brasileira, principalmente pelo Partido Comunista, ocorre a politizao do conceito de campons, que d unidade conceitual a uma grande diversidade de relaes de trabalho e de formas de acesso terra. O fortalecimento das Ligas Camponesas exemplo disso. Para a polarizao das posies, tambm se busca identificar em um conceito nico as diferentes situaes dos grandes proprietrios. Dessa forma, os senhores de engenho do nordeste, os estancieiros do sul, os fazendeiros de caf do sudeste e os seringalistas do norte so ento denominados simplesmente de latifundirios. Essas palavras campons e latifundirio so palavras polticas, que procuram expressar a unidade das respectivas situaes de classe e, sobretudo, que procuram dar unidade s lutas dos camponeses (Martins, 1986: 22). importante observar que essa uma unidade formal, servindo ao fortalecimento da luta dos movimentos de esquerda no Brasil. Na prtica, o conjunto campons e o conjunto latifundirio continuavam a reunir uma variada gama de situaes e de interesses, muitas vezes at conflitantes. Com o golpe militar de 1964 e a perseguio aos partidos de esquerda, os movimentos organizados no campo so fortemente afetados, especialmente a partir da desarticulao das Ligas Camponesas. Isso resulta, necessariamente, na reduo do espao social para insero do conceito de campesinato. Por outro lado, dentro da lgica do modelo de desenvolvimento adotado para o campo, voltado modernizao tecnolgica em produtos agrcolas de exportao, o conjunto de agricultores passa a ser classificado quanto ao tamanho de suas reas e de sua produo, divididos em pequenos,

12

mdios e grandes produtores. Interessava assim escamotear desigualdades como o acesso terra, por exemplo, e estabelecer categorias operacionais, visando aplicao diferenciada das polticas publicas como o crdito rural, a pesquisa e a extenso rural. Dessa forma, os camponeses passam a ser tratados como pequenos produtores. ... pode-se afirmar que o conceito de pequena produo contribuiu para uma relativa despolitizao do tema. (...) ao conceito de campesinato associava-se, sobretudo um contedo poltico e ideolgico que se torna profundamente nuanado no conceito de pequena produo (Porto, 1997: 29). Para amenizar as presses pela reforma agrria, o governo implanta o Estatuto da Terra, em 30 de novembro de 1964. Essa legislao, apesar de importante enquanto medida pblica voltada questo agrria, foi bastante transformada, desde sua concepo original, por vetos e emendas que visavam incorporar os interesses anti-reformistas. Os grandes proprietrios defendiam que o problema da agricultura no Brasil era resultado de polticas econmicas inadequadas, da falta de apoio pblico e de infra-estrutura no campo. Nessa lgica, a existncias de reas ociosas em nada se relacionava com o fato de o trabalhador rural no ser proprietrio da terra (Bruno, 1997: 131). Assim, prevaleceu a via tecnolgica, produtivista, de transformao do campo pela modernizao da agricultura. Bruno (1997: 152) destaca que o Estatuto da Terra estabeleceu a propriedade familiar como base da reforma agrria, verdade, mas delegou grande empresa rural a funo condutora da modernizao e nico exemplo eficaz de uso racional da terra. A ao do Estado no perodo militar privilegiou a grande propriedade enquanto geradora de divisas pela exportao de produtos agrcolas e enquanto mercado consumidor de produtos de origem industrial destinados agricultura, como mquinas e insumos, consolidando os chamados complexos agroindustriais. Para garantir o lucro das indstrias sem prejuzo dos grandes agricultores so estruturados diversos instrumentos de poltica agrcola, como crdito com juros especiais e subsdios, transferindo para outros setores da sociedade o nus da remunerao do capital industrial. Outra forma de atuao do Estado foi a expanso da fronteira agrcola, criando infra-estrutura e servios para a instalao de mdias e grandes propriedades nas regies Centro-Oeste e Norte, reproduzindo o modelo de ocupao e explorao vigentes (Rocha, 1992). Os projetos de colonizao, executados majoritariamente por empresas particulares, foram alimentados pela pulverizao fundiria nos estados do sul do Pas, que liberou um contingente migratrio, direcionado de forma mais intensa para Mato Grosso (que era, poca, um nico estado) e Rondnia. Esse processo resultou na formao de um segmento de novos colonos, ou seja, agricultores de base familiar, a maioria sulista com origem europia, bastante tecnificados e inseridos ao mercado. E, ao mesmo tempo, gerou a expulso de posseiros e extrativistas, aumentando os conflitos no campo. De forma mais restrita e em reas longe dos interesses da grande agricultura, houve a implantao de assentamentos de reforma agrria nos estados do Norte, onde se buscou levar famlias

13

de pequenos agricultores nordestinos, numa tentativa de desviar para a regio o intenso fluxo migratrio ento direcionado a So Paulo. Os assentados em projetos de reforma agrria, pouco abrangentes em termos de nmero de famlias e carentes do apoio pblico, como pesquisa, extenso e infra-estrutura, tambm foram enquadrados na categoria de pequenos produtores. Porto (1997) destaca que, nos anos de 1970, passa a haver na pesquisa acadmica um trnsito conceitual, com o conceito de pequena produo sendo usado de forma operacional, servindo caracterizao emprica dos grupos estudados, enquanto que o conceito de campesinato mantinha sua funo relativa a questes mais abrangentes de histrico e funcionalidade dos grupos analisados. Com a intensificao do processo da chamada modernizao conservadora, o foco da reflexo se fixa nas relaes de subordinao da pequena produo ao capital, especialmente ao controlado pelos complexos agroindustriais. Observa-se no final dos anos de 1970 e incio de 1980 uma polarizao e adjetivao do conceito, dividido ento em pequena produo integrada e pequena produo excluda da integrao. Na primeira estavam todos aqueles agricultores de caractersticas familiares que duplamente se integraram ao processo produtivo ditado pela agroindstria e, por conseguinte, ao mercado. No segundo caso todos os outros que permaneciam margem da modernizao da agropecuria brasileira. luz das teorias daquele perodo, o destino de ambos os grupos estaria inexoravelmente traado. Os primeiros estavam a caminho de sua total proletarizao, pois seriam trabalhadores para o capital. A integrao agroindstria era analisada como uma forma disfarada de assalariamento, dado o grau de controle e poder da agroindstria e a falta de autonomia do agricultor. Quanto aos excludos era uma questo de tempo para que perdessem as possibilidades de sobrevivncia na agricultura e migrassem para os grandes centros urbanos, engrossando o xodo rural. No bojo do processo de redemocratizao do Pas, em meados da dcada de 1980, ocorre a retomada da organizao dos movimentos no campo, alguns com representao nacional, e outros de ao apenas local ou micro regional. Os trabalhadores rurais conseguem dar maior visibilidade Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, CONTAG, sua organizao central. Por outro lado, o surgimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, o MST, rene inicialmente no Rio Grande do Sul e depois nacionalmente diversos grupos de agricultores que lutavam pelo acesso terra. Surgem ainda grupos especficos, que no encontravam representao junto CONTAG ou ao MST, e que se organizaram localmente, como por exemplo os agricultores deslocados pela construo de barragens, os seringueiros e outros grupos que integram os chamados povos da floresta. Com diferentes estratgias e orientaes, esses grupos organizados pressionam o Estado por polticas que os inclua no processo de desenvolvimento do Pas, colocando suas reivindicaes na pauta de prioridade do governo. As aes empreendidas pelos movimentos sociais demonstravam, acima de

14

tudo, que no se comprovou a hiptese de que o desenvolvimento capitalista no campo levaria ao desaparecimento dos caipiras, camponeses ou pequenos produtores, integrados ou no. Dessa forma, na dcada de 1990, as pesquisas acadmicas se ocupam menos em precisar conceitos analticos e mais em descrever o papel exercido por esse segmento social na estrutura poltico-econmica do Pas e em sugerir formas para inserir as parcelas ainda excludas do processo de desenvolvimento. nesse contexto que o termo agricultura familiar se consolida e se difunde nos diferentes setores da sociedade. Ele utilizado como um guarda chuva conceitual, que abriga grande nmero de situaes, em contraposio agricultura patronal, tendo como ponto focal da polarizao o tipo de mo-de-obra e de gesto empregadas. decisiva para a formao do conceito de agricultura familiar a divulgao do estudo realizado no mbito de um convnio de cooperao tcnica entre a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura (FAO) e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). O estudo define agricultura familiar ... a partir de trs caractersticas centrais: a) a gesto da unidade produtiva e os investimentos nela realizados so feitos por indivduos que mantm entre si laos de sangue ou casamento; b) a maior parte do trabalho igualmente fornecida pelos membros da famlia; c) a propriedade dos meios de produo (embora nem sempre da terra) pertence famlia e em seu interior que se realiza sua transmisso em caso de falecimento ou de aposentadoria dos responsveis pela unidade produtiva (INCRA/FAO, 1996: 4). Esse estudo serviu de subsdio para a implementao do PRONAF e para a definio de agricultor familiar. O programa define como agricultores familiares beneficirios do programa os proprietrios, assentados, posseiros, arrendatrios ou parceiros de reas com at quatro mdulos fiscais, que utilizem trabalho predominantemente familiar, podendo ter at dois empregados permanentes, com, no mnimo 80% da renda familiar proveniente de explorao agropecuria, pesqueira e/ou extrativista, que more na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano prximo. Desde a criao do programa foram feitos detalhamentos quanto ao seu pblico beneficirio, resultando na segmentao do universo familiar em quatro grupos, com caractersticas especficas que os credencia a diferentes modalidades de financiamentos. O detalhamento de cada grupo e as diferentes modalidades de benefcios previstas para cada um sero apresentadas e discutidas no captulo 5. Para a presente discusso conceitual, ser feito abaixo um resumo visando a compreenso do tratamento dado ao conceito de agricultura familiar pelo PRONAF. Grupo A: agricultores familiares assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria e amparados pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrria - Banco da Terra; Caractersticas comuns exigidas para os grupos B, C e D: ser proprietrio, assentado, posseiro, arrendatrio ou parceiro; residir na propriedade ou em local prximo; ter rea de at

15

quatro mdulos ficais; e ter, no mnimo, 80% da renda familiar proveniente da explorao agrcola e no agrcola do estabelecimento. Especificidades para o Grupo "B": agricultores familiares, inclusive remanescentes de quilombos, trabalhadores rurais e indgenas que tenham o trabalho familiar como base na explorao do estabelecimento e que obtenham renda bruta anual familiar de at R$1.500,00 (um mil e quinhentos reais)6, excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais; Especificidades para o Grupo "C": agricultores familiares e trabalhadores rurais que tenham o trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento, utilizando apenas eventualmente o trabalho assalariado, de acordo com as exigncias sazonais da atividade agropecuria e que obtenham renda bruta anual familiar acima de R$1.500,00 (um mil e quinhentos Reais) e at R$10.000,00 (dez mil Reais)7, excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais; Especificidades para o Grupo "D": agricultores familiares e trabalhadores rurais que tenham o trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento, podendo manter at dois empregados permanentes, sendo admitido ainda o recurso eventual ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade o exigir e que obtenham renda bruta anual familiar acima de R$10.000,00 (dez mil Reais) e at R$30.000,00 (trinta mil reais)8, excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais. Como visto, o Grupo A difere dos demais por tratar-se de famlias assentadas em projetos de reforma agrria, considerado um grupo com tratamento uniforme, independente de renda obtida. Aps completar o recebimento dos crditos previstos para os assentados, as famlias desse grupo so ento re-enquadradas em uma das demais categorias. As caractersticas comuns aos grupos B, C e D, que identificariam de forma geral o conjunto de agricultores familiares, dizem respeito a quatro critrios: forma de acesso terra, local de residncia, tamanho da rea e fonte da renda familiar. Quanto ao acesso terra (proprietrios, assentados, posseiros, arrendatrios ou parceiros), o PRONAF reflete a complexidade da questo agrria no Pas e supera o critrio restritivo da exigncia da propriedade, caracterstico do modelo adotado nos anos de 1970 e 1980. Com relao ao local de residncia, ao tambm permitir a moradia em local prximo
Faixa de renda em vigor em dezembro de 2002, que poca equivalia a aproximadamente U$ 428,50. Faixa de renda em vigor em dezembro de 2002, que poca equivalia ao intervalo aproximado de U$ 428,50 a U$ 2857. 8 Faixa de renda em vigor em dezembro de 2002, que poca equivalia ao intervalo aproximado de U$ U$ 2857 e U$ 8572.
7 6

16

propriedade, a norma espelha a compreenso recente sobre a importncia dos pequenos municpios, onde muito prxima a dinmica rural-urbana. Quanto ao tamanho do estabelecimento, o uso do conceito de mdulo fiscal estabelecido de acordo com as caractersticas fsicas e tipo de explorao agropecuria da regio (ao contrrio da adoo de um tamanho fixo em hectares para todo o Pas), faz desse um critrio adequado s diversidades brasileiras. Esse um dos critrios mais objetivos em termos de linha de corte do programa, ou seja, aquele que com mais preciso separa os beneficirios dos no beneficirios do PRONAF. Com relao origem da renda, o programa privilegia as famlias que vivem da atividade rural. Nesse critrio foram includas as chamadas atividades no agrcolas, desde que realizadas no estabelecimento. Isso reflete a crescente importncia dada a atividades no agrcola como forma de gerao de renda no meio rural. Para o Grupo B, observa-se uma evoluo do programa em termos de adaptao s caractersticas do pblico beneficirio, como o caso da incluso de quilombolas, indgenas e aqicultores. Isso se deve predominantemente presso das organizaes desses agricultores, geralmente articulados ao trabalho de Organizaes No Governamentais, e reflete a tentativa do programa em acomodar as diversidades regionais. Por outro lado, revela a excluso a que tm sido submetidos esses grupos, que so citados apenas como parte do Grupo B, ou seja, os de menor renda. Dois aspectos diferenciam os grupos: o uso de mo-de-obra assalariada e o volume da renda da famlia. Para o programa, o grande conjunto de agricultores familiares dividido de acordo com a capacidade de pagamento a investimentos creditcios. Os do Grupo B, tambm chamados de perifricos, so os menos capitalizados, tendo, portanto, um limite de crdito inferior aos demais, como ser detalhado no captulo 5. Os agricultores do Grupo C so considerados em transio por disporem de um volume de renda que j os credencia a atividades mais especializadas, tendo tambm um limite maior de crdito. J os do Grupo D, com maior renda familiar e a possibilidade de ter at dois empregados permanentes, tm acesso ao teto mximo enquanto limite de financiamento disponibilizado. Esses seriam os agricultores familiares consolidados, quase ascendendo ao grupo de patronais. Essa diviso de beneficirios pela renda obtida configura a abordagem economicista do programa e pressupe uma questionvel escala de ascenso: com o aumento de renda, os agricultores do grupo B poderiam ascender ao Grupo C e acessar volumes maiores de financiamento; da mesma forma, a capitalizao que habilitaria uma famlia identificada como C a ascender para o Grupo D. Na seqncia, a evoluo natural dos agricultores do Grupo D, aumentando a renda e o nmero de empregados, faria com que eles deixassem de ser beneficirios do programa por terem passado condio de agricultores patronais. Ao priorizar a capacidade de renda dos agricultores familiares, o PRONAF d as costas a outras caractersticas e dimenses intrnsecas agricultura familiar, essenciais

17

ao desenvolvimento sustentvel. As potencialidades desse grupo, relativas sustentabilidade social, cultural e ecolgica, por exemplo, so desprezadas desde a identifica dos beneficirios do PRONAF. O entendimento do que vem a ser um agricultor familiar para o programa privilegia a viso reducionista do rendimento econmico, demonstrando a distncia entre essa poltica setorial e os avanos do pensamento ambientalista, que sero descritos no prximo captulo.

18

3. NOO DE SUSTENTABILIDADE E MULTIFUNCIONALIDADE NAS POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS

Os esforos de incorporao da noo de sustentabilidade nas polticas voltadas promoo do desenvolvimento no Brasil so recentes e ficam mais visveis apenas no final do sculo XX. No que as regulamentaes sobre o uso dos recursos naturais no Pas tenham sido inexistentes at os nossos dias. Pelo contrrio. J existiam preocupaes ambientais desde as Ordenaes Afonsinas, o conjunto de leis vigentes em Portugal que passa a ser extensivo ao Brasil quando do descobrimento. O corte de rvores frutferas, por exemplo, era tipificado como crime de injria ao rei (Milar, 2001: 95). Sob o reinado de Dom Manoel, feita nova compilao de leis, as Ordenaes Manuelinas, de 1521, onde se observa avano nas referncias a questes ambientais. Interessante notar, no entanto, que ... se mantm tipificado como crime o corte de rvores frutferas, agora punido o infrator com o degredo para o Brasil, quando a rvore abatida tivesse o valor superior a trinta cruzados (Milar, 2001: 95, grifo nosso). Em 1603, so aprovadas as Ordenaes Filipinas, obrigatrias a Portugal e a suas colnias. Milar considera que essa foi uma legislao avanada para a poca, pois estabelecia o conceito de poluio e proibia jogar qualquer material nos rios que pudesse sujar a gua e contaminar os peixes. As Ordenaes Filipinas aumenta o rigor da punio para crimes ambientais, estabelecendo o degredo definitivo para o Brasil. Como se observa, a prpria construo da legislao, se adequada a Portugal, j indica a pouca expectativa de sua aplicao no Brasil, confirmada pelo modelo de agroexportao adotado na colnia, apoiado no uso exaustivo e predatrio dos recursos naturais. Em termos de leis especficas para o contexto brasileiro, ainda no sculo XVII, a queda da rentabilidade da extrao de madeira fez com que fosse institudo o Regimento do pau-brasil, numa tentativa da Coroa Portuguesa em controlar sua explorao. Os cortes de forma predatria, no sculo anterior, somado ao contrabando e expanso da produo aucareira fizeram com que a extrao do pau-brasil tivesse que ser feita em reas cada vez mais distantes das regies colonizadas. A legislao vem como forma de intervir nessa situao, com medidas que estabeleciam cotas de explorao e estmulo a prticas que permitissem a regenerao natural das reas9. O Regimento do pau-brasil uma tentativa de interveno do Estado voltada de forma especfica extrao da madeira, com objetivo direto de garantir a lucratividade da explorao e a arrecadao da Coroa portuguesa. Dessa forma, no se trata de uma ao visando preservao do ambiente como condio para o desenvolvimento da colnia. Isso se torna evidente com o avano da agroexportao, que mantm o padro esgotador dos recursos naturais, verificado tambm na cafeicultura. As crticas pela ausncia de leis que regulamentassem as atividades produtivas no Pas e as preocupaes sobre os efeitos da explorao latifundiria e monocultora sobre o ambiente j estavam
9

A discusso sobre o mrito dessa lei pode ser encontrada em Castro, 2002.

19

presentes desde o perodo colonial. Pdua (2002) demonstra que a controvrsia ambiental no Brasil no , como se pensava, uma questo recente, assim como no pode ser caracterizada como mera projeo do debate ambientalista europeu e norte-americano das ltimas dcadas. Pesquisas histricas realizadas pelo autor resgataram obras como a de Alexandre Rodrigues Ferreira, que ao retornar ao Brasil aps estudos superiores na Europa, realiza expedies de coleta de materiais e informaes em reas das regies Norte e Centro-Oeste, durante a dcada de 1780. Ferreira denuncia o corte indiscriminado de rvores teis e a falta de uma legislao conservacionista no Brasil, ao contrrio do que j ocorria em diversos pases europeus, que j contavam com regulamentao sobre uso dos recursos naturais. Os estudos de Ferreira tambm condenavam a prtica das queimadas na agricultura praticada no Par, onde o plantio implicava em deitar abaixo o mato fora do machado e sem fazer caso das extremidades dos troncos que ainda ficam por cortar, nem das razes que esto por debaixo da terra ou na superfcie. Contando que se lance o fogo a tudo, em ordem a se desfazer tudo com as cinzas, est lavado o terreno (apud Pdua, 2002: 86). Enfoque semelhante tambm se observa nos textos que analisam a situao ambiental no Nordeste, produzidos no mesmo perodo. Pdua (2002: 89) observa que a maior intensidade das atividades econmicas naquela regio, com seus danos ambientais igualmente mais intensos, estimulou a presena nesses textos de uma carga considervel de dramaticidade. A paisagem produtiva do pas apresentava-se como uma realidade quase desesperante, que precisava ser transformada com urgncia. Esse autor destaca as freqentes disputas em torno das matas da Bahia, registradas em diversos textos datados do final do sculo XVIII sobre denncias de prticas agrcolas danosas, crticas falta de atuao dos governos locais e tentativas de regulamentao de uso dos recursos florestais. Na reflexo sobre a regio Sudeste, nas primeiras dcadas do sculo XIX, destaca-se a extensa produo de Jos Bonifcio de Andrada e Silva, que tambm se espanta com a rapidez da destruio ambiental e cobra medidas do governo. Desde seus primeiros contatos com a realidade de So Paulo, quando de seu retorno aps longo perodo vivendo na Europa, Jos Bonifcio enftico em suas denncias, como nesta em que, ao se referir regio de Itu, observa que todas as antigas matas foram barbaramente destrudas com fogo e machado, e esta falta acabou em muitas partes com os engenhos. Se o governo no tomar enrgicas medidas contra aquela raiva de destruio, sem a qual no se sabe cultivar, depressa se acabaro todas as madeiras e lenhas, os engenhos sero abandonados, as fazendas se esterilizaro, a populao emigrar para outros lugares, a civilizao atrasar-se-, e a apurao da justia e a punio dos crimes experimentar cada vez maiores dificuldades no meio dos desertos (apud Pdua, 2002: 145). Mesmo com a ampliao dos debates e das denncias cada vez mais freqentes sobre a destruio ambiental, durante todo o Imprio, o Estado brasileiro continuou omisso e chegou ao sculo XX com pouco mais que um esboo da cultura da sustentabilidade. A institucionalizao da questo ambiental no Brasil s se torna efetiva a partir da dcada de 1970, j com forte influncia do

20

crescimento da discusso internacional e a ampliao do conhecimento sobre os problemas ambientais. Um marco nesse perodo foi a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972. No centro das discusses da reunio estava o estudo Limites ao crescimento (Meadows, 1997), encomendado pelo Clube de Roma, que mostrava a iminncia de colapso do modelo de crescimento acelerado, devido voracidade da produo industrial sobre os recursos no renovveis. O estudo demonstrava que o esgotamento dos recursos resultaria na falncia do padro de desenvolvimento assentado em bases industriais, arrastando agricultura e servios. O relatrio conclui pela necessidade de alterar o padro, com a imposio de limites ao crescimento, uma espcie de moratria para interromper a expanso das atividades econmicas. Sendo aquele um perodo de grande euforia para com os resultados econmicos do crescimento acelerado experimentado por muitas naes, inclusive pelo Brasil, so marcantes as reaes contrrias ao relatrio. Com a crena de que, acelerando o crescimento, os pases do Terceiro Mundo alcanariam o desenvolvimento, impor limites a essa expanso era visto como o mesmo que aceitar uma posio de inferioridade crnica. Ao contrrio de acatar a tese de reduo do ritmo de industrializao, o representante do governo brasileiro sugere a transferncia, para o Pas, das indstrias consideradas esgotadoras e poluentes, j que os recursos naturais no Brasil eram vistos como quase inesgotveis e os vazios territoriais como espaos que minimizariam as externalidades negativas das fbricas. A crise do petrleo fez com que os impactos do Relatrio Meadows ficassem diludos, j que a desacelerao ocorreu por fora das novas condies do contexto econmico mundial. Mesmo assim, a conferncia de 1972 um marco no incio da conscientizao dos governantes sobre os problemas ambientais e o futuro do planeta. No Brasil, como resposta s crticas que recebe pela posio assumida em Estocolmo, o governo cria a Secretaria Especial do Meio Ambiente, a SEMA, em 1973, sendo a primeira agncia ambiental do governo federal. Tambm so elaboradas legislaes sobre poluio industrial e saneamento urbano, mas o modelo de desenvolvimento continuava focado na modernizao tecnolgica e no crescimento econmico acelerado. Nos anos de 1980, diversos outros estudos aprofundam o diagnstico dos problemas ambientais do planeta, sendo relevante para a presente anlise o Relatrio Global 2.000, elaborado para o Presidente Carter, dos Estados Unidos da Amrica. Esse estudo enfoca as degradaes ambientais a partir da questo da m distribuio dos frutos do desenvolvimento e do aumento do gap entre ricos e pobres (USA, 1997). Os autores do documento fazem referncia especfica produo agrcola, considerando que o aumento de oferta de alimentos ainda continuar sendo resultado de ganhos de produtividade, com o uso de variedades de alto rendimento. apresentada uma anlise sobre a grande dependncia destas variedades por fertilizantes, agrotxicos, irrigao e mecanizao, que por sua vez dependem

21

fortemente da produo de leo e gs. Nesse sentido, o relatrio questiona a pertinncia do padro tecnolgico adotado, voltado para o crescimento de curto prazo, mas incompatvel com a continuidade do processo de desenvolvimento. A importncia do trabalho est nas reflexes sobre a necessidade de que o desenvolvimento da sociedade seja global, que inclua a parcela da populao freqentemente deixada margem, especialmente no meio rural dos pases em desenvolvimento. As causas das desigualdades so superficialmente tratadas no documento e as alternativas propostas no incluem, obviamente, a reparao das relaes de explorao das naes mais industrializadas sobre as outras. De toda forma, as repercusses do relatrio na sociedade americana fazem chegar at o Brasil o debate sobre a interdependncia da preservao ambiental com o desenvolvimento. do incio da dcada de 1980 a formulao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e a criao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CNMA). Mesmo com a institucionalizao da questo ambiental, as aes do Estado brasileiro continuam restritas a reas especficas, geralmente como atuao para resolver problemas causados exatamente pela falta de polticas que melhor regulassem o uso dos recursos naturais. Na seqncia da construo do pensamento ambientalista mundial, concludo, em 1987, o Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), da Organizao das Naes Unidas, que amplia o foco sobre a relao entre desenvolvimento econmico e proteo ambiental. Neste sentido, o documento, denominado Nosso Futuro Comum e tambm conhecido como Relatrio Brundtland, conclui que intil atacar problemas ambientais sem uma ampla perspectiva que englobe os fatores que permeiam a pobreza e as desigualdades mundiais (CMMAD, 1988: 09). Para os autores, o combate pobreza e a busca de uma maior equidade so condies fundamentais para o desenvolvimento sustentvel. Os desafios para a construo de um futuro sustentvel so interdependentes e complementares, exigindo abordagens abrangentes e participao popular (CMMAD, 1988: 11). As estratgias de crescimento econmico rpido so questionadas, na medida em que no levam ao desenvolvimento do conjunto da sociedade, como se observa nos pases em desenvolvimento, apesar dos diferentes contextos em que estes esto inseridos. O Relatrio Brundtland chama a ateno para um importante aspecto da evoluo do setor agrcola desses pases. Seus autores analisam a distribuio de renda como um aspecto chave da qualidade do crescimento e argumentam que um crescimento rpido e desigual pode ser pior que um crescimento mais lento, porm aliado a uma distribuio que favorea os mais pobres. Neste sentido, a modernizao do setor agrcola analisada como potencializadora de desigualdades: Em muitos pases em desenvolvimento, por exemplo, a introduo da agricultura comercial em grande escala pode gerar receita com rapidez, mas tambm pode desalojar muitos pequenos agricultores e tornar mais injusta a distribuio de renda. Em longo prazo pode no ser uma estratgia vivel, pois

22

empobrece muita gente e aumenta a presso sobre a base de recursos naturais mediante a supercomercializao da agricultura e a marginalizao dos agricultores de subsistncia. Dar preferncia ao cultivo em pequenas propriedades pode proporcionar resultados mais lentos no princpio, mas em longo prazo pode ser mais vivel (CMMAD, 1988: 56). O relatrio enftico quanto necessidade de articulao entre as diferentes polticas governamentais, para que seja possvel o tratamento conjunto dos problemas. O desenvolvimento no se mantm se a base de recursos naturais se deteriora; o meio ambiente no pode ser protegido se o crescimento no leva em conta as conseqncias da destruio ambiental. Esses problemas no podem ser tratados separadamente por instituies e polticas fragmentadas. Eles fazem parte de um sistema complexo de causa e efeito (CMMAD, 1988: 41). No Brasil, a tentativa de tratamento mais unificado das questes ambientais se materializa com a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), em 1989. Este rgo resultou da fuso da SEMA com o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), com a Superintendncia de Desenvolvimento da Hevea Brasiliensis (SUDHEVEA) e a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE). A criao do IBAMA representou o fortalecimento da responsabilizao governamental com as questes do meio ambiente, apesar das dificuldades de harmonizao entre os quatro rgos que o formaram. No incio da dcada de 1990 criado o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que em seguida agrega as questes relativas Amaznia Legal e o domnio dos recursos hdricos. O reforo institucional com a criao do MMA se deu, em grande medida, pela presso ao Pas por sediar a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Nela, o conceito de desenvolvimento sustentvel definitivamente popularizado, sendo base para o mais abrangente compromisso at ento assumido entre as naes, a Agenda 21. A noo de sustentabilidade que emana do Relatrio Brundtland rompe com a viso de preservao ambiental como intocabilidade dos recursos naturais. Ela construda a partir de diferentes dimenses, a serem consideradas quando do planejamento do desenvolvimento. Sachs (2000) trabalha, por exemplo, com algumas dessas dimenses, como a social, a econmica, a ecolgica, a territorial, a cultural e a poltica. A construo de uma civilizao onde ocorra uma distribuio mais eqitativa da riqueza o principal objetivo da sustentabilidade social. Para tanto, necessrio que haja igualdade no acesso aos recursos e servios disponveis na sociedade. Os esforos, portanto, devem ser no sentido de gerar dinmicas que reduzam a excluso social e ampliem os mecanismos para a promoo de uma maior igualdade na sociedade. A melhor alocao dos recursos e uma gesto mais eficiente dos mesmos possibilitariam a sustentabilidade econmica. O equilbrio macrossocial visto como medida da eficincia econmica, e no a lucratividade microempresarial. No critrio econmico para a sustentabilidade est includa a necessidade de equilbrio no desenvolvimento intersetorial e a ampliao da capacidade de

23

modernizao dos instrumentos de produo, o que pressupe autonomia na gerao e disseminao do conhecimento. A sustentabilidade ecolgica seria alavancada pela limitao do uso dos recursos esgotveis e sua substituio pelos renovveis. Tambm se apresenta como essencial promoo de mudanas no padro de consumo da sociedade, no apenas em temos de limitar esse consumo, como tambm pela valorizao de produtos gerados em processos que contribuam para o equilbrio ambiental. Nesse sentido, defendida a gerao e a disseminao de tecnologias limpas, alm da criao e consolidao de mecanismos administrativos de proteo ambiental. Na escolha de sistemas produtivos, deve-se privilegiar aqueles que combinem duas qualidades essenciais sustentabilidade: baixo consumo de energia e menor efeito poluidor possvel, tanto em termos qualitativos, em volume de dejetos produzidos, como em termos qualitativos, em termos de grau de impacto ambiental gerado. Isso requer, por exemplo, uma ampla reorientao em termos de modelo agrcola adotado no Pas, com a definio clara da opo pela agricultura sustentvel. O equilbrio entre a configurao rural-urbana possibilitaria a sustentabilidade territorial. Sachs (2000) enfatiza a necessidade de eliminar as inclinaes urbanas nas alocaes do investimento pblico, o que essencial dentro da realidade brasileira, onde so grandes os desequilbrios existentes. Polticas voltadas habitao, saneamento, educao, sade, transportes e comunicao, por exemplo, esto majoritariamente concentradas nos centros urbanos, alimentando o xodo rural. Os filhos de agricultores familiares so freqentemente expulsos do campo pela falta de opo de formao, de moradia e de emprego nos pequenos municpios, eminentemente rurais. Para superar esses desequilbrios e corrigir as disparidades inter-regionais essencial voltar as polticas pblicas a essas pequenas localidades. Tambm fundamental que se desenvolvam estratgias de desenvolvimento ambientalmente seguras para reas ecologicamente frgeis (conservao da biodiversidade pelo ecodesenvolvimento) (Sachs, 2000: 86). Dentro da sustentabilidade cultural est o desafio do equilbrio entre o respeito tradio e a busca de inovaes. Sachs defende a autonomia na elaborao do projeto nacional, onde essencial a defesa dos processos criativos endgenos. Ao contrrio da nfase em modelos nicos, padronizados, deve-se primar pela busca da pluralidade de solues e pela valorizao da diversidade das culturas locais. Quanto mais amplo se torna o processo de globalizao, de abertura para realidades externas, mais necessria se faz a valorizao da cultura local, como forma de garantir o diferencial que dar competitividade nas diferentes formas de relaes entre regies e entre pases, ou blocos de pases. A dimenso poltica da sustentabilidade pressupe, antes de tudo, a democracia, entendida como a apropriao universal dos direitos humanos (Sachs, 2000: 87). Pressupe tambm a existncia de um Estado capaz de implementar o projeto nacional, a partir de instituies estruturadas de forma a

24

desempenhar suas funes, de forma continuada. Da mesma forma, a sustentabilidade poltica requer o fortalecimento da capacidade organizativa da sociedade para, juntamente com o Estado, garantir a necessria coeso social. Em nvel internacional, Sachs defende o controle institucional efetivo da aplicao do Princpio da Precauo na gesto do meio ambiente e dos recursos naturais; preveno das mudanas globais negativas; proteo da diversidade biolgica (e cultural); e gesto do patrimnio global, como herana comum da humanidade (Sachs, 2000: 88). A evoluo no tratamento das questes ambientais no Brasil demonstra o peso desse controle internacional e da influncia do pensamento ambientalista mundial sobre os governos brasileiros, apesar de se verificar que essa influncia de forma mais acentuada em termos de retrica, de discurso oficial, do que em mudanas estruturais efetivas. Mesmo com todas as limitaes, a ltima dcada do sculo XX apresenta indicadores de que houve evoluo na concepo sobre as dimenses da sustentabilidade, apresentadas acima. Um exemplo, de interesse para a presente anlise, a forma com que a agricultura familiar enfocada na Agenda 21, mais especificamente no captulo 14, que trata do Desenvolvimento Rural. Naquele documento, as polticas pblicas voltadas ao setor rural no esto limitadas a medidas para o aumento da produo agrcola, como convencionalmente vem sendo feito. Defende-se a promoo de formas sustentveis de produo agrcola, em conjunto com medidas que promovam a incluso social como condio para a efetividade de aes de proteo ambiental. O documento inova ao relacionar a dimenso econmica, social e ambiental, mas tambm avana na dimenso poltica, defendendo que o xito de qualquer medida depender da participao e organizao das populaes rurais, e da cooperao entre governos e setor privado (CNUMAD, 1995: 175). O documento apresenta a compreenso de que a agricultura rene funes relevantes ao desenvolvimento do Pas, e recomenda que a poltica agrcola tenha seu foco sobre o aspecto multifuncional da agricultura familiar, que rene as diferentes dimenses da sustentabilidade. Observa-se, portanto, que os avanos no conceito de desenvolvimento, que transformaram a viso de crescimento econmico dos anos 70, mas que tambm ampliaram a concepo de preservao ambiental para alm da mera intocabilidade dos recursos naturais, joga nova importncia sobre os diversos papis desempenhados pela agricultura no conjunto da sociedade. Esse conceito de multifuncionalidade da agricultura, apesar de estar sendo amplamente usado desde a assinatura da Agenda-21, ainda no rene consenso em torno de seu significado. A variedade de sentidos atribudos a tal conceito conduz a uma necessria reflexo, mesmo que feita aqui de forma bastante breve, sobre a evoluo das funes desempenhadas pela agricultura, ao longo da histria humana. Inicialmente preciso observar que a valorizao de determinado papel desempenhado pelo setor agrcola reflete necessidades especficas de determinada sociedade, que mudam de forma significativa ao longo dos sculos.

25

Mudanas histricas na valorizao das mltiplas funes da agricultura O papel original da agricultura, de produo de alimentos e fibras, que surge h aproximadamente dez mil anos com a substituio progressiva da prtica de caa e coleta pela domesticao da natureza, faz com que suas funes primrias sejam a prpria razo para o surgimento das atividades de cultivo da terra. Como destaca Ehlers (1999), alimentar populaes cada vez maiores e mais concentradas foi o grande desafio na maior parte da histria da humanidade, que conviveu com freqentes perodos de fome e conseqente dizimao populacional. Assim, produzir alimentos em quantidade suficiente para garantir a evoluo das civilizaes foi, ao longo de muitos sculos, a funo principal da agricultura. Com as mudanas nas tcnicas de cultivo da terra, tendo a produo para alimentao humana como prioridade, outros papis vo sendo agregados agricultura. A ampliao do uso de animais de servio, por exemplo, faz do crescimento dos rebanhos um elemento essencial no processo de produo de gros. Isso representava uma competio entre o uso da terra para produo de gros para alimentao humana e produo de capim e forragens destinados alimentao animal no inverno. Na agricultura anterior ao capitalismo e mecanizao, os animais de criao constituram o componente crtico do estoque de capital, (OBrien apud Goodman, Sorj e Wilkinson, 1987: 21). A estratgia para a ampliao das reas de produo de alimentos resultou numa necessidade de que a agricultura tambm fosse responsvel pela manuteno dos animais de criao. Assim, a necessidade de esterco como adubao do solo e o uso da fora animal nos cultivos, que tornavam complementares a agricultura e a pecuria, tambm resultavam em disputa por reas agricultveis, entre essas atividades. Com a decomposio do feudalismo e o surgimento do capitalismo comercial, a agricultura, alm de responsvel pelo abastecimento alimentar, transforma-se em importante produtora de mercadorias. Com a gradual disseminao do sistema de rotao do plantio de gros com plantas forrageiras, e a incorporao aos solos de restos desses cultivos voltados alimentao animal, na primeira revoluo agrcola, em meados do sculo XVIII, ocorre uma maior integrao entre pecuria e agricultura, marcando um perodo de reduo do tempo de pousio para recuperao da terra. O aumento do uso da fertilizao orgnica pressupe aumento do plantel de animais de servio e resulta em ampliao de reas de cultivo e em ganhos de produtividade por rea, levando ao desejado aumento de produo (Ehlers, 1999). Com a expanso do comrcio martimo, amplia-se o valor de troca das mercadorias, incluindo-se a os produtos agrcolas. A chegada dos portugueses ao Brasil insere-se exatamente nesse contexto das grandes aventuras martimas motivadas pela busca de maiores lucros por parte da burguesia comercial portuguesa. O propsito era a obteno de lucros rpidos, por meio do comrcio de especiarias, como

26

ocorria na ndia, ou com a extrao de metais preciosos, situaes no encontradas por aqui. Assim, a alternativa possvel foi o aproveitamento da terra para uma agricultura produtora de gneros exportveis de grande valor comercial, como ser detalhado melhor no captulo 4. Aqui, o importante a destacar que a funo primria da agricultura, desempenhada desde sua origem e valorizada nas diversas civilizaes humanas produo de alimentos para o abastecimento fica preterida no Brasil colnia. Para a coroa e elites portuguesas, o papel mais relevante do setor foi, desde o princpio da colonizao, o de produo de exportveis (acar, algodo, tabaco e depois caf). O sistema adotado latifndio monocultor escravista foi o que melhor se prestava agroexportao, pelos interesses e condies da poca, mesmo em detrimento das necessidades alimentares da maioria da populao, que vivia em situao de subnutrio crnica. Como j observado, a agricultura no Brasil colnia, com o principal papel de produo de mercadorias e a fartura de terras inexploradas, realizava-se s custas de destruio dos recursos naturais, com a derrubada de matas e uso da fertilidade natural da terra, que quando exaurida, era abandonada, passando-se abertura de novas reas. Na Europa, ao contrrio do que ocorria no Brasil colnia, os pases conviviam com a limitao de reas de cultivo, fazendo com que se desenvolvessem diferentes formas de fertilizao orgnica para melhorar o desempenho da produo agrcola em terras j trabalhadas. A dependncia do esterco animal para a melhoria da fertilidade do solo e a necessidade constante de aumentar o rebanho acirra a competio entre as j mencionadas funes da agricultura na Europa: A ocupao das terras com plantas forrageiras para manuteno dos animais impedia a expanso do cultivo de gros que, alm de mais rentveis, encontram um mercado consumidor cada vez mais amplo (Ehlers, 1999: 21). Alm disso, a grande exigncia de mo-deobra do sistema de fertilizao orgnica limitava a expanso das reas de cultivo. quando, em meados do sculo XIX, surgem os fertilizantes qumicos, a partir das pesquisas do qumico alemo Justus von Liebig, como resultado das presses para superao dos obstculos que a fertilizao do solo impunha aos interesses da produo agrcola comercial. Aos poucos, os processos de fertilizao orgnica vo sendo substitudos por fertilizantes qumicos e os cultivos diversificados perdem espao para monoculturas de maior valor comercial. Os agricultores passam a depender de fertilizantes produzidos em processos industriais para a adubao dos solos, surgindo a uma outra funo para agricultura, que ir alterar totalmente sua estrutura: a de mercado consumidor de produtos industriais. Tem-se, com essa segunda revoluo agrcola, a consolidao da apropriao da produo agrcola por parte da indstria. Como explicam Goodman, Sorj e Wilkinson (1987), a industrializao do processo de produo agrcola foi gradativa e esteve condicionada aos avanos do conhecimento cientfico. Incapaz de subsumir o processo de produo rural in toto, algumas atividades rurais selecionadas tornaram-se setores de acumulao para diferentes fraes do capital industrial. A medida em que certos elementos do processo de produo rural tornam-se suscetveis de reproduo industrial, eles so apropriados pelos capitais industriais e reincorporados na

27

agricultura como insumos ou meios de produo (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1987: 6). Esse apropriacionismo se caracteriza pelo processo em que a indstria gradativamente se apropria de parcelas cada vez maiores do lucro da produo agrcola, substituindo atividades do trabalho rural que anteriormente estavam sob o comando das unidades produtivas, como o caso da produo de fertilizantes qumicos e de raes para alimentao animal. Essa funo da agricultura de mercado consumidor para produtos industrializados, na Europa e nos Estados Unidos, se amplia no incio do sculo XX com a produo de tratores e demais mquinas e implementos agrcolas. Esse tipo de apropriao, na verdade, tem incio no sculo anterior, com o desenvolvimento de mquinas puxadas por cavalos, que substituram os implementos de madeira movidos por bois. Nos anos de 1820-70 o tipo de arado geralmente utilizado na agricultura americana mudou de um instrumento primitivo de madeira, normalmente fabricado pelos prprios agricultores ou por artesos locais independentes, para um implemento padronizado de ferro ou ao, produzido em massa por mtodos fabris e disponveis numa variedade de modelos adaptados a propsitos especficos (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1987: 13). Pela citao, fica evidente a perda gradativa de autonomia dos agricultores no processo de evoluo tecnolgica, que passa a ser realizado fora das unidades rurais, passando a atender aos interesses do capital industrial. Como explicam aqueles autores, as inovaes mecnicas dominadas pela indstria envolveram a produo de arados, semeadeiras, enxadas, capineiras, ceifadoras e muitos outros implementos. A mquina a vapor foi usada de forma restrita no processo de produo agrcola, e apenas com alguma eficincia em atividades ps-colheita, como na debulha. O grande avano industrial na mecanizao agrcola ocorreu com a introduo do motor combusto. Conforme explicam Goodman, Sorj e Wilkinson (1987), os primeiros tratores movidos a gasolina surgiram ainda no final do sculo XIX, mas sua evoluo e aceitao definitiva s aconteceram no perodo seguinte Primeira Guerra Mundial, se completando com os avanos tecnolgicos obtidos com a segunda grande guerra. Para aqueles autores, a revoluo das fontes energticas no trabalho rural, com a substituio da trao animal pelos tratores e outras mquinas agrcolas, marca o fim do que poderia ser denominado de a fase mecnica da apropriao industrial do processo de produo agrcola. A base biolgica deste processo gradualmente assumiu a primazia como foco de apropriao e como centro dinmico da inovao agrcola (Goodman, Sorj e Wilkinson, 1987: 18). O avano do conhecimento gentico acrescenta as sementes geneticamente melhoradas lista de produtos industrializados destinados agricultura. Aps a Segunda Guerra Mundial, tambm se soma a essa lista as substncias txicas para o controle de pragas e doenas, os chamados agrotxicos. A combinao desses produtos vai formar o pacote tecnolgico (sementes melhoradas, fertilizantes qumicos, agrotxicos e mecanizao) disseminado posteriormente aos pases no industrializados por meio da Revoluo Verde. A funo da agricultura enquanto produtora de mercadorias se especializa

28

nos pases desenvolvidos com a consolidao de cadeias agroindustriais, ampliando o papel do setor no equilbrio da balana comercial. Por um lado, as duas grandes guerras mundiais resultaram em avanos tecnolgicos que foram incorporados lgica da produo agrcola, consolidando os grandes conglomerados multinacionais de produo de insumos e mquinas agrcolas, alm do incremento em si da produo agrcola enquanto mercadoria. Por outro lado, a experincia da guerra faz com que a agricultura enquanto produtora de alimentos para o abastecimento alimentar da populao ganhe nova valorizao. O setor agrcola passa a ocupar papel de destaque na realizao de uma funo de grande valor para os pases diretamente envolvidos nos conflitos: a garantia da segurana alimentar. Isso ir refletir no apoio social a medidas concretas para o setor, como as polticas diferenciadas e os subsdios pblicos. No Brasil, a prioridade para a funo exportadora da agricultura baseada no modelo do latifndio monocultor prevalece durante todo o perodo colonial, se mantiveram no Imprio e chega at a Repblica. No incio do perodo republicano, mesmo com o surgimento de medidas pblicas visando a uma maior estabilidade da oferta de alimentos, a nfase continuava sobre os produtos agrcolas de exportao, em detrimento das necessidades alimentares da populao. A funo da produo para o abastecimento, apesar de essencial para o funcionamento do Pas, era considerada tarefa menor. No governo Vargas, no Estado Novo, com a urbanizao e o aumento da demanda por alimentos, e peso dos alimentos nos salrios dos trabalhadores, fator limitante industrializao do Pas, cresce a valorizao da produo agrcola para o mercado interno, conforme ser analisado em captulo 4. Tambm a modernizao tecnolgica, com uso de produtos industriais, ocorre tardiamente na agricultura brasileira, devido predominncia do uso de prticas rudimentares de produo e falta de indstrias de insumos e mquinas no Pas. A valorizao desse papel acontece com a implantao do modelo da Revoluo Verde, inserida no projeto do governo militar de industrializao e crescimento econmico acelerado. Entre as tarefas da agricultura elencadas pelo governo que toma o poder a partir de 1964, enfatizado o papel de produo de alimentos para abastecimento urbano a baixo custo, alm do fornecimento de matriasprimas a preos que no onerassem a produo industrial. Porm, outras funes ganham destaque: a criao de mercado consumidor para a indstria; a liberao de mo-de-obra para atividades urbanoindustriais; a ampliao de produtos de exportaes, gerando divisas; alm do financiamento de setores no-agrrios (Delfin Neto, apud Gonalves Neto, 1997: 69). As polticas pblicas que promoveram as transformaes da agricultura, possibilitando a realizao das funes ela atribudas naquele momento, esto detalhadas no captulo 4. O importante a destacar que, mesmo com a modernizao tecnolgica, a produo de alimentos na perspectiva da segurana alimentar permaneceu como papel pouco relevante. Para a realizao do projeto de rpido crescimento econmico, as funes mais

29

valorizadas do setor eram aquelas voltadas gerao de divisas e industrializao do Pas, como a garantia de alimentos e matrias primas a preos baixos e a liberao de fora de trabalho necessria implantao de fbricas. A situao se mantm nos governos eleitos, com o fim do regime autoritrio. A maioria das funes citadas ainda era exigida da agricultura quando o governo brasileiro acata a Agenda 21, em 1992, se comprometendo com a promoo da sustentabilidade, o que necessariamente requer a adoo de outros papis para o setor. Esses novos papis surgem exatamente no contexto de crtica s conseqncias negativas do modelo da modernizao tecnolgica na agricultura, como o xodo rural, o aumento de violncia nas cidades, a excluso social, alm dos efeitos sobre os recursos naturais, como poluio de rios, degradao dos solos, destruio de florestas e reduo da diversidade biolgica. Assim, as aes recomendadas para a agricultura, no sentido da promoo do desenvolvimento sustentvel conflitam diretamente com a viso conservadora sobre o papel do setor, resultando em resistncias discusso sobre multifuncionalidade. O debate interno sobre o tema pouco avanara no Pas quando o conceito de multifuncionalidade ganha notoriedade em 1999, durante a conferncia da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em Seatle. No evento, a Comunidade Europia vai em defesa de um tratamento diferenciado para funes da agricultura que resultam em benefcios ambientais. A noo utilizada na conferncia semelhante apresentada pela OCDE: Alm de sua funo primria de ofertar alimentos e fibras, a atividade agrcola pode tambm moldar a paisagem, prover benefcios ambientais tais como a conservao do solo, manejo sustentvel de recursos naturais e preservao da biodiversidade, e contribuir viabilidade de muitas reas rurais (OCDE, apud Maluf, 2002: 8). No entanto, a argumentao da Comunidade Europia na OMC para justificar que o setor agrcola no tivesse tratamento meramente comercial associada a interesses de que sejam mantidas medidas protecionistas praticadas pelos pases do bloco. Evidentemente os europeus buscavam a manuteno, ainda que parcial, de seus subsdios agrcolas atravs do argumento da multifuncionalidade (Soares, 2002: 1). O Brasil e diversos outros pases em desenvolvimento reagiram contra a argumentao europia e o conceito de multifuncionalidade ficou associado com uma manobra para burlar regras acordadas na OMC. Apesar da possibilidade do conceito de multifuncionalidade estar escondendo novas modalidades de subveno agricultura dos pases desenvolvidos, existe uma tendncia crescente nas sociedades contemporneas para a valorizao das funes no imediatamente mercantis preenchidas pelos agricultores (Abramovay, 2001a: 237). So situaes que ocorrem de forma simultnea no atual debate sobre a multifuncionalidade da agricultura. Para Laurent (apud Maluf, 2002: 7), o conceito, alm de usado para manter prticas protecionistas, tambm envolve a definio de novos espaos econmicos para a

30

agricultura e a estratgia poltica para construir novas relaes entre o econmico, o social e os processos biotcnicos. uma abordagem que rompe com o enfoque setorial e amplia as funes da agricultura no processo global de desenvolvimento da sociedade, envolvendo aspectos de qualidade de alimentos, coeso social e identidade cultural. No Brasil, preciso ponderar que a diversidade de situaes verificadas no meio rural faz com que as mltiplas funes no sejam comuns ao conjunto da agricultura. Os servios prestados pelos diferentes setores da agricultura sociedade chegam inclusive a ser antagnicos, em alguns casos, o que representa um complicador para a validao da anlise da multifuncionalidade da agricultura no caso brasileiro. Nesta anlise, o universo da agricultura familiar tem ganhado grande relevncia. Como explica Carneiro (2002: 15), a noo de multifuncionalidade busca resgatar um conjunto de contribuies para a dinmica econmico-social dos territrios que j faziam parte da prtica camponesa e que foram inibidas pelo modelo produtivista. A primeira dessas contribuies da agricultura familiar, pontuada hoje como uma funo a ser valorizada, diz respeito ao seu papel original de garantir a segurana alimentar. Essa funo deve ser observada por duas dimenses. A primeira diz respeito produo agrcola em si, capacidade de fornecer volumes de alimentos ao mercado. A outra se refere capacidade de possibilitar o acesso aos alimentos. Na primeira dimenso, estudos vm refutando a viso dos anos de 1970, de que o grande agronegcio responderia pela oferta de gneros alimentcios, dispensando a agricultura familiar. Contrariando essa tese, dados da pesquisa realizada pelo INCRA/FAO (2000: 34) demonstram que os estabelecimentos familiares so responsveis, por exemplo, por 67% do Valor Bruto da Produo (VBP) de feijo, 84% da mandioca, 50% do milho, 52% da pecuria de leite, 58% de sunos e 40% de aves e ovos. J assim, de forma isolada, constata-se a importncia da produo dos agricultores familiares para a garantia das quantidades de alimentos necessrias populao brasileira. Porm, se encontramos no universo da agricultura familiar exemplo de capacidade produtiva, apesar das condies adversas, tambm neste setor que est a metade dos brasileiros em situao de risco, vivendo abaixo da linha de pobreza. Nesse sentido, o apoio produtivo agricultura familiar visto como um mecanismo de autopromoo da segurana alimentar. Em termos prticos isso significa que a distribuio de cestas bsicas para o meio rural deveria ser substituda por incentivos tcnicos, financeiros e organizacionais para fortalecer a produo dos agricultores familiares, que assim realizariam com dupla eficincia a funo de promoo da segurana alimentar. A funo econmica da agricultura familiar outra de suas contribuies que, somada aos dados acima comentados, tm servido para superar o estigma de que este pblico s deve ser contemplado com polticas assistencialistas. E essa funo diz respeito pouco conhecida eficincia dos agricultores familiares. A produo hoje realizada pela agricultura familiar, cujos exemplos em alguns

31

produtos foram citados acima, realizada com apenas 25% de todo o financiamento destinado agricultura e com acesso a somente 30% das terras rurais do Pas. Ou seja, a capacidade produtiva demonstrada pela agricultura familiar ainda maior por ter sido obtida com pouco acesso s polticas pblicas. Quando se observa isoladamente a renda dos estabelecimentos patronais, constata-se que esta superior dos familiares. No entanto, quando se analisa por unidade de rea, a agricultura familiar mais eficiente, pois produz R$ 10410 por hectare/ano, enquanto que a patronal produz apenas R$ 4411 por hectare/ano (INCRA/FAO, 2000: 25). A funo de gerao de emprego, que tambm analisada como fator de melhoria social, ainda mais significativa. Os estabelecimentos familiares so os principais geradores de postos de trabalho no meio rural, sendo responsveis por quase 77% do pessoal ocupado na agricultura. E isso com acesso a apenas 30% da rea. Enquanto estabelecimentos patronais precisam de, em mdia, 67 hectares para gerar um posto de trabalho, os familiares precisam de apenas oito hectares. No Norte isso ainda mais discrepante, sendo necessrios 166 hectares da agricultura patronal para gerar um emprego, e apenas 14 hectares para a agricultura familiar fazer o mesmo (INCRA/FAO, 2000: 30). A funo de preservao ambiental tambm tem sido atribuda agricultura familiar, apesar de ainda se configurar como um tema de grande controvrsia. No geral, a agricultura considerada uma das atividades que produzem maior impacto sobre o meio ambiente e o modelo tecnolgico adotado no Pas tem sido responsvel pela produo de inmeros efeitos negativos. Se, por um lado, a produo patronal monocultora rene elementos geradores dos impactos negativos, no outro extremo, os estabelecimentos familiares em situao de excluso tambm so considerados danosos ao meio ambiente. Porm, isto no se deve sua natureza de lucratividade mxima ou sua estratgia de explorao agrcola, como no caso das grandes propriedades. Na grande maioria dos casos, a presso sobre os recursos naturais se d por desequilbrios no sistema familiar, fruto da excluso. O fato de mais de 85% dos estabelecimentos familiares ocuparem apenas 30% da rea, enquanto pouco mais de 11% dos estabelecimentos patronais ocuparem quase 68% das terras ilustra a presso existente sobre os solos, matas e recursos hdricos. A relao da agricultura familiar com recursos naturais considerada positiva quando ela est enraizada no meio fsico, tendo controle sobre seu processo produtivo. Seu potencial para promoo da sustentabilidade ecolgica diz respeito sua capacidade de conviver de forma harmnica com ecossistemas naturais, percebidos como um patrimnio familiar. Quando em situao de risco, o que pode ser representado pela escassez de terra ou mesmo de insumos, a agricultura familiar pode vir a atuar de forma nociva ao meio ambiente. O que condiciona a realizao de atividades mais impactantes
10 11

Valor equivalente a U$ 30, em dezembro de 2002. Valor equivalente a U$ 12,50, em dezembro de 2002.

32

sobre os recursos naturais no , portanto, a natureza do trabalho familiar, mas a ausncia de condies para sua reproduo. Quando o sistema se desestabiliza, a lgica de sobrevivncia empurra o agricultor para exaurir aquele ambiente (Soares, 2002:5). Dessa forma, o conjunto de instrumentos de poltica pblica, que envolvem desde a reforma agrria at o crdito, a extenso rural e educao do campo, so essenciais para garantir que os agricultores familiares ampliem suas potencialidades na realizao da suas funes de preservao ambiental. Outro aspecto relevante sua vocao tanto para a produo como para o consumo, o que faz com que a agricultura familiar valorize a diversidade, essencial preservao ambiental. Alm disso, a gesto familiar propicia a realizao de atividades que requerem maior cuidado no manejo dos recursos. Soares (2002) denuncia que so as prprias regras embutidas nas polticas de crdito que muitas vezes desconsideram o potencial preservacionista do agricultor familiar, que conduzido ao uso de sistemas produtivos inadequados sustentabilidade ecolgica. Para o autor, a funo ambiental um bem pblico que a agricultura familiar produz para a sociedade e deve ser compensada por isso, ao invs de ser incentivada ao produtivismo dos pacotes tecnolgicos. Outra funo atribuda agricultura familiar, a scio-cultural, significa o resgate de um modo de vida que associa conceitos de cultura, tradio e identidade. O aumento dos problemas enfrentados pelas populaes de grandes cidades tem levado busca de modos de vida mais saudveis, valorizao por alimentos produzidos sem o uso de agrotxicos, por produtos produzidos de forma artesanal, com matria prima com menor processamento industrial, alm de um crescente desejo de um maior contato com a natureza. Essa tendncia tem resultado na valorizao da tradio da agricultura familiar e no surgimento de diversas oportunidades de trabalho no meio rural. Tambm parte desse processo a valorizao do desenvolvimento local, baseado em processos endgenos, com o aproveitamento racional dos recursos disponveis em unidades territoriais delimitadas pela identidade scio-cultural. Nesse contexto, a agricultura familiar reconhecida como importante ator social, responsvel por parte significativa das dinmicas rurais e de grande relevncia na articulao rural-urbana, especialmente em municpios menores. Isso significa dizer que a componente cultural do modo de vida rural tem ganhado relevncia na busca de um novo paradigma de desenvolvimento, e que nessa componente, a agricultura familiar tem sido identificada como tendo papel de destaque. No Quadro 3.1, na pgina seguinte esto sintetizadas as mais marcantes mudanas nas funes da agricultura, nos ltimos 500 anos. Como se observa, os papis atribudos agricultura e a valorizao de cada uma deles variam significativamente de acordo com os diferentes contextos histricos. No Brasil, a ampliao dos papis atribudos agricultura ocorre a partir da segunda metade do sculo XX e sempre em defasagem tendncia de valorizao na Europa e nos Estados Unidos. Verifica-se

33

tambm que as mudanas na valorizao da agricultura acontecem cada vez de forma mais acelerada, assim como ocorre com a evoluo do conhecimento e as mudanas tecnolgicas. Mesmo com essa maior velocidade nas mudanas, a valorizao de mltiplas funes para a agricultura familiar, no atual contexto brasileiro, ainda est restrita a alguns setores da sociedade e a uma pequena parcela dentro da estrutura do Estado. A produo de alimentos em grande escala, a preos reduzidos de forma a conter a inflao, e a produo destinada exportao, principais atributos da agricultura patronal, ainda so os papis predominantes atribudos agricultura. Quadro 3.1: Evoluo das funes mais valorizadas da agricultura, na Europa/EUA e no Brasil.
Perodo Capitalismo comercial, entre os sculos XVI e XVIII Meados do sculo XIX Funes mais valorizadas da agricultura na Europa e EUA Produo de alimentos e fibras para abastecimento interno Produo agrcola como mercadoria Fornecimento de mo-de-obra para indstrias Produo de alimentos e fibras para abastecimento interno Produo agrcola como mercadoria Mercado consumidor de insumo industrializado adubos qumicos Fornecimento de mo-de-obra para indstrias Produo de alimentos e fibras, valorizada como segurana alimentar Produo de exportao/equilbrio na balana comercial Consolidao do papel de mercado para insumos industrializados adubos qumicos, mquinas, sementes melhoradas e agrotxicos Produo de alimentos e fibras, valorizada como segurana alimentar Produo de exportao/equilbrio na balana comercial Preservao dos recursos naturais Configurao da paisagem Preservao da biodiversidade Produo de alimentos e fibras, valorizada como segurana alimentar Produo de exportao/equilbrio na balana comercial Preservao dos recursos naturais Configurao da paisagem Preservao da biodiversidade (multifuncionalidade como argumento para diferenciao de tratamento no comrcio internacional) Funes mais valorizadas da agricultura no Brasil Produo agrcola para exportao

Produo agrcola para exportao

Primeira metade do sculo XX

Produo agrcola para exportao Incio da valorizao da produo para abastecimento interno

Segunda metade do sculo XX at 1980

Duas ltimas dcadas do sculo XX e incio do sculo XXI

Gerao de divisas com ampliao dos cultivos para exportao Abastecimento interno com produtos a baixo custo para viabilizar projeto urbano-industrial Liberao de mo-de-obra para a indstria Financiamento da capitalizao dos setores noagrrios. Produo de matria prima a baixo custo Produo de exportao/equilbrio na balana comercial; Abastecimento alimentar a baixo custo/reduo da inflao; Gerao de empregos; Incio da valorizao de novas funes: garantia da segurana alimentar; preservao dos recursos naturais e da biodiversidade; manuteno da herana cultural; promoo da sade fitossanitria.

34

Mesmo com o governo brasileiro tendo sido signatrio dos compromissos firmados na Rio-92, a percepo do desenvolvimento em diferentes dimenses e a valorizao de mltiplas funes da agricultura ainda enfrentam forte resistncia no mbito das polticas setoriais. Prova disso que, dez anos depois da Rio-92, vamos encontrar nas propostas do ento candidato Presidncia Luiz Incio Lula da Silva a recomendao da valorizao do perfil multifuncional da agricultura familiar, como algo ainda a ser atingido: Vamos ganhar as eleies... para defender a multifuncionalidade da agricultura familiar, que capaz de simultaneamente gerar mais empregos, produzir alimentos de qualidade, preservar o meio ambiente e fixar o homem em sua terra natal (Silva, 2002:1). O fato da defesa da multifuncionalidade da agricultura familiar ser ainda uma proposta de campanha, no incio do sculo XXI, demonstra o tratamento perifrico destinado a esta parcela do setor rural, alem de ilustrar a ausncia de valorizao a papis historicamente desempenhados por essas famlias rurais e sua trajetria de resistncia na busca de insero produtiva na sociedade brasileira. O movimento de valorizao cultural da vida rural, observado de forma mais evidente na Europa e ainda embrionrio no Brasil, j rene componentes positivos e negativos que devem ser considerados quando analisado sob a tica da sustentabilidade. O retorno ao campo tem resultado em crescimento das oportunidades de trabalho rural no agrcola, o que alentador, considerando-se a reduo verificada nas taxas de emprego agrcola. Tambm a busca de sistemas de produo tradicionais, com menor uso de insumos industriais, em grande medida valoriza um saber que intrnseco produo familiar. E a agregao de valor a processos mais artesanais de processamento de alimentos, difceis para produo em larga escala, tambm so favorveis s unidades familiares, pois resgatam qualidades da agricultura mais tradicional. Em meio a esse conjunto de aspectos desejveis, alerta-se para o fato de que, se processado de forma mecnica e sem a evoluo de mentalidade em termos da necessria construo da sustentabilidade, esse recente interesse pelo rural pode resultar em novos processos de excluso da agricultura familiar. Em primeiro lugar, as possibilidades de lucro pela explorao comercial do modo de vida rural e de produtos com valor cultural agregado fazem surgir competidores mais qualificados a disputar espao com os agricultores locais. Entre as atividades de turismo rural e turismo ecolgico, por exemplo, que requerem grande conhecimento gerencial e de mercado, h o risco de que os agricultores familiares percam o controle sobre o empreendimento, sejam transformados em mo-de-obra ou mesmo deixem o campo. Devido necessidade de investimento inicial e falta de suporte creditcio, bem como falta de capacitao, inexperincia com o mercado e carncia de apoio tcnico, as famlias de agricultores tero dificuldades em competir com os empresrios que passam a ver o campo como reas de investimento para atividades no agrcolas. Nessa situao, o capital estaria no apenas se apropriando do trabalho campons, mas tambm de sua cultura.

35

No caso da produo agroecolgica tambm ocorre a mesma possibilidade de apropriao. A pouca pesquisa pblica disponvel, a falta de financiamentos adequados e os altos custos de converso e credenciamento dos estabelecimentos tm tambm afastado os pequenos, fazendo com que a produo orgnica aos poucos se transforme em mais um exemplo de excluso da agricultura familiar. As discusses que subsidiaram a elaborao da Agenda 21 Brasileira alertaram para os riscos da apropriao das tendncias agroambientais por parte do grande capital, que estaria avanando no sentido da chamada revoluo duplamente verde. No documento que rene os debates em torno da promoo da agricultura sustentvel, fica explcita a discordncia dos autores sobre a possibilidade de uma outra revoluo tecnolgica, que combine aumento de produtividade agrcola com preservao ambiental. As atuais solues julgadas sustentveis no se mostram to multiplicveis, so bem especfica aos ecossistemas e muito exigentes em conhecimento agroecolgico (MMA, 2000: 60). Nesse sentido, as recomendaes so para polticas diferenciadas para cada um dos grandes conjuntos de agroecossistemas: Mata Atlntica e Florestas Meridionais; Semi-rido (Caatinga); Cerrados; e Florestas Amaznicas. O tratamento em separado de cada conjunto justificado pela grande diversidade interna de cada um deles, com problemas ambientais diferentes nos sistemas de produo agrcola existentes em cada, o que resulta na necessria diferenciao das alternativas de soluo. Isto considerando-se que o Estado brasileiro posiciona-se como promotor de uma agricultura sustentvel, que revela o desejo social de novos mtodos que conservem os recursos naturais e forneam produtos mais saudveis, sem comprometer os nveis tecnolgicos j alcanados de segurana alimentar (MMA, 2002: 60). A Agenda 21 Brasileira ressalta que, para a construo do desenvolvimento sustentvel do Brasil rural, necessrio resgatar ... o potencial ainda inexplorado de desenvolvimento do interior do pas, baseado na maior capacidade de absoro de fora de trabalho dos sistemas de cultivo de carter familiar, cuja base a pluriatividade e a multifuncionalidade da agropecuria de pequeno porte. Isto , baseado na modernizao da chamada agricultura familiar e nas amplas oportunidades de gerao de empregos rurais nos setores tercirios e secundrios. (MMA, 2002: 58). Como observado, o documento referenda para o caso brasileiro a importncia do papel da agricultura familiar na promoo da sustentabilidade preconizada nos acordos da Rio-92. E no sentido de que os princpios do desenvolvimento sustentvel sejam internalizados nas polticas pblicas do Pas para o setor rural, a Agenda 21 Brasileira apresenta diversas recomendaes para a ao governamental junto agricultura familiar, visando promoo da diversificao das atividades, da participao social, da adoo de processos de zoneamento ecolgico-econmico, da valorizao da biodiversidade, do incentivo a sistemas produtivos menos agressivos ao meio ambiente, da criao de poltica de assistncia tcnica, entre vrias outras. No captulo 5, a poltica atual para a agricultura familiar ser analisada frente s principais recomendaes formuladas no processo de construo da Agenda 21 Brasileira, observando-se os

36

avanos nos propsitos de internalizao dos princpios da sustentabilidade em uma poltica setorial brasileira. Antes, porm, ser apresentada uma anlise sobre a trajetria das polticas para o meio rural, ao longo da histria do Pas, de forma a permitir uma melhor compreenso sobre o atual perfil da ao governamental voltada ao setor.

37

4. TRAJETRIA DAS POLTICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR

4.1 ESTADO E PRODUO DE ALIMENTOS NA COLONIZAO BRASILEIRA A histria do perodo colonial brasileiro se confunde com a histria de nossa produo agrcola de exportao, ficando quase que desconhecida a atuao do Estado na produo de alimentos nos anos da colonizao. Evidncia disso a periodizao em ciclos econmicos, em torno de um produto dominante de exportao, como o pau-brasil, o acar, ou o ouro, que molda todas as outras atividades coloniais. Apesar de ainda hoje influenciar o estudo da histria, esta diviso em ciclos econmicos tem sido criticada, entre outros aspectos, pelo fato de que o surgimento de um produto dominante (o ouro, por exemplo) ocorreu concomitante dominncia de outro (como o caf). Alm disso, essa diviso simplificou de tal forma a abordagem histrica, que atividades como a produo de alimentos, por exemplo, ficaram desprezadas nas anlises. Em reao a esta diviso reducionista em ciclos, surge, de historiadores e economistas, a proposta de uso de um modelo estrutural de anlise do perodo colonial. Um dos grandes expoentes deste grupo, Celso Furtado, prope que o estudo do perodo colonial parta da anlise do sistema econmico escravista, voltado ao mercado externo. Esta mudana de modelo no resulta, no entanto, em mudana de foco: a nfase continua sobre a grande lavoura monocultora, exportadora e escravista. No caso de Celso Furtado, a dominncia do estmulo externo no geraria qualquer interesse na produo de alimentos, vista como soluo estagnante e produtora de atraso (Linhares e Teixeira da Silva, 1981: 116). Assim sendo, na maior parte dos estudos feitos sobre o perodo colonial, a agricultura voltada produo de alimentos ocupa papel secundrio, tratada quase como uma ao espontnea, sombra das grandes lavouras de exportao. Muitos autores se limitam a analisar a produo de subsistncia dentro das grandes unidades, como auto-abastecimento. Porm, a partir da dcada de 1980, surgem estudos enfatizando a importncia da produo de alimentos desvinculada da grande lavoura, voltada ao mercado interno, ainda que com reduzida ateno do poder colonial, que priorizava a questo apenas em perodos de crise. Cardoso (1990) cita pesquisas histricas sobre o perodo colonial no Rio de Janeiro e Minas Gerais, demonstrando a evidncia de agricultores livres, responsveis por uma produo que, em diferente medida, respondia por parte do abastecimento interno. Porm, no resta dvida de que a presena da Coroa durante o perodo colonial muito mais acentuada no universo da produo para

38

exportao, o que no significa que no tenha havido uma ao pblica sobre a produo de alimentos, o que se pretende demonstrar mais adiante. 4.1.1 Opo agrcola ou modesto consolo? Para identificar a ao da coroa portuguesa na produo de alimentos, nos trs primeiros sculos da histria do Brasil, preciso antes delimitar as razes para a opo agrcola na colonizao brasileira. Sem diminuir a importncia da agricultura na construo do Pas, denominada por Prado Jnior como o nervo da civilizao, responsvel pela ocupao e explorao do territrio (Prado Jnior, 1999), o ruralismo do colonizador portugus no Brasil no foi por opo ou adoo, mas, como bem analisou Gilberto Freyre (2001), imposto pelo conjunto de circunstncias que marcaram nossa colonizao. Na verdade, o surto martimo do sculo XVI resultado de uma voraz busca de lucros da burguesia comercial portuguesa, que tinha nas viagens ultramarinas sua estratgia de crescimento e ampliao. O interesse estava nos metais preciosos e nas especiarias, na expectativa de que fosse encontrada uma outra ndia. E a descoberta do Brasil parte deste grande programa martimo, onde foi frustrada a expectativa de lucros rpidos. A impossibilidade de implantao de uma colnia de comercializao de especiarias foi constatada logo de incio, mas persistiu a busca de ouro e prata, alcanando xito quase dois sculos depois do descobrimento. Porm, aps os primeiros anos da presena portuguesa no Brasil, na ausncia de riquezas que correspondessem primeira expectativa, pois dos metais preciosos, fundamento desta, sinais no apareciam, cuidou-se de aproveitar a terra para a agricultura, o que era modesto consolo (Azevedo, 1929: 247). Consolo realmente modesto quando se verifica a pouca ruralidade dos portugueses no perodo do descobrimento. Referindo-se a tal perodo, Freyre afirma que ... em Portugal o mercantilismo burgus e semita, por um lado, e, por outro lado, a escravido moura sucedida pela negra, havia transformado o antigo povo de reis lavradores no mais comercializado e menos rural da Europa (Freyre, 2001: 97). com o objetivo de garantir a posse de novas terras e de fortalecer o capital mercantil, frustrado pela inexistncia de riquezas minerais, que se instala a colnia de bases rurais, mesmo com a pouca disposio agrcola do colonizador portugus. Tal objetivo condiciona o tipo de atividade agrcola adotado: uma agricultura produtora de gneros exportveis de grande valor comercial, capaz de gerar altos lucros, tendo o acar como maior expoente, seguido pelo algodo e o tabaco.

39

A composio do padro de unidade implantada grande propriedade monocultora e escravista vem sendo amplamente discutida na literatura. O importante a destacar nesse debate a relao entre os interesses de explorao e enriquecimento rpido dos colonizadores e o tipo de organizao da colnia. No se trata, de incio, de uma multiplicidade de interesses e modelos de organizao rural, mas do predomnio de um tipo bem determinado de explorao, como explica Prado Jnior: a explorao em larga escala, que conjugando reas extensas e numerosos trabalhadores, constituise como uma nica organizao coletiva do trabalho e da produo. Ope-se assim pequena explorao parcelria realizada diretamente por proprietrios ou arrendatrios (Prado Jnior, 1998: 37). Este mesmo autor argumenta que o padro adotado resulta da combinao de diferentes fatores como: a ambio dos pioneiros, a grande disponibilidade de terra e seu carter tropical, a necessidade de grandes reas para a lucratividade da cana; o grande volume de recursos exigidos na empreitada; e o tipo de colono portugus, pouco afeito ao trabalho agrcola (Prado Jnior, 1998). O tipo de aproveitamento agrcola da colnia resultado do redirecionamento da sede de lucro dos grupos dominantes portugueses, frente falta de ouro, prata e riquezas da ndia. So interesses comerciais, triunfantes na Europa, e derivados dos valores que assoberbavam o reino, que ditam, por meio do Estado, a explorao social e econmica do Brasil (Faoro, 1991: 110). O carter aventureiro da conquista e colonizao do Brasil analisado por Srgio Buarque de Holanda como o fator que condicionou o tipo de explorao predominante no Pas. interessante a percepo deste autor que distingue, para a realizao das atividades humanas, os tipos do aventureiro e do trabalhador. O primeiro tem o objetivo final como o mais relevante, eliminando os processos intermedirios. Seu ideal colher o fruto sem plantar a rvore (Holanda, 1995: 49). Tem como caractersticas a audcia, a imprevidncia, a irresponsabilidade e a instabilidade. S mobiliza esforos quando se trata de uma recompensa imediata. J o trabalhador tem o foco na dificuldade a vencer, visualizando, em segundo plano, o triunfo a alcanar. Suas energias esto voltadas estabilidade, paz e segurana pessoal. No coloca a perspectiva de rpido proveito material para a mobilizao de esforos. Para esse autor, a nsia de prosperidade sem custo e de riquezas fceis observadas nos colonizadores portugueses so indicadores do predomnio dos princpios aventureiros na colonizao brasileira. O que o portugus vinha buscar era, sem dvida, a riqueza, mas a riqueza que custa ousadia, no riqueza que custa trabalho. A mesma, em suma, que se tinha acostumado a alcanar na ndia com as especiarias e os metais precisos (Holanda, 1995: 49). Ele considera incorreto denominar a grande lavoura de atividade agrcola tpica, devido sua natureza perdulria, realizada s custas do trabalho escravo e

40

da terra farta. Holanda tambm destaca a desvalorizao das atividades agrcolas na sociedade portuguesa. O perfil agrcola da colnia resulta, portanto, de uma falta de opo (modesto consolo) e o tipo de agricultura reflete o objetivo de lucros rpidos dos grupos dominantes portugueses. A atuao da coroa se insere neste contexto matizado por trs fatores essenciais na poca: o desinteresse econmico pelas novas terras dado o apogeu do comrcio com o oriente, a pouco numerosa populao portuguesa e a urgncia de povoamento e colonizao como defesa e consolidao das conquistas portuguesas frente presso dos franceses e holandeses sobre as novas terras. 4.1.2 O Estado portugus na colonizao: centralismo e localismo Frente a este quadro, e considerando que o territrio da colnia era a riqueza de que dispunha a coroa, a poltica adotada recai exatamente na diviso da terra em capitanias hereditrias e sua transferncia a donatrios, com direitos de distribuio de sesmarias. Estabelece-se, portanto, uma agricultura subordinada posse fundiria e uma relao direta entre a atividade econmica e atividade administrativa. Durante todo sculo XVI e at a metade do XVII, houve o predomnio do particular sobre o pblico, mesmo com a instalao do Governo Geral, a partir de 1548. Com os interesses voltados para o comrcio com o oriente, a coroa portuguesa tem sua atuao no Brasil centrada na coleta de impostos, configurando no denominado fiscalismo: ... poltica que consiste no encorajamento de atividades econmicas da colnia, de maneira que o Estado portugus pudesse coletar os impostos correspondentes. (Bursztyn, 1984: 18). Este mesmo autor explica que o Estado centralista e autoritrio convive em interdependncia com o poder local dos grandes proprietrios de terra presentes nas estruturas locais de governo, como os municpios e cmaras. O Estado nunca prescindiu dos grandes poderosos locais e estes sempre retriburam o paternalismo do poder central com sua fidelidade a priori (Bursztyn, 1984: 12). Este Estado autoritrio no controle geral e omisso na administrao local tambm analisado por Prado Jnior, que salienta a inexistncia, em Portugal, de qualquer aparelhamento destinado a acompanhar o funcionamento da colnia, cujos assuntos eram tratados por reparties ordinrias da administrao portuguesa. Isto no significa, de forma alguma, uma ausncia de Estado. Conforme destaca Raimundo Faoro, os interesses comerciais de Portugal se legitimam por meio do Estado. De acordo com esta

41

tese centralista, ... a realidade se faz e se constri com decretos, alvars e ordens rgias. A terra inculta e selvagem, desconhecida e remota, recebe a forma do alto e de longe, com a ordem administrativa da metrpole (Faoro, 1991: 149). No entanto, a debilidade administrativa e o isolamento dos colonos formam os argumentos da tese localista, que demonstra o grande poder assumido pelas Cmaras Municipais neste perodo. Grande parte dos negcios pblicos, inclusive matrias relevantes de carter geral, eram tratados e resolvidos nas cmaras, que chegaram num momento a legislar sobre quase todos os assuntos governamentais (Prado Jnior, 1998: 51). Resta apenas esclarecer que aquelas unidades administrativas locais eram compostas por colonos latifundirios, convertidos em homens bons (Faoro, 1991: 149). Conforme demonstrado por Bursztyn (1984), o centralismo e o localismo, que aparentemente poderiam ser vistos como teses antagnicas, so na verdade complementares. O aparente conflito se converte numa interdependncia coroa portuguesa senhores de engenho, que pode ser observada desde a ocupao do territrio. Teixeira da Silva (1997, p.119,120) observa que, assim como ocorreu para a produo aucareira, o controle central, atravs do sistema de sesmarias, est na base do rush fundirio provocado pela pecuria sertaneja, no sculo XVII. No entanto, alm da grande propriedade sesmarial, este autor identifica outras trs situaes: as terras arrendadas; as terras indivisas ou comuns; e as reas de uso coletivo. A regulao dessas situaes resultava da prpria dinmica local de abertura de fronteiras, no sem muito conflito e tenso social. A coroa atuava de forma paliativa, por meio de cartas rgias, buscando amenizar tenses sem desagradar os grandes proprietrios, geralmente mantendo as doaes anteriores. Estas novas modalidades permitem que feitores, exescravos e homens livres com posses restritas tivessem acesso a terra e desenvolvessem produtos para abastecimento interno. Essa no era, contudo, uma atividade priorizada pela coroa. Pelo contrrio, nota-se o distanciamento estratgico do Estado central, deixando abertos os espaos para a dominao local. O prprio sistema de arrendamento, que por um lado multiplicou as oportunidades de produo agrcola, era profundamente explorador e pouqussimo fiscalizado. ... a renda da terra surgia como um mecanismo de enriquecimento do grande senhor, sem qualquer investimento prvio necessrio como, por exemplo, na compra de escravos. Na questo da terra, e para auferir rendas derivadas do seu arrendamento, bastava influncia poltica e um certo uso da fora, o que garantia o monoplio de vastos tratos de terra (Teixeira da Silva, 1997: 142).

42

4.1.3

Legislaes para a produo de alimentos na colnia Durante os primeiros anos do descobrimento, os alimentos para o colonizador portugus

eram fornecidos pelos ndios, em troca de ferramentas. Conforme explica Amaral, ... poca do descobrimento, os amerndios j eram agricultores, j cultivavam quase todas as espcies que constituram objeto de atividades agrcolas durante o perodo colonial, com exceo da cana-de-acar e do trigo, nica contribuio dos portugueses (Amaral, 1958: 114). Este autor faz referncia a relatos histricos dando conta da produo indgena de milho, mandioca, abboras, feijes, arroz, batata-doce, entre outros produtos. Ele tambm destaca a expanso da agricultura indgena a partir do uso de instrumentos agrcolas trocados com os portugueses. A necessidade de envolvimento direto da Coroa com a produo de alimentos vem, segundo Amaral (1958), com as primeiras Entradas, ainda no sculo do descobrimento. Ele explica que, nessa primeira fase, as iniciativas de produo eram aleatrias e, quando as provises levadas pelos desbravadores acabavam, estes eram obrigados a plantar roas e esperar at a colheita para levantar acampamento. Foi exatamente para ampliar a capacidade desbravadora das Entradas que, a partir do sculo XVII, tem incio a legislao referente produo de alimentos no Pas. Amaral cita uma ordenao de Rodrigo Castelo Branco, provedor e administrador geral das Minas de Repartio do Sul, que estabelece que Toda pessoa, de qualquer qualidade que seja, que for ao serto e a descobrimentos ser obrigado a levar milho e feijo, e mandioca, para poder fazer plantas e deixa-las plantadas, porque com esta diligncia se poder penetrar os sertes, que sem isso impossvel (apud Amaral, 1958: 118). assim, atrelada aos interesses exploratrios de Portugal, e por decreto, que se inicia a relao do Estado com a produo de alimentos na colnia. Uma relao que reflete a preocupao da coroa em ... favorecer atividades rendosas capazes de justificar a empreitada monocultora de tipo comercial e em benefcio da qual se deveriam montar os rgos administrativos, como explicam Linhares e Teixeira da Silva (1981: 117). Estes autores observam que, com o surgimento de povoados e o aumento gradual da populao, a subsistncia na colnia passa a receber maior ateno. Dois instrumentos de interveno do Estado podem ser observados no perodo. O primeiro deles o institucional refere-se s cmaras municipais, com atuao na esfera local. Seu poder estava em fazer cumprir regulamentaes para assegurar o cultivo de alimentos bsicos, manter o abastecimento regular de feiras e mercados, realizar obras, entre outros. Mesmo ineficientes no exerccio de suas atribuies, foram as cmaras municipais uma espcie de caixa de ressonncia do jogo de interesses locais, refletindo as hierarquias do poder local ou a sua fragilidade (Linhares e Teixeira da Silva, 1981: 122).

43

Um segundo mecanismo de interveno do Estado seria a prpria imposio legal, centralizada e amplamente praticada tendo-se em vista a grande legislao promulgada a respeito. Estas medidas de controle ... foram pouco eficazes como se pode depreender pela monotonia com que eram reforadas e/ou alteradas (Linhares e Teixeira da Silva, 1981: 122). Uma legislao desordenada, assentada na frgil comunicao entre as administraes locais e a metrpole e raramente obedecida. A proviso de 24 de abril de 1642 um exemplo. Ela determinava a obrigatoriedade de plantar mandioca em uma rea equivalente quela ocupada com produtos de exportao permitidos (inicialmente a cana-de-acar e depois o fumo e a pimenta). A frase de um senhor de engenho, citada por Prado Junior, demonstra o grau de obedincia lei: No planto hum s p de mandioca para no cahir no absurdo de renunciar melhor cultura do paiz pela pior que nelle h (Manuel Ferreira de Cmara, senhor de engenho da Ponte, apud Prado Junior, 1999: 164). Depois, o Alvar de 25 de fevereiro de 1688 determinava que os produtores de cana plantassem 500 covas de mandioca por escravo de servio. No mesmo sentido, decreto do governador da Bahia estabelecia que os moradores de ncleos urbanos deveriam plantar 500 covas de mandioca ao redor da cidade. A esses se seguiram outros, por todo o sculo XVIII, como a ordenao de 1701, reforada em 1767, que obrigava os responsveis pelo trfico de escravos a manterem roas prprias para a tripulao e os escravos transportados (Prado Junior, 1999). Todas, como j dito, pouco atendidas. Pelas informaes apresentadas, observa-se que a maior freqncia na promulgao de leis para abastecimento interno coincide com o perodo posterior ao fim da Unio Ibrica, momento de grande empobrecimento de Portugal, que perde muitas de suas possesses para os Pases Baixos e para a Inglaterra, perdendo ainda a soberania do comrcio asitico. Essa situao gera uma emigrao em larga escala de portugueses para o Brasil, que buscam na colnia americana os meios de subsistncia que j no encontravam na me ptria (Prado Junior, 1998: 50). Como observa esse autor, o xodo no sentido da colnia ir resultar em rpido crescimento populacional e no avano da colonizao para reas ento pertencentes Espanha. O aumento acentuado da populao gera, de imediato, uma maior necessidade de alimentos, agravando a crnica situao de fome vivenciada no perodo. No entanto, essa situao tambm leva ampliao de unidades de produo agrcola para o mercado interno, como ser detalhado no prximo tpico. Os problemas de abastecimento persistem no sculo XVIII. Teixeira da Silva (1997) relata dificuldades na comercializao da carne e destaca o uso do recurso do tabelamento de preos, utilizado pelo Senado da Cmara na Bahia e em Pernambuco. Tambm a se verifica a ao paliativa da coroa, que no atua de forma a promover a produo de alimentos e deixa ao privado o controle

44

do processo de comercializao na colnia. ... os criadores de gado como os roceiros de mandioca sofreram um processo constante de subvalorao de seu produto em favor de comerciantes que atravessavam o gado. Todo o processo de comercializao ficava, desta forma, sob controle do capital comercial, de pequeno porte, porm eficiente na monopolizao das atividades ligadas ao abastecimento (Teixeira da Silva, 1997: 148). Tambm sob o domnio do particular ficavam as iniciativas de emprstimos, bem entendidos como o fornecimento de produtos, que posteriormente eram pagos tambm com mercadorias, tendo em vista a inexistncia de bancos na colnia e a restrita circulao de moedas. Nos primeiros tempos, ou mais propriamente durante quase todo o perodo colonial, imperou nas lavouras o regime de escambo, as permutas in natura, artigo contra artigo, fazendo-se o acerto de contas mediante a entrega, pelo que ficava devendo ao que dera em excesso, de fios de algodo, tecidos, gado, escravos, ou outros valores (Amaral, 1958: 178). No h registros histricos de qualquer modalidade de financiamento oficial, ou fornecimento, pela coroa portuguesa ou seus representantes, de produtos necessrios s atividades dos lavradores, responsveis pela produo de alimentos. 4.1.4 Surgimento e ampliao de uma produo para mercado interno A falta de alimentos e a carncia nutricional na colnia so aspectos amplamente referidos na literatura. Freyre destaca que, em termos de quantidade, estavam alimentados os extremos: os brancos das casas-grandes e os negros das senzalas (Freyre, 2001: 105).Os primeiros alimentavam os ltimos visando seu rendimento no trabalho duro na lavoura ou nos engenhos. Este autor destaca que entre a populao mdia era crnicas, as desnutries e freqentes as doenas decorrentes, como verminoses e beribri. Ele cita ainda relatos de padre Vieira e padre Anchieta sobre as dificuldades de abastecimento nas vilas e as doenas resultantes da falta de alimentos. Alguns autores consideram que os perodos de agravamento da fome na colnia esto diretamente relacionados aos momentos de altas no preo do acar, com a intensificao do uso da mo de obra nos cultivos de cana. Prado Junior (1999), por exemplo, defende que a alimentao na colnia sempre foi funo subsidiria da exportao. Para esse autor, quando havia o aquecimento do mercado internacional de acar, os fazendeiros ocupavam, na grande lavoura, parte do tempo em que os escravos se dedicavam a culturas alimentares. Da mesma forma, aumentava a procura pela produo das pequenas reas de cultivos de cana existentes ao redor dos engenhos, havendo, tambm nesse caso, conseqncias em termos de agravamento da fome entre a populao da colnia. Nesse mesmo sentido, a reduo da oferta de alimentos tem sido relacionada descoberta do ouro em Minas Gerais, em torno de 1695 e da conseqente interiorizao do povoamento, durante

45

todo o sculo XVIII. De acordo com essa viso, O despovoamento do campo est em proporo direta com a diferena entre as rendas agrcolas e as rendas de outras atividades. Princpio tanto mais verdadeiro quanto mais caracterizado os intuitos de explorao e no de colonizao, como era o caso do Brasil (Amaral, 1958: 134). O mesmo autor relata a decadncia de diversas reas de cultivo agrcola, no auge do perodo minerador, onde muitos fazendeiros converteram-se em mineiros e, quando retornavam em conseqncia do esgotamento das minas, desqualificavam a atividade agrcola, pela demora de seu processo produtivo e baixo rendimento. A minerao teria ento causado o despovoamento das regies agrcolas, com o desvio do trabalho escravo das lavouras para as minas, onde inclusive ocorrem inmeras mortes, por maus tratos e carncia alimentar. Essa tese encontra oposio entre os historiadores, sob o argumento de que a extrao do ouro aumentou a imigrao portuguesa e intensificou o trfico de escravos, resultando na elevao do nmero de mestios livres e num incremento significativo da populao da colnia. O processo de urbanizao e a concentrao populacional nas regies mineradoras geraram uma diversificao agrcola e o surgimento de pequenas unidades familiares, destinadas produo exclusiva de alimentos, com estrutura semelhante ao campons europeu. Prado Jnior (1998) afirma no haver uma padronizao para tais unidades, ou seja, aqueles agricultores familiares tanto podiam ser portugueses de poucas posses, como caboclos, resultado de processo de mestiagem, ou at mesmo escravos libertos. Ele observa que, desde o fim da unio entre Espanha e Portugal, em 1640, parte da populao portuguesa que se transfere ao Brasil se envolve com cultivos alimentares, especialmente os portugueses empobrecidos, que no dispunham de capitais para a agroexportao. A expanso das pequenas unidades agrcolas para o abastecimento interno constituiu-se no ... embrio de uma classe mdia entre os grandes proprietrios e os escravos (Prado Jnior, 1998: 42). Essa situao tambm ocorre nas reas de produo aucareira, onde o interesse em realizar o maior retorno financeiro possvel com o menor tempo de trabalho escravo afasta os grandes fazendeiros da produo de alimentos. So diversas as evidncias da relutncia dos latifundirios em se envolver diretamente com a produo de gneros para o abastecimento interno, inclusive para seu auto-abastecimento. Da pauta de alimentos verificada no perodo, composta por mandioca, farinha de mandioca, milho, feijo, charque e carne de porco, apenas uma pequena parte provinha das grandes propriedades. Fragoso (1998) apresenta evidncias de que os alimentos oriundos dos latifndios exportadores eram insuficientes at mesmo para seu sustento, no chegando, assim, para abastecer as cidades. Este autor apresenta dados de inventrios post-mortem de grandes proprietrios no Rio de

46

Janeiro em que as reas com roas e cabeas de animais estariam bastante aqum das necessidades de alimentao de seus familiares, empregados e cativos. Desta forma, as unidades exportadoras tinham que recorrer ao mercado para adquirir animais e alimentos bsicos. Parece claro que, em relao ao abastecimento, as reas exportadoras eram caudatrias de regies no-exportadoras (Fragoso, 1998: 101). Essas constataes contrariam a viso tradicional da historiografia brasileira, de que os engenhos seriam auto-suficientes. Para esta viso, O engenho constitua um organismo completo e que, tanto quanto possvel, se bastava a si mesmo (Holanda, 1995: 80). Para Holanda, a alimentao provinha de cultivos e criaes realizadas no prprio lugar, alm da caa e pesca. Esta situao, para os defensores desta tese, teria se repetido na plantation cafeeira e teria se prolongado durante o Imprio, com as reas para produo de alimentos se retraindo em perodos de alta de preos dos produtos exportveis, resultando nas crises de fome no Pas. Fragoso discorda, argumentando que, em toda a trajetria da agroexportao aucareira, a sistemtica recusa dos latifundirios em cultivar alimentos em suas terras ... incentivou o desenvolvimento de reas inteiras do Recncavo e tambm mais ao sul, onde a agricultura organizou-se em funo do mercado representado pelos engenhos do Recncavo e pela cidade de Salvador. Jaguaribe, Maragogipe e, mais tarde, Nazar das Farinhas tornam-se centros de pequenos e mdios produtores (Cshwartz, apud Fragoso, 1998: 205 e 206). Tanto nestas regies do nordeste, como no Rio de Janeiro e em Minas gerais, h registros de expressivos cultivos alimentares, desde o incio do sculo XVIII, que se ampliam com as transformaes do Pas no sculo seguinte. Para Fragoso, a inequvoca importncia dos produtos de exportao levou a historiografia brasileira a negligenciar as anlises sobre a produo para o mercado interno. Ele explica que a atividade agroexportadora de fcil visualizao, dada a grande necessidade de capital inicial e da presena de altos riscos, o que resulta num quase monoplio, numa atividade de altos lucros para poucos empresrios. Para este autor, a pouca visibilidade do comrcio interno se deve a seu lucro estar diludo numa longa cadeia de intermedirios, com uma multiplicidade de atores, resultando em taxas de acumulao inferiores quelas praticadas no comrcio exterior. Mesmo envolvendo um grande nmero de pessoas, a visibilidade econmica do mercado interno teria sido obscurecida pela pujana da agroexportao. No intuito de ampliar este foco, historiadores vm recentemente analisando a existncia de diversas formas de produo familiar de alimentos, inclusive com o uso de mo-de-obra escrava, paralela quela realizada apenas pela famlia de agricultores livres, alm das roas dos cativos que produziam para seu sustento. Linhares e Teixeira da Silva (2000) citam exemplos de roceiros que

47

possuam at cinco escravos, em regies da Bahia, como Nazareth das Farinhas, Jaguaripe e Tejuca. Outros autores confirmam essa tese, argumentando que alm de senhores e escravos encontramos (no sculo XIX e nos anteriores) outras categorias sociais, outras formas sociais de produo (como a camponesa, com o uso adicional ou no do trabalho cativo) e mesmo outras formas de extorso de sobretrabalho (a exemplo da pecuria extensiva do Rio Grande do Sul e de Gois) (Fragoso, 1990: 132). As ltimas dcadas do sculo XVIII so marcadas pela revitalizao da agrcola de exportao, resultante da alta do preo do acar pela queda na oferta devido aos movimentos de independncia em outras colnias e pela demanda por alimentos e matria prima (algodo e anil em especial), devido revoluo industrial inglesa. Esta nova expanso agrcola caracterizada pela diversificao de atividades e multiplicao dos ncleos produtores. Cardoso (1990) destaca a expanso da rea com cultivo de algodo, forte no Maranho, mas atingindo toda a colnia; a renovao da produo de acar, que avanou para o Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais; o tabaco que se expandiu na Bahia, Minas e Rio de Janeiro; e o crescimento do charque no sul da colnia. Apesar desta renovao na atividade agrcola, no perodo que antecede a chegada da corte portuguesa ao Brasil, persistem os problemas de produo de alimentos e a crise de abastecimento da colnia. Alm das causas naturais, como secas e pragas nas lavouras, Linhares e Teixeira da Silva (1981: 161) apontam trs fatores para a persistncia da escassez de alimentos: em primeiro lugar, a recusa dos grandes proprietrios em produzir para o mercado interno e, em alguns momentos, para o seu auto-abastecimento, ignorando as ordens da metrpole, conforme j mencionado anteriormente. Um segundo fator, relacionado ao primeiro, a concentrao do uso da mo-de-obra na cultura de exportao, devido aos altos preos e vantagens da mesma. E por ltimo, o pouco prestgio da agricultura de subsistncia, com status social secundrio para seu lavrador. Soma-se a isto o que aqueles autores chamam de obstculos de ordem institucional. Neste grupo de fatores esto os atravessadores que impem aos agricultores desvantagens na comercializao, e a burocracia de fiscalizao e impostos. No cerne do problema est a pouca prioridade da coroa para implementar mecanismos eficientes de abastecimento interno, que delegava s Cmaras Municipais o papel de intermediao. A ineficincia est exatamente no domnio das Cmaras pelos grandes proprietrios, com interesses distintos dos agricultores voltados produo de alimentos. Observa-se, novamente, a complementaridade entre centralismo e localismo, com a metrpole acenando com algumas medidas para minimizar os problemas de escassez (como a criao

48

de armazns reguladores de estoque), mas ao mesmo tempo no intervindo no jogo de interesses locais. assim quando da chegada da corte portuguesa ao Brasil, em 1808, configurando uma situao que vai mudar a posio do Pas enquanto colnia. 4.2 POLTICA AGRCOLA NO IMPRIO O sculo XIX comea, para o Brasil, em 1808 com a chegada da famlia real portuguesa, que marca o incio do processo de independncia. O Rio de Janeiro passa a capital do Reino Unido ao de Portugal, a partir da transferncia de alguns rgos administrativos da metrpole e da criao de outros, especficos s necessidades do novo momento. A partir da, estaro em curso importantes transformaes tanto na agroexportao, como na produo de alimentos, cujas caractersticas esto configuradas no contexto especfico do processo de transferncia da corte ao Brasil, com o incio de uma demanda urbana por alimentos mais significativa. A monarquia portuguesa enfrentava uma profunda crise, resultado, entre outros fatores, da mudana de foras no contexto mundial, com o decadente capitalismo comercial sendo superado pelo capitalismo industrial. A este ltimo, capitaneado pela Inglaterra, interessava ... um comrcio absolutamente livre que estabelea o maior intercmbio possvel, seja por quem for, nacional ou estrangeiro, entre sua produo e os mercados mundiais (Prado Jnior, 1998: 124). Para Portugal, o fim dos monoplios, o declnio de um sistema montado sobre o pacto colonial que dava os privilgios das transaes monarquia e seus comerciantes. Ganham espao os postulados liberalizantes que preconizam a reduo da interveno do Estado e a liberdade comercial. A abertura dos portos e a reduo das taxas de importao demonstram o peso da influncia liberal e a forte presso inglesa. A primeira medida tinha, inicialmente, um carter provisrio, visando retomada do comrcio portugus ultramarino, interrompido pela ocupao francesa em Portugal. No entanto, foi uma abertura permanente, mantida mesmo depois da expulso de Napoleo. Quanto s taxas de importao, fica evidente a posio dominante da Inglaterra, que, nos primeiros anos, gozou do privilgio de alquotas menores que os demais pases. apenas a partir de 1828 que a taxa alfandegria de 15%, concedida Inglaterra, passa a vigorar para todas as importaes. O fim do monoplio comercial e a reduo do imposto de importao resultam numa queda de arrecadao para a coroa portuguesa que, ao mesmo tempo, tem seus gastos aumentados com a montagem de estrutura no Brasil e com a ocorrncia de guerras e motins, requerendo freqentes

49

investimentos para ampliao das foras armadas. A alternativa para suprir as necessidades de recursos foi a criao de inmeros impostos internos. Esse quadro de interveno estatal, em conflito com as idias liberalizantes, envolve ainda diversos aspectos relevantes para a produo de alimentos. A transformao social do Rio de Janeiro, e de outros grandes centros urbanos como Recife, Salvador e So Paulo, com a abrupta chegada de grande nmero de portugueses que vieram com a famlia real e nos anos seguintes, resulta em seguidas crises de abastecimento. Em conseqncia, D. Joo adota uma poltica de regulamentao de preos e controle da distribuio de alimentos. At meados do sculo, a adoo dos postulados da economia liberal se restringiu ao comrcio externo. Internamente permanece a tendncia absolutista, centralizadora e autoritria. A estrutura administrativa demonstra isto. Principal rgo decisrio, o Conselho de Estado constitudo por pessoas de confiana de D. Joo e centraliza todos os assuntos administrativos do reino e das colnias. Tem-se a constituio de um Senado, porm, vitalcio, escolhido pelo rei, sem ao independente. O Estado que se estrutura na primeira metade do sculo XIX era centralizador, controlador e intervencionista, nos moldes de uma monarquia de modelo europeu, de carter mercantilista (Linhares e Teixeira da Silva, 2000: 70). Para as elites rurais brasileiras, historicamente ligadas coroa portuguesa, no houve qualquer ruptura. O governo central que se instala no Rio de Janeiro no reduz o poder dos grandes proprietrios de terra, que continuam dominando as instncias administrativas locais. Raimundo Faoro destaca as relaes de poder no incio do imprio, enfatizando a manuteno de uma dominao que vem desde o perodo colonial: Um rei absoluto realiza, preside, tutela a nao em emergncia, podando, repelindo e absorvendo o impulso liberal, associado fazenda e s unidades locais de poder. Liberalismo, na verdade, menos doutrinrio do que justificador: os ricos e poderosos fazendeiros cuidam em diminuir o poder do rei e dos capites-generais apenas para aumentar o prprio, numa nova partilha de governo, sem generalizar s classes pobres a participao poltica (Faoro, 1991: 246). Esse monoplio poltico tambm analisado por Srgio Buarque, que destaca a fragilidade das instituies, em que apenas fazendeiros escravocratas eram eleitos ou faziam eleger seus candidatos, que com isto dominavam o parlamento e os ministrios. Para este autor, a administrao pblica no Imprio uma continuidade do sistema colonial, regida por interesses pessoais e familiares, sem que houvesse um corpo de funcionrios isentos e dedicados a interesses objetivos (Holanda, 1995: 146).

50

4.2.1

Queda da produo aucareira e ascenso da cafeicultura

A oligarquia agrria do norte e nordeste, produtora de acar e algodo, se beneficia de imediato com a abertura dos portos e a emancipao poltica do Pas, voltando a ocupar posio dominante, que havia sido ocupada pela minerao. H um aumento das reas de produo, fazendo frente baixa dos preos no mercado internacional. No entanto, a recuperao dura pouco tempo e as antigas regies exportadoras voltam a entrar em decadncia, desta vez sem retorno. Prado Jnior (1998) aponta a conjuntura internacional desfavorvel como a principal causa desta decadncia. A beterraba substitui a cana na produo de acar na Europa e os Estados Unidos passam de consumidores a produtores, tambm ampliando o mercado de algodo. Alm da crise do mercado, o esgotamento dos solos compromete a rentabilidade das atividades, que enfrentam significativas quedas de produtividade. J em meados do sculo, a proibio do trfico de escravos vai agravar a situao nas reas de cultivo de cana e algodo. Simultaneamente, o caf, cultivado desde 1727, vai ganhando importncia em rea plantada e na pauta de exportaes brasileiras. Aos poucos, o eixo da produo para exportao passa do norte/nordeste para o sudeste do Pas. Conforme explica Prado Jnior, ... o primeiro grande cenrio da lavoura cafeeira no Brasil o vale do rio Paraba, no seu mdio e depois alto-curso (1998: 162). Em torno de 1850 esta regio concentra a maior parcela de riqueza brasileira, gerando o enriquecimento do Rio de Janeiro, que faz a comercializao do produto. No entanto, o sistema de explorao utilizado leva ao rpido esgotamento dos solos e conseqente queda de produo e abandono das culturas. A rea de cultivo do caf se desloca, ento, para o oeste de So Paulo, indo de Campinas a Ribeiro Preto. nesta regio que o caf se transforma na mais importante cultura exportadora do Imprio, e sua comercializao, via porto de Santos, leva riqueza e valorizao cidade de So Paulo. Prado Jnior enfatiza que, a partir da segunda metade do sculo XIX, o caf chegou a contribuir com mais de 70% do valor da exportao do Pas, desbancando definitivamente as regies aucareiras. Para Maria Yedda Linhares, A histria econmica do Brasil do sculo XIX tem sido, sobretudo, a histria desses dois contrastes, o do Vale do Paraba cafeeiro e o do Nordeste aucareiro, em que se opem o dinmico e o decadente, o novo e o antigo,... (Linhares, 1979: 152). No entanto, a organizao da lavoura cafeeira em muito se assemelha aos tradicionais cultivos de cana: uma explorao em larga escala, fundada na grande propriedade monocultora, com utilizao da mo-de-obra escrava. E a tambm temos a presena do grande proprietrio que controla o Pas. Social e politicamente... o caf deu origem, cronologicamente, ltima das trs grandes aristocracias

51

do pas, depois dos senhores de engenho e dos grandes mineradores, os fazendeiros de caf (Prado Jnior, 1998: 167). A economia do Pas continuava tendo como sustentao a exportao agrcola oriunda de grandes propriedades escravocratas. E talvez seja exatamente a manuteno deste padro de organizao da grande lavoura que fez com que o caf repetisse o baixo nvel tcnico praticado na lavoura de cana. Tanto numa como na outra, o maior peso do custo de produo estava na aquisio de escravos, em torno de 60% do investimento, enquanto equipamentos e instrumentos de trabalho absorviam menos de 10% das aplicaes. Configura-se como um sistema agrrio cujo funcionamento se d atravs da incorporao de mais terras e mais fora de trabalho, sem a mediao de um desenvolvimento tcnico na lavoura (Fragoso, 1990: 138). O processo de queima das matas para abertura de solo, plantio sobre as cinzas e, aps alguns anos de cultivo, abandono da rea para pousio, foi o grande responsvel pela degradao e foi alvo de muitas crticas poca. Pdua (2002), analisa diversos depoimentos que criticavam a continuidade de prticas agrcolas predatrias, chamadas na poca de rotinas, configuradas por esgotar o terreno, sem nada repor. No entanto, vale ressaltar que tal modelo se insere perfeitamente na racionalidade econmica do sistema escravista, ou seja, com um alto custo de investimento na aquisio de escravos, adotava-se um sistema de plantio que ocupava um menor dispndio de tempo de trabalho possvel por hectare. A adoo de arado e adubao, prtica j bastante adotada na Europa, implicaria em aumento de tempo de ocupao da mo-de-obra, o que no interessava aos fazendeiros. No entanto, a produo de gneros para o mercado interno se amplia. Fragoso (1990: 132) informa que, em 1874, 60% dos escravos em So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro encontravamse em municpios no cafeeiros, e que a maioria deles estaria envolvida com a produo de alimentos para o mercado interno. Citando dados de Minas Gerais, como situao comum maioria das regies produtoras de alimentos no sudeste, informa que mais de 2/3 dos proprietrios de escravos possua at cinco cativos, configurando-se, para os padres da poca, em pequenos proprietrios. Estas unidades produtivas em que o trabalho de agricultores livres proprietrios de pequenas parcelas de terra, denominados de roceiros, complementado pelo trabalho de at cinco escravos, apontada como uma das formas de organizao voltadas produo de alimentos. Uma outra forma seria a parceria, situao verificada mais fortemente no Rio de Janeiro, em que o trabalhador dividia sua produo com o proprietrio. No nordeste so ainda encontrados os foreiros, que alm de pagar o foro ao proprietrio da terra, deviam fornecer o cambo, ou seja, 20 a 30 dias de trabalho. No Rio

52

Grande do Sul, verificava-se trs formas de produo: o trabalho escravo nas charqueadas; a peonagem nas estncias, e o campesinato formado por aorianos voltados produo de trigo. Havia ainda a produo agrcola realizada por escravos em dias livres, como uma brecha camponesa. A ao do Estado, especfica para este variado universo de agricultores voltados produo de alimentos, ganha contornos mais definidos a partir da segunda metade do sculo XIX, apesar de ainda estar fortemente atrelada aos interesses da grande agricultura. Este o caso das medidas para o fim do trabalho escravo, as polticas de financiamento agrcola e de pesquisa para o setor, as novas normas e impostos para o abastecimento, alm das mudanas na legislao para o acesso a terra. A maioria destas medidas comea a ser desenhada desde a chegada da famlia real ao Brasil, mas tornase efetiva apenas a partir de meados do sculo, conforme detalhado a seguir. 4.2.2 Mo-de-obra: trajetria at a abolio da escravatura

A importncia da mo-de-obra escrava, base do modelo exportador brasileiro, faz com que seja longo o processo at a abolio da escravatura e, principalmente, que sejam profundas as conseqncias das medidas abolicionistas adotadas no perodo, para o conjunto das atividades econmicas, includa a a produo de alimentos. A presso inglesa contra o trfico de escravos j se fazia sentir quando da chegada de D. Joo, pois a Inglaterra abolira o trfico em suas colnias em 1807, tornando-se lder na luta contra ele. No entanto, eram tamanhos os interesses no trfico que este resistiu at meados do sculo. Prado Jnior (1998) destaca que, at 1850, as discusses sobre a proibio do trfico de escravos monopolizaram a questo, no havendo aprofundamento no problema em si da escravido. Isto significa que, na viso da poca, cessando a entrada de escravos haveria um natural e paulatino definhamento da escravido. O perodo foi marcado por tratados e acordos internacionais, os quais eram sistematicamente deixados de lado, mesmo depois da independncia. Conforme observa Prado Junior, ... a situao ainda no amadurecera suficientemente por ocasio da Independncia (1822) para dar ento por terra o trfico africano. Este se mantinha ativo, apesar da perseguio inglesa e das claras manifestaes contrrias a ele que ento aparecem nos crculos de maior projeo poltica e social (Prado Jnior, 1998: 147). Porm, com o tempo, a Inglaterra aumenta a presso, perseguindo navios negreiros mesmo em guas brasileiras, violando a soberania do Pas. Finalmente, a poltica brasileira cede e, em 1850, o governo brasileiro decreta o fim do trfico e assume medidas concretas contra ele. A suspenso do trfico tem impacto imediato. A grande lavoura ressente a falta de mo-deobra, o que se constitui num problema que se agrava com o passar do tempo, especialmente para a

53

cultura do caf, em franca expanso. Furtado (1999: 117) avalia que a quantidade de escravos no Pas no chegasse a dois milhes e que a inelasticidade da oferta de trabalho era ainda agravada pela precria condio de vida dos cativos, fazendo com que a taxa de mortalidade superasse a de natalidade. Com essa situao, passa a haver o desvio de escravos do nordeste para o sudeste, um negcio que se torna to lucrativo que nem a legislao proibindo o trfico interprovincial conseguiu reduzir. No entanto, a alternativa no foi suficiente. Como o crescimento da agroexportao no ocorria por meio de melhoria tecnolgica e sim pela incorporao de novas reas, havia uma crescente demanda por mo de obra, fazendo com que a transferncia interprovincial de braos no atendesse integralmente necessidade na lavoura cafeeira. A soluo vir, ento, com a intensificao da imigrao europia. Ainda no perodo de D. Joo, foi tentada uma poltica de imigrao para a formao de ncleos de produo de alimentos para o abastecimento dos centros urbanos. Data daquele perodo o incio da colonizao sua no Rio de Janeiro, a colonizao aoriana no Esprito Santo e a alem no Paran e em Santa Catarina. Os colonos recebiam lotes doados pelo governo, que tambm custeava a viagem deles ao Brasil e pagava pelos primeiros implementos agrcolas. Furtado (1999: 124) considera que essa experincia de criao de colnias no tinha fundamento econmico e se baseava na cresa da superioridade inata do trabalhador europeu, particularmente daqueles cuja raa era distinta da dos europeus que haviam colonizado o pas. O resultado que, quando as colnias deixavam de receber o suporte do Estado, no conseguiam manter atividades comerciais e regrediam economia de subsistncia. Os colonos enfrentavam desde a falta de estrutura para a comercializao de alimentos, at os freqentes recrutamentos militares, resultando no fracasso de experincia e no abandono da estratgia de imigrao subsidiada. At a abolio do trfico, as tentativas de povoamento no sistema tradicional, com distribuio de lotes a colonos, agrupados em ncleos autnomos, so consideradas insignificantes e, para a histria, tero mais importncia as intenes que os resultados numericamente mnimos (Prado Jnior, 1998: 186). O envolvimento dos imigrantes com culturas rentveis, como o caf, por exemplo, era inviabilizado pela elevada quantidade de capital inicial necessrio, e pela concorrncia que aqueles poderiam fazer aos grandes fazendeiros. A elite agrria brasileira, com forte influncia no governo, bloqueava qualquer iniciativa de subsidiar uma imigrao que se voltasse a produtos de valor comercial, pois, alm de no resolver o problema da falta de mo-de-obra na grande lavoura, ainda resultaria em concorrncia aos latifundirios (Furtado, 1999: 125).

54

Assim, surge um novo tipo de colonizao, onde os colonos so fixados nas prprias fazendas, estando subordinados ao proprietrio, num regime de parceria. O governo financiava as passagens das famlias e os colonos assinavam um compromisso de no deixar a fazenda at pagar suas dvidas de instalao e manuteno. Como se observa, o fazendeiro ficava com as vantagens e no demora a surgir abusos pela relao desigual. Conflitos passam a ser freqentes e inquritos demonstram condies bastante desfavorveis aos colonos, isolados e merc do poder dos fazendeiros. Como reao, surge na Europa uma forte campanha desaconselhando a emigrao. O fornecimento de braos europeus s fazendas ento interrompido, em fins da dcada de 1860. Com a melhoria no preo do caf e o conseqente crescimento das lavouras, em 1870, aumenta o problema da mo-de-obra, agravado frente presso pelo fim do trabalho escravo, fazendo ressurgir medidas de fomento imigrao. Ao encontro da demanda brasileira vem a situao interna da Itlia, liberando grandes contingentes populacionais, que encontram no Brasil uma alternativa, quando os Estados Unidos adotam uma forte poltica de restries da imigrao. Desta vez, sero trabalhadores fixados nas fazendas, como simples assalariados, num sistema em que o governo se responsabilizava pela propaganda nos pases europeus e pelo pagamento do transporte dos imigrantes at o Brasil. Uma vez aqui, os imigrantes eram distribudos pelas fazendas, de acordo com as necessidades delas. Este processo de recrutamento e de fixao dos imigrantes passou a ser denominado imigrao subvencionada, reservando-se o nome de colonizao ao primitivo sistema de localizao dos imigrantes em pequenas propriedades agrupadas em ncleos (Prado Junior, 1998: 189). No primeiro ano, os fazendeiros geralmente no pagavam salrios, mas cobriam os gastos do imigrante e disponibilizavam a ele um pedao de terra onde seriam cultivados os alimentos necessrios manuteno da famlia. Esse conjunto de medidas tornou possvel promover pela primeira vez na Amrica uma volumosa corrente migratria de origem europia destinada a trabalhar em grandes plantaes agrcolas (Furtado, 1999: 127). Ao contrrio da colonizao, esta imigrao subvencionada resolve o problema da falta de mo-de-obra enfrentado pelos grandes proprietrios, sem oferecer risco de concorrncia por terra ou mercado. O Estado amplia sua atuao nessa modalidade de recrutamento de imigrantes, que ... superar sempre, de muito, a colonizao (Prado Junior, 1998: 190). Com a abolio da escravatura, em 1888, h um considervel incremento estratgia de imigrao europia, passando de pouco mais de 30 mil pessoas, em 1886, para 133 mil no ano da abolio. Esta tendncia se mantm at o fim do sculo, com uma mdia anual superior a 100 mil imigrantes (Prado Junior, 1998: 191).

55

Durante todo o governo imperial, observa-se uma forte atuao do Estado na questo da mo-de-obra. Nos primeiros anos, os interesses de manuteno da lucratividade do mercado de escravos fizeram com que D. Joo protelasse ao mximo a deciso de proibir o trfico. Isto, no entanto, no se confunde com um governo ausente. Pelo contrrio, foi uma questo em que a coroa portuguesa usou de diferentes artifcios para driblar sua aliada Inglaterra. Com o trfico proibido e os problemas da falta de mo-de-obra se agravando, so ampliadas as polticas de imigrao, voltadas, como visto, para o trabalho nas lavouras de caf. Com a abolio da escravatura, como no poderia ser diferente, mantm-se a tendncia da imigrao subvencionada, frente colonizao, numa clara demonstrao de dominao poltica dos fazendeiros de caf. Por outro lado, mesmo sem um esforo mais conseqente do governo, o abastecimento interno recebe novo incremento a partir do fim da escravido e do soerguimento da imigrao. Conforme explica Fragoso (1990: 150), o pagamento pelo trabalho dos imigrantes era apenas parcialmente feito em dinheiro. Sua principal remunerao, no entanto, vinha do cultivo para consumo e venda, em lote cedido pelo proprietrio. Este regime de trabalho seria conhecido pela historiografia como colonato e vigoraria, com algumas variaes, at a primeira metade do sculo XX. A ampliao do trabalho livre, com a expanso da imigrao europia, d incio transformao da produo de alimentos para o mercado interno no Brasil. Porm, o acesso a terra continuar vetado a este setor, mesmo com o surgimento da primeira lei de terras, como descrito a seguir. 4.2.3 O fim do sistema de sesmarias e a primeira lei de terras A ao do Estado na regulamentao sobre a propriedade da terra no Brasil, ocorrida a partir de meados do sculo XIX, deve ser compreendida dentro do contexto externo e interno, da poca. Externamente, os avanos do capitalismo transformam a terra em mercadoria, capaz de gerar lucro pela possibilidade de venda ou por sua capacidade de produzir outros bens. A terra no mais vista apenas como geradora de status social e poltico, mas passa a ser vista como valor comercial. Assim como na questo do fim da escravatura, observa-se uma permanente fonte de presso dos pases europeus, buscando configurar a situao brasileira na direo dos interesses dos postulados liberais. Internamente os adeptos do liberalismo combatiam o tradicional sistema de concesses de sesmarias, sob controle do Estado. Os liberais defendiam a integrao da nao, com o estabelecimento de limites territoriais e um ordenamento jurdico para obteno da propriedade das terras, retirando o poder da monarquia. No entanto, a situao da posse da terra era catica, com

56

sesmeiros em situao irregular e com a passagem desordenada de terras devolutas s mos de particulares. Antes mesmo da independncia, Jos Bonifcio de Andrada e Silva elabora um projeto de suspenso do regime de sesmarias, proposta que encontra seguidores que se pronunciam favoravelmente no parlamento. Tal posio do grupo liberal no se viabiliza e o processo de concesso de posses continua. Alguns anos aps a independncia, as posies favorveis mudana do regime de terras ganham mais adeptos, como os deputados de So Paulo, que escrevem ao governo regencial solicitando o fim do regime de Sesmarias. Considerando quanto convm ao Brasil em geral, e a esta provncia em particular, que haja uma nova legislao sobre as chamadas sesmarias, que, sem aumentar a agricultura, como se pretendia, antes tem estreitado e dificultado a povoao progressiva e unida (Moraes, 1871: 185). Uma nova lei de terras passa a ser um interesse dos bares do caf. Para esses era imprescindvel retardar ao mximo que os imigrantes tivessem acesso terra, garantindo assim a mo-de-obra necessria nas fazendas de caf. Para aqueles fazendeiros, a valorizao da terra tinha dupla vantagem: a possibilidade de lucratividade na sua comercializao e o impedimento de aquisio da mesma pelos colonos. Por outro lado, o Imperador buscava recuperar o domnio sobre terras devolutas e mesmo sobre antigas concesses em situao irregular. assim que, em 18 de setembro de 1850, foi promulgada no Imprio do Brasil a lei n 601, marcando o incio da constituio do mercado de terras rurais no Brasil. Por esta lei, que previa o registro de todas as terras efetivamente ocupadas e impedia a aquisio daquelas pblicas a no ser por compra, a terra era transformada em mercadoria corrente,... referendando-se o seu controle por parte dos grupos dominantes do pais (Fragoso, 1990: 133). A aplicao da lei ficou bastante aqum das expectativas. A medio das terras devolutas, essencial para que o Estado pudesse receber por elas, foi marcada pela manipulao do poder local, com pagamento de propinas e conchavos polticos. Sesmeiros e posseiros irregulares continuavam com direito de uso, mas no poderiam vender a terra. No entanto, no foram poucos os casos onde o poder de influncia do fazendeiro garantia a propriedade da rea. Foi institudo o Imposto territorial, com o intuito de desestimular o latifndio improdutivo. Mais uma vez, a ligao com o poder estatal garantiu aos grandes proprietrios o no pagamento do tributo. Como se viu, foi o resultado de projetos polticos antagnicos, com conciliaes e acordos para que os interesses fossem acomodados. At 1850, cabia coroa decidir a quem doar as terras, 57

depois daquele ano era a burocracia imperial que estabelecia quem seriam os proprietrios. Entretanto, esta burocracia fazia fielmente a defesa dos latifundirios e destes se beneficiavam. Fora do jogo ficaram todos os que no pertenciam categoria de grandes proprietrios, como os colonos europeus, os ex-escravos, roceiros, parceiros e posseiros. Para Joo Luiz Fragoso, o resultado prtico da Lei de Terras ... foi o de contribuir para a transformao ou confirmao do trabalhador, livre ou ex-escravo, como produto de sobretrabalho para outros. Com isto, garantia-se a modificao do regime de trabalho sem grandes perturbaes para as estruturas preexistentes (Fragoso, 1990: 133). 4.2.4 Regulamentaes para o abastecimento alimentar

A transformao e comercializao de produtos agrcolas so reas onde se verifica uma forte regulamentao do governo imperial. Desde os primeiros anos da Regncia, so tomas medidas que em nada acompanham a tendncia liberalizante. Ao contrrio, so numerosos os exemplos da ao centralizada sobre o abastecimento interno, a maioria com propsitos arrecadadores e apenas uma pequena parcela visando regular a oferta de produtos, no havendo qualquer esforo no sentido de apoiar efetivamente os agricultores responsveis pela produo de alimentos. Na pecuria, por exemplo, h registros do surgimento de diferentes impostos federais: sobre a carne verde, os couros crus e curtidos, e sobre rs abatida. Assim tambm ocorreu em termos de impostos municipais, com novas taxas para construo de currais, taxa sobre pesagem na balana do peso real, sobre pescados, sobre aougues e barracas para comercializao em terras pblicas. Ficava a cargo do Senado da Cmara a definio da pauta de distribuio da carne nos talhos, estando os pecuaristas proibidos de escolher o aougue de sua preferncia (Lobo, sd). Na produo agrcola a situao semelhante. Os lavradores de gros e legumes eram freqentemente proibidos de exportar, e obrigados a trazerem os produtos para os celeiros da cidade. Ficavam sujeitos a despesas de licenas, de aluguel de sacos, de descarga, de fiana e entrada de guias (Lobo, sd: 27). Tanto a definio de pauta de distribuio de carne, como a criao de celeiros para armazenamento de gros, pode, aparentemente, configurar como polticas pblicas necessrias ao abastecimento das cidades, com populaes cada vez maiores. Porm, possui um forte cunho autoritrias devido ausncia de medidas para dinamizar a produo de alimentos. Configura-se o desequilbrio pela inexistncia de polticas durante todo o processo produtivo e, no outro extremo, a concentrao de medidas regulatrias para uma comercializao de acordo com a convenincia do governante. Com o contexto que se estabelece a partir de 1850, marcado externamente pelo aumento das influncias liberalizantes, e internamente pela extino do trfico de escravos, tem incio um

58

afrouxamento do controle governamental sobre o mercado interno de alimentos, mas que no resulta em alterao significativa da prtica governamental. Em meados do sculo, o Pas entra na fase considerada como a mais prspera de todo o perodo imperial, a partir de transformaes que ocorreram com o fim do trfico e a liberao de capitais, antes comprometidos com a compra de escravos. Essa extino de um comrcio que constitua a origem de algumas das maiores e mais slidas fortunas brasileiras do tempo deveria forosamente deixar em disponibilidade os capitais at ento comprometidos na importao de negros (Holanda, 1995: 76). Os recursos, no mais invertidos em escravos, se tornam circulantes, destinados a diferentes aplicaes. Crescem os negcios, ampliam-se as oportunidades. O Estado estar colaborando neste processo, mas continuar a reboque das mudanas. Como observa Prado Junior, o Estado, no perodo imperial, ... sempre constituiu uma fora conservadora, no raro reacionria, que s muito prudentemente acompanhava o surto de renovao que perpassava na vida brasileira. Quando cedia presso dos acontecimentos, era para firmar-se logo depois numa imobilidade intransigente (Prado Junior, 1998: 195). Este mesmo autor destaca que a prosperidade que se verifica aps 1850 se reflete na intensificao de investimentos em diversas atividades, como estradas de ferro, indstrias e companhias de navegao. Na rea agrcola, h o crescimento da rea cultivada, mas os investimentos em desenvolvimento tecnolgico so pouco efetivos, como discutido a seguir. 4.2.5 Promoo do desenvolvimento tecnolgico

Com a chegada da Corte portuguesa, tem incio a formao de instituies pblicas para a investigao cientfica agrcola no Brasil, inicialmente com a criao do Real Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em 1808 e, em anos seguintes, o Horto de Olinda, o Jardim de Especiarias de Pernambuco e o Jardim de Plantas de Minas Gerais. Em 1812 criado o primeiro curso prtico de agricultura, na Bahia, ao qual seguem-se outros, at a instalao da Imperial Escola Agrcola da Bahia, em 1877. No entanto, o funcionamento dessas instituies no resulta em avanos significativos nos processos produtivos adotados no Pas, que em nada refletiam os progressos cientficos em curso na Europa. Com o fim do trfico de escravos, a liberao de capitais e a crise de mo-de-obra nas lavouras, novas tentativas so feitas em termos de criao de instituies de pesquisa agrcola. Foram constitudos cinco Imperiais Institutos de Agricultura, localizados na Bahia, Rio de Janeiro, Pernambuco, Sergipe, Rio Grande do Sul, alm da Imperial Estao Agronmica de Campinas (Rodrigues, 1987: 35). Dos cinco institutos, apenas os dois primeiros conseguiram se firmar por

59

algumas dcadas, transformando-se depois em escolas de agronomia, sendo que os trs ltimos sequer chegaram a funcionar. A Estao Agronmica de Campinas passou para a esfera estadual e, estando localizada na mais importante regio cafeeira do Pas, se consolidou, tendo papel importante na busca de alternativas tecnolgicas para a cultura do caf. Com a ao destas instituies, houve um significativo acrscimo de conhecimento sobre os recursos naturais do Pas, pois ... as iniciativas dos monarcas, de cunho mais cientfico, tanto no perodo colonial quanto no imprio, resumiam-se a convidar cientistas europeus para estudar a flora e a fauna brasileiras. Entre estes destacou-se o botnico Von Martius, que publicou, em 130 fascculos, no ano de 1829, a Flora Brasiliensis (Rodrigues, 1987: 35). Contudo, continuaram reduzidos os avanos em investigaes cientficas com aplicaes diretas no campo. Em termos de produo de alimentos, houve algum esforo na importao e aclimatao de espcies, visando no apenas s necessidades dos 15 mil portugueses que vieram com D. Joo e os que aqui viviam, como tambm ampliar a gama dos produtos de exportao. Porm, foram aes de resultados inexpressivos. No conjunto, possvel afirmar que no existiu uma poltica de incentivo ao desenvolvimento das cincias agronmicas no perodo em questo, seja voltado lavoura de exportao, seja para gerao de conhecimento sobre os produtos alimentares aqui cultivados, que j formava uma cultura alimentar de pelo menos trs sculos. Essa situao ocorre mesmo com a criao, em 1860, do rgo relativo ao Ministrio da Agricultura, denominado Secretaria de Estado dos Negcios da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas. Suas funes se relacionavam ao aparelhamento tcnico custoso e (fornecer) fortes recursos para longas pesquisas e experincias (Amaral, 1958: 248). Para esse mesmo autor, a inoperncia da Secretaria se deve incompreenso dos poderes pblicos quanto importncia da pasta. Segundo Amaral, do total de investimentos pblicos no perodo imperial, apenas 5% eram destinados ao setor, apesar da importncia dos produtos agrcolas para a economia do Pas. Desta forma, a experimentao agrcola foi irrelevante no perodo. Conforme explica Rodrigues (1987), a produo de conhecimento cientfico tem por referncia a base produtiva da sociedade, refletindo suas contradies e valores. No Brasil, a sustentao da oligarquia agrria enquanto classe dominante se dava pelo monoplio sobre a terra e apropriao do trabalho escravo. Mesmo com o fim da escravatura, prevaleciam diversas formas de relaes semi-servis, fazendo com fossem ainda restritas as necessidades de melhorias de produtividade da terra e do trabalho. Exemplo disto pode ser observado nos debates ocorridos durante um Congresso Agrcola realizado em 1878, convocado pelo Ministrio da Agricultura,

60

Comrcio e Obras Pblicas para debater os problemas do setor. Jos Augusto Pdua (2002) esclarece que no programa convocatrio suscitava-se ao debate sobre as dimenses de trs problemas: as carncias de mo-de-obra, a questo do crdito e as necessidades de melhoramentos na lavoura. Analisando os debates ocorridos durante o congresso, o autor conclui que o foco esteve sobre os dois primeiros temas, que ofuscaram as questes tcnicas e produtivas. Estas ltimas foram levantadas por uma minoria de participantes, recebendo quase sempre uma abordagem pontual e apressada, centrada na necessidade genrica de incrementar a educao dos produtores. A maioria dos grandes proprietrios, ao que parece, acreditava no potencial de continuidade do seu sistema extensivo de produo, desde que continuassem dispondo de crdito barato e mo-de-obra abundante (e tambm barata) (Pdua, 2002: 253). Os comentrios desse autor ilustram a baixa prioridade do aperfeioamento tcnico das lavouras, no perodo imperial. Mesmo a constituio de estrutura ministerial e a institucionalizao do ensino e pesquisa agrcola no Pas, somente bem depois, j no sculo XX, podero ser observados seus efeitos prticos na ao do Estado na promoo do desenvolvimento tecnolgico. 4.2.6 Financiamento da produo

Assim como no perodo colonial, durante boa parte do Imprio eram os comerciantes as principais fontes de financiamento para a agricultura. Os emprstimos eram, via de regra, com juros bastante elevados, sendo as colheitas e os escravos as formas mais comuns de garantia. Em 1808, com a chegada da famlia real, criado o primeiro Banco do Brasil, que duraria 20 anos, enfrentando toda sorte de problemas. O banco realizava captao de recursos privados para suas atividades, mas era o Estado seu maior cliente. Eram freqentes as solicitaes de novas emisses, por parte do Estado, para cobrir suas prprias despesas. No havia, nesta primeira fase do Banco do Brasil, interesse em oferecer crdito iniciativa privada. Exemplo disso o montante de sete mil contos de ris de dvida do Estado para com o Banco, contra apenas seiscentos mil ris de particulares, nos registros de 1817 (Franco, 1973). A situao se agrava com o retorno de D. Joo VI a Portugal, em 1821, levando consigo as reservas de ouro do Banco do Brasil. Os grandes proprietrios e grandes comerciantes eram coniventes com a manipulao do governo sobre o Banco, pois estes se beneficiavam na medida em que os juros dos emprstimos ao tesouro eram contabilizados como lucro, na remunerao das aes. Falido, o primeiro Banco do Brasil tem sua liquidao gradual decretada em 1829. Essa situao de mantm at meados do sculo XIX. incrvel como pde perdurar a situao conseqente liquidao do primeiro Banco do Brasil, ficando a capital do Imprio sem nenhum estabelecimento

61

fiducirio, quando o seu comrcio externo j atingia 15 milhes de dlares em importaes, e mais ou menos a mesma coisa quanto exportao (Amaral, 1958: 180). Para superar as lacunas de financiamento, surgiam intermedirios que atuavam de forma a garantir aos fazendeiros acesso aos recursos que necessitavam para a atividade agrcola exportadora, na maioria dos casos. Este era o caso do comissrio de caf, representante do fazendeiro na praa do Rio de Janeiro, ele combinava as funes de vendedor das safras de caf e abastecedor de mercadorias s fazendas com as finalidades de financiador da produo (Fragoso, 1990: 140). Com o crescimento dos investimentos internos, a partir de 1850, fruto da liberao de capitais at ento empatados com o trfico de escravos, criado o segundo Banco do Brasil, alm de outros importantes bancos voltados ao financiamento da agricultura, como os Bancos da Bahia e os comerciais do Rio de Janeiro, do Maranho e do Par. Neste perodo tem incio o crdito agrcola oficial, somente para lavouras de exportao, como algodo, cana-de-acar e caf. Obviamente que cultivos como o da mandioca e outros produtos alimentares, pouco valorizados em comparao com as culturas exportadoras, no contavam com qualquer tipo de crdito (Lobo, sd). As garantias continuavam sendo os escravos e as colheitas, ainda restrito o uso da terra como objeto de hipoteca. Conforme detalhado anteriormente, mesmo com a Lei de Terras, as dificuldades de delimitao das reas, alm de diferentes ordens de conflitos locais, inviabilizaram a ampla escriturao de terras e seu uso enquanto garantia a financiamentos. Quanto aos juros, Lobo (sd) esclarece que as taxas dos bancos, apesar de altas, eram bem menores que as praticadas por particulares. Os bancos estabeleciam taxas em torno dos 8% nos emprstimos lavoura, bem abaixo das taxas cobradas por particulares, que variavam de 20 a 30%. As instituies bancrias, mesmo com todas as fragilidades, comeam a mudar uma prtica adotada desde o perodo colonial, quando comerciantes e fazendeiros ricos emprestavam dinheiro e criavam uma rede de devedores, submissos e dependentes. Pressionado pela grande agricultura, que incessantemente reivindicava por crdito, e vendo crescer o movimento republicano, D. Pedro II assume o papel de dinamizar o financiamento das lavouras, utilizando para tanto altas somas de recursos externos. O Projeto de Auxilio Lavoura, desenvolvido no final do perodo imperial, demonstra os esforos do imperador em manter as alianas com os cafeicultores e conter o fluxo de insatisfeitos que cada vez mais aderiam ao movimento republicano. D. Pedro II coloca disposio dos aliados um grande volume de recursos obtidos a partir de emprstimos externos, equivalente a um quarto do

62

oramento imperial no ano. Porm, os aliados do Imperador estavam divididos e j no ofereciam sustentao suficiente para sua manuteno. A diviso da elite agrria se agrava com o processo abolicionista, quando a maioria dos cafeicultores ligados ao Vale do Paraba Fluminense e Zona da Mata mineira, exigia indenizao pela perda dos escravos e condenavam a imigrao. Porm, parte dos fazendeiros ligados lavoura de caf, principalmente os do oeste paulista, j utilizava mo-de-obra livre e era contra a indenizao. Havia tambm rejeio proposta por parte dos grandes fazendeiros nordestinos, que j tinham perdido grande parte de seus escravos durante o perodo de crescimento do caf no sudeste. Assim, no acontece o pagamento de indenizaes, o que aumenta a insatisfao com o imprio (Linhares e Teixeira da Silva, 1999). Outro foco de problema estava na poltica de centralizao administrativa adotada por D. Pedro II. Mesmo sem intervir diretamente nas esferas locais, o Segundo Reinado se caracteriza pela tentativa de aumento de poder central e reduo da autonomia municipal. Exemplo disso a retomada, pelo imperador, de procedimentos como a nomeao de juzes e controle da Guarda Municipal, at ento sob o comando das elites locais. Essa mudana de postura serve de combustvel aos anseios liberais que defendiam o federalismo, mais descentralizao e maior autonomia das provncias. Esses fatores levam ao fortalecimento dos Partidos Republicanos, especialmente o paulista, que alm de profissionais liberais tinha expressiva presena de proprietrios rurais, refletindo os interesses dos setores cafeeiros da provncia. Simultaneamente ocorre o desenvolvimento da questo militar, potencializada pela modificao na composio social do corpo de oficiais, que no incio do Imprio era formado por egressos da aristocracia agrria e no fim do perodo reunia filhos de oficiais e burocratas, gerando um anseio por autonomia frente s elites dominantes. Assim, a combinao dos elementos do contexto interno com as presses liberalizantes externas resulta na queda do Imprio e na ascenso do regime republicano. 4.3 MUDANAS E CONTINUISMOS NO ESTADO REPUBLICANO A combinao de foras que levou Proclamao da Repblica faz dela uma continuidade do poder dos grupos agrrios sob a hegemonia dos cafeicultores paulistas. O regime federativo implantado ampliou a dominao das oligarquias estaduais, num processo de democracia e liberalismo excludentes (Mendona, 1990).

63

 primeira vista, a extino do Poder Moderador, do Senado Vitalcio e do Conselho de Estado, e a adoo do federalismo, presidencialismo e regime de representatividade poderiam ser indicadores de avanos de democratizao. Afinal, a primeira Constituio Republicana, de 1891, estabelecia que o voto era direto e universal, no mais por critrio de renda, como no Imprio. Porm, como explica Fragoso, ... preservava-se a ltima inovao introduzida na legislao imperial de 1881, a proibio de voto ao analfabeto. Isto, em nmeros, significaria, em 1894, que apenas 2,2% da populao total possua um dos requisitos bsicos da cidadania, o direito de voto (Fragoso, 1990: 191). Assim, a mudana de regime serviu para ampliar a ao dos grupos dominantes, fortalecendo o poder da grande lavoura e restringindo o direito de participao da ampla maioria da populao do Pas. A continuidade do domnio das elites agrrias ser a marca da chamada Repblica Velha, que perdurar at 1930. No perodo seguinte, o Estado Novo, tem incio a transferncia do foco de poder para o setor urbanoindustrial. Mesmo assim, verifica-se a influncia dos grandes proprietrios no mandonismo local, que ainda persistir. Na primeira fase da Repblica, a ampliao das exportaes de caf faz crescer as importaes de alimentos, relegando a segundo plano a produo para o mercado interno. No Estado Novo, tem incio a aplicao de mecanismos para o fomento da produo agrcola, visando fazer frente crescente necessidade de abastecimento urbano e desenvolver o projeto de diversificao da produo, como forma de romper com o monoplio agrrio-exportador, conforme detalhado a seguir. 4.3.1 O domnio das oligarquias agrrias na Repblica Velha O sistema republicano federativo adotado no Brasil resultado direto da insatisfao com o centralismo imperial, tanto de novos grupos urbanos como da oligarquia rural. As presses conduzem o Pas a um liberalismo aparente, de descentralizao administrativa e autonomia dos estados, que passam a ter poder para contrair emprstimos no exterior, criar impostos, elaborar leis e constituir suas prprias foras armadas (Bursztyn, 1990). Na verdade, e de fato, a Repblica Velha caracteriza-se pelo controle da mquina administrativa pelas oligarquias locais, configurado no reforo do Coronelismo12. O coronel era chefe poltico supremo de toda uma parentela, ou de um conjunto de

12

A figura do coronel, que ganha novos contornos e maior visibilidade na Repblica, surge no perodo da Regncia, com a criao da Guarda Nacional, em 1831, responsvel pelas funes policiais e intervenes armadas em caso de rebelies. Todos os cidados eram, potencialmente, membros da Guarda, mas os postos de comando estavam reservados aos grandes chefes polticos locais que, assim, se tornavam coronis. Da, as razes do coronelismo sinnimo de tirania exercida pelos potentados rurais, cujo ttulo de coronel sobrevive extino da GN, j na Repblica (Bursztyn, 1990: 41).

64

parentelas aliadas, podendo estender sua autoridade do mbito local ou regional para o estadual e mesmo chegar ao nvel nacional (Fragoso, 1990: 192). O poder do coronel no incio da Repblica mantm as bases do perodo Imperial, ou seja, a troca de interesses entre grandes proprietrios de terras e o Estado, mas ganha novo reforo devido a mudanas no sistema eleitoral, que tornavam eleitores potenciais os ex-escravos, trabalhadores rurais, agregados e pequenos agricultores. Como explica Bursztyn (1990: 48) ... nesta fase, os mecanismos de legitimao recproca so mais evidentes e a interdependncia Estado-coronel mais acentuada, resultando na ampliao da dominao poltica, social e econmica dos latifundirios sobre a populao local, e em especial sobre os agricultores familiares. Em termos polticos, a condio de que fossem alfabetizados, como j analisado, era efetivamente um fator de excluso. Porm, o controle do coronel e seus aliados sobre a comprovao da condio de alfabetizao, enquanto fiscais eleitorais, ampliava o poder dos caciques locais. Sua importncia estava na capacidade de arregimentar e influenciar nos votos (os chamados votos de cabresto) e influir na composio das Cmaras, do Senado e nos Executivos estaduais e nacional. Essa capacidade de influncia se dava, em grande medida, pela dependncia social e econmica da populao local em relao ao coronel. A ausncia de servios pblicos nas pequenas localidades fazia com que o lder local assumisse o papel de provedor dessas funes do Estado. Para ter acesso aos servios pblicos por exemplo, em casos de necessidade de hospitalizao _, o trabalhador depende de favores dos grandes proprietrios, seja para conseguir vaga, seja para obter transporte. Quando um trabalhador consegue desfrutar de algum servio do Estado, ele o faz atravs do coronel, que representa, portanto, o papel de patro e o de Estado ao mesmo tempo! (Bursztyn, 1990:53). Em termos econmicos, os coronis eram os maiores empregadores, pagando salrios baixos e mantendo os trabalhadores em situaes de permanente endividamento. Por conta da inexistncia de bancos, os emprstimos efetuados pelos fazendeiros, com altos juros, tambm reforavam as relaes de dependncia. O chefe local era, portanto, o intermedirio entre o poder pblico e os cidados e a ele era delegada autoridade para responder s demandas municipais. No podendo prescindir dos coronis, o poder pblico era conivente com seus mtodos arbitrrios e at truculentos, ... num arremedo de regime representativo resultante da transao entre as mquinas poltico-administrativas dos estados e os interesses polticos e econmicos dos donos da terra (ainda que fossem latifndios improdutivos) (Mendona, 1990: 231). Essa associao de interesses resulta na denominada Poltica dos Governadores e numa espcie de revezamento de poder, onde a presidncia se alternava entre os grupos hegemnicos, o

65

que conduz a uma estabilidade poltica que dura por um perodo de 40 anos. Era a chamada poltica de caf-com-leite, numa referncia ao principal produto dos estados cujas lideranas se revezavam no poder - So Paulo e de Minas Gerais. Com os demais estados, estabelecia-se uma relao de compromissos e alianas. Uma vez mais, o jogo poltico nacional se funda no binmio coronel-Estado. Os estados que no se enquadravam nos mecanismos da poltica dos governadores tornavam-se vulnerveis s intervenes do governo federal (Bursztyn, 1990: 55). No entanto, com a expanso da participao da produo cafeeira de So Paulo no conjunto do Pas, cresce o poder dos fazendeiros paulistas na conduo poltica e econmica. Mueller (1983) informa que, nos dois primeiros anos do sculo XX, So Paulo contribua com 41% da produo nacional. Em 1906 a produo do estado representava 76% do total, estabilizando em 70% nos anos seguintes. Com isso, os interesses do grupo paulista passam a se sobrepor aos demais. Para Prado Junior (1998), a grande expanso da lavoura cafeeira no oeste paulista, no incio do sculo XX, marca o apogeu do modelo agrrio-exportador baseado na grande propriedade fundiria. De acordo com esse autor, o processo foi o resultado da combinao da existncia de terras virgens, com solo, topografia e clima adequados cultura, alm da facilitao pelo desenvolvimento do transporte ferrovirio e ampliao do Porto de Santos. Associada a estes fatores vem a fundamental adaptao do imigrante europeu, responsvel pela substituio da mo-de-obra escrava, porm de forma muito mais instvel, para o grande fazendeiro, do que o sistema escravista. A pouca estabilidade do trabalho livre, nas regies cafeeiras, advm principalmente da grande demanda por trabalhadores. Com nveis econmicos e sociais mais elevados, o imigrante ir exigir melhores salrios e condies no trabalho, podendo trocar de patro logo nas primeiras dificuldades. Os atritos se multiplicam e agravam, porque em regra os fazendeiros, formados at ento no antigo regime servil, no se habituaro facilmente a lidar com trabalhadores livres (Prado Junior, 1998: 214). Tambm nesse perodo, assim como nas primeiras experincias de imigrao durante o Imprio, os governos dos pases europeus pressionam no sentido de impedir abusos e garantir os interesses dos imigrantes. A administrao pblica brasileira far seguidas intervenes no sentido de reduzir os excessos dos patres e manter a continuidade do fluxo migratrio, essencial para o progresso da cafeicultura. De forma at contraditria, ser o imigrante europeu que, de um lado, ir garantir a expanso do caf nas reas novas e, de outro, ir inviabilizar exploraes decadentes, pressionar pela mudana nas relaes de trabalho e impulsionar o crescimento de um novo tipo de explorao agrria, baseada nas pequenas e mdias propriedades rurais.

66

Essa transformao nas reas cafeeiras decorre, alm da questo da mo-de-obra, do carter predominantemente quantitativo da expanso do caf pelo crescimento da rea fsica das lavouras. O perodo no apresenta ganhos qualitativos no sistema de produo, como investimentos para a melhoria dos solos, a busca de mtodos mais eficientes de controle de pragas e doenas ou na otimizao da conduo das lavouras. Esta continuidade de uma explorao predatria, repetindo procedimentos que perduravam desde a colonizao, resulta no esgotamento precoce das terras e na necessidade constante de se abrir novas reas de cultivo. Nas velhas regies produtoras do Rio de Janeiro, Minas Gerais e parte de So Paulo, esse processo resultar em acelerada decadncia do caf, abrindo espao para as pequenas propriedades de imigrantes e a ampliao das reas de cultivo de alimentos. No oeste paulista, que reunia as condies para expanso, como dito anteriormente, os enormes lucros levavam os fazendeiros despreocupao com o futuro, empenhados na abertura de novas reas e no aumento constante da produo. assim que se atinge o ponto em que o volume produzido ultrapassa as necessidades mundiais de consumo e a economia cafeeira passa a enfrentar freqentes crises de superproduo, com a formao de enormes estoques e conseqente queda de preos. Com o agravamento do problema, em 1906, os fazendeiros do caf, apoiados pelo Congresso Nacional, formalizam o chamado Convnio de Taubat. Por esse acordo, o governo compraria, com recursos externos, a produo que excedesse a procura de mercado, fazendo um estoque a ser vendido quando os preos se normalizassem. Assim, os preos eram mantidos artificialmente, garantindo lucros aos fazendeiros, que cada vez plantavam mais caf. Esta ser apenas a primeira de uma srie de intervenes governamentais no mercado de caf, com amplo suporte do capital externo em compras macias para forar a alta dos preos, que perdurar por mais de vinte anos. O grupo cafeeiro paulista tenta transformar em universal seus interesses particulares de manuteno do preo do caf. Voltadas para a elevao dos preos externos do produto por meio da conteno artificial da oferta com os excedentes da produo comprados, remuneradoramente, pelo Estado tais operaes resultaram na socializao, por toda a sociedade, de perdas que deveriam caber ao setor (Mendona, 1990: 232). Para aplacar os reclamos dos grandes fazendeiros e grandes comerciantes ligados a outros produtos exportveis, o governo agraciava-os com lugares estratgicos na composio de chapas presidenciais ou pelo atendimento de demandas regionais. Com a Primeira Guerra Mundial e o colapso do transporte Martimo ocorre nova queda nas exportaes, com recuperao aps 1920. O uso dos mecanismos governamentais de defesa do caf

67

garante a remunerao dos fazendeiros, que seguem ampliando as reas de plantio. Dessa maneira, chega-se outra supersafra, em 1929, que encontra uma situao de crise econmica mundial. Os mecanismos para provocar altas artificiais no preo do produto j no funcionam e o Pas chega ao colapso de sua estratgia agrrio-exportadora. Durante a Repblica Velha, o predomnio do caf na esfera econmica e a dominao do grupo cafeeiro sobre o governo resultam na falta de polticas voltadas produo para o mercado interno. A ao pblica no fornecimento de alimentos frente crescente populao urbana se resume ao aumento das importaes e s regulaes do abastecimento. Mueller afirma que os governos do perodo careciam de estratgia agrcola, com objetivos definidos para instrumentos como o crdito rural. As polticas adotadas eram errticas, surgindo ao sabor dos eventos e das presses dos setores mais fortes da combinao central (Mueller, 1983: 114). Durante a I Guerra, esse autor destaca o aumento da exportao de gneros alimentcios. Com a j referida queda nas exportaes de caf no perodo da guerra, e frente demanda dos pases por alimentos, os produtos voltados ao abastecimento interno, incluindo arroz, feijo, milho, charque, batata e carne resfriada, so desviados para exportao, agravando a carestia no Pas. Depois da guerra, com a recuperao do caf, a situao retorna desvalorizao da produo de gneros alimentcios. O ento Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio, MAIC, inoperante. A falta de recursos e os entraves administrativos faziam com que os esforos realizados pelo Ministrio, como de fomento agrcola e de incentivo criao de estaes experimentais, fossem pouco efetivos e de abrangncia mnima (Mueller, 1983). A importao de alimentos era, ento, uma das principais sadas encontradas pelo Estado para minimizar o problema da falta de alimentos ou do alto custo dos produtos. O contexto mundial do ps-guerra, com a ascenso das lutas sociais, e a situao interna de ampliao da populao urbana e surgimento do operariado, levam a uma mobilizao do governo para estancar as manifestaes populares contra a alta do preo dos alimentos. Em 1918 ento criado o Comissariado de Alimentao Pblica, com a finalidade de intervir e regular o setor de abastecimento alimentar. Porm, tendo seus interesses contrariados, comerciantes e at mesmo fazendeiros ignoram as deliberaes do rgo, fraudando pesos, aumentando preos acima dos estabelecidos nas tabelas e retendo produtos. O Comissariado extinto no mesmo ano de sua criao e, em 1920, criada a Superintendncia do Abastecimento, que atuava atravs de formas mais suaves de interveno (Linhares e Teixeira da Silva, 1979: 53), como a compra e distribuio de gneros bsicos e a iseno fiscal para os produtos mais consumidos. A interveno do Estado no

68

abastecimento, segundo os autores citados, no visava satisfao das necessidades da populao ou a promoo do setor produtor de alimentos. As medidas tomadas objetivavam apenas a garantia da reproduo das relaes sociais de produo e o apaziguamento dos conflitos, sem configurar na existncia de polticas voltadas produo para o mercado interno. Por outro lado, observa-se, durante a Repblica Velha, um processo de retalhamento da propriedade fundiria, levando ampliao do nmero de pequenas propriedades. O crescimento e conseqente adensamento da populao, a partilha por sucesso hereditria, a desagregao do regime servil, as crises atravessadas pelo sistema da grande explorao e sua runa em diferentes regies do pas, figuram entre as circunstancias principais que favorecem a ecloso de uma nova economia de carter campons e fundada na pequena propriedade (Prado Junior, 1998: 249). Esse quadro, entretanto, no homogneo em todo o Pas. Nas regies de caf, a chamada pequena agricultura se estabelece nas terras cansadas e nas pores de propriedades vendidas pelos fazendeiros, nos perodos de crise. No nordeste, fora das reas de cana e pecuria, h o avano da pequena propriedade, mas nas reas de incremento das usinas, o aumento da demanda por cana leva a uma forte presso sobre os pequenos agricultores. Avanar sobre as terras camponesas foi, pois, uma das muitas respostas da grande plantao crise. No tanto pela nsia de mais terras; porm, objetivando a desorganizao do trabalho familiar e a ampliao de um mercado aviltado de mode-obra rural (Monteiro, 1990: 215). Esse crescimento do nmero de pequenas propriedades no representa, no entanto, uma maior possibilidade de acesso terra. Ao contrrio, desde o incio da Repblica, com a Constituio de 1891, houve a transferncia das terras pblicas para o patrimnio dos estados. Assim, abria-se ao poder local, oligrquico e cononelista, a possibilidade de legitimar suas aes de aambarcamento fundirio (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 76). Em 1913 feita a reviso da Lei de Terras do Imprio, que resulta no Novo Regulamento de Terras Devolutas. Tal regulamento mantinha a compra como nica forma de acesso terra, reconhecia ttulos anteriores e legitimava qualquer posse declarada de terras, atendendo aos interesses das elites rurais. Porm, introduzia pelo menos dois novos e conflitantes aspectos: impunha que fosse declarado o valor estimado do imvel no ato do registro e reconhecia a posse comunal por camponeses. Esses aspectos levaram a uma grande reao dos fazendeiros, resultando na suspenso do Regulamento de Terras. Limitar as formas de acesso terra continuava sendo a principal garantia da hegemonia dos grandes proprietrios. Porm, se a questo fundiria ainda agregava a oligarquia agrria, as freqentes crises de superproduo do caf punham em xeque antigas alianas. Parte dessa oligarquia no se via contemplada pela articulao entre So Paulo e Minas Gerais e j apresentava resistncia ao governo.

69

Por outro lado, as foras urbano-industriais no concordavam com a socializao dos prejuzos dos cafeicultores, questionavam o modelo agrrio-exportador e a dominao dos coronis. Como bem resume Bursztyn (1990: 57) Paralelamente ao descontentamento de alguns estados, marginalizados da poltica do caf-com-leite, os grupos urbanos crescem em importncia enquanto foras de oposio. A vitalidade do coronelismo era, assim, inversamente proporcional ao desenvolvimento das atividades urbanas. nesse contexto que ocorre o fim da poltica dos governadores, quando So Paulo no aceita o candidato apresentado por Minas Gerais, levando a desdobramentos que interrompem o equilbrio poltico experimentado at ento. A revoluo de 30 pe fim Repblica Velha e leva Getlio Vargas ao poder. 4.3.2 Os alicerces da Era Vargas A ascenso de Vargas representou, como visto, a perda de prestgio dos fazendeiros do caf e a formao de um novo ordenamento de interesses e alianas. O grupo agora no poder era unificado pela insatisfao quanto ao predomnio poltico dos cafeicultores e pelas crticas ao modelo agrrioexportador. O preo que a sociedade pagava pelas valorizaes artificiais j no era mais aceito. Na verdade, as fragilidades da economia e os riscos contra a soberania nacional eram atribudos exatamente ao modelo de exportao de produtos agrcolas, que colocava o Pas em permanente dependncia dos mercados externos. Pela primeira vez no Brasil, um governo se declarava claramente contrrio hegemonia agrrio-exportadora e monocultura, criticando a dependncia externa do pas e sua vinculao com o capitalismo mundial (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 126). Com tmidos contornos no incio e j bastante definida a partir de 1936, a estratgia de Vargas pode ser resumida como a transformao de uma economia primrio-exportadora em uma base urbano-industrial, com diversificao da produo e ampliao do consumo interno, sustentados por uma poltica de substituio de importaes. A consolidao dessa nova economia dependia da constituio e ampliao de um mercado interno, ... isto , o desenvolvimento do fator

consumo, praticamente impondervel no conjunto do sistema anterior, em que prevalece o elemento produo
(Prado Junior, 1998: 289). O Pas, segundo esse autor, contava com um considervel mercado interno, resultado da abolio que transformou um milho de indivduos em consumidores potenciais e da imigrao macia de trabalhadores europeus. Alm disso, a evoluo nos transportes possibilitava maior facilidade de distribuio dos produtos. Vargas propunha um grande esforo para aumentar o poder aquisitivo da massa populacional brasileira, transformando-a em efetivo mercado de consumo.

70

Para a realizao desse projeto, o presidente contava com plenos poderes, atribudos a ele primeiramente atravs do comando do governo provisrio institudo pela Revoluo de 1930, e depois com o golpe de 1937 e a implantao do Estado Novo. Com o apoio dos militares, Vargas implanta um governo autoritrio e adota medidas como a dissoluo do Congresso e Assemblias Estaduais, a substituio de governadores dos estados por interventores, a criao da censura e a extino de partidos. Por um lado, ele aperfeioa mecanismos repressivos com a criao da Delegacia de Ordem Poltica e Social, o DOPS, sua polcia poltica. De outro lado, faz amplo uso da mdia para difundir seu projeto e seus feitos, alm de cooptar a populao travs do uso da cultura popular. Muitas de suas realizaes encontravam apoio na populao, como o caso da legislao social por ele implantada, que ganha grande adeso da classe trabalhadora urbana. Frias anuais, descanso semanal remunerado, salrio mnimo e limitao de horas de trabalho so algumas das medidas adotadas pela Confederao das Leis do Trabalho, CLT, que, ao mesmo tempo, referendam seu governo autoritrio e servem para construir a base de consumo interno, necessria implantao do projeto do Estado Novo. A Era Vargas, portanto, baseia-se em forte controle e interveno por parte do Estado. Na verdade, o incio, no Pas, de polticas econmicas j em prtica em diversas naes industrializadas, naquela poca. Eram as idias desenvolvidas pelo economista John Keynes, que combatia a doutrina de um mercado auto-regulvel e defendia a atuao estatal na soluo das crises do capitalismo. Vem dos Estados Unidos o mais forte exemplo prtico dos postulados de Keynes, com o desenvolvimento do Welfare State (WS), ou Estado do Bem-Estar Social. Iniciado por Roosevelt, aps a grande depresso, baseava-se num trip que combinava a mobilizao de capitais com um conjunto de garantias ao trabalho para uma classe trabalhadora organizada, somada a uma forte atuao de um Estado grande. Tratava-se da associao clara de polticas keynesianas com prticas fordistas, de produo de massa, garantindo-se, assim, a transformao do mundo do trabalho em sustentao, atravs do consumo de massa, de uma expanso contnua da economia capitalista (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 133). Nesse contexto, o Estado passa a ter papel estratgico na promoo do progresso tcnico, na proteo dos direitos sociais e na promoo do desenvolvimento econmico. No Brasil, como explicam esses autores, havia a limitao em duas pontas do trip. De um lado, o empresariado nacional estava ainda voltado ao mercado externo que enfrentava aguda depresso, esgotando a popana privada. Por outro, a classe operria do Pas era ainda embrionria, incapaz de atuar em condies de equilbrio com as outras foras. Vargas, ento, faz do Estado a base da organizao dessa nova poltica econmica, impondo controles administrativos, mobilizando

71

e distribuindo recursos e desenvolvendo todo um conjunto legislativo capaz de ordenar e promover o trabalho, inclusive controlando os mecanismos de organizao sindical. O Estado passa a ter importante papel no financiamento da acumulao do (novo) capital e na regulao das relaes deste com o (novo) trabalho, no sentido no apenas do interesse (no mais hegemnico) das oligarquias agrrias, mas agora tambm da ascendente elite urbano-industrial. Para Pereira (1997), o Pas implanta um Estado Desenvolvimentista, como uma modalidade de WS. Cresce significativamente o Estado brasileiro, que passa a empreender aes pblicas em reas de grande necessidade de recursos, de pouca lucratividade e/ou de alto risco de investimento de capital, onde no ocorreria a ao espontnea da iniciativa privada. 4.3.3 Principais medidas direcionadas agricultura para mercado interno. Os impactos da crise mundial repercutem fortemente sobre da economia at ento de base agro-exportadora brasileira, afetando grandemente a capacidade de importao do Pas. Como explica Gonalves Neto (1997: 25), Nessas condies, de escassez de divisas, urgia mudar o curso do intercmbio internacional, freando a um nvel absolutamente essencial as importaes. Vargas ento prioriza, na poltica de importaes, a compra de mquinas e equipamentos para a modernizao industrial e restringe a importao de alimentos e matrias-primas. Com isso joga grande importncia na produo interna, que, aos poucos, vai fazendo frente s crescentes demandas do Pas. Para responder ao abastecimento interno, a agricultura se diversifica e, pela primeira vez, contemplada dentro do conjunto de polticas pblicas para o meio rural. No projeto do Estado Novo, a agricultura deveria desempenhar o papel estratgico de abastecer as camadas urbanas, porm, a baixos preos de forma a no onerar o capital industrial, que tinha embutido em seus custos o valor dos salrios, onde pesava a alimentao dos trabalhadores, alm da compra da matria prima. Porm, o campo era visto como um universo de atraso a ser superado. Vem dessa poca a consolidao da imagem negativa do meio rural, com seu indolente e incapaz Jeca Tatu, em contraposio ao dinmico cidado urbano. Vargas pregava um novo projeto para o trabalho, agora um trabalho de massa, frentico, com nfase na jornada ampliada. So tempos modernos, onde o ritmo urbano, fabril, intenso... sobrepuja o ritmo do campo, o tempo agrrio das estaes, dos ciclos da terra, marcados pelo trabalho agrcola (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 116). Esses autores analisam ainda a importncia, na formao da imagem negativa do campo, do trabalho do Departamento de Imprensa e

72

Propaganda, o DIP, para difundir valores que, por um lado enalteciam o trabalho e, por outro, combatiam a mentalidade ociosa, identificada com a pasmaceira e o atraso do campo. Para levar uma agricultura retrgrada a realizar seus papis dentro do novo ordenamento econmico, a interveno do Estado era considerada indispensvel. Porm, Vargas evita entrar em conflito direto com as elites agrrias, optando pela colonizao interna do Pas, com expanso da fronteira agrcola. Na verdade, Linhares e Teixeira da Silva analisam que o governo atuava tambm numa ... fronteira poltica, o limiar do rompimento com os interesses agrrios oligrquicos (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 113). A organizao do trabalho nas fbricas, sem a influncia das oligarquias agrrias, era considerado combate suficientemente grande, e a estratgia do governo previa conquistar o campo a partir das transformaes urbano-industriais. Assim, mesmo com toda sua autonomia, o Estado Novo adota como estratgia no interferir nas reas prsperas no centro-sul, j ocupadas e controladas pelos grandes fazendeiros, centrando sua ao em novas terras, com projetos de colonizao, visando a produo para o mercado interno e ocupao de espaos desocupados do territrio. A atuao do Estado, a partir de 1930, voltar-se-ia para os espaos vazios do Centro-Oeste, as reas deprimidas do Nordeste e a imensa Amaznia (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 114). O projeto de colonizao previa instalar desempregados das cidades, trabalhadores pobres, flagelados e retirantes das secas em lotes reunidos em grandes assentamentos rurais, que contariam com escolas e estariam integrados em um sistema de cooperativa agrcola. O governo utiliza no apenas terras da Unio, mas, pela primeira na histria do Pas, autoriza a desapropriao de terras. E exatamente na esfera da legislao agrria que Vargas abre um flanco de conflito com seus opositores, o que ser analisado mais adiante. Convm lembrar, no entanto, que para o Estado Novo a colonizao foi a estratgia adotada para a incorporao econmica do campo de forma subordinada ao projeto urbano-industrial. A educao rural tambm foi outro importante instrumento de poltica pblica utilizado no perodo. Na verdade, a preocupao das elites com a educao rural tem incio por volta de 1920, quando a migrao rural para as zonas urbanas passou a ser vista como uma ameaa ordem nas cidades e principalmente como queda do trabalho no campo. As orientaes do ruralismo pedaggico defendiam uma escola integrada s condies locais, buscando a fixao do homem ao campo, de forma a conservar as relaes de poder e a estrutura agrria. No mesmo sentido de no confrontar as elites agrrias, Vargas no interfere na orientao geral da educao rural, apenas refora o papel da educao nos assentamentos rurais que passa a implantar. De forma geral, continuava mantida a postura conservadora de que a instruo popular deveria ser de tal contedo que

73

aperfeioasse o povo sem deixar e ser trabalhador, sem criar nele a veleidade de querer sair de sua classe, de no aceitar disciplinadamente sua funo no sistema de produo (Arroyo, apud Fonseca, 1885: 56). Para o conjunto da agricultura, Vargas cria polticas que configuram no surgimento de uma estratgia agrcola para o Pas. Entre as polticas de estmulo produo, destaca-se a criao da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial, CREAI, do Banco do Brasil, em 1937, com importncia crescente a cada ano. No primeiro ano de funcionamento, em 1938, os emprstimos da CREAI representaram apenas 5% de todo o financiamento das atividades produtivas do Bando do Brasil, chegando, em 1945, a 62,2% do total. No entanto, outros nmeros revelam a pouca representatividade do crdito rural institucional. Em 1940 foram firmados 7.218 contratos, enquanto o Censo Agropecurio do IBGE registrava a existncia de 1.904.589 estabelecimentos rurais, indicando que apenas 0,38% dos produtores tinha acesso aos recursos (Mueller, 1983: 310). De toda forma, observa-se a expanso do crdito, chegando em 1945 com quase trinta mil contratos firmados. Porm, os financiamentos estavam concentrados no setor agrrio-exportador, pois atendendo (mesmo que parcialmente) a demandas de financiamento das elites agrrias, o governo evitava os mecanismos de manuteno artificial de preos praticados no primeiro perodo da Repblica. Os produtos de exportao ainda eram parte importante da economia do Pas e deles no podia prescindir Vargas para implantar seu novo projeto. Apesar da pouca abrangncia, a CREAI representou o embrio do sistema de crdito a ser implantado no futuro. Houve ainda uma tentativa de poltica de garantia de preos mnimos para gneros alimentcios, mas que foi adotada apenas durante a Segunda Guerra Mundial. Mais constantes, porm pouco efetivas, foram as medidas para assegurar a oferta de alimentos baratos, quando o governo se limitava a controlar os preos e a distribuio dos produtos, atacando apenas os efeitos do problema. Desde 1930 so baixados tabelamentos de preo dos produtos de maior consumo, multas e at priso para comerciantes infratores ou sonegadores de mercadorias. Para tanto so criadas Inspetorias de Abastecimento, ligadas interventoria de cada estado, transformadas, em 1936, na Comisso Reguladora do Tabelamento. No conseguindo eliminar a crise de abastecimento, o Estado Novo adota medidas coercivas e assina o decreto que definia crimes contra a economia popular, com multa e priso para quem restringisse a oferta de alimentos. Assim, seguindo uma tendncia que vem do perodo colonial, o Estado brasileiro continuava intervindo atravs de tabelamentos, com restritas medidas de estmulo produo de alimentos.

74

Pouco antes de guerra, o governo cria a Comisso de Abastecimento, de abrangncia nacional, com poderes superiores s antecessoras e com atuao mais orgnica buscando regular a produo e o comrcio de alimentos. Durante a guerra, o abastecimento tratado como questo de segurana, so determinados congelamentos de preos, que so mantidos por pouco tempo devido alta inflao no perodo. No seu conjunto, os tabelamentos e demais medidas para garantir o abastecimento so considerados ineficazes ... pela falta de disposio de intervir mais fortemente,..., ou pelo fato de suas aes no terem sido acompanhadas de medidas positivas adequadas, acabando por produzir efeitos prejudiciais sobre o abastecimento (Mueller, 1983: 315). Mesmo no recebendo medidas positivas adequadas, verifica-se o crescimento da produo para mercado interno, em todo o perodo Vargas. Entre 1930 e 1939, enquanto o setor agrcola como um todo registrou um crescimento mdio anual de 1,9%, as lavouras de mercado interno cresceram 2,7% a.a, contra 2,1% a.a das lavouras de exportao. No ltimo perodo do Estado Novo, de 1940 a 1945, a produo mdia anual do setor cresceu apenas 1,6%, enquanto a produo das lavouras para abastecimento interno ampliou, em mdia, 3,1% ao ano (Mueller, 1983: 223). No geral, a produo de alimentos se beneficiou da retrao da lavoura cafeeira e das restries s importaes. Isso significa que agricultores mais capitalizados voltam seus interesse para o mercado interno cada vez mais atraente, tanto pelo crescimento populacional, como pelo aumento da renda no Pas. O bom desempenho obtido nos ltimos anos do Estado Novo est diretamente relacionado com o perodo da II Guerra, quando o contexto externo um incentivador para produo de alimentos. 4.3.4 Agricultura de exportao Como dito anteriormente, o governo Vargas combate o projeto agrrio-exportador baseado em monoculturas, se posicionando, assim, contrrio hegemonia dos grandes fazendeiros que dominavam o Pas desde a colonizao. No entanto, mesmo com a queda de preos internacionais, os produtos agrcolas ainda eram extremamente relevantes no conjunto das exportaes brasileiras e a poltica cambial ainda mobilizava a ateno das elites brasileiras, sejam das tradicionais agrrias ou as novas urbano-industriais. Referindo-se participao do setor agrcola na promoo da poltica de substituio de importaes de Vargas, Graziano da Silva (1996) destaca o papel dos cafeicultores, ao mesmo tempo em que enfatiza a importncia do comrcio externo no perodo do Estado Novo: principalmente o caf que financia esse processo, mediante o mecanismo de diferenciao cambial que protegia as

75

indstrias nascentes do pas, s custas de um confisco estabelecido sobre o preo da saca exportadora. Ou seja, ainda em torno da poltica cambial que se articulam os interesses dos segmentos dominantes da burguesia brasileira (p.48). Por outro lado, mesmo tendo perdido o poder com o golpe de 30 e de 37, as oligarquias agrrias continuavam com poder local e no podiam ficar fora do controle do governo. Assim, Vargas adota vrias medidas para compensar as perdas econmicas e polticas dos fazendeiros. J em 1931 criado o Conselho Nacional do Caf, que por algum tempo, sob o poder dos estados produtores, mantm a estratgia de compra e destruio do produto, para manter os preos. Em 1934 ele transformado em Departamento Nacional do Caf, com estrutura mais centralizada e atuao voltada a restringir a socializao dos prejuzos da Repblica Velha. Com a criao do rgo, Vargas destinava um canal permanente para negociar as reivindicaes dos cafeicultores e mant-los prximo ao poder. A importncia dada ao Conselho e depois Departamento Nacional do Caf pode ser verificada por sua vinculao direta ao Ministrio da Fazenda, e no ao fraco Ministrio da Agricultura. O governo, na verdade, no confronta os interesses dos cafeicultores, mas sim acomoda tais interesses, com diferentes estratgias, como firmando um acordo comercial com os Estados Unidos, em 1938, para facilitar a colocao do caf no mercado americano. Ao mesmo tempo, como referido anteriormente, o governo busca atender s reivindicaes de financiamento dos cafeicultores com destinao privilegiada de recursos de crdito. Com a cana-de-acar o procedimento foi semelhante. Vargas cria, em 1931, a Comisso de Defesa da Produo do Acar (CDPA), que atua na formao de estoques para evitar grandes flutuaes de preos. Em 1933 criado o Instituto do Acar e do lcool (IAA), uma autarquia com atribuies ampliadas, atuando tanto na autorizao da criao de novas usinas como na fixao de limites de produo de cada uma. O IAA tem tambm funo estratgica de equilibrar interesses conflitantes entre as regies, uma vez que o crescimento da produo do Sudeste desagradava os produtores nordestinos, que usam o Instituto para frear a capacidade produtiva de So Paulo e do Rio de Janeiro, principalmente. Tambm o fato de deixar os trabalhadores rurais fora da legislao trabalhista agrada os grandes fazendeiros. Apesar de ter sido motivado muito mais pela necessidade aumentar a produo de alimentos a baixo custo, ao excluir a mo-de-obra rural da CLT, Vargas marca uma posio de no abrir confronto direto com as elites rurais. O mesmo ocorre com a determinao de criar assentamentos rurais em reas de fronteira, longe das zonas de influncia dos fazendeiros.

76

4.3.5 A questo agrria e a deposio de Vargas Para efetivar seu projeto de colonizao, Vargas inicia, em 1932, a distribuio de lotes em terras da Unio. Por necessidade de acesso a outras terras desocupadas, decreta, no ano seguinte, a desapropriao por utilidade pblica, colocando a colonizao como urgncia nacional. O decreto 24.606, de 1933, extingue o sistema de arrendamento de terras: Uma intrincada rede de direitos e recursos, que encarecia toda a movimentao de terras, ou mesmo a impossibilitava, e que resistira Lei de Terras de 1850 e ao Regulamento de Terras de 1913, rua agora (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 127). Pela nova regra, o Estado implanta a exigncia de apresentao de ttulo de propriedade para legitimao das posses, o que considerado, pelos latifundirios, como uma cassao de seus direitos. Tambm autorizada a desapropriao mediante pagamento de 40 vezes o valor do ltimo foro pago. Isso reduz drasticamente o preo do imvel, uma vez que os foros eram sempre muito baixos e havia evaso fiscal quanto ao imposto territorial. O efeito do decreto a previsvel reao contrria dos fazendeiros, que intensificam seus mecanismos de presso, recorrendo, inclusive a instncias judiciais para reverter a situao. Com a presso o decreto republicado, mas a nova verso ainda pior para os velhos setores agrrios, pois probe o recurso ao poder judicirio, ficando a deciso com o Executivo. Em caso de desapropriao, o fazendeiro no poderia reclamar na justia. O decreto republicado tambm reduz o valor da indenizao para a variao de 10 a 20 vezes o valor do ltimo imposto. Tratava-se de uma guerra surda entre os velhos setores agrrios do pas e as novas idias autoritrias-modernizantes (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 127). Vrios outros decretos, nos anos seguintes, mostram a tentativa do Estado Novo em alterar as relaes de poder no mundo agrrio brasileiro. A Unio, por exemplo, retoma o patrimnio das terras pblicas, revogando medida prevista na constituio de 1891 que transferia as terras para os estados. o centralismo de Vargas combatendo o federalismo da Repblica Velha. A legislao de terras mais um elemento no imbricado conjunto de relaes de Vargas com os grandes fazendeiros. De um lado eles eram mantidos prximos ao poder atravs da criao de rgos especficos para cuidar de cada setor da economia exportadora, alm dos incentivos creditcios que recebiam. De outro, a legislao agrria do perodo pode indicar reas de confronto com as oligarquias agrrias, apesar da pouca aplicao do aparato legal que reduzia os limites do latifndio, ficando a atuao do Estado Novo mais centrada no campo da colonizao.

77

Porm, mesmo o processo de colonizao na fronteira era afetado por obstculos causados pelos problemas fundirios, devido oposio dos fazendeiros ao processo de distribuio de terras, dizendo-se donos de enormes reas no cultivadas. Vargas publica ento o decreto 6.569, em 1944, obrigando que os ocupantes de terras pblicas apresentem os ttulos de propriedade, e com isso ele amplia o conflito com a elite agrria. Ao final, o Estado Novo multiplicava os projetos para o mundo agrrio, deixando claro que o desenvolvimento industrial-urbano por si s no seria capaz de superar os entraves existentes. Mais ainda, temia-se que o prprio desenvolvimento industrial fosse estrangulado pelo imobilismo agrrio (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 130). Esse conjunto de medidas direcionadas regulao do uso da terra se configura em mais uma rea de atrito entre Vargas e os fazendeiros, j insatisfeitos com o confisco do caf usado para financiar o processo de industrializao. Isso alimenta as manifestaes contra o regime autoritrio, fortemente combatido pela onda liberal resultante da consolidao da hegemonia norte-americana na Amrica Latina, no fim da guerra. Esse neoliberalismo serviu como elemento aglutinador das oposies ao Estado Novo, compondo uma frente ampla que comportava tanto setores tradicionalmente ligados agroexportao, quanto grupos importadores, ... desejosos de livrar-se quer do confisco cambial, quer da seletividade das importaes praticadas pelo Estado (Mendona, 2000: 342). A deposio de Vargas, em 1945, marca no uma ruptura, mas o incio de um processo de transio para a fase de modernizao da agricultura brasileira. 4.4 PLANEJAMENTO ESTATAL E MODERNIZAO PARA POUCOS A segunda metade do sculo XX caracterizada como um perodo de grandes transformaes, quando o Pas deixa de ter uma economia predominantemente agrria, consolidando o projeto urbano-industrial. A agricultura brasileira tambm passa por uma profunda transformao, resultado do processo de modernizao tecnolgica promovido pelo Estado atravs de um conjunto de polticas pblicas. Foi uma mudana na base tcnica de produo, com o foco no aumento da produtividade fsica das culturas, a partir de um padro tecnolgico baseado no uso de insumos industrializados e mecanizao, sem qualquer alterao da estrutura agrria do Pas. Esse processo, apesar de ter razes no projeto urbano-industrial iniciado no primeiro perodo do governo de Getlio Vargas, viabilizado pelos governos do ps-guerra que promoveram a gradual consolidao do setor industrial.

78

Nos anos que se seguem deposio de Vargas, as mudanas polticas no chegam a afetar os rumos traados no Estado Novo. As alternncias na presidncia at 1964, (governo Dutra, retorno de Getlio Vargas, governo Juscelino Kubitschek e o conturbado perodo Jnio Quadros/Joo Goulart), apesar das variaes programticas, mantiveram a continuidade da trajetria de industrializao e construo de um mercado interno. Depois do golpe militar, o modelo modernizante plenamente implantado, tendo uma durao de pelo menos vinte anos. Seu esgotamento, em meados dos anos de 1980, obriga a busca de novas alternativas de desenvolvimento, configurando num perodo de mudana de paradigma que caracteriza a situao atual, como se pretende demonstrar a seguir. 4.4.1 Os governos do ps-guerra e os antecedentes do golpe de 64 Com a deposio de Getlio Vargas, ocorre o que Mendona (2000) denomina de interregno nas tendncias estatizantes, somado uma euforia de resgate das posies democratizantes, em oposio ao perodo de autoritarismo do Estado Novo. Na verdade, rearticulam-se os diferentes grupos descontentes com a prioridade dada ao crescimento da industrializao pesada e com as restries ao comrcio internacional. No entanto, as foras que estiveram no poder de 1945 a 1950 no possuam uma articulao suficiente para instituir um novo projeto de desenvolvimento nacional. Para a presente anlise vale ressaltar duas das principais bandeiras do Governo Dutra: a reduo da interveno estatal e a abertura da economia ao capital privado internacional. No que tange primeira, a rejeio ao grande Estado por parte dos opositores de Vargas no resulta em aes mais representativas de mudana da estrutura de interveno estatal. As empresas pblicas perdem importncia e deixam de ser a base estratgica das aes do governo, mas continuou-se tendo uma forte presena governamental na promoo direta do crescimento econmico. J a abertura ao capital estrangeiro representou uma importante mudana no perodo, que se estabelecer como padro tambm nos governos seguintes. E foi exatamente essa ruptura com o nacionalismo econmico e a abertura ao liberalismo que permitiu o surgimento da Extenso Rural no perodo Dutra. A criao desse servio tem origem na ampliao do foco da escola como centro do esforo da educao rural. Campanhas comunitrias eram experimentadas como forma de atingir a populao adulta do campo, visando superar o atraso das zonas rurais com a difuso de informaes e novas idias. Essa tendncia da poca fortemente influenciada pelo pensamento

79

norte-americano, materializado com a criao da Comisso Brasileiro-Americana de Educao das Populaes Rurais CBAR, resultado de convnio entre o governo brasileiro e a Inter-American Educational Foundation (Fonseca, 1985). Convm lembrar que o perodo marcado pela expanso da campanha anticomunista norteamericana em toda a Amrica Latina. No Brasil, as relaes com os EUA se intensificam no governo Dutra, com a ampliao de alianas e a consolidao da estratgia de aportes de capital e tecnologia como forma de minimizar os problemas do subdesenvolvimento e controlar as ameaar comunistas. Parte significativa dessa estratgia direcionada ao campo, uma vez que a pobreza rural era considerada como combustvel para os movimentos revolucionrios orientados pelo comunismo. nesse contexto que surgem as duas primeiras experincias de assistncia tcnica aos pequenos agricultores: uma em Viosa/MG, ligada Escola Superior de Agronomia e Veterinria e outra em Santa Rita do Passa Quatro, em So Paulo. Em Minas, a experincia ganha maior abrangncia quando da assinatura de convnio entre o Governo de Minas Gerais e a American Internacional Association - AIA13, levando criao da primeira Associao de Crdito e Assistncia Rural ACAR/MG14, em 1948. A ACAR foi criada segundo os moldes norte-americanos de auxlio aos pequenos agricultores a partir de apoio tcnico atrelado ao crdito rural supervisionado, com o uso dos chamados auxlios audiovisuais, ou seja, cartazes, folhetos, flanelgrafos, ilustraes e programas de rdio. Vale ressaltar o despropsito da transposio desse modelo sem que fossem superadas as causas da excluso da populao rural brasileira, em especial a falta de acesso terra, educao e aos mercados. O projeto extensionista comea de forma exgena, desvalorizando o conhecimento da populao rural, reforando a noo de tradicional como atrasado, introduzindo novos valores e promovendo a adoo de novas tecnologias atravs do crdito. No perodo Dutra, o projeto extensionista fica restrito a Minas Gerais, no havendo avanos nesta ou nas demais polticas voltadas ao campo. Como dito anteriormente, o governo Dutra considerado apenas um intervalo, uma breve desacelerao do modelo de desenvolvimento promovido pelo Estado. Com o retorno de Vargas, a empresa pblica volta ao centro de dinamizao do desenvolvimento. Nesse perodo amplia-se ainda mais a perna representada pela estrutura pblica no trip do modelo keynesiano e consolida-se a prtica do planejamento estatal.

13

Associao Internacional Americana, AIA, entidade sem fins lucrativos criada nos Estados Unidos pelos irmos Rockfeller (Brasil, apud Fonseca, 1885: 59). 14 Entidade privada, sem fins lucrativos, financiada com recursos dos Estados Unidos e do governo de Minas Gerais.

80

Para os agricultores voltados ao abastecimento interno, o segundo governo Vargas mantm a busca do crescimento horizontal da produo atravs do aumento das reas de cultivo, mas passa tambm a buscar o aumento da produtividade das lavouras, com a adoo de tcnicas modernas. Porm, a operacionalizao da nova prioridade esbarra na grande dependncia de importao das novas tecnologias e as mudanas na forma de produo ocorrem de forma ainda lenta. Como bem explica Graziano da Silva (1996: 19), Ao contrrio dos primrdios do complexo rural, que tinha sua produo de equipamentos rudimentares e de insumos internalizada e seu mercado final no exterior, nesse perodo de transio a agricultura internaliza em grande medida seus mercados de destino, mas passa a depender do exterior para importar mquinas e insumos. Vem do segundo perodo Vargas, portanto, o reconhecimento da necessidade de implantao de indstrias produtoras de fertilizantes e mquinas agrcolas. Graziano da Silva (1996) demonstra que a substituio de importaes de fertilizantes comea a ter importncia a partir de 1953, mas para os demais itens ainda h a total dependncia de importao. O perodo tambm marcado por nova arrancada no fornecimento de crdito rural, com o governo buscando outras fontes de recursos e ampliando o alcance dos emprstimos. Apesar disso, a cobertura do financiamento pblico ainda era bastante restrita, atendendo a menos de 4% dos agricultores (Pagnussat, 1988). Com o incio do governo Kubitschek, e seu Plano de Metas, o Pas entra na fase da economia industrial avanada, porm com forte articulao entre as empresas pblicas, privadas nacionais e estrangeiras. Mendona (2000) caracteriza as rupturas com o modelo anterior em pelo menos dois nveis: na mudana das prioridades governamentais para a industrializao, e na opo da internacionalizao da economia brasileira. Em termos de prioridades industriais, o Estado atua de forma a orquestrar as relaes empresariais, mediando os interesses do capital privado estrangeiro voltado produo de bens de consumo durveis, do capital privado nacional, direcionado produo de bens de consumo, e alocando o capital estatal diretamente para o setor de bens de produo, como a siderurgia, construo de hidroeltricas e aumento na produo de petrleo. Delineiam-se, assim, as bases para a futura substituio de importaes de mquinas e insumos agrcolas, bem como para o fornecimento da infra-estrutura, necessrios ao processo de modernizao da agricultura no ps-64. A internacionalizao da economia em JK configura-se, ento, pela insero direta de multinacionais em territrio brasileiro, como tambm pela elevada participao de capital externo no conjunto dos emprstimos firmados para que o setor produtivo estatal pudesse responder pelos bens de produo, demandados pelos outros setores industriais.

81

Apesar da participao majoritria do capital europeu no governo JK, na poltica para a extenso rural ocorre a ampliao das relaes com os Estados Unidos. De 1954 a 1960, so criadas Associaes de Crdito e Assistncia Rural em onze estados brasileiros15. Em 1956 o servio se consolida com a criao da Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural ABCAR16, responsvel por coordenar e dar unidade ao trabalho das ACAR. Com essa entidade de atuao nacional, buscou-se padronizar a ao entre as associaes estaduais, agilizar a formao padronizada dos quadros e fortalecer a obteno de recursos para a proposta do crdito supervisionado. Coerente com o direcionamento do governo JK, a orientao tcnica aos agricultores passou a dar mais nfase agricultura mercantil e viso empresarial da propriedade. Quando se torna um servio de abrangncia nacional, a extenso rural no perodo JK continuava sendo um servio pblico no governamental, contando ainda com aportes de recursos externos e com o direcionamento do governo norte-americano por meio da AIA. O governo JK obteve xito em termos de avano na industrializao, porm representou a desnacionalizao da economia, alm de graves problemas sociais resultantes da concentrao de renda e da acelerada urbanizao do Pas, e de crise no balano de pagamentos e elevao das taxas inflacionrias. O Pas vai enfrentar, no incio da dcada de 1960, um agravamento da crise de abastecimento, com saques a armazns nas grandes cidades e freqentes confrontos entre polcia e a populao devido insatisfao pela alta inflacionria e a freqente elevao dos preos dos alimentos. O governo de Jnio Quadros e depois Joo Goulart pressionado a solucionar estes problemas e encontrar alternativas para o esgotamento do modelo de substituio de importaes. O debate sobre as possveis alternativas, poca, estava centrado em dois projetos distintos: o desenvolvimento nacional autnomo e o desenvolvimento associado. Os defensores do primeiro argumentavam que a industrializao iniciada no Pas abria a possibilidade para um modelo de desenvolvimento nacional, com a ampliao do mercado interno e fortalecimento da poupana, que seria revertida em investimentos e reaquecimento da economia. Para tal, faziam-se necessrias amplas reformas estruturais, tanto internamente como nos elos externos.

Em 1954 so criadas as Associaes em Pernambuco, na Bahia e no Cear. Em 1955 na Paraba, no Rio Grande do Norte e no Rio Grande do Sul; em 1956 no Paran e em Santa Catarina; em 1957 no Esprito Santo, em 1958 no Rio de janeiro e em 1959 em Gois. 16 A ABCAR, assim como as associaes estaduais, foi criada como entidade privada, sem fins lucrativos e financiada com capital norte-americano.

15

82

Em sentido oposto a essa corrente, os defensores do desenvolvimento associado apontavam exatamente para a necessidade de aumento dos elos estruturais externos, ampliando a associao com capitais internacionais, que financiariam a continuidade do processo de industrializao do Pas. No perodo do governo Goulart, o Estado continuava sendo visto como agente propulsor da economia e as aes contidas nos planos de desenvolvimento da poca apontavam para a superao de problemas analisados como obstculos retomada do vigor desenvolvimentista dos anos anteriores. Foi um perodo de intensa discusso sobre o possvel carter dualista da sociedade, ou seja, a existncia de vestgios feudais que conviviam com o perfil capitalista de parte da sociedade. Esse debate se reflete na esfera das polticas de governo, especialmente nos diagnsticos das causas do atraso de alguns setores. Para a presente anlise, tem particular interesse o diagnstico da situao rural incorporado ao Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado para o perodo de 1963 a 1965 pelo ento ministro Celso Furtado. Gonalves Neto (1997) destaca como foco da discusso no perodo a responsabilidade atribuda agricultura pelo atraso ao conjunto da economia. As anlise da poca davam conta de que a limitada capacidade do setor na oferta de alimentos e matrias primas resultava no aumento geral do nvel de preos, o que limitava o crescimento industrial. Para que o Pas retomasse o caminho do crescimento econmico era imperativo, portanto, que a agricultura entrasse na modernidade. O diagnstico contido no Plano Trienal era taxativo quanto s razes para o atraso da agricultura, para sua incapacidade em assimilar novas tcnicas de produo, e para a conseqente rigidez na oferta de produtos agrcolas: a forma de acesso e uso da terra. O tamanho dos latifndios era entendido como gerador de grande ociosidade das terras agricultveis e que sua estrutura dificultava a introduo de novas tcnicas e comprometia o futuro do Pas A atual estrutura agrria do pas erige-se, assim, em grave empecilho acelerao do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso da sociedade brasileira (Brasil, apud Gonalves, 1997: 125). O governo Joo Goulart assume, portanto, a via do desenvolvimento nacional autnomo e d incio s medidas necessrias para atingir as transformaes estruturais que viabilizariam o modelo. Entre as aes do governo para a mudana da realidade rural brasileira est a promulgao do Estatuto do Trabalhador Rural, em 1963. Como explica Teixeira da Silva (2000: 360), O Estatuto estabelecia a extenso ao campo da legislao social criada e ampliada sucessivamente nos vrios governos de Getlio

83

Vargas assegurava o salrio mnimo, jornada de oito horas, etc, provocando, de imediato, amplo movimento de expulso de trabalhadores, face negativa dos proprietrios rurais em arcar com o custo econmico da legislao social. Os comentrios desse autor sobre os efeitos especficos e as conseqncias sociais do estatuto sero analisados mais adiante, no contexto maior do processo de modernizao que se segue mudana na legislao norteadora do trabalho rural. Apenas a ttulo de registro, vale destacar as observaes feitas por Juarez Altafin (1997), que ao analisar o aumento de demandas judiciais trabalhistas, confirma que, apesar de no ter sido o nico responsvel pelo xodo rural, o Estatuto do Trabalhador Rural foi coadjuvante ao movimento migratrio rural-urbano nos anos que se seguiram sua promulgao. Outro conjunto de medidas previstas no Plano Trienal do governo Joo Goulart dizia respeito democratizao do uso da terra rural. O perodo era de forte agitao no campo, especialmente no Nordeste, onde os trabalhadores dos canaviais fortaleciam sua luta contra os latifundirios locais. Seu movimento organizado, as Ligas Camponesas, defendia no apenas a extenso dos direitos trabalhistas ao campo, mas principalmente a desapropriao de terras e democratizao de acesso s mesmas. O governo Goulart d incio a medidas para garantir o direito sobre as reas efetivamente ocupadas, mesmo que no tituladas, e busca formalizar o instituto da desapropriao de terras consideradas necessrias produo de alimentos, com pagamento a longo prazo. No incio de 1964 o governo envia ao Congresso Nacional seu projeto de reforma agrria, que no chega a ser votado. Com o golpe militar, inicia-se o perodo de consolidao da mudana na agricultura, quando ela passa ento a responder s demandas do modelo urbano-industrial que se instalara no Pas. interessante notar que o diagnstico de que o atraso tecnolgico da agricultura significava obstculo ao desenvolvimento do Pas se mantm no governo militar. No entanto, o caminho defendido para a transformao do setor rural, ao contrrio do proposto no governo Goulart, no passaria pela reforma na estrutura fundiria, mas pela transformao da base tcnica produtiva, pela modernizao tecnolgica promovida pela ao centralizada do Estado. Isto vem representar a satisfao dos interesses das elites industriais sem afetar a configurao histrica de relaes no campo, com o poder nas mos dos grandes produtores. 4.4.2 Padro ps-64 de produo O regime militar inaugura a fase de elaborao de polticas articuladas para o setor rural, com medidas direcionadas a cada um dos aspectos relativos produo agropecuria. Medidas pontuais e

84

isoladas podem ser observadas durante toda a histria do Pas, especialmente a partir do primeiro governo Vargas, onde a produo para o mercado interno passou a ser condio para o modelo de substituio de importaes. O governo de Joo Goulart chega a apresentar uma proposta global para o desenvolvimento do campo, mas, como se viu, no pde ser implementada. Assim, no perodo que se segue ao golpe de 64 que o Pas conhece uma poltica abrangente voltada ao setor rural, com mecanismos articulados, controlados e disciplinados pelo Estado. importante observar, no entanto, que todo o conjunto de instrumentos utilizados estava subordinado poltica econmica global do Pas, impulsionada por um Estado desenvolvimentista e protecionista. Com a prioridade governamental focada no desenvolvimento urbano-industrial, os estmulos enviados agricultura visavam que a mesma realizasse os papis necessrios para a viabilizao do objetivo maior. Assim, a opo foi pela modernizao tecnolgica de forma a garantir o abastecimento urbano e o fornecimento de matrias primas a baixos preos; desenvolver a produo de exportveis agrcolas para assegurar divisas necessrias expanso industrial; e abrir novo mercado a produtos industriais como mquinas e insumos agrcolas. Com o governo militar, consolida-se definitivamente o planejamento na atuao administrativa do governo federal. Nos primeiros quinze anos do regime militar, o planejamento estatal foi a base para o crescimento da economia, com cinco planos implementados: Programa de Ao Econmica de Governo (PAEG, 1964-66); Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED, 1968-70); Metas e Bases para a Ao do Governo (1970-73); I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND, 1972-74) e II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1975-79). Apesar da aplicao apenas parcial das aes contidas nos planos, as polticas pblicas para a agricultura, durante esses quinze anos, obedeceram a uma mesma lgica e estiveram dentro de uma trajetria nica, de forma a concretizar o projeto modernizante do governo. O conjunto de incentivos governamentais esteve direcionado prioritariamente para uma parte especfica do pblico, formada por produtores mais capitalizados e com maior acesso terra, chamados a orientar a nova forma de produo agrcola. Estes no s especializaram suas atividades voltadas para exportao, como ocuparam importantes fatias do mercado interno, agora mais atrativo devido s possibilidades de produo em larga escada, resultado da modernizao tecnolgica. A grande maioria dos agricultores, que historicamente estiveram envolvidos com o abastecimento alimentar do Pas, ficaram margem das polticas para o setor. Visando resgatar a forma como atuaram os mecanismos de excluso, sero discutidos de forma sinttica trs dos principais instrumentos utilizados: crdito, pesquisa e extenso rural.

85

A mola mestra da ao do Estado para a superao do atraso tecnolgico e a promoo da modernizao da agricultura foi, sem dvida, a criao do Sistema Nacional de Crdito Rural, em 1965. As condies para a implantao desse sistema foram estabelecidas com a criao do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e o Banco Central do Brasil (BACEN), em 1964, o que permitiu a institucionalizao do crdito rural no Brasil. Foi atravs dessa poltica de crdito que se estabeleceu o rumo e o ritmo das transformaes no meio rural. Como explica Belik e Paulillo (2001: 3), Em torno do crdito rural gravitaram as atividades de assistncia tcnica, pesquisa agropecuria, seguro, armazenamento e todo um conjunto de aes ligadas a agroindustrilizao das matrias primas do campo. Dentre as diferentes regulamentaes do sistema de crdito, as medidas quanto s fontes de recursos, as taxas de operao e de juros ilustram a prioridade estratgica atribuda aos financiamentos. Alm das significativas dotaes oramentrias do tesouro, o governo determina, como fontes de recursos, a obrigatoriedade do investimento na agricultura, por parte dos bancos privados, de no mnimo 10% dos depsitos de qualquer natureza. Alm dessa determinao de percentual de exigibilidade bancria, determina a reduo de pelo menos 25% no valor das taxas de operaes do crdito rural, em relao quelas admitidas para o crdito comercial. E com relao aos juros, a evoluo da poltica de crdito, at final da dcada de 1970, revela a prtica de taxas mantidas em nveis muito baixos, chegando inclusive a taxas negativas (Pagnussat, 1988: 55). No entanto, o acesso ao crdito rural estava condicionado capacidade de oferta de garantia, relacionada posse da terra. Desta forma, s os proprietrios recebiam financiamento e quanto maior a rea, maior a disponibilidade de recursos. Alm de acentuar desigualdades, esse sistema levou ampliao dos conflitos no campo e ao aumento do xodo rural, pois, devido s taxas negativas dos financiamentos, muitos tomadores de crdito usavam os recursos para adquirir mais terras, muitas vezes para fins especulativos. (Martine e Garcia, 1987). As aplicaes em crdito rural seguiram uma trajetria expansionista at os anos de 1980, com taxas mdias anuais de crescimento de volume de recursos em torno de 20% ao ano, tanto para modalidades de custeio como de investimento. Essa poltica de oferta farta de recursos, com taxas de juros favorecidas, estava diretamente ligada a objetivos de induzir os agricultores ao uso de tecnologias modernas, previstas em sistemas produtivos definidos por produtos, cuja obrigatoriedade na combinao de fatores levou conhecida denominao de pacote tecnolgico: uso de variedades de alto rendimento, cultivadas a partir da aplicao intensiva de adubao qumica, combinada ao uso sistemtico de agrotxicos, em processos de trabalho majoritariamente mecanizados (Silveira e Olalde, 1997).

86

Inicialmente, a quantidade de tecnologia diretamente transfervel dos pases desenvolvidos realidade brasileira no era substancial, o que comprometia a realizao da Revoluo Verde no Pas, ou seja, o processo de disseminao do pacote tecnolgico. Os rgos de pesquisa existentes encontravam-se desarticulados e eram considerados insuficientes e incapazes para responder s demandas de adaptao de tecnologia e produo de inovaes voltadas aos interesses nacionais. Assim, criada a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA, em 1972, uma empresa pblica que ser responsvel pela coordenao e execuo da pesquisa agrcola no Pas. Tambm esteve sob o comando dessa empresa a definio de todo o conjunto de normas e padres que configuravam o sistema de produo de cada uma das culturas e criaes priorizadas dentro do SNCR. O capital privado tambm esteve presente na composio dos investimentos em pesquisa, mas, no geral, ele esteve mais voltado a inovaes de maior retorno financeiro e menores riscos, ficando o Estado responsvel pela gerao de inovaes mais lentas e de custo mais elevado. Diferentemente das inovaes mecnicas e fsico-qumicas, que podem ter seus benefcios apropriados e patenteados e so de retorno mais rpido, as inovaes biolgicas tm um lento amadurecer, seus resultados so de difcil controle e, tanto em virtude de tempo de trmino, como de sucesso de trabalho, imprevisveis, o que as tornam particularmente custosas. Socializa-se, desta forma, a sua produo, deixando o Estado encarregado da sua gerao. J o fornecimento de inovaes mecnicas e fsico-qumicas dominado pelo grande capital industrial, seja ele estatal, multinacional ou nacional privado (Gonalves Neto, 1997: 196). Este mesmo autor destaca o inegvel interesse do Estado em desenvolver a pesquisa agrcola no Pas, o que pode ser confirmado pelo aumento em mais de seis vezes no oramento da EMBRAPA, desde a sua criao at o final da dcada de 1970. Por outro lado, ele explica que os recursos tinham destinao diferenciada por tipo de produto. A concentrao estava primeiramente nos exportveis, como a soja e a laranja, e num grupo especfico de produtos domsticos com maior valor de mercado, como o tomate, a cebola e a batata. J os produtos bsicos para a dieta alimentar do Pas, composta principalmente por arroz, feijo e mandioca, cultivados prioritariamente por pequenos agricultores, recebem pouca ateno. Assim como o crdito rural, tambm a pesquisa demonstra a capacidade da grande agricultura em direcionar para seus prprios interesses o suporte tcnico e os recursos alocados pelo governo dentro do projeto de modernizao agrcola. O terceiro instrumento de poltica pblica aqui analisado, a Extenso Rural, tambm sofre grandes transformaes no perodo do governo militar para ganhar maior eficincia no contexto da modernizao agrcola. A estrutura existente, formada pela Associao Brasileira de Crdito e

87

Assistncia Rural como rgo nacional e por Associaes de Crdito e Assistncia Rural, entidades de abrangncia estadual, se mantm nos primeiros dez anos do regime, sendo substitudas, em 1974, pela Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - EMBRATER e Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - EMATER, respectivamente. No entanto, mudanas programticas acontecem logo nos primeiros anos, merecendo especial ateno aquelas que especificavam o tipo de pblico a ser atendido. At 1964, os trabalhos da extenso rural ainda estavam voltados para pequenos e mdios estabelecimentos, definidos quase que exclusivamente sobre o tamanho da rea. Citando relatrios da poca, Fonseca (1985) informa que a grande maioria das unidades rurais atendidas por extensionistas tinha at 100 hectares. Alm disso, a forma de acesso terra no era utilizada como critrio para a prestao dos servios. Entre 1967 e 1968, determinada a ampliao da clientela da extenso rural, com a incluso de grandes estabelecimentos, ...visando obteno de maior impacto no aumento da produo agrcola e na melhoria geral dos ndices de produtividade (Brasil, 1968, apud Fonseca, 1985: 173). Alm disso, recomendava-se que os extensionistas dessem ...preferncia orientao de produtores que sejam proprietrios dos estabelecimentos, tendo em vista que a propriedade constitui uma importante condio prvia para o desenvolvimento subseqente (Brasil, 1968, apud Fonseca, 1985: 173). Fica claro, pelas citaes, que a extenso rural se soma aos demais mecanismos que configuram a aliana qual nos referamos no incio do tpico, entre os grandes produtores rurais e as elites urbano-industriais. A ao governamental, atravs do direcionamento das instituies, se volta ao modelo de crescimento econmico, tido como propulsor do desenvolvimento. Conforme afirmavam as autoridades econmicas da poca, primeiro se aumentaria o bolo para depois reparti-lo. assim que, com os incentivos voltados aos grandes proprietrios, o Estado atua de forma a viabilizar a articulao entre agricultura e indstria, orientando o crdito rural, a pesquisa e a extenso rural para as regies com maior capacidade de resposta e para determinados produtos mais dinmicos. A estes instrumentos somaram-se outros, como a poltica de preos mnimos, assegurando a renda do agricultor, e de seguro agrcola, previsto para operaes de financiamento, protegendo o setor bancrio dos riscos climticos que afetam a produo agrcola. Com esse conjunto de mecanismos de interveno, o Estado passou a direcionar sua ao para parcelas do universo rural mais aptas a responder aos objetivos de modernizao tecnolgica, necessria produo para o mercado externo e/ou para a agroindustrializao: as mdias e grandes propriedades. Buscando tambm a incorporao de pequenas unidades inseridas ao mercado, existentes principalmente na Regio Sul, os mecanismos de poltica so direcionados articulao e

88

centralizao do cooperativismo agrcola. Ao analisar o caso do Rio Grande do Sul, Duarte (1986) explica que o cooperativismo que se desenvolveu naquele estado, desde o incio do sculo XX, surgiu como reao dos produtores das reas de colnias italianas e alems aos problemas gerados pelas crises da economia e pelas transformaes capitalistas do perodo. Atravs das cooperativas, os pequenos produtores visavam, principalmente, a comercializao de sua produo eliminando, portanto, a figura do intermedirio e sua apropriao do excedente das colnias agrcolas (Duarte, 1986: 36). A partir da dcada de 1960, a estrutura desse cooperativismo colonial mostrava-se inadequada a operar segundo os moldes requeridos pelo Estado, que buscou sua adequao ao novo padro de acumulao de capital. Assim, por meio especialmente da injeo de crdito subsidiado e do fornecimento de infra-estrutura de armazenamento, o Estado fomenta a transformao da estrutura organizacional do cooperativismo (especialmente aquele ligado s culturas de trigo e soja) no sentido da centralizao e delimitao de uma estrutura empresarial, o que vai possibilitar a expanso econmica desejada. Esse processo leva ao desaparecimento progressivo das cooperativas coloniais, que cedem lugar ao cooperativismo empresarial, o qual apresenta modelo de gesto administrativa e econmica semelhante ao das empresas atuantes no mercado. Com os estmulos governamentais centrados basicamente no binmio trigo e soja, o cooperativismo se especializa e se coloca a servio do Estado, enquanto instrumento de modernizao e de expanso do capital no setor agrcola brasileiro (Duarte, 1986). Toda essa ao do Estado, orquestrando os diferentes mecanismos de poltica agrcola anteriormente citados, resultou numa profunda mudana na dinmica da agricultura brasileira, que fica ento atrelada s formas de expanso industrial, a partir do desenvolvimento dos complexos agroindustriais (CAI), formados inicialmente pelas indstrias de insumos e mquinas agrcolas e, posteriormente, pela expanso do setor processador de matrias primas. Como explica Graziano da Silva (1996: 24), A constituio do CAI surge como produto da modernizao; a partir da, a manuteno e a expanso do CAI passam a constituir o principal vetor da modernizao da agricultura. O mesmo autor explica que, enquanto a evoluo tecnolgica dependia da importao de insumos e mquinas, seu limite estava exatamente na capacidade de importar. Desta forma, para atingir a mudana da base tcnica da agricultura, foi necessrio que, em paralelo s polticas de incentivo direto aos agricultores, ocorresse a internalizao da indstria de insumos agrcolas, transformando a agricultura em mercado consumidor de produtos industrializados. Alm disso, visando evoluo dos processos de distribuio e comercializao, o governo atua de forma a expandir as indstrias processadoras de produtos agrcolas, voltadas a um mercado interno crescente e ampliao da pauta de exportao.

89

 importante resgatar a forma de atuao dos instrumentos de poltica para a consolidao do CAI. De um lado, o crdito era concedido a partir de linhas especficas de financiamento a sementes geneticamente melhoradas, insumos qumicos, raes, medicamentos, agrotxicos e mquinas agrcolas. Os subsdios previstos no SNCR funcionavam como uma ampliao de incentivos j concedidos quando da instalao de agroindstrias, como iseno fiscal, fornecimento de infra-estrutura, facilitaes para aquisio de terrenos. E, como j visto, a pesquisa e a extenso rural atuavam de forma a garantir o mercado para os produtos agroindustriais, a partir das aes de difuso do pacote tecnolgico. Assim, a consolidao de grandes grupos agroindustriais foi possvel devido ao conjunto de polticas implementadas pelo Estado, especialmente na dcada de 1970, com uso de pesados incentivos e subsdios, fortalecendo ainda o sistema bancrio comercial. A fase era de euforia, com um perodo de expanso econmica conhecido como milagre brasileiro, quando o crescimento do PIB atingia taxas superiores a 10% aa. A economia aquecida era usada para legitimar o regime ditatorial que impunha pela fora o silencio dos opositores. Com os indicadores econmicos em alta, o governo brasileiro se ope proposta emanada da Conferncia das Naes Unidas em Estocolmo, em 1972, de impor limites ao crescimento, como abordado no captulo 3. Porm, as conseqncias do processo modernizante no tardaram a aparecer. Entre os resultados observados vale destacar, para o interesse da presente anlise, a concentrao dos benefcios para grandes produtores do centro-sul do Pas, ligados a culturas mais dinmicas, ampliando as desigualdades entre grupos de agricultores e entre regies. Apesar do grande aumento de volume de recursos destinados para o crdito rural, da institucionalizao da pesquisa agrcola e da extenso rural, que receberam investimentos crescentes ao longo da dcada de 1970, a ao do Estado na promoo do desenvolvimento deixou de fora a grande maioria da populao rural. Estudo realizado por Aguiar (1986) analisa aspectos especficos dessa desigualdade de oportunidades no perodo. O autor demonstra, por exemplo, que apenas um quinto dos produtores brasileiros tiveram acesso ao crdito, e que somente 3% do total de agricultores absorveram 45% dos recursos totais. Os resultados foram extremamente negativos, a comear por um xodo rural que expulsou mais de trinta milhes de pessoas do campo, em apenas duas dcadas. Em conseqncia, os problemas urbanos se multiplicaram, como a falta de empregos, insuficincia de moradias, escolas e hospitais, alm do aumento da violncia e a desagregao social. No menos importantes foram as conseqncias ambientais, causadas pelo avano indiscriminado das monoculturas, com o uso de tecnologias de forte impacto sobre os recursos naturais.

90

A transformao ocorrida no campo foi chamada de modernizao conservadora, ou seja, a mudana tecnolgica nos sistemas produtivos sem que se tenha alterado a estrutura da propriedade rural. Essa modernizao no apenas acentuou as diferenas histricas dentro do setor rural, mas serviu para inviabilizar boa parte dos agricultores familiares e expulsa-los da terra, com o agravamento da concentrao fundiria, que ser analisada a seguir.

4.4.3 A questo fundiria no regime militar Logo aps o golpe de 1964, o regime militar recupera boa parte do diagnstico sobre o problema agrrio brasileiro, feito nos anos anteriores, que caracterizava a concentrao fundiria e a baixa produtividade agrcola como bloqueios a serem superados para se chegar ao desenvolvimento econmico. Porm, as propostas de eliminao das barreiras, apresentadas pelo governo Goulart, so rigorosamente criticadas como no realistas, demaggicas, alm de perigosas por promover a inquietao social e a luta de classes. No lugar, Castelo Branco adota a modernizao tecnolgica como caminho para a superao do atraso rural, como alternativa econmica, que passa a subordinar a distribuio de terras, como medida social, para reduzir os problemas de pobreza e tenso no campo. O regime militar d uma resposta tcnica questo fundiria. Os novos dirigentes no Pas assumem a argumentao da elite agrria do Pas, para quem a origem do atraso tcnico e social estava na baixa capitalizao ou falta de recursos disponveis para investimentos no campo e na falta de conhecimento tecnolgico ao alcance dos agricultores. A abertura a capitais externos, a formao do SNCR e de todo o conjunto de polticas pblicas foram as medidas adotadas para a promoo do crescimento, como visto anteriormente. Tratava-se, alm de dar um salto no padro agrrio vigente, de esvaziar a luta pela terra como tema nacional. Assim, a modernizao, e no o conflito de classes, deveria superar o atraso (Linhares e Teixeira da Silva, 1999: 188). J para os clamores por reforma agrria, os militares respondiam com um discurso de anticomunismo, fundado nos preceitos da Escola Superior de Guerra, onde se destacava a necessidade de ao contra as ameaas segurana nacional. Para conter os conflitos sociais, o governo acenava com a distribuio de terras, como medida de carter social, alm da perspectiva de incorporao de parte da populao excluda via assalariamento, a partir das mudanas na legislao trabalhista e na dinamizao das atividades produtivas nas grandes empresas agrcolas. Como bem

91

resume Jones (1997: 15), ...pode-se concluir que a reforma agrria era, efetivamente, complementar poltica de desenvolvimento rural, e no o contrrio. Mesmo com claras posies de que no pretendia transformar a estrutura fundiria brasileira, o governo militar foi responsvel pela implementao do Estatuto da Terra, por meio do Decreto 4.504, de 30 de novembro de 1964. A lei dispunha sobre modalidades de propriedade de terra no Brasil e ampliava as formas de indenizao pela desapropriao por interesse social, que alm do pagamento em dinheiro, passa a incluir a possibilidade de uso de ttulos da dvida pblica. Laranjeira (1983: 88) destaca que os preceitos contidos nessa lei revelam o importante reconhecimento pelo governo de que a estrutura fundiria brasileira apresentava vcios, e que ... a distribuio da terra era a medida de correo desse vcio. Esse autor ressalta ainda que o foco da reforma, segundo o Estatuto da Terra, deveria recair sobre a eliminao dos latifndios e dos minifndios, considerados deficientes e responsveis pelos desequilbrios do setor. Para a implementao da nova lei foi criado um organismo para efetuar as prioridades definidas, o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA). Mesmo com o aparato legal e institucional, pouco se efetivou em termos de reforma da estrutura fundiria durante o regime militar. Essa pouca disposio de alterar a propriedade da terra no Brasil estava explcita desde a Mensagem 33, do General Castelo Branco, documento que acompanhou o Estatuto da Terra quando de seu envio ao Congresso Nacional. Nele ficava evidente que a prioridade seria para a adoo de medidas para promover a modernizao e o desenvolvimento da agricultura, em detrimento da transformao real da estrutura fundiria do Pas (Linhares e Teixeira da Silva, 1999). Em 1970 o IBRA substitudo pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e a nfase governamental se concentra quase que exclusivamente na colonizao de reas de fronteira, especialmente nas regies Centro-Oeste e Norte do Pas. Um grande contingente de migrantes, especialmente nordestinos, foi transferido para reas remotas, sem qualquer infraestrutura e pouqussimo apoio tcnico, muitos deles retornando ao processo de migrao em pouco tempo, em contraste a grandes empresas que recebiam reas e incentivos fiscais para instalao de grandes projetos agropecurios. Mantm-se, assim, velhas alianas entre o Estado e a grande agricultura. A opo pela colonizao, no lugar da reforma agrria, funes ambas do INCRA, revela uma clara determinao poltica de no se alterar a antiga demarcao de reas de influncia das oligarquias. Isso porque, se a reforma agrria significa uma transformao institucionalizada da estrutura de produo em reas de ocupao antiga, a colonizao feita atravs do assentamento de colonos em reas de fronteira (Bursztyn, 1990: 110)

92

No entanto, Jones (1997) questiona a afirmao de que o Estatuto da Terra no tenha sido executado. Ele constata que de 1960 a 1980 cerca de 115 milhes de hectares foram incorporados ao patrimnio privado, o que representava 31% da rea total dos estabelecimentos recenseados em 1980. Porm, ao contrrio do preconizado, no foram posseiros ou trabalhadores sem terra os beneficirios. Conforme explica o autor, o processo foi excludente e mais ainda concentracionista, porm coerente como a Mensagem 33 de Castelo Branco. Nesse documento, os extremos do latifndio e minifndio eram igualmente taxados como nocivos ao desenvolvimento, mas a capacidade de transformao de cada um era diferentemente apresentada pela viso oficial. Enquanto o latifndio era tido como potencialmente capaz de se transformar, via modernizao, em empresa rural, o minifndio era identificado como uma inconveniente anomalia estrutural a ser corrigida (Jones, 1997: 19), por meio do assalariamento rural e tambm urbano. Essa foi, portanto, a orientao do projeto modernizante do governo militar para a agricultura, apoiado em muita propaganda ufanista e muita represso, resultando no aumento da concentrao fundiria e nas desigualdades sociais. Laranjeira (1983: 94) corrobora com esse ponto de vista, constatando o aumento dos latifndios, tanto em nmero de estabelecimentos, como em extenso de rea. Por outro lado, ele verifica que continuou a haver o fracionamento das pequenas reas, confirmado pelo aumento do nmero de minifndios, sem o equivalente aumento de rea por eles ocupada. Os vcios da estrutura fundiria brasileira se agravaram, a despeito de existir, no Brasil, um velho plano de reforma agrria, contido no Estatuto da Terra. Com o processo de redemocratizao e o fortalecimento dos movimentos organizados do campo, o governo Sarney institui, em 1985, um novo Plano Nacional de Reforma Agrria, com a meta ousada de assentar 1 milho e 500 mil famlias. A simples possibilidade de que isso pudesse ser feito serviu como motivao para a reorganizao do patronato rural, que, de acordo com Graziano da Silva (1996), encontrava-se dividido dentro das suas formas tradicionais de representao. Para impedir a implantao do PNRA e tambm intervir no processo de elaborao da nova Constituio, surge a Unio Democrtica Ruralista (UDR), disposta a articular a representao do grande capital agroindustrial junto ao Executivo e ao Legislativo. Seu poderoso lobbie mostra-se eficiente nas duas arenas. Na Assemblia Nacional Constituinte, muitos mecanismos de implementao da reforma agrria so bloqueados e a Constituio Federal de 1988 no s no avanou, como at retrocedeu em alguns aspectos, se comparada ao Estatuto da Terra. interessante observar a capacidade de rearticulao das elites agrrias brasileiras e a freqente prtica de mudanas de partidos, bastante verificada durante a constituinte. Como afirma

93

Bursztyn (1990: 103) As elites so exmias na arte do mimetismo poltico. Esse autor, analisando estudos sobre a classe poltica brasileira e o perfil do parlamentar constituinte, observa que parcela significativa do maior partido de oposio naquele perodo o PMDB era formada por polticos que migraram do partido de base do regime militar e representante das elites brasileiras a antiga Arena. E mais, entre os parlamentares que ingressaram de ltima hora na oposio, embalados pela convenincia da abertura poltica do Pas, cerca de 30% tinham ligaes com a agricultura. Ou seja, tal reforo de bancada, constitudo por ex-defensores dos governos militares vinculados s oligarquias agrrias iria representar um importante suporte ala conservadora rural do PMDB (Bursztyn, 1990: 117), o que ajuda a entender as vitrias das posies contrrias a avanos da reforma agrria. Da mesma forma, o I PNRA foi um retumbante fracasso, tendo sido assentadas pouco mais de 80 mil famlias, ao final do governo Sarney. No tumultuado governo Collor, a reforma agrria novamente retirada de pauta e o enxugamento da mquina estatal, pela poltica do Estado mnimo, acentua ainda mais os problemas no campo. Todo esse processo resulta em mais violncia nas disputas pela terra, com maior resistncia e j amplo reconhecimento nacional da legitimidade dos grupos organizados do campo, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). Ser exatamente a atuao dessas organizaes que, no governo Fernando Henrique, recolocar a reforma agrria e os impasses da agricultura familiar de volta agenda do governo, resultando em mudana nas polticas pblicas. 4.4.4 A falncia do modelo modernizante e as incertezas no final do sculo XX A partir da crise do petrleo, em fins da dcada de 1970, tem incio a falncia do Estado do Bem-Estar nos pases industrializados, com repercusses diretas no Brasil. O Pas enfrenta uma fase de estagnao econmica, com crescimento acentuado da inflao e quedas expressivas do PIB, resultando em grande desequilbrio entre a capacidade de arrecadao do governo e as demandas da populao. Como explica Pereira (1997), o Estado entra em crise fiscal, perde o crdito pblico e a capacidade de gerar poupana pblica, que se torna negativa. Cai drasticamente a capacidade de interveno do Estado e sua ao passa a ser considerada ineficiente e inadequada a responder aos novos desafios. Ao analisar esse processo, que pe em xeque o Estado patrimonialista, Bursztyn (1994: 30) apresenta trs elementos complementares e essenciais para que se compreenda as recentes transformaes na estrutura estatal brasileira. O primeiro deles diz respeito impossibilidade de manuteno de prticas tradicionais de favorecimento pblicos por meio das elites locais devido

94

exatamente ao esgotamento das fontes de verbas resultante da crise fiscal e endividamento pblico. O segundo elemento apontado se refere crise mundial do welfare state. Nessa questo vale ressaltar a posio do autor de que os motivos vlidos para os pases desenvolvidos, de que o Estado do BemEstar teria cumprido seu papel de reduzir desigualdades, no valem para o Brasil. Ao contrrio da saturao, do envelhecimento do WS, em nosso caso vivemos uma atrofia precoce de seu desenvolvimento (Bursztyn, 1998: 153). No terceiro elemento, o autor observa que o desencanto com o papel mgico do Estado do Bem-Estar levou ao fortalecimento das teses liberais no sentido de um Estado mnimo. A globalizao da economia vem fortalecer essa tendncia, ao reduzir a autonomia dos Estados nacionais e transformar em ultrapassadas as economias fechadas e protegidas. Nesse aspecto, Bursztyn critica a precipitada retirada do Estado brasileiro de algumas das atividades que realizava nos ltimos anos e aponta conseqncias negativas da desregulamentao da economia, com a transferncia de papis iniciativa privada sem as definies de regras de funcionamento. Todo esse processo de mudana do Estado brasileiro ocorrido ao longo da dcada de 1980 tem grandes repercusses sobre as polticas para a agricultura brasileira. As redues drsticas de recursos externos, que asseguravam o crdito rural subsidiado e os demais componentes da estratgia modernizante, inviabilizam a manuteno da poltica governamental adotada na dcada anterior para o campo. O crdito rural, motor da transformao da agricultura, deixa de receber tratamento especial, com taxas e condies favorecidas, e passa a se submeter s regras do crdito geral do sistema financeiro, sujeito correo monetria. Como resultado imediato, o volume de recursos disponveis drasticamente reduzido e os subsdios retirados. Rompe-se, portanto, com o padro anterior de financiamento agrcola. Os demais instrumentos de poltica tambm sofreram transformaes. A abertura poltica e o avano da participao popular chegam s instituies pblicas de pesquisa e extenso rural, que so confrontadas por seu passado de apoio grande agricultura. Observa-se a tentativa de busca de novos paradigmas para a administrao pblica, podendo-se citar como exemplo a aproximao, mesmo que tmida, da EMBRAPA com questes ambientais e indgenas, alm de implementar programas especficos voltados agricultura familiar e reforma agrria. O sistema EMBRATER assume mais amplamente o compromisso de mudana no sentido de prioridade pequena agricultura e aliana com movimentos sociais do campo. Este, no entanto, foi um breve perodo, pois, seguindo a cartilha do Estado mnimo e atendendo presso das elites agrrias, organizadas em

95

torno da UDR, a EMBRATER extinta, resultando no enfraquecimento desse servio em todo o Pas. No incio da dcada de 1990, prossegue a poltica neoliberal de desmonte do aparelho estatal, com, por exemplo, a extino do IAA, IBC, alm da fuso de outras instituies com atuao voltada ao setor agrcola. Rompia-se com o projeto econmico adotado a partir de 1964, sem que fosse substitudo por outra estratgia. Era simplesmente o avano da proposta do Estado Mnimo, no apenas no rural, mas em toda a sociedade, em oposio ao modelo keynesiano. Vale ressaltar que no Brasil este modelo foi adotado de forma tardia e jamais foi universalizado. Como explica Teixeira da Silva (2000), o modelo implantado por Vargas e seguido at o fim do regime militar nunca conseguiu reunir o conjunto da populao numa sociedade de consumo. Da mesma forma, as polticas de proteo social, no Brasil, foram sistematicamente excludentes e seletivas. Assim, nas palavras daquele autor, No se pode desmontar o Estado do Bem-Estar Social onde ele nunca existiu (Teixeira da Silva, 2000: 440). A nova poltica agrcola neoliberal, de reduo das barreiras tarifrias e abertura comercial, com reduo do papel do Estado, tem reflexos distintos para grandes agricultores, j consolidados como empresrios rurais, e para agricultores familiares. Os setores mais organizados dos CAIs, que se consolidaram usufruindo de diferentes incentivos nos anos anteriores, conseguem se viabilizar. Para o financiamento das atividades, por exemplo, Belik e Paulillo (2001) evidenciam o surgimento de diferentes modalidades de crdito como o sistema da soja verde, a Cdula do Produtor Rural e Contrato de Investimento Coletivo. Analisando as mudanas nos mecanismos tradicionais de financiamento, Gasques e Conceio (2001) apontam como indicador de mudana no padro de atuao do governo a reduo de Recursos do Tesouro, que em 1985 respondiam por quase 64% do montante dos financiamentos, e em 1999 passa a representar apenas 0,02% dos recursos. Os autores analisam as diferentes alternativas surgidas nos ltimos anos e corroboram com a viso de que o momento de pulverizao nos gastos pblicos para o setor agrcola. Essa fragmentao das aes governamentais tem levado a interpretaes sobre uma possvel atuao mais independente dos CAIs que, no entanto, pode contribuir para pelo menos dois equvocos: um ao considerar que a situao comum a todos os setores da agricultura e outro ao pressupor que esteja superada a fase de apropriao de benefcios pblicos por parte dos grandes grupos agroindustriais. Trabalhando o primeiro aspecto, Graziano da Silva (1996: 43) considera que, atualmente, a agricultura brasileira uma estrutura complexa, heterognea e multideterminada. Isto

96

significa, por um lado, que no se pode mais fazer a diviso tradicional da economia em setor agrcola, industrial e de servios. O novo padro constitudo a partir dos CAIs possui uma articulao intersetorial. Por outro lado, observa-se agora no uma dinmica comum a toda a agricultura, mas dinmicas prprias de cada complexo especfico, como o avcola, do leite ou da laranja. Em alguns a parte industrial a montante pode ter peso maior, em outros pode ter maior importncia a indstria a jusante, em outros o mercado interno, em outros o mercado externo..., explica Graziano da Silva (1996: 33). Da mesma forma, a dinmica quanto ao crdito ou gerao de tecnologia ser distinta quando se compara estruturas mais organizadas (complexo avcola) com outras ainda em estruturao (caso do feijo). Essas diferenas de dinmicas tambm podem ser caracterizadas como sub-sistemas organizados dentro do setor rural (Belik e Paulillo, 2001). Nesse novo ordenamento tambm necessrio destacar a integrao de capitais que permitiu o avano dos CAIs. As novas oportunidades de financiamento, por exemplo, foram viabilizadas pela vinculao entre interesses das agroindustriais e dos segmentos financeiros. Hoje, como explica Graziano da Silva (1996: 44), os grandes capitais tem uma face agrria, no oposta, mas articulada s faces industrial e financeira. Quanto ao segundo equvoco, sobre a aparente superao do perodo de benesses pblicas aos CAIs, observa-se que efetivamente elas no so mais to visveis como durante o perodo de vigncia do SNCR, o que no significa que no existam. Com a transformao da agricultura e a consolidao dos CAIs, as relaes com o Estado se fragmentaram e se especializaram. um fenmeno que, segundo Graziano da Silva (1996), vem sendo chamado de feudalizao do Estado. Trata-se, nada mais, nada menos, de apropriao privada do Estado por grupos particulares, no por delegao ou em nome de um setor ou frao de classe, mas em seu benefcio prprio. (p.42). Manifestaes concretas desse processo podem ser observadas na poltica de preos, quando grupos especficos recorrem regulao do Estado quando conflitos internos entre os elos do complexo comprometem seu equilbrio e lucratividade. Outro exemplo de apropriao do Estado, que responde a presses de grupos particulares para o atendimento de seus interesses prprios, vem dos setores voltados exportao. Para estes grupos, o lobbie ocorre muito mais fortemente junto a rgos ligados ao comrcio exterior, fixando cotas e taxas de exportao, que junto s autoridade do setor agrcola. Helfand e Rezende (2001) afirmam que os setores exportadores da agricultura obtiveram grandes benefcios nos ltimos anos, especialmente com a eliminao de tributao e controle sobre as exportaes. Estes so exemplos,

97

portanto, de que as formas de vinculao entre os CAIs e a estrutura do Estado, apesar de pouco explcitas, continuam bastante fortes. Para o segmento da agricultura familiar, a reduo das estruturas do Estado e a rpida abertura da economia, no incio da dcada de 1990, resultaram no aumento das dificuldades j enfrentadas. A parte das unidades familiares inseridas no mercado sofreu com a ruptura de mecanismos de proteo sem que tenha havido o devido estmulo para o enfrentamento da competio internacional. Muitos pequenos agricultores dos estados das regies Sul e Sudeste, por exemplo, se inviabilizaram com o acirramento da concorrncia com pases do Mercosul, em produtos como a batata, o leite e derivados. Para os agricultores menos capitalizados e as regies menos desenvolvidas, ficaram ainda mais remotas as possibilidades de insero econmica, resultando no empobrecimento da populao. Essa situao fez aumentar a importncia de polticas sociais, como o caso da previdncia rural. Delgado e Cardoso Jnior (2001) apontam diversas evidncia da crescente importncia do pagamento de aposentadorias para a manuteno de um nmero cada vez maior de famlias rurais. No mesmo sentido, evidencia-se por parte da populao rural a busca de mltiplas fontes de renda, como forma de compensar a queda nos rendimentos com as atividades agrcolas. Diversos estudos promovidos no mbito do Projeto Rurbano da Universidade de Campinas17 demonstram o crescimento do trabalho no agrcola, que evolui muito acima do trabalho agrcola, e a reconfigurao do rural, cada vez se antagonizando menos com o urbano. As reformas neoliberais no sentido do Estado mnimo, nos primeiros anos da dcada de 1990, com o mercado ocupando espaos at ento protegidos por mecanismos pblicos, resultaram em certa medida numa maior eficincia de produo, mas tambm reduziram a capacidade do Estado em promover e direcionar o desenvolvimento do Pas. E, com o direcionamento dado pelo mercado, foram privilegiados os mais fortes, os mais capazes, resultando numa maior concentrao de renda e no aprofundamento das desigualdades nacionais. O governo Fernando Henrique Cardoso prope uma reconstruo do Estado, ... para tornalo menor, mais voltado para as atividades que lhe so especficas, que envolvem poder de Estado, mas mais forte, com maior governabilidade e maior governana..., e assim, ao invs de simplesmente proteger suas economias nacionais, estimul-las a serem competitivas internacionalmente (Pereira, 1997: 10). No meio rural, observa-se a reduo da responsabilidade da Unio em reas como o financiamento da produo e, de forma mais
17

Sobre o Projeto Rurbano ver Graziano da Silva 1998 e 1999, alm da home page: www.eco.unicamp.br/projetos/rurbano.html.

98

significativa, na prestao de assistncia tcnica e extenso rural aos agricultores. Por outro lado, tambm ocorre o resgate de responsabilidades historicamente consideradas estatais, mas efetivamente nunca assumidas, como o caso da reforma agrria, com a criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria, depois transformado em Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e da implementao de polticas especficas para a agricultura familiar. Convm observar que no se tratou de crescimento vertical de estruturas estatais, com a incorporao de novas funes, mas de um crescimento horizontal, quantitativo, onde ocorre o ... desdobramento de funes j existentes, mas que por sua complexidade necessitam de uma maior especializao burocrtica (Bursztyn, 2001: 61). O retorno das questes agrrias pauta poltica do Pas resultado de um conjunto de fatores, entre os quais dois merecem destaque, no escopo desse trabalho. O primeiro diz respeito reorganizao dos movimentos populares do campo, a partir do fim do regime militar. Observa-se no perodo uma mudana na forma de interveno do movimento sindical dos trabalhadores rurais, aglutinados em torno da CONTAG. A entidade ganha mais visibilidade ao abrir o foco de atuao, at ento centrado em reivindicaes trabalhistas, para a esfera de demandas por terra e por polticas agrcolas especficas, que passam a compor a pauta de seus congressos e manifestaes. Esse espao de interveno dividido com novos grupos, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e outros, de abrangncia regional ou local. A reorganizao desses grupos contribui, por exemplo, para a obteno de mecanismos legais para a diferenciao de tipos de agricultores na Lei Agrcola, de 1991. No texto da lei fica reconhecida a heterogeneidade dos estabelecimentos rurais que realizam a produo agrcola brasileira, em diferentes aspectos como estrutura fundiria, nvel tecnolgico, emprego de mo-de-obra, entre outros. Desta forma, o conceito de agricultor familiar passou a ter respaldo legal para ser utilizado em polticas pblicas. A partir da, ao lado da luta pela reforma agrria, crescem as reivindicaes dos movimentos sociais do campo em termos de crdito rural. Buscando dar uma resposta s presses, o governo formula o PROVAPE Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural, em 1994, voltado aos agricultores organizados em associaes ou cooperativas. Esta foi uma experincia de abrangncia restrita e impactos reduzidos, especialmente devido a resistncias das instituies bancrias. Em junho de 1995, 300 sindicalistas da CONTAG ocupam o Ministrio da Agricultura como forma de pressionar o governo para o cumprimento de acordos negociados aps o movimento Grito da Terra daquele ano. Em agosto de 1995, lanado o Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura

99

Familiar, PLANAF, embrio da principal poltica federal para este segmento, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, PRONAF. Para a CONTAG, a presso de entidade sobre o governo foi fator decisivo para a criao do programa (CONTAG, 1998: 83). Se por um lado inegvel a influncia dos movimentos rurais nas medidas adotadas no incio do governo FHC, por outro, a tendncia para um novo ordenamento do Estado, a partir da crise do Estado do Bem-Estar e a volta da predominncia do pensamento liberal, j descrita anteriormente, tambm influenciou. O formato do PRONAF, que ser analisado no prximo captulo, segue essa tendncia mundial, que se materializa, por exemplo, nas orientaes preconizadas pelo Banco Mundial desde o incio da dcada de 1990 (Vilela, 1997). As recomendaes do banco tm como referncia principal a trajetria dos pases desenvolvidos, onde a agricultura familiar ocupou papel relevante na modernizao do setor. No Brasil, a hegemonia da grande agricultura e a excluso de significativo contingente de pequenos agricultores so analisadas como fatores que comprometeriam as chances de desenvolvimento do Pas. Assim, o banco analisa a falncia do modelo adotado at a dcada de 1970, quando o crescimento agrcola fomentado por meio de grandes volumes de crdito subsidiado gerou graves distores no campo, e sugere que sejam corrigidas com a retirada do apoio do Estado agricultura consolidada e com seu direcionamento aos setores mais atrasados, incluindose a a agricultura familiar. Ainda como forma de fortalecer a agricultura familiar, so feitas outras recomendaes, como a necessidade da participao da populao beneficiria nos projetos; a instituio de fundos de contra-partida para reduzir a dependncia em termos de recursos pblicos nos projetos; e a descentralizao das aes. Tudo, como se observa, dentro da lgica do Estado mnimo. A influncia da onda neoliberal bastante visvel quando se analisa o formato do PRONAF. Nesse captulo, buscou-se discutir as articulaes presentes em torno do Estado brasileiro que levaram implantao de polticas que sistematicamente deixaram margem a agricultura familiar. Mostrou-se que mesmo com sua constante participao no abastecimento interno do Pas, suas necessidades no eram consideradas nos mecanismos de poltica agrcola, sejam eles creditcios, de orientao tcnica, de acesso a terra ou outros, com suas variaes nas diferentes fases da histria brasileira. Frente a essa trajetria, crescem as expectativas de valorizao dos agricultores familiares com a criao do PRONAF, que surge num momento em que o apoio pblico ao setor agrcola visto dentro de um contexto maior de promoo do desenvolvimento sustentvel. No prximo captulo ser feita uma anlise sobre o programa, considerando seus princpios, estratgias e resultados obtidos.

100

5. UMA APRECIAO SOBRE O PROGRAMA NACIONAL FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR PRONAF

DE

O compromisso do Estado brasileiro de buscar o equilbrio entre o crescimento econmico, a equidade social e a preservao ambiental, assumido quando da assinatura da Agenda Global na Rio-92 e referendado na Agenda 21 Brasileira, representa para o setor agrcola, em grande medida, a defesa de uma produo de alimentos mais sadios, produzidos a partir de processos que protejam e conservem os recursos naturais e que no resultem em xodo rural e excluso social. Trata-se, sem dvida, de uma proposta ousada, pois a agricultura brasileira ainda segue embalada pelo recente processo de modernizao conservadora, impulsionado por um projeto de governo centrado no objetivo de crescimento econmico acelerado que desconsidera a dimenso ambiental. Os resultados das transformaes do campo nos ltimos trinta anos so por demais conhecidos, sendo desnecessrio voltar a eles. Porm, muitas das externalidades negativas daquele perodo continuam a ser produzidas, como, por exemplo, a perda anual de solo com atividades de lavoura da ordem de 822,5 milhes de toneladas. Desse total, cerca de 30% so depositados em estradas, rios e represas, ... acarretando em prejuzos scio-econmicos e ambientais de elevada magnitude (MMA, 2002b: 62). Contaminaes por agrotxicos tambm continuam sendo freqentemente reportadas, dando conta de intoxicaes de trabalhadores rurais, poluio do solo e da gua, alm dos freqentes registros de presena de pesticidas em diferentes alimentos, em desacordo com a legislao vigente (MMA, 2002b: 210). Estes e muitos outros exemplos, como a continuidade do xodo rural e a reduo da cobertura florestal em todo o Pas, demonstram que o compromisso com o desenvolvimento sustentvel pode ainda estar grandemente em nvel de retrica, com poucas mudanas concretas no mbito das polticas pblicas. No universo das aes para a agricultura familiar, o PRONAF tem sido visto como uma dessas poucas mudanas, sendo apresentado como uma poltica inovadora, com potencial para transformar antigas prticas de apoio governamental excludentes e clientelistas. Neste captulo, sero analisados os resultados obtidos pelo programa, na perspectiva do compromisso com a sustentabilidade no processo de desenvolvimento do Pas. Inicialmente ser feito um breve perfil da agricultura familiar brasileira atual, de forma a permitir a compreenso sobre sua participao na economia nacional, suas diferenas regionais e a distribuio espacial dos agricultores segundo a tipologia adotada pelo PRONAF, ou seja, os grupos A, B, C e D. Em seguida, apresentada uma sntese sobre os principais aspectos da estrutura do PRONAF. Aps essa descrio inicial, a prtica do programa discutida e seus resultados analisados, frente s diferentes dimenses do desenvolvimento sustentvel.

101

5.1 CARACTERIZAO DA AGRICULTURA FAMILIAR NO CONTEXTO DE CRIAO DO PRONAF Para que se possa analisar os resultados do PRONAF frente aos diferentes segmentos da agricultura familiar, faz-se necessrio detalhar as especificidades de cada um e a distribuio dos mesmos nas regies brasileiras. Para essa caracterizao, sero utilizados os dados da pesquisa realizada pelo convnio INCRA/FAO, com base no Censo Agropecurio de 95/96. Primeiramente sero resumidos alguns dos principais dados gerais da pesquisa, j bastante divulgados, mas importantes para que se tenha como referncia o tamanho da agricultura familiar e seu papel na economia do pas. Tambm sero caracterizados os grupos A, B, C e D, adotados pelo PRONAF, e reunidas informaes sobre a distribuio regional dos agricultores familiares de acordo com essa tipologia. Pelo Grfico 5.1, possvel visualizar a agricultura familiar no conjunto do universo rural brasileiro. Como se observa, os agricultores familiares esto presentes na absoluta maioria dos estabelecimentos rurais brasileiros, ou seja, em 85,2% do total nacional; em mais de 85% dos estabelecimentos da Regio Sul; em 75% do Sudeste; e em 67% do Centro-Oeste.

%
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Grfico 5.1 Estabelecimentos, rea, valor bsico de produo e financiamento total da agricultura familiar brasileira por regio.

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Brasil

*Estabelecim s/ total regioal

**rea s/ total regional (%)

***VBP sobre total regional (%)

****FT s/ total regional (%)

Fonte: INCRA/FAO (2001) * Porcentagem de estabelecimentos familiares sobre o total de estabelecimentos rurais da regio **Porcentagem da rea ocupada por estabelecimentos familiares sobre a rea total dos estabelecimentos da regio ***Porcentagem do Valor Bsico de Produo da agricultura familiar sobre o VBP da regio ****Financiamento total recebido por agricultores familiares sobre o total de financiamentos rurais da regio

102

Por outro lado, as unidades familiares de produo ocupam apenas 30,5% da rea em termos nacionais e utilizam 25,3% do financiamento destinado agricultura. Esses dados ilustram com clareza a grande concentrao fundiria no Pas e demonstram a eficincia da agricultura familiar, que com restrito acesso a terra e ao crdito, produz mais de um tero da riqueza gerada no campo (37,9%) e emprega 76,8% da mo-de-obra rural. Em termos regionais, ganham destaque pela eficincia as regies Norte e Sul. No Norte, os agricultores familiares, que so 85,4% do total, produzem 58,3% do VBP regional e geram 83% dos postos de trabalho, ocupando 37,5% da rea e tendo acesso a 38,6% dos financiamentos. Tambm no Sul, a agricultura familiar produz mais da metade do VBP regional, 57,1%, estando presente em 90,5% dos estabelecimentos rurais e empregando 83% da fora de trabalho rural da regio. Isso com acesso a 43,8% da rea e ficando com 43,3% dos financiamentos. No Nordeste, apesar da presena de agricultores menos capitalizados, observa-se uma participao importante da produo familiar nordestina, responsvel por 43% VBP do total da regio, empregando cerca de 83% da mo-de-obra, com pouco acesso a financiamentos (26,8%) e ocupando 43,5% da rea total. Focando apenas no universo dos estabelecimentos familiares, a pesquisa INCRA/FAO apresenta sua distribuio no Pas, como mostra o grfico abaixo.

Grfico 5.2. Distribuio regional dos estabelecimentos familiares do Brasil.

Centro-Oeste 5,8% Sul 18,2% Norte 12,8%

Sudeste 13,4%

Nordeste 49,8%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

103

O principal aspecto a ser destacado a concentrao de agricultores familiares na regio Nordeste, onde esto localizados quase 50% do total. Bem abaixo vem a Regio Sul, com 18,2%, seguida pelas Regies Sudeste e Norte, ambas com concentrao aproximada de agricultores familiares (13,4% e 12,8%, respectivamente). A Regio Centro-Oeste a que apresenta menor percentual, com apenas 5,8% do total. Em termos de produo, destaca-se a maior participao do Sul e Sudeste no VBP total dos estabelecimentos familiares, com 47,3% e 22,3% do total, respectivamente, sendo que mais da metade dos financiamentos (55%) fica com os agricultores do sul, confirmando a concentrao, nessas regies, dos agricultores mais capitalizados e inseridos ao mercado. A importncia da agricultura familiar na produo de alguns alimentos, em relao produo do Pas, pode ser observada no grfico a seguir:
Grfico 5.3 Valor bsico da produo da agricultura familiar para alguns produtos selecionados. (%)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
vo s te .C or te Ar ro z Uv a a
25,5 23,6 58,5 52,1 39,9 30,9 57,6 47 72,4

97,2 83,9 67,2

48,6

31,6

o M ilh

Ba na n

Ce bo l

.L ei

Fu m

Pe c

Pe c

Fonte: INCRA/FAO (2000)

Os dados reunidos no grfico 5.3 demonstram que parte importante da agricultura familiar participa do abastecimento interno do Pas. Em pelo menos nove dos 14 produtos selecionados, a produo familiar se iguala ou supera a patronal. Cerca da metade da produo nacional de leite, sunos, banana, uva, e milho sai de estabelecimentos familiares. Vale destacar o desempenho regional, como o

Av e

s/

an di

So ja

104

caso do leite no Sul, onde a produo familiar responde por cerca de 80% da produo. No Norte, os agricultores familiares so responsveis por 70% da produo regional de banana e de milho. O feijo, importante produto da cesta bsica, conta com a participao familiar em 67,2% do total. Na produo de cebola atinge 72,4% e para a mandioca, cultura tpica de pequenas unidades, chega a 83,9% do total. O fumo, devido s exigncias de mo-de-obra, se configura como produo majoritariamente familiar (97,2% do total), ainda que se trate de uma cultura totalmente integrada indstria. Nas demais culturas, merece destaque a produo de arroz, fundamental para a dieta da populao brasileira, onde a agricultura familiar participa com 30,9% do total, saltando para 70% da produo na regio Nordeste. E na soja, tpica cultura do agronegcio, a participao familiar tambm significativa, com cerca de um tero da produo brasileira e metade da produo da regio sul. A agricultura familiar tambm ocupa papel relevante com relao gerao de empregos no meio rural, como mostra o grfico 5.4 a seguir:

Grfico 5.4. Pessoal ocupado em estabelecimentos de agricultura familiar, em relao ao total ocupado na agricultura, no Brasil. (%) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 59,2 54,14 82,15 82,93 83,94 76,85

Fonte: INCRA/FAO (2000)

Como se observa, nos estabelecimentos de agricultura familiar est concentrada a maioria do pessoal ocupado na agricultura, cerca de 77% do total. Nas regies Norte, Nordeste e Sul, esse percentual supera os 80% da mo-de-obra ocupada no campo. Esses dados demonstram a importncia desse segmento para o desenvolvimento do Pas, e a importncia dos investimentos a ele direcionados.

105

Quadro 5.1. Beneficirios do PRONAF, segundo Resoluo do Banco Central, no. 2.900, de 31/10/200118 GRUPO A: agricultores GRUPO B: agricultores GRUPO C: agricultores GRUPO D: agricultores
familiares assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria que no contrataram operao de investimento no limite individual permitido pelo Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria (Procera); Agricultores familiares amparados pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra; familiares, inclusive remanescentes de quilombos, trabalhadores rurais e indgenas que: I - explorem parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio ou parceiro; familiares e trabalhadores rurais que: familiares e trabalhadores rurais que: I - explorem parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, parceiro ou concessionrio do Programa Nacional de Reforma Agrria; II - residam na propriedade ou em local prximo; III - no disponham, a qualquer ttulo, de rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais, quantificados segundo a legislao em vigor; IV - obtenham, no mnimo, 80% (oitenta por cento) da renda familiar da explorao agropecuria e no agropecuria do estabelecimento; V - tenham o trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento, podendo manter at 2 (dois) empregados permanentes, sendo admitido ainda o recurso eventual ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade o exigir; VI - obtenham renda bruta anual familiar acima de R$10.000,00 (dez mil Reais) e at R$30.000,00 (trinta mil Reais), excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais.

I - explorem parcela de terra na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, parceiro ou concessionrio do Programa Nacional de Reforma Agrria; II - residam na propriedade ou II - residam na propriedade ou em local prximo; em local prximo; III - no disponham, a III - no disponham, a qualquer ttulo, de rea qualquer ttulo, de rea superior a 4 (quatro) mdulos superior a 4 (quatro) mdulos fiscais, quantificados segundo fiscais, quantificados segundo a legislao em vigor; a legislao em vigor; IV - obtenham renda familiar IV - obtenham, no mnimo, oriunda da explorao 80% (oitenta por cento) da agropecuria ou no renda familiar da explorao agropecuria do agropecuria e no estabelecimento; agropecuria do estabelecimento; V - tenham o trabalho familiar V - tenham o trabalho familiar como predominante na como base na explorao do explorao do estabelecimento; estabelecimento, utilizando apenas eventualmente o trabalho assalariado, de acordo com as exigncias sazonais da atividade agropecuria; VI - obtenham renda bruta anual familiar de at R$1.500,00 (um mil e quinhentos Reais), excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais;

VI - obtenham renda bruta anual familiar acima de R$1.500,00 (um mil e quinhentos Reais) e at R$10.000,00 (dez mil Reais), excludos os proventos vinculados a benefcios previdencirios decorrentes de atividades rurais; Tambm se enquadram nos Grupos "B", "C" ou "D: I - pescadores artesanais II - extrativistas que se dediquem explorao extrativista ecologicamente sustentvel; III - silvicultores que cultivem florestas nativas ou exticas e que promovam o manejo sustentvel daqueles ambientes; IV - aqicultores que se dediquem ao cultivo de organismos que tenham na gua seu normal ou mais freqente meio de vida e explorem rea no superior a 2 (dois) hectares de lmina d'gua ou ocupem at 500 m de gua, quando a explorao se efetivar em tanque-rede. Fonte: PRONAF/SAF/MDA - 2002
18

Os valores citados em Reais podem ser convertidos ao dlar americano ao cmbio de R$ 3,50, de dezembro/2002

106

O Quadro 5.1 rene os indicadores para o enquadramento dos agricultores familiares na tipologia adotada pelo programa, grupos A, B, C e D, de acordo com o tipo de mo-de-obra, local de moradia, tamanho da rea e renda familiar. Quando se observa a distribuio da agricultura familiar brasileira dentro dessa diviso utilizada pelo PRONAF, as diferenas regionais tambm apresentam relevncia, sendo importante observar onde esto concentrados os agricultores de cada grupo, de forma a permitir uma anlise sobre as tendncias de direcionamento dos recursos do PRONAF. Nos grficos a seguir so apresentados os dados da pesquisa INCRA/FAO, tabulados segundo a diviso de grupos do PRONAF, somados aos dados sobre famlias assentadas em projetos de assentamentos de Reforma Agrria, fornecidos pelo MDA, demonstrando a variedade de situaes relativas s unidades de produo familiar. No grfico 5.5, com dados referentes ao universo nacional, verifica-se que 43,9% dos agricultores familiares fazem parte do Grupo B, com renda bruta anual de at de R$1.500,0019 e trabalho familiar como base da explorao do estabelecimento. Assim, ao definir os agricultores familiares como seu pblico beneficirio, o PRONAF se volta a um segmento majoritariamente constitudo por famlias com renda mensal baixa, at recentemente consideradas fora do segmento produtivo e gerador de riquezas. Com relao aos agricultores familiares do Grupo A, convm observar que estes so assim identificados apenas para recebimento de financiamentos do PRONAF. Aps a contratao dos crditos previstos para o Grupo A (ver Quadro 5.3), o agricultor assentado em projeto de reforma agrria ou beneficirio do Banco da Terra passa a ser classificado em um dos demais grupos do programa.

Grfico 5.5 Distribuio do total de estabelecimentos de agricultura familiar do Brasil, por tipologia adotada pelo PRONAF
A 14,5%

D 22,8%

C 18,8%

B 43,9%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

19

Para converso dos valores, considerar cmbio em dezembro de 2002: US$1,00 = R$ 3,50

107

Entre o conjunto de agricultores familiares, h diferenas regionais marcantes. Vejamos a situao nas duas regies com maior concentrao de agricultores familiares: o Nordeste e o Sul. Na regio Nordeste, 55,8% dos agricultores familiares so do Grupo B (Grfico 5.6), confirmando a concentrao regional de agricultores menos capitalizados.
Grfico 5.6 Regio Nordeste- Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF.
A 9,7% D 15,2% B 55,8%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

C 19,3%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

J na Regio Sul (Grfico 5.7), a maioria dos agricultores familiares insere-se no Grupo D (40,9%), com renda anual entre R$ 10.000,00 e R$ 30.000,00 e at dois empregados permanentes (ver caracterstica de cada grupo no Quadro 5.1). Por outro lado, tambm significativa a presena, nos estados do Sul, de agricultores enquadrados no Grupo B (31,2%), demonstrando a existncia de desigualdades intra-regionais.
Grfico 5.7 Regio Sul- Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF
A 7% D 41% B 31%

C 21%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

108

No Sudeste (Grfico 5.8) tambm ocorre a predominncia dos Grupos B e D. Perto da metade dos agricultores familiares dessa regio se enquadra no Grupo B (47,2%), e mais da quarta parte rene as caractersticas do Grupo D (27,4%).

Grfico 5.8 Regio Sudeste- Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF
D 27,4% A 6,5%

C 18,9%

B 47,2%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

Para a Regio Norte (Grfico 5.9), destaca-se a importncia dos agricultores familiares assentados em projetos de Reforma Agrria com 39,2% do total regional. O PRONAF passou a incorporar os assentados em 1999, quando o programa saiu do Ministrio de Agricultura e passou ao MDA. Naquele ano foi feita a diviso dos beneficirios por grupos e os crditos para os assentados deram maior volume e tambm maior complexidade aos financiamentos do programa, como ser detalhado mais adiante. Os agricultores familiares com perfil do Grupo D so tambm representativos no Norte, provavelmente fruto da migrao de agricultores da Regio Sul do Pas, desde os anos de 1970, ligados ao cultivo de gros.

Grfico 5.9 Regio Norte- Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar, por tipologia adotada no PRONAF.
A 39,2%

D 23,7%

B 20,3% C 16,8%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

109

Para a regio Centro-Oeste (Grfico 5.10), o pblico da reforma agrria tambm maioria, com 44,9% do total regional.

Grfico 5.10 Regio Centro-Oeste Distribuio dos estabelecimentos de agricultura familiar por tipologia adotada no PRONAF.
A 45% B 25%

D 18%

C 12%

Fonte: INCRA/FAO (2000)

No grfico 5.11 abaixo os dados so organizados por grupos de agricultores, para que se possa avaliar a importncia regional de cada um.
Grfico 5.11 Distribuio dos estabelecimentos familiares por regies, conforme tipologia adotada no PRONAF.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

A
Norte

B
Nordeste Sudeste

C
Sul

D
Centro-Oeste

Fonte: INCRA/FAO (2000)

110

Reunindo a metade dos agricultores familiares brasileiros, a Regio Nordeste concentra importante fatia do pblico do PRONAF em todos os grupos. Para o conjunto dos agricultores assentados em projetos de reforma agrria (Grupo A), Norte e Nordeste concentram o equivalente a um tero do total, cada regio. O nmero de assentados no Centro-Oeste tambm significativo, com 17,8% do total. Porm, para o conjunto do Grupo B que se observa a maior concentrao no nordeste, com 63,5% do total. Pouco mais da metade dos agricultores do Grupo C tambm esto no Nordeste, vindo a seguir o Sul, com 20,3%. At mesmo para os agricultores mais capitalizados, reunidos no Grupo D, o percentual do Nordeste representativo, com cerca da tera parte, parcela semelhante Regio Sul do Pas. O que se buscou mostrar com essa anlise da distribuio da agricultura familiar foi, por um lado, a importncia numrica dos agricultores caracterizados como Grupo B, que formam o grupo mais perifrico, composto por famlias que enfrentam maiores dificuldades e um maior grau de insustentabilidade. Por outro, observou-se a concentrao na regio Nordeste, especialmente de agricultores do Grupo B, mas tambm de todos os outros grupos. A seguir ser feita a anlise sobre a formulao do programa, para, na seqncia, discutir seus resultados. 5.2 CONCEPO, DESENHO E EVOLUO DO PROGRAMA O PRONAF foi criado por meio do Decreto 1946, de 28/06/1996, estando inicialmente sob a coordenao da Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR) do ento Ministrio da Agricultura e do Abastecimento (MAA). Em 1999, no incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o programa foi transferido para a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Para Veiga (2001), o perodo se configura como o pice do hibridismo entre o projeto do grande agronegcio e o projeto do desenvolvimento local, com a valorizao dos agricultores familiares, hibridismo representado pela convivncia pacfica de dois ministrios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional Ministrio da Agricultura e o novssimo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (criado como Ministrio do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo foi misteriosamente rebatizado) (Veiga, 2001: 6). O PRONAF orientado por quatro princpios gerais: a) atuao por demanda, orientando as aes do programa no sentido das necessidades dos agricultores; b) descentralizao, valorizando a participao dos agricultores e suas organizaes, dos governos estaduais e municipais; c) agilidade, buscando reduzir processos burocrticos e; d) parceria, entendida como o comprometimento de esforos e recursos por parte dos rgos pblicos e privados envolvidos no processo de desenvolvimento (MAA, 1996: 11). A estratgia geral do PRONAF prev a parceira entre os governos municipais, estaduais e federal, a iniciativa privada, os agricultores familiares e suas organizaes. A partir do decreto de criao do

111

PRONAF, ficou estabelecido que a aplicao dos recursos do governo federal no programa requer a adeso voluntria dos parceiros s normas operacionais e efetivao de contrapartidas. O PRONAF define como beneficirios os agricultores familiares e suas organizaes. So considerados agricultores familiares os proprietrios, assentados, posseiros, arrendatrios ou parceiros que utilizem o trabalho familiar, podendo ter at dois empregados permanentes, com renda predominantemente agrcola (mnimo de 80% da renda proveniente de explorao agropecuria, pesqueira e/ou extrativista), que morem na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano prximo e que tenham rea de at quatro mdulos fiscais. A gesto feita a partir de estruturas nos trs nveis administrativos do Pas: em nvel municipal o programa tem como principal rgo gestor o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR); na esfera estadual existem os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural (CEDR) e a Secretaria Executiva Estadual do PRONAF; e em nvel nacional o programa conta com um Conselho Nacional e a Secretaria Executiva Nacional do PRONAF. Os agricultores familiares, atravs de suas organizaes, tm assento em todos os conselhos do PRONAF, sendo que no CMDR deve haver paridade entre a participao dos representantes das organizaes da sociedade civil e representantes do poder pblico. Em 1999 foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural (CNDR), com responsabilidades de construir um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural, que coordenasse e articulasse o conjunto de polticas pblicas federais voltadas reforma agrria e agricultura familiar. , portanto, um colegiado que inclui no apenas as questes relativas ao PRONAF como tambm ao Programa Nacional de Reforma Agrria. Esteve sob a coordenao do CNDR a realizao de avaliaes sobre o PRONAF e as sugestes para seu aperfeioamento. Em 2000 o colegiado foi transformado em Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Como objetivo geral, o programa busca ... propiciar condies para o aumento da capacidade produtiva, a gerao de empregos e a melhoria da renda, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida e a ampliao do exerccio da cidadania por parte dos agricultores familiares (MAA, 1996: 13). Os objetivos especficos do PRONAF se referem implementao de cada uma das quatro linhas de ao do programa, assim definidas: Negociao de polticas pblicas com rgos setoriais: visa promover o ajustamento de polticas publicas realidade dos agricultores familiares, mediante participao local e articulao do MAA junto aos rgos decisrios do governo; Financiamento da infra-estrutura e servios nos municpios (PRONAF Infra-estrutura): financiar a infra-estrutura necessria ao fortalecimento da agricultura familiar, de forma a assegurar a sustentao do desenvolvimento da agricultura familiar; 112

Financiamento da produo da agricultura familiar (PRONAF Crdito): promover articulaes com agentes financeiros no sentido de financiar o agricultor familiar e suas organizaes no custeio e investimento de atividades agropecurias.

Capacitao e profissionalizao de agricultores familiares: proporcionar aos beneficirios o acesso a conhecimentos necessrios ao desenvolvimento rural, como planejamento, tecnologia de produo, beneficiamento e comercializao, alm de promover intercmbio e difuso de experincias inovadoras em educao.

A linha de negociao de polticas pblicas apresentou, nos primeiros anos do programa, uma forte nfase na esfera local. Esteve voltada ao assessoramento e capacitao de lideranas locais de forma a fortalecer a ao das organizaes de agricultores e de agentes de desenvolvimento frente aos formuladores de polticas, tanto no mbito do municpio, junto Cmara de Vereadores e prefeitura, como tambm junto ao governo do estado e assemblia legislativa. Com a consolidao do modelo de gesto a partir dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural e da atuao conjunta com movimentos sociais, como a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - Contag, o Movimento dos Pequenos Agricultores - MPA, a Frente Sul da Agricultura Familiar e outros, a operacionalizao dessa primeira linha do PRONAF se ampliou para o conjunto de atividades do programa. A negociao de polticas pblicas perpassa as demais linhas, como a de crdito, a partir da negociao de recursos e regras para novos financiamentos e a de infra-estrutura, com as transferncias de recursos via Caixa Econmica Federal. Assim, diferentemente das demais, essa primeira linha do PRONAF no dispe de estrutura prpria ou de mecanismos especficos de funcionamento. A linha de financiamento de infra-estrutura e servios, ou PRONAF Infra-estrutura, direcionada a municpios selecionados segundo trs critrios definidos pela Secretaria Executiva Nacional do programa e aprovados pelo CNDRS: (i) Fundirio: a relao entre o nmero de estabelecimentos agropecurios com rea de at 200 hectares e o nmero total de estabelecimentos do municpio deveria ser maior que a mesma relao no mbito do Estado. Em 2001 passou-se a considerar 4 mdulos fiscais, em substituio ao nmero fixo de hectares; (ii) Populacional: a relao entre a populao rural e a populao total do municpio deveria ser menor que a mesma relao no mbito do Estado; (iii) Produtivo: o valor da produo agrcola por pessoa ocupada no municpio deveria ser menor que a mesma relao no mbito do Estado. Para cada estado foi estabelecido um nmero de municpios a serem contemplados pelo PRONAF Infra-estrutura e, nos casos em que no se chega a este nmero aps a aplicao dos critrios de seleo, o Conselho Estadual do programa deve selecionar os municpios restantes entre os que atendem a dois dos 113

trs critrios, dando prioridade aos municpios integrantes do programa Comunidade Solidria, alm daqueles com maior nmero de assentamentos rurais. A implementao do PRONAF Infra-estrutura requer que o municpio selecionado constitua um CMDR, onde haja a participao paritria de agricultores familiares ou seus representantes. Tambm dever ser elaborado um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR), que necessita aprovao do CMDR e do CEDR antes de ser encaminhado Secretaria Executiva Nacional do programa. Pela concepo original do programa, os PMDR devem orientar as estratgias de desenvolvimento do municpio e reunir o conjunto das demandas de apoio dos agricultores familiares ao PRONAF, segundo a necessidade de cada realidade local. As propostas passam por uma anlise tcnica e, se aprovadas, so objeto de convnios entre o Governo Federal, por meio do MDA, e as prefeituras municipais, no sentido de assegurar recursos para execuo do plano municipal. Com justificativa de restrio oramentria, foi definido um valor padro para o apoio do PRONAF e os municpios selecionados passaram a elaborar projetos dentro dos limites estabelecidos. Dentre as quatro linhas de atuao, o PRONAF Infra-estrutura a que mais se aproxima das diretrizes de descentralizao, de atuao por demandas e em parceiras. No final de 2001, as normas do PRONAF Infra-estrutura foram alteradas de forma a permitir que essa linha tambm contemplasse o apoio a projetos apresentados por consrcios ou associao de municpios. O PRONAF Crdito20 foi, desde a criao do programa, a linha de ao que passou por maior nmero de modificaes. Originalmente, em 1996, o programa operava com uma taxa de juros de 9% ao ano e um limite de crdito de R$ 5.000,00 para custeio e R$ 15.000,00 para investimento. Em 1997, o programa passou a operar com uma taxa de juros de 6,5% a.a. e foram includos, como beneficirios do crdito, os agricultores familiares ligados a atividades de pesca, aqicultura e extrativismo. No mesmo ano foi introduzido o PRONAF Rotativo ou BB Rural-Rpido, uma forma desburocratizada de fornecimento de crdito para custeio. Tambm em 1997 foi criado o PRONAF Especial de Custeio, conhecido como Pronafinho, com limites de crdito mais baixos (de R$ 500,00 a R$ 1.500,00) e rebate fixo de R$200,00 por beneficirio. A criao do Pronafinho visava ao atendimento da parcela menos capitalizada dos agricultores familiares. Em 1998 foi criada a linha de Crdito de Investimento para Agregao de Renda Atividade Rural PRONAF Agregar. Em agosto de 1999, com a passagem do programa para o MDA e com a extino do Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria PROCERA, o PRONAF passou a atender ao pblico beneficirio da reforma agrria. Nesse momento, foi estabelecida a diviso dos beneficirios por grupos (A, B, C e D), de acordo com caractersticas relativas mo-de-obra, local de

20

Os valores em Reais podem ser convertidos ao Dlar americano ao cmbio de U$1,00 = R$ 3,50, de dezembro/2002.

114

moradia, tamanho da rea e renda familiar, conforme detalhado no Quadro 5.1. Tambm em 2001 foram includas as atividades no-agrcolas como passveis de financiamento pelo PRONAF Crdito. Em 2000, houve nova reduo da taxa de juros praticada pelo PRONAF, que passou a 4% ao ano. Somente em 2000 tiveram incio as operaes do crdito aos agricultores do Grupo B, o mais perifrico do conjunto de agricultores familiares, como visto anteriormente. Como apenas o Banco do Nordeste opera esta linha de crdito, os recursos s esto disponveis para os municpios onde este banco atua. Em 2001 foram includos como beneficirios do PRONAF silvicultores, descendentes de quilombolas e a populao indgena. Tambm deste ano a determinao de que 30% dos crditos devem ser destinados preferencialmente s beneficirias do sexo feminino. O teto da faixa de renda bruta dos beneficirios dos grupos C e D elevado em 2001, assim como o limite para financiamentos de custeio e de investimento. Em 2002 foi criado o PRONAF Florestal, com crdito para silvicultura e sistemas agro-florestais e foi feita a concesso de sobreteto para agricultores em processo de transio produo agroecolgica. Quadro 5. 2 Sntese das principais mudanas no Pronaf Crdito, de 1996 a 200221
Principais mudanas Custeio: limite de R$ 5 mil por beneficirio e taxa de juros de 9% ao ano Investimento: limite de R$ 15 mil por beneficirio, TJLP e taxa de juros de 9% ao ano sobre 50% do resultado 1997 Custeio: reduo da taxa de juros para 6,5% ao ano Incluso como beneficirios: pescadores artesanais, aqicultores e seringueiros extrativistas Criao do BB Rural Rpido Criao do Pronaf Especial Custeio, ou Pronafinho: crditos de R$500 a R$ 1.500, com rebate fixo de R$ 200 1998 Custeio: reduo da taxa de juros para 5,75% ao ano; Criao do Pronaf Agregar 1999 Diviso dos beneficirios em grupos A, B, C e D Incorporao do pblico da reforma agrria Incluso do financiamento de atividades no agrcolas 2000 Custeio: reduo da taxa de juros para 4% ao ano Investimento: reduo da taxa de juros para 4% ao ano e rebate de 25% do financiamento Incio das operaes do Grupo B 2001 Incluso como beneficirios: silvicultores, descendentes de quilombolas e populao indgena. Determinao de que 30% dos crditos devero ser destinados preferencialmente s agricultoras Elevao do teto da faixa de renda bruta dos beneficirios dos grupos C e D Elevao do limite para financiamentos de custeio e de investimento 2002 Criao do Pronaf Florestal Concesso de sobreteto no crdito do Grupo C para agricultores em transio agroecolgica Fonte: Manual Operacional de Crdito Rural. SAF/MDA Ano 1996

O quadro 5.2 sintetiza as principais alteraes do PRONAF Crdito, desde a sua criao, em 1996, at o ano de 2002. Como pode ser observado, o PRONAF Crdito foi passando por mudanas no sentido de diversificar as modalidades de apoio financeiro e reduzir os encargos nos financiamentos. Tambm se
21

Os valores em Reais podem ser convertidos ao Dlar americano ao cmbio de U$1,00 = R$3,50 de dezembro/2002.

115

observa que o programa buscou alterar seus mecanismos de funcionamento de forma a incorporar as diferentes situaes presentes do universo da agricultura familiar. O Manual de Crdito Rural - MCR, no seu captulo 10, regulamenta o conjunto de normas consolidadas desde 1999 para a concesso dos crditos para custeio e investimento no mbito do PRONAF. Cada grupo de agricultores familiares tem acesso a volumes diferenciados de crdito, com encargos financeiros que beneficiem os agricultores de menor renda, como especificado no quadro a seguir. Quadro 5.3 Linhas de crdito do PRONAF, limites de financiamento, taxas de juros praticadas, rebate e prazo de carncia e pagamento
Linhas de crdito Grupo A Grupo B Grupo A/C Limite Juros R$ 4 mil a R$9,5 mil, 1,15% a.a. podendo ser at R$ 12,0 mil em at duas operaes R$ 500,00 1% a.a. R$ 500,00 a 2 mil Rebate 40% do principal Prazo At 10 anos, com at 5 anos de carncia At 2 anos, com 1 ano de carncia At 2 anos

Grupo C

Custeio

R$ 500,00 a R$ 3 mil ou Pronafinho

Investimento

Individual: R$ 1,5 mil a R$ 4 mil (mais 50%) Grupal: R$ 40 mil At R$ 5 mil (Rural Rpido, para o Banco do Brasil, ou rotativo, carto por 5 anos) Individual: R$ 15 mil Grupal: at R$ 90 mil Individual: at R$ 15 mil Grupal: at R$ 600 mil At R$ 200 mil (R$ 5 mil por beneficirio)

Grupo D

Custeio

40% sobre o saldo devedor 4% a.a., com bnus R$ 200,00 fixos, de adimplncia de independentemente 50% do valor contratado entre R$ 500,00 e R$ 2 mil 4% a.a. R$ 200,00 fixos, independentemente do valor contratado entre R$ 500,00 e R$ 3 mil 4% a.a., com bnus R$ 700,00 fixos de adimplncia de para crdito 25% coletivo com no mnimo 3 participantes 4% a.a No tem

At 2 anos

At 8 anos, com at 5 anos de carncia

At 2 anos

Investimento Agregar: Grupos A, C ou D Integrado Coletivo Grupos A, C ou D

Individual: at R$ 6 mil PRONAF Florestal Investimento para Grupo C e at R$ 4 Grupos C e D mil para o Grupo D Fonte: PRONAF/SAF/MDA

4% a.a., com bnus de adimplncia de 25% 4% a.a., com bnus de adimplncia de 25% 4% a.a., com bnus de adimplncia de 25% 4% a.a., com bnus de adimplncia de 25%

No tem No tem No tem No tem

At 8 anos, com 5 anos de carncia At 8 anos, com 5 anos de carncia At 8 anos, com 5 anos de carncia At 12 anos, com 8 anos de carncia

116

Para ter acesso ao crdito o agricultor deve obter a Declarao de Aptido ao PRONAF DAP, uma espcie de atestado confirmando que o proponente se enquadra na categoria de agricultor familiar, segundo critrios definidos pelas normas do Banco Central (Quadro 5.1). A DAP deve ser assinada pelo sindicato dos trabalhadores rurais e pelo rgo local de extenso rural. A quarta linha, de capacitao e profissionalizao, atua principalmente em dois sentidos: na promoo de eventos de formao de agricultores em aspectos relativos produo agropecuria, e na formao dos conselheiros dos CMDR. Para orientao e capacitao tcnica de agricultores, o programa repassava recursos diretamente s empresas governamentais de extenso rural, at o ano de 2000. No ano seguinte, a SAF passou a lanar editais para contratao de entidades governamentais ou no-governamentais habilitadas a realizar os processos de formao para agricultores. Para os conselheiros, tm sido promovidos cursos de forma a garantir-lhes a informao necessria para que possam atuar como membros dos conselhos e dar mais eficincia a esses colegiados. Tambm ligada a essa linha do PRONAF, de capacitao e profissionalizao, est o apoio aos servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural ATER. O compromisso do governo federal com os servios de ATER est restrito ao mbito do PRONAF, desde a criao do programa. Nos primeiros cinco anos foram feitos pequenos repasses de recursos a empresas prestadoras de assistncia tcnica, condicionado capacitao e ao atendimento a agricultores familiares. Nos ltimos dois anos, os repasses diretos foram suspensos, ficando o custeio da extenso rural, responsvel pela orientao direta aos agricultores, por conta dos governos estaduais e prefeituras municipais. A poltica pblica de ATER e os resultados dessa quarta linha do PRONAF sero detalhados no item 5.4.7.

5.3. DIMENSES DA SUSTENTABILIDADE NA CONCEPO DO PRONAF O PRONAF foi criado quatros anos aps a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no segundo ano do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, num momento em que o termo desenvolvimento sustentvel alcanava grande popularidade na sociedade brasileira, muito embora agrupasse mais uma adeso de forma do que de contedo. As discusses para a construo da Agenda 21 nacional estavam em estgio inicial, ainda no havia definio de aes concretas do governo para internalizar os princpios da sustentabilidade nas polticas setoriais, compromisso assumido na Rio 92, mas a terminologia ambiental j permeava o discurso oficial. O

117

PRONAF surge nesse contexto e seu documento de criao ilustra a dicotomia entre a popularizao dos conceitos reunidos na Agenda 21 e a insuficincia das aes para uma efetiva mudana no Pas. O programa apresentado como propulsor do desenvolvimento rural, tendo como fundamento o fortalecimento da agricultura familiar como segmento gerador de emprego e renda, de modo a estabelecer um padro de desenvolvimento

sustentvel que vise ao alcance de nveis de satisfao e bem-estar de agricultores e consumidores, no que se refere s questes
econmicas, sociais e ambientais, de forma a produzir um novo modelo agrcola nacional (MAA, 1996: 11, grifo da autora). O esforo em abrir espao para a defesa de um novo modelo agrcola para o Pas pode ser considerado como de grande significado, tendo em vista que o programa foi concebido dentro da estrutura do tradicional Ministrio da Agricultura, rgo responsvel pela implantao no Pas do padro agrcola baseado na agroqumica. Porm, o desenho original do PRONAF omisso no sentido de determinar que novo modelo seria esse e que medidas concretas iriam garantir a mudana. No se observa, entre as diretrizes e os objetivos do programa, resumidos no item 5.2, qualquer referncia a esse novo modelo agrcola e nenhuma meno sobre questes ambientais. No detalhamento das linhas de ao, tambm no h referncia sobre estratgias para a construo de um processo de desenvolvimento sustentvel. Para a linha de Capacitao a Agricultores Familiares, por exemplo, o documento original, que defende a educao ... enquanto prtica social e poltica necessria democratizao do conhecimento e afirmao da cidadania no campo,... (MAA, 1996: 16), no apresenta qualquer indcio de que o processo educativo deva fortalecer a busca de uma agricultura apoiada em novas relaes com a natureza. O desenho geral do PRONAF demonstra que os avanos em termos de conscincia de preservao ambiental e de compromisso pblico com a sustentabilidade, obtidos a partir da Rio 92, no haviam chegado ao Ministrio da Agricultura. O PRONAF inova ao definir os agricultores familiares como pblico-alvo exclusivo de uma poltica pblica nacional, ao reconhecer a importncia da produo familiar para o desenvolvimento do Pas e ao apoiar com mecanismos de polticas pblicas este segmento de agricultores reconhecido como ... um amplo setor da agricultura que esteve margem das polticas pblicas nos ltimos anos (MAA, 1996: 5). A exclusividade dada ao pblico beneficirio do programa demonstra um avano em termos de polticas agrcolas e uma importante mudana depois de quase 500 anos de tratamento discriminatrio por parte do Estado a este segmento do meio rural. A relevncia do programa tambm est na busca da reduo de desigualdades sociais no Pas, essencial para a construo da sustentabilidade. Convm, entretanto, uma reflexo sobre a definio de agricultor familiar assumida pelo PRONAF, a partir dos cinco critrios adotados: forma de acesso a terra; tamanho da rea; origem da renda familiar; local de moradia; e tipo de mo-de-obra.

118

Diferentemente das regras do SNCR do perodo militar, que atrelavam o ttulo da terra ao crdito, o PRONAF adota a multiplicidade de situaes vividas pelos agricultores em termos de acesso a terra: o programa permite a incluso de proprietrios, assentados, posseiros, arrendatrios e parceiros. Essa uma medida efetiva de insero de agricultores at ento excludos das polticas agrcolas. O tamanho mximo da rea, fixado em quatro mdulos fiscais, quantificados de acordo com a regulamentao de cada local, tambm contribui para privilegiar produtores menos favorecidos. No que todos os estabelecimentos de at quatro mdulos fiscais sejam familiares, mas certo que a grande maioria dos agricultores familiares esto dentro desta faixa de tamanho de rea. Esse o mais objetivo dos quatro critrios, o que mais claramente atua como linha de corte. No so raros os casos de agricultores que se enquadram nos demais critrios, porm possuem reas maiores do que quatro mdulos fiscais, ficando fora do programa e gerando reclamaes dos mesmos. O terceiro e quarto critrios, de exigncia de que 80% da renda da famlia sejam provenientes de atividade rural e da obrigao de que o beneficirio deva residir na propriedade ou em vilarejo prximo, ajudam a diminuir o assdio de um pblico urbano, que detm rea de at quatro mdulos, e que teria acesso aos recursos, caso no houvesse a adoo desses critrios. Esse o caso, cada vez mais freqente no entorno das grandes cidades, de profissionais liberais, servidores pblicos e outros que possuem propriedades rurais e as exploram como forma de complementao de renda. Conhecidos como produtores de gravata, esses proprietrios cada vez mais desenvolvem atividades produtivas agrcolas e no agrcolas em suas reas rurais e concorrem com os agricultores familiares na busca de recursos pblicos, levando enormes vantagens pela sua capacidade de acesso a informao, sua melhor formao educacional e, conseqentemente, maior capacitao em termos de gesto do estabelecimento rural. Tambm as mudanas no PRONAF Crdito, de segmentar o pblico em Grupos A, B, C e D, e oferecer condies diferenciadas a cada segmento, pode ser considerada como uma forma de priorizar grupos mais perifricos e uma tentativa de adaptao do programa diversidade da agricultura familiar. Vale ressaltar, no entanto, que a diferenciao dos grupos do PRONAF est centrada no fator renda, o que restringe a percepo da diversidade e no possibilita adequar os mecanismos da poltica s diferentes necessidades existentes entre os agricultores familiares. A adoo dos critrios citados , sem dvida, um avano nas polticas agrcolas e foi amplamente defendida pelas organizaes de agricultores familiares. Entretanto, o quinto critrio, relativo ao tipo de mo-de-obra empregada, foi motivo de polmica. A Contag defendia que o programa contemplasse apenas agricultores que empregassem trabalho familiar, mas a presso de setores agroindustriais que realizam contratos de integrao levou deciso de que fossem tambm aceitos produtores que empregam at dois

119

assalariados permanentes. Essa brecha fez com que parte dos agricultores patronais pudesse tambm ter acesso aos recursos do PRONAF. Isso demonstra a permanente disputa por apoio governamental, mas no desqualifica a prioridade dada agricultura familiar. No geral, o conjunto de critrios que delimitam os beneficirios do programa representa um avano no esforo de incluso, de proteo aos agricultores responsveis por uma parcela significativa da produo para o mercado interno e pela gerao de postos de trabalho no meio rural, apesar de historicamente excludos nas medidas de incentivo pblico. Como foi observado no captulo 2, o PRONAF optou por um conceito operacional de agricultor familiar para delimitar o universo dos beneficirios do programa. O que hoje est sob esse amplo guardachuva denominado de agricultura familiar so na verdade mltiplas formas de organizao social e produtiva, oriundas de processos histricos distintos. Viu-se que no Norte e no Nordeste houve o protocampesinato escravo, tanto negro como ndio, compondo a base da agricultura familiar de hoje. Nessas regies, e tambm no Centro-Oeste e Sudeste, foram freqentes os agricultores mestios, que com suas culturas em terras marginais abasteciam engenhos e vilas. O mesmo espao no abastecimento interno, mas com status diferenciado e acesso posse da terra, era ocupado tambm por brancos no herdeiros, os excludos pelo regime do morgadio. Ainda como parte desse universo esto os imigrantes europeus, que se subdividem entre os que j chegaram com acesso terra e os que comearam como assalariados em grandes fazendas. Mais que apenas diferenas de origens, a presena desses segmentos resultou num complexo mosaico de tipos de agricultores e de agricultura que hoje enfrentam realidades distintas e renem diferentes capacidades de resposta aos incentivos do PRONAF. Ao no conseguir incorporar grande parte das diferenas dessas situaes existentes, e ao focar na renda como critrio principal para estratificao dos beneficirios, o PRONAF Crdito tem gerado desigualdades de acesso aos financiamentos, como ser analisado no item 5.4.6. Os critrios populacional, fundirio e de valor bruto da produo agropecuria, adotados para seleo dos municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, tambm evidenciam o esforo por reverter a excluso dos agricultores familiares. Como bem observaram Abramovay e Veiga, as normas adotadas aumentaram as possibilidades de escolha de municpios que tenham, simultaneamente a distribuio fundiria mais pulverizada, a menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade agrcola no mbito estadual (Abramovay e Veiga, 1999: 6). Isso implica dizer que esta linha do PRONAF favorece localidades mais perifricas e tambm mais pobres. Essa posio considerada acertada por tcnicos do IPEA, em estudo onde concluem que a seleo de municpios mais pobres de cada estado aponta na direo correta do estabelecimento de polticas pblicas direcionadas para a diminuio das desigualdades regionais (Ferreira, Silveira e Garcia, 2001: 520). O fato de os agricultores ali localizados enfrentarem dificuldades para se organizar, para

120

participar do conselho municipal e para a elaborao dos PMDR aumenta ainda mais a importncia de se direcionar o apoio governamental a eles. Concluem os autores do estudo que se no forem propiciadas condies favorveis para o desenvolvimento das reas mais deprimidas, o desenvolvimento rural brasileiro continuar a perpetuar a situao de ilhas de prosperidade no oceano de misria e excluso (Ferreira, Silveira e Garcia, 2001: 520). Esse retrato do rural brasileiro, moldado por sculos de privilgio aos grandes agricultores, aumenta a probabilidade apresentada por Sachs (2000) de que ocorra um colapso social antes de uma catstrofe ambiental, o que amplia a importncia da dimenso social da sustentabilidade e da estratgia adotada no PRONAF Infra-estrutura. No entanto, esses avanos que o programa apresenta na esfera da dimenso social da sustentabilidade, que sero detalhados no item 5.4, no se verificam quando se trata da relao com o meio ambiente. A diversidade ambiental, por exemplo, no considerada quando do desenho do programa. O PRONAF prope mecanismos de interveno padronizados para todo o Pas, ordenando seus instrumentos dentro de divises poltico-administrativas, com atribuies para esferas federal, estaduais e municipais, em detrimento de um recorte espacial que considere a diversidade dos ecossistemas. O programa no incorpora, por exemplo, as diferenas de problemas e potencialidades entre os agricultores familiares localizados no Semi-rido, nos Cerrados ou na Amaznia. Ao propor mecanismos de promoo da agricultura familiar (crdito, por exemplo) baseados num modelo nico para todo o Pas, o PRONAF pressupe uma irreal situao de igualdade para o conjunto de agricultores, que teriam, de acordo com a padronizao da poltica, demandas idnticas a serem atendidas pelo programa. Essa abordagem vai de encontro a uma realidade diversa, fazendo com que o programa no consiga responder a uma srie de demandas diferenciadas. Pode-se considerar que o momento de criao do PRONAF, ainda no incio da construo da Agenda 21 Brasileira, com pouca visibilidade das alternativas para incorporao de princpios sustentveis pelo setor agrcola, tenha contribudo para que o programa fosse criado sem o recorte ambiental. Porm, a partir de 1997, com a implementao da Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel CPDS, da Agenda 21 Nacional e com a definio da Agricultura Sustentvel como uma das seis reas de foco da comisso, tem incio um processo de diagnstico participativo visando apontar caminhos para a transformao da agricultura no sentido do desenvolvimento sustentvel, o que poderia ter sido incorporado ao PRONAF. A primeira contribuio da comisso surge ainda na fase inicial dos trabalhos, quando a constatao das especificidades das questes ambientais e as diferenas de dinmicas na ocupao agrcola do territrio brasileiro levam deciso de orientar o trabalho segundo quatro grandes agroecossistemas, assim caracterizados (MMA, 2000: 56):

121

Domnio da Mata Atlntica e das Florestas e Campos Meridionais: corresponde a uma vasta rea de ocupaes antigas, caracterizadas por sistemas agrrios com elevada modernizao e sofisticao;

Domnio do Semi-rido (Caatinga): tambm corresponde a uma regio de ocupao antiga, porm caracterizada por sistemas agrrios com baixo nvel de tecnificao; Domnio dos Cerrados: corresponde a uma regio de ocupao mais recente (de fronteira), na qual se expandem sistemas agrrios muito modernizados; Domnio das Florestas Amaznicas: caracterizado por uma ocupao mais heterognea, que mescla exploraes extrativistas a sistemas agrrios altamente predatrios dos recursos naturais.

No momento em que se intensificaram as discusses da rea temtica de Agricultura Sustentvel, no incio de 1999, dando maior visibilidade a essa forma de olhar o rural brasileiro sob a perspectiva ambiental, o PRONAF passou por uma mudana estrutural importante, deixando de integrar o Ministrio da Agricultura e passando para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A mudana amplia a importncia do programa, que passou a ser pea relevante no MDA, dentro do denominado Novo Mundo Rural, um abrangente ordenamento de aes que objetivava criar um novo modelo de polticas pblicas para o meio rural. O momento era, portanto, bastante propcio para que o programa incorporasse novas abordagens, como o recorte territorial por agroecossistemas proposto pela CPDS e, mais que isso, que desenvolvesse instrumentos adequados para as aes em cada um deles. Porm, isso no se verificou e o programa manteve o recorte poltico-administrativo, evidenciando a difcil permeabilidade entre as polticas ambientais e a poltica para a agricultura familiar, e impedindo que os avanos nas primeiras pudessem chegar de forma efetiva na segunda. Em 1999, foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural CNDR, com a responsabilidade de integrar as polticas direcionadas para a agricultura familiar e de construir um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural PNDR que fosse norteador das aes governamentais em mdio prazo. Tambm so desse perodo as mudanas no PRONAF Crdito, com a diviso do pblico de acordo com a faixa de renda e a adoo das quatro categorias de pblico beneficirio, descritas no item 5.2. Com a passagem para o MDA, o PRONAF incorporou o conjunto de agricultores assentados em projetos de reforma agrria, que passaram a compor o Grupo A do programa. Os demais agricultores familiares foram ordenados de acordo com a faixa de renda bruta anual, utilizao de mo-de-obra assalariada e origem da 122

renda familiar em Grupos B, C e D (Quadro 5.1). Essa medida visou exclusivamente ao acesso a recursos do crdito. Frente condio de cada grupo, so determinadas diferenciaes de limite de crdito, de encargos e de condies de pagamento. Se por um lado, os agricultores com maior capacidade de pagamento tm acesso a volumes maiores de financiamento, por outro as condies mais favorveis, como juros menores, por exemplo, so oferecidas aos tomadores de menor renda (ver Quadro 5.3). As vantagens oferecidas aos agricultores familiares menos capitalizados certamente indicam avanos na promoo de uma melhor distribuio de renda. Ao dar prioridade aos agricultores mais perifricos, o PRONAF, de certa forma, forou as instituies bancrias a incorporarem este grupo entre seus clientes, o que resultou no avano da discusso sobre alternativas de garantia aos financiamentos, como os fundos de aval, alm de alternativas na intermediao bancria, como as cooperativas de crdito. No obstante, o aperfeioamento das regras do PRONAF, que esteve voltado para mecanismos creditcios, demonstra que o foco do MDA continua sendo em aspectos de produtividade agrcola, distante da proposta de polticas integradoras das diferentes dimenses da sustentabilidade. Em meados de 2000, o CNDR foi transformado em Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS, tendo como responsabilidade incorporar a dimenso da sustentabilidade na construo de um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDRS, articulando propostas relativas a um amplo conjunto de questes pertinentes, como crdito, assistncia tcnica e outras. A criao de cmaras tcnica para o aprofundamento das diferentes questes que envolvem o desenvolvimento sustentvel, e as discusses promovidas pelo CNDRS nos ltimos dois anos demonstraram um esforo no sentido da construo de mudanas de forma a justificar, na prtica, a incluso do termo sustentvel no nome do colegiado. No entanto, aes concretas e resultados prticos tm sido pouco significativos, como ser discutido a seguir. 5.4 AVALIAO DAS PRINCIPAIS RECOMENDAES DA AGENDA 21 BRASILEIRA IMPLEMENTADAS PELO PRONAF A partir dos debates promovidos pela CPDS na temtica Agricultura Sustentvel, emergiram alternativas para que os princpios do desenvolvimento sustentvel fossem internalizados nas polticas pblicas brasileiras, de forma a cumprir o compromisso assumido, em 1992, de reverter os processos de insustentabilidade do modelo de desenvolvimento adotado no Pas. No ano de 2000, o Ministrio do Meio Ambiente apresentou as snteses das discusses da rea temtica, reunidas no documento Agricultura Sustentvel - Subsdios elaborao da Agenda 21 Brasileira. Nessa publicao apresentado o diagnstico

123

de cada um dos quatro grandes ecossistemas (apresentados no item 5.3), descrevendo sua diversidade, os impactos ambientais provocados pela agricultura e as solues apresentadas ao longo dos debates e seminrios. O documento tambm rene as estratgias para se chegar a uma agricultura sustentvel e apresenta as diretrizes visando a sustentabilidade e as aes para sua implementao. Esse conjunto de informaes, somado ao das outras reas temticas, foi ento transformado na Agenda 21 Brasileira aes prioritrias, publicado pelo MMA em 2002. Nesses dois documentos esto reunidas diversas recomendaes para que seja possvel a transio at um novo padro agrcola no Pas. So propostas que partem do princpio de que essa transio no ser obtida apenas com a adoo de prticas menos prejudiciais ao ambiente, que embora desejveis, s levariam a situaes isoladas de propriedades mais sustentveis. No seu conjunto, as recomendaes pressupem a integrao das polticas setoriais, a articulao de esforos e a participao dos atores sociais nas polticas pblicas. A seguir sero analisadas as principais recomendaes presentes na Agenda 21 Brasileira que, de alguma forma, foram incorporadas ao PRONAF. 5.4.1 Promover a descentralizao das aes de desenvolvimento rural; incentivar o surgimento de articulaes locais participativas; fortalecer o federalismo cooperativo. O PRONAF foi construdo tendo por base as novas disposies constitucionais, com a interveno dos municpios em mltiplas dimenses e a orientao pela municipalizao das polticas pblicas. Dessa maneira, o formato em si do programa, apoiado na articulao entre conselhos municipais, estaduais e nacional, j incorpora as bases do processo de descentralizao em curso desde a promulgao da Constituio de 1988. No obstante, a efetivao do federalismo cooperativo, proposto na Agenda 21 Brasileira, requer que sejam incorporados prtica da gesto compartilhada no apenas os municpios mais dinmicos, mas especialmente aqueles mais perifricos. Esto exatamente nas localidades mais carentes os maiores problemas de centralizao administrativa e de manipulao de verbas pblicas. So freqentes, nessas localidades, heranas da prtica do coronelismo, em que a elite local domina as esferas administrativas pblicas e direciona os recursos disponveis para seus prprios interesses. Est, desta forma, na transformao dos municpios pobres o maior desafio dos programas de promoo do fortalecimento da gesto pblica descentralizada. O Brasil, com suas grandes desigualdades sociais, possui regies com maiores concentraes de municpios perifricos, onde as polticas devem, portanto, atuar de forma mais acentuada. Como mostra o Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, IPEA e FJP, 2001), praticamente a totalidade

124

dos 500 municpios brasileiros com menor ndice de Desenvolvimento Humano IDH22 est localizada nas regies Nordeste e Norte, que juntas renem 99,2% do total. Por outro lado, 96% dos municpios com maior IDH esto no Sul e Sudeste. Enquanto desenho, a segunda linha do programa, o PRONAF Infra-estrutura, a que explicitamente visa promover a descentralizao das aes e a articulao local, dirigindo aos municpios selecionados recursos para investimentos priorizados nos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural. Como j analisado, os critrios de seleo dos beneficirios direcionam a escolha para os municpios mais perifricos de cada estado. Apesar dessa linha do programa ainda no atuar na totalidade dos municpios que se enquadram nos critrios estabelecidos, verifica-se que sua atuao tem recado sobre as localidades carentes. A Tabela 5.1 rene dados sobre a distribuio regional dos 500 municpios com menor ndice de Desenvolvimento Humano, a porcentagem deles integrados ao PRONAF Infra-estrutura e a distribuio do total dos municpios beneficirios hoje ligados a essa linha do programa. Tabela 5.1. Distribuio regional dos 500 municpios com menor IDH no Brasil (2000), e municpios atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura, em 2002 (%)
Municpios com menor IDH Municpios com menor IDH no Brasil atendidos pelo Pronaf InfraEstrutura (%)* (%) Norte 7,3 75,0 Nordeste 91,9 45,0 Sudeste 0,8 77,0 Sul 0 --Centro-Oeste 0 --Fonte: modificado PNUD, IPEA E FJP, 2002 e SAF/MDA * Porcentagem de municpios de menor IDH na regio atendidos pelo PRONAF Regio Distribuio regional dos municpios atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura (%) 13,0 50,5 18,8 11,4 6,3

Observa-se que 63,5% dos municpios atendidos pelo PRONAF Infra-estrutura esto localizados no Norte e no Nordeste, as duas regies com maiores necessidades de apoio, o que bastante positivo. Do total de 500 municpios com menor IDH, o programa atende a 45% dos localizados no Nordeste e a 75% no Norte, demonstrando que os critrios de seleo dos beneficirios tm efetivamente permitido a incluso dos municpios mais perifricos, apesar de ainda no chegar totalidade deles. importante observar que, como parte de uma poltica voltada ao fortalecimento da agricultura familiar, o PRONAF Infra-estrutura prioriza, entre as localidades mais pobres, aquelas com maiores concentraes de unidades familiares de produo. O mapa a seguir ilustra a distribuio dos municpios atendidos pelo programa.
22

O IDH mede o nvel de desenvolvimento humano a partir de indicadores de educao, longevidade e renda. Os ndices citados no presente trabalho fazem parte do Novo Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, que utilizou dados do Censo Demogrfico de 2000, do IBGE, e foi produzido pelo Instituto de Pesquisa Econmicas Aplicadas IPEA, Fundao Joo Pinheiro e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Para detalhes consultar a pgina: www.undp.org.br.

125

Mapa 5.1. Distribuio de municpios que integram o PRONAF Infra-estrutura, em comparao com ndice de Desenvolvimento Humano. Brasil 2002

126

Pelo Mapa 5.1 possvel observar que a maioria dos municpios atendidos pelo PRONAF Infraestrutura enquadra-se entre os de menor IDH no estado, apesar de ainda haver municpios perifricos fora do programa. Observa-se que os cerca de 30% de municpios dessa linha do programa localizados no Sudeste e Sul so os de mais baixo IDH dessas regies. No entanto, algumas distores podem ser observadas: cerca de 60% dos municpios do estado do Esprito Santo recebem recursos do PRONAF Infra-estrutura, enquanto que em estados muito mais carentes, como Maranho e no Piau, por exemplo, os benefcios chegam a apenas 28% e 30% dos municpios, respectivamente. Essa distoro se torna ainda mais grave quando se observa que cinco dos municpios beneficiados no Esprito Santo esto entre os de maior IDH do estado. Situao semelhante ao Rio de Janeiro, onde o programa atende a municpios dinmicos e com elevado nvel de desenvolvimento humano, como Cabo Frio, Parati e Angra dos Reis. Mesmo com essas distores, observa-se que houve evoluo em termos de aumento de abrangncia e descentralizao de beneficirios, ao longo dos seis anos de atuao do PRONAF Infraestrutura. Desde sua criao, tem sido constante o aumento do nmero de municpios incorporados a essa linha do programa. Observa-se que, no perodo, os municpios da Regio Nordeste tm ampliado de forma acentuada sua participao no total de beneficirios. Os municpios do Sudeste tambm ampliaram a participao, mas de forma mais restrita e, em sentido oposto, tem havido uma desconcentrao do apoio aos municpios da Regio Sul, como mostra o Grfico 5.12 a seguir.
Grfico 5.12. Evoluo no nmero de municipios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002.

800 700 600 500 400 300 200 100 0

NO NE SE SU CO

1997

1998

1999

2000

2001

2002*

* Referente aos planos de trabalho aprovados pela SAF, para execuo em 2003 Fonte: SAF/MDA

127

Em termos gerais, observa-se que tem sido progressivo o aumento de municpios apoiados pelo PRONAF em todo o perodo. Desde a sua criao, o PRONAF Infra-estrutura aumentou em mais de trs vezes o nmero de municpios beneficirios, passando de 461, em 1997, para 1.471, em 2002. Como observado, expressivo o aumento em mais de quatro vezes na participao do Nordeste, que passou de 138 municpios atendidos, em 1997, para 728, em 2002, demonstrando avanos no esforo em priorizar uma regio que tem grande concentrao de localidades mais carentes. O movimento tambm importante no sentido de reverter a tendncia de concentrar no centro-sul do Pas os recursos para o desenvolvimento da agricultura, como ocorreu no processo de modernizao dos anos de 1960 a 1980, conforme descrito no captulo 4. Os municpios rurais do Nordeste foram particularmente prejudicados pelo direcionamento das polticas agrcolas aos grandes produtores, mais capitalizados e voltados a culturas mais dinmicas, como j foi amplamente debatido na literatura23. Assim, essa tendncia de desconcentrao observada no PRONAF Infra-estrutura pode ser considerada como um primeiro sinal de abertura para o resgate de uma dvida social do Pas com essa regio. O grfico 5.13 abaixo permite a visualizao da distribuio dos municpios em termos regionais.
Grfico 5.13 Distribuio regional dos municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, 1997 a 2002.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

CO SU SE NE NO

1997

1998

1999

2000

2001

2002*

* Referente aos planos de trabalho aprovados pela SAF, para execuo em 2003 Fonte: SAF/MDA

23

Ver Martine (1987); Graziano da Silva (1978); e Gonalves Neto (1997).

128

A participao da regio Norte, apesar de crescente em nmeros absolutos (passou de 48, no incio do programa, para 193, em 2002), apresentou pequena variao em termos proporcionais. A regio apresenta uma participao de cerca de 15% do total de localidades atendidas. Pelo grfico 5.13, constata-se a reduo da participao do Sul, em termos relativos, passando de uma situao inicial de concentrao de cerca de 30% das localidades, para aproximadamente 12% em 2002. Isso demonstra a disposio de reverter o quadro inicial, quando essa regio contava com nmero de municpios atendidos pelo PRONAF Infra-estrutura semelhante ao do Nordeste, apesar das grandes diferenas entre as regies, tanto em termos das condies de vida das populaes, como da concentrao de agricultores familiares, como ser demonstrado mais adiante. O Centro-Oeste tambm reduziu sua participao relativa, passando de 9,5% do total, em 1997, para 6,5% em 2002. A mesma tendncia no se verificou em relao ao Sudeste, que manteve uma mdia de participao em torno dos 20%. Pelo Mapa 5.2, apresentado na pgina seguinte, possvel visualizar o avano na incorporao de novos municpios e o movimento de descentralizao mais intenso em direo ao Nordeste e mais lento em relao Regio Norte. Vale enfatizar que, no geral, os estados da Regio Norte contam com poucos municpios, que geralmente so de grandes dimenses. Assim, o avano do programa no Acre, por exemplo, em 2001 e 2002, fez com que cerca de 77% dos municpios do estado fossem abrangidos pelo PRONAF Infra-estrutura. O mesmo se observa nos outros estados da regio. Rondnia e Roraima, por exemplo, j esto com pouco mais de 60% dos municpios recebendo recursos do programa. Para o Amap e Amazonas essa porcentagem cai um pouco, para cerca de 55% dos municpios. Apenas o Par apresenta um quadro diferente, com um ritmo menor de incorporao de municpios nos ltimos anos, chegando, em 2002, a 40% dos municpios envolvidos nessa linha do PRONAF. No Centro-Oeste vale destacar o estado de Gois, onde mais de 90% dos municpios que participam do programa ingressaram at 1999. Depois desse ano foram poucas as incorporaes, apesar de cerca de 82% dos municpios do estado ainda estarem fora do programa. Os municpios ao norte e nordeste deste estado contam com importantes concentraes de agricultura familiar, no contexto do estado, e, em sua maioria, formada por famlias com baixos ndices de capitalizao e desenvolvimento tecnolgico. O programa, nessas reas, seria de grande valia para desencadear processos de desenvolvimento local envolvendo agricultores familiares. A cobertura no Mato Grosso e Mato Grosso do Sul tambm baixa: 23% e 30% dos municpios, respectivamente. No entanto, esses estados tm participao menor no PRONAF Infra-estrutura pela concentrao de uma agricultura resultante da abertura de fronteira agrcola, realizada em estabelecimentos maiores, mais capitalizao e com maior emprego de mo-de-obra contratada, no atendendo aos critrios para seleo dos municpios.

129

Mapa 5.2. Evoluo da incluso de municpios no PRONAF Infra-estrutura. Brasil - 1997 a 2002.

130

Com relao aos recursos repassados pelo PRONAF Infra-estrutura aos municpios, repete-se a tendncia de crescimento e de desconcentrao, porm com um ritmo de aumento de volume de recursos menor que o verificado em termos de nmero de municpio, como demonstrado no grfico a seguir.
Grfico 5.14. Evoluo dos valores repassados aos municipios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002.

R$

120 100 80 60 40 20 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

NO NE SE SU CO

* Referente aos planos de trabalho aprovados pela SAF, para execuo em 2003 Fonte: SAF/MDA

O aumento de recursos alocados para essa linha do programa foi significativo, passando de R$ 63,5 milhes em 1997, para 196 milhes previstos em 2002, para serem executados em 2003. O aumento observado em 2001 se refere incorporao de recursos do Projeto Alvorada, do governo federal, voltado ao apoio s regies mais carentes, com impacto positivo sobre o alcance do PRONAF Infra-estrutura nas regies Norte e Nordeste. No geral, foi um crescimento importante, em mais de duas vezes o montante inicial, mas no acompanhou o crescimento de mais de trs vezes no nmero de municpios atendidos, como visto antes. Isso, necessariamente, afeta o valor recebido por cada localidade. Como o montante

131

repassado sofreu apenas uma pequena elevao, descontada a inflao do perodo constata-se que houve uma reduo dos valores destinados aos municpios, em termos absolutos. O impacto dos recursos fornecidos pelo PRONAF nas realidades locais varia de acordo com o oramento dos municpios. O programa ter maior relevncia e impacto em localidades com menor receita, ou seja, sua capacidade de influenciar ser maior quanto maior for a sua participao no oramento municipal. Nesse sentido, pode-se inferir que, com a concentrao de recursos em regies mais carentes, a maior parte do volume repassado aos municpios pode estar sendo de grande relevncia para a maioria das localidades. O Grfico 5.15 abaixo ilustra as variaes na distribuio regional dos recursos, em seis anos de atuao dessa linha do programa.

Grfico 5.15 Distribuio regional dos recursos aos municpios beneficirios do PRONAF Infra-estrutura, de 1997 a 2002
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

CO SU SE NE NO

1997

1998

1999

2000

2001

2002*

* Referente aos planos de trabalho aprovados pela SAF, para execuo em 2003 Fonte: SAF/MDA

Nos quatro primeiros anos do programa, a participao do Nordeste no total de recursos tem pouca variao, ficando em torno dos 38%. Em 2001 a regio eleva sua participao para quase 70% do total, pelas razes analisadas anteriormente, ficando em torno de 50% em 2002. As Regies Sul e CentroOeste perdem importncia na participao global, apesar de estarem mantendo a quantidade de recursos em termos absolutos. A regio Sudeste, ao contrrio, tem um crescimento constante at 2000, perde em termos absolutos e relativos em 2001, e volta a recuperar uma mdia de participao em torno dos 20%. 132

O percentual da regio Norte, que eleva em 2001, sofre pequena reduo em 2002, ficando em torno dos 13% do total. Analisando a situao especfica Nordeste, destaca-se a concentrao de municpios com menor IDH nos estados do Maranho, Paraba e Piau, que juntos renem 64,4% do total de localidades perifricas desta regio. Porm, apenas quatro em cada dez desses municpios recebem apoio do PRONAF Infra-estrutura. No Norte, o Amazonas apresenta 54% das localidades mais carentes e seis em cada dez desses municpios fazem parte do programa. Tabela 5.2. Distribuio dos 500 municpios com menor IDH no Brasil (2000) e municpios atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura, em 2002, nas Regies Norte e Nordeste.
Estados NE Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe TOTAL Municpios com menor IDH No. 49 46 15 112 94 34 92 10 11 463 % 10,6 9,9 3,2 24,1 20,3 7,3 20,0 2,2 2,4 100 Municpios com menor IDH que so atendidos pelo Pronaf Infra-Estrutura No. % 24 49,0 30 65,2 12 80,0 42 37,5 41 43,6 27 79,4 41 43,6 4 44,6 7 70,0 228 49,2 6 0 13 2 1 6 0 28 100 --65 50 100 100 --75,6 Conjunto de municpios atendidos pelo Pronaf InfraEstrutura No. % 41 5,4 176 23,0 106 13,9 60 7,9 96 12,5 88 11,5 73 9,5 75 9,8 50 6,5 765 100 18 9 33 56 9 39 32 196 9,2 4,6 16,8 28,6 4,6 19,9 16,3 100

NO Acre 6 16,3 Amap 0 0 Amazonas 20 54,0 Par 4 10,8 Roraima 1 2,7 Tocantins 6 16,2 Rondnia 0 0 TOTAL 37 100 Fonte: modificado PNUD. IPEA e FJP, 2002 e SAF/MDA

Observando a segunda coluna da Tabela 5.2, constata-se uma distribuio desigual de apoios do programa, com alguns estados recebendo cobertura a at 80% dos seus municpios perifricos, e outros (inclusive os trs com maior concentrao de localidades de menor IDH) ficando em torno dos 40%. Pelos dados da terceira coluna, constata-se que, nas duas regies, a maior fatia dos municpios apoiados pelo PRONAF Infra-estrutura tambm no est nos estados mais carentes. No nordeste, cerca de 37% das localidades beneficirias esto na Bahia e Cear, e no Norte, a concentrao recai sobre o Par. possvel que isso se deva maior presena de agricultores familiares nesses estados. Cerca de 48% das unidades familiares de produo do Nordeste esto na Bahia e no Cear, situao semelhante ao Par, que concentra aproximadamente a metade dos agricultores familiares do Norte, segundo dados da pesquisa Incra/Fao 133

(2000). Quando da aplicao dos critrios populacional e produtivo, para seleo de municpios para o PRONAF Infra-estrutura, o peso numrico das unidades familiares e o volume de produo das mesmas nessas localidades garantem a elas uma melhor classificao e insero no programa. Nesse sentido, e na perspectiva de reduo de desigualdades, os critrios utilizados no garantem que os recursos desta linha do PRONAF sejam direcionados aos municpios de menor IDH, ou seja, de maiores necessidades. Apesar da importncia dos recursos diretamente alocados pelo programa, como discutido acima, o maior efeito do PRONAF Infra-estrutura vai alm de possibilitar investimentos com o montante disponibilizado. Esta linha do programa prev um aspecto indutor de fortalecimento da organizao local e da participao social na gesto de polticas pblicas. Como descrito no item 5.2, o acesso ao PRONAF Infra-estrutura est condicionado existncia de um conselho municipal e elaborao de um plano de desenvolvimento para o meio rural. A gesto dos recursos disponibilizados pelo programa pressupe que ocorra a participao dos diferentes atores locais, com nfase ao papel dos representantes dos agricultores familiares. Desde a criao do PRONAF, so diversas as constataes sobre os avanos obtidos em termos de gesto compartilhada, no sentido de reverter a tradio brasileira de manipulao das verbas pblicas por parte do poder local e de distanciamento entre a populao rural e as esferas federais de deciso. Alguns estudos sobre a atuao dos CMDR em estados do Sul do Pas (citados por Abramovay, 2001b), avaliaes de conselhos existentes em estados selecionados (IBASE, 2001; Favareto e Demarco, 2002) e a avaliao de conselhos de Gois (Fundaterra/Agncia Rural, 2003) ilustram tais avanos. No entanto, todas as anlises sobre os CMDR so unnimes em apontar a dubiedade de sua prtica: a baixa qualidade da atuao dos conselhos, geralmente movidos pelo interesse imediato de acesso a recursos pblicos, e seu grande potencial para transformar a prtica centralizadora de gesto local. As regras para o acesso aos recursos do PRONAF Infra-estrutura foram direcionadas como induo para a criao de conselhos, considerados peas chave no fortalecimento das organizaes locais e na articulao entre Unio, estados e municpios. No entanto, a prtica, no apenas nos CMDR, mas nos inmeros conselhos criados Pas afora nos ltimos anos, demonstrou que no basta formar conselhos e transferir recursos para transformar as aes viciadas de gesto de programas pblicos. Um dos mais freqentes problemas observados nos CMDR comea exatamente a, ou seja, na criao do colegiado com a funo especfica de viabilizar o acesso a verbas governamentais. Essa uma funo muito estreita quando comparada perspectiva de organizao social, de parcerias e de federalismo cooperativo, presentes na Agenda 21 Brasileira. Na perspectiva da agricultura sustentvel, os conselhos tm a funo de

134

mobilizar energias locais para o processo negociado de construo dos rumos do desenvolvimento, no s do municpio, de forma estanque, mas da regio onde ele est inserido. As cartilhas e livretos utilizados nas capacitaes de conselheiros em 2002, produzidos pela SAF/MDA, incorporam a viso de conselhos como articuladores de foras locais para a promoo do desenvolvimento, no ficando apenas na fiscalizao de aplicao dos recursos do PRONAF. No entanto, como outros mecanismos de polticas no so disponibilizados, em especial a educao rural adequada e a extenso rural permanente, a atuao dos CMDR tem ficado restrita operacionalizao das aes previstas na linha de apoio a infra-estruturas e servios. A prtica dos conselhos tem sido primordialmente centrada na execuo dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural. Ainda no existem avaliaes sobre o conjunto dos conselhos municipais com contratos firmados junto ao PRONAF, mas estudos apontam para a tendncia de que a quase totalidade dos CMDR tenha sido criada aps o lanamento do PRONAF, tendo como motivao principal o acesso aos recursos do programa (situao verificada em cerca de 84% dos conselhos avaliados por Favareto e Demarco, 2002 e IBASE, 2001, e em 100% das situaes descritas em Fundater/Agncia Rural, 2003). Nas situaes analisadas, os conselhos atuavam predominantemente em torno das demandas reunidas nos planos municipais, tinham pouca relao com outros conselhos existentes no municpio, e uma ao pontual restrita s carncias da agricultura familiar, sem configurar um trabalho propulsor do desenvolvimento sustentvel. A constatao das pesquisas confirma a impossibilidade de transformao social com a simples induo de criao do conselho, como condio para acesso a recursos pblicos. Alguns dos estudos destacam a falta de projetos inovadores, vistos como essenciais para uma atuao mais ampla e efetiva dos conselhos municipais. Os critrios de seleo dos municpios para acesso ao PRONAF Infra-estrutura, que favorecem a escolha de localidades mais pobres, so apontados como ineficientes, resultando em escolhas erradas e na conseqente atuao insatisfatria dos CMDR. J refletindo a influncia das concluses dos estudos, o relatrio institucional do programa, para 2002, apresenta como desafio para os prximos anos realizar mudanas na forma de seleo dos municpios, associando a escolha atual por critrios objetivos ao crivo da qualidade e do carter inovador dos projetos apresentados pelos municpios. Essa posio rene elementos contraditrios, pois os casos de conselhos bem-sucedidos, apontados na literatura, demonstram a presena da capacidade de inovao desejada pela coordenao do PRONAF, mas mostram tambm que onde a dinmica de organizao social existia, onde no havia o isolamento do municpio, a chegada do PRONAF foi potencializadora de uma atuao mais qualitativa do Conselho (Favareto e Demarco, 2002). certo que reas mais carentes so mais isoladas e tendem a ter menor participao popular, maior dependncia externa na formulao de projetos,

135

resultando em propostas mais convencionais e, portanto, de menor qualidade. Porm, como bem lembram Ferreira, Silveira e Garcia (2001), exatamente nestas situaes que deve estar a atuao pblica, para reverter situaes de excluso. Parece um equvoco que os formuladores do PRONAF queiram garantir melhores resultados em futuras avaliaes do programa a partir da escolha de melhores competidores. Essa a prtica do mercado, mas impensvel que seja a prtica da ao pblica que vise ao desenvolvimento sustentvel. Muito ao contrrio, os critrios de seleo deveriam consolidar o apoio s localidades mais pobres e, dentre elas, ampliar a ajuda quelas em situao de risco ambiental. A orientao tcnica e o assessoramento esto entre as principais formas de apoio ao fortalecimento e evoluo dos conselhos. A presena sistemtica de agentes de desenvolvimento, atuando enquanto animadores e facilitadores do processo organizativo, essencial para o ganho de qualidade no sentido de uma atuao do CMDR enquanto propulsor de mudanas locais. improvvel uma evoluo segundo os princpios do desenvolvimento local a partir da simples criao de conselhos e da realizao de reunies formais para decidir sobre as formas de aplicao de recursos pblicos, ainda que seja correta a constatao de que a atuao dos conselhos, mesmo da forma como ocorre hoje, representa um ganho em temos de participao na gesto de recursos pblicos destinados aos municpios. Tambm tm sido avaliados como positivos os momentos de capacitao de conselheiros, mas ainda um esboo do impulso necessrio para a construo do desenvolvimento sustentvel. importante ressaltar que a capacidade de participao dos agricultores diretamente proporcional sua condio de vida. O agricultor familiar menos capitalizado depende, na maioria dos casos, de sua fora de trabalho direta, seja na sua unidade produtiva, seja vendendo mo-de-obra. Assim, a deciso de tomar parte em reunies e momentos de capacitao requer que ele deixe de produzir para sua manuteno e de sua famlia. Esses so fatores essenciais a serem considerados, para que se busque alternativas pertinentes a cada caso, desde a simples escolha de dias e horrios adequados que no sejam fatores de excluso, at a deciso de realizar trocas de trabalho, mutires, compensaes pelo dia de trabalho, ou outras formas de apoiar coletivamente o esforo individual de participao nos colegiados locais. A atuao da extenso rural essencial nesse aspecto, identificando os limitantes da participao, que pode ser pela impossibilidade de perder o dia de servio, mas que tambm podem resultar das diferenas culturais e sociais do Pas. funo do agente de desenvolvimento local fortalecer a capacidade daqueles que se sentem diminudos por terem menor escolaridade, por no saberem se expressar, ou que sofrem preconceito de gnero, raa ou gerao. O apoio tcnico no processo de gesto compartilhada dos recursos pblicos no pode ser pontual, se limitando aos momentos de reunio dos conselhos ou nas fases de deciso sobre a destinao de recursos. A animao do processo deve ser permanente para que haja

136

evoluo na capacidade organizativa dos agricultores. As discusses nas localidades rurais sobre os temas discutidos nos conselhos devem ser permanentes. Nos cursos de formao dos conselheiros freqentemente enfatizada a importncia do debate na regio de origem do conselheiro e a relevncia da participao dos agricultores que esto se fazendo representar, dando maior legitimidade ao conselheiro por eles escolhido. uma constatao freqente, nos momentos de capacitao, que a fora e o espao de atuao do conselho sero maiores na medida que suas decises foram legtimas da vontade do conjunto dos agricultores familiares. No entanto, a prtica da participao, o trabalho de legitimao da representatividade do conselheiro exige habilidades nem sempre encontradas entre as lideranas dos agricultores familiares brasileiros, o que faz do assessoramento permanente dos agentes de desenvolvimento uma necessidade. Avaliaes dos CMDR indicam que, onde a orientao tcnica presente e comprometida, o processo organizativo evoluiu melhor e foram maiores os avanos do conselho. No basta ao PRONAF, portanto, realizar momentos de capacitao e alocar recursos para que os municpios realizem seus planos de desenvolvimento. A histrica manipulao da gesto municipal no Brasil e a excluso a que sempre estiveram submetidos os agricultores familiares tornam imperativa a presena efetiva de facilitadores locais. E isso s ser feito a partir da priorizao aos servios de ATER, com a formao e ampliao dos quadros e a estruturao dos servios, o que no se verifica hoje, conforme ser analisado mais adiante. A representao numrica, quantitativa dos agricultores familiares nos CMDR uma importante conquista, fruto do processo de gesto descentralizada promovido pelo PRONAF. Para o conjunto de conselhos analisados Favareto e Demarco (2002), foi constatado que pelo menos 50% de seus integrantes so agricultores familiares, o que considerado um aspecto positivo, confirmando o atendimento ao preconizado nas normas do programa. Dentro da tradio brasileira, verificar o cumprimento da paridade no deixa de ser relevante. A igualdade quantitativa, no entanto, no se reflete na qualidade da participao, em termos de papel desempenhado pelos integrantes dos conselhos. Na grande maioria dos casos, a presidncia dos conselhos assumida pelo prefeito ou por representante do poder local. Isso demonstra que os colegiados ainda podem estar a servio da legitimao do poder local. No entanto, conselhos presididos por agricultores familiares foram observados em 25% dos casos estudados pelo IBASE (2001) e em 28% dos colegiados citados no estudo coordenado por Favareto e Demarco (2002), o que pode ser considerado um dado positivo, tendo-se em vista a trajetria de excluso da agricultura familiar na histria brasileira. A valorizao do papel do conselheiro representante dos agricultores familiares tambm funo dos agentes de desenvolvimento e tem carter processual, acontecendo de forma paulatina e evolutiva. Isso

137

requer investimentos de longo prazo e esse mais um motivo para que sejam apoiados de forma especial os municpios mais perifricos, ao invs de exclu-los do PRONAF por no apresentarem projetos inovadores. Nesse aspecto, a forma de capacitao de conselheiros adotada pelo PRONAF, limitada a momentos de participao em cursos e oficinas, particularmente ineficiente, uma vez que no prev a continuidade da formao e do assessoramento aos problemas que surgem depois dos momentos de formao. A seleo de entidades para realizao dos cursos por meio de licitaes, como feito pelo programa, tem levado contratao de instituies que nem sempre apresentam vnculos com o trabalho dos conselhos, que limitam os contatos com os conselheiros apenas para a realizao dos cursos. Essa distncia, que compromete seriamente a qualidade do processo educativo, tambm no favorece a evoluo dos conselheiros, que deveriam contar com processos contnuos de formao e assessoramento. O carter predominantemente deliberativo dos conselhos, observado nos estudos citados, tido como uma surpresa, pois o senso comum atribua uma atuao figurativa para os conselhos, apenas para legitimar decises tomadas nas esferas tcnico-polticas das prefeituras. Esse fato seria bastante relevante no fosse a limitada atuao dos CMDR, restrita gesto dos recursos do PRONAF Infra-estrutura (R$ 150 mil em mdia) destinados aos municpios selecionados. O funcionamento observado nos conselhos um avano, principalmente tendo em vista que muitos so municpios pobres, onde o valor do repasse de extrema significncia, e a gesto participativa pode romper com considerando novamente o clientelismo historicamente praticado. Porm, preciso ampliar a articulao das polticas, em especial a educao e a extenso rural, para que a prtica de conselhos, centrada no funcionamento das engrenagens internas do programa, avance para uma atuao mais global, de forma a que os colegiados sejam capazes de realizar a misso de alavancar as potencialidades locais no sentido da transio para uma agricultura sustentvel. 5.4.2 Incentivar articulaes intermunicipais e microrregionais para potencializar solues sustentveis O PRONAF foi desenhado de forma a operar a partir do recorte poltico-administrativo, tendo o municpio como a unidade de planejamento, deciso e operacionalizao da ao. Isso fica evidente no PRONAF Infra-estrutura, que atua sob o direcionamento de conselhos municipais, mas tambm verdade para as demais linhas, organizadas a partir do funcionamento das instituies com ordenamento municipal, como as agncias bancrias, os sindicatos e as empresas de prestao de assistncia tcnica e servios. Como analisado no item 5.3, o enfoque municipal do programa e a padronizao das normas para todo o Pas no facilitam a construo da agricultura sustentvel. Ao contrrio, dificultam o encadeamento da ao pblica tendo como foco a relao do homem com a natureza, defendida na Agenda 21 Brasileira. Recortes

138

que levam em conta a distribuio espacial dos recursos naturais, como a gesto de bacias hidrogrficas, por exemplo, apresentam um maior potencial para a promoo solues sustentveis. O recorte municipal do planejamento pode apresentar como vantagem as redes de relaes e conhecimentos entre os moradores de um municpio, especialmente nas localidades menores, o que pode potencializar a confiana mtua, facilitando os processos organizativos e reforando a coeso do grupo comunitrio. De outro lado, esses mesmos laos geralmente funcionam como inibidores de iniciativas individuais, representando um freio a tudo que seja visto como novo, como gerador de mudanas que possam desestabilizar o que foi tradicionalmente construdo. Assim, a abertura das relaes do municpio pode permitir o conhecimento de alternativas, alm de favorecer a aceitao mudana e valorizar as iniciativas e posturas inovadoras. A descentralizao da gesto pblica no Pas, desde a Constituio de 1988, fortaleceu o papel dos municpios, permitindo avanos na participao popular. A Agenda 21 Brasileira destaca a velocidade e a dimenso desse processo de transformao do Pas, alm dos avanos nas relaes de cooperao entre os trs nveis de governo, ... embora seja necessrio o fortalecimento da engenharia institucional dessa cadeia federativa que a marca registrada de nosso federalismo (MMA, 2002a: 70). Com a descentralizao municipalista, novos limites foram sendo melhor visualizados, como as dificuldades de avano para municpios que se mantm isolados, seja pela impossibilidade de reunir localmente os meios necessrios para superar os obstculos, seja pela natureza da maioria dos problemas, que extrapolam as delimitaes do municpio, exigindo articulaes com outras administraes. Cresce assim a percepo sobre a necessidade de articulao microrregional, que se consolida em torno da noo de desenvolvimento territorial. Essa tendncia tem norteado mudanas no PRONAF, nos ltimos dois anos, no sentido da valorizao do enfoque territorial na atuao do programa. Em 2002, a seleo de instituies para a capacitao de conselheiros municipais j privilegiava entidades que tivessem ao intermunicipal. Tambm naquele ano, o PRONAF Infra-estrutura passa a apoiar projetos de desenvolvimento microrregional a partir de consrcios de municpios, priorizando aes de infra-estrutura como suporte comercializao, profissionalizao e preservao do meio-ambiente (Brasil, 2002). Verifica-se ainda o avano da adeso abordagem territorial a partir das propostas apresentadas nos ltimos documentos da SAF/MDA (Brasil, 2002, MDA 2002, PRONAF, 2003). Prope-se, por exemplo, a gesto de recursos pblicos por meio Contrato de Desenvolvimento Territorial CDT, a ser firmado com consrcios intermunicipais com planos microrregionais de desenvolvimento rural que sejam selecionados por instncias competentes (MDA, 2002: 9). E em termos de ordenamento institucional, observa-se a consolidao dessa tendncia com a criao, em 2003, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, no MDA.

139

A abordagem de desenvolvimento territorial, presente nos documento do PRONAF, apresenta forte influncia da experincia vivenciada no mbito da Unio Europia, desde o lanamento das Iniciativas LEADER24 em 1991, e mais diretamente na experincia francesa dos CTE25, implantados a partir de 1999. Ambas visam fomentar a emergncia de estratgias inovadoras de desenvolvimento territorial e apoiar a cooperao entre territrios rurais26. Frente a essa tendncia de aceitao dessa abordagem, fortemente embasada no modelo aplicado nos pases da Europa, como adequada ao Brasil, convm refletir sobre as implicaes das diferenas de contextos brasileiro e europeu. A valorizao que dada ao setor agrcola nos pases da Europa, em comparao com o Brasil, a primeira dessas diferenas, e a que vai configurar todo o resto. A necessidade presente na sociedade europia por segurana alimentar, aps a segunda Guerra Mundial, foi a principal motivao para que a ento Comunidade Econmica Europia CEE implantasse a Poltica Agrcola Comum PAC , que levou a Europa auto-suficincia alimentar e sua consolidao no mercado mundial de produtos agrcolas. Porm, o modelo de tecnificao agrcola intensiva promovido pela PAC, que resultou em nveis espetaculares de produo, tambm levou a desequilbrios ambientais, insalubridade dos alimentos (cujo exemplo mais emblemtico a doena da vaca louca27), e a desequilbrios na distribuio espacial do desenvolvimento, agravando o problema do crescente desemprego enfrentado no continente. Assim, o surgimento do enfoque territorial nas polticas europias o resultado da valorizao social pela segurana alimentar e por alimentos mais sadios, por qualidade ambiental, pela preservao do patrimnio cultural e natural, e principalmente por um projeto de desenvolvimento local que reduzisse as desigualdades entre regies e que gerasse empregos a partir de novas alternativas produtivas. As Iniciativas LEADER I e a reformulao da PAC, em 1992, contaram com respaldo da sociedade, o que legitimou a alocao de recursos, oriundos do oramento da Unio Europia UE. Comparando-se com o caso brasileiro, observa-se uma situao bastante diferente. Conforme foi discutido nos captulos 3 e 4, a funo primordial da nossa agricultura, no ps-guerra, foi a realizao do
Iniciativas LEADER: Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento Rural: parte dos programas de promoo do desenvolvimento local, financiados com recursos da Unio Europia. Baseadas na abordagem territorial, ascendente, por meio de parceria, com a integrao de polticas pblicas e com financiamentos e gesto de proximidade. 25 CTE: Contratos Territoriais de Explorao. Integram a lei de orientao agrcola francesa e visa atender s mltiplas funes da agricultura. 26 As informaes sobre as Iniciativas LEADER e sobre os CTE esto disponveis em diversas pginas da internet. Para esse trabalho sero utilizadas as informaes disponibilizadas no site oficial da Unio Europia: www.europa.eu.int/ e nos site do Rural-Europe da European Commission: www.rural-europe.aeidl.br/. 27 Nome popular da doena Encefalopatia Espongiforme Bovina, que na segunda metade da dcada de 1990 atingiu grande quantidade de cabeas de gado, na Europa e em especial na Inglaterra, levando ao contgio de outras espcies animais, atingindo inclusive seres humanos.
24

140

projeto urbano-industrial, seja pela gerao de divisas, pela reduo dos custos da cesta bsica de forma a no elevar os salrios ou pela liberao de mo-de-obra para a indstria. A promoo da segurana alimentar permaneceu relegada a segundo plano nas polticas pblicas, mantendo graves contrastes no Pas, que sempre conviveu com a fome entre significativa parcela da populao, e que ao mesmo tempo se orgulha de seus recursos naturais e de seu potencial agrcola. Tambm os avanos na conscincia ambiental pela sociedade brasileira e o desejo por alimentos mais sadios so recentes, no tendo alcanado penetrao social suficiente para aumentar a valorizao do rural e do agrcola no Brasil. O processo evolutivo e de amadurecimento na trajetria das Iniciativas LEADER outro aspecto a ser analisado. Desde a criao da CEE que experincias em programas comunitrios e integrados vm sendo feitas, resultando no processo de reformulao dos fundos estruturais europeus para promoo do desenvolvimento e integrao das polticas econmicas e sociais. Observa-se no processo europeu uma disposio para a busca endgena de solues inovadoras, uma tradio em avaliaes sistemticas que levam a reformulaes e ajustes, diferentemente da tendncia brasileira de buscar modelos prontos. Tambm a perspectiva de continuidade diferente. O LEADER I comeou com a abordagem territorial em algumas regies, definindo as polticas de desenvolvimento necessrias de acordo com a situao especfica de cada zona. Frente s avaliaes e ajustes, a rea de abrangncia foi ampliada em 1994, com o LEADER II. O Processo s passou a ser extensivo a todas as zonas rurais da Europa a partir de 2000, com o LEADER+, aps as avaliaes confirmarem a validade do processo. Assim, est presente a possibilidade do aprendizado, da consolidao dos avanos, da correo de rumos, delimitando um processo de construo progressivo e com alto grau de participao. No Brasil, ao contrrio, a gesto pblica, via de regra, busca a obteno de resultados rpidos, que geralmente desqualifica o que foi feito no passado. Um outro aspecto a ser considerado a estratgia operacional adotada no LEADER. A experincia europia est organizada a partir da estruturao de Grupos de Ao Local GAL, formados por agentes pblicos e privados, que representam os interesses econmicos dos territrios. O grupo de ao local no corresponde nem a uma administrao pblica nem ao setor privado. No s no ignora estas instncias, como tambm desempenha um papel complementar de articulao entre elas, constituindo uma das especificidades mais originais e estratgicas do programa (Rural Europe, 2001: V.13). O que mais chama ateno na estrutura dos GAL, alm do carter aglutinador de interesses, a importncia da equipe tcnica qualificada, que forma o ncleo permanente do grupo, junto com um conselho de administrao. Os membros dessa equipe tcnica, tambm chamados de agentes de desenvolvimento, tm a ampla funo de animar o processo de desenvolvimento do territrio: mobilizar e envolver os diferentes atores do territrio; favorecer o dilogo entre eles; alimentar o processo de informao e organizar os eventos de capacitao; apoiar o diagnstico e a elaborao dos projetos que

141

posteriormente iro formar os contratos territoriais; alm de acompanhar e monitorar a implantao dos contratos, entre outros. Por essas funes tem-se a noo da importncia do papel que joga a equipe tcnica, formada por profissionais de diversas reas e alimentada por processos contnuos de formao especializada, de acordo com as necessidades de apoio local. No Brasil, como se ver adiante, houve uma desresponsabilizao do Estado com esse servio de orientao tcnica, que no recebe suporte pblico necessrio deste o incio dos anos de 1990. Isso ainda mais relevante quando se considera a diferena em termos de nvel educacional de agricultores brasileiros e europeus. Tendo-se como foco o limitado acesso educao pela maioria dos agricultores familiares brasileiros, deveria-se ter como condio essencial para a adoo do enfoque territorial a estruturao de um sistema de extenso rural ainda mais amplo que o constitudo nas Iniciativas LEADER. Outra questo que merece reflexo o grande grau de autonomia de gesto do Grupo de Ao Local, com poder de deciso sobre a seleo dos projetos e montantes a financiar. No entanto, a prtica do LEADER mostrou ser necessria uma variedade de formas de gesto nos pases da Unio Europia, com casos de financiamentos geridos diretamente pelos GAL, outros geridos por um servio da administrao local e at mesmo por autoridades regionais e nacionais. Essa variedade reflete o mosaico de situaes existentes e se expressa no princpio de busca de mltiplas solues, ao invs de processos padronizados. O importante encontrar o melhor equilbrio entre, por um lado, a eficcia, flexibilidade e autonomia da deciso dos grupos e, por outro, o rigor na gesto de fundos pblicos (Rural Europe, 2001: IX.8). A maior ou menor descentralizao dependeria das tradies administrativas de cada regio. Essa estratgia de desenhos mltiplos para um programa ainda um aprendizado a ser construdo no Brasil. A pressa por mostrar resultados, em nosso Pas, faz com que os programas sejam elaborados de forma a facilitar sua operacionalizao, o que muitas vezes no se mostra adequado s lgicas locais. Nesse aspecto merece destaque o papel dos atores locais na definio do territrio, nas Iniciativas LEADER. Ao se fortalecer as identidades naturais e culturais, h o fortalecimento da sustentabilidade no processo de desenvolvimento, a partir da construo de baixo para cima, respeitando as identidades das populaes. A abordagem integrada das polticas pblicas outro aspecto essencial da experincia europia que deveria ser pr-requisito para a implantao do enfoque de desenvolvimento territorial no Brasil. O Pas vivencia de forma especial tanto a dificuldade de harmonizao de competncias no federalismo cooperativo, como de integrao das aes dentro de um mesmo ente federado. Conforme alerta feito no texto da Agenda 21 Brasileira, ocorre com freqncia o desperdcio de dinheiro com a superposio de aes, assim como a omisso quando as solues so onerosas e de longo prazo. Da mesma forma so

142

recorrentes as aes fragmentadas por setor, sem a devida articulao entre elas. A proliferao de conselhos e fundos especializados esto criando superposies e irracionalidades de uso dos recursos humanos e financeiros, muitas vezes sem sintonia com as prioridades municipais (MMA, 2002a: 71). Um dos aspectos considerados essenciais para o sucesso das Iniciativas LEADER exatamente a integrao de polticas. Os projetos previstos nos planos locais, quando aprovados, passam a fazer parte de um conjunto coerente de aes, havendo a articulao prvia ... entre diferentes agentes e setores (econmicos, sociais, culturais e ambientais) pertinentes do territrio (Rural Europe, 2001: II.11). As recomendaes da Agenda 21 Brasileira (MMA, 2002a: 72) precisam ainda ser observadas, para que o enfoque de articulaes microrregionais no seja apenas a criao de uma instncia intermediria entre municpios e estados ou regies, onde so mantidas as indefinies de competncias e a inexistncia de articulaes, na prtica. A experincia do PRONAF Infra-estrutura de apoio a projetos apresentados por consrcios ou associaes de municpios, apesar de estar ainda no comeo, mostra que as habilitaes necessrias para as articulaes intermunicipais podem dificultar o envolvimento de municpios em estgio organizativo menos avanado. As localidades mais perifricas, que j enfrentavam dificuldades de organizao em conselhos municipais, podero ser excludas quando o apoio pblico estiver condicionado ao articulada em microrregies. A Tabela 5.3 ilustra essa questo. Tabela 5.3. Projetos intermunicipais apresentados ao PRONAF Infra-estrutura, municpios envolvidos, classificao segundo o IDH e municpios j beneficirios do programa (nmero).
Projetos Municpios Municpios entre os 20% de Municpios entre os 20% Municpios j apoiados pelo menor IDH no estado de maior IDH no estado Pronaf Infra-estrutura

Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte TOTAL

16 4 7 4 2 33

119 36 47 17 10 229

20 6 13 2 1 42

21 4 4 2 3 34

63 12 13 5 5 98

Fonte: SDT/MDA e Novo Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil PNUD/IPEA

primeira vista, a distribuio espacial dos projetos submetidos ao PRONAF, com quase metade das propostas oriundas do Nordeste, pode parecer uma indicao de que municpios mais carentes estariam conseguindo se articular e propor aes em conjunto. No entanto, apenas 17% dos municpios envolvidos em consrcios, naquela regio, esto entre os de menor IDH em seus estados. Pela tabela, fica evidente que a grande maioria dos municpios que integram consrcios e associaes intermunicipais, que recorreram ao PRONAF, esto entre os de ndice de Desenvolvimento Humano mdio e alto.

143

Mapa 5.3. Distribuio dos consrcios intermunicipais que solicitaram apoio financeiro ao PRONAF Infra-estrutura. Brasil 2002.

144

Pelo mapa da pgina anterior possvel visualizar a situao prevista, de que a articulao de municpios em consrcios favorece as localidades de maior desenvolvimento. Mesmo na regio Nordeste, exceo do Maranho, os consrcios esto fora das reas de concentrao de municpios de menor IDH. As localidades mais carentes, alm das dificuldades de articulao e organizao, tambm enfrentam problemas operacionais, como a pouca capacidade para, por exemplo, a realizao diagnsticos que no sejam meras compilaes de dados municipais, mas que consigam identificar potencialidades a serem valorizadas e problemas de natureza estrutural e no apenas emergencial. Planos de desenvolvimento inovadores dependem tanto de capacidade organizativa como de bons diagnsticos, o que raro em municpios perifricos. Retomando a tabela 5.3, tambm possvel observar que cerca de 43% dos municpios demandantes dessa nova modalidade de apoio a aes microrregionais j so beneficirios do PRONAF Infra-estrutura. O aspecto positivo dessa situao que os municpios estaro fortalecendo os avanos obtidos com incentivos anteriores do PRONAF e o programa poder estar ajudando a ampliar e consolidar o processo de gesto participativa em algumas microrregies. Por outro lado, 57% dos municpios participantes dos consrcios no fazem parte da lista de selecionados para o PRONAF infra-estrutura, podendo apresentar maior taxa de urbanizao, maior produtividade agrcola ou maior concentrao fundiria, contrariando os critrios de seleo do programa. A canalizao de recursos, j to restritos, para estas localidades pode ser considerada como um retrocesso nas conquistas dessa linha do programa de redirecionamento do apoio pblico a reas mais carentes. Na proposta de apoio a planos microrregionais, os projetos inovadores de promoo do desenvolvimento seriam os instrumentos para captao de recursos, inclusive da Unio. A ausncia das capacidades necessrias para garantir bons planos na perspectiva dos municpios perifricos estaria, portanto, resultando em mais excluso nessas localidades. O servio de animao dos agentes de desenvolvimento , nesse sentido, essencial para garantir o acesso de populaes carentes ao novo enfoque territorial, mas no Brasil esse hoje um servio bastante aqum das demandas, como ser analisado mais adiante. Pelas propostas contidas no Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, as transferncias de recursos federais para servios de ATER sero efetuadas tambm por contratos, a partir de editais pblicos direcionados a regies que se pretende priorizar. Dessa maneira, resta o alerta para que tambm a orientao tcnica no seja privilgio dos consrcios que apresentarem os melhores e os mais inovadores projetos, garantindo assim o financiamento dos mesmos e assegurando a prestao dos servios de ATER.

145

A referncia de experincias externas no , em si, uma prtica condenvel. Absurdo seria propor que o Pas se fechasse ao mundo. Porm, observa-se que historicamente o formulador de polticas pblicas no Brasil tende a copiar modelos experimentados em outros pases, apresentados como modernos e eficientes. Essa transposio permite reduzir tempo na construo da nova proposta. Tambm exige menos trabalho, menos competncias e mais adequado cultura da burocracia, pois a adaptao de polticas feita em gabinetes e com viagens ao exterior. Com mais agilidade possvel apresentar uma proposta nova, anunciada como capaz de resolver problemas que as anteriores no resolveram. Como a abordagem territorial ainda um processo em implantao, alerta-se para que sejam respeitadas as caractersticas prprias do Pas. Que haja a apropriao do conhecimento gerado em outros lugares, mas que seja uma construo na qual se crie uma variedade de mecanismos que garantam o respeito s peculiaridades brasileiras. Mecanismos que partam das diferenas de ambiente natural, dos diferentes tipos de laos que este ambiente gerou e das diferenas histricas, tanto econmicas, como sociais e culturais, entre agricultores familiares, configuradas por sculos de excluso. As polticas pblicas deveriam ser moldadas a partir da, com clara prioridade para situaes mais perifricas e excludas. 5.4.3 Incentivar a manuteno da cobertura vegetal, o reflorestamento e o manejo florestal em unidades familiares de produo Para analisar as potencialidades do PRONAF em apoiar atividades florestais e agroflorestais junto agricultura familiar, ser enfocado nesse item o PRONAF Crdito voltado aos agricultores classificados nos Grupos B, C e D. Para a situao dos agricultores do Grupo A, assentados em projetos de reforma agrria, ser feita anlise especfica no prximo item. O PRONAF Crdito foi originalmente concebido para fornecer apoio financeiro a atividades agropecurias realizadas em unidades de produo familiar e regido pelo conjunto de normas estabelecidas no Manual de Crdito Rural MCR, editado pelo Banco Central, em consonncia com as deliberaes do Ministrio da Fazenda. Dessa forma, as normas para os emprstimos foram elaboradas dentro da lgica da produo agropecuria. Os mecanismos de que dispunha o PRONAF Crdito, nos primeiros anos do programa, eram inadequados para o incentivo a prticas de cultivos florestais ou agroflorestais. O perodo de carncia, o prazo de pagamento do emprstimo e at mesmo os limites de recursos disponveis no permitiam, por exemplo, atividades de reflorestamento. Alm disso, os agricultores enfrentavam dificuldades pelas limitaes na assistncia tcnica. Os servios governamentais de extenso rural, que j no conseguem atender totalidade da demanda, so limitados em termos de

146

profissionais habilitados para orientao de atividades florestais e as linhas de financiamento disponveis no previam recursos para contratao de orientao tcnica especfica. Em julho de 2002, foi criada a linha de crdito PRONAF Florestal, percebida como resultado de negociaes entre a SAF/MDA e a Gerncia de Reflorestamento e Recuperao de reas Degradadas, do MMA, representando uma possibilidade de reduzir lacunas existentes nas aes de fortalecimento da agricultura familiar. O programa visa disponibilizar uma linha de crdito de investimento de forma a estimular agricultores familiares enquadrados nos Grupos C e D na prtica da silvicultura e na adoo de sistemas agroflorestais, em reas definidas como prioritrias do Bioma Mata Atlntica. Os recursos so para projetos de investimento, incluindo-se os custos relativos implantao e manuteno do empreendimento. A expectativa de que a iniciativa incentive no s a recuperao de reas de preservao ambiental, como tambm o reflorestamento com fins comerciais, sendo mais uma fonte de renda para agricultores familiares. As regras desse financiamento foram elaboradas dentro da lgica da produo florestal, como, por exemplo, o escalonamento da liberao dos recursos em trs ou quatro anos, de acordo com as exigncia das diferentes fases da atividade: implantao e plantio; replantios; tratos culturais; controle de pragas e outras. Os juros seguem a mdia do PRONAF, de 4% a.a, ou seja, abaixo do crdito rural convencional. Os prazos de carncia e de reembolso foram ampliados, ficando o primeiro em at oito anos e o segundo em at doze anos. Tambm para viabilizar o financiamento foram estabelecidos recursos para a contratao de assistncia tcnica, que obrigatria pelo menos at a implantao do projeto. Ouvindo tcnicos da SAF/MDA e do MMA, possvel perceber que h diferenas de percepo em termos da concepo do programa. Para a SAF/MDA, fica claro que o PRONAF Florestal visto como uma parte do PRONAF, estando em consonncia com as diretrizes do programa. Assim sendo, os beneficirios so agricultores familiares, que tm na produo agrcola sua atividade principal, sendo as atividades florestais entendidas como complementares. Nessa lgica, o PRONAF Florestal visa fortalecer a agrosilvicultura ou a silvicultura em reas de produo agrcola. J entre os tcnicos do MMA, h a compreenso de que o programa se dirige a unidades onde as atividades florestais so ou passaro a ser as principais. Isso passa a ser particularmente importante quando se analisa a complementaridade entre os instrumentos de poltica. O perfil da Extenso Rural e sua relao com o programa exemplificam essa questo. A SAF reconhece da deficincia da ATER hoje disponvel e apia o reforo de recursos, previstos no programa, para a prestao de assistncia tcnica aos tomadores de crdito do PRONAF Florestal. Mas considera que deve prevalecer a extenso rural, envolvendo tcnicos aptos a orientarem em aspectos relativos ao conjunto das atividades agropecurias e florestais, mesmo que a partir de equipes multidisciplinares. J para o MMA, que o responsvel pela seleo das entidades que prestaro o apoio

147

tcnico, a viso a de que devem ser contratados servios exclusivos para a silvicultura, havendo inclusive a denominao de extenso florestal. Essas so mais que diferenas conceituais. Elas demonstram que os avanos que possibilitaram as articulaes necessrias para a criao do PRONAF Florestal esto majoritariamente em nvel de forma, com poucos avanos de contedo. A realidade multifuncional da agricultura familiar faz com que sua exclusividade produo florestal, prevista pelo MMA, seja pouco provvel e at mesmo comprometedora de sua sustentabilidade. Por outro lado, a viso do MDA demonstra que prevalece o entendimento de que atividades florestais devam estar submetidas s prioridades agrcolas, numa viso limitada de nfase na produo agrcola. Na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, essencial a evoluo de ambas as posies, considerando-se que o rural mltiplo, que integra diferentes atividades, que requer o dilogo e no a competio entre produo e preservao. Dessa forma, o apoio tcnico ao agricultor, previsto no programa, no pode ser fragmentado em compartimentos. Ao considerar os primeiros resultados do PRONAF Florestal tambm h a falta de coerncia entre os dois ministrios envolvidos. O MDA esperava efetuar financiamentos a partir da divulgao do programa, em meados de 2002, quando foram disponibilizados recursos para os agricultores familiares com propriedades localizadas em reas de Mata Atlntica. Nesse sentido, os resultados em dezembro de 2002 eram nulos, pois nenhum projeto de crdito havia sido aprovado. Os responsveis pelo programa na SAF/MDA apontam trs justificativas: em primeiro lugar responsabilizam os bancos, que dificultam esse tipo de crdito, priorizando outros de menor risco. Tambm consideram que h despreparo dos servios de extenso rural para a formulao dos projetos. Mesmo havendo recursos para a contratao de assistncia tcnica no haveriam profissionais capacitados disposio dos interessados. E por fim consideram que h desinteresse dos agricultores que desconhecem as potencialidades da silvicultura e no contam com tcnicos capacitados a motiva-los sobre o assunto (Brasil, 2002: 60). Para o MMA, o programa segue o ritmo proposto, com o primeiro ano destinado ao lanamento de editais e contratao de entidades prestadoras de orientao tcnica, com recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Assim, no haveria para o MMA a expectativa, ou mesmo o interesse, de que j tivessem sido aprovados projetos de financiamentos. Pelo contrrio, o corpo tcnico desse ministrio pressupe que apenas a partir da ao das entidades contratadas, atuando junto aos agricultores, haver possibilidade destes apresentarem suas propostas de crdito junto aos rgos financiadores, diferentemente na expectativa do grupo responsvel pelo programa no MDA Outro aspecto que merece ateno o fato de o PRONAF Florestal ter sido concebido como uma linha de crdito e de sua implementao manter distncia em relao s outras linhas, em especial Infra-

148

estrutura e voltada capacitao e promoo da orientao tcnica. A nfase em crdito pressupe um entendimento de que as externalidades negativas das atividades agropecurias podem ser resolvidas apenas com a disponibilizao de recursos para a silvicultura ou atividades agroflorestais. No se pretende eliminar a importncia do crdito rural e as explicaes citadas no relatrio do PRONAF seguramente so verificveis na prtica. Porm, primordial que o crdito seja integrado a outros mecanismos de apoio pblico, como a animao de processos que visem fortalecer as organizaes municipais na reflexo sobre os obstculos ao desenvolvimento e na ao necessria sua sustentabilidade. essencial tambm que esteja disponvel uma extenso rural que atue de forma permanente, e no apenas de forma pontual como se pretende no PRONAF Florestal. Na Agenda 21 Brasileira, esto reunidas recomendaes que exigem a existncia desse servio, como o incentivo transio de formas predatrias para formas sustentveis de uso dos ecossistemas; a orientao tcnica que permita a limitao do uso de queimadas, reduzindo os impactos negativos sobre a biodiversidade e a fertilidade dos solos; orientaes para incentivar o ecoturismo; alm do esforo em educao ambiental, de forma a conscientizar as populaes locais para a importncia da preservao dos biomas. Com o reduzido nmero de tcnicos dando assistncia aos agricultores e com a falta de investimentos na formao e na renovao de quadros, observada no servio pblico de ATER, previsvel que haja pouco interesse em projetos inovadores, que combinem produo agrcola e florestal, preservando recursos naturais e gerando renda s famlias. Limitaes tambm ocorrem com relao pesquisa, que deveria estar mais integrada, gerando conhecimentos para sanar dificuldades concretas dos agricultores familiares, pois a tecnologia de produo florestal hoje existente foi concebida predominantemente para grandes reas. Mesmo em aspectos relativos aos financiamentos concedidos pelo conjunto de modalidades do PRONAF Crdito, essa linha do programa ainda tem muitas possibilidades de aperfeioamento. Seu papel como indutor do cumprimento da legislao ambiental, por exemplo, bastante limitado. Da forma como so formalizados os crditos do PRONAF, a preocupao em garantir o atendimento s normas de proteo ao meio ambiente se resume a uma clusula do contrato, onde, de forma genrica, o beneficirio se compromete a cumprir a legislao ambiental. No um mecanismo que, por exemplo, ajude no cumprimento ao Cdigo Florestal (Lei 4.771/65, modificada por medidas provisrias, estando atualmente em vigor a MP 2.166-67, de agosto de 2001). So recorrentes os problemas nas reas de reserva legal28 em

Reserva legal o estatuto dado rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas (Brasil, 2001:2). As dimenses mnimas de reas de reserva legal esto assim definidas: (i) Propriedades rurais situadas em rea de floresta na Amaznia Legal: 80%; (ii) Propriedades rurais situadas em rea de cerrado na Amaznia Legal: 35%; (iii) Propriedades

28

149

propriedades rurais, muitas vezes mal manejadas ou at mesmo j afetadas pela retirada da cobertura florestal. O que se observa com freqncia confronto entre as entidades responsveis pela promoo da agricultura familiar e os rgos estaduais de meio ambiente, criticados em seu poder de fiscalizao ambiental. O programa tambm contribui pouco para motivar a manuteno de reas de reserva permanente29, no dispondo de incentivos ao plantio florestal quando no h retorno econmico necessrio para compensar o investimento, mas a atividade gera benefcios para o conjunto da sociedade. Nesses casos, deveriam ser adotados outros mecanismos financeiros, como as subvenes (como ser detalhado no item 5.5.2) para incentivar a recuperao de reas degradadas que, por exemplo, comprometam a qualidade de nascentes e cursos dgua. Nesse contexto tambm esto as prticas necessrias manuteno da biodiversidade, como o plantio de espcies nativas, recompondo as florestas, o cerrado e a caatinga. Outra rea de grande possibilidade de atuao do PRONAF Florestal no incentivo da explorao sustentvel da vegetao remanescente, fora de reas de reserva permanente, mas podendo envolver as de reserva legal. O ecoturismo e o aproveitamento de frutos, sementes e fibras, a valorizao de processos de produo local e da cultura tradicional, aumentando o valor dos produtos e gerando renda, so alguns exemplo. Estas so atividades onde essencial a articulao de polticas, reunindo recursos de crdito com pesquisa, extenso rural e apoio comercializao e marketing nas comunidades locais. Um exemplo de potencial de trabalho nesse sentido o aproveitamento de frutos do Cerrado, como o pequi, baru e cagaita, que envolvem um grande nmero de agricultores familiares na sua coleta e processamento, representando uma importante fonte de renda na Regio Centro-Oeste, mas que contam com pouco apoio da pesquisa e da extenso rural. A cadeia produtiva desses produtos praticamente inexplorada pela pesquisa, a no ser em projetos recentes, pontuais e com reduzidos volumes de recursos. ainda restrito o conhecimento da pesquisa sobre formas de cultivo da maioria de espcies nativas dos cerrados e sobre mecanismos para aumentar sua produtividade, limitando as exploraes ao extrativismo. A extenso rural desconhece em grande medida as formas de aumentar a rentabilidade dos agricultores na relao com os elos de comercializao da cadeia. Assim, so inmeras as possibilidades do PRONAF Florestal e sua atuao no pode estar restrita ao fornecimento de crdito, mesmo que em condies

rurais situadas em reas de florestas ou de outras formas de vegetao nativa nas demais regies do Pas: 20%; (iv) Propriedades rurais situadas em reas de campos gerais localizadas em qualquer regio do Pas: 20%. (Brasil, 2001:3).
29

Preservao permanente o estatuto dado rea protegida pelo Cdigo Florestal, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (Brasil, 2001:1).

150

favorveis em relao ao crdito rural convencional. preciso fortalecer sua articulao com outros mecanismos de polticas pblicas e incentivar os agricultores na combinao de estratgias de gerao de renda com a preservao ambiental. O programa vem sendo sub-utilizado em seu potencial aglutinador de interesses, assim como tem ficado aqum nos esforos de para ampliar a compreenso sobre a importncia da sustentabilidade e apoiar o cumprimento da legislao ambiental. No prximo item ser dada continuidade anlise desses aspectos, mas de forma especfica para as situaes verificadas nas reas de reforma agrria. 5.4.4 Incentivar a manuteno da cobertura vegetal, o reflorestamento e o manejo florestal em assentamentos de reforma agrria Como j referido anteriormente, o PRONAF passa a integrar o pblico da reforma agrria em 1999, quando os beneficirios so divididos em grupos, sendo o Grupo A formado por agricultores assentados. Portanto, a partir daquele ano, o direcionamento do crdito do PRONAF passou a ter uma interface com o INCRA e a ser parte do complexo contexto da reforma agrria no Pas. A presso dos movimentos sociais, levando reinsero da reforma agrria na agenda poltica, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, resultou na criao de cerca de 4.500 assentamentos rurais, envolvendo em torno de 600 mil famlias, no perodo de 1995 a 2002. Ao final de oito anos de governo, o INCRA e o MDA alardearam a magnitude do avano obtido, em especial quando comparado aos trinta anos anteriores, quando foram criados apenas 360 assentamentos, atendendo a cerca de 200 mil famlias. Apesar das divergncias sobre os nmeros exatos da reforma agrria no Pas, o fato que houve uma acelerao na implantao de projetos de assentamento, num processo que se caracterizou pela falta de observncia das leis e regulamentaes ambientais. A situao atual de um enorme passivo ambiental, cujas responsabilidades acendem discusses que envolvem as famlias assentadas, os rgos responsveis pela reforma agrria, os rgos ambientais, os bancos e o Ministrio Pblico. Parte importante desse passivo ambiental resultado do descumprimento do Cdigo Florestal. A delimitao, por exemplo, de reas florestadas de preservao permanente, que no podem estar entre os terrenos destinados distribuio de lotes aos assentados, tem sido descumprida com freqncia. Exemplo disso so os assentamentos criados por presso de ocupaes de terras ou por acampamentos de trabalhadores sem terra margem de estradas. Grande parte dos projetos elaborados em tais situaes enfrenta o problema de acomodar um nmero de famlias superior disponibilidade de terra agricultvel na rea desapropriada e a resistncia dos trabalhadores em dividir o grupo e aceitar que parte seja assentada

151

em outra localidade. Para acomodar a situao, com freqncia so distribudos lotes em reas que, por lei, deveriam estar sob a condio de reserva permanente. Nesses casos, o descumprimento da legislao pelo rgo responsvel pela reforma agrria e o conseqente problema ambiental recaem sobre as famlias assentadas nesses lotes irregulares, que estaro sujeitas a penalidades ou mesmo perda da parcela. Outro exemplo de medida freqentemente descumprida a delimitao de reas de reserva legal em cada lote ou conjunto de lotes, em tamanhos estabelecidos no Cdigo Florestal. Na fase de abertura da fronteira agrcola, no fim dos anos de 1960 e durante a dcada de 1970, as orientaes tcnicas aos assentados e colonos refletiam muito mais a febre desenvolvimentista do modelo de modernizao da agricultura, adotado pelos governos militares, do que a prudncia definida no Cdigo Florestal. Colocados em reas ento remotas do territrio nacional, muitos agricultores receberam moto serras entre o conjunto de ferramentas doadas s famlias, e nenhuma recomendao sobre rea de reserva legal. Ao contrrio, os incentivos apontavam para que se processasse a maior abertura de rea possvel, ampliando as reas agricultveis nos cerrados e na Amaznia. Hoje, muitos dos assentados daquele perodo so cobrados, pelo mesmo poder pblico que incentivou o corte desenfreado de rvores, a apresentarem averbaes de reservas legais. Problemas gerados pela ao dos rgos pblicos tambm ocorreram em perodo recente, quando muitas das terras incorporadas pela reforma agrria foram provenientes de desapropriaes e compras de fazendas bastante exploradas com agropecuria. Na dcada de 1990, negociar a terra com o INCRA passou a ser alternativa vantajosa para grandes fazendeiros que, com o fim dos subsdios agricultura, enfrentavam situao de endividamento junto a agentes financiadores e ao sistema de Previdncia brasileiro. Em muitas dessas fazendas, a vegetao da reserva legal j havia sido retirada, no todo ou em parte. Alternativas, como o desconto do custo com a recuperao ambiental quando da definio do valor da indenizao pela desapropriao da terra, e o uso dessa diferena para o reflorestamento, foram discutidas, mas nada foi implementado. Pela lgica do INCRA, a terra sobre-utilizada e at degradada mais vantajosa por ser mais barata, o que permite ao instituto, com o mesmo volume de recursos, criar mais assentamentos e atender a um maior nmero de famlias. H, portanto, uma grave contradio entre a lgica quantitativa do INCRA, centrada em metas numricas, e a racionalidade ambiental, voltada construo de projetos de assentamento sustentveis. As conseqncias dessa contradio esto na criao de diversos assentamentos em reas j abertas, com a vegetao nativa retirada alm do limite previsto em lei, resultando em situaes em que muitos dos assentamentos no contam com rea florestada de preservao permanente ou rea a ser averbada como reserva legal. Nesses casos, as famlias, desprovidas de recursos e muitas vezes vindo de anos de ocupaes

152

e acampamentos, assumem, junto com direito de acesso terra, uma dvida ambiental, formalizada pela obrigatoriedade estabelecida no Cdigo Florestal de recomposio, regenerao ou compensao da reserva legal (Brasil, 2001:5). Essas situaes demonstram que a busca pelo cumprimento de metas de elevao do nmero de famlias assentadas prevaleceu sobre a prioridade de construo projetos de assentamento sustentveis. A inexistncia de rea de reserva legal averbada, na maior parte dos assentamentos de reforma agrria existentes no Pas, um dos principais problemas enfrentados pelas famlias para a legalizao dos lotes em termos da legislao ambiental. So freqentes os casos onde a rea de reserva, prevista no mapa do assentamento, no existe de fato ou existe em dimenses inferiores s exigidas por lei. O Cdigo Florestal claro sobre a determinao de que o possuidor do imvel deve fazer a recomposio ou compensao da reserva legal. Porm, frente responsabilidade do Estado na gerao de boa parte do problema, considera-se essencial o papel do poder pblico na busca de alternativas para cobrir o custo da soluo. Como a rea de reserva legal pode ser manejada, h a possibilidade de emprstimos subvencionados, dentro das condies de rentabilidade em cada situao. Isso envolveria a articulao de diferentes mecanismos de poltica, como pesquisa de alternativas rentveis, orientao tcnica aos assentados para o manejo sustentvel das reas, apoio na viabilizao da explorao produtiva das reas, colocao de infra-estrutura necessria, entre outros. No entanto, os tcnicos entrevistados so unnimes em afirmar que as discusses sobre essas alternativas pouco avanaram. O fluxo de crditos agrcolas liberados para assentamentos de reforma agrria pe em dvida o cumprimento da legislao ambiental, uma vez que, pelas normas do PRONAF, para acesso a financiamentos do Grupo A, o assentado deve apresentar a Declarao de Aptido (DAP), emitida pelo INCRA (Portaria conjunta SAF/SRA/INCRA No. 014, de 16/08/02). Entre os aspectos a serem observados para a emisso da DAP, est a adequao dos beneficirios do assentamento s normas ambientais. Como a ausncia de reserva legal em muitos assentamentos denunciada pelos rgos ambientais e reconhecida por tcnicos do INCRA, conclui-se que as DAP tm sido conferidas de forma irregular. Essa irregularidade confirmada por situao ocorrida em 2002, quando o Banco da Amaznia e as agncias do Banco do Brasil na Regio Norte passaram a exigir, alm da DAP, a averbao da rea de reserva legal como condio para que a famlia tivesse acesso ao crdito do Grupo A do PRONAF. A inexistncia de averbao por pouco no inviabilizou o acesso dos assentados dessa regio ao PRONAF. Como alternativa de soluo, o INCRA props a compensao de reserva legal nos assentamentos por reas doadas ao IBAMA, para a criao de parques nacionais na Regio. Esse procedimento foi formalizado na Portaria Conjunta INCRA/MMA 155, de 27/03/2002. Essa situao no est ainda

153

definitivamente solucionada, uma vez que foram doados cerca de 20 milhes de hectares ao IBAMA, mas os assentados ainda no dispem de documento legal que comprova a compensao da reserva legal. A apreenso de tcnicos do INCRA e da SAF diz respeito no apenas repetio do problema quando de novas solicitaes de crditos nos assentamentos do Norte, mas tambm pela possvel disseminao da exigncia a outras regies. A reserva legal , pois, um dos aspectos de maior impedimento para que o assentamento esteja legalizado frente legislao ambiental, em especial no que se refere ao licenciamento ambiental. De responsabilidade do rgo de meio ambiente, a emisso da licena ambiental a propriedades rurais e a assentamentos de reforma agrria era inicialmente regida pela Resoluo 237/97, do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. Como essa resoluo envolvia diferentes tipos de empreendimentos e muitos de seus artigos no se adequavam realidade dos assentamentos de reforma agrria, foi criada a Resoluo 289/01, tambm do CONAMA, estabelecendo diretrizes especficas para o licenciamento ambiental de assentamentos de reforma agrria. Essa resoluo reduziu a duas as licenas necessrias: Licena Prvia (LP) e Licena de Instalao e Operao (LIO). A concesso da LP, que se aplica apenas aos assentamentos que seriam criados a partir da Resoluo 289/01, enfrentou de incio, e ainda enfrenta, dois problemas prticos: de um lado, o sistema brasileiro de licenciamento no consegue cumprir o prazo de 90 dias aps o requerimento, como prev a resoluo, para que a Licena Prvia seja emitida. Apesar da descentralizao do sistema, que deve conferir maior agilidade s aes, os rgos estaduais de meio ambiente no renem recursos humanos e materiais necessrios para responder s novas demandas, nos prazos estabelecidos. De outro lado, as preocupaes ambientais e os trmites previstos na nova legislao ainda no foram internalizados nos diferentes departamentos do INCRA, que continua desapropriando reas para s depois solicitar a LP, quando deveria ser exatamente o contrrio. Dos assentamentos implementados desde 2001, apenas cinco obtiveram a Licena Prvia. Os novos projetos continuam sendo criados ao ritmo das presses sociais e dos compromissos polticos assumidos, sem a observao legislao ambiental. Para os projetos implantados antes da resoluo, que representam a quase totalidade dos assentamentos e para os quais se aplica apenas a LIO, a situao se repete. Os rgos ambientais no possuem estrutura para realizar todas as medidas necessrias a atender ao passivo existente. Foi proposta a construo de uma agenda, quando a superintendncia estadual do INCRA e o rgo de meio ambiente no estado definiriam prioridades e estabeleceriam estratgias para que o licenciamento fosse paulatinamente sendo efetuado. Segundo informaram os entrevistados do INCRA e do MMA, tal agenda no foi concretizada. Foram realizadas capacitaes nos estados, visando implementao da resoluo, mas um

154

conjunto de dificuldades impediu que o trabalho avanasse e no h qualquer previso para que seja efetivado o processo de licenciamento ambiental das reas reforma agrria. Outro grave impedimento para a obteno da licena a inexistncia de reserva legal averbada, como analisado anteriormente, que um dos requisitos para a concesso da LIO. Nesse aspecto especfico, segundos os tcnicos entrevistados, h algumas situaes diferenciadas, como o caso do estado do Cear, onde muitos assentamentos j contam com reserva legal averbada. Porm, no essa a posio da maioria dos assentamentos, que enfrentam ainda situao de irregularidade nos outros aspectos analisados para o licenciamento, como a gesto dos recursos hdricos e o uso de agrotxicos segundo as normas legais. A avaliao e reformulao da Resoluo 289/01, prevista para acontecer aps um ano de vigncia da mesma (desde outubro de 2002, portanto) est ainda em curso. As superintendncias estaduais do INCRA apontam diversas dificuldades para sua implementao, como, por exemplo, a falta de recursos para a requisio da licena, enfatizando ser esta uma despesa no prevista no oramento do rgo. Porm, o problema de maior complexidade diz respeito falta de reserva legal, especialmente em assentamentos j em fase de produo, cujos lotes no dispem de rea com cobertura florestal, havendo o risco de punies aos assentados e de impossibilidade de acesso a incentivos pblicos. Como se observa, pouco foi feito para que mecanismos de proteo ambiental, como o Cdigo Florestal e a resoluo do CONAMA, cumpram suas funes de induo de novos comportamentos e atitudes. O que se verifica, por parte do INCRA, a baixa compreenso sobre a importncia da sustentabilidade e a conseqente viso de que as leis ambientais vieram para atrapalhar a reforma agrria. Este rgo, quando se mobiliza sobre uma questo relacionada ao meio ambiente, para adotar paliativos para problemas agudos, permanecendo crnico o descumprimento da legislao ambiental. O PRONAF, no que se refere ao crdito dirigido aos assentados em projetos de reforma agrria, parece estar submisso a essa cultura organizacional do INCRA. No h no programa, por exemplo, mecanismos de integrao com as dinmicas de criao dos assentamentos ou com as discusses e definies das estratgias de produo, ordenadas nos Planos de Desenvolvimento dos Assentamentos (PDA). Os projetos de crdito para Grupo A do PRONAF, na maioria das vezes, so produtivistas, sem a preocupao com a sustentabilidade e elaborados sem qualquer vinculao com os PDA. Assim, tambm para a realidade da reforma agrria, deixa a desejar a contribuio do PRONAF para o atendimento s normas de proteo ambiental e para motivar mudanas de mentalidade no meio rural em termos de relao dos agricultores com os recursos naturais.

155

5.4.5 Incentivar a reduo do uso de agrotxicos e prestar apoio financeiro para converso biolgica de sistemas produtivos A preocupao com as conseqncias do uso de agrotxicos tem incio ainda nos anos de 1960 e, na medida em que se ampliou o conhecimento sobre suas diferentes externalidades negativas, cresceram os debates acalorados, na dcada seguinte. Diferentes pesquisas mostravam problemas de sade em trabalhadores rurais envolvidos na aplicao dos pesticidas e em consumidores de produtos cultivados com o uso dos venenos, alm da contaminao de solos, rios e guas subterrneas. Nos pases desenvolvidos, esse debate evoluiu para a proibio do uso de muitos produtos, para o aumento do rigor da fiscalizao sanitria e o estabelecimento de metas de reduo do consumo de agrotxicos, a partir de mudanas nos sistemas de produo agrcola. No Brasil, a regulamentao sobre produo, comercializao e uso de agrotxicos surgiu apenas em 1989, com a Lei 7.802, que, entre outras coisas, instituiu a obrigatoriedade do receiturio agronmico para a venda dos produtos. Na seqncia, surgiram as campanhas sobre o uso correto de agrotxicos e, em 2000, foi implantada a Lei 9.974, alterando parte da legislao anterior. Entre as mudanas efetuadas est a obrigatoriedade de devoluo de embalagens vazias, pelo usurio, ao local onde os produtos foram adquiridos. No entanto, a regulamentao da Lei dos Agrotxicos s ocorreu 13 anos aps sua criao, ou seja, no incio de 2002, com o Decreto 4.074. O impacto das medidas adotadas limitado e os resultados so pfios. Sobre o receiturio agronmico, por exemplo, Abramovay (2001c) afirma que um procedimento burocratizado, constatando, a partir de pesquisa realizada com agricultores de So Paulo, que apenas a metade dos entrevistados segue recomendao de um engenheiro agrnomo. A banalizao no uso de agrotxicos faz com que muitas lojas de produtos agrcolas tenham os blocos de receiturios j assinados, prontos para efetuar as vendas, sem qualquer preocupao sobre a necessidade e adequao do veneno, ou com sua forma de utilizao. No h rigor na fiscalizao ou ao eficiente para inibir essa prtica. Como resultado, Caporal (2003) alerta para o aumento em quase 7% do consumo de agrotxicos no Pas, ndice maior que a mdia da Amrica Latina, em torno de 5,4%. Ele observa que as vendas de agrotxicos no Brasil, em 1999, estiveram em torno de U$ 2,3 trilhes. E denuncia que o Pas consome cerca de 30 milhes de embalagens de veneno por ano, sendo a maioria delas, aps o uso, armazenada ou descartada de forma incorreta, o que gera grande potencial de contaminao de solos e mananciais de gua. As conseqncias no poderiam ser outras: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, freqentemente notifica a intoxicao de trabalhadores rurais e a existncia de alimentos contaminados

156

sendo vendidos normalmente pelo Pas. Pesquisa divulgada pela entidade, no Boletim ANVISA no. 25 de 2002, demonstra a existncia de resduos de agrotxicos em 81,2% das amostras investigadas, sendo 22,17% delas com ndices muito acima dos limites mximos permitidos por lei. Tambm foram identificados resduos de produtos no autorizados para as respectivas culturas, devido incompatibilidade entre o prazo de carncia estabelecido pelo fabricante e os intervalos de colheita da produo. Isso demonstra que o governo brasileiro pode ter incorporado o discurso de promover a produo de alimentos sadios, sem prejudicar o meio ambiente, mas, na prtica, possui instrumentos de controle tmidos e ainda mantm uma viso produtivista, apoiada no uso de agro-qumicos. Quanto insero do PRONAF nessa questo, a primeira constatao que se faz que, no PRONAF Crdito, ocorre a disponibilizao de recursos para custeio, voltados majoritariamente para a aquisio de insumos agrcolas, sem qualquer mecanismo de acompanhamento ou controle que direcione a utilizao dos recursos dentro da proposta de desenvolvimento sustentvel. Fica evidente que o programa no utiliza os recursos disponveis para criar oportunidades de orientao e reflexo dos agricultores sobre mudanas nos sistemas de produo. Junto aos recursos de custeio poderiam estar vinculadas aes que incentivassem os agricultores familiares a reduzirem o uso de agrotxicos ou mesmo a adotarem a produo agroecolgica. Como no h sistemtica de direcionamento e acompanhamento, no h possibilidade de avaliao sobre o destino do total dos crditos de custeio do PRONAF. No entanto, pesquisa realizada pelo IBASE em 8 estados da federao, em 1999, aponta algumas tendncias, a partir de levantamento feito junto aos agricultores, cujo resultado est reunido na tabela abaixo: Tabela 5.4 Aplicao do crdito de custeio do PRONAF, em 1999 (em %, com resposta mltipla)
Destino do recurso/estado Compra de adubos e corretivos Compra de agrotxicos Compra de sementes Compra de herbicidas Pagamento de servios Instalao e benfeitorias Maq./equip./implementos Compra de animais Culturas perenes Comercializao Moradia Compra de terra Outros Fonte: IBASE, 1999 RO 35 38 17 44 43 47 11 44 34 03 08 02 06 CE 16 68 49 14 82 06 09 06 12 04 01 00 19 BA 25 26 63 07 68 17 06 16 11 02 01 01 20 MG 77 50 40 37 69 15 10 15 29 07 04 01 13 RJ 81 60 52 26 82 13 07 09 10 20 06 00 17 PR 77 69 70 70 53 11 12 05 08 02 01 03 06 RS 72 53 45 44 19 15 18 07 02 00 01 00 07 GO 54 29 44 13 44 23 10 31 08 05 03 01 08 Mdia das UF 66 53 50 42 42 14 14 10 10 02 02 01 10

157

Embora para crdito de investimento seja obrigatria a apresentao de projeto tcnico, para obteno do crdito de custeio, o agricultor fica desobrigado da apresentao de projeto ou qualquer prova de que suas culturas e criaes estejam recebendo a devida orientao ou que ele esteja informado sobre riscos da atividade em que pretende empregar os recursos do financiamento. A pesquisa do IBASE resulta da informao direta prestada pelos entrevistados sobre o uso que fizeram dos recursos do PRONAF liberados pelos bancos, naquele ano. Pelo resultado da pesquisa, reunido na Tabela 5.4, observa-se que 53% dos beneficirios, em mdia, utilizaram recurso para aquisio de agrotxico, sendo situao mais freqente no Paran e Cear (69% e 68%, respectivamente) e menos freqente na Bahia e em Gois (26% e 29%, respectivamente). A compra de herbicidas tambm significativa, tendo sido efetuada por 42% dos tomadores, sendo extremamente alto seu uso no Paran, onde 70% dos agricultores afirmaram ter adquirido o produto com os recursos do programa. Tambm chama ateno a porcentagem de agricultores que utilizaram o recurso para pagamento de servios, o que inclui remunerao do trabalho rural, relatado em mdia por 42% do conjunto dos entrevistados, sendo prtica mais usual no Cear e Rio de Janeiro (82% em ambos) em Minas Gerais (69% dos entrevistados) e na Bahia (68%). Considerando a facilidade de aquisio dos produtos sem orientao tcnica e o consumo generalizado de agrotxicos e herbicidas, grande a possibilidade de que esteja havendo problemas pelo uso incorreto, com intoxicaes de trabalhadores, o que, no entanto, no passvel de confirmao com os dados disponveis, uma vez que o Pas no dispe de sistema de acompanhamento dessas ocorrncias. Apesar de limitados s realidades dos oito estados estudados, esses dados demonstram que a poltica de financiamento do PRONAF, ao contrrio de incentivar a reduo do uso de agrotxicos, pode estar facilitando sua aquisio e, por conseguinte, incentivando seu uso, perpetuando um modelo agrcola insustentvel. As crticas sobre esse aspecto fizeram com que o programa buscasse formas de promover a prtica agroecolgica. Nesse sentido, a partir de 2002, o limite de crdito de custeio foi elevado em at 50% para agricultores familiares do Grupo C que esto em fase de transio para a agricultura orgnica. Tambm passaram a contar com essa ampliao de teto os agricultores que j utilizam sistemas agroecolgicos de produo, certificados conforme as normas do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Porm, os contratos firmados dentro dessa modalidade de financiamento foram inexpressivos at o final de 2002 e as justificativas apresentadas nos relatrios do programa so as mesmas dadas para o baixo desempenho do PRONAF Florestal, ou seja, inadequao do sistema bancrio, falta de capacitao dos tcnicos e desconhecimento dos agricultores. Na verdade, o programa, tambm nesse caso, adota uma medida pontual e muito limitada para uma situao que requer a articulao entre vrios mecanismos de induo de mudana de atitude e comportamento. A ampliao do limite de financiamento uma medida

158

necessria, mas deveria vir atrelada a outros mecanismos como a reduo de encargos financeiros e a ampliao do prazo de carncia, como forma de incentivar os agricultores menos capitalizados. Tambm necessrio investir na formao dos tcnicos, pois os conhecimentos em Agroecologia evoluram muito nos ltimos dez anos, perodo de sucateamento das empresas governamentais de ATER e de poucos investimentos em capacitao dos quadros. O crescente interesse dos consumidores por alimentos mais saudveis e a abertura de locais especficos de comercializao de produtos orgnicos tm motivado muitos agricultores a adotarem esse sistema de cultivo, sendo, portanto, momento adequado reformulao do PRONAF no sentido da promoo da transio agroecolgica. Contudo, a posio quase que omissa do governo brasileiro com relao ao uso de agrotxicos, no querendo confrontar interesses das elites agrrias e dos grandes grupos agroindustriais, no oferece indcios de que o PRONAF, de forma isolada, ir iniciar uma cruzada agroecolgica. Porm, como poltica pblica, no recomendvel que os recursos do PRONAF possam estar servindo para manter um padro de produo agrcola que j demonstrou amplamente ser socialmente excludente, nocivo sade e danoso ao meio ambiente. Desconsiderando os elementos para a promoo da sustentabilidade ambiental, o programa pode ver comprometidas as conquistas obtidas at o momento, como os avanos scioeconmicos que sero relatados a seguir. 5.4.6 Incentivar a reduo de desigualdades de renda. Estudo publicado pelo IPEA, onde so analisados dados das Pesquisas Nacionais por Amostras de Domiclios (PNADs), do IBGE, para o perodo de 1977 a 1999, conclui que o grau de desigualdade de renda no Brasil surpreendentemente estvel. Muito mais importante que pequenas flutuaes observadas no perodo a inacreditvel estabilidade de intensa desigualdade de renda que acompanha a sociedade brasileira ao longo de todos esses anos Barros, Henriques e Mendona (2001: 17). Mantm-se ao longo de todo o perodo analisado o que os autores chamam de perversa simetria social, ou seja, os 10% mais ricos da populao se apropriam de cerca de 50% da renda das famlias e, no outro extremo, os 50% mais pobres detm pouco mais de 10% da renda. E mais, o 1% mais rico da populao tem renda maior que a soma da renda da metade da populao brasileira. Como enfatizado no estudo, a estabilidade da desigualdade no Brasil a prova maior da ineficcia de polticas de acelerao do crescimento econmico, descoladas de polticas sociais para diminuir a pobreza, o que historicamente vem sendo feito no Pas. Em comparao com a situao de outros 92 pases, o estudo demonstra que o grau de pobreza no Brasil muito mais elevado do que em outros pases com renda per capita similar, devido exatamente enorme desigualdade da renda brasileira.

159

Assim, ficam evidentes as razes para a recomendao apresentada na Agenda 21 Brasileira de que a reduo das desigualdades de renda seja uma prioridade nacional. Ao priorizar os agricultores familiares como seu pblico beneficirio, o PRONAF j se coloca como um programa que busca reduzir desigualdades de renda, considerando-se que nesse grupo est boa parte da populao rural de menor poder aquisitivo. Como demonstrado no incio do captulo, o segmento de agricultores familiares est longe de ser um grupo homogneo. Pelo contrrio, engloba desde famlias j capitalizadas, inseridas ao mercado e contribuindo em grande medida com o abastecimento do Pas, at as mais perifricas, que no conseguem sequer garantir seu prprio sustento. A seguir ser feita a discusso sobre o acesso dos diferentes grupos de agricultores familiares aos recursos do PRONAF, a partir da anlise dos resultados obtidos pelo PRONAF Crdito e PRONAF Infra-estrutura, ao longo dos sete anos de existncia do programa. Primeiramente sero enfocados os resultados alcanados para o conjunto dos beneficirios, verificando as tendncias e a concentrao em cada grupo. Na seqncia, buscar-se- verificar o tratamento que vem sendo dispensado especificamente ao pblico do Grupo B, considerado como aquele que deva receber tratamento prioritrio no PRONAF. Comeando pelo PRONAF Crdito, a tabela a seguir apresenta a evoluo dos emprstimos de 1996 a 2002. Tabela 5.5: Evoluo das aplicaes do PRONAF Crdito (contratos e recursos) (1995-2002) Ano Custeio Contratos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 306.790 415.669 558.836 691.114 754.027 723.754 678.814 Valores (R$1000) 548.145 993.051 1.164.554 1.464.124 1.562.540 1.444.733 1.414.686 Investimento Contratos 4.844 100.057 100.000 107.000 183.772 186.712 275.510 Valores (R$1000) 10.750 753.109 628.811 502.780 724.993 708.617 985.075 Total Contratos 311.634 515.726 658.836 798.114 928.779 910.466 954.324 Valores (R$1000) 558.895 1.746.160 1.793.365 1.966.904 2.287.533 2.153.350 2.399.761

Fonte: Ferreira, Silveira e Garcia(2001) e SAF/MDA

Desconsiderando os dados de 1996, quando o programa no havia sido totalmente implementado, observa-se um aumento em torno de 85% no nmero de contratos de financiamento, que passaram de 515.726, em 1997, para 954.324, em 2002. A grande maioria desses contratos, 80% em mdia, esteve voltada ao custeio das atividades agrcolas, ao longo de todos os anos de existncia do programa. Essa

160

uma concentrao indesejvel na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, uma vez que o recurso de custeio, via de regra, presta-se manuteno de processos produtivos e no transformao dos mesmos. O crdito de custeio destina-se ao financiamento da operacionalizao de atividades agropecurias dos beneficirios dos grupos C e D, servindo para aquisio de insumos e para o funcionamento rotineiro das atividades, como a compra de sementes, adubos, medicamentos e raes, por exemplo. So financiamentos com valor mdio de R$ 2.085,00 (em 2002) e menor prazo de pagamento (geralmente at um ano). Pelo Grfico 5.16, que registra a evoluo do nmero de contratos de custeio e financiamento, possvel comparar a diferena entre os tomadores dessas duas modalidades de crdito. O crdito de investimento, que apenas 20% do total, rene maior potencial para o ganho de qualidade nas atividades j realizadas ou para alavancar novas atividades, sendo destinado implantao ou ampliao de infraestrutura de produo, de acordo com projetos especficos.

Grfico 5.16. Evoluo do nmero de contratos do PRONAF Crdito, de 1996 a 2002

800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Custeio

Investimento

Fonte: SAF/MDA

161

O crdito para investimento pode, por exemplo, financiar a implantao de prticas de preservao do solo, proteo de nascentes e cursos dgua, formao de capineiras para melhorar a alimentao dos animais, processos de beneficiamento da produo, entre outros. Assim, a concentrao no custeio um indicador da limitao do PRONAF como instrumento capaz de fomentar mudanas no rural brasileiro.
GRFICO 5.17. Evoluo no volume de recursos do PRONAF Crditos aplicados de 1996 a 2002.
1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Custeio

Investimento

O Grfico 5.17 apresenta a evoluo dos recursos aplicados em crdito pelo PRONAF. A parcela destinada ao crdito de investimento, que apresentava uma mdia em torno dos 30% do total, cresce no ltimo ano para 40%. Quando comparados ao nmero de contratos (Grfico 5.16), o valor total dos financiamentos apresenta um crescimento bem menor, em torno dos 30%, passando de 515.726, em 1997, para 954.324 em 2002. Essa desproporo entre o crescimento do nmero de contratos e dos valores contratados significa uma reduo do valor dos contratos, o que pode ser analisado como uma ampliao do acesso para os agricultores menos capitalizados. Por outro lado, Ferreira, Silveira e Garcia (2001), utilizando dados de 1999 e 2000, identificaram uma canibalizao dos recursos desde a incorporao dos assentados da reforma agrria, ou seja, uma queda de recursos destinados ao pblico original do programa. Na tabela 5.6, com dados atualizados para os dois ltimos anos, observa-se a confirmao dessa tendncia, mostrando uma pequena recuperao dos grupos B, C e D, o que se deve principalmente realizao de contratos para o Grupo B, em 2002.

162

Tabela 5.6: Recursos aplicados pelo PRONAF, com e sem o Grupo A, no perodo de 1999 a 2002 (R$1000)
Valores aplicados no Grupo A 1997 1.746.160 --1998 1.793.365 --1999 1.966.904 287.167 2000 2.287.533 468.944 2001 2.153.350 329.462 2002 2.399.661 417.559 Fonte: Ferreira, Silveira e Garcia (2001) e SAF/MDA Ano Valores totais Valores aplicados nos Grupos B,C e D 1.746.160 1.746.160 1.679.737 1.818.588 1.823.388 1.982.202

Quando se excluem os valores aplicados no Grupo A, verifica-se que o aumento dos recursos destinados aos Grupos B, C e D foi bem menor, no chegando a 15% a variao de 1997 a 2002. Assim, a mudana do PRONAF para o MDA e a incorporao dos assentados da reforma agrria (aps a extino do Procera Programa Especial de Crdito para a Reforma Agrria), que deu maior visibilidade e projeo poltica ao programa, tambm representou uma reduo, em termos reais, descontada a inflao do perodo, de montantes disponibilizados para a agricultura familiar. A anlise da distribuio de recursos emprestados por segmento s possvel a partir de 1999, quando o pblico do programa foi dividido em quatro grupos de beneficirios (ver quadro 5.1). Nos anos anteriores possvel apenas a anlise pela concentrao regional, que ser feita mais adiante. Em termos de concentrao por tipo de pblico, a primeira constatao a ser feita sobre o surgimento do Grupo B enquanto pblico beneficirio do PRONAF, que s aconteceu em 2000. Constata-se, portanto, que esse pblico provavelmente esteve fora do alcance do apoio creditcio nos primeiros cinco anos do programa. Mesmo com a implementao dos mecanismos de acesso aos agricultores do Grupo B, a partir de 2000, verifica-se a persistncia da concentrao de recursos em unidades familiares mais capitalizadas, motivo de crticas ao programa desde suas primeiras avaliaes (ver Silva, 1999 e Ministrio do Trabalho, 1999). Conforme dados da Tabela 5.7, essa concentrao tem tido uma tendncia decrescente ao longo dos anos, pois em 1999 os agricultores do Grupo D ficaram com 83,9% dos recursos aplicados pelo programa, excluindo os assentados em projetos de reforma agrria, o que caiu para 59,4%, em 2002. Porm, ainda uma concentrao bastante elevada quando se considera que os agricultores desse grupo representam apenas 22,8% do total, como mostram os dados do grfico 5.9. Em contrapartida, observa-se um significativo crescimento da participao de agricultores familiares enquadrados no Grupo C, que em 1999 tinham apenas 16,1% dos recursos aplicados, e saltaram para 36,3%, em 2002. Isso pode estar demonstrando que o programa vem dando prioridade ao segmento de agricultores do Grupo C, considerados em situao de transio, entre os consolidados e os perifricos. O dado a ser destacado, no

163

entanto, a participao reduzida dos agricultores do Grupo B, que em 2002 ficaram com apenas 4,3% do total financiado pelo PRONAF. Tabela 5.7: Distribuio dos emprstimos do PRONAF Crdito por grupos de beneficirios, excluindo o Grupo A, de 1999 a 2002 (%)
Grupos 1999 A B C D --0,0 16,1 83,9 Distribuio dos recursos, sem A 2000 --1,4 28,0 70,6 2001 --2,9 32,0 65,1 2002 --4,3 36,3 59,4

Fonte: Ferreira, Silveira e Garcia, 2002 e SAF/MDA.

importante observar que os recursos destinados ao Grupo B esto sendo utilizados exclusivamente por agricultores do Nordeste, pois o nico banco que se disps a operar essa linha de crdito foi o Banco do Nordeste. Segundo tcnicos da SAF/MDA, os demais agentes financeiros, inclusive o Banco do Brasil, consideraram as operaes dos financiamentos para esse pblico muito trabalhosas e os valores oferecidos pelo MDA para pagamento de taxas de operao, os chamados custos administrativos, muito baixas. Isso apesar dos emprstimos do Grupo B serem efetuados com recursos do Tesouro Nacional, sem risco, portanto, para os agentes financeiros. No que tange aos encargos financeiros, observa-se um importante avano na reduo das taxas de juros praticadas no PRONAF, que passaram de 9% ao ano, em 1996, para 1,5% ao ano, em 2002, para o Grupo A, 1% a.a para o Grupo B e 4% a.a para os grupos C e D. Como um todo, o PRONAF conseguiu reunir condies vantajosas aos agricultores familiares, considerando-se que as taxas praticadas pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e do Abastecimento giram em torno dos 8% a.a. Com isso, o PRONAF reduz os encargos para os grupos de menor renda, ao fixar para o Grupo B a menor taxa de juros, alm de um rebate de 40% sobre o valor financiado. Outro fator relevante que, as propostas de crdito dos agricultores do Grupo B, diferentemente do que acontece nos demais grupos, devem ser aprovadas pelo CMDRS, ou pelo Conselho Estadual, nos municpios que no possuem o colegiado municipal. Essa linha de crdito foi desenhada de forma a estar mais integrada s prioridades includas no PNDRS, dentro da lgica do PRONAF Infra-estrutura, voltado s localidades mais perifricas. Levantamentos realizados pela SAF sobre os financiamentos efetuados para o Grupo B, em 2001, indicam que 98% dos municpios onde se localizam os tomadores do Grupo B, naquele ano, possuem ndice de Desenvolvimento Humano inferior a 0,5, configurando localidades de

164

baixo desenvolvimento humano (Brasil, 2002: 45). O valor do crdito de investimento bastante reduzido (R$ 500,00), com prazo de pagamento tambm pequeno (2 anos), quando comparado aos demais grupos (8 anos para investimento). Sua utilizao esteve ligada a pequenos investimentos, como a aquisio de animais de mdio e pequeno porte (caprinos, ovinos, sunos e aves), e a capacidade de pagamento temse mostrado muito boa, pois o ndice de inadimplncia considerado irrisrio (Brasil, 2002: 44). Mesmo com as primeiras avaliaes sendo consideradas favorveis, persiste a resistncia dos bancos em investir nos segmentos de menor capacidade de pagamento. As normas do sistema financeiro tradicional, os custos operacionais e as exigncias de garantias funcionam como barreiras ao atendimento ao pblico do PRONAF, o que tm incentivado formas alternativas de financiamento, como cooperativas de crdito, com maior ligao com as organizaes dos agricultores e maior compromisso com projetos locais ou regionais de desenvolvimento. Porm, a atuao dessas instituies ainda tem sido pontual, envolvendo baixos volumes de recursos, no influindo na anlise dos resultados do programa. Quando se compara a distribuio dos recursos emprestados pelo PRONAF nas diferentes regies tambm se observa um quadro de concentrao de contratos, como ilustram os dados do grfico 5.18. abaixo e o mapa a seguir.

Grfico 5.18. Distribuio percentual de contratos firmados com recursos do PRONAF Crdito, por regio, de 1996 a 2002
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

NO

NE

SE

SU

CO
Fonte: SAF/MDA

165

Mapa 5.4. Distribuio dos contratos de financiamentos do PRONAF Crdito, por municpios. Brasil - 2002

166

Pelo mapa 5.4, observa-se a concentrao na Regio Sul, que absorve a metade do total de contratos firmados pelo PRONAF Crdito em 2002. Quando se compara com o primeiro ano do programa (Grfico 5.18), constata-se que ocorreu uma reduo na concentrao no Sul, pois em 1996 a regio havia sido contemplada 78,6% dos contratos e, em 2002, ficou com 50,3%. No entanto, observa-se uma reduo no ritmo da desconcentrao, nos ltimos anos. A dimenso dessa distribuio desigual de contratos fica ainda mais evidente quando se analisa os 100 municpios com maior nmero de contratos de crdito. Constata-se que 78 desses municpios esto na Regio Sul, sendo 60 no estado do Rio Grande do Sul, dez no Paran e oito em Santa Catarina. O municpio de Canguu/RS o que firmou o maior nmero de contratos, 9.780, se destacando dos prximos cinco na lista dos grandes tomadores: Venncio Aires, Sobradinho, Santa Cruz do Sul, Candelria e Crissiumal, todos no Rio Grande do Sul, com uma mdia de 4.300 contratos. Canguu uma localidade com grande nmero de pequenas propriedades, uma grande concentrao de agricultores familiares e com uma agropecuria diversificada, mas com destaque para a produo de leite, milho e cebola. Os agricultores do Sul acessam com mais facilidade os recursos do crdito em parte devido ao seu maior dinamismo econmico e maior insero no mercado, mas tambm pelo seu nvel de organizao mais elevado e pela existncia de servios de ATER pblicos consolidados e com abrangncia expressiva. O Nordeste ficou, em 2002, com cerca de 30% do total de contratos do PRONAF Crdito e, dos 100 municpios com maior nmero de contratos, 20 esto nesta regio. Desses, sete esto localizados na Bahia, seis em Sergipe, trs no Maranho, dois em Alagoas e dois no Rio Grande do Norte. Dentre eles, merece destaque o municpio de Santa Luzia, no Maranho, com mais de 3.800 contratos, a primeira entre as localidades do Nordeste. Alm da concentrao de agricultores familiares do Grupo C, o municpio tambm conta com assentados em projetos de reforma agrria, responsveis pela quarta parta dos contratos firmados em Santa Luzia. A regio tem uma dinmica produo de gado, feijo, mandioca e milho. Em Sergipe, destacam-se Porto da Folha, com cerca de 3.900 contratos e Simo Dias, com 2.700. Na Bahia, destacam-se Paripiranga, tambm com 2.700 contratos, e Casa Nova, com aproximadamente 2.200. Somando-se aos contratos do Sul e Nordeste os do Sudeste (12% do total), observa-se que essas trs regies juntas absorveram a grande maioria dos contratos, cerca de 94% do total, restando cerca de 3% para o Norte e 3% para o Centro-Oeste. Pelo mapa 5.1 fica bastante evidente a pouca participao do PRONAF Crdito nessas regies, em especial no Norte. Vale destacar os estados do Tocantins, com poucos contratos firmados em muitos municpios, e Rondnia, com alguns municpios com um nmero maior de contratos que a mdia regional. Nesse estado, merecem destaque os municpios de Alta Floresta

167

dOeste, com cerca de 2000 contratos, Jaru, com aproximadamente 1400, e Novo Horizonte dOeste, com 1300. A participao dos outros estados da regio, apesar da presena de agricultores familiares neles, ainda muito restrita. Entre os motivos para essa situao est a inadequao do tipo de financiamentos do PRONAF realidade da agricultura praticada na Regio Norte; a falta de orientao tcnica; e as dificuldades de organizao dos agricultores. Na Regio Centro-Oeste, o estado de Gois o com maior nmero de municpios tomadores de crdito. Porm, em termos de nmero de contratos por municpios, Mato Grosso do Sul se destaca, devido ao grande nmero de contratos do Grupo A, que engloba os agricultores assentados em programa de reforma agrria, situao que ser detalhada mais adiante.
Grfico 5.19. Distribuio percentual dos valores disponibilizados pelo PRONAF Crdito, por regio, de 1996 a 2002
100% 80% 60% 40% 20% 0%

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

NO

NE

SE

SU

CO

Fonte: SAF/MDA

Considerando o grfico 5.19 acima, verificamos que, em 2002, 55,5% dos valores disponibilizados pelo programa foram absorvidos pelos agricultores da Regio Sul. Tambm em termos de valores houve desconcentrao, pois em 1996 a regio absorveu 84,4% dos recursos financiados. Porm, desde 1997, o Sul tem ficado com cerca de metade dos recursos totais do PRONAF Crdito, com ligeira reduo em 2000, com o incio das operaes do Grupo B, no Nordeste. Assim, a concentrao de recursos no Sul ainda bastante elevada, principalmente quando se considera que a regio possui apenas 18,2% dos agricultores familiares brasileiros. O mapa a seguir ilustra a distribuio regional dos valores do PRONAF- Crdito.

168

Mapa 5.5 Distribuio dos valores financiados pelo PRONAF Crdito, por municpios. Brasil 2002

169

O mapa 5.5 ilustra a anlise feita anteriormente sobre a concentrao de pouco mais da metade do montante disponibilizado pelo PRONAF Crdito na Regio Sul, em 2002. A participao do Nordeste em termos de valores, no entanto, cai pela metade em relao ao verificado para os contratos. Na regio foram alocados cerca de 15% do montante total. Tambm fica evidente o aumento da participao do CentroOeste, com 8% dos valores, e do Norte, com 6,5%. Entre os 100 municpios com maiores volumes de crdito, 81 esto na Regio Sul, sendo 55 no Rio Grande do Sul, 13 em Santa Catarina e 13 no Paran. O municpio de Canguu novamente se destaca dos demais, absorvendo cerca de R$18 milhes30 em financiamentos. Abaixo dos trs estados da Regio Sul vem o estado do Mato Grosso, em termos de municpios que mais absorveram crdito, como o caso de So Flix do Araguaia, na fronteira com Tocantins, e Novo Mundo, no norte do estado, com R$8,7 milhes e R$7,9 milhes, respectivamente. A quase totalidade desses recursos foi emprestada a agricultores familiares do Grupo A, assentados em projetos de reforma agrria. Esta tambm a situao de outros municpios do estado, como Cceres, Colinder, Confresa, que receberam em mdia R$4,5 milhes de reais cada, sendo mais de 95% do total direcionado a reas de assentamentos. Pelo mapa 5.5 tambm possvel observar a existncia de municpios com volumes elevados de crdito em Rondnia, como o caso de Jaru, Alta Floresta dOeste e Ouro Preto dOeste, com R$4,5 milhes em media, e Novo Horizonte dOeste e Buritis, com R$3,8 milhes em financiamentos. Com exceo de Buritis, onde importante a presena de assentamentos de reforma agrria, nas demais localidades citadas em Rondnia h o predomnio de agricultores dos Grupos C e D do PRONAF, envolvidos com criao de gado, avicultura, produo de caf e feijo. Ainda na Regio Norte se destaca Araguatins, no Tocantins, com R$3,5 milhes de reais destinados a agricultores familiares do Grupo A. No nordeste, a primeira cidade em volume de crdito Santa Luzia, no Maranho, cujos agricultores familiares absorveram R$6,4 milhes em emprstimos, em 2002. Abaixo vem Paripiranga e Casa Nova, na Bahia, e Simo Dias, em Sergipe, com uma mdia de R$3,5 milhes absorvido em cada localidade. Em Paripiranga/BA e Simo Dias/SE, h a predominncia de agricultores do Grupo C e a presena tambm expressiva de agricultores do Grupo D, voltados principalmente para a produo de feijo, milho e mandioca. Em Casa Nova/BA, h maior concentrao de agricultores classificados no Grupo D, seguidos pelos agricultores do Grupo C. Nesse municpio destaca-se a criao de caprinos e ovinos. No entanto, esta no a situao comum ao conjunto de municpios da regio Nordeste, onde o volume financiado manteve uma tendncia de queda desde 1998. Considerando-se que tem aumentado

30

Como referncia considerar o cmbio de dezembro de 2002, com US$1,00 equivalente a R$3,50.

170

o nmero de contratos desde a criao do Grupo B (ver grfico 5.18), temos uma pulverizao dos financiamentos, com maior nmero de tomadores realizando projetos de valores menores. Para os tcnicos do PRONAF, a concentrao de recursos nos estados do Sul explicada pela forte atuao dos sindicatos e associaes de produtores, que tambm ajudam na divulgao do programa, na orientao aos agricultores e na presso sobre as agncias bancrias resistentes ao fornecimento de financiamentos aos agricultores familiares. No entanto, se isso explica, no justifica que o PRONAF mantenha a tendncia de privilegiar os agricultores com nvel tecnolgico mais alto, mais integrados s agroindstrias, mais capitalizados e, conseqentemente com maior capacidade de investimentos, obedecendo lgica do sistema financeiro de buscar clientes que oferecem melhores garantias. Dessa forma, o programa no rompe com a tendncia histrica de excluso aos agricultores perifricos, ou seja, o PRONAF repete dentro do universo da agricultura familiar, o favorecimento aos agricultores inseridos ao mercado, ocorrido no processo de modernizao da agricultura brasileira. O tipo de produtos financiados completa a anlise sobre a tendncia do PRONAF em se voltar ao segmento mais consolidado da agricultura familiar. O grfico 5.20 rene essas informaes.

Grfico 5.20. Principais aplicaes dos recursos do PRONAF Crdito, de 1996 a 2002
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1996
Crdito rotativo

1997

1998

1999

2000

2001

2002
Manuteno e Outros

Milho /Fumo / Soja

Produtos de Abast. Interno

Fonte: SAF/MDA, com dados RECOR/BACEN

171

O Crdito Rotativo, ou BB Rural Rpido, tem ficado com a maior fatia do crdito, o que confirma o direcionamento aos agricultores mais capitalizados, pois esta a linha de crdito de custeio do Grupo D. Como j mencionado, o Crdito Rotativo uma espcie de carto de crdito, com valor limitado a R$ 5.000,00 (U$ 1.428) que o agricultor pode usar para financiar despesas de custeio agrcola ou pecurio. exclusivo do Banco do Brasil e foi criado para reduzir a burocracia nos financiamento aos agricultores com maior capacidade de pagamento, a maioria deles j cliente do banco. O agricultor tem total liberdade de uso do carto por um perodo de cinco anos, desde que ocorra o depsito do valor utilizado, no prazo contratado. preciso zerar a conta uma vez por ano, assim como ocorre nos cartes de crdito, que zeram todos os meses. No h necessidade de informar ao banco o direcionamento dado ao dinheiro. Por esse motivo, no h possibilidade de especificar em que atividade agropecuria o crdito est sendo usado, mas fica configurado que se trata de tomadores integrados ao mercado. Abaixo do BB Rural Rpido, as culturas de milho, fumo e soja foram as que mais receberam recursos do PRONAF. Os dados do grfico 5.20 confirmam a manuteno, nos ltimos dois anos, da tendncia de concentrao dos recursos nessas trs culturas, tipicamente integradas a cadeias agroindustriais, tendncia essa j apontada nos estudos sobre o direcionamento dos recursos de custeio do PRONAF, nos primeiros anos do programa (Silva, 1999 e Ferreira, Silveira e Garcia, 2001). Com a implantao do Crdito Rotativo, em 1997, parte das atividades do milho, fumo e soja passaram a ser realizadas atravs daquela modalidade mais simples de financiamento. O fumo, o milho, em boa medida destinado avicultura, e a soja so culturas fortemente inseridas em complexos agroindustriais bem estruturados, com dinmicas prprias de gerao de tecnolgicas, assistncia tcnica e estruturas para a comercializao. Como discutido no captulo 4, so ordenamentos com forte articulao intersetorial e muito pouca autonomia para o elo produtivo da cadeia, especialmente quando ele um agricultor familiar. Com relao ao fumo, a manipulao dos recursos do PRONAF pela indstria fumageira foi denunciada pela pesquisa do IBASE (Ministrio do Trabalho 1999), onde ficou demonstrado que o produtor, apesar de titular no banco como tomador do crdito, era um mero executor de aes. As indstrias faziam a parte burocrtica dos financiamentos em nome dos agricultores, com autorizao deles, e ofereciam garantias de pagamento aos bancos, facilitando a obteno do crdito. Os recursos eram repassados diretamente indstria, que fornecia sementes e demais insumos, fazia a orientao tcnica, a classificao e a compra da produo. As relaes de dependncia e submisso dos agricultores s indstrias eram mantidas, portanto, com recursos do programa. bastante contraditrio, neste caso, que o Estado, cuja atuao deve ser no sentido de zelar pela sade da populao, financie um produto to danoso sade humana. No bastasse esse fato, a produo de fumo vai de encontro aos princpios da

172

sustentabilidade, por ter um sistema produtivo que requer grande uso intenso de agrotxicos e que incentiva o desmatamento, devido necessidade de secagem do produto. Aps a divulgao da pesquisa, houve a reduo dos recursos destinados ao fumo, principalmente depois da proibio do uso de valores equalizados do PRONAF para o custeio da lavoura, desde 2001. No obstante, a cultura ainda est entre as trs que mais absorvem recursos do PRONAF. O crescimento da categoria Manuteno e Outros, em 2001 e 2002, no grfico 5.20, reflete o processo de multiplicao de pequenas atividades, confirmado pela tendncia de aumento de contratos de menores valores, j mencionado anteriormente. Porm, essa possibilidade de descentralizao do crdito ainda bastante inicial, pois em 2002 observa-se que os tomadores do BB Rural Rpido (Grupo D), somados aos agricultores ligados s culturas do milho, soja e fumo monopolizam cerca de 70% dos recursos de custeio do PRONAF. Em suma, os recursos que continuam concentrados no Grupo D, na regio Sul e em atividades integradas ao setor agroindustrial demonstram que o PRONAF Crdito tem sido muito limitado enquanto poltica de reduo das desigualdades de renda. Quanto ao PRONAF Infra-estrutura, foi demonstrado no item 5.4.1 que os recursos desta linha do programa tm sido destinados majoritariamente para a Regio Nordeste e para municpios mais perifricos, com predominncia de agricultores familiares descapitalizados. Com a consolidao dos CMDRS nessas localidades, apesar dos problemas j analisados, refora-se a organizao dos agricultores familiares, levando a uma maior possibilidade de insero de um pblico que at ento estava margem da dinmica de construo do desenvolvimento do Pas. Como j analisado, existem problemas, como os conselhos que tm uma ao limitada utilizao dos recursos do PRONAF Infra-estrutura, o descompromisso do poder municipal com o PMDRS e a baixa qualidade da representao dos agricultores em alguns dos colegiados. No entanto, evidente a importncia dos conselhos na construo de um modelo de gesto de recursos pblicos mais participativo, condio essencial para uma melhor distribuio de renda no Pas. Como ficou demonstrado, metade dos 500 municpios brasileiros com os piores ndices de desenvolvimento humano receberam recursos do PRONAF Infra-estrutura. Por outro lado, Ferreira, Silveira e Garcia (2001) mostram que apenas 5,5% dos estabelecimentos de agricultura familiar nas 104 localidades com pior IDH tiveram acesso ao PRONAF Crdito, proporo que chega a 43,4% dos 40 municpios com melhor IDH. Assim, fica evidente que os investimentos em infra-estrutura tm beneficiado os agricultores familiares mais pobres, e o crdito os mais capitalizados. uma situao onde parece haver dois Pronaf, um para a agricultura mais consolidada, e outro para os agricultores familiares marginalizados (Ferreira, Silveira e Garcia, 2001: 526). Esse descompasso e a falta de articulao entre as duas linhas do PRONAF representa uma disperso de esforos, alm do desperdcio de recursos pblicos.

173

5.4.7 Incentivar a reduo de desigualdades de gnero, etnia e idade. O enfoque do PRONAF voltado unidade familiar, visto como um conjunto formado por todos os membros da famlia, pode levar a uma falsa idia de igualdade de oportunidades entre o casal e os filhos. Quando se observa o cotidiano da vida rural, o que predominam so homens como chefes de famlia, com poder de deciso sobre os demais membros, e uma grande desigualdade nos papis socialmente estabelecidos. Exemplos dessa situao so variados, como a avaliao realizada pelo IBASE nos seis principais estados tomadores de crdito do PRONAF, onde se observou que as mulheres representavam apenas 7% dos beneficirios do programa (Ministrio do Trabalho, 1999). As dificuldades das mulheres em cessarem os recursos do PRONAF para seus projetos prprios levaram mobilizao das mesmas, atravs de suas organizaes, e presso aos gestores do programa para a adaptao dos mecanismos de financiamento s suas necessidades. A alternativa adotada foi a deliberao, em 2001, de que 30% dos crditos do programa sejam destinados, preferencialmente, s mulheres, como previsto no Manual de Crdito Rural, na Seo 10, item 1-24. A Declarao de Aptido DAP, instrumento que identifica o interessado no crdito como agricultor familiar, tambm foi adaptada buscando favorecer o acesso das mulheres ao financiamento. A DAP, fornecida por entidades prestadoras de assistncia tcnica e sindicatos de trabalhadores rurais, elaborada para a unidade familiar, valendo para todos os membros que moram e trabalham na propriedade, sendo que o responsvel pelo financiamento tambm assina a declarao. Quando da implementao dos financiamentos para o Grupo B, estabeleceu-se que a DAP deveria ser elaborada preferencialmente para a esposa ou companheira. A destinao preferencial de 30% dos recursos e o credenciamento da esposa como tomadora do financiamento representam avanos nos mecanismos adotados no PRONAF Crdito, na perspectiva das relaes de gnero. Porm, em algumas situaes a falta de recursos disponveis nas agncias bancrias e a no especificidade da DAP atuaram como limitantes, mas certamente essas no so as nicas barreiras para o acesso das mulheres rurais aos meios necessrios realizao de atividades produtivas e a adoo isolada das medidas citadas no ser suficiente para que as mulheres passem a ter uma maior igualdade de oportunidades. O financiamento, entretanto, no ser mais um problema, uma dvida para a mulher rural, mas deve necessariamente ser parte de uma estratgia de atividade produtiva, que requer assistncia tcnica de qualidade, capacitao gerencial da tomadora do crdito, dentro da atividade escolhida, alm de incentivos para o associativismo e para a uma eficiente comercializao. Contudo, se esses requisitos necessrios no esto disponveis para a maioria dos agricultores familiares, muito menos estaro para as agricultoras, que no geral no so vistas como empreendedoras pelos servios de ATER e que tambm

174

enfrentam inmeras barreiras na prpria famlia, quando querem avanar alm de seus papis tradicionais de mes, esposas e donas de casa. Alm das medidas j adotadas pelo PRONAF Crdito, preciso, portanto, uma atuao mais ampla e mais articulada. As desigualdades de gnero tambm so evidentes na composio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural apoiados pelo PRONAF Infra-estrutura. Dos 44 municpios, em quatro estados, pesquisados pelo IBASE, 30% no tm representao feminina na composio dos conselhos. Em 80% dos demais municpios, as mulheres representam no mximo 20% dos componentes dos conselhos. Um maior equilbrio entre os papis de homens e mulheres nos CMDR tem sido preocupao dos gestores do PRONAF Infra-estrutura, que priorizam nos contedos das capacitaes para conselheiros as questes relativas s desigualdades de gnero. De certa forma isso contribui para aumentar o nmero de mulheres nos conselhos, embora a transformao efetiva da realidade requeira medidas mais amplas e mais continuadas, pois se trata de um processo de lento amadurecimento. O programa tambm buscou medidas para reduzir as desigualdades de etnia, incluindo no PRONAF Crdito, nas mudanas efetuadas em 2001, os agricultores familiares remanescentes de quilombos e os povos indgenas, como beneficirios do Grupo B. A especificao de que estes devam ter acesso ao programa foi tambm resultado dos movimentos organizados, que pressionaram o governo no sentido da criao de mecanismos que favorecessem tais segmentos. Outra mudana recente nas regras do crdito buscou reduzir as desigualdades de gerao, com a deciso de aumentar em 50% do limite do crdito de custeio para o Grupo "C" para projetos especficos de jovens maiores de 16 anos, que estudam ou que j concluram os estudos em centros de alternncia ou em escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio. Essa uma medida que, apesar de tambm pontual, deve contribuir para viabilizar atividades dos filhos de agricultores, incentivando a continuidade da educao e a permanncia no meio rural. Por outro lado, a pesquisa realizada pelo IBASE (Ministrio do Trabalho, 1999) identificou uma grave distoro no PRONAF, referente explorao do trabalho infantil. Entre os beneficirios do PRONAF em oito estados da federao foram identificadas cinco mil crianas com menos de 14 anos trabalhando em estabelecimentos patronais. Tambm foram identificadas 115 mil crianas trabalhando na propriedade rural dos pais, na faixa de 10 a 14 anos, sem freqentar a escola. Esse quadro, ao qual o relatrio do IBASE se refere como vergonha nacional, poderia ser evitado com medidas do prprio programa, como por exemplo, estabelecendo o acesso dos filhos escola como condio para obter o crdito. O que se observa, por meio dessa breve anlise, que a preocupao com a reduo de desigualdades de gnero, gerao e etnia aparece no PRONAF como que em espasmos, principalmente motivada pela

175

presso dos grupos organizados da sociedade civil. As medidas concretas adotadas at o momento so poucas, pontuais e sem articulao entre as mesmas e em relao s demais aes promovidas pelo programa. Essa falta de organicidade das aes de combate s desigualdades reduz sua eficcia e, ao final, resultam em esforos insuficientes para transformar a realidade rural. 5.4.8 Promover a criao de poltica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural e reestruturao dos rgos responsveis pelo servio No Objetivo 12 da Agenda 21 Brasileira, quando da discusso dos condicionantes para a promoo da agricultura sustentvel, esto reunidas as principais dificuldades para a implantao de atividades agrcolas que preservem os recursos naturais e o meio ambiente, e so sugeridas aes necessrias para que os obstculos sejam superados. Entre as dificuldades apresentadas, destaca-se a improvvel adoo em larga escala de prticas sustentveis, por serem estas adequadas apenas a determinados ecossistemas. Para o caso brasileiro, onde foi adotado o modelo de difuso vertical, a viso de que as solues tecnolgicas devero ser mltiplas e adequadas localmente particularmente importante, pois requer uma mudana ampla nos mecanismos de promoo do desenvolvimento da agricultura. Outra dificuldade apontada a impossibilidade de se tratar o setor de forma isolada, apenas com polticas agrcolas, sendo necessrio construir a articulao com as foras sociais e os diferentes setores da economia, para que a noo de sustentabilidade seja efetivamente aplicada. Para superar esses dois obstculos transio para uma agricultura sustentvel, fica evidente a importncia do fator educacional e organizativo, que promova a busca endgena de solues sustentveis e a capacidade de articulao entre as foras sociais e dessas com o poder pblico e os grupos econmicos. Nesse sentido, so apresentadas aes a serem adotadas, visando superao das dificuldades, entre as quais tem especial interesse nossa anlise a recomendao para que se promova ...a reestruturao dos rgos pblicos federais, estaduais e municipais nos setores de pesquisa, ensino, assistncia tcnica, extenso rural e meio ambiente, para a otimizao de suas atribuies na promoo do desenvolvimento sustentvel (MMA, 2002a: 64). A recomendao de reestruturao dos servios ganha especial relevncia no que se refere ao componente Assistncia Tcnica e Extenso Rural ATER, uma vez que o sistema pblico de prestao desse servio foi particularmente afetado no processo de reforma do Estado, nos ltimos 15 anos, tornando essencial sua reorganizao para que possa atuar de forma a promover mudanas sustentveis no campo. Para que se possa analisar a situao atual dos servios governamentais de ATER e a relao deles com o PRONAF, importante explicitar o entendimento sobre a necessidade d a extenso rural continuar

176

a ser um servio pblico ofertado diretamente pelo Estado. Na perspectiva de construo do desenvolvimento sustentvel, Bursztyn (2001:60) enfatiza ser imprescindvel a existncia de um projeto nacional onde estejam combinados uma ... viso de longo prazo, uma predisposio a empreender reformas o que significa vontade poltica e um arranjo entre as elites dirigentes e o estabelecimento de instrumentos de induo por parte do poder pblico. Mais adiante, o mesmo autor defende que nesse projeto nacional no pode faltar a componente educao, responsvel pela formao de mentalidades. E quando se agrega o princpio da sustentabilidade ao desenvolvimento, ... a educao, sendo vetor de mudana de atitude, representa condio necessria, sendo sua promoo responsabilidade do Estado; em segundo lugar, tanto educao quanto sustentabilidade pressupem continuidade (Bursztyn, 2001: 69). Para a agricultura sustentvel, enquanto parte do projeto de desenvolvimento sustentvel a ser construdo no Pas, a extenso rural representa exatamente esse processo educativo e transformador. Significa uma das componentes bsicas para a mudana de mentalidades no campo, e assim deve estar presente no dia-a-dia das famlias rurais, animando o imprescindvel processo de reflexo sobre a insustentabilidade do modelo vigente e a busca de novos procedimentos, o que justifica que seja contnua, de longo prazo e de responsabilidade do Estado. A extenso rural governamental tem sido criticada por ter contribudo com o processo de modernizao da agricultura, que, como j analisado no captulo 4, resultou em graves problemas sociais e ambientais. Por esse motivo, a capacidade do servio em fomentar a transio para a agricultura sustentvel tem sido questionada, devido exatamente ao seu papel no processo difusionista promovido ao longo das ltimas quatro dcadas. Nessa discusso, importante ter claro que a extenso rural um instrumento de poltica pblica para o desenvolvimento rural, assim como a pesquisa e o crdito rural. Nessa condio, seu direcionamento necessariamente determinado pelo modelo de desenvolvimento adotado no Pas. Como j analisado, a modernizao da agricultura e a prioridade a produtos exportveis e agroindustrializveis foram essenciais para a viabilizao do modelo urbano-industrial, de crescimento econmico acelerado. Nesse processo, houve grande investimento em crdito, pesquisa e extenso (para ficar apenas nesses trs instrumentos de poltica pblica), que atuaram de forma eficiente para os propsitos daquele momento. A crtica se d sobre esses propsitos, ou mais amplamente sobre o paradigma da revoluo verde, e sobre o direcionamento dado aos instrumentos de poltica, e no sobre a existncia dos servios. Se assim fosse, deveria-se questionar no apenas a capacidade da extenso rural, mas tambm do crdito e da pesquisa agrcola na promoo da agricultura sustentvel. correta e procedente a crtica sobre o direcionamento privilegiado desses instrumentos para determinados agricultores, produtos e regies, como ocorreu no processo de modernizao conservadora. O esforo de mudana de paradigma pressupe a

177

transformao da pesquisa agrcola, que deve se voltar busca de processos produtivos sustentveis, visando prioritariamente superar as limitaes tecnolgicas da agricultura familiar. A esse segmento tambm deve estar direcionado o crdito rural, como previsto no PRONAF, mas com maior nfase ao financiamento de atividades adequadas promoo da sustentabilidade. Da mesma forma, a extenso rural deve estar orientada construo da agricultura sustentvel, animando o processo de transformao de valores e atitudes entre os agricultores familiares. E nesse sentido, enfatiza-se a importncia da recomendao da Agenda 21 Brasileira, de reconstruo dos servios, tendo-se em conta a situao atual dos servios de ATER. Na onda das reformas neoliberais do Estado mnimo, a extenso rural foi sendo eliminada enquanto responsabilidade do governo federal, desde o incio da dcada de 1990, deixando que por inrcia o servio fosse realizado de forma autnoma por estados e municpios. No se pode dizer que foi aplicado o princpio da subsidiariedade, pois o servio nunca havia sido realizado diretamente pelo poder central, tendo sido sempre atribuio dos estados, com suporte financeiro da Unio. O que houve foi, por um lado, a retirada do Estado enquanto coordenador do processo, ... que corresponde ao carter indelegvel do poder pblico (quem coordena o governo) (Bursztyn, 2001: 70) e sua desresponsabilizao quanto aos meios para garantir o direito de acesso ao servio por parte daqueles que no so alcanados pelo mercado. A Constituio Federal de 1988 mantm, no artigo 187, Inciso IV, a extenso rural como responsabilidade do Estado, assim como a Lei Agrcola, de 1991, determina que a coordenao da ATER deva ser realizada pelo governo federal. No entanto, desde a extino do rgo nacional de coordenao da extenso rural, a EMBRATER, em 1990, o servio deixou de ser considerado uma poltica pblica prioritria, a ser preservado dentro do novo desenho do Estado, como aconteceu com a pesquisa agrcola, que se manteve enquanto atribuio direta do governo federal. Parte dessa situao se deve ao fato de que os pacotes tecnolgicos dos grandes grupos agroindustriais j incluem a assistncia tcnica aos agricultores. Com isso, a funo de difuso tecnolgica exercida pela extenso na fase de modernizao da agricultura e de estruturao dos complexos agroindustriais j no se faz mais necessria, sendo os servios governamentais de ATER, no antigo modelo de transferncia de pacotes tecnolgicos, obsoletos para o agronegcio. Por outro lado, as organizaes de trabalhadores rurais e agricultores familiares, que se mobilizaram em defesa da extenso rural governamental durante o perodo de extino da EMBRATER, no mantiveram a prioridade do servio nas suas pautas de reivindicao, muito mais voltadas ao crdito e ao acesso a terra. Apesar dos discursos sobre a importncia da extenso rural, o fato que esse servio, enquanto parte da estrutura governamental, no foi mais o foco principal das demandas dos movimentos

178

organizados no campo. Entre as explicaes possveis para esse fato est a desconfiana dos movimentos sociais para com as estruturas das EMATER, que apesar de terem defendido a prioridade de atendimento aos agricultores familiares e terem adotado uma postura mais participativa e dialgica no perodo de abertura poltica, como comentado no captulo 4, no geral mudaram pouco sua prtica, fortemente influenciada pelo direcionamento da poltica estadual, que manteve os mesmos objetivos do perodo anterior. Na verdade, a mudana que comeou a ser impulsionada pela EMBRATER no final da dcada de 1980, atravs de um grande esforo de formao dos quadros estaduais para ruptura com o modelo difusionista, para a promoo do planejamento participativo e a reduo de desigualdades no campo, no apresentou continuidade em boa parte dos estados, na dcada seguinte. Submetidas s diferentes realidades dos governos estaduais, as EMATER se transformaram nesses ltimos 13 anos de forma desigual, mas no geral no conseguiram convencer sua clientela. Outra causa possvel est na mudana da forma de repasse de recursos do governo federal prestao de ATER, ao longo da ltima dcada, que passou a ser feito por meio de projetos especficos como o Projeto Lumiar31 ou por meio da contratao da prestao de servios de capacitao a agricultores e a conselheiros municipais de desenvolvimento rural, como no PRONAF, abrindo aos movimentos organizados a possibilidade de eles prprios receberem recursos pblicos e manterem equipes tcnicas para o atendimento de seus filiados. Para esses grupos, as entidades governamentais de extenso rural passaram de aliadas a concorrentes por recursos pblicos. O fato que, apesar do texto constitucional manter a extenso rural como atribuio do Estado, o governo federal tem-se retirado do papel de promoo da assistncia e orientao tcnica populao rural, desde 1990. Com a criao do PRONAF, o (pouco) apoio s entidades voltadas prestao de servios de ATER passou para a responsabilidade da linha 4 do programa, que trata da capacitao tcnica. Apesar da grande importncia atribuda assistncia tcnica para a viabilizao das unidades de agricultores familiares e para a promoo do desenvolvimento sustentvel, alardeada nos documentos do PRONAF, o apoio aos servios de ATER tem sido quase ausente. Um indicador dessa poltica a reduo de recursos repassados pelo programa s entidades estaduais de ATER, com volumes pouco significativos, como mostra o grfico 5.21 a seguir.

31

Projeto Lumiar, criado pelo Ministrio Extraordinrio da Poltica Fundiria em 1997 e implementado pelo INCRA, previa a contratao de equipes de prestao de assistncia tcnica para atendimento a agricultores assentados em projetos de reforma agrria. As organizaes dos assentados eram responsveis pela escolha das equipes tcnicas e o Governo Federal pelo provimento dos recursos. O programa foi encerrado em 2000.

179

Grfico 5.21. Evoluo do volume de recursos do PRONAF destinados aos orgos governamentais de ATER(em milhes)
100.000,00 90.000,00 80.000,00 70.000,00 60.000,00 50.000,00 40.000,00 30.000,00 20.000,00 10.000,00 0,00

1996

1997

1998

1999

2000

Fonte: SAF/MDA O aumento significativo do aporte de recursos do primeiro at o terceiro ano do programa representou, poca, um esboo de uma possvel retomada de investimentos federais nos servios de ATER, desta vez com prioridade agricultura familiar. Porm, j no quarto ano do programa houve reduo do volume e em 2000 as empresas estaduais receberam quase a metade do volume conquistado em 1998. No ano seguinte foram interrompidas as transferncias diretas s EMATER, e os recursos foram destinados contratao de prestao de servios de capacitao a agricultores, tanto por entidades governamentais como no governamentais. O aporte de recursos, no entanto, irrelevante frente grande necessidade de orientao tcnica a mais de 4 milhes de agricultores familiares brasileiros. Como mostra o Grfico 5.22, o conjunto de agricultores capacitados com recursos do PRONAF, de 1997 a 2002, no chega a 20% das unidades de agricultura familiar do Pas.

180

Grfico 5.22. Participao de agricultores familiares capacitados com recursos do PRONAF, de3 1997 a 2002, no total de estabelecimentos familiares do Brasil.
Agricultores capacitados 28%

Estabelecimentos familiares existentes 72%

Fonte: SAF/MDA

O grfico acima mostra que os esforos do PRONAF em melhorar o nvel de conhecimento e informao dos agricultores esto muito aqum do necessrio. E isto se torna mais grave quando somado ao tambm reduzido investimento na orientao tcnica. Para se ter uma idia da insignificncia dos recursos investidos pelo PRONAF em ATER, basta fazer uma breve comparao com o montante investido em pesquisa agrcola. Historicamente, os recursos destinados ao Sistema EMBRAPA equiparavam-se em volume ao montante destinado ao Sistema EMBRATER. Na situao atual, tomando por base o ltimo ano de repasses diretos, constata-se que, em 2000, o conjunto de empresas estaduais de ATER recebeu o equivalente a apenas 3,3% dos recursos destinados EMBRAPA naquele ano (R$ 637 milhes, de acordo com o relatrio institucional da empresa para 2000). Tendo por base o total de recursos repassados pelo PRONAF de 1996 a 2000 (R$ 131, 9 milhes), conclui-se que o investimento em ATER em cinco anos do programa representa apenas 20% do oramento da EMBRAPA, em apenas um ano, demonstrando a total falta de prioridade do governo federal para com a extenso rural no Pas. Os repasses espordicos de recursos ou as contrataes pontuais de momentos de capacitao, praticados pelo PRONAF, no permitem que Estado brasileiro cumpra seu papel de promover a construo do desenvolvimento sustentvel. Como discute Caporal (2002), os servios privados de ATER respondem a demandas de mercado, no atuando em questes relativas preservao ambiental e de incluso social. Da mesma forma, no estaro dispostos a investir em unidades familiares de produo que no atingirem os nveis de eficincia econmica necessrios competitividade do mercado, mesmo que

181

gerem grandes benefcios para a sustentabilidade da sociedade. Assim, necessrio que o Estado se ocupe da extenso rural como um dos ingredientes indispensveis para a promoo da agricultura sustentvel. Desta forma, para o numeroso segmento social formado por agricultores familiares, pouco servem os mecanismos de induo, como os instrumentos econmicos, por exemplo, sem a presena do componente educacional, de motivao e animao representado pela extenso rural de carter pblico, sob o controle do Estado, direcionada no sentido da realizao do projeto nacional. O mencionado carter pblico da extenso rural tem sido objeto de inmeros debates, desde a segunda metade da dcada de 1990. O principal foco da discusso tem sido a execuo ou no do servio pelo governo, ainda que sua manuteno seja responsabilidade do Estado, ou seja, se deve ser um servio pblico governamental ou um servio pblico no-governamental. O projeto Lumiar, citado anteriormente, um exemplo de ATER com financiamento pblico e execuo no-governamental, assim como ocorre com organizaes no governamentais (ONGs), cooperativas e organizaes de agricultores, que recebem recursos pblicos para prestao de servios de orientao tcnica. O fortalecimento e a organizao da sociedade civil com o fim do regime militar e a descentralizao municipalista resultaram no crescimento da oferta de servios por entidades no governamentais em diferentes setores, no havendo, no entanto, informaes suficientes para identificar a parcela dessa modalidade de servio que trabalha diretamente com os agricultores familiares. A evoluo da oferta de ATER, em termos nacionais, aponta para uma tendncia de que a nova poltica de extenso rural para o Pas dever necessariamente prever a articulao entre as diferentes entidades hoje existentes. Porm, as instituies governamentais devero continuar com sua fatia de responsabilidade na promoo do desenvolvimento sustentvel, principalmente devido ao seu potencial de capilaridade e abrangncia, apesar da grande variao regional hoje verificada. Observando a situao atual dos servios de ATER, constata-se que a perda da coordenao nacional e o corte nos recursos federais provocaram impactos diferenciados nos servios estaduais, conforme a participao desses recursos nos oramentos das EMATER e a valorizao do trabalho da extenso rural que ocorria em cada estado da federao. Assim, as conseqncias foram mais desastrosas nos estados mais carentes e naqueles onde os governadores rejeitavam as mudanas de rumo iniciadas pela EMBRATER, especialmente no que se refere ao incentivo para a busca de mtodos de trabalho mais participativos e para a priorizao do atendimento aos agricultores familiares. Em alguns estados do Nordeste e Norte, que dependiam em mais de 50% das verbas federais, observa-se uma decadncia do atendimento aos agricultores, com estagnao do quadro de servidores, baixos investimentos em capacitao, alm do sucateamento das estruturas e veculos. Em outros estados, principalmente do Sul e sudeste, os impactos iniciais foram sendo absorvidos e os governos estaduais mantiveram e at ampliaram

182

a qualidade e a abrangncia do atendimento. De uma forma geral, as EMATER buscaram alternativas de sobrevivncia adaptando seu desenho, formulado originalmente numa lgica de estrutura nacional, para as condies do estado. As primeiras mudanas observadas foram na figura jurdica e na fuso com outros servios prestados no estado, como pesquisa e regularizao fundiria. Assim, apenas 11 das 27 entidades existentes mantiveram-se como EMATER. Sete se transformaram em institutos ou autarquias de extenso rural. Cinco fundiram-se como empresas estaduais de pesquisa, e as demais foram incorporadas s secretarias estaduais de agricultura. Em termos da capacidade de atendimento, o grfico 5.23 ilustra as diferenas de situaes nas regies brasileiras. possvel observar a relao entre a oferta (agricultores atendidos pelas empresas governamentais de ATER) e a demanda (total de agricultores familiares) em cada regio. Os dados foram fornecidos pelas entidades governamentais nos estados e consolidados pela Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, ASBRAER.
Grfico 5.23. Agricultores familiares existentes e agricultores familares atendidos por entidades governamentais de ATER, por regio

N 2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

Norte

Nordeste

Sudeste

C. Oeste

Sul

Agricultores familiares existentes

Agricultores familiares atendidos

Fonte: ASBRAER O Sudeste onde ocorre a maior cobertura dos servios governamentais de ATER, que chegam a 67% dos agricultores familiares da regio. A seguir vem o Sul, onde h o atendimento a 59,4% dos agricultores familiares. Nas duas regies o atendimento superior mdia nacional, em torno de 40%.

183

O Nordeste apresenta a menor cobertura dos servios governamentais de ATER, com apenas um quarto dos agricultores recebendo atendimento. Esse um fato particularmente grave, tendo-se em conta que a maioria dos agricultores familiares est nessa regio, que tambm concentra a parcela mais perifrica do conjunto. A baixa cobertura nos estados do Nordeste demonstra o impacto negativo da retirada do apoio federal, aps a extino da EMBRATER. Percebe-se, assim, que a negao da responsabilidade do Estado, com a prestao de ATER, afeta de forma particular os estados com problemas estruturais e que, portanto, necessitam de mais apoio. Apenas 4 em cada 10 agricultores familiares do Norte recebem orientao tcnica das empresas governamentais e a relao tcnico/agricultor atendido da ordem de 1/182 (ver tabela 5.8 abaixo), o que determina que esses 40% atendidos contam com poucos tcnicos disponveis, o que seguramente compromete a qualidade do atendimento. Nesse aspecto, o Centro-Oeste est em melhor situao, apresentando uma relao tcnico/agricultor atendido de 1/52. Por outro lado, a abrangncia do servio pequena, chegando a apenas 1 em cada 10 agricultores familiares da regio. De uma forma geral, constatase que a cobertura do servio oficial de extenso rural est bem aqum do desejvel, especialmente no Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Assim, se pretendida a oferta de orientao tcnica de qualidade, para garantir a transio agricultura sustentvel, essencial que haja um esforo para ampliar a cobertura desses servios. Tabela 5.8: Relao agricultores atendidos por tcnico de campo, nas empresas governamentais de ATER
Agricultores familiares atendidos por tcnico Norte 232.947 1.277 182 Nordeste 524.508 3.040 173 Sudeste 391.282 2.607 150 C. Oeste 79.931 1.527 52 Sul 471.534 3.049 155 Total 1.700.202 11.500 148 Fonte: INCRA/FAO (2000), SAF/MDA e ASBRAER (2001). Agricultores familiares atendidos pela ATER Tcnicos de campo

Uma das principais crticas ao servio governamental de extenso est na reteno dos recursos pblicos nas esferas burocrticas, em detrimento do atendimento ao beneficirio do servio. Um dos indicadores dessa situao a distribuio dos quadros dentro das estruturas centrais, regionais e locais. Apesar das variaes observadas entre os estados, a maioria das entidades ainda mantm uma estrutura organizacional composta por uma sede na capital do estado, escritrios regionais em cidades-plo para prestao de apoio especializado e escritrios locais, nas sedes dos municpios. 184

Grfico 5.24. Distribuio da fora de trabalho da ATER governamental, nos nveis central, regional e local.
Brasil

Sul

C. Oeste

Sudeste

Nordeste

Norte

0%

20% Escritrio Central

40%

60%

80% Escritrios Locais

100% Cedidos

Escritrios Regionais

Fonte: ASBRAER

Analisando a distribuio do quadro de pessoal, no grfico 5.24, observamos que a maior concentrao de quadros nos escritrios centrais est no Norte, Centro-Oeste e Nordeste, com 27%, 22% e 20%, respectivamente. Isso indica falhas na gesto do servio nessas regies, com estruturas administrativas concentrando recursos que poderiam estar sendo disponibilizados no trabalho de campo. Porm, os dados tambm confirmam a pouca condio de trabalho nessas regies. A falta de recursos e de condies de trabalho levou ao fechamento de muitos escritrios locais em municpios mais carentes em todo o Pas e especialmente no Nordeste. Foram freqentes os Programas de Demisses Voluntrias nessas empresas, mas tambm ocorreu a transferncia de tcnicos para as estruturas centrais ou para outras empresas. Tudo isso contribuiu para reduzir a abrangncia em termos de agricultores atendidos. A concentrao de 21% e 24% de quadros nos escritrios regionais nos estados do Sul e do Sudeste respectivamente, bem acima das demais regies, como mostram os dados do grfico 5.24, pode indicar uma maior preocupao das empresas dessas regies com o acompanhamento do servio prestado em nvel municipal, pois as equipes regionais so responsveis pelo assessoramento tcnico e gerencial junto s

185

equipes locais. Por um lado, a maior complexidade das atividades agrcolas e pecurias nessas regies e sua maior especialidade exigem uma maior variedade de especialistas. Por outro, o nvel tecnolgico e organizacional mais elevado dos agricultores do no Sul e do Sudeste tambm faz com que seja maior a cobrana por um atendimento de melhor qualidade, exigindo mais capacitao e assessoramento aos tcnicos locais. Fazendo uma relao tcnicos regionais/tcnicos locais, verifica-se que no Sul existe um quadro regional para cada 2,7 tcnicos locais e no Sudeste um regional para cada 2,2 locais. Para o Norte e Nordeste, essa relao de cerca de 1/4,7. No caso das empresas do Centro-Oeste, a relao de 1/27,5 indicando talvez uma outra forma de estruturao dos escritrios regionais, que seguramente no exercem as funes acima mencionadas, pois nessa regio est a maior concentrao de tcnicos nos escritrios locais (70%), acima da mdia nacional (60%), comum s demais regies. O grfico abaixo mostra a abrangncia do servio governamental de ATER em termos de presena de escritrio local da entidade em relao aos municpios da regio.
Grfico 5.25.Abrangncia do servio de ATER governamental, nos municpios brasileiros, por regio. 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Norte

Nordeste Sudeste

C.Oeste

Sul

Total

Municpios na Regio
Fonte: ASBRAER

Municipios com Escritrios Locais

Os dados demonstram que, com exceo do Nordeste, a extenso rural governamental ainda apresenta uma considervel capilaridade, presente na grande maioria dos municpios brasileiros. No entanto, esses dados no permitem uma avaliao sobre a qualidade dos servios efetivamente prestados. O

186

fato de existir o escritrio municipal no significa que o servio de extenso rural esteja chegando aos agricultores. As j citadas carncias de recursos humanos e materiais tm levado a situaes onde o nmero insuficiente de tcnicos s permite o atendimento parte dos agricultores e at mesmo a situaes onde o trabalho de campo se reduz a poucos dias do ms, por falta de meios para o deslocamento s localidades rurais. Mesmo nos casos onde o atendimento chega aos agricultores, h incertezas sobre a qualidade do mesmo, principalmente pela dificuldade na formao dos tcnicos. A situao descrita acima refora a importncia das recomendaes contidas da Agenda 21 Brasileira sobre a necessidade de elaborao de uma poltica clara de extenso rural e da reconstruo dessa rede de educadores atuando em todas as localidades rurais. So vlidas para a Extenso Rural as consideraes feitas por Bursztyn (2001) para a educao como um todo, de que no se trata de implementar aes pontuais ou de curto prazo, mas sim de uma poltica de maturao de longo prazo. preciso considerar o tempo e os investimentos para a formao dos extensionistas, que atuam como agentes de desenvolvimento, garantindo a continuidade da transformao de mentalidades no meio rural, o que por sua vez requer polticas continuadas e o envolvimento direto do Estado. A experincia do Rio Grande do Sul, no sentido da transio ecolgica realizada nos ltimos quatro anos, ilustra a importncia da definio de polticas pblicas claras, e do papel dos servios de apoio produo, como a ATER, para a conduo at as mudanas desejadas no campo. A Associao Riograndense de Empreendimentos de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, EMATER/RS, passou a ter sua prtica norteada pelo conceito de extenso rural agroecologia desde 1999, orientada pela ... busca contnua de estratgias que impulsionem padres scio-culturalmente desejveis, apoiados na evoluo histrica dos grupos sociais e em sua coevoluo com os agroecossistemas em que esto inseridos (Caporal, 2002: 17). No processo, a Empresa redirecionou sua misso priorizando a construo do desenvolvimento sustentvel, por meio de uma atuao baseada em processos educativos e participativos, voltados s unidades familiares de produo. Para tanto, abriu sua estrutura decisria, permitindo aos beneficirios, atravs de suas organizaes, participarem do Conselho Deliberativo e instncias gestoras da empresa. Tambm a estrutura da EMATER/RS foi transformada, dando maior nfase ao assessoramento tcnico aos quadros locais, alm de investimentos em processos investigativos e na socializao dos conhecimentos gerados. Outro aspecto relevante na estratgia de reformulao da ao extensionista gacha foi o investimento em um amplo processo de formao de seus quadros e da populao rural, por meio de seminrios, cursos presenciais e distncia, diversos momentos de capacitao, alm da produo de material informativo e de apoio, como revistas, cartilhas, CD-rom, pgina na internet, entre outros.

187

Aps quatro anos de experincia em Extenso Rural Agroecolgica, surgem as primeiras avaliaes dos resultados obtidos, como a apresentada por Caporal (2003), que analisa mudanas em prticas at ento arraigadas entre os agricultores, forjadas no modelo da revoluo verde e geradoras impactos negativos ao equilbrio ambiental. Na produo de gros, por exemplo, cerca de 21% dos 140 mil agricultores das cinco principais culturas do estado (arroz, feijo, milho, soja e trigo) assistidos pela EMATER/RS adotaram prticas agroecolgicas, principalmente com o uso do plantio direto sem herbicidas e com a cobertura vegetal das reas de gros na entressafra. (Caporal, 2003: 26). Tambm na bovinocultura de leite o exemplo gacho se destaca: a adoo do sistema de pastoreio rotativo por 36% dos agricultores assistidos pela EMATER/RS e o uso de medicamentos fitoterpicos por 17% dos agricultores assistidos so resultados animadores para um processo de incentivo agroecologia de apenas quatro anos. Na olericultura destacam-se os cultivos de alho, batata, cebola e tomate, com cerca de 30% dos produtores j inseridos em sistema de cultivo agroecolgico ou em fase de transio (Caporal, 2003: 23). Na evoluo observada no Rio Grande do Sul, esse autor destaca o papel fundamental da EMATER/RS e o apoio do governo estadual na transformao do servio de extenso rural prestado aos agricultores familiares, apesar da irrisria participao do governo federal. Porm, para a maioria dos estados, remota a possibilidade de evoluo dos servios de ATER sem o envolvimento direto da Unio. No se pretende eliminar o papel das administraes estaduais e municipais, que tambm so fundamentais para a reconstruo dos servios de ATER. No entanto, assim como na promoo da agricultura sustentvel, a construo da extenso rural em bases agroecolgicas requer um volume de investimentos onde a participao da Unio imprescindvel. essencial a orquestrao do Estado para a superao da falta de novos conhecimentos, para o fortalecimento da capacidade de articulao social visando que a reflexo sobre o novo modelo seja internalizada e as mudanas sejam implementadas. Como demonstrado anteriormente, a ausncia do governo federal levou ao enfraquecimento das entidades de extenso rural, ao esfacelamento de parte das estruturas existentes e queda da qualidade da orientao tcnica prestada aos agricultores familiares brasileiros. Para que o Pas efetivamente cumpra o compromisso assumido na Agenda 21 Brasileira de promoo da agricultura sustentvel, torna-se essencial o atendimento recomendao de reestruturao dos servios pblicos de ATER, com o envolvimento direto e continuado do Estado, como determina a Constituio Federal e a Lei Agrcola.

188

5.5 RECOMENDAES RELEVANTES DA AGENDA 21 BRASILEIRA AINDA NO INCORPORADAS PELA POLTICA ATUAL PARA AGRICULTURA FAMILIAR Como se viu, a promoo da agricultura sustentvel requer o envolvimento direto do Estado na promoo de aes pblicas amplas. No apenas uma questo de incentivar a adoo de prticas preservacionistas, de forma pontual ou isolada. O PRONAF deve atuar de forma ampla, desde a promoo de processos municipais de planejamento at a oferta de financiamentos a projetos especficos de agricultores. As anlises apresentadas nos tpicos anteriores mostram que houve mudanas positivas, mas que esto apenas no incio e que os resultados obtidos pelo PRONAF so ainda bastante limitados. As crticas feitas ao programa no desqualificam sua importncia enquanto poltica brasileira pioneira no direcionamento exclusivamente aos agricultores familiares. Porm, ainda esto por ser incorporados importantes aspectos j debatidos e recomendados pela rea ambiental do governo, resumidos na Agenda 21 Brasileira. Como forma de contribuir para a evoluo do PRONAF, sero analisados a seguir dois instrumentos de interveno governamental na promoo da agricultura sustentvel, selecionados devido ao seu potencial transformador e relativa facilidade de integrao ao programa: Educao Ambiental e Incentivos Econmicos. Diferentes dos instrumentos de curto prazo, dirigidos soluo de situaes crticas, estes, de longo prazo, so ligados a processos de modificao de comportamento. 5.5.1 Educao Ambiental Ao longo desse trabalho, enfatizou-se que uma poltica de promoo da sustentabilidade no se restringe ao incentivo a prticas agrcolas mais amigveis. A ao pblica no pode estar limitada difuso de tecnologias mais limpas, que apesar de necessrias, levariam apenas delimitao de ilhas de produo agrcola ambientalmente desejveis. A construo da agricultura sustentvel implica, primeiramente, em levar para o nvel do indivduo, do agricultor e sua famlia, a clareza de que seu trabalho deve possibilitar a satisfao continuada de suas necessidades e garantir o mesmo para seus descendentes. Isso requer a difcil e essencial mudana de valores e atitudes na relao com a natureza. E um dos principais instrumentos para a promoo dessa mudana a Educao Ambiental - EA. Para o contexto do PRONAF, a importncia da EA se d por sua dimenso no-formal, ou seja, focada no aprendizado fora da escola, como ocorre no processo produtivo agrcola, que envolve diversas formas de interao entre os agricultores e o meio ambiente. Nesse contexto, a Educao Ambiental pode ser percebida por sua manifestao mais operacional, como, por exemplo, no aprendizado do uso de

189

tecnologias que combinem o aumento de produtividade com a reduo de danos ambientais. Mas tambm relevante em sua dimenso mais ampla, no aprendizado sobre como melhorar as relaes entre a sociedade humana e o ambiente, de modo integrado e sustentvel (So Paulo, 1997:16). No PRONAF, a linha de capacitao e assistncia tcnica a que mais explicitamente incorpora a funo de promover a EA. Nessa linha, o conhecimento relativo ao desenvolvimento sustentvel visto como contedo de cursos e demais momentos de formao, como nas duas capacitaes dirigidas aos conselheiros dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, realizadas 1999/2000 e em 2002. Na primeira, foi proposta uma capacitao em gesto social de 40 horas/aula, com contedos sobre o desenvolvimento local sustentvel; gesto do conselho municipal; participao; e contextualizao e perspectivas do PRONAF. Os cursos, em 1999, envolveram 6.664 pessoas, sendo cerca de 5000 conselheiros, ou seja, em torno da metade dos membros dos CMDR ligados ao PRONAF, naquele momento (MDA, 2001). Entre os diversos aspectos avaliados sobre esse processo de capacitao, destacamos dois: se ele efetivamente chegou aos conselheiros e se resultou em aprendizagem e melhoria nas aes destas. De acordo com avaliao realizada nos CMDR, em 2002, constata-se o baixo o nmero de conselheiros, em atuao naquele momento, que havia participado dos cursos. Em pesquisa realizada junto a conselhos de 31 municpios em 5 estados, apenas a tera parte dos conselheiros havia participado de algum momento de capacitao, seja pelo no comparecimento aos cursos, seja pela mudana na composio dos colegiados. O processo de escolha dos participantes dos cursos tambm apresentou distores. Em muitos casos, foram indicadas pessoas que no atuavam nos conselhos, casos como, por exemplo, de conselheiros representantes das administraes municipais (como o prefeito e secretrios) que mandavam auxiliares da prefeitura como representantes. Uma das constataes do estudo que esta capacitao no tem atingido os conselheiros de ponta, aqueles que ocupam os cargos de maior destaque nos conselhos (Favareto e Demarco, 2002: 68). Alm da questo da baixa participao dos conselheiros nos cursos, merece tambm ateno os contedos desenvolvidos e a relao desses com a prtica dos conselhos. Nas cartilhas produzidas para o processo de formao dos conselheiros, em 1999/2000, observa-se a preocupao com temas relativos ao desenvolvimento local sustentvel, que apresentado de maneira evolutiva, de forma a permitir aos participantes uma viso de processo, valorizando o papel desempenhado pelos conselheiros. Na avaliao dos cursos, foi destacado que o tratamento dado a esse e aos outros temas contribuiu para melhorar a compreenso dos participantes sobre o papel dos conselheiros no processo de desenvolvimento. Por outro lado, a grande maioria considerou os cursos longos e inadequados ao ritmo do trabalho rural, criticando ainda o fato dos assuntos serem tratados de forma terica. Para os agricultores

190

mais carentes, um perodo contnuo de afastamento da unidade produtiva, para participar de um curso, pode resultar em dificuldades para a famlia. Assim, agricultores mais perifricos participam menos de capacitaes formais. Alm disso, para muitos conselheiros, o aprendizado em sala de aula pouco efetivo. Pesquisa realizada com os conselheiros concluiu que no seria equivocado dizer que os cursos de capacitao realizados nos ltimos anos tm se estruturado em contedos e metodologias muito bons para a sensibilizao dos agentes locais, mas insuficientes para a instrumentalizao necessria tarefa de promoo do desenvolvimento de um territrio (Favareto e Demarco, 2002: 68). A prpria equipe da SAF responsvel pela coordenao dos cursos apontava, aps a realizao do primeiro esforo de formao dos conselheiros, que a capacitao deve ser enfocada na prxis dos conselheiros. Tal perspectiva privilegiar no somente a continuidade da capacitao, mas tambm a sua adequabilidade s necessidades e aos interesses dos conselheiros, particularmente dos agricultores familiares (MDA, 2001: 65). Para o segundo processo de capacitao nacional de conselheiros, alguns aspectos foram mudados, inclusive abrindo-se a possibilidade para modalidades variadas de formao, como oficinas, excurses e estudos de casos. Porm, restries oramentrias fizeram com que se voltasse, em grande medida, estrutura formal de cursos, com forte enfoque terico. As estratgias adotadas indicam que permanece a dificuldade de compreenso prtica dos conceitos, especialmente pela falta de um faseamento, de uma continuidade, que permita que as discusses tericas sejam transformadas em aes concretas, no dia a dia dos conselheiros municipais. No edital para esse processo de capacitao, foi dada prioridade para entidades capacitadoras inseridas nas dinmicas locais e regionais, como forma de possibilitar uma continuidade aps os cursos. Porm, no h no PRONAF qualquer previso de vnculo com tais entidades, de forma a garantir que as intenes do edital sejam concretizadas. De toda forma, o maior problema no tratamento dado formao de conselheiros para a mudana de mentalidades e atitudes no parece estar na pouca abrangncia dos cursos ou nos seus contedos. Dentro da viso de Educao Ambiental, o equvoco est na forma pontual e localizada dessas aes de capacitao. Para que a EA ocorra de forma efetiva, ela precisa deixar de ser tratada como sinnimo de momentos de capacitao. Por melhores que esses momentos sejam, eles so isolados, limitados, envolvem poucas pessoas, de forma dissociada de suas prticas, com pouca capacidade de influir na mudana de modelo agrcola e nas relaes com a natureza. O PRONAF, para priorizar a Educao Ambiental como fio condutor de sua ao, em todas as linhas do programa, precisaria primeiro orientar-se claramente para a promoo da agricultura sustentvel, o que, como visto na anlise sobre seus resultados, no ocorre. Assim, os momentos de educao ambiental vo continuar sendo meros paliativos.

191

A reflexo sobre a insustentabilidade do modelo agrcola hegemnico, e a busca de alternativas para a transformao dele, deveriam estar presente nos mecanismos de crdito, nos projetos de infra-estrutura apoiados pelo programa e, principalmente, no cotidiano do trabalho de orientao tcnica aos agricultores. As experincias dos projetos voltados preservao ambiental no pas demonstram que a eficincia do trabalho est diretamente relacionada capacidade de articulao de diferentes polticas e da permanente interao entre o corpo tcnico e a comunidade. Uma das mais conhecidas entre essas experincias, o Projeto TAMAR, rene importante aprendizado sobre as dificuldades em sua fase inicial, quando os estudos cientficos estavam dissociados do trabalho com a populao, que era envolvida apenas enquanto pblico a ser sensibilizado e capacitado pelos especialistas. O avano se deu a partir do momento em que as pesquisas biolgicas de espcies de tartarugas marinhas que se reproduzem no Brasil, e o objetivo de preservao das mesmas, passaram a estar integrados s dinmicas das comunidades litorneas, num processo educativo permanente, de solidariedade e aprendizado mtuo (Castilhos, Alves e Silva, 1997). Outro exemplo o trabalho realizado junto s populaes rurais, no Pontal do Paranapanema, em So Paulo. Tambm iniciado como um trabalho de preservao de espcie em extino (o mico-leopreto), sua efetivao s se deu quando passou a ser uma ao de promoo de desenvolvimento sustentvel na regio. A experincia demonstra que mudanas concretas de postura da comunidade em relao aos recursos naturais s ocorrem quando a Educao Ambiental passa a ser um processo continuado e integrado ao contexto dirio da populao rural. As discusses sobre sustentabilidade e as relaes entre produo agrcola e meio ambiente no esto, portanto, dissociadas da busca de soluo para problemas concretos dos agricultores. Ao contrrio, se inserem na dinmica da organizao rural, dos esforos para solucionar dificuldades concretas, como melhorar os nveis de renda ou ampliar a qualidade e o acesso educao e sade. E isso, s ocorre com o trabalho sistemtico e continuado do corpo tcnico junto populao rural (Pdua e Valladares-Pdua, 1997). No contexto do PRONAF, a ATER representa a possibilidade de trabalho continuado junto s famlias de agricultores. So muitas as oportunidades de contato entre extensionistas e produtores, seja nos momentos de elaborao de projetos tcnicos, na orientao sobre dificuldades na conduo de lavouras e criaes, no assessoramento comercializao, no apoio organizao e mobilizao comunitria, no assessoramento ao trabalho dos conselhos municipais, entre muitas outras oportunidades. Esses, e no apenas os cursos, deveriam ser os momentos de Educao Ambiental. Frente a situaes concretas, os conceitos tericos passam a fazer sentido, sendo essa a consolidao de capacitaes formais. A principal limitao a essa forma mais abrangente de se pensar a Educao Ambiental est na inexistncia de uma poltica para a ATER no Pas. A grande maioria dos tcnicos dos rgos

192

governamentais foi formada pelo modelo convencional de agricultura e, desde o desmantelamento do sistema de extenso rural, em 1990, so poucas as empresas que conseguiram capacitar e atualizar seus quadros, como analisado anteriormente. A atuao de boa parte dessas empresas ainda est voltada difuso de tecnologia, dentro da lgica do modelo convencional. Nas entidades no governamentais que fazem orientao tcnica j se observa uma maior nfase em aspectos ambientais. Porm, essas entidades tm um trabalho muito localizado, pouco abrangente, no atendendo demanda dos agricultores. Assim, tanto entidades governamentais como no governamentais no conseguem, de forma autnoma, responder s necessidades de orientao dos agricultores para a promoo do desenvolvimento sustentvel. A valorizao da Educao Ambiental passa necessariamente pela construo de uma poltica efetiva de ATER pblica. No Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, o papel da ATER no atendimento aos agricultores familiares destacado, assim como a responsabilidade do Estado em garantir o acesso dos agricultores a este servio. O documento apresenta como objetivo geral da ATER para a agricultura familiar a oferta de servios capazes de promover o desenvolvimento rural sustentvel, concretizando as potencialidades sociais, econmicas, culturais e ambientais dos beneficirios (MDA, 2002: 34). O uso sustentvel dos recursos naturais apontado como um dos princpios que devero nortear os servios de ATER, assim como a formao continuada do pblico rural, com nfase ao respeito s demandas de gnero, raa, etnia e gerao. Para a construo dessa nova extenso rural, imprescindvel que se amplie a viso antropocntrica que tem norteado a orientao tcnica na agricultura. Nessa viso, a natureza colocada como mero recurso a servio dos seres humanos. a continuidade da conquista e dominao da natureza, pensamento que marcou o avano da civilizao ocidental. No se trata, to pouco, de imposio da viso ecocntrica, com a preservao ambiental como um fim em si mesmo e em oposio s necessidades e atividades humanas (Oliveira, 2000). Essas parecem ainda ser, respectivamente, as vises que prevalecem nas instituies responsveis pela promoo da agricultura familiar e nas instituies que se encarregam das questes ambientais. E tambm parece ser exatamente a cristalizao dessas posies que impede avanos nas relaes do homem com o meio ambiente. A extenso rural necessria ao desenvolvimento sustentvel e que deve integrar os esforos do PRONAF de promoo de Educao Ambiental, deve buscar o equilbrio entre as necessidades e responsabilidades individuais e a participao e construo responsvel do comunitrio ou social. , nas palavras de Edgar Morin (2001), a antropo-tica, a compreenso de que indivduo e sociedade esto em permanente integrao e articulao. Nossa condio planetria determina que os problemas estejam amarrados uns aos outros e que os esforos de EA deveriam conduzir conscincia dessa condio. No

193

contexto da agricultura familiar, significa identificar a multiplicidade de atores sociais e compreender a diversidade de interesses, que so freqentemente conflitantes. O que hoje se observa, no entanto, uma orientao voltada produtividade e rentabilidade agrcolas, como sntese da defesa dos interesses dos agricultores, colocados em oposio preservao do meio ambiente. o equvoco de polticas agrcolas centradas em resultados de curso prazo, que impedem a compreenso sobre a inter-relao dos problemas, em confronto com polticas ambientais necessrias sustentabilidade, mas muitas vezes inviveis por no considerarem as limitaes da realidade e as necessidades imediatas. No por outro motivo que as regulamentaes ambientais analisadas nesse trabalho, como o Cdigo Florestal, a Lei dos Agrotxicos e a Resoluo 289/01 do CONAMA, so to sistematicamente desrespeitadas, pois so vistas como impedimentos ao avano produtivo e no como mecanismos que resultaro em garantias de evoluo sustentvel. A transformao em realidade da preocupao de recomposio dos servios de ATER, presente nos documentos do PRONAF, ter como desafio construir um servio que seja capaz de promover o dilogo entre os diferentes atores, para mediar as diferentes vises e quebrar resistncias, buscando a efetivao de um novo padro de desenvolvimento para a agricultura e para o pas. 5.5.2 Uso ampliado de Incentivos Econmicos Os esforos de transformao de mentalidades e de busca de novos modelos de desenvolvimento tm sido apoiados pelo uso de incentivos econmicos, que ganharam maior visibilidade a partir da dcada de 1970, na Europa, quando foram constitudos mecanismos baseados no Princpio do Poluidor Pagador (PPP). Por esse princpio, o causador da poluio deve arcar com as despesas para a adoo de medidas estabelecidas pelo governo visando assegurar a preservao das condies ambientais. O fato de solo, gua e ar serem caracterizados como bem comum, faz com que sua utilizao ocorra sem que se imponham limitaes, levando privatizao dos benefcios de seu uso com a decorrente socializao de seus custos (Philippi Jr e Marcovitch, 1999: 67). Assim, a explorao incorreta e abusiva dos recursos naturais em atividades produtivas resultou em externalidades negativas32 no mais aceitas pela sociedade, levando formulao de instrumentos que visavam regulao da atividade econmica de forma a garantir a preservao ambiental. , portanto, uma forma de internalizar os custos externos, para permitir uma melhor gesto dos recursos ambientais. Ganha destaque a funo indutora dos incentivos econmicos, pois sua adoo obriga o
Conceito formulado por Cecil Pigou, em 1920, referindo-se a impactos negativos no previstos em ao realizada. Abordagem que permitiu anlise de problemas ambientais, sob o ponto de vista econmico, muito antes do meio ambiente ser problema social. Para o autor, as externalidades devem ser definidas e monetarizadas pelas autoridades. Esta taxa de poluio cobriria os custos sociais e restauraria a alocao tima de fatores de produo (Pigou, 1997).
32

194

produtor a considerar os custos ambientais de seus produtos. (Bursztyn e Bursztyn, 2000). Os impactos positivos dessa estratgia tributria levaram sua disseminao para diversos pases, nas ltimas duas dcadas. No Brasil, o uso de instrumentos econmicos como poltica ambiental ainda pouco expressivo. A adoo do ICMS Ecolgico destacada por Bursztyn e Bursztyn por seu carter inovador em estabelecer, para distribuio dos recursos, o critrio do percentual do territrio municipal sob regime de unidades de conservao e no seu nmero de habitantes, adotando o princpio da justia ambiental. No caso do ICMS Ecolgico prevalece a idia de compensar as localidades que tm suas possibilidades de gerao de renda limitadas pela deciso pblica de proteger espaos (Bursztyn e Bursztyn, 2000: 21). Entre os mais visveis instrumentos econmicos esto as taxas ambientais, tambm chamadas ecotaxas ou taxa pigoviana (Mota, 2001). A implantao desse tipo de cobrana no Pas tem sido acompanhada de freqentes reaes contrrias, como aconteceu com a Taxa de Fiscalizao Ambiental, regulamentada pela Lei 9.960, de 28/01/2000, cobrada de empresas potencialmente poluidoras ou que utilizem recursos ambientais. Muitas empresas entraram com aes na Justia pedindo a inconstitucionalidade do tributo e alguns parlamentares se mobilizaram para tentar a revogao da medida, que continuou valendo, porm amenizada pelo enquadramento de inmeras empresas na condio de isentas. O mesmo tipo de dificuldade enfrenta a proposta de criao de taxas sobre a produo de agrotxicos e de uso dos recursos arrecadados com esse tributo em programas rurais que associem ganho econmico com preservao ambiental. Como analisa Veiga (2001), estas so medidas de difcil implementao, pois ainda no contam com o apoio da sociedade e requerem um amadurecimento que no acontece a curto prazo. Alm disso, as estruturas do Estado voltadas ao controle do uso de agrotxicos, como visto anteriormente, so insuficientes para a cobertura necessria no territrio brasileiro. Sem seu fortalecimento, h o risco de que as medidas legais fiquem sem condies de aplicabilidade prtica. Alm das taxas ambientais, existem outros instrumentos econmicos que podem servir de estmulo imediato a mudanas de atitudes em relao ao meio ambiente. Esse o caso das subvenes ambientais, ou seja, concesses, incentivos fiscais e crditos subsidiados. Mota (2001) apresenta trs dessas modalidades de instrumentos econmicos: As subvenes ambientais i) a impostos; ii) a emprstimos; iii) e financeira. A subveno por reduo de impostos se destina concesso de benefcios tributrios queles que adotarem atitude preconizada pelo poder pblico como necessria preservao ambiental. A adoo de tecnologias ambientalmente mais amigveis em processos produtivos poderia ser premiada com a reduo de parte da carga de impostos dos agricultores familiares. Se a taxa pune aquele que polui, que utiliza um sistema produtivo mais impactante ao ambiente, a iseno de impostos premia aquele com

195

comportamento ambientalmente desejado. Agricultores que, por exemplo, fizerem proteo de nascentes em suas propriedades, poderiam ser beneficiados com esse tipo de iseno. Afinal, essa atividade geraria benefcios no apenas ao proprietrio da rea, mas a toda a populao que depende do curso dgua. Exemplos semelhantes seriam a recuperao de reas degradadas e a recuperao de matas ciliares. Da mesma forma, agricultores que adotassem de sistemas de irrigao mais econmicos em uso de gua poderiam contar com o incentivo da reduo de impostos. O sistema de irrigao por gotejamento, por exemplo, muito mais racional no uso da gua do que sistemas como irrigao por asperso ou por pivot central, tambm mais exigentes em uso de energia. Ao lado dos esforos de educao ambiental, a diferenciao positiva dos adotadores de sistemas mais amigveis ao ambiente um forte aliado para induzir mudanas de atitudes. Na segunda modalidade, a subveno ambiental a emprstimos, o Estado pode subvencionar financiamentos para atividades consideradas essenciais para o equilbrio ambiental, sendo socialmente desejadas. O reflorestamento com madeira nobre, fora de rea de preservao permanente, um exemplo. Com retorno financeiro de longo prazo, a disposio do agricultor na recomposio de matas poderia ser incentivada com emprstimos a juros mais reduzidos, por exemplo. Fora de reas de reservas, os plantios com madeira nobre, manejados de forma sustentvel, so excelentes formas de poupana para a agricultura familiar, alm de ajudar na conservao da diversidade biolgica, justificando assim o investimento pblico nesse tipo de atividade. Tambm a aquisio de tecnologias limpas e poupadoras de gua e energia poderia ser includa nesse tipo de subveno. Outro exemplo seria a recomposio de ares de reserva legal. Emprstimos em condies mais favorveis seguramente motivariam os agricultores a recompor reas de matas ou a aderir a tecnologias limpas, alm de forar um esforo de capacitao e reciclagem para tcnicos, que precisariam estar atualizados sobre as novas tecnologias para a elaborao de projetos e orientao aos agricultores. A terceira, a subveno financeira, significa concesso de recursos a fundo perdido, direcionada a atividades necessrias, cujo alto custo e baixo retorno no so incentivadas pelo mercado. O Estado ento arcaria com o custo para realizao dessas atividades. Recuperao de reservas permanentes e cultivo de espcies em extino so exemplos de atividades que poderiam ser integralmente custeadas com recursos pblicos. Parte do passivo ambiental dos assentamentos de reforma agrria, em especial nos projetos onde houve negligncia do poder pblico quanto a questes ambientais, quando da criao dos assentamentos, deveria ser sanado com esse tipo de subveno. Esses instrumentos econmicos indutores de atitudes ambientalmente corretas podem ser de grande utilidade no mbito do PRONAF. Na verdade, o programa j adota esse tipo de mecanismo, como

196

por exemplo na concesso de sobreteto do crdito de custeio para agricultores familiares do Grupo C em transio para a agricultura orgnica, ou que j utilizam sistemas agroecolgicos de produo. um mecanismo de promoo da sustentabilidade, na medida em que disponibiliza um maior volume de recursos para aqueles que optarem por sair do sistema produtivo convencional e aderir Agroecologia. Porm, uma vantagem bastante restrita. Como analisado em item anterior, o programa j utiliza mecanismo de subveno visando promover uma melhor distribuio de renda. Os juros menores dos financiamentos para o Grupo B so um exemplo, assim como os encargos menores ao crdito oferecido aos assentados em programas de reforma agrria. Porm, a concesso de subsdios, dentro de um modelo agrcola baseado no aumento da produtividade fsica das culturas e criaes, sem preocupao ambiental, pode funcionar como um estmulo ao uso indiscriminado dos recursos naturais e aquisio de agrotxicos. Visando promover a sustentabilidade, o PRONAF deveria avanar em sua poltica de subveno para promover o manejo sustentvel dos agroecossistemas, usando incentivos econmicos para promover, entre os agricultores familiares, um novo modelo de agricultura. Para a incorporao, pelo PRONAF, de incentivos econmicos na perspectiva ambiental, necessrio que se observe as diferenas dos agricultores no apenas em termos de renda, mas tambm em termos de suas estratgias produtivas, resultantes de sua insero em um ecossistema especfico. Como analisado no item 5.3, a abordagem municipal do PRONAF Infra-estrutura e as regras padronizadas do PRONAF Crdito dificultam o avano de uma interveno governamental mais adequada promoo da agricultura sustentvel. Mesmo mantendo sua diferenciao por renda, o PRONAF poderia fazer um recorte complementar em termos da agricultura que se deseja promover em cada agroecossistema. Poderia manter normas nacionais para o caso de situaes semelhantes em todo o Pas, mas adotar normas diferenciadas segundo as particularidades de cada regio agroecolgica. Diversas necessidades diferenciadas foram detalhadas pelo grupo temtico Agricultura Sustentvel, como subsdio Agenda 21 Brasileira, que tambm reuniu um conjunto de aes especficas para cada um dos grandes agroecossistemas Mata Atlntica; Caatinga; Cerrados e Florestas Amaznicas, que poderiam ser incorporadas pela poltica agrcola (MMA, 2000). Para a Amaznia, por exemplo, so sugeridos estmulos especficos ao reflorestamento com madeiras nobres, o que seguramente vai requer prazos de pagamento diferenciados. Os agricultores da Amaznia, em reas mais afetadas, com riscos de perda de diversidade ou com comprometimento dos recursos hdricos pelo desmatamento desenfreado, poderiam contar com juros mais reduzidos ou mesmo com subveno financeira de recursos a fundo perdido. Outro exemplo seria a adoo de financiamentos especficos a agricultores da regio dos cerrados que adotassem rotao de culturas em rea de pastagens.

197

Outras medidas poderiam ser de abrangncia nacional, como benefcios em termos de reduo de encargos e aumento do prazo de pagamento dos emprstimos para os agricultores em processo transio agroecolgica, e no apenas a diferenciao em termos de volume de recursos, como hoje. As preocupaes com a reduo e mesmo a eliminao de agrotxicos merecem a adoo de mecanismos mais amplos, devidamente precedidos da correta orientao tcnica, como referido anteriormente. Considerando-se que o compromisso assumido nos documentos do PRONAF com o desenvolvimento sustentvel no mera retrica, primordial que o programa direcione seus esforos para a reconstruo de um servio de ATER comprometido com a promoo da agricultura sustentvel e que os agricultores, bem orientados, contem com mecanismos diferenciados para a conduo de uma agricultura livre de agrotxicos. De acordo com a gravidade das externalidades negativas em determinadas regies, os mecanismos creditcios poderiam ser direcionados para a adoo de prticas recomendadas para culturas e criaes especficas. O Quadro 5.4 apresenta alguns exemplos de atividades que poderiam ser contempladas pelos instrumentos econmicos. Quadro 5.4 Instrumentos econmicos e atividades a serem contempladas por eles. Instrumento econmico Subveno ambiental a impostos Subveno ambiental a emprstimos Exemplos de atividades a serem beneficiadas - Recuperao de reas degradadas - Recomposio de reservas florestais - Recuperao de matas ciliares e proteo de nascentes - Cultivo de espcies importantes para manuteno da biodiversidade - Incentivos reduo do consumo de gua nas atividades agrcolas - Reflorestamento com madeira nobre (poupana verde), fora de rea de reserva permanente. - Produo de essncias florestais regionais - Implantao de sistemas agroflorestais - Transio agroecolgica: financiamento de prticas especficas a cada atividade, tais como plantio direto sem herbicida; cobertura de reas na entressafra; controle biolgico de pragas; consorciamento; rotao de culturas; adubao orgnica e adubao verde; terraceamento; diversificao cultural; entre outros. - Implantao de sistemas de irrigao poupadores de gua. - Adoo de prticas de preveno de incndios - Cultivo de espcies importantes para manuteno e ampliao da biodiversidade - Reflorestamento conservacionista para proteo de nascentes e reservatrios de gua - Reflorestamento com madeira nobre e manuteno de reservas naturais - Recuperao de reas degradadas - Recomposio de reservas florestais e reas de preservao permanente - Produo de mudas e sementes para a recomposio da flora local

Subveno ambiental financeira

198

Os exemplos apresentados no quadro 5.4 ilustram a variedade de atividades necessrias ao equilbrio ambiental sendo, portanto, socialmente desejveis, que poderiam contar com a subveno pblica como mecanismo de induo. O PRONAF, por ter sido um programa reivindicado pelos agricultores familiares e por estar inserido nas esferas locais por meio dos CMDR, conta com legitimidade e respeitabilidade para ampliar seu leque de intervenes no sentido da promoo da agricultura sustentvel e de prticas de proteo ambiental. Resta, assim, maior firmeza e deciso do poder pblico para avanar na adequao dos instrumentos j existentes e na criao de novos mecanismos de poltica, que promovam a sustentabilidade da agricultura familiar. As discusses sobre a prtica do PRONAF apresentadas nesse captulo mostram avanos e conquistas no apoio pblico aos agricultores familiares, mas tambm identificam equvocos, lacunas e limitaes do programa, que comprometem sua atuao no sentido da promoo do desenvolvimento sustentvel. No prximo captulo, das concluses, potencialidades e problemas do programa esto reunidos, como uma sntese dessa primeira experincia de poltica especfica para a agricultura familiar, apresentada aps o resgate dos principais elementos que marcam sua trajetria histrica.

199

6. CONCLUSES
A disseminao do termo agricultor familiar na dcada de 1990, assim como ocorreu com o campons, nos anos 60, possibilitou a unificao de diversas situaes, colocadas sob um mesmo guarda-chuva conceitual. No caso do campons, o foco estava na falta de acesso terra e o antagonismo se deu com o latifndio, refletindo a politizao da questo agrria no perodo. Para a situao atual, a separao se d entre agricultor familiar e patronal, estando no tipo de mo-de-obra e na gesto do estabelecimento os fatores que os diferenciam. Configura-se, portanto, um tratamento mais operacional, sem que fiquem explcitas as diferenas essenciais que marcam os dois grupos: de acesso terra; educao e formao; ao desenvolvimento tecnolgico; aos mercados; e, principalmente, s instncias decisrias. Assim, pode-se dizer que agricultura familiar tem sido um termo unificador, como campons, mas ao contrrio desse, acomoda conflitos e despolitiza as discusses sobre o campo brasileiro. Internamente ao conjunto de agricultores que hoje so chamados de familiares, apesar da tentativa de unificao conceitualmente, h grandes e importantes diferenas, a comear pela origem. Apesar de tradicionalmente retratado na historiografia como um ator no essencial, o produtor de alimentos est presente em todo o perodo colonial, a comear pelo trabalho do protocampesinato escravo, tanto negro como ndio, na modalidade brasileira da brecha camponesa. Da mesma forma, a produo realizada por mestios e mulatos, em terras marginais, possibilitou a manuteno das pequenas vilas e povoados. O abastecimento interno tambm era o destino da produo dos filhos legtimos de portugueses, excludos do direito herana. Plantando em reas abandonadas ou no exploradas pelo primognito que ascendeu a senhor de terras, esses agricultores no dispunham de capital para a agroexportao, mas tinham a possibilidade de acesso posse de sesmarias, o que os diferencia dos outros tipos de produtores de alimentos, durante o perodo colonial. A existncia dessa produo para mercado interno contraria a tese clssica da historiografia brasileira de que os engenhos seriam auto-suficientes, realizando internamente cultivos e criaes para a alimentao de senhores e escravos. A discusso apresentada no trabalho demonstrou que a produo de alimentos nos engenhos era insuficiente, confirmando a sistemtica recusa dos latifundirios em ocupar suas terras com culturas alimentares. Salvador, Jaguaribe, Maragogipe e Nazar das Farinhas so exemplos de regies onde se formaram centros de pequenos e mdios produtores. Assim, h registros de expressivos cultivos alimentares, tanto nestas regies do nordeste, como no Rio de Janeiro e em Minas Gerais. Durante a colonizao, a ao da Coroa portuguesa direcionada produo de alimentos est restrita quase que exclusivamente imposio legal, baixando provises e alvars determinando a 200

obrigatoriedade de plantio de gneros alimentcios, em especial a mandioca. Era uma legislao desordenada, direcionada principalmente aos senhores de escravos e muito pouco obedecida, que se repetiu durante os sculos XVII e XVIII. Nesse perodo tambm havia a ao local das Cmaras Municipais, que regulavam o funcionamento de feiras e mercados que surgiam com a formao de vilas, sempre favorecendo o controle privado da comercializao na colnia. As medidas impositivas do poder central e o controle manipulador e paternalista do poder local, como se viu, apresentavam uma atuao muito mais complementar que contraditria. Durante a colnia, para o conjunto de agricultores familiares no havia qualquer poltica de incentivo produo de alimentos, mas apenas medidas centrais ou locais visando regular a distribuio e venda dos produtos voltados ao abastecimento interno, garantindo as condies para a continuidade do projeto agroexportador. Com o Imprio tem incio a formao de um outro subgrupo de agricultores familiares, que so os imigrantes europeus, que por sua vez se subdividem entre os que chegaram em condio de colonos e os que vieram como mo-de-obra das grandes fazendas. Assim, os agricultores familiares de hoje resultam dessa multiplicidade de situaes, com origem escrava (negra e ndia), mestia, cabocla, branca (no herdeira) e europia. Alm das importantes diferenas culturais, esto as diversas trajetrias de insero (e excluso) ao projeto de desenvolvimento do Pas, de acesso terra, de relao com o poder, de formao e capacitao. Importante destacar que esse mosaico de situao mediatizado por ecossistemas com desafios diversos, resultando em diferentes formas de relao com o ambiente natural. Tanta diversidade, no entanto, tem sido unida pelo tratamento secundrio por parte do Estado ao longo dos cinco sculos de histria do Pas, desde o modelo agroexportador at o urbano-industrial. O que se verifica uma trajetria de polticas pblicas que se utilizaram da pulverizao desses atores, de sua pouca organizao e baixa capitalizao, para se beneficiar de seu produto, destinando a eles nenhum ou muito pouco apoio. Verifica-se ainda uma caracterstica, que perpassa toda a nossa histria, de um Estado que se confunde com as elites e que juntos cultuam os valores aventureiros da conquista e da colonizao do Pas, da busca de riqueza fcil. A valorizao ousadia dos primeiros tempos aos poucos foi se convertendo na legitimao da opresso, da expropriao, da especulao e da esperteza, numa referncia de que o sucesso obtido no fim o que conta. Esse trao caracterstico da histria desse Pas chega at os dias atuais, fazendo com que interesses de grupos econmicos ocupem o espao deixado pelo (inexistente) Projeto Nacional. E no ser exatamente essa perpetuao do grande valor conferido ao perfil aventureiro a mistificao de reis da soja, do leite, do gado, do suco de laranja, a obsesso por recordes de produtividade e a admirao pela produo moderna como sinnimo de tecnificada? Nesse projeto, continuam fora os agricultores familiares, que personificam muito mais o carter do trabalhador, que quer a

201

riqueza, mas a riqueza que advm do trabalho, que requer esforo, que persistente e que resulta em mltiplos benefcios, nem sempre econmicos. Mesmo com toda a transformao do Pas, com sua urbanizao e industrializao, com a nova feio das oligarquias agrrias, agora articuladas ao capital financeiro e industrial, permanece o pensamento hegemnico que valoriza as formas de produo agrcola que resultam em maiores e mais rpidos ganhos econmicos. A representatividade do agronegcio no legislativo, notada, por exemplo, na capacidade de barrar avanos na legislao ambiental, e a fora dos interesses dos grupos agroindustriais no Executivo, exemplificada pelo volume de recursos que dispe o MAPA, muito superior ao do MDA, quando o primeiro atua junto a no mais 15% dos agricultores brasileiros, so demonstraes dessa hegemonia. PRONAF, valorizao e visibilidade agricultura familiar Foi como resultado de luta e resistncia a esse pensamento hegemnico que as organizaes dos agricultores familiares celebraram a criao do PRONAF, considerado uma conquista de espao poltico e de acesso a recursos pblicos. Mesmo presentes em 85% dos estabelecimentos rurais brasileiros, os agricultores familiares no haviam ainda usufrudo de uma poltica pblica especfica a eles dirigida. Ao ser criado, o PRONAF deu visibilidade ao papel da agricultura familiar na produo de alimentos e tambm a outras funes pouco valorizadas, como a gerao de empregos e a manuteno de valores culturais. A forma de concepo e o desenho do PRONAF indicam a inteno de que o programa fosse transformador em termos de gesto participativa de recursos pblicos e demonstram que os agricultores familiares foram valorizados enquanto agentes necessrios consolidao do federalismo cooperativo. Tambm em termos de propsitos transformadores, destaca-se sua inteno em contribuir para a promoo do desenvolvimento sustentvel no Pas. O universo rural reflete assim a disputa de paradigmas que marca o Brasil de hoje. O desenvolvimentismo brasileiro da segunda metade do sculo XX, embalado pelos mitos da sociedade moderna (Duarte, 1998), principalmente o da natureza infinita e crescimento ilimitado, resulta em crises sociais, econmicas, institucionais e ambientais que abrem espao para a busca de novos paradigmas. Conectado ao processo de transformao mundial, o Pas tambm assume o compromisso de construo do desenvolvimento sustentvel, o que coloca-se como um grande desafio para o sculo XXI, seja no nvel terico, pelas promessas e pela impreciso conceitual que ele traz em seu bojo; seja no nvel emprico, pelas escassas experincias de sucesso e pelas dificuldades prticas ainda hoje vivenciadas (Duarte e Wehrmann, 2003: 9). Como poltica setorial, o PRONAF se insere nesse desafio. O programa um exemplo das dificuldades de se traduzir os conceitos emanados da Rio-92 em aes pblicas concretas. Teoricamente o

202

programa defende um novo modelo agrcola nacional, mas no especifica que modelo seria esse, e, na prtica, apresenta inconsistncia para sua implementao. A concepo do PRONAF demonstra claramente, primeiro no Ministrio da Agricultura e depois no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, que essa poltica setorial continua distante do desafio de conciliar o crescimento da produo agrcola com a preservao ambiental e o compromisso pblico com a sustentabilidade. A definio de agricultores familiares como beneficirios do programa indica possibilidades de avano em termos da dimenso social da sustentabilidade, na perspectiva de reduo da desigualdade de renda, por exemplo. No entanto, o PRONAF pouco prope quanto a questes relativas ao meio ambiente, sendo que a componente ambiental sequer foi considerada quando do desenho do programa. Mesmo depois, quando o PRONAF passa para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, em 1999, e so realizadas diversas reformulaes, continuam restritos os avanos em termos da promoo da sustentabilidade. O programa mantm um recorte de divises poltico-administrativas e deixa de incorporar as abordagens apresentadas pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel que, a partir das especificidades das questes ambientais e das diferenas de dinmicas na ocupao agrcola do territrio brasileiro, trabalha sobre a noo de agroecossistemas, como a mata atlntica, a caatinga, os cerrados e as florestas amaznicas. Poucos avanos na reduo dos problemas ambientais Convm observar que o PRONAF parte da poltica agrcola adotada para o Pas, onde aparece o discurso da sustentabilidade, da defesa da produo de alimentos sadios e da proteo ao meio ambiente, mas se mantm uma prtica de incentivo ao aumento da produtividade e de celebrao de supersafras, sem questionar os processos produtivos vigentes. A continuidade e at o agravamento dos problemas causados pelo uso de agrotxicos, a perda contnua dos solos, o avano das reas de monocultura e a reduo da biodiversidade no Pas demonstram a distncia entre discurso e prtica do poder pblico. E como parte dessa poltica, o PRONAF tambm apresenta muitas incoerncias. Apesar do programa se posicionar na defesa do desenvolvimento sustentvel, os recursos de crdito, por exemplo, destinados ao custeio agrcola, so liberados sem que haja qualquer mecanismo de controle sobre sua utilizao. Ao invs de atrelar os recursos a aes educativas e formativas, visando levar aos agricultores familiares a reflexo sobre vantagens da reduo no uso de agrotxicos ou mesmo da adoo da produo agroecolgica, o programa tem favorecido a aquisio de agrotxicos, apesar de no haver um sistema de controle que permita indicar em que magnitude isso vem ocorrendo.

203

 verdade que o programa aumentou o limite de crdito de custeio para agricultores familiares em fase de transio para a agricultura orgnica ou que j utilizam sistemas agroecolgicos, como forma de incentivos a essa prtica. Porm, fica evidente que se trata de uma medida muito pontual e limitada, que dever promover resultados insignificantes frente ao processo de mudana que se faz necessrio. O programa poderia atuar fortemente com a articulao de vrios mecanismos de induo de mudana de atitude e comportamento: reduo de encargos financeiros; ampliao de prazos de carncia; investimento em educao ambiental; disponibilizao da assistncia tcnica; direcionamento da pesquisa dentro das necessidades das pequenas unidades de produo; aquisio da produo agroecolgica para programas de merenda escolar, entre outros. Ao fazer vista grossa ao uso de agrotxicos, os governos brasileiros, nos ltimos 30 anos, evitam confrontar interesses de grupos agroindustriais e do mostras de que as elites agrrias se mantm como fortes aliadas do Estado, participando do direcionamento dos rumos da poltica agrcola no Pas. Nesse sentido, pode ser considerada contraditria a insistncia para que o PRONAF isoladamente rena elementos para aes amplas e inovadoras no sentido da agricultura sustentvel. Porm, tem-se o entendimento de que o programa que surgiu com propsitos de mudanas e inovaes, que aglutina a seu favor a maioria dos movimentos organizativos das parcelas at ento excludas das polticas pblicas, no poderia estar servindo para manter um padro de produo agrcola promotor de excluso social e de inmeras outras externalidades negativas. Se assim acontece, como ficou demonstrado nesse trabalho, mais que contraditrio, inaceitvel. O programa rene potencialidades para a promoo do equilbrio ambiental, mas, como demonstrado, sua ao nesse aspecto tem sido bastante insatisfatria. Os problemas relativos ao cumprimento do Cdigo Florestal e da Resoluo 289/01 do CONAMA, analisados nesse trabalho, por exemplo, ilustram as possibilidades no exploradas pelo PRONAF de atuar como indutor de mudana de mentalidade no campo, em relao ao uso dos recursos naturais. Observa-se que ainda a forte influncia do pensamento agrcola conservador, onde a legislao e os cuidados com o meio ambiente so vistos como impedimentos evoluo da produo. Isso se torna ainda mais grave no universo da reforma agrria, pois objetivos quantitativos de ampliao do nmero de projetos tm levado ao assentamento de famlias em terras inadequadas, em desrespeito legislao e sem a necessria racionalidade ambiental que garanta a sustentabilidade dos assentamentos. A criao do PRONAF Florestal, em meados de 2002, foi apresentada como um avano na busca da preservao ambiental, a partir da adaptao das regras do crdito para estimular agricultores familiares na prtica da silvicultura. No entanto, o programa apresenta como grave limitao o fato de se manter

204

restrito ao crdito e distante das outras linhas do programa, em especial do PRONAF Infra-estrutura. O crdito para a silvicultura continuar sendo pouco efetivo se no for parte da discusso, nos assentamentos e nos municpios, sobre a importncia da cobertura florestal, da proteo de nascentes, da recomposio de matas ciliares, do manejo e explorao sustentvel dos recursos naturais e das alternativas de agrosilvicultura. Tambm continuar pouco efetivo se permanecer como um crdito isolado de outros mecanismos de apoio pblico, como uma educao ambiental que fomente reflexes sobre os obstculos sustentabilidade do desenvolvimento e um servio de extenso rural que atue de forma adequada e permanente, apontando alternativas e prestando assessoramento tcnico no processo de transio para a agricultura sustentvel. Os financiamentos do PRONAF deveriam ser ampliados, por exemplo, para a oferta de incentivos fiscais queles que fizerem a recuperao de reas degradadas ou direcionando subsdios financeiros aos agricultores que realizam atividades de pouco retorno econmico, mas de grande interesse social, como a recomposio de vegetao nativa em reas de preservao permanente. Assim, torna-se essencial a articulao de polticas, reunindo recursos de crdito em modalidades adequadas aos diferentes agroecossistemas, investindo em pesquisa para produo e melhoramentos de espcies nativas; disponibilizando orientao tcnica adequada; e ofertando apoio comercializao e marketing. Isso, obviamente, dentro da lgica da agricultura familiar, aproveitando suas mltiplas funes na promoo do desenvolvimento sustentvel e rompendo com o vis produtivista e de retorno econmico a qualquer custo. Foram sugeridos, nesse trabalho, instrumentos econmicos que servem de estmulo imediato a mudanas de atitudes em relao ao meio ambiente. A subveno por reduo de impostos, por exemplo, permite a concesso de benefcios tributrios como incentivo adoo de atividades relevantes preservao ambiental. O Estado pode tambm subvencionar emprstimos, como o PRONAF faz queles com menor renda, desta vez visando aes ambientalmente desejadas. As subvenes financeiras, como concesses de recursos a fundo perdido, podem tambm ser utilizadas para atividades de alto custo e baixo retorno, que no so incentivadas pelo mercado. O PRONAF tem feito, at o momento, o uso de instrumentos econmicos dentro de um modelo agrcola baseado no aumento da produtividade fsica das culturas e criaes, com uma preocupao ambiental muito limitada. O risco, como analisado no trabalho, que esteja resultando em estmulo ao uso indiscriminado dos recursos naturais. O programa deveria redefinir sua forma de uso de incentivos econmicos para que se prestem promoo da agricultura sustentvel.

205

Para tanto, no so apenas as diferenas de renda dos agricultores familiares que devem diferenciar o crdito, mas tambm suas estratgias produtivas, fruto de sua insero em um ecossistema especfico. Alm da diferenciao por renda, o PRONAF poderia complementar sua estratgia direcionando incentivos econmicos para mudanas especficas que se deseja promover em cada agroecossistema. Haveria normas nacionais para situaes semelhantes e normas diferenciadas privilegiando particularidades de cada regio agroecolgica, vivenciadas pelos grupos mais perifricos e vulnerveis. Subsdios bem direcionados podem ter um importante papel na promoo de padres de aproveitamento de recursos sustentveis (Sachs, 2000: 56). Defende-se que o PRONAF no esteja limitado ao incentivo pontual a praticas agrcolas ambientalmente mais amigveis. Para deixar de ser retrica e se tornar efetivo na promoo da agricultura sustentvel, o programa deve ampliar sua viso sobre educao ambiental, at ento limitada a contedos de capacitaes. Apesar de importantes, os momentos de formao de agricultores so apenas uma parte do esforo e devem, necessariamente, estar associados ao trabalho cotidiano de assessoramento tcnico, desde as discusses dos projetos tcnicos, no acompanhamento da implantao dos mesmos e depois, na avaliao dos resultados. Como todo processo de mudana, a transio para a agricultura sustentvel requer reflexo constante e aplicada sobre uma ao concreta. Educao ambiental, assim, vai alm dos momentos de capacitao, sendo percebida como um conjunto de abordagens tericas e prticas, permanentes e inseridas no dia-a-dia do trabalho rural, permitindo a evoluo do pensamento e da ao do agricultor e sua famlia. Avanos no incentivo participao e na gesto pblica compartilhada No Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel, elaborado em 2002 no mbito do MDA e que inclui o conjunto de aes do PRONAF, fica explcita a defesa do uso sustentvel dos recursos naturais, apontado como um dos princpios que devero nortear os servios de ATER, assim como a formao continuada do pblico rural, com nfase ao respeito s demandas de gnero, raa, etnia e gerao. Observa-se assim que, teoricamente, j existe a preocupao com os princpios da sustentabilidade. Resta agora que os meios sejam disponibilizados, de forma a fazer com que o discurso seja efetivamente colocado em prtica, a partir de uma ao continuada e transformadora de educao ambiental. O que hoje se observa como consolidado no PRONAF, e que na verdade a grande contribuio do programa, a exclusividade aos agricultores familiares como pblico-alvo de uma poltica pblica nacional, frente a uma histria de cinco sculos de tratamento discriminatrio por parte do Estado a este

206

segmento do meio rural. Alguns dos critrios que delimitam os beneficirios do programa, como as diferentes formas de acesso a terra e a importncia da renda rural, representam conquistas em termos de incluso dos agricultores responsveis pela produo para o mercado interno. J a incluso de agricultores com at dois empregados permanentes demonstra que o programa sofre presso de interesses patronais e agroindustriais, desde sua fase inicial. Os critrios para seleo dos municpios do PRONAF Infra-estrutura, (populacional, fundirio e de valor bruto da produo agropecuria) tambm evidenciam o esforo por reverter a excluso dos agricultores familiares. Essa linha do PRONAF favorece localidades mais pobres e perifricas. De 1996 a 2001, o PRONAF Infra-estrutura aumentou em mais de trs vezes o nmero de municpios apoiados pelo programa, com crescente participao de localidades nordestinas e reduo da participao do Sul, em termos relativos. No entanto, os propsitos do PRONAF de promover a descentralizao das aes e a articulao local tm ficado restritos linha de Infra-estrutura. A gesto compartilhada nessa linha do programa representa um avano frente histrica distncia entre a populao rural e as esferas decisrias, num Pas com tradio de polticas pontuais para os agricultores familiares e onde as verbas pblicas foram freqentemente manipuladas pelo poder local. Porm, a atuao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural ainda muito limitada e permeada de problemas. Entre eles, destaca-se a contradio entre uma atuao voltada aos interesses imediatos de uso dos recursos do PRONAF e seu potencial para transformar a prtica centralizadora de gesto local. O fato da maioria dos conselhos ter sido criada aps o surgimento do PRONAF confirma a falta de experincia em processos participativos na gesto pblica e remete a atuao dos colegiados em torno da funo especfica de viabilizar o acesso a verbas governamentais. Os conselhos tm atuado em torno da soluo de problemas pontuais, sendo poucos os que conseguiram iniciar um trabalho propulsor de transformaes locais. Assim, ainda est em fase inicial a estratgia do PRONAF de ser um incentivador da mobilizao de energias locais para a promoo de processos de desenvolvimento sustentvel. Como a prtica anterior era nula em termos de gesto participativa, a atuao dos conselhos tem sido analisada como uma evoluo. Porm, j no se pode mais manter como referncia a nulidade anterior, devendo-se j assumir o compromisso com a promoo da qualidade da participao na gesto de recursos pblicos, o que requer a correo dos erros e a ampliao de investimentos no trabalho de agentes de desenvolvimento. Experincias mostraram que onde a orientao tcnica esteve presente e comprometida, foi mais rpida e mais consolidada a evoluo do processo organizativo, resultando em conselhos municipais mais legtimos e representativos. Facilitadores so peas essenciais para transformar a

207

histrica manipulao da gesto municipal no Brasil e para reverter o quadro de excluso de agricultores familiares. A representao paritria de agricultores familiares nos conselhos e o carter deliberativo dos mesmos so destacados como avanos do programa. Porm, a coordenao dos colegiados ainda est grandemente nas mos do prefeito ou seu representante. Assim, ainda so vlidas as preocupaes de que os conselhos tem servido para legitimar interesses do poder local, revelia das necessidades e posies assumidas pelas organizaes dos agricultores familiares. Esse fato ainda mais relevante para os casos de municpios perifricos e que geralmente esto mais isolados. Nessas localidades, observa-se uma maior dificuldades de superao de obstculos pela fragilidade das organizaes locais, pela limitao dos recursos disponveis e mesmo devido natureza da maioria dos problemas, que perpassam os municpios, exigindo articulaes intermunicipais. Com o apoio a projetos de consrcios de municpios, o PRONAF busca, desde 2002, incentivar a articulao entre municpios e quebrar o isolamento das pequenas localidades. O programa se volta perspectiva de insero da lgica de desenvolvimento territorial, com o planejamento de aes na perspectiva das microrregies e o apoio a planos inovadores que resultariam em contratos com a Unio, prevendo mecanismos de alocao e gesto de recursos pblicos. uma estratgia que visa ao fortalecimento das potencialidades locais, articuladas em consrcios de municpios. Essa viso predominante sobre desenvolvimento territorial tem forte influncia das Iniciativas LEADER, da Unio Europia, e dos Contratos de Explorao Territorial, da Frana. Como a histria das polticas para o desenvolvimento do meio rural brasileiro est repleta de exemplos de processos exgenos de transformao da nossa realidade, preciso aprofundar a reflexes sobre a adequao do uso do modelo europeu para a realidade brasileira. preciso ter claro que, diferentemente da Europa, a funo primordial da nossa agricultura, nas ltimas dcadas, tem sido a realizao do projeto urbano-industrial, com a gerao de divisas e a reduo do custo dos alimentos. A promoo da segurana alimentar sempre recebeu tratamento secundrio nas polticas pblicas no Brasil. A conscincia ambiental e o desejo por alimentos mais sadios so preocupaes recentes na sociedade brasileira, sem a dimenso necessria para garantir prioridade nos investimentos pblicos para o setor rural, voltados reduo das desigualdades e promoo do desenvolvimento sustentvel. As transformaes esperadas quando da implementao de novas estratgias no Brasil sempre foram afetadas pela limitao de recursos, pela falta de continuidade das polticas, pela desqualificao de experincias anteriores e pela obsesso por resultados rpidos.

208

As localidades mais dinmicas, geralmente localizadas em regies mais avanadas, conseguem com maior agilidade se integrar aos novos processos. Ao contrrio, os municpios mais pobres e perifricos so os que apresentam os piores resultados quando novos modelos so implementados. Assim, preocupa a nova tendncia de trabalhar por contratos de desenvolvimento territorial, como na Europa, onde a qualidade dos projetos a serem contratados passa a ser o ponto central para o direcionamento do apoio pblico, como afirmam as recentes avaliaes do PRONAF e seu ltimo relatrio anual. As localidades mais perifricas, com conselhos ainda restritos alocao de recursos do PRONAF, com dificuldades de organizao e representao, deveriam contar com estratgias especficas e uma maior concentrao do apoio pblico. Voltar as atenes para projetos inovadores, sem dar s localidades perifricas as condies para elabora-los, pode fazer com que os municpios pobres continuem margem da dinmica de desenvolvimento do Pas, ou, ma melhor das possibilidades, fiquem sombra de municpios-plo. No se pretende aqui combater o uso da informao obtida a partir de experincias externas. Como enfatiza Sachs (2000), o foco no desenvolvimento endgeno no significa que no se pode aprender com a experincia de outros povos. O que se quer alertar para o hbito da burocracia estatal brasileira de copiar tais experincias como modelos prontos. Alertar para o gosto pela facilidade da transposio, frente a uma constante resistncia em permitir o amadurecimento e aperfeioamento de processos endgenos. Alertar para uma prtica de copiar modelos, o que tem sido freqente no Pas, pois sempre mais fcil copiar que criar, e tambm mais conveniente nossa cultura de gabinetes. Os alertas tm o sentido muito concreto de se evitar a concentrao de apoios em regies que j renem melhores condies organizativas e de gesto, sendo mais capazes de elaborar os melhores projetos, levando manuteno do crculo vicioso de excluso das localidades perifricas, onde esto os agricultores que mais precisam de apoio pblico. Distncia entre PRONAF Crdito e PRONAF Infra-estrutura Foi demonstrado nesse trabalho a pouca articulao e mesmo a incoerncia entre as linhas do PRONAF, enquanto o crdito se destina aos mais capitalizados do sul e sudeste, o PRONAF Infraestrutura que j consegue redirecionar seus apoios aos municpios mais necessitados. No Nordeste, onde est a metade dos mais de 4 milhes de agricultores familiares brasileiros, est tambm concentrada a metade dos municpios previstos para ser beneficiados com os recursos do PRONAF Infra-estrutura em 2003. Porm, os agricultores familiares dessa regio ficaram com apenas 15% dos recursos de crdito disponibilizados pelo PRONAF em 2002. E mais preocupante: para o Grupo B, que representa quase 2 milhes de agricultores familiares, foram direcionados apenas 4,3% dos recursos de crdito. Os agricultores desse grupo foram incorporados ao programa apenas em 2000, mas mesmo nos ltimos anos a

209

concentrao de recursos tem-se mantido em unidades familiares mais capitalizadas, ou seja, na faixa do Grupo D. A regio Sul concentrou, no ltimo ano, a metade dos contratos e dos valores disponibilizados pelo programa. Mesmo considerando-se que, desde o incio do programa, houve uma reduo na concentrao de contratos para essa regio, a situao atual ainda indesejvel, pois no sul esto apenas 18,2% dos agricultores familiares brasileiros, sendo 60% deles inseridos nos grupos C e D. A maior facilidade que tm os agricultores do Sul em acessar os recursos do crdito se deve, principalmente, a trs fatores: sua insero ao mercado, seu nvel de organizao mais elevado e maior abrangncia dos servios de ATER pblicos. Destacam-se as organizaes dos agricultores nos estados do Sul e Sudeste, sejam sindicatos ou federaes, associaes e cooperativas, que atuam mobilizando os produtores, informando sobre o programa e pressionando as agncias bancrias para a liberao dos recursos. O fato de estarem mais organizados tambm amplia sua capacidade competitiva no mercado e seu poder de presso para o recebimento de servios pblicos, como a extenso rural. Assim, fica claro que a disponibilizao do crdito, como feita hoje, faz com que os recursos cheguem aos agricultores familiares mais informados, organizados e capitalizados. Isso tambm se verifica no Nordeste, que ficou com 31,4% dos contratos em 2002, sendo a grande maioria para o pblico da reforma agrria (Grupo A) e os grupos C e D. Os agricultores menos capitalizados, que so maioria no Nordeste, continuam com pouco acesso ao crdito. A concentrao de quase 70% do crdito na modalidade BB Rural Rpido (custeio para o Grupo D) e nas culturas de soja, milho e fumo confirma o direcionamento dos recursos do PRONAF aos agricultores familiares mais capitalizados. Com relao ao fumo, mesmo tendo reduzido o volume de valores absorvidos pela cultura, ainda verifica-se que 7% dos recursos do programa so destinados ao seu cultivo. Ou seja, o Estado continua fornecendo incentivos cultura e, por conseguinte, aumento a lucratividade da indstria do tabaco, para depois gastar com campanhas contra o cigarro e com o tratamento de pacientes afetados por seus males. Isso sem contar que se trata de uma cultura que faz grande uso de agrotxicos e que grande consumidora de madeira na secagem do produto. A manuteno da concentrao dos recursos no Grupo D, na regio Sul e em atividades integradas ao setor agroindustrial demonstram que o PRONAF Crdito mantm privilgios aos agricultores com nvel tecnolgico mais alto, mais integrados s agroindstrias, mais capitalizados e, conseqentemente com maior capacidade de investimentos, obedecendo lgica do sistema financeiro de buscar clientes que oferecem melhores garantias. Para que o programa cumpra seus propsitos de romper com a tendncia de

210

excluso aos agricultores perifricos e amplie sua capacidade de distribuir renda, preciso que sejam adotadas medidas complementares ao crdito, de forma a suprir exatamente as carncias de informao, formao e organizao que existe no grupo dos agricultores mais perifricos. O programa avanou em termos de reduo das taxas de juros para emprstimos aos agricultores familiares. Comeando em 1996 com 9% ao ano, atua hoje com 1,5% a.a para o Grupo A, 1% a.a para o Grupo B e 4% a.a para os grupos C e D. So condies vantajosas, considerando-se que para os agricultores patronais as taxas esto em torno dos 8% a.a., e que agricultores mais perifricos (Grupo B) contam com taxas mais reduzidas que os demais. Porm, negativo o fato de que, ao longo dos sete anos do programa, os contratos do PRONAF Crdito estejam majoritariamente (80% em mdia) destinados ao custeio das atividades agrcolas, voltados manuteno e no transformao de processos produtivos. Segundo os propsitos do PRONAF, sua nfase deveria ser para o aumento do crdito de investimento, que impulsiona o ganho de qualidade das atividades agrcolas. A resistncia dos bancos em investir nos segmentos de menor capacidade de pagamento tem sido um problema recorrente. Formas alternativas de financiamento, como as cooperativas de crdito, tm sido incentivadas, de maneira a fazer frente s barreiras impostas pelo sistema financeiro tradicional (normas rgidas e inadequadas realidade de pequenas unidades, altos custos operacionais e exigncias de garantias). Porm, as cooperativas de crdito tm uma atuao restrita, ainda insuficiente para atender demanda dos agricultores familiares brasileiros. Alm disso, esto presentes onde os agricultores familiares esto mais organizados. Repete-se o crculo vicioso da excluso: onde os agricultores enfrentam maiores dificuldades de acesso ao crdito oficial por serem menos capitalizados exatamente onde menos se encontram organizaes alternativas de financiamentos. mais um exemplo da importncia da ao do Estado na promoo do desenvolvimento. exatamente a existncia de segmentos mais desiguais que outros na sociedade brasileira que justifica a ao prioritria do Estado. Deixando o PRONAF seguir as regras de mercado, continuaro existindo as dificuldades de acesso que hoje se verifica, como aconteceu com os agricultores do Grupo B, que mesmo representando 50% dos agricultores familiares brasileiros, ficaram com apenas 4,3% dos recursos do crdito, em 2002. Situao de desigualdade tambm ocorre em relao s mulheres rurais e populao negra, lembrando que a grande maioria dos beneficirios do PRONAF formada por homens e brancos. O programa adaptou mecanismos de financiamento s necessidades desses grupos, como a recomendao de que 30% dos crditos sejam destinados, preferencialmente, s mulheres, o credenciamento da esposa como titular do crdito e a incluso de descendentes de quilombolas no Grupo B do programa. So, como se v, medidas muito isoladas e insuficientes para permitir que ocorra uma

211

maior igualdade de oportunidades. O Estado foi capaz de mobilizar um amplo conjunto de instrumentos de poltica para promover a modernizao da agricultura, nos anos de 1970 e 1980, que resultou no benefcio de um reduzido nmero de agricultores. Agora, quando se faz necessria uma atuao envolvendo cerca de 2 milhes de famlias, o que representa pelo menos 10 milhes de pessoas, observamos uma ao pblica bastante tmida e com poucos efeitos prticos. Mais um exemplo de ao pontual se verifica em relao ao incentivo a atividades de jovens agricultores, com o aumento em 50% do limite do crdito de custeio para o Grupo "C" para projetos de jovens que estudam ou que concluram estudos em centros de alternncia ou em escolas tcnicas agrcolas. Nada se observa, no entanto, para reverter o problema de explorao do trabalho infantil, ou seja, a situao identificada, entre famlias beneficirias do PRONAF, de crianas com menos de 14 anos fora da escola e trabalhando em estabelecimentos patronais ou na propriedade dos pais. Como j dito, essa situao absurda poderia ser evitada com medidas como condicionar a obteno do crdito ao acesso dos filhos escola. Retrao da extenso rural Importantes instrumentos de poltica pblica, como a extenso rural, tm sido bastante negligenciados. A extenso rural deixou de ser considerada uma poltica prioritria desde 1990, e mesmo mantendo o discurso de valorizao do papel desse servio para a viabilizao das unidades de agricultores familiares e a promoo do desenvolvimento sustentvel, o apoio do Estado tem sido irrisrio. O PRONAF destinou s entidades de ATER, em 2000, o equivalente a 3,3% dos recursos destinados Embrapa naquele ano, e o total de repasses de 1996 a 2000 equivale a apenas 20% do oramento anual da Embrapa (em 2000). Ao eliminar a extenso rural como responsabilidades do Estado, no bojo das reformas neoliberais, muitos agricultores familiares deixaram de contar com o apoio tcnico, educativo e organizativo, to necessrio construo do desenvolvimento sustentvel. A orientao tcnica privada segue as demandas de mercado, atendendo aos agricultores capitalizados. Fica a descoberto o trabalho voltado preservao ambiental e incluso social, com o agravante de que os impactos com a perda da coordenao nacional e o corte de recursos federais foram mais desastrosos para os estados mais carentes. Em termos da capacidade de atendimento, o Sudeste a regio onde ocorre a maior cobertura dos servios governamentais de ATER (67% dos agricultores familiares so atendidos). No Sul o atendimento chega a 59,4% dos agricultores familiares. No Nordeste apenas 25% dos agricultores recebem atendimento, o que preocupante, tendo-se em conta que a maioria dos agricultores familiares est nessa regio. Apenas 40%

212

dos agricultores familiares do Norte e 32% do Centro-Oeste recebem orientao tcnica das empresas governamentais. Isso demonstra o grande impacto negativo da retirada do apoio federal, resultando em maiores prejuzos exatamente nas regies onde h maior necessidade de orientao. E de nada adiantam aes pontuais, de curto prazo. preciso um esforo para retomar a formao dos extensionistas, para redirecionar o servio no sentido da agricultura sustentvel, o que pressupe uma poltica continuada, sob a responsabilidade do Estado. O que existe hoje em termos de ATER governamental o somatrio de situaes variadas, principalmente em termos qualitativos, com localidades onde os agricultores contam com um servio de boa qualidade, outras localidades onde a orientao tcnica precria, chegando a situaes onde no h qualquer tipo de apoio tcnico. Em termos de capilaridade, ainda observa-se a existncia do servio na maioria dos municpios brasileiros, com exceo do Nordeste, onde a ATER est presente em apenas 50% dos municpios. No Norte a extenso rural est em 70% dos municpios. No Centro-Oeste em 82%, no Sudeste em 87% e na regio Sul em 92% dos municpios. No entanto, a existncia de um escritrio municipal de ATER no representa a prestao de servio ao conjunto dos agricultores familiares, como j foi observado. Ao contrrio, as carncias de recursos humanos e materiais fazem com que o atendimento chegue apenas a parte dos agricultores e, em muitas localidades, em condies de baixa qualidade. Sem o componente educacional, a orientao tcnica e o carter motivacional, realizados pelos servios de ATER, necessariamente pblicos, podendo ser governamentais ou no-governamentais, possvel afirmar que se inviabiliza qualquer esforo de promoo da agricultura sustentvel. Em se mantendo a situao atual, os recursos de crdito, por exemplo, se convertem em endividamento e piora das condies de agricultores familiares. A falta de educao ambiental perpetua uma agricultura produtivista, poluidora e destruidora de recursos naturais. A ausncia de processos de animao local torna sem efeito os investimentos realizados nos conselhos municipais. Convm repetir a recomendao da Agenda 21 Brasileira de que o Pas precisa de uma poltica clara de extenso rural, refazendo a rede de educadores nas localidades rurais. Com esse conjunto de consideraes finais, procuramos responder s perguntas apresentadas no incio do trabalho, que questionavam sobre (i) a capacidade das aes de promoo da agricultura familiar se apropriarem do conhecimento ambiental e das sugestes oferecidas ao Pas e (ii) a forma e o alcance da atuao do PRONAF para promover a sustentabilidade da agricultura brasileira. Constatamos que o PRONAF tem se apropriado de forma restrita e fragmentada do conhecimento construdo a partir da evoluo das polticas ambientais. Sua criao indica conquistas no sentido da

213

dimenso poltica da sustentabilidade, com a participao de segmentos historicamente excludos das polticas pblicas. A prioridade agricultura familiar e a aprovao por parte de fatia importante das organizaes dos agricultores familiares garantem legitimidade ao programa, o que poderia significar credibilidade e espao para ousar intervenes mais efetivas na promoo da agricultura sustentvel. No obstante, sua prtica tem sido tmida, e os mecanismos de apoio pblico utilizados so pouco inovadores, prximos dos convencionais. O programa, mesmo tendo os agricultores familiares como beneficirios prioritrios, no rene as condies para garantir a esse segmento prioridade no conjunto das polticas agrcolas nacionais. Em certa medida, o programa pode ser considerado como uma alternativa para acomodar presses dos movimentos organizados do campo, sem alterar as relaes de poder estabelecidas. Assim, estaria sendo mais um exemplo de ao estatal onde muda-se um pouco para no mudar o todo (Bursztyn, 1990: 83). Os avanos na direo da sustentabilidade social, analisados no trabalho, ainda esto limitados atuao de uma das linhas do programa, repetindo situao vivenciada durante o Estado desenvolvimentista, que separava as aes sociais das econmicas. Como analisado, podem ser identificados dois PRONAF: o Infra-estrutura para as regies de populaes mais carentes e o Crdito, dirigido aos agricultores familiares mais dinmicos, consolidados ou em transio. E para os dois, continua como retrica a dimenso ambiental. Na prtica, o PRONAF vem crescendo como um aglomerado de medidas pontuais, pouco articuladas e de baixa efetividade. As mudanas implementadas, como as medidas voltadas promoo da agroecologia, da silvicultura, da maior participao das agricultoras e jovens do meio rural, e da incluso de populaes indgenas e quilombolas, so como espasmos. Por um lado, demonstram a importncia da presso dos movimentos sociais organizados, em articulao com as instituies ligadas ao meio ambiente, que com seu trabalho vo conquistando espao no programa. Por outro, explicitam a falta do projeto nacional, que direcionaria o programa para uma ao mais articulada e com mudanas evolutivas, progressivas. Observa-se a incoerncia entre o discurso da agricultura sustentvel e a manuteno de mecanismos de promoo do convencional modelo agrcola, j to condenado. Sem que a poltica agrcola brasileira tenha assumido, de forma efetiva, o norte do desenvolvimento sustentvel, o PRONAF vai adotando aos soluos nos mecanismos de defesa do meio ambiente, ao mesmo tempo em que mantm instrumentos que alimentam a mentalidade produtivista e modernizante, preconizada desde a revoluo verde. Pode-se argumentar que o PRONAF pressionado, sofre influncias e est submetido s decises globais das polticas governamentais. Isso verdade, mas como parte da poltica agrcola nacional, o

214

programa tem seu papel na construo do perfil dessa poltica, tem seu espao de atuao, pode tambm pressionar e influenciar as instncias decisrias do governo, em especial as responsveis pelas questes oramentrias. Uma relao dialtica semelhante pode tambm ser observada entre a ao do Estado e as prioridades da sociedade. As funes da agricultura so socialmente determinadas e condicionam o perfil das polticas agrcolas implementadas pelos governos. Por sua vez, o Estado atua como motor para induzir transformaes sociais, que podem levar a mudanas na valorizao e priorizao de determinados papis sob responsabilidade do setor rural. O processo de modernizao da agricultura brasileira, na segunda metade do sculo XX, um exemplo da importncia da ao do Estado, orquestrando os instrumentos de poltica no sentido de transformaes preconizadas. Se, como j dito, os resultados da modernizao so amplamente criticados, no havendo dvidas quanto ao seu alto custo social e ambiental, por outro, foi notria a eficincia da estratgia de combinao dos mecanismos de polticas agrcola, que efetivamente resultaram na transformao da agricultura brasileira. A crescente participao da sociedade civil, o fortalecimento dos movimentos organizados do campo, o aumento da presso mundial para a construo de modelos de desenvolvimento que garantam a sustentabilidade da vida no planeta e o avano da conscincia da sociedade brasileira sobre a necessidade de um modelo de desenvolvimento socialmente mais justo e ambientalmente mais equilibrado, podem fazer com que o Estado se articule no mais em funo dos interesses das elites, mas para a construo de um Projeto Nacional que seja do interesse da maioria. Assim, espera-se que o aprendizado das dcadas anteriores, de articulao entre as polticas pblicas, possa ser direcionado ao fortalecimento da agricultura familiar, segmento, como mostrado, relevante para a sustentabilidade do Pas. Para tanto, e para a construo da agricultura sustentvel, necessrio articular a experincia j iniciada no PRONAF a outros instrumentos de poltica, como a extenso rural, a pesquisa, a disponibilizao de sementes e insumos, de mecanismos de garantia de preos e de renda. Alm disso, essencial que esse segmento tambm possa contar com infra-estrutura pblica, como estradas, escolas, moradias, energia eltrica e comunicao. A segurana alimentar, a gerao de empregos, a preservao da cultura e da biodiversidade so algumas das mltiplas funes da agricultura familiar que devem ser mais valorizadas, ao mesmo tempo em que se deve questionar, e no celebrar, as supersafras de gros, produzidos em sistemas de monoculturas, concentradores de terra e de capital. J tempo do Estado brasileiro refazer suas alianas, para ser capaz de gerar riquezas preservando o ambiente e reduzindo as desigualdades sociais.

215

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRAMOVAY, Ricardo. Paradigmas do Capitalismo Agrrio em Questo. So Paulo: HUCITEC, 1992. _______ Subsdios e Multifuncionalidade na Poltica Agrcola Europia. In: Revista de Economia e Sociologia Rural, vol. 40, no. 2, Braslia, 2001a. _______ Conselhos alm dos limites. Texto preparado para o Seminrio Desenvolvimento Local e Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, Rio Grande do Sul: 2001b. Disponvel em: www.fao.org/regional/Lamerica/prior/desrural/brasil/abram.PDF. Acesso em 20 de maro de 2003. _______ A agricultura brasileira na contra mo. In Gazeta Mercantil, 10/01/2001, p. A3, 2001c. ABRAMOVAY, Ricardo e VEIGA, Jos Eli da. Novas Instituies para o Desenvolvimento Rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Convnio FIPE/IPEA 07/97. Braslia: IPEA, 1999. AGUIAR, Ronaldo Conde. Estado e Pesquisa Agropecuria no Brasil. So Paulo: Polis/CNPQ, 1986. ALTAFIN, Juarez. Temas do Direito do Trabalho Rural. Uberlndia/MG: Edufu, 1997. AMARAL, Luiz. Histria Geral da Agricultura Brasileira. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1958, volume 1, 2a. ed. ASBRAER. Censo da Extenso Rural Oficial. Braslia, 2001 (mimeo) AZEVEDO, J. Lcio de. pocas de Portugal Econmico. Esboos de Histria. Lisboa: Livraria Clssica Editora, 1929. BANCO DO BRASIL. Retrato da Empresa, Histria do Banco www.bancobrasil.com/appbb/portal/bb/re/bbHistoria.jsp do Brasil. Disponvel em:

BARROS, Ricardo Paes de; HENRIQUES, Ricardo; e MENDONA, Roseane. A Estabilidade Inaceitvel das Desigualdades e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. BELIK, Walter e PAULILLO. Mudanas no Financiamento da Produo Agrcola Brasileira. In: LEITE, S (org.) Polticas Pblicas e Agricultura no Brasil. Editora UFRGS: 2001. BRASIL. Lei no. 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o Cdigo Florestal. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm. Acesso em 19 de julho de 2003. BRASIL. Conselho Monetrio Nacional. Resoluo 2.101, de 23 de agosto de 1994. Dispe sobre condies para obteno de crdito rural no mbito do Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (PROVAPE). Disponvel em: www.bcb.br/ixpress/correio/correio/DETALHAMENTOCORREIO.DML. Acesso em 24 fev 2003. 216

BRASIL, Conselho Monetrio Nacional. Resoluo 2191, de 24 de agosto de 1995. Institui o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Disponvel em www.bcb.br/ixpress/correio/correio/DETALHAMENTOCORREIO.DML. Acesso em 24 fev 2003. BRASIL, Presidncia da Repblica. Decreto n 1946, de 28 de junho de 1996. Cria o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF, e d outras providncias. Disponvel em: www.pronaf.gov.br. Acesso em 24 fev. 2003. BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo No. 237, de 19 de dezembro de 1997. Dispe sobre licenciamento ambiental. Disponvel em: www.mma.gov.br/pot/conama/res/res97/res23797.htm. Acesso em 17 de julho de 2003. BRASIL. Medida Provisria no. 2,166-67, de 24 de agosto de 2001. Altera arts. 1o., 4o., 14,16 e 44, e acresce dispositivos Lei no. 4.441, de 15 de setembro de 1965. Disponvel em: https://200.181.15.9/ccivil_03/MPV/2166-67.htm. Acesso em: 18 de julho de 2003. BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo No. 289, de 25 de outubro de 2001. Estabelece diretrizes para o Licenciamento Ambiental em Projetos de Assentamento de Reforma Agrria. Disponvel em: www.mma.gov.br/pot/conama/res/res01/res28901.htm. Acesso em 17 de julho de 2003. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio do Meio Ambiente. Portaria Conjunta No. 155, de 27 de maro de 2002. Dispe sobre procedimentos para compensao de reas de reserva legal em assentamentos de reforma agrria. Dirio Oficial da Unio, no. 61, de 1o. de abril de 2002, seo 1, p.93. BRASIL. PRONAF 2002 - Relatrio Institucional. Braslia: MDA/SAF/PRONAF, 2002. BRUNO, Regina. Senhores da terra, senhores da guerra. A nova face poltica das elites agroindustriais no Brasil. Rio de Janeiro: Forense Universitria/UFRRJ, 1997. BURSZTYN, Marcel. O Poder dos Donos. Petrpolis/RJ: Vozes, 1984. _______ O Pas das Alianas. Petrpolis/RJ: Vozes, 1990. _______ Ser ou no ser: eis a questo do Estado brasileiro. In: Revista do Servio Pblico, Ano 45, no. 3, setdez 1994, Braslia/DF: 1994. _______ Introduo crtica da razo estatizante. In: Revista do Servio Pblico, Ano 49, no. 1, jan-mar 1998, Braslia/DF. _______ (org.) A difcil sustentabilidade. Poltica energtica e conflitos ambientais. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. BURSZTYN, Maria Augusta Almeida e BURSZTYN, Marcel. Integrao do meio ambiente e desenvolvimento no processo decisrio (verso preliminar). Braslia, 2000, mimeo.

217

CAPORAL, Francisco Roberto. Recolocando as coisas nos seus devidos lugares: um manifesto em defesa da extenso rural pblica e gratuita para a agricultura familiar. Porto Alegre, 2002 (mimeo). _______ Superando a Revoluo Verde: a transio agroecolgica no estado do Rio Grande do Sul, Brasil. Porto alegre, 2003 (mmeo). CARDOSO, Ciro Flamarion. Escravo ou Campons? O Protocampesinato Nero nas Amricas. So Paulo: Brasiliense, 1987. _______ O trabalho na Colnia. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1990. _______ O trabalho na Colnia. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000. CARNEIRO, Maria Jos. Multifuncionalidade da agricultura e ruralidade: uma abordagem comparativa. Rio de Janeiro: CPDA, 2002. CASTILHOS, Jaqueline Comin de; LAVES, Dayse A.Rocha; SILVA, Augusto Csar Coelho Dias. Resgate cultural e conservao de tartarugas marinhas. In: PADUA, Suzana Machado e TABANEZ, Marlene Francisca (orgs). Educao Ambiental: caminhos trilhados no Brasil. Braslia: IP, 1997. CASTRO, Carlos Ferreira de Abreu. Gesto Florestal no Brasil Colnia, 2002, tese de doutorado em Desenvolvimento Sustentvel Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia/DF. CMMAD. COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1988. CNUMAD. CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO DESENVOLVIMENTO. Agenda 21. Braslia: Cmara dos Deputados, 1995. AMBIENTE E

CONTAG. 7o. Congresso Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais. Braslia: Contag, 1998. DELGADO, Guilherme e CARDOSO Jr., Jos Celso. Universalizao de direitos sociais no Brasil: a Previdncia Rural nos anos de 1990. In: GASQUES, Jos Garcia e CONCEIO, Jnia Cristina. Transformaes da agricultura e polticas pblicas. Braslia: IPEA, 2001. DUARTE, Laura Maria Goulart. Capitalismo e Cooperativismo no R.G.S. Cooperativismo empresarial e a expanso do capital no setor rural do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: L&PM e Ampocs, 1986. _______ (org). Tristes Cerrados. Sociedade e biodiversidade. Braslia:Paralelo 15, 1998. DUARTE, Laura e WEHRMANN, Magda. Desenvolvimento e Sustentabilidade: desafios para o sculo XXI. Braslia, 2003. (mimeo). EHLERS, Eduardo. Agricultura Sustentvel. Origens e perspectivas de um novo paradigma. Guaba/RS: Livraria e Editora Agropecuria, 1999. 218

FAVARETO, Arilson e DEMARCO, Diogo (coords). Polticas pblicas, participao social e as instituies para o desenvolvimento rural sustentvel uma avaliao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural. Relatrio final de pesquisa, Convnio 201087/01 Plural/IICA (SAF/MDA). So Paulo/Braslia, 2002. Disponvel em: www.pronaf.gog.br/textos_e_estudos/avaliao_c.htm. Acesso em 17 de maro de 2003. FAO/INCRA. Diretrizes de Poltica Agrria e Desenvolvimento Sustentvel. Verso Resumida do Relatrio Final do Projeto UTF/BRA/036. Braslia, 1994 FAORO, Raimundo. Os Donos do Poder. Formao do patronato poltico brasileiro. 9 ed. So Paulo: Editora Globo S.A, 1991,. FERREIRA, Brancolina; SILVEIRA, Fernando G.; e GARCIA, Ronaldo C. Agricultura Familiar e o PRONAF: contexto e perspectivas. In: GASQUES, Jos Garcia e CONCEIO, Jnia Cristina. Transformaes da agricultura e polticas pblicas. Braslia: IPEA, 2001. FONSECA, Maria Teresa Lousa da. A Extenso Rural no Brasil: projeto educativo para o capital. So Paulo: Edies Loyola, 1985. FRAGOSO, Joo Luis. Economia Brasileira no Sculo XIX: Mais do que uma Plantation EscravistaExportadora. In: LINHARES, Maria Yedda (org.). Histria Geral do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1990. Cap. 5, p.131-176. ______ Homens de grossa aventura. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1998. FRAGOSO, Joo Luis e TEIXEIRA DA SILVA, Francisco Carlos. A poltica do Imprio e no Incio da Repblica Velha. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 5.ed . Rio de Janeiro, Editora Campus, 1990, cap. 5, p. 177-186. FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Histria do Banco do Brasil. Braslia: 1973 FREYRE, Gilberto. Casa-grande e senzala. 43a. Edio.Rio de Janeiro: Record, 2001. FUNDATER/AGNCIA RURAL. Caracterizao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural do Estado de Gois e de seu papel na gesto participativa do desenvolvimento local. Goinia: 2003. Relatrio de pesquisa. FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil.29a. ed, So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1999. GASQUES, Jos Garcia e CONCEIO, Jnia Cristina da. Financiamento da Agricultura Experincias e Propostas. In: GASQUES, Jos Garcia e CONCEIO, Jnia Cristina da (orgs) Transformaes da Agricultura e Polticas Pblicas. Braslia, IPEA, 2001. GONALVES NETO, Wenceslau. Estado e Agricultura no Brasil. Poltica agrcola e modernizao econmica brasileira 1960-1980. So Paulo: Hucitec, 1997. GOODMAN, David; SORJ, Bernardo; WILKINSON, John. Da lavoura s biotecnologias. Agricultura e indstria no sistema internacional. Rio de Janeiro, Editora Campus, 1987. 219

GRAZIANO DA SILVA, Jos. Estrutura agrria e produo de subsistncia na agricultura brasileira. So Paulo: Hucitec, 1978. _______ A nova dinmica da agricultura brasileira. Campinas: Unicamp, 1996. _______ Polticas No Agrcolas para o Novo Rural Brasileiro. In: XXXV Congresso da Sociedade Brasileira de Sociologia e Economia Rural, 1998, Natal/RN. Anais...Braslia: Sober, 1998. _______ O Novo Rural Brasileiro. 2a. ed. Campinas: Unicamp, 1999. (Coleo Pesquisa I). HELFAND, Steven e REZENDE, Gervsio Castro de. A agricultura brasileira noa anos 1990: o impacto das reformas polticas. In: GASQUES, Jos Garcia e CONCEIO, Jnia Cristina da (orgs) Transformaes da Agricultura e Polticas Pblicas. Braslia, IPEA, 2001. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. IBASE. Avaliao de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural PMDRs em quatro estados: ES, MS, PE, SC. Relatrio final. Contrato 003/1 IICA/IBASE (SAF/MDA). Rio de Janeiro, 2001. Disponvel em: www.pronaf.gog.br/textos_e_estudos/pmdr.htm. Acesso em 20 de maro de 2003. INCRA/FAO. Perfil da Agricultura Familiar no Brasil: dossi estatstico. Braslia, 1996 _______ Novo Retrato da Agricultura: o Brasil redescoberto. Braslia: MDA, 2000. JONES, Alberto da Silva. O Diagnstico Militar da Questo Agrria: o Estatuto da Terra. In: SOBER, Revista de Economia e Sociologia Rural, vol.35, n. 4, out/dez, 1997, Braslia/DF. LINHARES, Maria Yedda Leite. Histria do abastecimento; uma problemtica em questo (1530 1918). Braslia: BINAGRI, 1979. LINHARES, Maria Yedda e TEIXEIRA DA SILVA, Francisco Carlos. Histria Poltica do Abastecimento (1918-1974). Braslia: BINAGRI, 1979. ______ Histria da Agricultura Brasileira. So Paulo: Brasiliense, 1981. ______ Terra Prometida. Uma Histria da Questo Agrria no Brasil. Rio de Janeiro, Campus, 1999. ______ Terra e Alimento: Panorama dos 500 anos de Agricultura no Brasil. Braslia: Embrapa, 2000. LOBO, Eullia Maria Lahmeyer. Histria Poltico-Administrativa da Agricultura Brasileira 1808-1889. sl, se, sd. MAA. PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Braslia, Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria, 1996. MALUF, Renato S. O enfoque da multifuncionalidade da agricultura: aspectos analticos e questes de pesquisa. CPDA/UFRRJ, 2002, mimeo.

220

MARTINE, George e GARCIA, Ronaldo Coutinho. Os Impactos Sociais da Modernizao Agrcola. So Paulo, Editora Caets, 1987. MARTINS, Jos de Souza. Os camponeses e a poltica no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1986. MDA. Sistematizao e anlise de resultados da capacitao em gesto social para conselheiros municipais. Braslia, 2001 (mimeografado). MDA. Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel 3a. verso. Braslia: CNDRS/MDA, 2002. MEADOWS, D. The Limits to Growth. In. NELISSEN, N., STRAATEN, J.v.d. e LEON, K. (eds). Classics in Environmental Studies. International Books, NY, 1997. MENDONA, Snia Regina de. Estado e Sociedade: A consolidao da repblica oligrquica. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 5.ed. Rio de Janeiro, Editora Campus, 1990. Cap. 6, 229-242. ______ As Bases do Desenvolvimento Capitalista Dependente: da industrializao restringida internacionalizao. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 9a. ed. Rio de Janeiro, Editora Campus, 2000. MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais (2a. ed), 2001. MINISTRIO DO TRABALHO. Avaliao do Proger, Proger Rural e Pronaf, realizada pelo IBASE. Relatrio final dos estados. Rio de Janerio, 1999, CD-ROM. MMA, Agricultura Sustentvel. Subsdios elaborao da Agenda 21 Brasileira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2000. _______ Agenda 21 Brasileira Aes Prioritrias. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2002a. _______ Geo Brasil 2002. Perspectivas do Meio Ambiente no Brasil. Braslia, Edies Ibama, 2002b. MONTEIRO, Hamilton de Mattos. Da Independncia vitria da Ordem. In: LINHARES, Maria Yedda (org.). Histria Geral do Brasil. Rio de Janeiro, Editora Campus, 1990. Cap. 4, p.111-129. ______ Da Repblica Velha ao Estado Novo. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. Rio de Janeiro, Editora Campus, 1990 (5.ed). ______ O Aprofundamento do Regionalismo e a Crise do Modelo Liberal. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 5.ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1990. Cap. 6, p. 211-228. MORAES, A. J. de Mello. Histria do Brasi-Reino e Brasil-Imprio. Rio de Janeiro: Typographia de Pinheiro, 1871. MORIN, Edgar. Os sete saberes necessrios educao do futuro. 2a. ed. So Paulo: Cortez, 2001.

221

MOTA, Jos Aroudo. O valor de Natureza. Economia e poltica dos recursos naturais. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. MUELLER, Charles C. Das Oligarquias Agrrias ao Predomnio Urbano-Industrial:Um Estudo do Processo da Formao de Polticas Agrcolas no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1983. NEPP. Avaliao Qualitativa de Programas Sociais Prioritrios. Sntese dos principais resultados da pesquisa de campo. Campinas: Unicamp, 1999. OLIVEIRA, Elsio Mrcio. Educao Ambiental, uma possvel abordagem. 2a. edio. Braslia: Edies IBAMA, 2000. PADUA, Jos Augusto. Cultura esgotadora: agricultura e destruio ambiental na ltimas dcadas do Brasil Imprio. Estudos, Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro: UFRRJ/CPDA, n. 11, out 1998, p. 134-163. ______ Um Sopro de Destruio. Pensamento Poltico e Crtica Ambiental no Brasil Escravista (1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2002. PADUA, Suzana Machado e VALLADARES-PADUA, Cludio. Um programa integrado para a conservao do mico-leo-preto (Leontopitheus Chrysopygus) pesquisa, educao e envolvimento comunitrio. In: PADUA, Suzana Machado e TABANEZ, Marlene Francisca (orgs). Educao Ambiental: caminhos trilhados no Brasil. Braslia: IP, 1997. PAGNUSSAT, Jos Luiz. Anlise da mudana de estratgia de poltica agrcola no Brasil: uma contribuio. Tese de mestrado, Universidade de Braslia, Departamento de Economia, Junho 1988. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. In: Documentos Debate: Estado, Administracin Pblica y Sociedad, No. 4 , sep.1997, Caracas. PHILIPPI Jr, Arlindo e MARCOVITCH, Jacques. Mecanismos institucionais para o desenvolvimento sustentvel. In: PHILIPPI Jr, Arlindo; MAGLIO, Ivan Carlos; COIMBRA, Jos de vila Aguiar; FRANCO, Roberto Messias. (Eds). Municpios e Meio Ambiente. Perspectivas para a Municipalizao da Gesto Ambiental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999. PIGOU, A. C. The Economics of Welfare. In. NELISSEN, N., STRAATEN, J.v.d. e LEON, K. (eds). Classics in Environmental Studies. International Books, NY, 1997. PNUD, IPEA e FJP. Novo Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil, 2002. www.undp.org.br. Acessado em maio/2003. Disponvel em

PORTO, Stela Grossi (org.). Politizando a Tecnologia no Campo Brasileiro. Dimenses e olhares. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1997. PRADO JUNIOR, Caio. A Revoluo Brasileira. 2a. edio. So Paulo: Brasiliense, 1966 ______ Histria Econmica do Brasil. 43a. ed. So Paulo: Brasiliense, 1998,.

222

______ Evoluo Poltica do Brasil Colnia e Imprio. So Paulo: Brasiliense, 1999. ______ Formao do Brasil Contemporneo. So Paulo: Brasiliense, 1999. PRONAF. Consrcios Intermunicipais. Desenvolvido pela Secretaria de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2002. Disponvel em www.pronaf.gov.br/infra_estrutura/consorcio.htm.. Acesso em 17 de maro de 2003. ROCHA, Luiz. Modernizao e Diferenciao Social: o caso do Programa de Assentamento Dirigido do Distrito Federal (PAD/DF). Porto Alegre, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Setembro de 1992. Dissertao de mestrado em Sociologia. RODRIGUES, Cyro Mascarenhas. Gnese e evoluo da pesquisa agropecuria no Brasil: da instalao da corte portuguesa ao incio da Repblica. Cadernos de Difuso de Tecnologia, Braslia/DF: Embrapa, n.1, v. 4, jan./abr. 1987, p.21-38. RURAL EUROPE. Guia pedaggico da aco Leader. European Commission, 2001. Disponvel em www.ruraleurope.aeidl.be/dossier_p/pt/contents.htm. Acesso em 09/04/2003. SACHS, Ignacy. Estratgias de transio para o sculo XXI. So Paulo, Studio Nobel/Fundap, 1993 _______ Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro, Editora Garamond, 2000. SO PAULO (estado). Conceitos para se fazer educao ambiental. Srie Educao Ambiental, 2a. ed. So Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, Governo do Estado de So Paulo, 1997. SILVA, Enid Rocha Andrade. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF: Uma avaliao das aes realizadas no perodo de 1995/1998. Braslia. 1999 (mimeografado). SILVA, Luiz Incio Lula da. Por um Brasil decente. CUT, 2002. Disponvel em: www.cut.org.br/artigolula.htm. Acesso em: 12 nov. 2002. SILVEIRA, Jos Maria da e OLALDE, Alicia Ruiz. Aspectos do desenvolvimento recente da biotecnologia e seus impactos na agricultura. In: ALMEIDA, Jalcione e NAVARRO, Zander (orgs) Reconstruindo a afgricultura. Idias e ideiais na perspactiva do desenvolvimento sustentvel. Porto Alegre, Editora da UFRGS, 1977. SOARES, Adriano Campolina. A Multifuncionalidade da Agricultura Familiar. GT sobre Agricultura do Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponvel em: http://www.ongsbrasil.org/rio+10/gts/agricultura/documentos/multifuncionalidade.htm. Acesso em 12/11/2002. SOUTO MAIOR, A. Histria do Brasil. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1971.

223

TEIXEIRA DA SILVA, Francisco Carlos. Conquista e Colonizao da Amrica Portuguesa. In: LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 5a. ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1990. Cap. 1, p.15-68. ______ Pecuria e formao do mercado interno no Brasil-colnia. Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro: UFRRJ/CPDA, n. 8, abril 1997, p. 10-155. ______ A Modernizao Autoritria: do golpe militar redemocratizao 1964/1984. In LINHARES, Maria Yedda (org.) Histria Geral do Brasil. 9a. ed. Rio de Janeiro, Editora Campus, 2000. USA. The Global Report to the presidente. In. NELISSEN, N., STRAATEN, J.v.d. e LEON, K. (eds). Classics in Environmental Studies. International Books, NY, 1997 VEIGA, Jos Eli da. O Brasil Rural precisa de uma Estratgia de Desenvolvimento. Braslia: Convnio FIPE-IICA (MDA/CMDRS/NEAD), 2001. VILELA, Srgio Luiz de Oliveira e MORAES, Maria Dione Carvalho de. Para alm da agricultura familiar: velhas e novas questes no contexto de uma nova ruralidade. Documento para debate, 1997. WANDERLEY, Maria de Nazareth Baudel. Razes Histricas do Campesinato Brasileiro. In: TEDESCO, Joo Carlos (org.). Agricultura Familiar Realidades e Perspectivas. 2a. ed. Passo Fundo: EDIUPF, 1999. Cap. 1, p. 21-55.

224

ANEXO 1 Relao de tcnicos e gestores entrevistados

1. Ana Maria Netto Assessora de Tecnologia e Gerncia de Infra-estrutura Secretaria de Desenvolvimento Territorial Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 2. Ana Maria Saboya Chefe de Diviso de Ordenamento Territorial Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 3. Bernardo Pires Tcnico do Programa Nacional de Florestas Gerncia de Reflorestamento e Recuperao de reas Degradadas Ministrio do Meio Ambiente 4. Joo Luiz Guadagnin Gerente de Projeto PRONAF Crdito Secretaria da Agricultura Familiar Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 5. Paulo Brum Ferreira Gerente de Gesto Ambiental Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel Ministrio do Meio Ambiente 6. Pedro Correia Lima Neto Gerente de Infra estrutura e Servio Secretaria de Desenvolvimento Territorial Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 7. Vnia Arajo Soares Gerente do Projeto de Instrumentos de Gesto Secretaria de Qualidade Ambiental Ministrio do Meio Ambiente

225