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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE SANTA CRUZ

FELIPE ANDRADE SOUZA CAMPOS

POLICY SPACE COMO ESTRATGIA NO MERCOSUL

ILHUS - BAHIA 2011

FELIPE ANDRADE SOUZA CAMPOS

POLICY SPACE COMO ESTRATGIA NO MERCOSUL

Monografia realizada para a obteno do ttulo de bacharel em Lnguas Estrangeiras Aplicadas s Negociaes Internacionais.

Orientador (a): Prof. Claudete Rejane Weiss

ILHUS - BAHIA 2011

FELIPE ANDRADE SOUZA CAMPOS

POLICY SPACE COMO ESTRATGIA NO MERCOSUL

Ilhus - BA, ____/____/____.

___________________________________ UESC Prof. Msc. Claudete Rejane Weiss

___________________________________ UESC Prof. Msc. Cesrio Alvim Pereira Filho

___________________________________ UESC Prof. Msc. Samuel Leandro de Oliveira Mattos

Ao meu pai.

AGRADECIMENTOS

Agradeo primeiramente L e a sua presena sempre do meu lado durante todos os momentos nos ltimo 5 anos. Por sempre ser a mo mais prxima, o ombro mais aconchegante e o calor de todo o meu amor. Agradeo a minha famlia, Lucinha e Andr, pois mesmo com a distncia e todas as dificuldades, estiveram me apoiando e me incentivando, procurando me ajudar. Agradeo aos amigos que viveram comigo todos os momentos na universidade, Ane, Aj, Rodrigo, Aroldo, Kaio, July, Elias. Aos amigos e colegas de trabalho no SAC que proporcionaram o melhor ambiente para que eu pudesse conciliar emprego e universidade, especialmente a Scheila, Rafa, Paulinho, Mila e Michelle.

POLICY SPACE COMO ESTRATGIA NO MERCOSUL

RESUMO

O intuito do presente trabalho foi analisar a nova viso da economia poltica sobre a autonomia poltica sob o novo conceito do Policy Space, segundo documento da IX Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento, e aprofundar a discusso no mbito das estratgias para evoluo do MERCOSUL. Utilizando-se a pesquisa bibliogrfica, o trabalho demonstra criticamente a evoluo do sistema mundial de comrcio e foca nos mitos sobre a relao entre liberalismo e desenvolvimento econmico, dando nfase s prticas protecionistas de pases conhecidos pelo alto grau de abertura ao comrcio mundial. Explica a nova dimenso da autonomia poltica, agora policy space, principalmente dentro de organismos multilaterais e regionais de comrcio, e a aplicao desse conceito nas negociaes. O trabalho estabelece as teorias da integrao regional e seus enfoques atuais, principalmente o neo-regionalismo. O estudo feito no mbito do MERCOSUL indica que as estratgias dos pases membros em relao insero internacional so bastante divergentes. Essa diferena mostra-se ainda mais profunda em relao ao tratamento do policy space: Argentina e Paraguai defendem a conservao do policy space no processo de integrao regional. O Uruguai no define o policy space como prioridade de sua poltica de desenvolvimento. J o Brasil encontra-se em situao intermediria, porm com um nvel de desenvolvimento bastante maior do que os outros membros. A Venezuela, membro mais recente, d prioridade ao policy space acima dos outros membros. Conclui que o atual cenrio do bloco sul-americano no ter grandes avanos at que as estratgias de insero internacional e as opinies sobre o trade-off entre integrao e autonomia poltica, sejam convergentes. Palavras-chave: Policy Space; MERCOSUL; integrao regional; autonomia poltica.

POLICY SPACE AS STRATEGY IN MERCOSUL

ABSTRACT

The aim of the present work was analyze the new political-economics view of the political autonomy under the new concept of policy space, following the paper of the IX Conference of the United Nations about Trade and Development, and deepen the discussion in the scope for the strategies for the evolution of the MERCOSUL. Utilizing bibliographical research, the work shows critically the evolution of the world trade system and focus in the myths about the relation between liberalism and economic development, emphasizing the protectionist practices of countries known by the high level of commercial openness. Explains the new dimension of the political economy, now policy space, especially inside multilateral and regional organisms of trade. The work establishes the Regional Integration theories and its current approaches, mainly the neo-regionalism. The study made in the scope of the MERCOSUL indicates that the strategies between the member countries are widely divergent. This difference is yet deeper respecting the treatment of the policy space: Argentina and Paraguay defends the conservation of the national policy space in the process of regional integration. Uruguay doesnt define the policy space as priority in its development policy. Brazil is an intermediary situation, but with development level higher than the other members. Venezuela, most recent member, gives priority to the policy space above the others. It concludes that the current scenario o the South American block won't have major advances until the strategies of international insertion and the opinions about the trade-off between integration and policy autonomy, been convergent. Keywords: Policy Space; MERCOSUL; regional integration; political autonomy;

LISTA DE ILUSTRAES E TABELAS

Mdia das tarifas sobre produtos manufaturados para pases desenvolvidos

selecionados nos seus estgios iniciais de desenvolvimento, 1820 1925 (em porcentagem)..............................................................................................................8 2 Nao A epidemia do livre comrcio: nmero de acordos europeus com a clusula da mais Favorecida como porcentagem do potencial de 1855

1875...........................................................................................................................12 3 4 5 6 Autonomia de Poltica e Acesso a mercado....................................................22 Determinantes do policy space nacional efetivo sob acordos multilaterais...23 Acordos e negociaes internacionais: Restries e autonomia poltica......27 Comrcio intra-regional no MERCOSUL como proporo do comrcio total:

1990-2007..................................................................................................................49 7 Coeficiente de Abertura Comercial..................................................................49

LISTA DE SIGLAS

ALALC BNT CEE CEPAL FMI GATT

Associao Latino Americana de Livre Comrcio Barreiras No-Tarifrias Comunidade Econmica Europia Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Fundo Monetrio Internacional General Agreements on Trade and Service

MERCOSUL Mercado Comum do Sul NAFTA NMF OIC OMC TRIMS TRIPS UE UNASUL UNCTAD North American Free Trade Agreement Nao Mais Favorecida Organizao Internacional de Comrcio Organizao Mundial de Comrcio Trade-Related Investment Measures Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights Unio Europia Unio de Naes Sul-Americanas United Nations Conferences on Trade and Development

SUMRIO

RESUMO ......................................................................................................... v ABSTRACT......................................................................................................vi LISTA DE TABELAS.......................................................................................vii LISTA DE SIGLAS..........................................................................................viii 1 2 2.1 INTRODUO...................................................................................................1 DESENVOLVIMENTO DO COMRCIO INTERNACIONAL.............................4 Do Liberalismo ao Intervencionismo.............................................................4

2.1.1 Acordos comerciais internacionais no sculo XIX...........................................11 2.1.2 Comercio internacional no perodo entre guerras e ps-Segunda Guerra Mundial.......................................................................................................................13 3 3.1 POLICY SPACE..............................................................................................20 Conceito e surgimento..................................................................................20

3.1.1 Policy Space endgeno e exgeno.................................................................23 3.1.2 Policy Space e soberania nacional..................................................................24 3.2 3.3 Princpios do Policy Space..........................................................................,25 Policy Space em fruns multilaterais OMC..............................................28

3.3.1 Autonomia da poltica comercial......................................................................29 3.3.2 Autonomia da poltica industrial.......................................................................31 3.3.3 Autonomia poltica e investimento externo......................................................32 3.4 Policy Space em acordos bilaterais e regionais........................................,33

3.4.1 Policy Space e o Novo Regionalismo..............................................................34 3.5 4 4.1 Policy Space e vulnerabilidade externa.......................................................35 INTEGRAO ECONMICA REGIONAL.....................................................37 Teoria da integrao econmica..................................................................37

4.1.1 Teoria Clssica da integrao econmica.......................................................39 4.1.2 Segunda teoria da integrao protecionismo e intervencionismo................40 4.1.3 Novo Regionalismo..........................................................................................41 5 5.1 5.2 5.3 5.4 MERCOSUL....................................................................................................43 Histrico de criao.......................................................................................43 Estrutura do MERCOSUL..............................................................................44 Relevo atual do MERCOSUL.........................................................................45 Policy Space como estratgia de integrao..............................................47

5.4.1 Estratgias dos Estados membros..................................................................48 6 CONCLUSO..................................................................................................51 REFERNCIAS...............................................................................................53

INTRODUO

O contexto internacional da primeira dcada do sculo XXI marcou o despertar de um importante debate que ficou congelado desde o fim da dcada de 1970: a dicotomia entre liberalismo e protecionismo. O alinhamento dos pases em desenvolvimento s polticas externas dos pases desenvolvidos reduziu o clssico embate em favor dos defensores do liberalismo comercial, causando uma homogeneidade de polticas comerciais e industriais, em uma relao entre centro e periferia. O reduzido espao liberado aos Estados no era escolhido pelas naes, mas pelo cenrio internacional que foi proposta principalmente pelos pases

desenvolvidos. Esse cenrio era composto de instituies que defendiam a reduo de barreiras ao comrcio, de presses por parte dos pases desenvolvidos para a aceitao generalizada de regras ou a excluso de leis nacionais sobre direitos de propriedade intelectual e sobre investimento externo direto. A principal consequncia desse processo foi a reduo da autonomia poltica dos pases em desenvolvimento (ainda mais restringido pelas seguidas crises financeiras), caracterstica essa que dificultou o desenvolvimento econmico, atravs das dificuldades para criar fora industrial suficiente para competir no cenrio internacional. No havia espao no mundo liberal para polticas que promovessem o protecionismo e a consequente reduo do comrcio internacional. A melhor alternativa para os defensores dessa ideologia era a retirada das barreiras alfandegrias e o alinhamento s polticas comerciais e industriais dos pases que conseguiram se desenvolver. A histria da economia nos mostra que o processo de desenvolvimento econmico dos pases hoje desenvolvidos no foi pautado por uma agenda liberalizante, nem se baseou em regras internacionais bem estabelecidas. Ao contrrio, a estratgia de desenvolvimento de pases como Inglaterra e Estados Unidos foi marcada por fortes polticas de defesa de suas indstrias nacionais, apoio para a internacionalizao de suas atividades e recusa de subservincia s leis e instituies internacionais, por eles mesmas propostas. Os pases desenvolvidos de hoje buscaram de diversas formas elevar sua autonomia poltica, com o intuito de proporcionar melhor ambiente para o surgimento

de

grandes

empresas

consequente

desenvolvimento

econmico.

intervencionismo do Estado na economia foi prtica comum entre esses pases, assim como instrumentos protecionistas. A discusso atual sobre autonomia poltica tomou flego com a publicao do documento Consenso de So Paulo derivado da conferncia da UNCTADO em 2004. Nesse documento a autonomia poltica foi chamada de policy space e ganhou nova abordagem, ultrapassando o vis apenas comercial (autonomia poltica para realizar polticas comerciais) para tratar de temas como desenvolvimento social, integrao regional e polticas pblicas. O tema tornou-se ainda mais caro aos pases em desenvolvimentos de hoje em dia, que sofrerem maiores restries devido ao complexo arranjo internacional de acordos comerciais, industriais e legais. A nova discusso sobre autonomia poltica veio acompanhada do ressurgimento da discusso sobre liberalismo, intervencionismo econmico e desenvolvimento econmico nos pases em desenvolvimento. Esses pases passaram por duas dcadas (1980 e 1990) com baixos ndices de crescimento econmico o que gerou descontentamento com as prticas neoliberais postas em prtica nessa poca. O alinhamento com os pases desenvolvidos e com as instituies internacionais (FMI, Banco Mundial e OMC) e ferramentas ortodoxas como privatizaes no surtiram o efeito esperado. A Amrica do Sul, aparece como regio especial para o estudo dos efeitos das dcadas neo-liberais e principalmente para a anlise do novo embate entre intervencionismo e liberalismo. Vrias naes elegeram desde o incio da dcada de 2000 governantes como propostas nacionalistas bastante diferentes daquelas de dcadas anteriores. Brasil, Argentina, Paraguai, Venezuela, Bolvia e Equador comearam a tentativa de mudar sua estratgia de insero no sistema internacional de comrcio, passando da simples abertura comercial multilateral para uma atuao mais pr-ativa, seja a nvel internacional, seja a nvel regional. Outros pases, no entanto, continuam ou fortificam a ideologia neoliberal, mantendo a estratgia de aproximao com pases desenvolvidos, principalmente Estados Unidos e o bloco da Unio Europia. Entre esses, o Uruguai de grande interesse nesse trabalho, pois participa do rgo que objeto de estudo desse trabalho o MERCOSUL.

Dentro desse contexto, o MERCOSUL apresenta internamente o embate entre pases que desejam aumentar seu policy space para controlarem seu desenvolvimento econmico nacional e regional e outros que tem a estratgia de reduzir o policy space para garantir melhores termos de troca com pases desenvolvidos. Portanto, o futuro do MERCOSUL pode estar nas decises dos pases sobre como o policy space se encaixa nas estratgias de desenvolvimento econmico e insero das economias nacionais no sistema internacional de comrcio. O objetivo desse trabalho justamente proporcionar uma viso da importncia do policy space dentro das diferentes estratgias de integrao regional dos pases membros do MERCOSUL Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela -, alm de apresentar os desafios internos e externos que essas naes enfrentam para impor sua autonomia poltica. A primeira parte do trabalho dedicada histria do sistema internacional de comrcio e anlise dos mitos das verso tradicionais. As crticas apresentadas so baseadas em trabalhos de Chang (2002) e Hoekman e Kostecki (2001). A segunda parte do desenvolvimento tem o objetivo de conceituar o policy space e analisar suas aplicaes, principalmente nas negociaes internacionais, dando enfoque aos arranjos regionais e OMC. Em seguinte, feito o estudo das teorias regionais de integrao regional, e o levantamento de novos enfoques. No captulo seguinte feita a apresentao do MERCOSUL e, finalmente, a aplicao do conceito de policy space nas estratgias de integrao regional dos pases membros. Na ltima parte, o trabalho tece as concluses finais sobre o cenrio enfrentado pelo MERCOSUL e as possibilidades de avano no processo de integrao.

2 DESENVOLVIMENTO DO COMRCIO INTERNACIONAL

2.1 Do Liberalismo ao Intervencionismo O moderno sistema-mundo1 tem como sua principal caracterstica ser uma economia-mundo, integrada no apenas nas relaes comerciais, financeiras e/ou produtivas. Uma economia-mundo capitalista, que tem uma sociedade capitalista integrada em todas as suas relaes (em sentido micro ex: famlias e em sentido macro ex: governos),ou seja, um sistema demasiadamente complexo e em constante mutao. No um sistema que foi idealizado a priori, ao contrrio, os fatos histricos nos levam a crer que o sistema-mundo capitalista resultado de um lento e inconstante processo histrico de relao de poder entre classes sociais e entre estruturas produtivas. Do feudalismo para o capitalismo existiram infinitas modificaes na sociedade que fizeram jus complexidade do novo sistema, como explicado acima. Esse processo que se deu ao longo do sculo XVI na Europa que foi caracterizado pela mercantilizao das relaes sociais da seguinte forma: no anseio de acumular cada vez mais capital, os capitalistas buscaram mercantilizar cada vez mais esses processos sociais presentes em todas as esferas da vida econmica.

(WALLERSTEIN, 2001, p. 102). E, foi justamente essa nsia pela acumulao de capital que forou os Estados (no necessariamente Estados como conhecemos atualmente, considerados majoritariamente reinos e imprios) a buscarem transacionarem entre si, a fim de fornecer aos seus cidados insumos e produtos que no estariam disponveis em seus prprios territrios. O novo sistema capitalista alterou todas as formas de relacionamento entre os povos, surgindo durante o sculo XVI o Estado nacional moderno e a economia internacional moderna (GONALVES et al, 1998). Essa nova economia

internacional no mais se apoiava na economia da natureza do feudalismo, mas sim na acumulao de riquezas para fortalecimento do Estado, o que ficou conhecido como Mercantilismo. O Mercantilismo proporcionou o estudo da origem da riqueza e as possibilidades de sua acumulao. Para os mercantilistas (John Locke, Adam Smith, David Ricardo e David Hume so os principais nomes dessa corrente) a acumulao
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Wallerstein (2001) define o moderno sistema mundo como uma economia-mundo capitalista, que surgiu durante o longo sculo XVI em partes da Europa e da Amrica.

se daria de duas formas: encontrando riqueza na natureza, na forma de metais preciosos ou ento transacionando com outros pases, atravs do comrcio ou de operaes financeiras como os emprstimos em dinheiro. Todavia, essas transaes ainda eram secundrias, servindo apenas para acumular riqueza atravs de uma balana comercial favorvel:
Os pases poderiam aumentas sua reserva de ouro dedicando-se ao comrcio exterior diziam os mercantilistas -, tendo sempre a cautela de vender aos outros mais do que deles comprar. A diferena no valor de suas exportaes, em relao s importaes, teria de ser paga em metal (HUBERMAN, 1986, p.121).

Em busca da melhora do saldo da balana comercial, os pases iniciaram a proteo das suas indstrias, uma vez que, no mercado externo, os produtos manufaturados valiam muito mais do que os produtos provenientes da agricultura. Ainda em um perodo anterior ao da discusso entre liberalismo e protecionismo que ser tratado mais a frente nesse captulo , em pelo sculo XVII, os pases centrais tal como a Gr-Bretanha comearam a utilizar-se de ferramentas protecionistas para promover o desenvolvimento de suas indstrias nascentes: subsdios aos manufaturados, tarifas protetoras entre outras prticas bem atuais. Huberman (1986) demonstra que j havia em 1611 preocupao desses pases com a propriedade intelectual: Quando Jeahn de Bras de Fer inventou o moinho, em 1611, o governo concedeu-lhe monoplio por 20 anos, semelhante s patentes de hoje (HUBERMAN, 1986, p. 90). Alm da preocupao e proteo das indstrias, os pases tentaram proteger suas riquezas, ouro e prata, atravs da proibio da exportao desses bens. Para os mercantilistas, a acumulao de riqueza nacional proporcionaria apreciao da moeda nacional no exterior, o que seria bom para a economia nacional. Essas apreciaes tornariam as balanas comerciais cada vez mais superavitrias, levando assim a uma maior acumulao de riqueza. Esse foi o argumento central da economia poltica nesse recm surgido sistema-mundo capitalista e proporcionou o desenvolvimento da riqueza das naes, atravs da acumulao de outro e prata, seja atravs da explorao natural (proveniente do territrio dos pases ou pela extrao das colnias) ou atravs do comrcio exterior. O Mercantilismo vigorou plenamente sem ser questionado nos sculos XVI e XVII, j no sculo XVIII o filsofo e economista David Hume ataca esse modelo e abre espao para a evoluo do que se tornaria na teoria de Adam Smith, o liberalismo.

Segundo Gonalves (1998), Hume discordava dos mercantilistas quanto razo de existir do comrcio exterior: ele no compartilhava a idia de que o objetivo fundamental deveria ser a acumulao de riqueza do Estado em forma de moeda, ele creditava ao comrcio exterior um facilitador do desenvolvimento de toda a nao, atravs do acesso da populao aos produtos das indstrias dos outros pases. Logo, para Hume (inspirados pelos ideais iluministas de liberdade), quanto menos barreiras existissem nos comrcios entre as naes, melhores seriam os benefcios para toda a sociedade integrada nesse moderno sistema mundial. Apesar de no ter teorizado nenhum sistema novo, David Hume foi importante ao influenciar diretamente atravs de seus escritos, outro filsofo ingls: Adam Smith, o pai da economia poltica clssica, juntamente com o outro ingls, David Ricardo. Ambos desenharam o liberalismo, sistema focado na promoo da livre troca entre os participantes do mercado internacional. Smith, em sua obra principal Uma Investigao sobre a natureza e as Causas da Riqueza das Naes, em 1776, tambm discordava dos mercantilistas quanto origem da riqueza e demonstrou em seu trabalho que ela resultado do aumento da produtividade do trabalho (que resultado da diviso do trabalho). Em sua idia das vantagens absolutas, Smith demonstra que os pases conseguem mais benefcios quando exportam os bens produzidos com menores custos e importam aqueles bens que so mais custosos de produzir internamente. Dessa forma, a riqueza do pas aumenta quando ele intensifica a produtividade do trabalho naqueles bens que consegue produzir com menores custos2. Smith focou sua filosofia no desenvolvimento de sua teoria sobre a acumulao da riqueza das naes, David Ricardo estudou os ganhos dos pases com o comrcio internacional e chegou a sua teoria das vantagens comparativas, a mais influente teoria do liberalismo, que at hoje em dia base para a formulao de poltica dos pases. Segundo essa teoria, o comrcio bilateral sempre mais vantajoso do que o isolamento de ambos os pases. A teoria das vantagens comparativas leva em considerao duas economias que tem estruturas produtivas distintas e produzem dois produtos iguais. Na relao entre essas duas economias, cada uma ir se especializar naquele produto que consegue produzir com menor custo (na teoria de Ricardo, o custo era contabilizado pela quantidade de mo-de-obra empregada, sendo o salrio dessa mo de obra
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GONALVES (1998) aponta que o pensamento de Smith vai alm da idia de vantagens absolutas e tambm trata do escoamento da produo domstica: exportao dos produtos produzidos em excesso em relao demanda interna, a fim de manter o preo de produo.

nos dois pases um valor igual e fixo). Logo, as economias podem alocar sua mo de obra de forma a maximizar a produo, e conseguiro melhores termos de troca nas transaes exteriores. Esses princpios formaram a doutrina liberal, que preponderou na formulao das polticas europias, mais claramente na Inglaterra, a partir do sculo XVIII. E, devido importncia econmica desse pas, acabou se difundindo para outros tantos pases, tendo grande influncia nas ento colnias Latino Americanas, na Austrlia, no Japo e nos movimentos de independncia dos Estados Unidos da Amrica. Como doutrina filosfica, poltica e econmica que foi, o liberalismo, junto com outros ideais nascidos no bojo da revoluo francesa, alterou as relaes entre as pessoas. Foi justamente nesse perodo que se difundiram pelo mundo as idias de democracia e livre-iniciativa, to importantes para a aplicao da doutrina liberal. Todavia, para esse trabalho, focaremos apenas um dos pontos mais importantes da teoria liberal: a no-interveno do Estado na economia, princpio do laissez-faire, to oneroso aos tericos liberais e tambm neo-liberais, como veremos mais adiante. Segundo tal princpio, no h lugar para a ao econmica do Estado, que deve apenas garantir a livre-concorrncia entre as empresas e o direito propriedade privada, quando esta for ameaada por convulses sociais

(SANDRONI, 1999, p. 172). A sociedade internacional pode obter muito mais benefcios se no houver a participao do Estado de forma negativa, reduzindo as possibilidades de comrcio entre os individuais e entre as naes, impondo barreiras ou atuando como agente econmico em reas onde seria possvel a atuao das pessoas participantes da sociedade internacional. Percebe-se que o liberalismo no apenas se difundiu atravs do princpio da livre-iniciativa (surgido como princpio bsico na revoluo francesa), mas principalmente atravs da interveno mnima do Estado. De fato, o princpio da livre-iniciativa foi aplicado tambm em regimes no-liberais, como o regime comunista sovitico (ainda que de forma reduzida, sendo permitido apenas a existncia de pequenos comerciantes e com fins comerciais pr-definidos). Essa atuao mnima do Estado teve como conseqncia, nos sculos XVIII, XIX e incio do sculo XX, o surgimento das empresas transnacionais, que atuavam em seguimentos onde, inicialmente, era o Estado o nico agente como as estradas de ferro e a indstria de navegao, assim como o houve o surgimento e

crescimento dos bancos privados internacionais, principais financiadores da expanso das empresas transnacionais. Apesar do reinado do liberalismo e do princpio da no interveno do Estado, o comrcio internacional no percebeu em quase nenhum momento, uma reduo drstica das barreiras comerciais, condizente com a ideologia liberal. Segundo CHANG (2002), aps a Inglaterra sofrer uma mudana para um regime livrecambista unilateral no sculo XIX, entre o curto perodo de 1860 1880, muitos pases europeus reduziram substancialmente suas barreiras tarifrias e o restante do mundo foi forado a praticar o livre-comrcio atravs do colonialismo, exceto os EUA, que mantiveram suas altas tarifas: De toda forma, dado que os EUA eram uma parte relativamente pequena da economia mundial, no totalmente irracional dizer que isso foi o mais perto do livre comrcio que o mundo jamais chegou (e provavelmente chegar). (CHANG, 2002, p. 72) Conforme demonstrado na tabela abaixo, a mdia das tarifas alfandegrias era substancial em quase toda a Europa durante o sculo XIX e primeiro quarto do sculo XX, com a exceo da Inglaterra que iniciara seu processo de liberalizao unilateral aps fortalecimento de indstrias estratgicas, principalmente a txtil. Os Estados Unidos de sua parte se mantiveram durante todo o tempo como grande protetor das suas indstrias tardiamente nascentes em comparao com as naes europias e aplicou altas tarifas sobre grande variedade de produtos. A Frana, pas tido como grande protecionista pela viso tradicional da histria econmica, no aplicou tarifas maiores do que aquelas aplicadas pela Inglaterra na sua fase inicial de industrializao (CHANG, 2002). Tabela 1 Mdia das tarifas sobre produtos manufaturados para pases desenvolvidos selecionados nos seus estgios iniciais de desenvolvimento, 1820 1925 (em porcentagem)

Pases Frana Alemanha Itlia Japo Espanha Reino Unido Estados

1820 ... 8 12 ... ... ... 45 55 35 45

1875 12 15 46 8 10 5 15 20 0 40 50

1913 20 13 18 30 41 0 44

1925 21 20 22 ... 41 5 37

Unidos
Fonte: WORLD BANK (1991).

O livre-comrcio ento, em contraste com o que dizem os tericos liberais e neoliberais, no foi unanimidade nem foi o causador do desenvolvimento econmico pelo qual o mundo passou at o perodo da I Guerra Mundial. Esse fato de fundamental importncia para o debate entre protecionismo e intervencionismo que se deu durante a segunda metade do sculo XX. Portanto, nos cabe analis-lo mais profundamente. Como j mencionado anteriormente, a Inglaterra foi o primeiro pas a impor barreiras ao comrcio internacional, ainda no sculo XV, antes mesmo do surgimento do mercantilismo. Essas barreiras foram postas com o intuito de proteger uma indstria nascente que foi a indstria txtil. A Inglaterra, importadora de produtos txteis da Baviera percebeu a possibilidade de produzir internamente tais produtos, lucrando assim com o comrcio com outras naes (HUBERMAN, 1986). Para proteger sua nova indstria, o Reino decidiu impor barreiras tarifrias contra produtos de l importados e tambm instituiu subsdios para os produtos locais que seriam exportados para outras naes. Essa prtica se tornou ento comum em todo o mundo, existindo at os dias atuais, mesmo com toda a institucionalizao criada para proteger o livre comrcio (como a OMC e a arbitragem internacional). List (1841) identificou tal prtica com o conceito de proteo da indstria nascente, conceito esse baseado no protecionismo econmico e na interveno estatal. Para List (1841), os pases deveriam primeiramente proteger sua indstria da concorrncia internacional, atravs da imposio de barreiras tarifrias, no-tarifrias e subsdios, promovendo assim um ambiente de estabilidade para o crescimento. Somente em um segundo momento, o pas deveria integrar suas indstrias ao comrcio internacional, em busca de economias de escala que permitissem maior desenvolvimento dessas indstrias (o que seria limitado se o pas continuasse isolado). O comrcio internacional era necessrio para um maior desenvolvimento das empresas nacionais, mas deveria ser restringido no momento de surgimento das indstrias. O conceito de indstria nascente foi mais tarde ressuscitado por Prebisch e outros economistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL), quando propuseram a Industrializao por Substituio de Importaes para os pases Latino Americanos durante boa parte da primeira metade do sculo XX. Alguns governos asiticos tambm defenderam seu processo de

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industrializao com a utilizao de barreiras tarifrias, como foi o caso da Coria. (GONALVES, 1998, p. 32) importante frisar, que at o fim da II Guerra Mundial o mundo era desprovido de uma institucionalizao que permitisse o controle do comrcio internacional. E, tambm a maioria dos pases no possuam bancos centrais financiadores dos dficits balano de pagamento ou os bancos existentes no tinham essa capacidade. Logo, a nica forma de manter as contas pblicas em um bom nvel, era acumular supervits no balano de pagamento atravs do comrcio. Essa realidade dava poltica comercial e tarifria o status de defensoras da autonomia poltica dos pases, uma vez que eram o maior e mais importante espao para a formulao de polticas desenvolvimentistas. Quanto maior a capacidade de impor barreiras tarifrias, mais proteo era dada s indstrias nascentes e mais rpido se desenvolveria o pas. As discusses sobre polticas econmicas nesse perodo tinham como ponto fundamental o nvel de integrao economia mundial que os pases deveriam obter. As estratgias dos formuladores das polticas eram baseadas no trade off entre a participao no comrcio internacional e a proteo indstria nascente. O liberalismo comercial dos sculos XVIII e XIX foi quase que completamente deixado de lado momentos antes do acontecimento da 1 Guerra mundial. Devido a grave crise financeira e poltica na Europa, os pases de todo mundo tiveram que abrir mo da participao no comrcio internacional para preocuparem-se com o bem-estar de seus cidados. Alm disso, as alianas polticas que se formavam a essa altura, limitavam os parceiros comerciais dos pases e consequentemente, o volume transacionado. O crescimento das barreiras ao comrcio internacional antes da 1 Guerra Mundial comeou com a lei estadunidense Swood-Hawley Tariff Act, que aumentou as tarifas de produtos importados de 38% para 52%, em 1920. A imposio dessa lei causou um efeito domin na economia mundial, gerando um aumento sensvel das constries ao comrcio internacional, reduzindo o volume transacionado e prejudicando a balana de pagamentos dos pases dependentes das transaes com o exterior. (CHANG, 2002) As dcadas de 20 e 30 foram marcadas pela grande crise econmica, em especial pela quebra da bolsa de Nova York em 1929. Esse fato restringiu o crdito internacional e, consequentemente, Esse novo perodo decresceu de a quantidade foi de produtos pelo

transacionados.

protecionismo

marcado

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descumprimento de diversos acordos internacionais entre os pases, acordos estes que davam alguma estabilidade na frgil estrutura do comrcio internacional. E tambm surgiram diversos atos unilaterais de imposio novas barreiras e aumento das tarifas sobre produtos importados. A desestruturao do comrcio livre-cambista, a predominncia das polticas comerciais protecionistas e a perda de bem estar da populao durou durante todo o perodo entre a 1 e a 2 Guerra Mundial. O que ocorreu aps esse perodo foi uma tentativa de institucionalizao da ordem internacional, atravs de rgos e acordos multilaterais. Logo, o comrcio internacional no passou por uma evoluo, partindo do liberalismo dos sculos XVII e XIX para o protecionismo ps I Guerra. Houve na verdade uma grande oscilao entre livre-comrcio e protecionismo: tudo dependia das estratgias de desenvolvimento dos formuladores das polticas econmicas.

2.1.1 Acordos comerciais internacionais no sculo XIX

Acompanhando o desenvolvimento do comrcio internacional, os contratos comerciais internacionais tambm comearam a desenvolver-se como ferramentas eficientes de comrcio com o surgimento do mercantilismo e posteriormente com o capitalismo comercial.Devido falta de uma instituio internacional que regulasse o comrcio, nesse primeiro perodo do comrcio internacional, os acordos

internacionais se faziam de forma bilateral com o intuito de superar as barreiras comerciais, facilitando o comrcio, uma vez que raramente foi utilizado o livremercado unilateral (HOEKMAN, KOSTECKI, 2001). De fato, a maior parte dos acordos comerciais eram impostos pelas grandes potncias da poca, com a Inglaterra, a fim de assegurar o monoplio comercial, restringir a atuao da concorrncia e manter as menores naes sob controle. Uma outra aplicao dos acordos comerciais que se estende at os dias de hoje a expanso de leis locais para territrios controlados ou amplamente influenciados. O imprio Ingls foi primaz nesse quesito e soube exportar suas leis de proteo aos direitos autorais para naes asiticas sobre seu controle e para os pases latinoamericanos, sob os quais tinha grande importncia comercial e assim conseguia muita influncia (HOEKMAN, KOSTECKI, 2001).

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Do histrico dos acordos comerciais, tem-se como mais importante, o tratado Cobden-Chevalier, assinado entre Inglaterra e Frana em 18603. Dois fatos tornam esse tratado emblemtico. Primeiramente, os dois pases representavam

divergentes experincias de estratgias de poltica comercial: enquanto a Inglaterra caminhava para o liberalismo comercial, os franceses defendiam o protecionismo comercial, atravs de restries s importaes e apoio s exportaes. Segundo, de acordo com Irwin (1993), esse acordo serviu como ponto inicial para uma exploso de acordos comerciais em toda a Europa, como demonstra a figura seguinte: Figura 1 A epidemia do livre comrcio: nmero de acordos europeus com a clusula da Nao mais Favorecida como porcentagem do potencial de 1855 1875.

Fonte: ACCOMINOTTI E FLANDREAU (2006).

Essa figura analisa um aspecto muito importante trazido pelo acordo Corbden-Chevalier, que se trata da clusula da Nao Mais Favorecida (NMF). O termo se aplica (...) quando um pas obtm alguma vantagem em relao aos demais, em termos de taxas alfandegrias ou impostos sobre seus produtos, inferiores aos aplicados aos demais pases SANDRONI (1999, p.338). Essa grande
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De acordo com os termos do tratado, a Frana aboliu todas proibies e imps impostos especficos que no excediam 30% ad valorem, ou 25% aps 1865 (...), a Inglaterra cortou o nmero de bens tarifados de 419 para 48 e reduziu as tarifas sobre vinho IRWIN (1993, p. 96).

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novidade foi a propulsora dos acordos bilaterais: como grande parte dos pases europeus dependiam do comrcio com Inglaterra e Frana, eles foram obrigados a mudar suas polticas econmicas e assinar acordos com esses dois pases a fim de no perderem o acesso a seus mercados, uma vez que a clusula NMF permite que os benefcios acordados se estendam a terceiros que assinem contratos com as mesmas caractersticas. Em pouco tempo, criou-se:
uma rede de tratados contendo a clusula da Nao Mais Favorecida impulsionou uma maior reduo de tarifas na Europa e ao redor do mundo. Esses tratados formaram um harmonioso perodo de livre comrcio multilateral comparvel e em outros aspectos superior ao recente perodo do GATT (IRWIN, 1993, p. 91).

A outra corrente de pensamento econmico no d tamanha importncia ao acordo Cobden-Chevalier. Para Accominotti e Flandreau (2006), apesar do acordo difundir pela Europa a clusula da Nao Mais Favorecida, ele no foi, de fato, um ponto de virada de um perodo protecionista para um perodo liberal. Para os autores, a Inglaterra tambm no liderou o movimento de liberalizao, sendo apenas mais um pas a participar dele. A verdade que, em algum ponto da dcada de 1840, muitas naes comearam a liberalizar unilateralmente (ACCOMINOTTI E FLANDREAU, 2006, p. 11). A dcada de 1870 viu o crescimento do protecionismo comercial e a eroso da ordem econmica liberal. Tarifas comerciais comearam a subir e diferentes tipos de tarifas surgiram, levando ao encerramento da rpida fase liberal vivida na Europa. Os motivos para essa expanso protecionista so vrios, alguns citados por Irwin (1993, p. 101), como o prazo final dos tratados comerciais e o aumento dos preos dos bens agrcolas em todo o mundo. O que se seguiu ento foi o trgico perodo que se estende do incio da I Guerra Mundial at o fim da II Guerra Mundial. Como pequeno resumo do sculo XIX, percebe-se que foi um sculo marcado pelo surgimento do liberalismo comercial nas polticas comerciais dos pases, mas tambm foi um perodo de forte protecionismo comercial, principalmente com fim de proteo das indstrias nascentes. Como principal instrumento protecionista, as tarifas alfandegrias eram as verdadeira guardis da autonomia poltica dos pases quando se tratava de comrcio internacional. Nas colnias e posteriormente, nas recm independentes repblicas, o regime comrcio no era outro seno o mesmo da maior potncia econmica, a Inglaterra. O Liberalismo era ideologia homognea nos mais diversos territrios coloniais, como o Brasil. Especificamente sobre a poltica comercial brasileira no

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sculo XIX, pouco tem-se a falar, pois o Brasil do sculo XIX era pouco dinmico, com uma estrutura financeira que no estimulava o desenvolvimento industrial, tinha um pequeno mercado interno e um mercado de trabalho profundamente perturbado por sculos de escravido GONALVES (1998, p. 97). Alm disso, no havia poltica de proteo (...) as tarifas aduaneiras eram manejadas como um instrumento de poltica fiscal Idem (p. 97-98).

2.1.2 Comrcio internacional no perodo entre guerras e ps-Segunda Guerra Mundial O moderno sistema comercial internacional atingiu um ponto mximo de intervencionismo estatal na economia e protecionismo no perodo que vai do fim da primeira grande guerra mundial at o fim da segunda guerra, onde, instituies foram criadas no intuito de proteger o comrcio livre e justo. O crescimento do protecionismo em todo o mundo se deu principalmente pela dificuldade econmica pela qual passou a Inglaterra no final do sculo XIX e incio do sculo XX, acompanhado pela percepo dos economistas ingleses de que, as economias dos Estados Unidos e da Alemanha passavam por rpido crescimento baseadas em uma poltica comercial protecionista, apoiando suas novas indstrias e aplicando altas tarifas alfandegrias (KERR, GAISFORD, 2007, p. 25). A resposta inglesa gerou um verdadeiro efeito domin nas economias de toda a Europa. Para defenderem-se das polticas protecionistas dos pases concorrentes, cada pas atuava no comrcio com mais medidas protecionistas e assim sucessivamente. Esse panorama protecionista acentuou-se mais ainda aps a quebra da bolsa de Nova York em 1929, seguido pela grave crise internacional que afetou toda a estrutura do sistema capitalista. O cenrio apocalptico do comrcio internacional s passou por mudanas aps a Segunda Guerra Mundial. Para os pases Europeus, no havia sombra de dvidas de que as primeiras dcadas do novo sculo deveriam ser esquecidas e que a experincia havia demonstrado uma falta de cooperao entre os pases para manter um comrcio saudvel. Restava claro que a inexistncia de uma instituio que pudesse proteger o comrcio justo, atravs de regras claras e objetivas, aprofundou a crise financeira e comercial e que j era o momento de haver mudanas na ordem mundial (CHANG, 2002).

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Com esse intuito, em 1944, surgiu uma grande estrutura internacional que permitiria: a recuperao dos pases que sofreram com as duas grandes guerras do sculo (Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento BIRD); a estabilidade financeira internacional (Fundo Monetrio Internacional FMI); e a regulamentao do comrcio internacional (Organizao Internacional de Comrcio OIC). O novo sistema de comrcio internacional que seria proporcionado pela nova estrutura, a OIC, teria o papel de construir um sistema de comrcio mundial com regras definidas, e teria, ademais, de estar subordinado preocupao com a estabilidade poltica e econmica dos Estados nacionais, o que para a poca significava a garantia de se relacionar o tema comrcio com os temas emprego e desenvolvimento (GONALVES, 1998, p. 56). A OIC no se firmou como organismo internacional mesmo aps diversas reunies entre os pases interessados. Como resultado dessas reunies, em 1947, surgiu o GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio), um acordo multilateral (e no um organismo internacional), que objetivava regular o sistema comercial internacional, integrar grande quantidade de pases e diminuir os conflitos polticos que haviam, anteriormente, causado as duas grandes guerras mundiais. Alm das preocupaes com o comrcio internacional e a segurana mundial, o novo rgo nasceu influenciado pelos novos enfoques do pensamento econmico corrente: emprego e desenvolvimento social. O prembulo do GATT coloca que seus objetivos so incluir maiores padres de vida, assegurar o pleno emprego e um grande e estvel volume de crescimento da renda real e demanda efetiva, desenvolvendo o completo uso dos recursos do mundo e expandindo a produo e a troca de bens (GATT, 1994, apud HOEKMAN, KOSTECKI, 2001, p.57). Dois pontos fundamentais basearam todo o projeto do GATT: a) O princpio da no discriminao, e b) O princpio de benefcios mtuos. Esses dois princpios so a clusula da nao mais favorecida, onde toda ao discriminatria de comrcio teria que ser estendida a todos os pases signatrios do acordo. Alm disso, o acordo defendia a reduo multilateral de barreiras alfandegrias, principalmente as barreiras tarifrias, que prejudicavam o comrcio e os objetivos de desenvolvimento e integrao mundial. O GATT no foi, oficialmente, um porta-bandeiras do liberalismo comercial, uma vez que em nenhum lugar h meno sobre o livre-comrcio como objetivo final (HOEKMAN, KOSTECKI, 2001, p. 60), porm, suas clusulas tencionavam

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criar um ambiente comercial sem restries, no levando em considerao o atual estado das indstrias de cada pas. O desenvolvimento dessas indstrias deveria ser apoiado pelo BIRD e pelo FMI, que fariam projetos e financiaram o desenvolvimento econmico. A nova ordem a boa vontade dos pases renderam bons frutos e o GATT, com redues tarifrias significativas ao longo dos anos, como aconteceu na rodada Kennedy4 entre 1964 e 1967, quando 28 pases aderiram ao acordo e houve uma reduo mdia de 35% das tarifas dos produtos manufaturados (GONALVES, 1998). Apesar do esforo para liberalizar o comrcio internacional, as metas do GATT encontraram resistncias protecionistas, principalmente a partir da dcada de 70. O protecionismo ressurgiu nesse perodo, com forte presena do Estado nos investimentos em infra-estrutura e no crescimento das barreiras no tarifrias, que vieram a se tornar o principal entrave para um comrcio livre. Alm disso, temas sensveis como as barreiras aos produtos agrcolas no tiveram nenhuma ou quase nenhuma evoluo durante as negociaes, o que afastou gradualmente os pases dependentes deste tipo de comrcio (pases em desenvolvimento principalmente) das reunies. As dificuldades do GATT pareceram aumentar quando comearam a surgir os primeiros blocos econmicos, que davam privilgios aos participantes em detrimento do comrcio com outros pases no participantes, o que ia de encontro ao princpio da Nao Mais Desfavorecida. Nesse ponto, dois blocos tiveram papel importante nas discusses sobre o comrcio internacional. A Comunidade Econmica Europia (CEE) foi o primeiro bloco de peso no cenrio internacional, principalmente pela quantidade de pases signatrios. Na primeira reunio do GATT aps a criao da CEE5, entre 1961-62, houveram restries ao novo bloco, principalmente na rea de tarifa externa comum dos produtos manufaturados. Todavia, mais uma vez ficaram de fora os produtos agrcolas, uma vez que os pases europeus no aceitaram os termos que o GATT props, para reduzir a tarifa externa comum. O surgimento desses blocos fez criar um novo padro nas negociaes das rodadas do GATT: a barganha em grupos. A partir do momento que negociavam como um s grupo, a CEE passou a ter mais fora nas negociaes, pois
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As reunies dos pases signatrios do GATT eram chamadas de rodadas. Em cada rodada eram discutidas as possibilidades de reduo das tarifas, os pedidos de exceo dos pases e o futuro do acordo. 5 A CEE foi fundada em 1957 por Frana, Itlia, Alemanha Ocidental, Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo.

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representava de uma s vez seis pases. Para os pases que tentavam negociar com a CEE, tornou-se mais dificultoso conseguir bons resultados, especialmente para os pases em desenvolvimento que tentavam insistentemente discutir a pauta dos produtos agrcolas. A falta de negociao dos bens agrcolas impedia maiores ganhos dos pases em desenvolvimento, afastando-os do GATT. Para impedir a evaso de signatrios e para atrais novos pases, os pases assinaram novas clusulas do que ficou conhecido com o Sistema Geral de Preferncia, onde se tornou legal o tratamento preferencial tarifrio e no tarifrio para as exportaes dos pases em desenvolvimento nos mercados das economias desenvolvidas (DIAS,

RODRIGUES, 2009, p. 136). Esse sistema foi criado na rodada de Tquio, entre 1973-1979, sem levar em considerao, porm, os produtos industrializados agrcolas. Apesar do aquecimento do comrcio internacional na segunda metade da dcada de 80, as disputas entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento causaram um aumento no protecionismo em todo o mundo:
Entretanto, entre 1980 e 1990 as BNT (barreiras no-tarifrias) cresceram continuamente, sendo que em 1990, 17,5% do comrcio mundial de todas as origens era coberto por medidas no tarifrias. Para os pases em desenvolvimento essa porcentagem era muito maior, representando cerca de 23% do comrcio em 1990 (GONALVES, 1998, p. 60-61).

O protecionismo, nesse momento, aparece como resposta s dificuldades de cooperao no desenvolvimento de um comrcio internacional justo, devido resistncia natural dos governos de abrirem mo de parte de sua autonomia poltica. Dessa forma, os tomadores de polticas viram nos acordos do GATT restries capacidade de intervir na economia e responderam a isso com maior interveno, burlando as regras do tratado que haviam assinado. A rodada do Uruguai (1986-1994) foi uma tentativa de conter o impulso protecionista dos pases e caminhou-se na direo de uma agenda positiva que implicava a regulao de polticas domsticas dos governos nacionais que tivessem efeitos sobre o comrcio internacional (GONALVES, 1998, p. 61). Como exemplo, inseriu-se na pauta de negociaes o tema da propriedade intelectual (Trade Related Intelectual Property Rights TRIPS), tema sensvel aos pases em desenvolvimento e de grande interesse dos pases desenvolvidos e bem industrializados. As alteraes nos acordos do GATT foram tantas que, aps a rodada do Uruguai (1986-1994), surgiu a necessidade de se estruturar uma instituio formal

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que coordenasse o GATT e os acordos sobre os TRIPs. A Organizao Mundial de Comrcio (OMC) foi criada em 1 de janeiro de 1995, baseada na estrutura que j existia do GATT. A OMC nasce com o objetivo de regular o comrcio, a partir da agenda proposta pelos pases desenvolvidos, que profundamente distinta dos fundamentos que levaram assinatura da carta de Havana em 1948 (GONALVES, 1998, p. 63). A nova proposta projetava uma maior interferncia de um organismo internacional no comrcio mundial, tratando de forma mais rigorosa e abrangente os temas j tratados do GATT. Assim, ao mesmo tempo em que surgia um frum com um objetivo mais prativo na questo da promoo de um comrcio internacional mais justo, tambm surgia um inibidor de polticas nacionais que intencionariam o desenvolvimento econmico atravs de algum grau de proteo. O enfraquecimento do GATT se deu principalmente pelo abandono do acordo pelos pases desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos (GONALVES, 1998). A dcada de 1970 foi marcada por uma crise internacional que minou o poder hegemnico dos EUA, forando-o a buscar acordos bilaterais com naes menos desenvolvidas, em um espao onde ainda tinham um significativo poder de barganha. Ao abandono dos Estados Unidos, seguiu-se a fuga de potncias europias. Assim, a OMC distingui-se do GATT a partir da razo de sua criao: enquanto que o mais antigo tinha uma proposta de um mundo mais igualitrio, com preocupao especial para o problema de desemprego das naes menos desenvolvidas, a OMC foi criada principalmente para proteger o comrcio internacional das medidas protecionistas unilaterais, atravs do instituto do single undertaking6 onde as normas tomadas so aplicadas a todos integralmente. (KRUGMAN, OBSTFELD, 2003). Para os pases desenvolvidos, a OMC o campo fundamental para a garantia da concorrncia justa, principalmente na questo da Propriedade Intelectual, com os acordos TRIPs7. J para os pases em desenvolvimento, a OMC tem dupla
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Com a exceo das melhorias e esclarecimentos do Entendimento Sobre Solues de Controvrsias, a conduta, concluso e entrada em vigor do resultado das negociaes devero ser tratados como parte de uma nica deciso (single undertaking) (WTO, 2001, p. 6). 7 A questo da propriedade intelectual tratada pela OMC atravs dos Acordos TRIPS (TradeRelated Intellectual Property Rights), segundo o qual os pases signatrios devem harmonizarem-se e uniformizarem-se de acordo com o arranjo jurdico internacional. Entre outros, o TRIPs abrange os direitos autorais, a patente, os desenhos industriais, prticas de concorrncia desleal (GONALVES, 2008, 24).

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consequncia: por um lado, pelo fato de ser um frum de negociaes, o rgo protege as naes dos acordos bilaterais injustos com os pases mais poderosos, entretanto, por outro lado, a nova instituio reduz o espao disponvel para a tomada de decises no campo econmico e comercial (FECCHIO, 2006). A anlise da conduta dos pases no mbito da OMC no se restringe mais apenas disputa de mercado atravs de barreiras comerciais, agora leva-se em considerao as atitudes dos pases que diretamente ou indiretamente afetem a livre concorrncia, ao comrcio justo. O novo cenrio do comrcio internacional incitou novas discusses que
j abrangem uma abordagem mais ampla da OMC, no s de liberalizao do comrcio, via o exame de instrumentos de poltica comercial, mas de uma nova anlise que incluiria os instrumentos das diversas polticas econmicas e seus impactos sobre a competio internacional, alm do modo de operao dos mercados (FEKETEKUTY, ROGOWSKY, 1996 apud THORSTENSEN, 1998, p. 23).

Ao ultrapassar a fronteira da anlise de barreiras polticas e atingir temas mais sensveis tais como meio ambiente e investimentos, a OMC atua como rgo de atuao positiva, no apenas restringindo aes, mas tambm influenciando a formulao de polticas atravs de uma tentativa de padronizao de possibilidades de dos tomadores de decises nacionais. Evidentemente, a tentativa de aplicar a todos os pases do mundo a mesma orientao poltica tende ao fracasso. As possibilidades de tomada de deciso so diferentes entre os pases, seja quanto autonomia, seja quanto aos temas tratados, e cada pas necessita de maior espao para determinada rea. Essa situao restringe, obviamente, o poder de regulao de mercado da OMC, que se faz eficaz apenas quando tem que resolver conflitos entre as naes, assim como ocorria com o GATT.

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3 POLICY SPACE

3.1 Conceito e surgimento

O conceito de policy space diz respeito ao espao disponvel para manobras polticas em prol do desenvolvimento, a probabilidade de determinado pas realizar sua prpria vontade (GONALVES, 2008, p. 8). Esse espao de autonomia poltica resultado da forma como esse pas se insere no contexto internacional: quanto maior for a integrao do pas ao comrcio internacional e s normas que regulam esse comrcio, menores sero as possibilidades desse pas de tomar

soberanamente decises acerca da melhor forma de guiar sua economia. A construo do conceito de policy space (de agora em diante traduzido para autonomia poltica, conforme o fez Gonalves (2009) remonta ao incio da teoria da economia poltica, quando Tinbergen a utilizou como base for avaliar a efetividade das polticas na evoluo de uma economia nacional (TINBERGEN, 1952 apud MAYER, 2008). Seguindo essa linha, a autonomia poltica deve ser avaliada nas estratgias dos tomadores de decises (policy makers) como mais uma varivel que considera um trade-off entre a soberania formal (de jure) de um pas e a autonomia poltica real (de facto). Dessa forma, a anlise da integrao de um pas economia internacional pode tanto alargar as possibilidades de formular polticas, quanto reduzir a autonomia. O alargamento das possibilidades ocorre quando as normas utilizadas na regulao do sistema de comrcio internacional protegem de alguma forma a concorrncia justa e favorece os interesses de determinado pas. J a reduo da autonomia poltica pode ser representada pelas restries s quais um pas se submete quando assina algum tratado comercial internacional. Fica claro, desde j, que a autonomia poltica tem diferentes nveis de pas para pas, e que estes so afetados de maneiras distintas quando integram-se ao comrcio internacional. A assinatura de um mesmo tratado comercial tem consequncias diferentes para dois pases distintos. Economias maiores, mais estveis e influentes tem maior autonomia poltica do que aquelas que apresentam problemas estruturais, onde os formuladores de polticas pblicas enfrentam mais restries:
A combinao tima de soberania e envolvimento multilateral depende das relaes de poder que prevalecem na rea em questo, da natureza das

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regras estabelecidas pelos regimes internacionais existentes, da coerncia e efetividade destas regras e da eficcia que pode ser esperada da ao independente ou dos acordos internacionais. (FECCHIO, 2006, p. 9).

A questo da autonomia poltica ento passa a entrar na clssica discusso entre liberalismo e intervencionismo estatal. O interesse de um determinado pas na possibilidade de agir pr ativamente em busca do desenvolvimento econmico revela a sua inteno de intervir diretamente na economia e essa interveno s possvel se houver algum espao disponvel. E justamente esse espao que chamamos de policy space. Recentemente o tema da autonomia poltica ganhou espao nas discusses sobre desenvolvimento econmico dos pases em desenvolvimento e as causas desse atraso, principalmente a partir da IX Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) em So Paulo em 2004. No documento resultante desse encontro fica clara a preocupao com a relao entre o espao necessrio para a formulao de polticas e o respeito s regras internacionais de comrcio:
cada governo deve avaliar o trade-off entre os benefcios de aceitar regras e compromissos internacionais e as restries impostas pela perda de policy space. Para os pases em desenvolvimento particularmente importante considerar as metas e os objetivos do desenvolvimento, para o equilbrio apropriado entre a autonomia de poltica nacional e as disciplinas e os compromissos internacionais (UNCTAD, 2004, p. 3).

Nesse contexto, o conceito de policy space refere-se mais ao espao disponvel para o desenvolvimento econmico das naes (especialmente as menos desenvolvidas) do que ao antigo tratamento, de espao de manobra nas estratgias de crescimento econmico e procura de mercado. A nfase dada aos pases em desenvolvimento deve-se grande perda da autonomia ocorrida na dcada de 1980, quando esses pases enfrentaram a Crise da Dvida8. Para sair da difcil situao tiveram que aceitar as condies do FMI e do Banco Central, que emprestaram os fundos em troca da submisso desses pases ao Programa de Ajuste Estrutural, o qual sugeria a privatizao de grandes empresas nacionais, corte nos oramentos e maior abertura comercial e financeira. Aps aceitar as condies impostas pelas instituies, os pases no conseguiram

A crise da dvida externa ou crise da dvida de 3 mundo ocorreu em 1982, quando o Mxico decretou moratria da sua dvida com bancos estrangeiros. Essa ao causou pnico nos bancos de todo o mundo, devido ao medo de que outros pases em desenvolvimento que passavam por dificuldades pudessem fazer o mesmo. Para sanar o problema, os pases desenvolvidos asseguraram junto aos bancos o pagamento da dvida dos pases em desenvolvimento com a garantia de que eles tomaria emprstimos condicionantes junto ao FMI e ao Banco Mundial (SANDRONI, 1999, p. 463).

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desenvolver grandes projetos de polticas pblicas e a dcada de 1980 ficou conhecida como a dcada perdida. (GUIMARES, 2001). Posteriormente a rodada Uruguai e a criao da OMC trouxeram novos desafios garantia da autonomia poltica dos pases em desenvolvimento. Nesse momento ficou claro que, para interagir no comrcio internacional, com o atual nvel de globalizao e interdependncia, os pases teriam que abrir mo de certas possibilidades de polticas, submetendo-se a rgidas regras que buscavam criar um comrcio internacional mais justo. O conceito de autonomia poltica como tomado pela IX Conferncia da UNCTAD (2004) retoma as preocupaes com o desenvolvimento econmico igualitrio, tal como ocorreu na Carta de Havana em 1957, quando da criao do GATT. Dessa vez, contudo, leva-se em considerao o avanado estado de integrao da economia mundial e o corpo legal j existente. Posto o conceito de policy space nas negociaes comerciais internacionais, podemos analis-lo como a relao entre duas variveis: autonomia poltica e acesso a mercado. O grfico trazido por Gonalves (2008) nos permite ter a clara noo da relao inversa entre as duas variveis. Um maior acesso ao mercado implica reduo da autonomia poltica, assim como o aumento da autonomia poltica resulta no menor acesso ao mercado. Figura 2 Autonomia de Poltica e Acesso a mercado.

Fonte: GONALVES (2008).

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3.1.1 Policy Space exgeno e endgeno

Segundo Hamwey (2005), podemos distinguir dois tipos de policy space: o policy space endgeno e o exgeno. O policy space endgeno ou nacional proporcional magnitude dos recursos avaliveis, isso , o nvel de

desenvolvimento econmico do pas, logo, pases desenvolvidos possuem um policy space consideravelmente maior do que o policy space dos pases em desenvolvimento (HAMWEY, 2005, p. 3). O policy space exgeno leva em considerao o contexto e os arranjos institucionais e legais internacionais, tais como os acordos comerciais e a participao em tratados multilaterais, bilaterais e regionais. Para o autor, o espao disponvel para um pas exercer sua autonomia poltica estaria em algum lugar entre os dois tipos de policy space, que ele chama de policy space nacional efetivo. A figura abaixo sintetiza o modelo analtico criado por Hamwey: a interseo entre o policy space endgeno e o policy space exgeno determina o policy space nacional efetivo, que pode ser expandido quando os limites endgenos e exgenos so alargados. A regio circunscrita pela linha verde representa o policy space endgeno e a regio circunscrita pela linha vermelha a representao do policy space exgeno. Os pontos A e B representam a expanso dos limites do policy space exgeno e endgeno respectivamente. Figura 3 Determinantes do policy space nacional efetivo sob acordos multilaterais.

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Fonte: Hamwey, 2005, p. 5.

A insero entre o policy space endgeno e o policy space exgeno vai variar de acordo com a autonomia poltica resultante dos acordos comerciais. Por exemplo, no tema agricultura os pases em desenvolvimento, especialmente os Estados Unidos, se recusam a assinar acordos que restringem sua capacidade de realizar subsdios, para manter seu policy space exgeno largo o suficiente para no sofrer restries. Para Hamwey (2005), a capacidade do pas de manter o policy space suficiente tem haver com a capacidade de negociao desse pas com outros pases e nos fruns de organismos multilaterais como a OMC.

3.1.2 Policy Space e Soberania Nacional

Se o acesso a mercados significa perda de autonomia poltica, evidentemente tambm quer dizer, perda de espao para exerccio da soberania. Um Estado que tem seu poder de atuao restringido por qualquer que seja o motivo, est sofrendo secesso da sua capacidade de coordenar seu povo e sua economia. Segundo Bobbio (1998)
o conceito poltico-jurdico de Soberania indica o poder de mando de ltima instncia, numa sociedade politica e, conseqentemente, a diferena entre esta e as demais associaes humanas em cuja organizao no se

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encontra este poder supremo, exclusivo e no derivado (BOBBIO, 1998, p. 1179).

Logo, a vontade do Estado soberano deve estar acima de todas organizaes sociais, polticas e econmicas que possam existir, e as restries impostas a esse Estado devem ser, primeiramente, aceitas pelo prprio Estado. Entretanto, no podemos ver a soberania como uma instituio estvel, acabada e imutvel. A organizao dos Estados modernos resultado da disputa interna de interesses entre os diversos agentes que integram as relaes sociais. O Estado ento se molda segundo o interesse daquele grupo que o comanda, o qual no sempre o mesmo, assim como no so os mesmos seus interesses. Logo, vemos o Estado como o mais importante ente das relaes internacionais, onde os Estados-nao so e sero os principais centros de poder (DEUTSCH, 1968 apud GONALVES, 2005). A partir dessa viso de Estado, podemos inseri-lo na nossa discusso acerca da reduo de autonomia poltica devido maior integrao ao mercado internacional. O que se questiona se h realmente perda da soberania como consequncia da globalizao que causou interdependncia entre as naes, e at que ponto a soberania est relacionada com o conceito de policy space. A globalizao capitalista proporcionou o surgimento de dois atores importantes no cenrio internacional: as empresas transnacionais e os organismos internacionais. Ambos atuam dentro da maioria dos pases do sistema mundial e ambos exercem diferentes influencias em casa pas. justamente essa influncia que define a perda de soberania do pas (GONALVES, 2005). Quanto maior a quantidade de empresas transnacionais estrangeiras em seu territrio, maior a presso que um Estado sofre dessas empresas. Por um lado, a participao dessas empresas na economia nacional gera um alto grau de dependncia de suas atividades. Por outro, essas empresas buscam grupos de influncia dentro dos Estados, grupos esses que participam do comando do Estado e definem seus interesses. Desse ponto de vista, a relao entre perda de soberania e perda de autonomia poltica fica clara: quanto maior for a influncia das empresas transnacionais na economia nacional, menor ser o policy space dos Estados. Com o intuito de diminuir essa influncia, os Estados nacionais buscam os fruns de comrcio internacionais, como a OMC, para restringir a atuao dessas

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empresas atravs de arranjos legais, tais como as leis sobre investimentos e sobre a remessa de lucro para o exterior. Vale levar em considerao ainda, o mito do fim do Estado nacional, levantado por Galbraith no fim do sculo XX. Segundo Fiori (2007) o que realmente houve foi um desses momentos histricos de renegociao de suas hierarquias geopolticas e geoeconmicas e, portanto, tambm dos graus de soberania de cada uma de suas jurisdies polticas (FIORI, 2007, p. 79).

3.2 Princpios do Policy Space

Em documento esclarecedor, o SOUTH CENTRE (2005) enumera alguns princpios do direito internacional que ajudam a construir o conceito de policy space: Princpio da Soberania dos Estados: a aplicao das regras e disciplinas internacionais so dependentes da liberdade e da igualdade no exerccio da soberania e da autodeterminao dos Estados; O direito ao desenvolvimento; O Princpio do Tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento: respeito s circunstncias e necessidades especiais de cada pas ao invs de uma abordagem nica para todos. Esses princpios baseiam-se na primeira conferncia da UNCTAD em 1964: Princpio Geral 1: As relaes econmicas entre os pases, incluindo as relaes de comrcio, devem ser baseadas no respeito pelo princpio de igual soberania entre os Estados, de autodeterminao dos povos e de no interferncia nos casos internos de outros pases; Princpio Geral 3: Cada pas tem soberania prpria para negociar livremente com outros pases e para dispor livremente de seus recursos naturais, no interesse do desenvolvimento econmico e do bem estar de seus prprios povos; Princpio Geral 15: A adoo das polticas internacionais e de medidas para o desenvolvimento econmico dos pases deve levar em conta as caractersticas individuais e os diferentes estgios do desenvolvimento dos pases, com ateno especial aos de menor grau de

desenvolvimento, como um meio eficaz de assegurar o crescimento sustentado.

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Ao recordar esses princpios do direito internacional, o documento localiza o policy space dentro do sistema das relaes internacionais entre os pases, retirando-o do campo puramente econmico da formulao de polticas, como sugeriu Tinbergen (1958). Com isso, aponta-se a importncia do conceito nos tratados e acordos comerciais internacionais, sejam eles em mbito bilateral, multilateral ou plurilateral. A tabela a seguir, proposta por Gonalves (2008), sintetiza as relaes entre os acordos e as negociaes internacionais e as restries autonomia poltica, conforme ser apresentado a partir do prximo tpico. Tabela 2 Acordos e negociaes internacionais: Restries e autonomia poltica.

reas
Acesso a mercado restringe o uso de tarifas e barreiras notarifrias

Restries > > > >


Nvel das tarifas consolidadas Disperso das tarifas Cobertura das tarifas consolidadas Barreiras no-tarifrias proibidas

Autonomia de poltica > > > > > >


Liberalizao comercial seletiva Proteo temporria Tarifas consolidadas elevadas Reduo da tarifa mdia, mas com disperso Uso de pico tarifrio Regimes especiais (ZPEs, regimes setoriais, etc) Incentivos para acumulao de capital (atrair IED) Requisitos de transferncia de tecnologia Aprovao do IED condicionado produo de insumos intermedirios Exigncia de formao de joint- ventures Exigncia de contratao de pessoal local P&D Regras rgidas para divulgao de patentes Proteo de inovaes locais marginais Licenas compulsrias (uso de patentes)

Investimento externo proibio de critrios de desempenho para empresas

> > >

Tratamento nacional Critrios de desempenho Acordos bilaterais e plurilaterais mais restritos (resoluo de conflitos)

> > > > >

Propriedade intelectual garantia dos direitos de propriedade

> > >

Patentes e copyrights (inibe cpia, imitao, eng. reversa) Reduz excees na proteo de patentes Acordos bilaterais e plurilaterais mais restritivos (e.g. licenas compulsrias)

> > >

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Defesa comercial - regras quanto a danos causados por subsdios e incentivos

> > > >

Medidas antidumping Subsdios e medidas compensatrias Subsdios exportao proibidos Extenso a governos subnacionais

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Subsdios no-especficos (fornecimento de infraestrutura, impostos setoriais) Subsdios especficos s empresas (PME) Subsdios para objetivos regionais e ambientais Crdito seletivo Financiamento de P&D P&D governamental Compras governamentais Formao de mo-de-obra qualificada Moralidade pblica e sade Segurana nacional Suspenso do cumprimento de obrigaes Renegociao das concesses Balano de pagamentos Indstria nascente Defesa comercial Flexibilidade para discriminar positivamente (TLC) Salvaguardas transitrias txteis Salvaguardas especiais produtos da agropecuria

Salvaguardas regras para uso de medidas de proteo frente a concorrncia externa

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Concorrncia justa comrcio leal Dano grave e ameaa de dano - Clusula de escape defensiva Exigncia de compensao Caso de urgncia Tempo determinado Ajuste estrutural

Fonte: GONALVES (2008).

3.3 Policy Space em fruns multilaterais OMC

O conceito de Policy Space no mbito da OMC tema sensvel, mas pouco constante durante as discusses nas rodadas de negociao. De fato, a evoluo do GATT para a OMC demonstrou o surgimento da preocupao com o tema e o subseqente desleixo e at averso autonomia poltica. No documento de fundao do GATT, a carta de Havana, havia o claro interesse dos pases desenvolvidos em abrir brechas nas novas regras comerciais para dispor aos pases em desenvolvimentos a autonomia poltica necessria para o desenvolvimento dessas naes. Essa predisposio dos pases industrializados em flexibilizar suas regras para proporcionar um ambiente mais amigvel aos pases em desenvolvimento tinha o objetivo de traz-los ao escopo do GATT, uma vez que

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nesse perodo, eram poucos os pases no industrializados que participavam do sistema internacional (CHANG, 2002). Hoekman e Kostecki(2001, p. 457-458) enfatiza o artigo XVIII do GATT 1947 que continha clusulas permissivas que poderiam ser utilizadas pelos pases em desenvolvimento: a) Proteo da indstria nascente: Para manter flexibilidade suficiente em sua estrutura tarifria para ser capaz de garantir a proteo tarifria requerida para a implementao de uma indstria particular (WTO 1999, apud HOEKMAN, KOSTECKI, 2001, 457); b) Medidas emergentes para o balano de pagamentos. Essas medidas intencionavam reduzir a necessidade de importao desses pases, proporcionando maior liberdade em relao s instabilidades da economia internacional, ou seja, garantindo maior autonomia poltica. Alm dessas medidas, a Clusula da Nao Mais Favorecida foi pea fundamental na tentativa de tornar o GATT mais justo para com os pases em desenvolvimento. A Rodada Kennedy (1964-1967) aprovou Sistema Geral de Preferncias (o SGP foi incorporado no GATT aps a rodada Tquio em 1979), proposta da UNCTAD dentro do programa de promoo do desenvolvimento das naes noindustrializadas ou de industrializao tardia. Esse sistema permitia que esses pases tivessem liberdade para impor tarifas que eram proibidas s naes j desenvolvidas. Essas estruturas foram recebidas pela OMC quando da sua criao. Todavia, a nova instituio tem um papel diferente da sua matriz criadora: a OMC um verdadeiro frum para negociaes entre os seus membros, onde as tomadas de deciso so feitas de forma nica para todos os membros, assim como a aplicao dessas escolhas. Na nova instituio continua havendo o tratamento diferencial para os pases em desenvolvimento, porm os temas tratados agora so mais sensveis autonomia poltica desses pases.

3.3.1 Autonomia da poltica comercial

O histrico das polticas comerciais tem demonstrado que elas so importante instrumento na conduo do desenvolvimento econmico dos pases, atravs da promoo de novas indstrias ou atravs da arrecadao do Estado. Os instrumentos tradicionais de poltica comercial so as tarifas, medidas pr-tarifrias e

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no tarifrias (GONALVES, 2008, p. 12). Esses instrumentos tem o objetivo de proteger a produo domstica para promover o desenvolvimento industrial e sempre foram utilizados pelas naes desenvolvidas para alcanar seus objetivos de industrializao. A Inglaterra e os Estados Unidos souberam utilizar a proteo das suas indstrias nascentes em vrios perodos da histria a fim de estabelecerem fortes setores industriais. Alm disso, as tarifas eram tradicionalmente usadas como fonte de renda dos governos (KRUGMAN, OBSTFELD, 2003, p. 186). As polticas pr-ativas dos pases em desenvolvimento com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico tradicionalmente se basearam na proteo das industrias atravs das barreiras tarifrias, por esse ser um espao disponvel para o exerccio da soberania de facto. Por outro lado, os pases desenvolvidos, aps o estabelecimento das suas indstrias, continuaram aplicando tarifas, agora com o intuito de fortalecer suas indstrias na concorrncia internacional (THORSTEN, 1998). Apesar da proteo s naes menos desenvolvidas, o objetivo maior da OMC promover a graduao liberalizao comercial em todo mundo, principalmente atravs da reduo de tarifas em todo o sistema mundial de comrcio. Dessa forma, todos os pases devem reduzir progressivamente suas barreiras tarifrias. A diminuio das tarifas demonstra o interesse do pas na colaborao para um sistema mundial de comrcio mais justo e proporciona uma melhor posio nas relaes internacionais. O trade-off entre autonomia poltica e integrao ao comrcio internacional fica evidente nesse ponto. Mesmo com a clusula da Nao Mais Favorecida existe restrio autonomia poltica que depende do nvel das tarifas consolidadas, do grau de cobertura destas tarifas (...) e do grau de disperso setorial das tarifas (GONALVES, 2008, p. 12). Dentre as estratgias utilizadas pelos pases para aumentarem sua autonomia poltica utilizando as barreiras tarifrias esto os picos tarifrios, os impostos especficos e as medidas para-tarifrias como tributos sobre operaes cambiais. Contudo, a prtica mais exercida pelos pases para proporcionar suficiente espao de autonomia poltica a diferena entre as tarifas consolidadas e as tarifas aplicadas. Quando uma tarifa est consolidada, o pas que impe a tarifa concorda em no aumentar essa tarifa no futuro (KRUGMAN, OBSTIFELD, 2003, p. 238), todavia no o valor consolidado o que realmente se aplica. Esse fato permite que um pas imponha tarifas altas consolidadas, mas aplique apenas uma pequena

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frao desse potencial: a autonomia poltica reside justamente no diferencial entre a tarifa consolidada e a tarifa aplicada. Um exemplo da importncia da consolidao de tarifas para os pases em desenvolvimento que atualmente eles tm 77,5% de suas tarifas consolidadas, enquanto que esse percentual de menos de 30% nos pases desenvolvidos (AKYZ, 2007). No campo industrial, a mdia da consolidao das tarifas nos pases em desenvolvimento de 30% enquanto que a aplicao dessas tarifas no ultrapassa os 10%, restando uma margem de atuao da poltica comercial de 20% Ainda mais exemplar a anlise histrica da proteo das indstrias atravs da imposio de tarifas feita pelos pases hoje desenvolvidos. Enquanto que, como demonstrado, as tarifas aplicadas sobre produtos industrializados nos pases em desenvolvimento hoje em dia no ultrapassa os 10%, no sculo XIX os Estados Unidos aplicavam uma mdia de 50% sobre produtos manufaturados (AKYUZ, 2007). De fato, existe um mito do desenvolvimento econmico de que o liberalismo comercial dos sculos XVIII e XIX causou o desenvolvimento econmico das naes hoje desenvolvidas.
Em muitos pases, a proteo tarifria foi um componente chave dessa estratgia, mas no foi o nico nem necessariamente o mais importante. Surpreendentemente, foram os Estados Unidos e o Reino Unido, os supostos lares da poltica de livre comrcio, que utilizaram a proteo tarifria mais agressivamente (CHANG, 2002, p. 59).

Alm da poltica tarifria, os pases contam com as medidas no-tarifrias para proteger sua economia e proporcionar desenvolvimento econmico. A OMC reconhece e regula algumas dessas medidas como a valorao aduaneira, normas tcnicas, licenciamento de importaes e regulaes sanitrias e fitossanitrias.

3.3.2 Autonomia da poltica industrial

O tema da poltica industrial comeou a fazer parte das rodadas de negociao da OMC a partir da incorporao do acordo TRIPS, que trata dos direitos de propriedade intelectual. O acordo TRIPS aborda temas como direitos autorais e direitos relacionados, marcas registradas, indicaes geogrficas, desenho industrial, patentes, topografia de circuitos integrados, informaes confidenciais, incluindo comrcio secreto, controle de prticas de concorrncia desleal nos contratos de licena e transferncia de tecnologias (WTO).

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As principais caractersticas do acordo TRIPS so: Tratamento Nacional; Vida til da patente por no mnimo 20 anos; Rgidas restries s licenas compulsrias; Inverso do nus da prova da violao da patente do

titular da patente para presumvel infrator. Segundo os defensores do acordo TRIPS (especialmente pases

desenvolvidos com alto grau de industrializao e grande investimento em pesquisa e desenvolvimento), essas caractersticas trazem diversas melhorias ao sistema mundial de propriedade intelectual, principalmente para os pases em

desenvolvimento. Chang (2001) lista algumas supostas vantagens que os pases no desenvolvidos podem garantir graas ao TRIPS: a) Melhor proteo dos direitos de propriedade intelectual de criadores de patentes estrangeiros necessria para garantir a transferncia de tecnologia, ou os pases mais desenvolvidos no estariam dispostos a revelar sua tecnologia; b) Melhor proteo dos direitos de propriedade intelectual aumenta o fluxo de Investimentos Externos Diretos (IED), pois as empresas temem menos o roubo de tecnologia pelos residentes; c) Melhor proteo dos direitos de propriedade intelectual aumenta as atividades inventivas pelos pases desenvolvidos objetivando os mercados dos pases em desenvolvimento. A realidade do acordo TRIPS para os pases em desenvolvimento pode ser vista de outra forma, que restringe significativamente a autonomia poltica na rea de propriedade industrial. Primeiro, a transferncia de tecnologia garantida pelo acordo TRIPS no permite que os pases que recebem a tecnologia do exterior a copie ou a modifique, restringindo assim a efetividade da transferncia de tecnologia. Desse ponto de vista, a transferncia de tecnologia no ajudaria no desenvolvimento econmico da nao, uma vez que no permitiria que as indstrias desenvolvessem novos produtos a partir daquele primeiro. Segundo, o regime de direitos de propriedade intelectual apenas uma das muitas consideraes nas decises dos Investimentos Externos Diretos (CHANG, 2001, p. 27).

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Por ltimo, o investimento das naes desenvolvidas em produtos que objetivem o mercado das naes em desenvolvimento prejudica o crescimento das indstrias locais, atravs da concorrncia. O que realmente resta de favorvel s naes em desenvolvimento a possibilidade de definir regras rgidas a respeito do registro de patentes. O TRIPS no impede tambm, que pequenas inovaes, a partir de patentes registradas por no-residentes, sejam patenteadas por empresas locais (GONALVES, 2008, p. 25). Alm disso, disponibilizado a possibilidade da realizao de licenciamento compulsrio, o que ocorre principalmente com remdios. O caso dos remdios contra a AIDS a referncia recente que levou flexibilizao do acordo TRIPS (GONALVES, 2008, p. 25).

3.3.3 Autonomia poltica e investimento externo

O tema da poltica sobre os investimentos externos diretos tambm teve seu incio a partir da rodada do Uruguai, atravs do acordo TRIMS (Trade-related Investment Measures). Esse acordo tirou a habilidade dos governos de impor alguns tipos de requerimentos sobre as atividades dos investidores externos (KUMAR, GALLEGHER, 2007, p. 17). O acordo tem dois princpios bsicos: Tratamento Nacional; Critrios de Desempenho; Enquanto que o primeiro obriga aos governos a dispor s empresas estrangeiras o mesmo tratamento dado s empresas nacionais, o segundo cita uma lista de proibies de medidas, principalmente:
contedo local (proporo de insumos comprados no mercado domstico), coeficiente de importao (proporo entre insumos importados e valor da produo do bem), coeficiente exportao/importao (empresas no podem ser foradas a manter determinado saldo comercial); e, entrada lquida de divisas (controlar o impacto da empresa sobre o balano de pagamentos (GONALVES, 2008, p. 26).

Dentre os acordos dentro da OMC aqui apresentados, o TRIMS aquele que tem menor impacto sobre a autonomia poltica dos pases signatrios,

especialmente os pases em desenvolvimento. Isso se deve a um leque de possibilidades que continuam a existir, no abordadas pelo acordo. Dentre estas possibilidades destaca-se os condicionamentos que um governo pode fazer para permitir a instalao de empresas estrangeiras em territrio nacional.

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3.4 Policy Space em acordos bilaterais e regionais

Os tratados bilaterais ou plurilaterais tm caractersticas infinitamente distintas, sendo impossvel fazer uma anlise ordenada como foi feita com os acordos assinados no mbito da OMC. Entretanto, alguns fatos so bastante esclarecedores do significado do conceito de policy space. Se os pases devem levar em considerao o trade off entre acesso a mercados e a autonomia poltica, os acordos bilaterais podem ser extremamente malficos, principalmente para pases em desenvolvimento, mas tambm podem trazer benefcios que vo alm da busca pelo desenvolvimento econmico. Principalmente aps os impasses das rodadas de negociao da OMC durante a dcada de 1990 e de 2000, os acordos bilaterais e regionais voltaram a crescer a um patamar prximo quele do perodo pr-GATT. Os acordos comerciais bilaterais e regionais, cujo nmero (mais de 200) aumentou rapidamente durante a dcada de 1990, sobre uma base Sul-Sul, Norte-Norte e Norte-Sul (UNCTAD, 2003, p. 7-8). As centenas de acordos bilaterais e regionais em todo o mundo so em sua maioria baseadas em acordos de livre-comrcio, onde ambas as partes garantem acesso preferencial aos mercados. Alguns outros vo alm do acesso ao mercado e incluem temas mais profundos como os direitos de propriedade intelectual e temas sobre investimentos. O resultado desses acordos depende da simetria entre as partes e dos interesses em comuns. A autonomia poltica que resta aps a assinatura depende diretamente do contedo dos tratados e da profundidade da integrao proporcionada na relao entre os pases. As maiores redues da autonomia poltica ocorre naqueles acordos que se firmam entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, principalmente quando envolve temas sensveis como propriedade intelectual e investimento. A disparidade entre as economias resultam numa relao de hegemonia e submisso, onde somente perde os pases com menor capacidade de defesa:
Os advogados do livre comrcio no so capazes de resolver o fato de que acordos bilaterais e regionais envolvem um trade-off fundamental: eles oferecem aos pases em desenvolvimento maior acesso ao mercado dos pases desenvolvidos em troca de mais restries em reas como propriedade intelectual, investimento, servios e atuao governamental do que os acordos feitos no mbito da OMC (COSTOYA, UTTING, CARRIN, 2010, p. 15).

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De fato, os acordos comerciais entre pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos demonstram o falso bnus do acesso preferencial aos mercados. Esse modelo de acordo foi bastante recorrente durante as dcadas de 1970 a 1990, quando os pases desenvolvidos, em especial os Estados Unidos, buscavam acordos comerciais diretamente com determinados pases em desenvolvimento fugindo das salvaguardas e favorecimentos oferecidos pela OMC. A nfase, portanto, era em aumentar o grau de interferncia no comrcio mundial impedindo que mecanismos de mercado prejudicassem interesses concretos de grupos de presso no interior dos EUA (GONALVES, 1998, p. 63).

3.4.1 Policy Space e o Novo Regionalismo

Contudo, quando os acordos regionais ou bilaterais tm como agentes pases com similaridades na estrutura social e econmica, nos interesses comerciais e nas preocupaes futuras, o policy space dessas naes pode ser potencializado com termos justos de comrcio e incentivo cooperao conjunta em reas estratgicas para o desenvolvimento, como tecnologia, proteo ao meio ambiente e investimentos em infra-estrutura. o que acontece com a onda de acordos Sul-Sul, iniciada ainda no incio da dcada de 2000, dentro do processo do novo regionalismo9. Hoje em dia, o regionalismo Sul-Sul no mais concebido como um instrumento que

primordialmente tenta dar suporte s estratgias e polticas de desenvolvimento nacional, mas ele mesmo como opo de desenvolvimento (MAJLUF, 2004, p. 1). O fato dos pases em questo terem interesses em comum favorece acordos mais proveitosos para ambos os lados. Alm disso, juntamente com a OMC, os acordos bilaterais Sul-Sul so uma grande oportunidade para os pases em desenvolvimento se afastarem das presses exercidas pelos pases desenvolvidos no intuito de assinarem acordos prejudiciais autonomia poltica. O novo regionalismo abre a oportunidade dos pases em desenvolvimento participarem de arranjos proveitosos sem perderem autonomia poltica significativa.

Sobre o conceito de novo regionalismo: este novo regionalismo conduz a paradigmas diferenciados nos padres regionais de desenvolvimento, como efeito da reestruturao produtiva, mas tambm de novas formas de ao politicamente relevantes, que ocorrem alm da territorialidade rgida e inflexvel das fronteiras administrativas. O que recebe relevncia ento a noo de regio baseada em relacionamentos de territrios, e no apenas em estruturas administrativas e legais (KON, 2009, p. 295).

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De acordo com isso, a natureza flexvel, pragmtica e fragmentada do novo contexto do comrcio regional, dita para permitir pases em desenvolvimento a criarem juntos uma poltica comercial mais vantajosa, que ir traduzir-se em um maior policy space exgeno (COSTOYA, UTTING, CARRIN, 2009, p. 7).

3.5 Policy Space e vulnerabilidade externa

A relao entre autonomia poltica e vulnerabilidade externa direta e inversamente proporcional. Quanto maior for o grau de vulnerabilidade de uma economia, menor ser a capacidade desse pas de agir proativamente em busca do desenvolvimento econmico. A vulnerabilidade externa decorre do grau e das formas de abertura que so incompatveis com a realidade, ela a baixa capacidade de resistncia a presses, fatores desestabilizadores e choques externos (GONALVES, 2003, p. 34). O grau de autonomia poltica de um pas tambm se insere no clculo da vulnerabilidade. O fato de que a globalizao gera uma complexa interdependncia entre as economias de todo o mundo no quer dizer que essas naes se completam no sistema comercial internacional. Ao contrrio, a persistente assimetria entre os graus de desenvolvimento econmico das naes favorecem a continuao de um cenrio onde poucas naes tm capacidade de influenciar e de se proteger da inconsistncia da economia mundial, enquanto que a grande maioria de pases do mundo tem uma capacidade mnima de repercusso em escala mundial (GONALVES, 2003, p. 35). Para proteger-se da inconsistncia da estabilidade da economia mundial os pases atuam
geralmente, com o uso de polticas macroeconmicas tradicionais polticas monetria, cambial e fiscal. Os governos, tambm, podem usar controles diretos sobre fluxos de capital e sobre operaes das subsidirias de empresas transnacionais. H ainda, a opo do uso da poltica comercial para enfrentar os problemas criados pela dinmica do sistema mundial de comrcio. Assim, a vulnerabilidade externa to mais elevada quanto menores forem as opes de poltica e maiores forem os custos de ajuste (GONALVES, 2005, p. 126).

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4 INTEGRAO ECONMICA REGIONAL

4.1 Teoria da integrao econmica

A utilizao do conceito de policy space para analisar as integrao regionais, to mais importante quanto mais profunda for a integrao desejada entre as partes de um bloco regional, como ser demonstrado mais a frente. Por esse motivo, necessrio que sejam explicados os diferentes graus de integrao regional que existem atualmente em todo o mundo. Para tanto, utilizaremos a chamada Teoria da Integrao Regional. O fenmeno da integrao regional tem origens muito remotas, e se encontra na histria com o momento do surgimento da necessidade de expanso mercados, ou seja, no momento onde o capitalismo obrigou as economias nacionais a ultrapassarem fronteiras para captarem maior demanda. O modelo contemporneo de integrao econmica pode ser definido como
o processo de criao de um mercado integrado, a partir da progressiva eliminao de barreiras ao comrcio, ao movimento de fatores de produo e da criao de instituies que permitam a coordenao, ou unificao, de polticas econmicas em uma regio geogrfica contgua ou no (GONALVES, 1998, p. 81).

Essa concepo de integrao refora o seu carter econmico como mote principal da sua criao. Todavia, aps o seu incio, os processos integrativos costumam atingir diversos temas, uma vez que a integrao regional pode ser vista como um processo multidimensional que implica, alm da cooperao econmica, tambm dimenses polticas, diplomacia, segurana, cultura, etc. (LOMBAERDE, LANGENHOVE, 2005, p. 1). Reforando o vis econmico da integrao regional, conforme ser tratado nesse trabalho, a integrao pode ser mais facilmente conceituada como o processo de eliminao de fronteiras e barreiras de natureza econmica entre dois ou mais pases (MACHADO, 2000, p. 19). O incio do processo de integrao, ento, seria a necessidade dos pases de buscar maiores mercados para suas indstrias. A evoluo dos processos de integrao regional depende da capacidade de articulao conjunta dos Estados participantes. Essa articulao demonstra o carter poltico e diplomtico da integrao, onde os estados regionais aumentam o grau de cooperao para elevar a autonomia, o poder de barganha internacional e para

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promover seus objetivos (DREGER, 2009, p. 11). A reduo de barreiras tarifrias ento ultrapassa seu carter essencialmente econmico e passa a fazer sentido como estratgia de insero internacional das economias nacionais atravs da proteo (contra a concorrncia internacional) proporcionada pela organizao de determinados pases em forma de bloco econmico. Com o intuito de esquematizar o processo de evoluo dos projetos de integrao regional, Balassa (1961) props uma classificao dos nveis de integrao regional, baseado na experincia emprica dos processos existentes no sistema mundial. O modelo aqui apresentado foi retirado de Gonalves (1998). a) rea de Livre Comrcio regio onde os pases membros reduzem ou eliminam as barreiras ao comrcio intra-regional, mas mantm polticas comerciais independentes com pases no-membros. Essa forma de integrao faz uso do instrumento de Certificado de Origem, para garantir a originalidade dos produtos beneficiados. b) Unio Aduaneira rea de livre comrcio onde os pases membros seguem uma mesma postura diante do comrcio com pases no-membros. Os produtos importados de fora da regio so submetidos Tarifa Externa Comum (TEC). c) Mercado Comum unio alfandegria onde h livre circulao de fatores de produo: produtos e trabalhadores podem mover-se livremente sem restries circulao. d) Unio Econmica ou monetria caracteriza-se pelo estabelecimento de uma autoridade supranacional que deve defender a aplicao das polticas comuns, definir critrios e estabelecer os projetos futuros. H a unificao dos mercados, os pases membros tornam-se efetivamente regies em um nico mercado. Esse modelo envolve a perda da soberania nacional na gesto de determinadas polticas. e) Unio Poltica instituda uma federao de Estados com autoridade poltica unificada. Envolve cooperao em termos de poltica externa e defesa. Vale ressaltar que no h uma sequncia evolutiva das formas integrativas. Elas j podem nascer com avanado grau de integrao entre os membros, como uma Unio Econmica por exemplo.

4.1.1 Teoria Clssica da integrao econmica

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A primeira vertente econmica10 da teoria da integrao surgiu na dcada de 1950, tendo como principal terico o economista Jacob Vinner. O objetivo da teoria era analisar a relao entre criao e desvio de comrcio na criao de uma unio aduaneira ou nos mercados comuns atravs da integrao econmica. A criao de comrcio definida como o mecanismo de ampliao das transaes comerciais entre os pases membros de uma unio aduaneira, a partir da unificao dos preos dos produtos na regio aps a queda das barreiras tarifrias (GONALVES, 1998, p. 83). J o desvio de comrcio o efeito de reduo de transaes causado nas relaes comerciais com terceiros aps a instaurao de uma unio aduaneira. A deciso sobre a participao ou no no processo de integrao dependeria dos benefcios (criao de comrcio) e dos custos (desvio de comrcio) gerados pela integrao. Vinner (1953) baseou-se na teoria clssica da economia, e utilizouse do conceito de vantagens comparativas11 para demonstrar que os benefcios da integrao nem sempre so proporcionais ao grau de abertura comercial intraregional. Se os custos relacionados ao desvio de comrcio ultrapassarem os ganhos com a criao de comrcio, a integrao regional deve ser preterida em relao abertura multilateral. Para a corrente seguida por Vinner (1953), as integraes regionais so uma forma de protecionismo, se comparado com os ganhos que seriam possveis caso houvesse a abertura multilateral. Assim, ele considera os projetos de integrao regional como second best, uma segunda melhor alternativa na impossibilidade de uma poltica de reduo tarifria multilateral, que seria a melhor alternativa (first best) (GONALVES, 1998, p. 83). Logo, a integrao regional ser tanto melhor quanto maior forem as barreiras comerciais entre os parceiros no incio do processo, quanto menores forem as barreiras comerciais em relaes a terceiros e quanto menor forrem as semelhanas entre as estruturas produtivas (MACHADO, 2000). 4.1.2 Segunda teoria da integrao protecionismo e intervencionismo
10

A integrao regional tem teorias amplamente estudadas no campo das relaes internacionais, onde mereceu muita ateno principalmente a partir da segunda guerra mundial. Entre os distintos enfoques aplicados integrao regional, se encontram o (neo) funcionalismo, federalismo, transnacionalismo, teoria da dependncia, intergovernamentalismo, neoinstitucionalismo e construtivismo (SERRANO, 2008, p. 2). 11 O conceito de vantagens comparativas de David Ricardo diz que o comrcio bilateral (ou regional) sempre mais vantajoso para as economias se as estruturas de produo de mesmos produtos no so similares.

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A segunda teoria foi a base dos principais projetos de integrao em todo mundo, incluindo as experincias europias e latino americanas. Segundo essa vertente, as vantagens comparativas so dinmicas e no estticas e que, portanto poderiam ser construdas por polticas pblicas adequadas (CRISPIM, 2002, p. 9). Essa nova concepo de integrao baseava-se na teoria do protecionismo de List, levando para a esfera regional os argumentos utilizados na esfera nacional. Segundo List (1841), o protecionismo econmico prefervel ao liberalismo comercial se as indstrias do pas forem incapazes de competir no mercado internacional e, portanto, necessitarem de apoio governamental temporrio, at que os custos de produo se nivelem com as empresas estrangeiras. Como discutido anteriormente, em diversos momentos ao longo da histria diferentes pases se utilizaram dos argumentos de List para atuarem de forma ativa na economia para proteger suas indstrias (PORTO, 2009). Entretanto, o argumento de List valido quando a demanda nacional grande o suficiente para provocar o aquecimento da produo industrial e promover a sua evoluo. Quando isso no ocorre, os pases necessitam recorrer a mercados externos em busca da demanda. A integrao regional ento prefervel abertura multilateral porque, esperase que com ela, a busca de mercados externos no seja prejudicial s indstrias do pas, desde que as estruturas produtivas estejam em nveis de desenvolvimento similares. necessrio tambm que as pautas de importao sejam

complementares. Essa teoria foi amplamente utilizada como base para a criao de diversos projetos de integrao regional entre os pases em desenvolvimento nas dcadas de 1960, 1970 e 1980, especialmente entre os pases latino-americanos. Nessa regio, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) construiu uma viso sobre integrao econmica considerando-a como parte de uma estratgia de desenvolvimento para os pases da regio (DATHEIN, 2007, p. 30). A integrao foi para a Amrica Latina a nica possibilidade de desenvolvimento econmico, uma vez que a produo industrial dos pases estavam centrados nos pequenos mercados internos e a pauta de exportao era limitada a produtos primrios, que viam seu valor de troca caindo sensivelmente. Para a CEPAL:
Era imprescindvel expandir o comrcio e estabelecer gradualmente uma estrutura diversificada de produo, cuja demanda ultrapassasse os limites

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dos mercados nacionais e tornasse possvel, alm disto, o aumento das correntes de importao (VIZENTINI, 1990, p. 11).

Nesse contexto terico, vrias tentativas12 foram feitas em todo o continente de criar um mercado comum eficiente que proporcionasse o espao necessrio para o desenvolvimento das naes, sem, contudo, oferecer riscos s suas frgeis estruturas econmicas. O fracasso que se seguiu foi um balde de gua fria nos economistas cepalinos. Segundo Gonalves (1998), os principais motivos da falta de sucesso dos acordos regionais de livre comrcio foram a liberalizao comercial multilateral concomitante integrao regional e a errnea viso poltica de que os pases membros eram concorrentes no mercado de produtos primrios europeu.

4.1.3 Novo Regionalismo

Aps o primeiro perodo de expanso das idias de integrao regional, surgiu uma nova onda de regionalismo apoiada em novos argumentos e preservando alguns antigos, como o dever de interveno estatal. A dcada de 1980 viu o surgimento de importantes blocos econmicos baseados em novas diretrizes de integrao. O novo contexto internacional marcado pela insatisfao dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento com as negociaes no mbito do GATT, as quais no conseguiram restringir as barreiras no-comerciais nem tratavam das tarifas alfandegrias sobre temas mais sensveis como a agricultura. Na Amrica Latina, esse novo modelo de integrao regional foi batizado pela CEPAL como regionalismo aberto. Nessa nova abordagem, a integrao regional parte movimento de liberalizao comercial, e no uma alternativa a ele. Alm de novos temas, o novo regionalismo reala a necessidade de se buscar na integrao regional os elementos mediadores da eficincia econmica, com vistas a melhorar a posio da regio no contexto internacional (CRISPIM, 2002, p. 11). Foi nesse impulso que surgiram blocos como o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). O regionalismo aberto reala as novas necessidades desenvolvimentistas dos pases da regio. Antes da dcada de 1990 os processos de desenvolvimento eram pautados na industrializao por substituio de importaes, o que forava os
12

Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC), Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), Associao de Livre Comrcio do Caribe (CARIFTA), Comunidade do Caribe (CARICOM).

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pases a aderirem polticas protecionistas e abrirem mo do liberalismo comercial. (VEIGA, RIOS, 2007). Aps esse perodo, a regio aderiu a um modelo de abertura preferencial para o comrcio intra-regional, o que permitiria maior dinamismo nas transaes dentro da Amrica Latina, especialmente na Amrica do Sul. Entretanto, a principal caracterstica do regionalismo aberto o incentivo a acordos comerciais com pases de fora da regio em concomitncia com o comrcio regional. Esse fato atingiu diretamente os novos acordos regionais que no puderam tratar de temas que ultrapassassem aqueles discutidos no cenrio internacional. Em consequncia, os efeitos pr-competitivos destes acordos foram muito limitados (VEIGA, RIOS, 2007, p. 10).

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5 MERCOSUL

5.1 Histrico de criao

Dentro do contexto do novo regionalismo, apresentado anteriormente, Brasil e Argentina passaram por um processo de aproximao econmica e poltica durante a dcada de 1980. Os dois pases encontravam-se em situao econmica e poltica interna bastante semelhantes, alm de terem a mesma opinio sobre a necessidade de melhorar a forma de insero dos pases no cenrio internacional. Assim, em 1986 os dois pases deram incio ao que se tornaria, 5 anos adiante, o Mercado Comum do Sul. Nessa data, foi assinado o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE). Esse primeiro projeto, tinha como objetivo obter com a aproximao comercial de sues pases, ganhos de economia de escala e, ainda, beneficiar-se com a complementaridade entre suas economias (GONALVES, 1998, p. 89). Alm disso, a fora poltica conjunta desses dois pases proporcionaria a eles um poder de barganha maior dentro da OMC e na negociao de outros acordos comerciais. Esse primeiro acordo foi um marco na histria da integrao latino-americana, pois, pela primeira vez dois pases importantes conseguem estabelecer objetivos comuns e mecanismos operacionais, tornando realidade velhas aspiraes de concentrao regional (STEINFUS, 2005, p. 289). O acordo se desenvolveu durante as reunies presidenciais e abrangeram temas como cooperao siderrgica, cooperao financeira, moeda comum, indstria automobilstica, energia, pesquisa em biotecnologia, etc. Temas esses que intencionavam desenvolver a infra-estrutura necessria para colocar ambos os pases em p de concorrncia com outras naes em desenvolvimento. Contudo, os governantes que iniciaram as discusses acerca do novo projeto de integrao regional13 no conseguem se manter no poder nas eleies presidenciais que se seguiram, e tomam lugar dois presidentes de corrente ideolgica menos nacionalista e desenvolvimentista e mais ligados ao liberalismo comercial, Fernando Collor no Brasil e Carlos Menem na Argentina. Em 1990 esses dois pases iniciaram as discusses de um projeto de cunho essencialmente liberal, uma unio aduaneira, que colocaria os dois pases no novo sistema mundial de blocos econmicos regionais. Apesar de os novos presidentes
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O presidente brasileiro Jos Sarney e o presidente argentino Raul Alfonsn.

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terem como foco da sua gesto acompanhar a corrente liberalizante pela qual passava o mundo, a relevncia com que tratavam a rea da economia-poltica internacional era sensivelmente diferente. Enquanto que Menem inicia um processo de privatizao e agressiva liberalizao econmica, com o intuito de estabilizar as contas nacionais e participar mais ativamente do comrcio internacional, Collor preocupou-se com a situao interna do Brasil, tentando estabilizar a economia atravs do confisco da poupana interna. As negociaes do projeto de integrao continuaram, e com a participao ativa do Uruguai e do Paraguai foi assinado em 26 de maro de 1991 o tratado de Assuno, fundando assim o Mercado Comum do Sul, o MERCOSUL. Os objetivos do novo organismo internacional esto delineados no Artigo Primeiro do Tratado de Assuno:
A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios restries no tarifrias circulao de mercado de qualquer outra medida de efeito equivalente; O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais; A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes - de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem -, a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; e O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao. (MERCOSUL, 1991, p. 2)

Desde a, v-se que a inteno dos pases era criar mais do que uma rea de livre comrcio ou uma unio aduaneira, porm menos do que um ente supranacional, que estivesse acima dos Estados. O MERCOSUL deveria estar em um meio termo entre o NAFTA (uma rea de livre-comrcio pura), e a Unio Europia (uma Unio Econmica e Poltica). Esse meio termo encontrou no conceito de Regionalismo Aberto o respaldo terico para existir.

5.2 Estrutura do MERCOSUL

Atualmente o MERCOSUL conta com 5 membros efetivos: Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela (em fase de adeso definitiva); 5 membros associados: Chile, Bolvia, Peru, Colmbia e Equador; e dois Estados observadores: Mxico e Venezuela.

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Apesar da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, o MERCOSUL no ganhou naquele momento sua estrutura atual. O acordo assinado naquele momento no era diferente dos acordos j assinados por Brasil e Argentina no mbito do PICE. A atual estrutura do MERCOSUL comeou a existir a partir do Protocolo de Ouro Preto, assinado em dezembro de 1994, onde foi criado o quadro orgnico e onde o rgo adquiriu sua personalidade jurdica, com perfil de um rgo tipicamente intergovernamental (STEINFUS, 2005). O MERCOSUL conta com 8 rgos executivos, administrativos e consultivos, entre eles o Conselho Mercado Comum (MCM), rgo mximo; a Comisso de Comrcio do MERCOSUL (CCM) que vela pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum; e o Tribunal Permanente de Reviso (TPR) que auxilia o sistema de controle de controvrsias do MERCOSUL. As decises acerca do acordo, sobre sua ampliao ou as anlises das evolues, so tomadas durante as reunies ministeriais

5.3 Relevo atual do MERCOSUL

Vinte anos aps sua fundao, o MERCOSUL apresenta resultados modestos e at negativos, principalmente quando se analisa a evoluo da unio aduaneira em direo construo do mercado comum, conforme existe na teoria econmica. Os motivos dos insucessos so vrios: esto na falta de interesse poltico, nas diferentes estratgias de insero internacional ou na falta de apoio popular integrao regional. Alm disso, problemas na prpria estrutura do MERCOSUL devem ser analisados como razo para os passos pequenos em caminho a integrao. As negociaes no conseguem sequer avanar acerca da consolidao das tarifas externas comuns. Segundo Veiga e Ros (2007), apenas 10% do comrcio de importao do MERCOSUL se processam de acordo com a TEC negociada em vigor. Isso demonstra que os pases no esto dispostos a se adaptar ao trade-off entre criao de comrcio e desvio de comrcio proveniente da criao da unio aduaneira. Ainda em relao TEC, percebe-se que os membros menos desenvolvidos do rgo, Uruguai e Paraguai, continuam tendo, aps 20 anos, preferncias tarifrias em relao a diversos produtos. Esse fato demonstra que a falta de cooperao na rea da poltica comercial no proporcionou ganhos suficientes para

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que os pases buscassem o desenvolvimento econmico atravs de uma pauta mais profunda de integrao. O MERCOSUL tambm sofre com sua ineficincia como instituio intergovernamental, principalmente devido fragilidade de seus rgos. Esse fato especialmente demonstrado com o sistema de soluo de controvrsias, o qual padece de efetividade, obrigando os membros a recorrerem a outros fruns multilaterais, como a OMC14. A polmica entrada da Venezuela no MERCOSUL ainda no surtiu efeitos empricos no processo de integrao sul-americano, mas devido s caractersticas econmicas e polticas venezuelanas, possvel traar dois caminhos possveis: por um lado, deve-se considerar a estrutura produtiva da Venezuela, grande exportadora de petrleo. Somente por esse fato j possvel perceber benefcios da participao venezuelana: a posio geopoltica do MERCOSUL passaria de coadjuvante a grande player, uma vez que estariam juntos dois grandes produtores petrolferos do mundo: Brasil e Venezuela. Alm disso, devido ao carter pseudo-socialista do governo Chaves, espera-se que o pas retorne a discusso de temas como coordenao macroeconmica e polticas sociais que induzam a evoluo da integrao regional. Por outro lado, esse mesmo carter ideolgico deve ser um grande empecilho nas discusses. No parece haver nos outros pases intenes polticas semelhantes venezuelana, o que pode criar um verdadeiro campo de batalha dentro do bloco. O surgimento de novos agrupamentos regionais em torno de novos temas aliado com o crescimento do nmero de acordos bilaterais com pases de fora da regio (especialmente o aumento da participao da China no comrcio da regio), tem enfraquecido o interesse dos pases nas negociaes do MERCOSUL. Os novos acordos regionais esto dentro de um ideal de integrao, o regionalismo ps-liberal, que alm da rea econmica, se ocupa de outros temas como a preservao do policy space e o tratamento dos impactos distributivos dos processos de liberalizao e de integrao (VEIGA, ROS, 2007, p. 21). A dcada passada foi marcada por forte influncia de ideais integracionistas, envolvendo temas econmicos e no-econmicos. Entretanto, os avanos no passaram de modestas promessas e discursos idealistas. Enquanto que o comrcio
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Em 2007 a Argentina entrou na OMC contra medidas antidumping aplicadas pelo Brasil para defender sua indstria de fabricao de resinas. Na ocasio o governo argentino alegou que o MERCOSUL no possua normas suficientes para tratar de assuntos como o antidumping.

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intra-regional sofreu retrao, os pases do MERCOSUL participaram das negociaes da criao do UNASUL15. Esse novo organismo regional possui uma temtica no-econmica, baseada no regionalismo ps-neoliberal. O projeto da UNASUL tem um papel fundamental no futuro do MERCOSUL. Ele pode desviar da pauta de negociao do MERCOSUL, temas essenciais para o avano em busca de um Mercado Comum, mas que foram pouco discutidas at ento. Entre esses temas encontra-se a questo da autonomia poltica dos pases sul-americanos.

5.4 Policy Space como estratgia de integrao

evidente que as assimetrias macroeconmicas do MERCOSUL so um entrave grave aos bons resultados.
Divergncias fundamentais quanto s diretrizes estratgias causa, inclusive, desacordos significativos em relao s polticas macroeconmicas bsicas, principalmente, aquelas que envolvem estabilizao, principalmente ajuste externo (GONALVES, 2009, p. 36).

Portanto, as possibilidades de evoluo dos resultados obtidos com a integrao regional dependem da capacidade (e vontade) dos atores participantes de aceitarem estratgias complementares e coordenadas. Essas possibilidades de avano no processo dependem do policy space de cada Estado membro e tambm do MERCOSUL como ente com personalidade jurdica prpria. Quanto aos membros individuais, h que se analisar o tamanho da restrio do policy space causada pela integrao regional. Essa anlise deve levar em conta os impactos da liberalizao regional sobre o mercado domstico; as restries quanto as normas jurdicas do rgo; e o impacto da concorrncia das empresas nacionais no cenrio regional.

5.4.1 Estratgias dos Estados membros

No a inteno desse trabalho fazer uma anlise profunda das estratgias poltico-econmicas dos Estados membros do MERCOSUL, todavia, apontaremos aqui os principais fatos que afetam a anlise do policy space.

15

O tratado constitutivo da UNASUL foi aprovado em 23 de maio de 2008, assinado pelos 12 pases da Amrica do Sul.

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Segundo

Gonalves,

2009,

os

pases

do

MERCOSUL

podem

ser

classificados em trs modelos distintos de desenvolvimento econmico. Modelo Antiliberal, Modelo de Liberalismo Livre-cambista e Modelo Liberal Perifrico. Esses modelos se distinguem, principalmente, pelo grau de liberalizao econmica. No primeiro grupo, o de projetos Antiliberais, encontram-se pases que focam na reduo da vulnerabilidade externa na elevao do policy space, principalmente a partir de um maior controle estatal sobre o aparelho produtivo. Esse grupo engloba Argentina e Venezuela, apesar de as duas naes utilizarem o modelo com profundidade diferente de projetos. O segundo grupo tem como representante no MERCOSUL o Uruguai. O projeto recente apresentados pelo governo uruguaio tem claro apelo neoliberal, baseando toda sua estrutura de desenvolvimento no liberalismo comercial. O processo de deciso uruguaio tambm foi influenciado pela estrutura de sua economia e sua economia poltica, o que resultou na baixa prioridade dada conservao do policy space (RYAN-COLLINS, 2009, p. 24). O terceiro e ltimo grupo o de Modelo Liberal Perifrico16. Dentre as caractersticas desse modelo esto a de liberalizao e privatizao, vulnerabilidade externa e dominncia do capital financeiro (GONALVES, 2009, p. 36). As propostas polticas de Brasil e Paraguai podem ser classificadas nesse grupo. Essa diviso nos permite tem uma clara viso das divergncias estratgicas entre as naes, e principalmente, observar em qual delas, possvel melhor utilizar o policy space para avanar no processo integrativo. Os dados (GONALVES, 2009) confirmam as tendncias desses projetos. O ndice de liberalizao econmica no MERCOSUL demonstra que alguns pases avanaram enquanto outros retrocederam na abertura comercial em relao ao resto do mundo, enquanto que a participao do comrcio intra-regional em relao ao comrcio total se manteve abaixo de pocas anteriores. Essa situao demonstrada na figura abaixo. A participao do comrcio intra-regional chegou a representar quase 23% em 1999, mas s foi responsvel por 16% em 2008. Figura 4 Comrcio intra-regional no MERCOSUL como proporo do comrcio total: 1990-2007.

16

Esse modelo foi proposto por Gonalves e Filgueiras, 2007.

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Fonte: GONALVES (2009).

O grau de liberalismo pode ser medido de acordo com o coeficiente de exportaes e impostaes de bens e servios em relao ao PIB. Esse ndice leva em considerao as transaes de bens e servios dos pases do MERCOSUL com todo o mundo como proporo do PIB Figura 5 Coeficiente de Abertura Comercial.

Fonte: BUMANN, MUSSI (2006)

Os diferentes graus de abertura econmica sugerem que os pases seguem distintos modelos de insero internacional, o que enfoca na divergncia estratgica e portanto na reduo da autonomia poltica de todo o bloco. Os ndices sobre comrcio regional e sobre abertura comercial dizem respeito ao policy space exgeno. Pode-se observar que esse bastante distinto entre os

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pases. A Argentina se destaca por ter alta autonomia poltica em relao ao comrcio internacional enquanto que o Uruguai tem alto grau de relaes com economias estrangeiras. Essa situao ilustra o fato de que, por ter um pequeno mercado domstico, o Uruguai busca no comrcio multilateral liberal o espao necessrio para o crescimento das suas indstrias, enquanto que a Argentina segue a corrente protecionista. Brasil e Paraguai encontram-se em situaes intermediria, porm, no muito favorvel autonomia poltica ideal. No campo do policy space endgeno as dificuldades para o avano na integrao apresenta-se em todos os pases.
Resultaria da um baixo grau de efetividade da integrao, no que se refere sua capacidade para influencias os comportamentos de agentes privados e pblicos, vis vis a situao prevalecente antes do surgimento do bloco: a existncia do acordo de integrao e de restries derivadas dos compromissos sub-regionais assume papel pouco relevante na formulao e implementao de polticas e estratgias pblicas e privadas dos distintos atores (VEIGA, ROS, 2007, p. 19).

As reas que mais so afetadas pela recusa dos pases em abrir mo do policy space so: poltica industrial, compras governamentais e propriedade intelectual.
A disposio dos scios do MERCOSUL para negociar esses temas muito desigual. O Brasil, principalmente, mas tambm a Argentina, intensificaram, no perodo recente suas resistncias a negociar compromissos que possam limitar os graus de liberdade dos pases para implementar medidas de poltica industrial (BID-INTAL, 2007).

Assim, os desafios para o avano da elevao do policy space no MERCOSUL dizem respeito s assimetrias estruturais entre as economias regionais e as divergncias entre as estratgias de insero internacional. A experincia da regio tem demonstrado que contextos como esse podem ser fatais para a evoluo de blocos regionais. O mesmo ocorreu com processos anteriores como o ALALC, onde as diferenas entre as economias e as diferentes formas de integrao com o resto da economia mundial no possibilitaram seu desenvolvimento.

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CONCLUSO

Os pases em desenvolvimento que passaram por forte processo de liberalizao comercial nas dcadas de 1980 e 1990 iniciaram na primeira dcada do sculo XXI um processo de retomada da autonomia poltica perdida no perodo anterior. Esse processo se d de forma heterognea entre os pases e nem para todos prioridade na agenda poltica. A retomada da discusso se deve publicao do documento da UNCTAD intitulado Consenso de So Paulo, produzido durante a IX Conferncia da UNCTAD em 2004, que sugeria a elevao do policy space para garantir que o desenvolvimento desenvolvimento. certo que a nova discusso sobre desenvolvimento econmico via interveno estatal muito mais profunda do que aquela que houve durante as dcadas de 1960 e 1970, principalmente na Amrica Latina. A maturidade da democracia nos pases da regio proporciona maior confiana dos outros governos, permitindo que eles ajam de forma pr-ativa sem terem seus atos questionados, fato que no existiu em dcadas anteriores quando esses mesmos pases insistiram em programas protecionistas e sofreram presses dos pases desenvolvidos. A nova leitura da autonomia poltica, inclui o conceito de policy space dentro dos processos de negociao multilateral, bilateral e regional. No mbito multilateral, a OMC o principal cenrio, onde h a disputa direta entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo que estes ltimos tem conseguindo na ltima dcada aumentar seu policy space atravs da negociao em blocos, aumentando assim o poder de barganha. Em mbito bilateral, os pases em desenvolvimento enfrentam maiores restries do policy space quando negociam com pases desenvolvidos. Nessas situao, a parte mais frgil no tem poder suficiente para garantir a defesa de suas necessidades de proteo da indstria e prioridades na pauta comercial, alm de submeterem sua legislao nacional legislao do pas desenvolvido, econmico seja guiado pelos governos dos pases em

principalmente em reas como propriedade intelectual e direito de investimento externo. Em mbito regional os pases em desenvolvimento tem a melhor opo para garantir a elevao do policy space durante as negociaes. Primeiramente,

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comum que pases de uma mesma rea possuam estruturas econmicas semelhantes, interesses convergentes e estratgias de insero internacional compatveis. Alm disso, a formao de um bloco regional permite que esses mesmos pases atuem de forma coordenada nas negociaes multilaterais, promovendo assim maior proteo ao policy space nacional e regional. No MERCOSUL, entretanto, a situao bastante diferente dessa situao terica. As assimetrias estruturais tem se tornado mais evidentes, as estratgias de insero internacional apresentam divergncias inconciliveis e as prioridades em termos de desenvolvimento econmico no tem proporcionado para a regio um ambiente que permita a elevao do policy space. O cenrio de evoluo do MERCOSUL torna-se ainda mais nebuloso quando se percebe que, aps a dcada de 2000, quando os pases pareciam ter interesses semelhantes, pouco aconteceu de evoluo no bloco. Governos com prioridades voltadas para a proteo da economia nacional e o desenvolvimento social no conseguiram por fim s negociaes em terno de temas sensveis como a Tarifa Externa Comum e os direitos de propriedade intelectual dentro da regio. Alm disso, a entrada da Venezuela deve causar mais desentendimentos no bloco, devido aguda diferena na agenda poltica, principalmente em relao ao Brasil e ao Uruguai, pases marcados por uma insero internacional mais liberal do que Argentina e Paraguai. O governo venezuelano tambm defende a elevao do policy space para garantir o desenvolvimento econmico, assim como Argentina, Paraguai e Brasil (em diferentes graus de proteo), porm, em divergncia com o Uruguai. Assim, o futuro do MERCOSUL passa obrigatoriamente pelo tema do policy space. Quanto maior a proteo de sua autonomia poltica, maiores so as chances dos pases de integrarem nas negociaes regionais temas que permitam o desenvolvimento do MERCOSUL para um verdadeiro mercado comum e futuramente para formas mais profundas de integrao.

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