Trabajo de Crnica Parlamentaria.

Sistema electoral y cuadernillo especial elecciones 22 de Mayo

SISTEMA ELECTORAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS Y DE LOS ENTES MUNICIPALES. A lo largo del presente trabajo, explicar el procedimiento para la eleccin de representantes a nivel autonmico como a nivel local, en el afn de arrojar luz en cuanto a las reglas que gobiernan ambos procedimientos, y con oportunidad de las prximas elecciones municipales y autnomicas de 22 de mayo de 2011. Pese a que la Constitucin deja libertad a los Estatutos de Autonoma para la organizacin institucional de las Comunidades Autnomas en Espaa, todas ellas han preferido seguir el modelo previsto en el artculo 152 de la Constitucin, dotndose en consecuencia de Asambleas legislativas de configuracin muy similar y, en gran parte estructuradas de acuerdo con las pautas seguidas por el congreso de los Diputados. Sistemas electorales de las Comunidades Autnomas En cuanto a los sistemas electorales de las comunidades autnomas, la constitucin establece de partida una base comn. El artculo 81.1 CE reserva a la ley orgnica (esto es, forzosamente estatal) la regulacin del rgimen electoral general. Ello ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como que determinadas caractersticas (que resultan ser la mayora) del proceso electoral debern, por su carcter general o comn, ser reguladas por la legislacin estatal, mientras que las normas autonmicas podrn completar esa legislacin, introduciendo peculiaridades propias. En consecuencia, la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General (LOREG) de 1985 ha establecido elementos comunes a todos los procedimientos electorales; y a partir de la promulgacin de la LOREG las Autonomas han procedido a dotarse de leyes electorales que la complementan, referentes a administracin electoral, fijacin de circunscripciones, frmula electoral y financiacin de partidos y candidatos, entre otros aspectos. El sistema electoral de cada Comunidad Autnoma est en consecuencia, regulado por dos normativas, la estatal y la autonmica. Ms adelante se explica la LOREG. Las Comunidades Autnomas, en general, han adoptado frmulas muy similares. La administracin electoral se basa en Juntas electorales, los candidatos son financiados con dinero pblico, se prev espacios de propaganda para los candidatos en los medios

de comunicacin pblicos, y todas las Comunidades Autnomas han adoptado la frmula DHondt, empleada en las elecciones al Congreso de los Diputados. No obstante hay ciertas peculiaridades: A diferencia de el modelo nacional, en el que la circunscripcin es la provincia, en ciertos casos se prevn circunscripciones infraprovinciales, como en Asturias, Murcia, Baleares y Canarias. Algunas legislaciones electorales exigen un nmero mnimo de votos para acceder a la representacin parlamentaria, como la Comunidad Valenciana, que exige el 5% de los votos emitidos en toda la comunidad. Sistema electoral local. A modo de introduccin, cabe destacar que el rgimen comn de gobierno municipal es el del Ayuntamiento, compuesto por Alcalde y concejales. El art. 140 de la CE establece la obligacin de que los concejales sean elegidos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto por los vecinos del municipio. Por su parte, el Alcalde puede ser elegido por los propios vecinos, bien por los Concejales. La LBRL concreta los aspectos bsicos de la organizacin del Ayuntamiento, mientras que la LOREG lo hace respecto del modo de eleccin. Por lo que respecta al terreno estrictamente organizativo, se establecen por el art. 20 de la LBRL como rganos del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, as como una comisin de Gobierno en los municipios de ms de cinco mil habitantes. El nmero de concejales depende del nmero de residentes en el municipio, y va desde 2 a 25 (art. 179 de la LOREG). El sistema electoral municipal es muy parecido al general. Una de las diferencias ms importantes es que la barrera mnima que debe superarse para obtener representacin es el 5% en vez del 3%. Aunque la frmula electoral general es la proporcional (sistema DHondt), en los municipios de entre 100 y 250 habitantes se aplica el sistema mayoritario de voto limitado (slo puede votarse a cuatro candidatos para cubrir las cinco concejalas art. 184 LOREG-). Hay que destacar tambin, que de acuerdo con lo establecido en el art 13.2 de la CE y 176 de la LOREG, gozan de derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los nacionales de otros pases que residan en Espaa, aunque el reconocimiento de ese derecho, al margen de otros posibles

requisitos, est sometido al principio de reciprocidad. Por otra parte, de acuerdo con el TUE, los ciudadanos de pases comunitarios son electores y elegibles en los municipios en que residan, con independencia de su nacionalidad. En relacin con la designacin del Alcalde, si el cabeza de alguna lista obtiene la mayora absoluta de los votos de los concejales, queda proclamado Alcalde; si ninguno alcanza esa mayora, resulta elegido alcalde el cabeza de la lista ms votada (art. 196 LOREG). En todo caso, el Alcalde puede ser removido mediante la aprobacin de una mocin de censura constructiva (art. 197 LOREG).

El sistema electoral general El sistema electoral regulado en la LOREG, y que como ya he explicado regula las bases del procedimiento electoral en las Comunidades Autnomas y el del municipal est definido por las normas relativas a: 1) los instrumentos de de expresin del voto, es decir, las papeletas de votacin. 2) la frmula electoral, esto es, el mtodo de asignacin de los escaos entre los partidos en funcin de sus respectivos resultados electorales y 3) las circunscripciones, es decir, las unidades geogrficas para el cmputo de los votos y la asignacin de los escaos. a) La Constitucin no se pronuncia sobre las caractersticas de las papeletas electorales, lo que implica que el legislador tiene un poder de configuracin absoluto. La LOREG ha establecido el que se conoce como voto categrico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas, tanto para las elcciones al Congreso de los Diputados, como para las municipales. Por su parte, las leyes electorales territoriales han extendido esta modalidad de votacin a las elecciones de las Asambleas de las comunidades Autnomas. Esta solucin favorece la cohesin partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas impiden personalizar la representacin poltica y de exigir la responsabilidad polticas individual de cada diputado o concejal en su caso-.

En las elecciones al Senado, la modalidad del voto es individual, a cada candidato. Es una excepcin que no equilibra la importancia del voto de partido, que es el comn en el sistema electoral general, autonmico y local. b) respecto de la frmula electoral, la Constitucin slo hace una referencia parcial e incompleta en su artculo 68.3, que exige que la eleccin del congreso se realice atendiendo a criterios de representacin proporcional. Sin embargo, la LOREG ha extendido tambin el criterio de la proporcionalidad a las elecciones municipales, y lo mismo han hecho los Estatutos de Autonoma. La representacin proporcional es un principio que puede concretarse en una gran variedad de frmulas electorales. La Constitucin deja un margen de discrecionalidad para el legislador. La LOREG ha conservado el criterio de la regla dHondt (no es la ms proporcional de las frmulas electorales. Otras, como la de St.Lage o la del resto mayor son ms proporcionalistas). La LOREG establece adems un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1.a) al excluir de la asignacin de escaos a aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el tres por ciento de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin. La principal excepcin al criterio de representacin proporcional est en las elecciones al Senado, por una frmula mayoritaria. Esta frmula mayoritaria est mitigada por la regla de que los electores slo pueden votar a un nmero de candidatos inferior al de los escaos que se disputan. La ley procura as garantizar tambin la representacin de la minora. c) La circunscripcin es el elemento del sistema electoral mejor definido en la Constitucin. Esta ha optado claramente por la circunscripcin provincial, tanto para el Congreso como para el Senado, sin perjuicio de las excepciones de Ceuta y Melilla y de las islas o agrupaciones de islas, que tienen tambin la consideracin de circunscripcin en las elecciones al Senado. La Constitucin determina el nmero de escaos correspondiente a cada una de las circunscripciones. En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna cuatro Senadores a cada provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla, y uno a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores.

En el caso del Congreso, el nmero de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitucin. La LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada provincia un mnimo inicial de dos Diputados. Esta delimitacin constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos que pueden resumirse con la afirmacin de que la eleccin de las Cortes Generales tiene un marcado sesgo rural. Este es particularmente acusado en el caso del Senado, donde la distribucin provincial de los escaos se hace ignorando el criterio poblacional. Lo mismo ocurre en el Congreso, en el que se produce una sobrerepresentacin de las circunscripciones rurales y una sub-representacin de las urbanas. De esta configuracin constitucional deriva tambin la principal restriccin a la representacin proporcional en el Congreso, que consiste en la existencia de un gran nmero de circunscripciones pequeas en las que la proporcionalidad no puede desplegar plenamente sus efectos. De hecho, actualmente, la mayora de las provincias tiene menos de 7 Diputados, que es, conforme a opinin cientfica autorizada, el mnimo necesario para que la representacin proporcional funcione equitativamente. El procedimiento electoral Alude a los actos que deben realizar una serie de sujetos: el Gobierno, los Ayuntamientos, la Administracin electoral, los ciudadanos, los candidatos y los partidos. El acto inicial es la convocatoria y el final, el escrutinio y la proclamacin de los electos. Las fases intermedias son: el nombramiento de los representantes y administradores de los partidos y candidaturas, la presentacin y proclamacin de candidatos, la campaa electoral y la votacin. Quedan fuera del procedimiento electoral las actividades preparatorias de las elecciones (como la formacin del censo electoral) y las posteriores a las mismas (como el contencioso electoral por mucho que la LOREG lo regule en su Captulo VI-. La administracin electoral Es especial por su posicin jurdica, ya que es independiente del Gobierno y garantiza la transparencia y objetividad de las elecciones. En el cuadernillo anexo de especial

Elecciones Autonmicas y Municipales en Madrid explico ms detalladamente su funcionamiento. Las fases iniciales del procedimiento electoral a) La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe del Estado (art. 62.b), cuyo ejercicio viene regulado en el art. 42 de la LOREG. Los Decretos de convocatoria deben sealar la fecha de las elecciones. b) El nombramiento de representantes y administradores de los partidos. Los partidos antes de presentar sus candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administracin electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central, como los representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales. c) La presentacin y proclamacin de candidatos. El derecho de presentar candidatos queda reservado por la ley a las siguientes entidades: los partidos polticos inscritos en el registro correspondiente, las coaliciones que se formen para cada eleccin, las agrupaciones de electores. Estas ltimas suponen una va alternativa, exigible desde el punto de vista constitucional, porque el artculo 6 de la CE considera que los partidos son instrumento fundamental para la participacin popular, pero no instrumento exclusivo para este fin. En las Elecciones a las Cortes Generales, estas agrupaciones pueden constituirse mediante las firmas del 1 por 100 de los inscritos en el censo electoral de cada circunscripcin. Sin embargo la actividad de estas agrupaciones de electores no es igual que la de los partidos, pues est restringida localmente a su circunscripcin. La actividad de las agrupaciones tambin est limitada temporalmente, y se circunscribe al proceso electoral concreto, sin que puedan considerarse asociaciones polticas permanentes. d) De todas formas, los candidatos no deben estar incursos en las causas de inelegibilidad que seala la LOREG. Cabe distinguir los supuestos de inelegibilidad por razn del cargo del empleo (por ejemplo, los altos cargos de la Administracin o los militares en activo) y las causas de inelegibilidad por condena judicial (los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad o, aunque no sea firme, si se trata de condenas por delitos de rebelin, terrorismo, o contra las Instituciones del Estado, cuando la sentencia haya establecido la pena de inhabilitacin para el ejercicio del derecho de sufragio).

No existe ninguna regulacin legal sobre el procedimiento interno que deben seguir los partidos polticos para seleccionar a sus candidatos, lo que es una deficiencia interna incoherente con la exigencia de democracia interna del art. 6 de la CE. e) La campaa electoral, que viene definida en el art. 50.2 de la LOREG queda reservada a los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones. Nada impide que otras entidades como sindicatos o asociaciones empresariales se pronuncien sobre los temas de la campaa o que recomienden el voto a favor de una opcin, lo que est protegido por el derecho fundamental de la libertad de expresin. Esa reserva debe entenderse como que slo los partidos, coaliciones y agrupaciones pueden beneficiarse de las ventajes y ayudas pblicas previstas legalmente para las actividades de campaa electoral. Existe una obligacin por parte de los Ayuntamientos de poner a disposicin de las candidaturas lugares especiales para la colocacin gratuita de carteles, as como locales oficiales y lugares pblicos para la realizacin gratuita de actos de campaa electoral. Pero destaca el derecho a utilizar espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisin y radio pblicas. La distribucin de dichos espacios publicitarios, entre las formaciones polticas, no se hace con criterio igualitario, sino proporcional atendiendo al nmero de votos que obtuvo cada partido, federacin o coalicin en las anteriores elecciones equivalentes (art. 61) lo cual, personalmente, me parece una prctica poco proclive al cambio en los rganos de Gobierno-. Los partidos que no concurrieron o que no obtuvieron representacin en las anteriores elecciones, tienen asignado, de todas formas, un tiempo gratuito de diez minutos de duracin. La campaa electoral tiene una duracin de 15 das y termina a las cero horas del da anterior a la votacin, para garantizar el periodo de reflexin (art. 51.3). Las fases decisoria y final del procedimiento electoral La votacin es la fase decisoria del procedimiento electoral. El escrutinio y la proclamacin de electos componen la fase final del procedimiento electoral.

Hasta aqu la explicacin bsica para comprender la LOREG. Debido a la polmica levantada por la presentacin de la candidatura de Bildu en las elecciones de 22 de Mayo de 2011, creo interesante hacer una pequea referencia a las garantas jurisdiccionales del Derecho Electoral. Son un compendio de recursos judiciales de distinta naturaleza, pero me centrar en el que interesa, que es el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional para la tutela de los derechos de sufragio activo y pasivo. Esta garanta jurisdiccional no tiene parangn en Derecho comparado. El amparo electoral no puede interpretarse como una ltima instancia de apelacin que permita realizar una plena revisin de los hechos y de la interpretacin del Derecho electoral realizada primero por la Administracin electoral y luego por los Tribunales (STC 78/89 caso Partido Demcrata Popular c. Junta Electoral de Ponferrada). Sin embargo, este recurso posibilita que el TC revise la valoracin jurdica de los hechos declarados probados, y la interpretacin de la legislacin electoral a fin de verificar si ha podido afectar a los derechos fundamentales reconocidos en el art. 23 de la CE. La LOREG distingue dos modalidades de amparo electoral. El primero permite impugnar sentencias recadas en los recursos contra la proclamacin de candidatos, y la segunda, que permite impugnar las sentencias dictadas en los contenciosos electorales. La caracterstica ms destacada de estos procedimientos es la brevedad de sus plazos, que son sumarios. En el primer caso dos das para interponerlo y tres para resolverlo y en el segundo tres y quince das, respectivamente. *** Para finalizar este trabajo, y despus de esta presentacin del tema tan acadmica, he querido completarlo con un cuadernillo sobre las elecciones municipales y autonmicas del 22 de Mayo, a modo de suplemento especial que pudiera aparecer en una revista de barrio. He querido hacerlo as aprovechando que, antes de votar en las municipales, tengo un inters personal en informarme sobre la poltica municipal que ms directamente me concierne: la relativa al distrito de Retiro, lugar en el que tengo mi residencia. En el cuadernillo anexo incluyo un par de entrevistas que he hecho al Concejal Presidente y a un Vocal Vecino (aparte de otra que le he hecho a una vecina de mi edificio). Como experiencia, me ha resultado llamativo que tanto uno como otro me

pidieran enviarles las preguntas antes de concertar una entrevista en persona por razones de tiempo a Jos Luis Dvila hube de hacrsela finalmente por telfono-, prctica que por razones obvias desvirta absolutamente la esencia de una entrevista personal. Sin embargo, ante la perspectiva de que se negasen, y no contando con muchos otros recursos, acced a enviarles las cuestiones por email. El resto del cuadernillo no merece mencin especial, pues se explica por s solo.