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Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agncias reguladoras brasileiras: semelhanas e diferenas*

Marcos Vinicius P** Fernando Luiz Abrucio***

S U M R I O : 1. Introduo; 2. As reformas administrativas brasileiras; 3. A criao e implementao das agncias reguladoras; 4. Definies de controle e accountability e possveis mecanismos; 5. Desenho institucional bsico das agncias reguladoras brasileiras; 6. Seleo dos objetos de pesquisa; 7. Breve panorama dos setores estudados: energia eltrica, telecomunicaes, sade suplementar e transportes terrestres; 8. Resultados e observaes; 9. Concluses e observaes finais. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. The Brazilian administrative reforms; 3. Creation and implementation of the regulatory agencies; 4. Definitions for control and accountability and possible mechanisms; 5. Basic institutional design of the Brazilian regulatory agencies; 6. Selecting the objects of research; 7. Outlook on the studied sectors: electricity, telecommunications, supplemental health care, and land transportation; 8. Results and observations; 9. Conclusions and final remarks. P A L A V R A S - C H A V E : agncias reguladoras; regulao; accountability; controle da burocracia. K E Y W O R D S : regulatory agencies; regulation; accountability; bureaucracy control.

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). Doutorando e mestre em administrao pblica pela Eaesp/FGV Endereo: Rua Doutor Costa Junior, 356 . gua Branca CEP 05002-000, So Paulo, SP Brasil. E-mail: mvpo@gvmail.br. , *** Professor e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Eaesp/FGV Doutor em cincia poltica pela USP Endereo: Avenida Nove de Julho, . . 2029 Bela Vista CEP 01313-902, So Paulo, SP Brasil. E-mail: fabrucio@fgvsp.br. ,

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Este artigo estuda o formato e o funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agncias reguladoras, ressaltando suas similaridades e distines. Suas observaes permitem abrir novas frentes de investigao para explicar as diferenas e semelhanas encontradas, tais como a influncia da burocracia no processo e os contextos histrico e poltico de cada setor. O artigo analisa a formatao prevista legalmente para os dispositivos que proporcionam maior accountability s agncias reguladoras, como a ouvidoria, as consultas pblicas e os conselhos, e verifica indicadores de seu funcionamento efetivo, de forma a avaliar se a aparente uniformidade institucional dos rgos reflete-se em uniformidade de procedimentos e de resultados. Por fim, aponta alguns impactos que o modelo institucional das agncias reguladoras provoca na accountability do Estado brasileiro. Design and operation of the Brazilian regulatory agencies control and accountability mechanisms: similarities and differences This article studies the design and operation of the regulatory agencies control and accountability mechanisms, underlining their similarities and differences. Its observations open new investigation fronts for the explanation of the differences and similarities found, such as the influence of bureaucracy on the process and each sectors historical and political context. The article analyzes the design determined by legislation for mechanisms that provide the regulatory agencies with more accountability, such as the ombudsman department, public consultations and councils, and assesses the indicators of their effectiveness, in order to verify if the apparent institutional uniformity of the agencies corresponds to the uniformity of procedures and results. Finally, it points out some of the impacts of the regulatory agencies institutional model on the accountability of the Brazilian state.

1. Introduo
A maior complexidade do Estado moderno, com a proliferao de agncias reguladoras e executivas em diversos pases levando ao fenmeno da agencificao (Pollitti, 2002), traz novos desafios democracia, ao criar domnios controlados por burocracias tcnicas com pouca ou nenhuma responsabilizao pblica (Oslak, 1998). Nesse sentido, a discusso sobre a accountability vem dar novas dimenses democracia. Este artigo traz essa discusso para as agncias reguladoras brasileiras, surgidas em um contexto de mudana e de reforma do Estado brasileiro, com as privatizaes e instalao de rgos em novos formatos institucionais. O artigo est dividido metodologicamente da seguinte forma: primeiramente a reforma do Estado realizada durante o governo Fernando Henrique

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Cardoso contextualizada historicamente, onde ressaltam-se alguns legados importantes como o insulamento burocrtico, o corporativismo e o clientelismo. A seguir, faz-se um breve relato da implantao de agncias reguladoras no perodo 1996-2002 e as possveis motivaes para a escolha desse formato institucional. Os prximos itens delimitam os objetos de estudo. Apresentam-se as definies de controle e accountability que o artigo operacionalizar, assim como a limitao dos aspectos a serem verificados no modelo bsico das agncias reguladoras brasileiras e os critrios utilizados para a seleo dos rgos pesquisados. Tambm feita uma breve contextualizao dos setores onde as agncias estudadas atuam, de forma a permitir algumas inferncias sobre como isso afetou o seu desenho e funcionamento. O artigo finalizado apresentando os resultados encontrados e as concluses sobre as observaes verificadas.

2. As reformas administrativas brasileiras


As primeiras aes voltadas de maneira sistemtica em busca de profissionalizao da burocracia brasileira foram dadas na dcada de 1930 pelo varguismo. No entanto, em vez da instaurao de um sistema meritocrtico para todo o aparato estatal e de instrumentos democrticos de controle das estruturas burocrticas, foi criado um modelo hbrido e muitas vezes contraditrio, no qual conviviam o clientelismo, arranjos de corporativismo estatal e o insulamento de setores da burocracia em relao aos conflitos polticos (Nunes, 1997). Houve um princpio de meritocracia, com a instalao do Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp). Com isso queria-se contornar as relaes problemticas entre as diversas foras polticas existentes ao mesmo tempo em que se tentava avanar na modernizao do pas. Nessa estrutura, a responsabilizao da administrao pblica perante os cidados era pouco significativa. Os projetos de desenvolvimento e os arranjos montados no varguismo prosseguiram nas dcadas seguintes. Na dcada de 1960, o Estado brasileiro passou pelo regime militar, que levou, em termos de administrao pblica, a um maior insulamento da burocracia em relao a qualquer tipo de accountability, ao mesmo tempo em que ocorreu uma grande expanso da interveno estatal. Nesse contexto, desenvolveu-se uma viso tecnocrtica de atuao estatal, bem como criaram-se fortes relaes entre a burocracia com setores privados sem que houvesse transparncia nesse arranjo, conformando os denominados anis burocrticos (Cardoso, 1975). A burocracia se preparou para exercer o seu papel em um Estado intervencionista, centralizador e com uma ideologia

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prpria (Gouva, 1994:83), encontrando condies para desenvolver um comportamento autnomo em relao aos atores sociais. O fim do regime militar, na dcada de 1980, trouxe de volta ao debate a democratizao do Estado e de seu aparelho burocrtico. De fato, foram criados vrios mecanismos para a sociedade monitorar e cobrar o poder pblico, incorporados na Constituio de 1988, ainda que no tenham sido devidamente regulamentados e aplicados. Do ponto de vista da burocracia, o princpio do mrito tornou-se, pelo menos constitucionalmente, universal. Alm do mais, formas de accountability horizontal e vertical fortaleceram-se, e a ao burocrtica , geralmente, mais transparente que nos perodos anteriores. Todavia, os legados do corporativismo e do insulamento continuaram influenciando o comportamento da burocracia e seu relacionamento com o sistema poltico e com a sociedade. A primeira grande reforma administrativa do perodo democrtico recente foi formulada durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, preparado pelo ento Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (Mare), declarava como propsitos alterar as bases do Estado brasileiro, a fim de melhorar seu desempenho e democratiz-lo. Para isso atividades que no fossem consideradas essenciais deveriam ser repassadas iniciativa privada e reguladas pelo Estado, ao mesmo tempo em que se implantaria a administrao pblica gerencial. Nessa lgica destacavam-se a criao de agncias autnomas, divididas em reguladoras e executivas. O plano diretor focava essas ltimas. As principais aes previstas no plano da accountability eram a participao de usurios; a utilizao de contratos de gesto como forma de responsabilizao por resultados; adoo de mecanismos de controle social nos servios locais e o aumento da transparncia na implementao das aes do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliao. As noes de controle e accountability ficariam, dessa forma, estreitamente ligadas a avaliao e publicidade dos resultados e informaes dos rgos, assim como na institucionalizao de mecanismos de participao. Essas diretrizes esto, de alguma forma, presentes na criao das agncias reguladoras. Devemos lembrar que, alm das linhas gerais do plano diretor, houve em maio de 1996 uma recomendao do Conselho da Reforma do Estado para a Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, que indicava diretrizes mais especficas para esses rgos. Todavia, no houve processo coordenado de mudana do aparelho estatal, da reforma regulatria e das privatizaes que gerasse uma concepo explcita da natureza e da operacionalizao do Estado regulador (Abranches, 1999). Cada rea especfica j es-

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tava discutindo a privatizao e a regulao, e pouco dialogava com o Mare nesse sentido. Isso acabou por tornar o processo fragmentado, sendo fortemente conduzido pelas concepes dos ministrios e pela burocracia de cada setor, e no por uma diretriz orientadora geral, o que impactou o formato e o funcionamento das agncias criadas.

3. A criao e implementao das agncias reguladoras


A criao do modelo regulador nos anos FHC pode ser, grosso modo, dividida em trs geraes (Santana, 2002; Martins, 2002). Na primeira, estabelecida entre 1996 e 1997, esto as agncias reguladoras relacionadas com a privatizao e a quebra do monoplio do Estado naqueles setores, englobando a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional de Petrleo (ANP). O formato institucional, com diretores escolhidos pelo presidente, aprovados pelo Senado e gozando de mandato fixo eram elementos fundamentais para a credibilidade dos investidores em uma estabilidade das regras. A preocupao maior, nesses casos, era econmica: alm da obteno de recursos para pagamento da dvida pblica, o argumento essencial relacionava-se ausncia de recursos governamentais para investimentos nesses setores. Nesse sentido, interessante lembrar que o desenho da Anatel contou com a participao de consultorias internacionais. A segunda leva est mais relacionada busca de melhor eficincia e modernizao do aparelho de Estado, surgindo no perodo 1999/2000. Eram setores mais competitivos nos quais buscava-se resguardar o interesse dos cidados em relao a determinados setores de mercado j existentes situao diferente da anterior, quando se estava repassando atividades estatais para a iniciativa privada. Duas agncias fazem parte dessa gerao: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), ambas ligadas ao Ministrio da Sade. Martins (2002) e Costa (2002) indicam que o modelo de agncias reguladoras comeou a ser utilizado devido s dificuldades para a implementao das agncias executivas previstas no plano diretor. J a terceira gerao (2001/02) apresenta uma grande mistura de finalidades e reas de atuao. Aqui, apenas a Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios (Antaq) podem ser consideradas de natureza reguladora, pelo tipo de atividades desenvolvidas. Outros casos, como a Agncia Nacional de guas (ANA) e a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), mostram a perda do referencial

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de regulao de mercados. Tais experincias aproximam-se daquilo que Pollitt (2002) classificou como mimetismo, fenmeno marcante nas reformas do Estado da dcada de 1990. Copiavam-se simplesmente instituies em contextos e problemas muito diferentes. Esse mimetismo pode ser verificado no Brasil, principalmente no que se refere s agncias reguladoras estaduais. Em setembro de 2005, no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi criada a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), depois de uma longa tramitao desse assunto no Congresso Nacional. Esta foi a mais recente agncia criada nesse formato no pas, sendo instalada apenas em 2006. Essas observaes encaixam-se nas possveis motivaes elencadas por Mueller e Pereira (2002:66) para a criao de agncias reguladoras: a busca de flexibilidade administrativa alm da existente na estrutura do servio pblico; dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam as incertezas dos resultados de cada setor; a busca de blame-shifting, transferindo parcialmente agncia a culpa por medidas politicamente impopulares em determinado setor; e por fim a necessidade de credibilidade regulatria, ou seja, a estabilidade das regras, resguardando-as de aes oportunistas de polticos eleitos. Seguindo essa tipologia, as agncias de primeira gerao esto mais claramente relacionadas com a quarta motivao, enquanto as de segunda do maior nfase s duas primeiras. A terceira gerao apresenta uma mistura mais complexa de motivaes. Assim temos uma diversidade de rgos que atuam em reas e com tipos de regulao distintos, desde a regulao econmica, a social e inclusive o incentivo, o que escapa do conceito de regulao. Assume-se aqui a distino normalmente estabelecida entre regulao econmica que se refere a preos, tarifas, condies de entrada e sada em mercados e a regulao social relativa a temas como sade e segurana (Meier, 1985:3). O quadro 1 mostra as agncias reguladoras criadas durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Incio Lula da Silva. importante lembrar que algumas leis de criao foram alteradas por medidas provisrias, como os casos da ANS, Anvisa, ANTT e Antaq. A medida provisria de criao da Ancine foi alterada pela Lei no 10.454, de 13 de maio de 2002. Houve ainda alteraes por outros dispositivos legais, tais como a Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, que alterou a gesto de recursos humanos das agncias criadas anteriormente sua promulgao.

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Quadro 1

Relao das agncias reguladoras


Agncia Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) Agncia Nacional do Petrleo (ANP) Ministrio relacionado Minas e Energia Comunicaes Minas e Energia Lei de criao no 9.427, de 26 de dezembro de 1996 9.472, de 16 de julho de 1997 9.478, de 6 de agosto de 1997 9.782, de 26 de janeiro de 1999 9.984, de 17 de julho de 2000 9.961, de 28 de janeiro de 2000 10.233, de 5 de junho de 2001 10.233, de 5 de junho de 2001 Decreto de instalao no 2.335, de 6 de outubro de 1997 2.338, de 7 de outubro de 1997 2.455, de 14 de janeiro de 1998 3.692, de 19 de dezembro de 2000 3.327, de 5 de janeiro de 2000 4.122, de 13 de fevereiro de 2002 4.130, de 13 de fevereiro de 2002 Tipo de regulao Econmica Econmica Econmica Social Social (ambiental) Econmica e social Econmica

Agncia Nacional de Sade Vigilncia Sanitria (Anvisa) Agncia Nacional de guas (ANA) Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) Agncia Nacional de Transportes Aquticos (Antaq) Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Agncia Nacional do Cinema (Ancine) Meio Ambiente Sade Transportes

Transportes

Econmica

Desenvolvimento, MP no 2.228, de 6 de setembro de Indstria e 2001 Comrcio Exterior Defesa 11.182, de 27 de setembro de 2005

Social (incentivo)

Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)

5.731, de 20 de maro de 2006

Econmica

4. Definies de controle e accountability e possveis mecanismos


Uma burocracia completamente autnoma, como todo poder auto-referenciado, traz riscos sociedade e democracia. A discusso ganha novos contornos com os processos de reforma do Estado, nos quais uma das principais marcas foi o repasse da execuo de atividades antes estatais a entes privados e, nesse contexto, instrumentos de accountability precisaram ser repensados. Alm disso, cada vez mais o controle e a accountability do Estado so inseridos num contexto de ampliao dos espaos democrticos, que precisa chegar aos cidados (Clad, 2000).

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Apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability, podemos estabelecer uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para o controle assumimos a definio de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda s demandas daquele, pela imposio de restries, penalidades e incentivos. A accountability um conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis (Clad, 2000). Nessas condies deve constar a disponibilidade de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem como a existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder pblico. Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indissociavelmente ligados, porque no h efetivao da accountability sem a utilizao de instrumentos institucionais de controle. A discusso tambm passa pela definio de trs aspectos fundamentais: o objeto sobre o qual se exercem, quem o exerce e como o faz. Dentro de um sistema poltico presidencialista como o brasileiro, com a diviso institucional de poderes, controle e accountability devem ser forosamente baseados na interao entre os diversos atores, os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Alm disso, inclui-se a sociedade civil que, em um contexto de regulao, pode ser dividida entre os grupos econmicos regulados e os grupos sociais no-econmicos, que, segundo Majone (1999), tm obtido destaque no Estado regulador. Contudo, deve ficar claro que quaisquer que sejam os mecanismos, eles devem ser rastreveis, direta ou indiretamente, pelos cidados, senhores ltimos da legitimidade em um regime democrtico. Existe, portanto, um mecanismo complexo de accountability entre os diversos atores. Para uma noo dessa complexidade podemos dar alguns exemplos da interao mltipla entre os atores. Em uma linha direta a sociedade civil monitora os polticos, que monitoram as agncias e estas, por sua vez, regulam as empresas. O Judicirio permite que um ator interfira diretamente em outro, como os consumidores nas empresas. Os consumidores e grupos da sociedade civil sofrem efeitos das empresas e informam tanto ao regulador quanto aos polticos desses resultados. Grupos econmicos e sociais atuam diretamente sobre a agncia. Executivo e Legislativo atuam um sobre o outro. Neste artigo nos concentramos na avaliao dos mecanismos de disponibilizao de informao e de participao de diversas agncias reguladoras, ou seja, no aspecto da prestao de contas. Tais mecanismos, ainda que no garantam a execuo da accountability, proporcionam aos cidados, regulados e polticos, condies de aferir o comportamento e os resultados da ao dos rgos, atuando na sua responsabilizao. O controle, aspecto igualmente fundamental para a efetivao da accountability, que pode se dar por diversas vias judiciais, polticas, constrangimentos etc. , no foi includo no escopo deste artigo.
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5. Desenho institucional bsico das agncias reguladoras brasileiras


Parte da literatura nacional sobre as agncias reguladoras federais trata os rgos como se houvesse um modelo claro e definido sobre a sua configurao institucional. Ainda que no exista um modelo geral, de fato, algumas caractersticas em comum podem ser destacadas, como no quadro 2.

Quadro 2

Desenho institucional e autonomia das agncias


Autonomia e estabilidade dos dirigentes Mandatos fixos e no-coincidentes Estabilidade dos dirigentes Aprovao pelo Poder Legislativo, mediante argio Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes Independncia financeira, funcional e gerencial Autarquia especial sem subordinao hierrquica ltima instncia de recurso no mbito administrativo Delegao normativa (poder de emitir portarias) Poder de instruir e julgar processos Poder de arbitragem Oramento prprio Quadro de pessoal prprio Transparncia Ouvidoria com mandato Publicidade de todos os atos e atas de deciso Representao dos usurios e empresas Procedimentos Justificativa por escrito de cada voto e deciso dos dirigentes Audincias pblicas Diretoria com deciso colegiada
Fonte: Melo, 2002:256.

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Apesar de no haver uma orientao de como deveria ser a configurao do Estado regulador aps a privatizao e a concesso de servios pblicos, nem diretrizes orientadoras articuladas para o desenho institucional das agncias reguladoras, houve, de modo geral, uma uniformizao desses rgos. primeira vista essa uniformidade chama a ateno, pois so reas com trajetrias, configuraes polticas e problemas peculiares, portanto seria de se esperar uma maior diversidade institucional, na linha indicada por Mueller e Pereira (2002). Por exemplo, em relao ao ambiente poltico em que uma agncia governamental pode estar inserida devido aos grupos que sero afetados pela sua ao, Wilson (1989) define simplificadamente quatro contextos. No primeiro caso h um grupo dominante favorvel aos objetivos da agncia, resultando em uma poltica clientelista em que a maioria dos benefcios de um programa vai para um pequeno grupo, mas os custos so dispersos por um grupo grande de atores. No segundo caso h um grupo dominante hostil aos objetivos da agncia, o que a leva a ter uma poltica empreendedora, buscando apoio de grupos sociais ou de polticos para poder realizar a sua misso. O terceiro contexto surge quando h equilbrio entre dois ou mais grupos rivais em conflito em relao aos objetivos da agncia, o que ajudaria a manter um grau de autonomia e discricionariedade da agncia. Por fim, em algumas reas os interesses podem ser fragmentados pelo fato de tanto benefcios quanto custos terem baixo valor per capita, o que faz com que no existam grupos continuamente organizados, levando necessidade de uma ao poltica que aglutine interesses e foras dispersos. No caso brasileiro acrescenta-se o fato de os setores onde houve privatizaes mudarem a configurao, com a entrada de investidores internacionais e com a mudana de posio de antigos burocratas estatais, que passaram para essas empresas privadas. A construo das agncias reguladoras de cada rea teve dinmica e motivaes prprias. Os problemas do setor, os desejos e negociaes dos representantes polticos, a existncia de grupos e interesses organizados afetam a configurao institucional e as regras a que uma agncia pode estar submetida. A argumentao deste artigo mostra que essa uniformidade , em grande medida, aparente e esconde diferenas significativas no funcionamento das agncias. Assim, a diversidade dos setores j estaria incorporada no funcionamento, mais que no desenho, das agncias, o que matiza a argumentao de Mueller e Pereira (2002:68) no sentido de que as diferenas entre os reguladores sero provocadas depois da sua instalao devido ao dos atores polticos, sociais e econmicos envolvidos em cada setor.

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6. Seleo dos objetos de pesquisa


Para a avaliao foi selecionada uma amostra das agncias existentes. De forma a mostrar que mesmo com atuaes similares os rgos podem assumir diferenas significativas, foram selecionadas agncias que tivessem atuaes em domnios similares e sujeitas a configuraes assemelhadas de interesses. A lgica de seleo foi a de procurar agncias que atuassem no estabelecimento de padres e referncias tcnicas para as empresas reguladas, proporcionassem intervenes econmicas no mercado que afetassem diretamente a alocao de renda dos stakeholders no setor (tais como tarifas, reajustes e concorrncia) e cujos objetos de regulao afetassem diretamente os usurios finais, os cidados, de forma que eles tivessem interesse em monitorar as agncias. Assim, com exceo da Ancine, todas as agncias atuam no estabelecimento de padres tcnicos a serem seguidos pelos regulados o que exclui essa instituio. O estabelecimento de padres tcnicos afeta a lucratividade das empresas, que certamente tero que investir para atend-los, mas o critrio adotado de atuao econmica exclui a ANA e a Anvisa da avaliao. J pelo critrio de afetar diretamente os usurios finais, exclumos a ANP1 e a Antaq. A Anac, por ser de instalao muito recente, ainda no possui dados histricos suficientes para uma anlise comparativa. Dessa forma, avaliamos quatro agncias: Anatel, Aneel, ANS e ANTT. Essa amostra apresenta duas peculiaridades interessantes: as agncias so de diferentes etapas de regulao (com exceo da Anatel e Aneel) e so vinculadas a ministrios distintos. A primeira caracterstica permite inferir se houve algum processo de aprendizado ou mimetismo na concepo dos rgos, como indicado pela literatura. Por sua vez, a segunda permite verificar se os rgos concebidos por diferentes burocracias setoriais assumiram conformaes institucionais diversas. Para a comparao, tomamos como base os requisitos apontados por Melo (2002), constantes do quadro 2. Esses itens referem-se diretamente configurao institucional das agncias e tambm sua accountability, visto que proporcionam alguma condio para que os stakeholders possam monitorar os rgos e eventualmente impor-lhes constrangimentos ou recompensas. O formato desses incentivos no objeto deste artigo.

A ANP monitora a qualidade de combustveis distribudos nos postos. Contudo essa a nica atuao dela que afeta o usurio final e uma das atividades que recebe menos recursos da agncia se comparadas a outras como a concesso de licenas de explorao.

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Para exemplificar a importncia desses dispositivos podemos verificar algumas situaes. A realizao de consultas pblicas, com a disponibilizao das manifestaes enviadas pelos diversos atores e a avaliao da agncia sobre as mesmas, permite esclarecer os conflitos de posio entre eles e constrange a discricionariedade da agncia. A disponibilidade de atas e relatrios aumenta a informao disponvel, que pode ser usada at judicialmente por atores que se sentirem prejudicados pelas decises do rgo. No primeiro momento, verificamos a existncia daqueles requisitos nas leis de criao, nos decretos de implantao e nos regulamentos internos das agncias selecionadas, assim como a sua configurao. Em uma segunda etapa procuramos indicadores do funcionamento desses mecanismos, de forma a clarificar possveis diferenas operacionais entre as agncias estudadas. Foram pesquisados os sites das agncias para a verificao da realizao de consultas pblicas, disponibilidade de documentos, relatrios, entre outros. Foram includos alguns fatores no listados por Melo (2002), mas relevantes para a prestao de contas dos rgos, como os contratos de gesto e os relatrios administrativos e setoriais eventualmente disponveis.

7. Breve panorama dos setores estudados: energia eltrica, telecomunicaes, sade suplementar e transportes terrestres
Esta seo traz uma descrio muito breve da configurao de cada um dos setores, assim como de sua evoluo histrica. Esses elementos so relevantes para tentar compreender as possveis diferenas entre as agncias estudadas. A burocracia que formou a Aneel, inclusive o seu primeiro presidente, originou-se no Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), rgo criado em 1968. O seu regimento interno (Portaria no 234, de 17 de fevereiro de 1977 Ministrio das Minas e Energia) definia entre suas atribuies o planejamento, coordenao e execuo dos estudos hidrolgicos em todo o territrio nacional; pela superviso, fiscalizao e controle dos aproveitamentos das guas que alteram o seu regime; bem como pela superviso, fiscalizao e controle dos servios de eletricidade. Segundo o estudo de Nunes (2005), a Aneel foi sendo formatada ao longo das discusses sobre a estruturao do setor, da sua legislao e da lei da prpria agncia. A princpio pensavase apenas em um reforo na estrutura do DNAEE, que gradativamente foi se transformando em uma agncia reguladora, em processo que contou com a participao ativa do Congresso. Esse aprendizado pode explicar o fato de o decreto de instalao vir cerca de um ano aps a promulgao da lei. Enquanto isso alguns estados, como o Rio de Janeiro, j privatizavam suas empresas de distribuio de energia eltrica, antes mesmo de um marco legal e da existncia da agncia. Temos ento um setor com o marco legal incompleto e com a entrada de investidores privados, substituindo a antiga posse estatal.

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O processo de telecomunicaes foi mais estruturado. Ainda que no houvesse, em princpio, um desenho claro do que seria a agncia, houve um sentido mais claro ao longo do processo de estruturao do arcabouo legal e regulatrio (Nunes, 2005). Nessa rea houve a necessidade de emenda constitucional (EC no 8, de 15 de agosto de 1995) para permitir a explorao das telecomunicaes por empresas privadas. Em 1997 foi aprovada a chamada Lei Geral das Telecomunicaes (Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997), que definia o marco regulatrio do setor e a Anatel, preparando o terreno para a privatizao (P, 2004). O setor passou, ento, por uma grande mudana: a burocracia estatal anterior, que estava no sistema Telebrs, foi dividida entre o regulador e as empresas privadas, ao mesmo tempo em que grandes investimentos ingressaram na rea. O setor de sade suplementar (planos de sade privados) remonta dcada de 1950, por meio de fundos assistenciais de empresas pblicas. O mercado aproxima-se mais do formato atual no final da dcada de 1970, com a criao de convnios mdicos de empresas privadas e de redes de prestao de servios mdicos e, no final dos anos 1980, com a entrada dos seguros-sade. O setor ficava cada vez mais complexo e aumentavam os conflitos entre usurios e empresas, regrados parcialmente pelo Cdigo de Defesa do Consumidor promulgado em 1991. Em 4 de junho de 1998 aprovada a Lei no 9.656 que, alterada por 44 medidas provisrias, forneceu a base legal do setor. A lei tambm ajudou a clarear as responsabilidades de regulao na rea, que eram divididas entre os ministrios da Fazenda, Sade e Justia. A ANS criada pela MP no 2.012, de 30 de dezembro de 2004, transformada na Lei no 9.961, de 28 de janeiro de 2000, alterada diversas vezes por medidas provisrias. A agncia incorporou mecanismos existentes em estruturas anteriores, como a Cmara de Sade Suplementar, instncia ligada anteriormente ao Conselho de Sade Suplementar (Consu). Em termos de atores no houve entradas ou mudanas de posio, o mercado sempre foi privado. Houve, sim, uma alterao no foco da ao dos stakeholders, que se concentraram sobre a ANS aps a sua criao (P, 2004). Deve-se ainda ter em mente que a sade suplementar interage com a sade pblica, sendo assim um elemento de interesse para os atores polticos, tanto que gerou uma CPI em 2003 na Cmara dos Deputados. Os transportes terrestres enfrentam uma questo federativa relevante. H rodovias e ferrovias de posse exclusiva dos trs nveis federativos, que podem conced-las iniciativa privada. O transporte nessas vias, de cargas ou pessoas, tambm enfrenta as mesmas questes. A regulao do setor ento necessariamente dividida entre Unio, estados e municpios. Em nvel federal a regulao era feita internamente no Ministrio dos Transportes, que criou duas agncias reguladoras separadas (ANTT e Antaq). Assim como no caso da ANS, aqui no houve mudana de posio entre os atores (empresas, governo e usurios), apenas uma mudana no centro da ao, que passa a ser a ANTT.

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8. Resultados e observaes
Os resultados esto apresentados em dois quadros. O quadro 3 mostra os requisitos previstos no modelo geral das agncias, segundo suas leis e decretos. J o quadro 4 apresenta indicadores qualitativos e quantitativos de funcionamento desses dispositivos.

Quadro 3

Previso legal de dispositivos previstos no modelo bsico das agncias reguladoras


Dispositivo Diretoria colegiada Anatel Cinco membros aprovados pelo Senado; mandatos no-coincidentes de cinco anos (L) Aneel Cinco membros aprovados pelo Senado; mandatos no-coincidentes de quatro anos (L) ANS At cinco membros aprovados pelo Senado; mandatos no-coincidentes de trs anos (L) ANTT Cinco membros aprovados pelo Senado; mandatos no-coincidentes de quatro anos (L) Obrigatria (L)

Disponibilidade Obrigatria (L) de atas do conselho diretor Conselhos Conselho consultivo: 12 membros com mandato de trs anos (L)

As reunies No consta podero ser pblicas, a critrio da diretoria (D) No previsto Cmara de Sade Suplementar: 34 membros (L)

No previsto

Ouvidoria

Nomeado pelo Exercida por um presidente da dos diretores (L) Repblica, mandato de dois anos. Obrigao de produzir relatrios semestrais (L) Minutas de atos normativos devem ser submetidas e crticas e sugestes devem ficar disponveis (L) No previsto

Lei prev existncia; mandato, nomeao pelo presidente da Repblica e produo de relatrios so definidos pelo decreto

Nomeado pelo presidente da Repblica, mandato de trs anos (L)

Realizao de consultas e audincias pblicas

Para processo Poder ser realizada decisrio que a critrio da afetar direitos dos diretoria (D) agentes econmicos ou consumidores (L) Previsto (L) Previsto, o descumprimento pode acarretar demisso do diretor-presidente (L)

Para processo decisrio que afetar direitos dos agentes econmicos ou consumidores (L) No previsto

Contrato de gesto

L previsto na lei especfica; D previsto no decreto especfico.

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No quadro foram descartados os itens referentes Independncia financeira, funcional e gerencial, dado que eles so idnticos s agncias estudadas e esto todos previstos na lei. As decises do conselho diretor so colegiadas e tomadas por maioria. Aqui j se pode notar algumas diferenas entre os rgos. A Anatel possui maior formalizao legal de seus procedimentos que as demais agncias. A legislao das agncias ligadas regulao de concesses e infra-estrutura (Anatel, Aneel e ANTT) mais rgida em relao a procedimentos de transparncia, como consultas pblicas e disponibilidade de atas, assim como os seus diretores possuem mandatos mais longos. A configurao institucional da ANS possui maior flexibilidade do ponto de vista da interferncia do Poder Executivo, j que, alm da possibilidade de demisso pelo descumprimento do contrato de gesto, itens como a ouvidoria e a realizao de consultas pblicas esto previstos apenas no decreto, que um instrumento legal menos estvel. necessrio um estudo aprofundado para determinar as causas dessas diferenas, mas o fato de se tratarem de setores privatizados ou concedidos parece ter sido um fator determinante, dada a necessidade de credibilidade regulatria. A construo do quadro 4 merece uma explicao detalhada, pois foram tomadas algumas medidas para permitir a comparao e as concluses derivadas. A compilao das resolues e audincias exigiu cuidados especiais. As agncias possuem padres e nomenclaturas diferenciadas na emisso dos atos normativos, assim como o mesmo tipo de ato pode incluir desde resolues sobre mtodos de clculo de tarifas at a nomeao de gerentes internos. Para as resolues, foram primeiramente compilados os atos que as prprias agncias consideravam regulatrios, ou seja, pudessem afetar de alguma forma a dinmica do mercado regulado, atingindo diretamente os interesses dos regulados e dos cidados, tais como o estabelecimento de padres de qualidade, metodologias de clculos de preos, direitos e deveres dos atores etc. Dessa forma os stakeholders teriam interesse em se manifestar antes da deciso da agncia. Os atos foram analisados e excluram-se aqueles que se referiam a aes administrativas operacionais (designao de cargos, regras de aquisio de bens, administrao de recursos humanos...); alteraes no regimento ou na estrutura de comisses internas da agncia e que estipulavam metas ou medidas especficas para apenas uma empresa regulada. Esse ltimo caso justifica-se pois a agncia poderia fazer isso por meio de apenas um ou de vrios atos. Esses atos foram chamados no quadro 4 de resolues regulatrias.

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Quadro 4

Indicadores do funcionamento das agncias


Indicador Anatel Aneel Outubro de 1997 ANS Janeiro de 2001 ANTT Fevereiro de 2002 No No encontrado Sim, por tipo de servio regulado Ms e ano de Outubro de 1997 instalao (decreto) Disponibilidade de atas do conselho diretor Sim Relatrios administrativos Sim Relatrios com Alguns indicadores avaliaes do setor no relatrio regulado administrativo Mdia de reunies anuais do conselho consultivo 10 Houve vacncia? Atribuies

Sim Sim Sim Sim Dados espalhados No em diversos relatrios

No-aplicvel Ouvidoria

Seis

No-aplicvel

Sim No Avalia criticamente Atendimento a agncia; o pblico ao pblico possui outro canal Quatro, o ltimo de dezembro de 2003 Apenas dados estatsticos

Relatrios disponveis

Sim No-disponvel Atendimento Atendimento ao ao pblico pblico, efetua crticas e sugestes Estatsticas Um, de 2003 de atendimento de 2003 186 149 21 21 14,1 No 106 105 31 31 29,5 Sim, consolidadas em um relatrio Sim, consolidadas em um relatrio

Emisso de regulamentos Total 421 Resolues regulatrias 283 Total realizado Sobre regulamentos ndice consulta/ regulamento (%) ntegras disponveis Resposta da agncia 472 256 90,5 Sim Poucos casos, muitas vezes com atraso 358 256 214 143 55,9 Sim

Consultas e audincias pblicas

Manifestaes enviadas s consultas e audincias

Eventualmente, No com mais freqncia a partir de 2005

Obs.: Estes dados dizem respeito ao perodo que vai da instalao de cada uma das agncias at 31 de dezembro de 2005.

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As consultas e audincias pblicas seguiram o mesmo padro de compilao. Tambm foram excludas as consultas que tratavam da apurao da qualidade de servios prestados, cumprimento de metas pelas empresas reguladas especficas ou de aspectos muito especficos de empresas, pois o interesse mais localizado e poderia falsear o ndice geral de consultas/resolues.2 Resguardados esses cuidados para evitar um falseamento dos resultados, o ndice consultas/resolues permite avaliar a transparncia das agncias na sua tomada de deciso, principalmente se combinado com a disponibilidade da ntegra das manifestaes e da resposta da agncia s mesmas. Aqui j podemos notar uma diferena significativa: enquanto a Anatel realiza audincias de forma corriqueira (como previsto na sua lei), as outras agncias j no fazem isso com freqncia. O caso da ANS o mais grave: alm de ser um procedimento raro, a agncia no d transparncia ao processo. Aneel e ANTT possuem ndices intermedirios que podem ser motivados pela natureza das resolues emitidas, pois elas podem no ser do interesse de um nmero elevado de stakeholders. necessria uma avaliao mais aprofundada da natureza substantiva das resolues para esclarecer esse ponto. A disponibilidade de relatrios tambm mostra o compromisso com a transparncia, que nesse caso razoavelmente assemelhado entre os rgos. Aqui tambm necessria uma avaliao aprofundada sobre a qualidade da informao. A ouvidoria apresenta diferenas, principalmente no que se refere Aneel. Nessa agncia o ouvidor um ombudsman, enquanto nas demais tratase de um canal de contato com o pblico. As vacncias e o atraso dos relatrios apontam deficincias desse mecanismo em termos de prestao de contas sociedade.

ANS: foram descontadas 17 resolues referentes a mudanas no regimento interno e 20 com decises consideradas administrativas. Aneel: foram excludas da contagem 59 audincias referentes a processos de reviso tarifria, seis audincias sobre a qualidade do servio de empresas e seis sobre a realizao de convnios com empresas estaduais. Resolues: subtraram-se alteraes no regimento interno (oito) e as administrativas/operacionais (trs). Tambm foram excludas as que estipulavam metas de indicadores de qualidade individual de energia (91), pois no houve consultas pblicas individuais e essa ao poderia ter sido realizada com apenas uma resoluo. No site da Aneel no foi possvel efetuar a pesquisa sobre resolues que j foram revogadas, o que pode ter levado subestimao do total de resolues emitidas. ANTT: a agncia separa as resolues consideradas regulatrias das demais, mas no d nenhuma denominao especfica para esse tipo de ato. Foi excluda uma resoluo que tratava de alteraes no regimento interno. Anatel: nos dados de resolues foram excludas as que se referiam a temas administrativos operacionais (oito), alteraes no regimento interno (trs), composio das comisses internas da agncia (11) e alteraes de planos bsicos (115). Foram includas seis smulas normativas. Nas consultas foram subtradas as que trataram de questes administrativas operacionais (duas), alteraes no regimento interno (trs), as de alteraes em planos bsicos (179) e as referentes averiguao da qualidade de prestao de servio e de atendimento de metas das operadoras especficas (32).

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Os conselhos consultivos existentes na Anatel e na ANS merecem uma observao mais detalhada. Na primeira trata-se de um frum para o qual os diretores prestam contas de aes da agncia para a realizao de debates, sem que necessariamente influencie os rumos da Anatel. Para a ANS, a Cmara de Sade Suplementar (CSS), como pode ser verificado pelas atas disponveis, um rgo onde freqentemente so discutidas as normas que a agncia emitir. Isso transforma a CSS em um frum quase deliberativo, onde os atores se enfrentam em torno de posies assumidas como em uma disputa poltica. possvel que isso tenha sido herdado dos debates e fruns que marcaram historicamente o setor.3 Nesse caso a ANS pode estar agindo numa forma de corporativismo burocrtico, preocupando-se em prestar contas apenas aos atores representados na CSS, o que explicaria o baixo nmero de consultas pblicas.

9. Concluses e observaes finais


Apesar de haver um modelo bsico que permeia as agncias reguladoras, um equvoco partir do pressuposto que, a despeito dos contextos polticos e histricos das burocracias e dos setores, o formato institucional e de regras tenha levado as agncias a se comportarem da mesma forma. A implantao de um modelo institucional no leva necessariamente a resultados semelhantes, como pode ser inferido dos resultados deste estudo. Vrios motivos podem ter levado as agncias a mostrar tais diferenas. Entre eles esto a prpria histria da burocracia setorial, os atores polticos e sociais envolvidos, a existncia de crises ou fatos marcantes, aes de lideranas fortes, os interesses daqueles que formataram as agncias. Um estudo que busque a explicao da formatao e dos resultados de um rgo burocrtico deve, necessariamente, partir de uma avaliao histrica que contextualize o setor e mapeie os atores relevantes. Ainda que isso no fosse um objetivo declarado, o formato das agncias reguladoras acabou por proporcionar maior accountability dos rgos em relao burocracia que atuava anteriormente nos setores, o que vai na mesma direo da concluses apresentadas por Thatcher (2002) em relao aos reguladores europeus. Isso uma inovao relevante no setor pblico. A disponibilidade de relatrios, a realizao de consultas pblicas abertas, acesso s atas com as decises so novidades que poderiam ser incorporadas por outros rgos da burocracia estatal e que, de certa forma, estavam previstas na

A Cmara de Sade Suplementar era parte do Conselho Nacional de Sade Suplementar (Consu), cuja composio foi alterada ao longo do tempo.

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proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, pois ampliam a prestao de contas, a participao dos cidados, a explicitao de conflitos de interesses e a responsabilizao. Esses pontos so a essncia da accountability e da ampliao dos espaos democrticos do Estado moderno. Ainda necessrio refinar e complementar as observaes utilizadas neste estudo, porm os dados apontam para duas concluses: o formato institucional, incluindo-se as regras, no garante resultados iguais se aplicados em contextos diferentes; contudo, o formato e as regras interferem no comportamento da burocracia e dos atores de cada setor, permitindo a ampliao da accountability e do espao democrtico. O quanto as regras importam ou o quanto se deve influncia da histria de cada instituio a pergunta essencial para entender melhor e aperfeioar o Estado brasileiro, questo para qual este estudo aponta algumas evidncias, mas que novas pesquisas tero de aprofundar.

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