CARACTERIZAREA GENERALA A ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Originea i esena conducerii sociale

Conducerea, sub diverse forme, a aprut o dat cu societatea uman din necesitatea de,convieuire n comun a indivizilor. n acelai timp, nu putem numi conducerea din perioada prestatal ca administraie n sensul'deplin al acestui cuvnt, cu toate c esena ei rmne a fi aceeai: de a organiza i dirija viaa social spre binele i n interesul majoritii membrilor societii date, inii u satisfacerea nevoilor sociale prin prestarea serviciilor de interes\ vital. Societatea, menioneaz prof. Ioan Alexandru, este un mod <l<_C A I .\I C I I |. I H I sfera fenomenelor vieii, iar definirea conceptului de societate SublUnwtZl doufi categorii de sensuri: - cristalizrii"specifice de relaii ntre indivizii umani i instituii (.<><K - I . I I C capitalist, societate rural .a,); - caracterul de unitate (entitate ) pe care l dobndesc relatijle sociale relativ hotrnicite (societatea romneasc, german, european), tot n aceast categorie de sensuri se ncadreaz i comunitile iniei, care sunt reprezentative pentru o zon determinat (avnd deci valoare de eantion) i care servesc drept baze de cercetri etnografice. Conceptul de societate, n limbajul comun nu-i realizeaz <j>perationalizarea analitic dect sub forma altor concepte precum: sistem social, sjtructur social, comunitate.1 Convieuirea n comun, din cele mai strvechi timpuri, a generat de la sine apariia conducerii sociale ca o condiie a supravieuirii. Cetele de oameni primitivi, pornind n cutarea hranei (unica necesitate la acel timp}, riscau s piar de foame dac nu se gsea cineva care, avnd mai mult experien, for fizic sau intelect mai dezvoltat, putea s asigure aceast necesitate (prin prinderea unui animal, adunarea de plante i fructe hrnitoare pentru perioada de iarn . a.) Despre necesitatea i importana conducerii sociale o formulare metaforic destul de reuit gsim la Karl Marx care spunea: - "un violonist pjoate s cnte i singur, iar o orchestr are nevoie de dirijor". Fr dirijor cntecul jorchestrei va fi lipsit de armonie dup cum i viaa social n cazul lipsei de conducere. n acelai timp, aceast apreciere nalt a esenei conducerii sociale nu i-a mpiedicat pe fondatorii "comunismului tiinific" s lanseze teoria dispariiei statului i dreptului n societatea comunist. Statul, privit de ei ca "b main aflat n minile clasei dominante care are drept scop exploatarea i tinere n supunere a clasei exploatate", trebuia s dispar odat cu dispariia claselor dominante i a exploatrii omului de ctre om. Astzi ne dm bine seama c aceast teorie nu Ioan Alexandru, Administraia public, Bucureti, I999,p.43

poate

avea sori de izbnd din cauza aspectului su eronat. Existena acestei teorii, ns, pe parcursul a dou secole de dezvoltare i aplicare practic (n cazul URSS i a altoi state socialiste) i-a lsat amprenta la formarea modelului contemporan de mecanism statal care traseaz noi obiective. Astfel, organizat n baza principiilor: separaiei puterilor, justiiei i echitii sociale, statul moderrr, privit ca cel mai mare prestator de servicii are funciile de: > determinare a conduitei indivizilor n societate prin stabilirea de reguli a cror respectare asigur armonia relaiilor dintre acetia; >' executare a funciilor i sarcinilor ce-i revin statului, precum i a obligaiilor stabilite n relaiile dintre stat i persoan; > prestare de servicii publice intru asigurarea unui nivel de via decent cetenilor; > nfptuirea justiiei n caz de nclcare de ctre participanii la relaiile sociale a normelor de drept stabilite. Prin urmare, dup cum meniona Heghel, statul nu apare numai ca o necesitate exterioar societii civile, ca o putere strin i superioar acesteia, ci el este i scopul imanent al societii civile, statul aprnd ca un subiect strict necesar fa de care indivizii au drepturi i obligaii.2 O dat cu apariia : dezvoltarea statului conducerea societii se nfptuiete dr i iitre un aparat specializat cu un numr relativ mare de persoane angajate n funciile acestuia. Conducerea social la diferite popoare i la diferite etape de dezvoltare ale societii a fost influenat de anumii factori de natur politic, economic, social etc., care au determinat n mare msur reuita guvernrii, iar uneori i soarta acestor popoare. Istoria omenirii, menioneaz prof. A. Iorgovan, este istoria guvernrii i administrri popoarelor, mari imperii (exemplul tipic Imperiul mongol) n-au rezistat tocmai datorit lipsei unei administraii i mari imperii au avut longevitate (exemplul tipic Imperiul roman) tocmai datorit unei administraii foarte bine organizatei Astfel, avnd originea din cole mai strvechi timpuri, conducerea social sau administraia (n sensul modern) s-a manifestat sub diverse aspecte pe parcursul dezvoltrii istoriei omenirii. Studierea fenomenului administrativ are o importan deosebit pentru aplicarea practic a celor mai modeme procedee i mecanisme de dirijare cu toate domeniile vieii sociale, garantnd i asigurnd, n acelai timp, drepturile i libertile legitime ale particularului. Unele din aceste mecanisme se utilizeaz cu succes din cele mai strvechi timpuri, i, nu au fcut dect s se fundamenteze prin argumente incontestabile de fiecare generaie i de fiecare regim de guvernare. Scopul administraiei este argumentat de prof. Verginia Vedcna prin urmtoarele:

,0mul este o fiin social. El nu poate s produc tot ceea de ce are nevoie pentru existena sa. Diviziunea social a muncii presupune diversitatea modurilor de satisfacere a intereselor personale i general. Nevoile umane pot fi ndeplinite att pria implicarea particularilor n prestarea de servicii publice ct i prin realizarea acestui lucru de ctre administraie. Exist domenii n care particularii nu pot intervenit spre pild aprarea, serviciile diplomatice etc. n aceast sfer se regsete una din raiunile care justific intervenia administraiei.. Toate popoarele, tuturor timpurilor i-au dorit un nivele de trai decent. ns, mijloacele prin care guvernarea a ncercat s realizeze acelst obiectiv au fost la toate popoarele i n toate timpurile diferite.

2. Administraia

public contemporan i factorii ce o determin

Administraia public, sau fenomenul administrariv, sub toate aspectele de organizare i funcionare este obiectul principal de cercetare al tiinei dreptului administrativ. Exist mai multe definiii, opinii i concepii referitor Ia administraia public, elaborate n diferite timpuri de diferite coli de drept administrativ. O analiz comparativ a acestor teorii o gsim n lucrrile Prof. A. fou'ov.m In acesat ordine de idei, autorul sus-numit menioneaz c: doctnn. <i:w -circumscrie sfera administrapei publice exclusiv n sfera executivului flrfl < include relaiile extreme i relaiile dintre executiv i celelalte putei Spro deosebire, autorii germani includ n sfera administraiei publice i relaiile extreme, n schimb exclud din aceast sfer "comanda armatei", considernd c prin natura sa aceast mi are nimic comun cu administraia. Doctrina romn are mai multe curente sau teze de definire a administraiei publice dintre care sc evideniaz: Teza neconcordanei (coala de la Cluj) prin care se afirm c nu exist o concordan perfect ntre formele fundamentale de activitate a starului i categoriile sale de organe; Teza concordanei (coala de la Bucureti) concepia creia este axat pe ideea existenei unei concordane perfecte ntre formele fundamentale de realizare a puterii de stat i categoriile de organe care le ndeplinesc.5 Referitor la legtura dintre dreptul administrativ i administraia public, care este obiectul de baz a celui dinti prof. Verginia Vedena menioneaz c n literatura juridic sau conturat trei curente:

1) Cel ce promoveaz teza unicitii" potrivit creia administraiei publice i este aplicabil p singur categorie de norme, dreptuJ administrativ. 2) Cel de-al doilea curent este cel al,pluralitii" potrivit cruia administraiei publice i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice: a) norme ale dreptului administrativ; b) norme ale altor ramuri de drept.
3) In fine, acela potrivit cruia dreptul administrativ se aplic nu numai administraiei publice ci i activitilor de natur administrativ realizate de alte organe de stat. - Pornind de la faptul c fenomenul administrativ este unul complex, considerm absolut justificate tezele curentelor 2 i 3 din cele expuse mai sus. Noiunea de administraie public, menioneaz un alt autor, are un dublu S C D . S : unul de organizare (formal-organic) i altul de activitate (material-iim< lional). Ea este un ansamblu de organisme care, pe baza legii, desfoar o activitate cu un anumit specific, anume de organizare a executrii i de executare u i i oncrot a legii.7 Nu putem vorbi nc despre o coal sau teorie n Republica.Moldova referi-toare la administraia public din simplul motiv, c statut (n formula actual) are o istoric scurt, iar tiina juridic se dezvolt, de regul, ca urmare a consolidrii legislaiei i a mecanismului statal i nu poate anticipa acest eveniment, dect sub form de ipoteze. Rolul colii de drept, ns, nu este de a inventa neaprat o teorie nou, ci acela de a studia teoriile existente i de a selecta elementele cele mai potrivite care ar contribui la buna organizare i funcionare a administraiei publice n condiiile existente. Deoarece n perioada sovietic se utiliza termenul administraia de stat", astzi se mai pune ntrebarea, dac administraia public" coincide cu administraia de stat" i, respectiv, cu puterea executiv" a statului. In acest sens, inem s menionm faptul, c doctrina administrativ a elaborat teza de administraie public (sau serviciu public) n sens larg i n sens restrns. n sens larg, cuprinde activitile tuturor autoritilor publice (legislative, executive, judectoreti, centralizate de stat sau descentralizate i autonome) prin care se contribuie Ia organizarea executrii sau executarea legii precum i la prestarea de servicii populaiei. n sens restrns, fiind doar activitatea autoritilor puterii executive. l ' i > M U I K I , ns, de la faptul c procesului de administrare i se mai spune i proces l. i - . i i v . - i n:ire (ca sinonime ), atunci nu putem limita administraia" doar Ia executarea ......executivului" prima avnd o semnificaie mai ampl i mai extins: adic, i !< " '. I I ;i strategiilor pe termen lung i executarea sarcinilor curente. Din cele expuse, putem desprinde c administraia public constituie un ii tem de autoriti bine organizat la nivel naional i local, n baza principiilor ( Onstimionale, .care desfoar (n regim de putere public) activiti ndreptate Ipre exercitarea legii sau organizarea executrii acesteia prin emiterea de acte normative subordonate legii, precum i prestarea de servicii ipubJice n interesul general.al societii, '. ' Vergini- Vcdena. op. cit. p.15. Ion Popescu Slnicescu, Teoria funciei publice, ed. EVRICA, Brila, 1999. p.15. '.. r fi o eroare absolutizarea oricrui model de mecanism statal sau elaborarea unei teorii universale n ce privete administraia putlic, din motivul c att n primul caz ct i n al doilea suntem n prezena unor fenomene complexe influenate de anumii factori obiectivi i subiectivi, specifici Secarei societi. La modul cel mai generaVufem desprinde urmtorii factori: 1. Factorul economic, sau condipile economice, care influeneaz n mod direct i necrutor buna desfurare a procesului de administraie. Spre exemplu, criza economic genereaz ntotdeauna .o agonie n conducere, urmaiide".'" ntreprinderea de msuri repopulare" de redresare a situaiei, care sunt, de regul, n detrimentul majoritii populaiei, cu rsfrngere negativ mai ales asupra pturilor ei vulnerabile. Srcia este i una din cauzele ce conduc la mrirea numrului de infractiuni i alte delicte cu caracter economic - fenomen ce iese de sub controlul organelor de drept i adncete criza economic. Dimpotriv, o economie bine organizat, care asigur njbreaga populaie cu un nivel decent de via, influeneaz pozitiv asupra procesului de administraie prin distragerea ateniei individului de la problemele existenei lui materiale i orientarea societii spre idealuri i aspiraii nalt-umane. 2. Factorul geopolitic joac i el un rol nu mai puin important la u.. ni sau insuccesul programului de guvernare. Un mediu geopolitic favorabil, atunci cnd statul este uu-oiijut.ii .l- (an binevoitoare, toate forele interne sunt ndreptate spre ridicai ea nivelului tl< h.n il populaiei prin colaborare economic i politic reciproc avaiilaioir.fi Pe cnd n cazul unei atitudini dumnoase a statelor vet ine, bl I..........................I fin se recurge la mrirea cheltuielilor pentru securitatea starului, ceea CC hnptfdl 1 buna desfurare a procesului de administraie.

3. Politica intern dus de puterea de stat constituie, de asemenea, un la. im important ce influeneaz procesul de administrare. Instabilitatea politica intern, vrajba naional, atitudinea difereniata I guvernrii fa de anumite grupri sociale (etnice, profesionale, regional.) dezorienteaz investitorii i. stopeaz fluxul investiiilor (att strijne, ct i interne), n lipsa crora economia este practic paralizat. Politica statului trebuie s fie de natur de a consolida unitatea poporului ct de pestri nu ar fi componena lui etnic. Unitatea poporului se asigur: prin unitatea normelor de drept aplicate tuturor persoanelor fizice i juridice (inclusiv persoanelor juridice de drept public, autoritilor publice, unitarilor administrativ-teritoriale de acelai'gen j; prin unitatea limbii de stat; a tradiiilor acestui pmnt care trebuie s devin norme de conduit tuturor persoanelor nscute sau venite n ar din orice col al lumii, indiferent de originea lor etnic. Administraia public este cea care realizeaz politica Matului n toate domeniile vierii sociale, att cea intern, ct i cea extern. n dependen de claritatea demersului politic al legiuitorului i amploarea reglementarii normative a acestor sarcini va reui sau nu administratias-i ndeplineasc atribuiile date. Dup cum vedem, factorii ecor.omic, geopolitic i politic sunt strns legai ntre ei i influeneaz n mod direct bunul mers ai activitii administraiei publice. 4. Factorul social-culrural. ntr-o societate cu o nalt cultur i contiin social, juridic, civic - administraia se organizeaz i activeaz n baza naltelor principii de democraie i echitate social. Nu n zdar se spune c fiecare popor este demn de Guvernul pe care-1 alege, avndu-se in vedere administraia la general. O societate cu un grad sczut de contiin social, angajat orbete n campanii (jocuri) politice, fr o instruire elementar de cunoatere a drepturilor i libertilor constituionale de participare la guvernare a fiecrui membru al su, nu-i realizeaz aceste drepturi, sau le exercit fr cunotin de cauz i de multe ori indui in eroare prin obrznicia promisiunilor dearte din perioada campaniilor electorale. Obligaia de a ridica nivelul de contiin social, juridic, civic, cultural i politic i revine Guvernului. Acesta din urm poate s ndeplineasc obligaia dat prin alocare de surse financiare suficiente pentru*" noi programe de instruire n coala general, punndu-se accentul pe disciplinele socio-umanistice, educaie civic, juridic pe care trebuie s-o posede ceteanul unui stat de drept. In situaia unei economii deczute i o politic interna instabil devine imposibil realizarea obiectivelor propuse pentru ridicarea nivelului de contiin social. Aceast situaie, a unui cerc vicios, poate dura timp ndelungat n cazurile <flnd; > economia este n criz din cauza unei guvernri proaste i a unei situaii geopolitice nefavorabile; . > situaia politic intem este instabil din cauza crizei economice, a srciei i a nivelului sczut de contiin social de care pe deplin profit aventuritii i amatorii de putere; > nivelul contiinei sociale este sczut, la rndul su, din cauza crizei economice i a unei guvernri proaste, iar guvernarea este proast din cauza tuturor fenomenelor expuse mai sus. Astfel, ajungem la vorba moldoveanului "de ce eti prost - c eti srac, de ce eti srac - c eti prost". Suntem departe de gndul c trim ntr-o societate incult. Poporul nostru i-a pstrat mult din cultura european cultivat de secole de ctre naintaii neamului romnesc. coala general continu s-i ndeplineasc cu demnitate misiunea i n aceste condiii cum ar fi: cele mai mici salarii pe {ar pentru nvtori, insuficien dc cldur i hran pentru copii . a. Ceea ce mpiedic cu adevrat buna guvernare este lipsa colilor de administraie public i respectiv, lipsa culturii politice, juridice i administrative in admmistraia public. Majoritatea funcionarilor publici de decizie au fcut coala sovietic a administraiei de comand, centralizat, i nu cunosc metodele moderne de administrare. Prima facultate de administraie public, nfiinat n ,a A , Admnistrareic trei promoii a fost nchis n - 0 0 2 , razr>anand sa func.oneze doar cursurile postuniversitare i de perfecionare de durata scurte. La cteva din universitile din ar exist specialiti de administraie public n cadrul altor faculti: relaii internaionale, tiine politice H admimstrattve sau drept i administraie public, dar acestea sunt insuficiente pentni pregtirea ntregului corp de funcionari publici dup modelul coliloi similare din rile Comunitii Europene, spre care tinde i Republica Moldova. Desigur, a constata faptele este mult mai uor dect a oferi soluii optime de ameliorare a situaiei. n acelai timp, nu exist o reet unjc de ieire din criza economic i politic, dup cum nu este nici un sistem de administraie publici universal bun de importat n aceste cazuri. n schimb, exist principii unanim recunoscute n baza crora se construiete un sistem democratic de guvernare, iar cunoaterea i aplicarea acestor principii determin n mare msura succesul guvernrii.

HZ

- f"? ?

><M

3. Modernizarea

continu a administraiei publice

Dup cum am menionat deja, administraia public se deosebete de la stat la stat i de la o perioad istoric la alta. Mai mult ca att, administraia este ntr-o continu schimbare, determinat, fie de necesitile i insistenele societii civile, fie de ndemnul opiniei publice mondiale, fie de ambiiile (adeseori neargumentate) clasei politice aflate la guvernare. Atunci cnd aceste schimbri n procesul de administrare au drept scop mbuntirea vieii sociale, indiferent de faptul la a cui iniiativ au fost fcute, suntem n prezena unei modernizri a administraiei publice. Fiecare popor trebuie s-i fureasc o administraie public proprie, care s rspund intereselor acestuia, tradiiilor fundamentate de secole, iar natura acestei administraii va depinde, n mare parte, de regimul politic al statului respectiv Aceasta rezult din realitatea c Autoritile publice OCtiVQUEfl i <" influenate de mediul social, politic i juridic.8
!16

Mediul social al administraiei este ansamblul factorilor externi care i influeneaz structura, formele i coninutul aciunii ei. Activitatea i structura administraiei publice evolueaz n concordan cu dinamica exigenilor mediului social. Dup cum am menionat mai sus, o mare influen asupra administraiei publice o are mediul politic. Aceasta se ntmpl din! cauza c autoritile administraiei publice sunt cele mai importante instrumente de care dispune puterea politic pentru satisfacerea necesitilor societii. Administraia trebuie s se sprijine pe o putere politic, a crei autoritate fa de ceteni este un factor principal al eficienei sale. Activitatea administraiei publice este influenat i difer n dependende mediul juridic n care se exercit. ndeplinind sarcinile, primite de la puterea politic, autoritile administraiei politice asigur aprarea drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice. Pe de alt parte, nsi structura administraiei, funciile ei sunt stabilite i reglementate de lege, prin influena mediului juridic asupra administraiei, aceasta fiind destul de evident.

In activitatea organelor administrative centrul se deplaseaz tot mai frecvent i mai pronunat de la administrarea direct spre dirijarea indirect, de la Soluionarea problemelor curente spre exercitarea managementului strategic. n cazul cnd aceste schimbri sunt radicale i se refer nu numai Ia aspectul funcional al administraiei publice ci i la regimul politic al statului, la organizarea structural a teritoriului, . a., putem vorbi despre o
8

A se vedea, Mihai Oroveanu Tratai de tiina Administraiei"', Bucureti 1996 pag. 57

reform a statului respectiv. Spre exemplu, trecerea, ncepnd cu anul 1991, a fostelor state socialiste ia un regim democratic de guvernare. Reforma administraiei nu poate fi confundat cu procesul continuu de modernizare a acesteia. Reforma presupune schimbri radicale nu numai in aspect instituional i funcional, dar i a principiilor de guvernare, a metodelor utilizate i naturii raporturilor dintre administraie i cei administrai. Reorganizarea instituional i funcional a adimnistrariei publice urmrete scopul s optimizeze mecanismele raporturilor ntre autoritile administraiei publice centrale i locale ntr-o strns conexiune cu noua organizare administrativ - teritorial. Se tie c sarcinile care stau n faa administraiei publice vor putea fi ieali.'.aic de unitile instituionale noi, or, problemele care apar se cer a fi rezolvate do instituii competente, abilitate cu anumite drepturi i responsabiliti. n acest ierta putem vorbi despre dou aspecte ale procesului instituional. iv de o paite, interesele realizrii reformei iniiaz construirea unor organe noi att la nivel central ct i la nivel local, iar pe de alt parte se impune restructurarea dimensional i funcional a organelor existente ale administraiei publice. Necesitatea punerii n aplicare a mecanismelor reformei de ctre reeaua nou instituional determin caracterul prioritar al reorganizrii instituionale i funcionale n desfurarea reformei administraiei publice.9 Reform" - provine de la latinescul reformo", ceea ce nseamn o schimbare sau ntr-o definiie mai complex, nseamn transformarea politic, economic, social, cultural cu caracter limitat sau de structur a unei stri de lucruri, pentru a obine o ameliorare sau un progres, o schimbare n snul unei societi'0. Reforma administraiei publice" - reprezint un set de schimbri deliberate care optimizeaz structura i schimb funcionalitatea activitii acestora". Reforma administraiei publice este un proces dinamic,,i ca orice proces de reforml Structurala i funcional, el nu poate fi niciodat ncheiat i desvrit. Realizarea uni proces de analiz diagnostic a situaiei-'existente Ia nivelul idmlniltraiei publice centrale, ct i la nivelul administraiei publice locale, Idi ntifii . 4 1 .1 problemelor cu care se confrunt acestea, a prioritilor ce trebuie i uii in ril.-n ni .<.. \.ea acestora, dar i a resurselorvdisponibile, acestea fiind (tOII OlOVI din condiiile necesare formulrii unei strategii coerente privind " Ionii in i i <liiiiui.stiaia public. A W Video, Aurel Smboieanu "Reforma administraiei publice n republica Moldova" Ed. Ml IS1 UM, Chiinu 200!. pag 32. Oh Jlonoi E vplicativ al Limbii Romne, Institutul Iorju Iordan, Univers Enciclopedic 1998 i'J I K
'>()/. ' ;

Chrlnopher Poeii, Geert Boukaen, Public Management Reform". New-York, 2000. pag. 8, Elaborarea unei strategii de reform n administraia public impune un amplu proces.demodernizare i vizeaz o evaluare obiectiv a urmtoarelor aspecte: r Analiza misiunilor specifice ale administraiei i a modului de ndeplinire a acestora, care permit reflecii generale asupra locului i rolului administraiei publice n sistemul politic, economic, social; 1 > Analiza cadrului organizatoric existent al administraiei publijee; > Analiza eficacitii sociale a activitii specifice a administraiei publice locale; > Analiza nivelului de democratizare a administraiei publice. Reformele administrative, pe lng faptul c implic mari cheltuieli financiare, risc, uneori s nu ating scopul scontat, dac nu se iau n calcul toi factorii interni i externi care pot influena acest proces. n dezvoltarea lor statele recurg i la reforme radicale dar, o dat la sute de ani, cnd sunt prezente suficiente premise economice, sociale i politice. Prin urmare, nu trebuie de confundat reforma administraiei cu modernizarea ei curent. Reforma este prin esen tot un proces de modernizare, dar unul radical i limitat n timp. La rndul su, modernizarea administraiei este un proces continuii, nelimitat n timp, al oricrei societi, ct de nalt nu ar finivelul de dezvoltare sbe.ial a. .i proces nu nceteaz, fiind determinat de dinamica transformrilor 804 iala ndreptate spre creterea nivelului de nai al populaiei.

Orice modernizare a administraiei, cu att mai mult p reformfl administrativ, va avea succes doar n cazul cnd va fi fundamentat temeinic lin punctul de vedere al tiinei administraiei.

4. tiina dreptului administrativ si tiina administraiei publice Astzi, ca o ramur a tiinelor modeme tet mai mult se vorbete despre tiina administraiei publice. Prof. V. I. Prisacaru face o analiz a tiinei dreptului administrativ i tiinei administraiei publice ca fenomene diferite. Astfel, tiina dreptului administrativ, menioneaz autorul sus-jnumit, se ocup de studierea normelor de drept administrativ care se realizeaz n diferite forme; studierea dreptului administrativ n cadrul facultilor de drept, elaborarea de articole i studii ce au ca obiect unele aspecte ale dreptului administrativ, precum i ntocmirea de monografii ce se ocup cu studierea aceleiai ramuri a dreptului public - dreptul administrativ - este ceea ce n mod obinuit se numete doctrina juridic. tiina dreptului administrativ se refer numai la aspectul juridic al fenomenului administrativ, rmnnd astfel n penumbr alte aspecte deosebite care in de esena fenomenului administrativ, precum cele politice, sociale, tehnice etc.12 Pe cnd tiina administraiei arc drept obiect cercetarea procesului de administrare n toat complexitatea sa, constnd din cercetarea riinifip a soA se vedea, Ioan Alexandru, Ion h>| ><.. '.l.uiiccanu, Mihaela Cruan, Cosjnin-lonui Encscu, Drago Dinca, Drept admim.Mi anv, bliiiu.i I conomica, Bucureti, 2003, p.31. ciologiei administrative, istoriei adnrumstrarive, politicii administrative, economiei, demografiei, urbanismului i sistematizrii teritoriului.13 n acelai timp, tiina dreptului administrativ i tiina administraiei se afla ntr-o interdependen incontestabil. Astfel, celelalte tiine administrative nu sc pot dezvolta dect n cadrul legal stabilit de normele dreptului administrativ. La rndul lor, normele de drept administrativ i tiina dreptului administrativ se dezvolt i se perfecioneaz n baza regulilor elaborate de tiina administraiei. n acest context, prof. A. Iorgovan, menioneaz c aspectul juridic din sfera de cercetare a tiinei administraiei este cercetat ntr-o viziune interdisciplinar, deci ntr-o unitate dialectic cu aspectele de natur politic, economic, psihologic, tehnic etc., care, dup caz, determin, nsoesc ori deriv din aspectul juridic, dar conturnd alturi de acesta esena fenomenului administrativ statal (public n general). n acest fel tiina administraiei "pregtete terenul" cercetrii juridice cum, la rndul ei, cercetarea juridic a administraiei publice contribuie la dezvoltarea i clarificarea studiilor de tiina administraiei.'* Fenomenul administrativ constituie obiectul cercetrii .tiinei administraiei, mai mult sau mai puin, n orice societate. n opinia unor autori, dac observm numai fenomenul, tar ai cerceta esena, s-ar putea crede c, fiind vorba de o activitate pur executiv, cei ce fac administraia trebuie doar s se supun, s asculte si sa execute, s aib doar un anumit talent organizatoric i o anumit WCpi M < un I M lealitate, fenomenul administrativ, ca orice fenomen social-politic. Dl mumlte particulariti, o esen i nite principii i legiti proprii ce se di . i| i i Mai piinti-o aprofundat i multilateral cercetare tiinific.'' De fapt, administraia ca activitate pur executiv, expusa mai sus, am trit-o din plin n perioada socialist. Aceasta se explic prin faptul inexistenei facultilor de administraie public n fosta URSS, iar tiina administraiei ca disciplin de predare nu era inclus la nici una din faculti. colile superioare de partid (unicele de acest profil) educau n viitorii demnitari de stat doar ..simul organizatoric, de ascultare i supuenie". Obiectul de cercetare al tiinei administraiei, menioneaz autorii sus-nurnii, l constituie administraia public, i nu administraia n general (deci nu cea particular, sau cea nestatal, n general) n toat complexitatea sa, ca fenomen social, politic, juridic, cu principiile i legitile pe baza crora se poate realiza structurarea sa corespunztoare, descentralizarea responsabilitilor, raionalizarea deciziei, apropierea administraiei de cei administrai, ridicarea randamentului activitii administrative, n general, raionalizarea administraiei publice, att n ceea ce privete organizarea, ct i funcionarea ei. Nici una dintre tiinele cu care se intertereaz tiina administraiei, precizeaz autorii, nu cerceteaz i nici nu i propune s cerceteze fenomenul administrativ public, n toat complexitatea sa, ci doar unele laturi ale acestui fenomen, aspect ce demonstreaz autonomia tiinei administraiei. V.. I. Prisacaru. Traiul de drept administrativ Romn, Bucureti, 1993. p. 27-2H. ^ A. Iorgovan, op. cil. voi. 1, p. 245. Ioan Alexandru, Ion Popescu-SIniceanu, .a-, op. cit. p.29. Ibidtm, p. 32-33. . n perioada de trecere de la un regim centralizat, totalitar la unul demoi ruiii. este deosebit de important de a se pune accentul pe dezvoltarea tiinei udniinisini iei publice, inclusiv a tiinei dreptului administrativ, care s reflecte particulurinl i le specifice societii n cauz n complexitatea lor. n caz contrar nu se va (n< U nuna cu succes demararea procesului de administrare i a reformelor preconizate in administraia public existent, acestea fiind condiionate de un suport tiinific fundamentai i un cadru normativ adecvat. Dezvoltarea tiinei, la rndul su, nu se poate realiza fr susinerea i ncurajarea cercettorilor din partea puterii de stat, fr un suport material-financiar rezonabil in domeniul nvmntului de specialitate i un numr anuai rezonabil de burse la facultile de administraie public care ar putea s mbunteasc treptat calitatea corpului de funcionari publici ca principali acwi u procesul de administraie public.
M

5. Administraia public i puterea executiv

!16

Problema care se pune este dac aceste dou noiuni sunt identice, cu semnificaie de sinonime absolute, sau sunt diferite. Ar fi o eroare rspunsul categoric, fr o analiz a termenului de administraie public\. Acest termen este recent introdus i utilizat n limbajul juridic din republica noastr. n perioada socialist a fost cunoscut doar termenul de administraie de stat, care presupunea un sistem de autoriti statale prin care se realiza puterea executiv, ceea ce i u determinat identificarea de ctre unii autori a acestor dou noiuni. Cnd comparm noiunile de administraie de stat i administrat ic publh nu trebuie s ne limitm doar la deosebirea termenilor lingvistici, ci eatfl Foarti important s observm i deosebirea de esen a acestor dou noiuni Administraia public are ca obiectiv de baz satisfacerea interesului public caro const din: interesul general statal i interesul particular al fiecrei persoane, avnd drept scop primordial - ridicarea bunstrii tuturor persoanelor afltoare n acest stat, pe cnd administraia de stat, n concepia socialist, urmrea doar scopul meninerii puterii de stat i asigurrii continuitii executrii funciiior statului. Sistemul socialist a absolutizat importana interesului general, unde individul s-a contopit" cu societatea n aa msur nct interesele sale personale s-au dizolvat n masa interesului general, pierzndu-i de fapt esena. Noiunea de administraie de stat se utilizeaz i astzi n terminologia administrativ, prin aceasta nelegndu-se administraia public central. n literatura de specialitate este pus n dezbatere o alt ntrebare, dac administraia public local este sau nu parte a puterii executive. Un rspuns indirect gsim la V. Popa, care spune: "administraia public local face parte i ca din administraia public general", iar raportnd administraia public la cea privat, autorul sus-numit definete administraia public ca: <lo varietate de activiti a unui ansamblu de organe investite prin Constituie i lege, n regim de putere public, s aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, realizeze^valorile .^otire, sociale i economice care exprim intere**-! general al societii".

Autoritile publice locale, organizate n baza principiului descentralizrii i autonomiei locale, nu sunt formate nmod imperativ^de ctre stat ci sunt alese n mod democratic de populaia' comunitii,' aceasta ins nu exclude natura lor statal, fcnd parte din administraia public general a statului. Din cele expuse, putem trage concluzia c noiunea de administraie public este mai vast dect cea de administraie de stat, cuprinznqVo pe aceasta din urm, dar fiind realizat i prin intermediul autoritilor autonome, descentralizate sau chiar i particulare, cnd acestea presteaz servicii sau nfptuiesc o activitate de interes public general. Astfel, prin administraia public se stabilete un coraport mai adecvat dintre interesul general i cel particular, care asigur att continuitatea funciilor statului, ct i existena (drepturile, libertile, nivelul.detrai) individului. O alt problem care se pune este raportul dintre administraia public i puterea executiv. Pornind de la principiul separaiei puterilor, n sens funcional, puterea executiv este una din funciile de baz ale statului de rnd cu cea lf ,: L i n v.i i cu cea judectoreasc. (Fnil autori consider c noiunea de administrare public nu se identific cu . I -. I .l< |M U C I r executiv, prim avnd o sfer mai larg. Pornind de la faptul c funcia executiv poart un caracter complex, la ndeplinirea ei particip n afar de organele administraiei publice i organisme cum sunt regiile autonome, societile comerciale cu capital integral de stat, instituiile particulare autorizate de lege s ndeplineasc un serviciu public i chiar organele de conducere ale puterii legiuitoare sau ale celei judectoreti.18 Tot n acest sens, prof. Rodica Narcisa Petrescu menioneaz: datorit caracterului complex al obiectului funciei executive, la ndeplinirea ei pot concura i alte organisme ca regii autonome, societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau chiar instituii particulare autorizate de lege s desfoare un serviciu public. Uneori, activiti cu natur executiv pot desfura i organele de conducere ale puterii legiuitoare sau ale celei judectoreti.19 Un interes deosebit prezint concepia conform creia, corelaia executiv-adrnmistraie public nu trebuie privit ntr-un mod dogmatic, matematic, ea prezint n primul rnd un interes teoretic, n practic lucrurile fiind mult mai complexe. Executivul nseamn n primul rnd bicefalismul Preedinte - Guvern i presupune, n sensul material funciona] al termenului, acea

funcie a statului, distinct de puterea legislativ i judectoreasc, prin care se asigur executarea legii, n accepiunea contemporana a termenului. n aceiai opinie, fcndu-se trimitere i la ali autori se afirm c, executivul presupune dou dimensiuni: a) guvernarea nsemn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naiunii" sau decizii cu btaie lung"; '.<"-:-V.:: h b) administraia, care nseamn ndeplinirea sarcinilor cotidiene. Administraia, concluzioneaz autoarea citat, este deci un segment al
18

A se vedea, 1. Popescu Slnicescu, op. cit. p.l 1; M.Preda, Curs de drept administrativ, partea general. Bucureti, 1995, p.14; AI.Ncgoi|. Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996, p.6. Rodica Narcisa PctrejM U, DV/>I administrativ, Editura ACCENT, Cluj-Napoca. 2004, p.18. 20 Verginiu Vcdcnas. <>/ m p "-30. executivului fr a se suprapune cu acesta.20 O alt opinie, exprimat de prof. Ioan Vida const n urmtoarele: "puterea executiv, sau. executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. In sensul cel mai general al termenului, executivul desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii prin activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului."'1 Principiul separaiei puterilor se aplic astzi n condiii de partajare a puterii politice pe care Montesquieu nu le-a putut avea n vedere la conceperea teoriei sale, iar hotarele dintre cele trei puteri nu au fost nicicnd desprite printr-un "perete chinezesc", avnd mai multe prghii de interaciune i chiar exercitare de activiti improprii, care dup natura funciei lor rin de o alt putere (guvernul adopt ordonane cu putere de legi ordinare, parlamentul adopt acte administrative de numiri n funcii etc). Din cele expuse ne dm bine seama c raportul dintre puterea executiv i administraia public poart un caracter complex i nu are anumite limite stabile.

Aceasta se datoreaz n mare msur viabilitii structurii aUmmisiiafive structurii politice care difer de la stat la stat i de la o etap istoric la alta, avnd ' la baz mai muli factori determinani. Cu toate acestea putem formula raportarea acestui doua noiuni m i- Iul urmtor: puterea executiv are funcia de baz conducerea cu administraia pul.Iu | dar nu o cuprinde n ntregime i nici nu se limiteaz Ia accasia, i.n ;uliumr.ti.i(i.i public include puterea executiv n cea mai mare pane dai se iea|i/.e.i/.i . i pun intermediul altor organe autonome care nu fac pane din puterea executiv.

6. Administraia public n rile polietnice Una din problemele cu care se confrunt administraia, n procesul de realizare a sarcinilor ce-i revin, este cea a satisfacerii intereselor diferitor minoriti (grupri) etnice prin asigurarea liberei dezvoltri a acestora, excluznd orice fel de discriminare. Problema rezolvrii de ctre administraia public, pe calea concilierii, a conflictelor dintre anumite grupri etnice (pri componente ale unui popor), trece n mileniul trei ca una de importan primordial. Un studiu n aceast materie este necesar pentru dezvoltarea tiinei administraiei, la general, t pentru orientarea spre democratizare a administraiei publice din Republica Moldova, n mod special.

!16

Republica Moldova este o ara polietnic, dup cum sunt majoritatea rilor lumii, i, n mod evident, se confrunt cu multiple probleme de convieuire panic specifice coloritului etnic din acest spaiu.

Politica statului sovietic, din care pn la 27.08.1991 a fcut parte republica

noastr, a fost de a unifica n mod artificial etniile afltoare pe ntregul teritoriu al URSS prin impunerea unei singure limbi oficiale (limba rus), a unui sistem unic economic bazat pe proprietatea obteasc asupra mijloacelor de producie, lsnd s se dezvolte doar parial anumite elemente de cultur naional. O dat cu destrmarea imperiului sovietic, cu declararea suveranitii i independenei Republicii Moldova, problemele ce in de relaiile inter-etnice au devenit mult mai acute, n mare parte i din cauza acestei false unificri. Nu ne propunem s rspundem la toate ntrebrile care frmnt astzi societatea i, n special, administraia ntr-un stat polietnic, ncercm doar s ne expunem prerea subiectiv, referitor la starea de fapt din Republica Moldova, prin prisma factorilor ce pot determina, dup caz, fie pacea i buna nelegere, fie apariia conflictelor inter-etnice. linul din factori tine de originea i dezvoltarea istoric a celor mai numeroase grupri etnice de pe teritoriul Republicii Moldova. Acestea din urm, n marea lor parte, au avut o intervenie i stabilire forat n spaiul dat, ca urmare a l z b o a i 'lui de cotropire duse de statele vecine, unele etnii fiind aezate compact, alicii- i . i /lcii |K : ntreg teritoriul. Anume aezrile compacte ale gruprilor etnice au produs mari confuzii i dificulti la democratizarea administraiei publice n ara noastr din ultimii 14 ani. Un alt factor I constituie cadrul juridic de reglementare a administraiei publice, n special pe plan local, care se ntemeiaz pe naltele principii democratice ale autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice de interes local. In acelai timp, inem s menionm consacrarea constituional i a altei forme de autonomie cea de statut juridic de autonomie "special" acordat Ggu-ziei (conform art.lll al Constituiei), unei uniti administrativ - teritoriale de nivelul II, cu o populaie de circa 200.000 locuitori, majoritatea gguzi. Dac aparent, la acel moment (1994), soluia respectiv a calmat spiritul agresiv de ameninare a unitii statale din partea acestei grupri etnice din sudul Republicii, atunci, dup cum vedem din diferendumul transnistrian, autonomia "special" nu este o soluie prea reuit, cu att mai mult una universal, pentru pstrarea integritii teritoriale i a unitii statale. Mai mult ca att, din punctul de vedere al tiinei dreptului, autonomia "special", bazat pe criteriul etnic, este o eroare t un precedent nedorit n dezvoltarea constituionalismului modern, care poate provoca i mai mult separatismul i ultranaionalismul. Legislaia Republicii Moldova conine un ir de prevederi democratice referitoare la organizarea i funcionarea autoritilor administrative-teritoriale care ofer drepturi politice, economice i sociale egale tuturor cetenilor, indiferent de originea lor etnic. In acelai timp, prin evidenierea unor anumite grupri etnice crora legislaia le acord statut juridic special, se produce o discriminare a celorlalte grupri, indiferent de numrul reprezentanilor acestora si forma lor de aezare: compact sau mai puin, compact, majoritate sau minoritate. Un stat unitar, democratic,

acord autonomie administrativ egala tuturor unitilor administrativ teritoriale (comunitilor locale), indiferent de coloritul lor etnice. Factorul politic, fiind strns legat de cel juridic, este determinat de cadrul normativ de reglementare a administraiei publice. Prevederile legislative consacr principiul descentralizrii serviciilor publice locale, care presupune transferul unui ir de competene, ce aparineau autoritilor centrale, organelor reprezentative ale unitilor administrativ-teritoriale. n acest context, este necesar de menionat faptul, c aceste competene sunt de natur economic, sociali cultural, i n nici un caz, de natur politic. ntr-un stat unitar - cum este i Republica Moldova - strategiile de dezvoltare politic a statului in ntregime i a structurilor lui administrative rmn probleme de interes naional, gestionate de ctre organele centrale i reprezentanii acestora n plan local, uniform i coerent pe ntreg teritoriul rii. Factorul economic este ntr-o strns interdependen cu toate celelalte aspecte enunate mai sus: economia socialist, planificat n mod centralizat pe mai muli ani oferea cetenilor un nivel de via mai mult sau mai puin decent, ns stabil, fapt ce a contribuit mult la anihilarea spiritelor ultranauonaliste, precum i la dezvoltarea spiritului de trate mirate., de apropiere a diferitelor etnii din acel spaiu. n acelai timp, conflictele armate care au avut loc n ultimul deceniu n spaiul fostului lagr socialist au fost privite, mai des, prin prisma "vrajbei naionale", ca i conflicte inter-etnice. Este probabil i prezena acestui factor, ns, dac se ine cont de faptul c n perioada socialismului s-au format multe familii polietnice, factorul "vrajbei naionale" nu mai poate fi calificat ca determinant n aceste conflicte. n aceast ordine de idei, considerm drept factor esenial care a generai aceste situaii de conflict criza politic i economic, srcia i pierderea speranei n ziua de mine a majoritii populaiei, i, n mod special, interesele politice meschine a celora care deineau puterea politic la un moment dat. Nu putem lsa fr atenie nici factorul social-cultural, care este strns legat de ceilali factori menionai anterior. Pentru a asigura echitatea social, statul trebuie s dispun de o baz economic dezvoltat care ar completa libertatea individului din societate cu un suport material corespunztor i ar asigura un nivel decent de via. n acelai timp, administraia trebuie s valorifice eficient bogia spiritual a poporului care este o sintez a tradiiilor, moralei i culturii tuturor etniilor ce alctuiesc poporul dat. Aspectul polietnic al unui popor este un prilej de mbogire reciproc priutr-o concuren sntoas care are drept scop fina! atingerea unui nalt nivel de cultur. n prezent, Republica Moldova este mprit n aspect administraiv-teritorial n uniti de nivelul unu - orae (municipii), sate (comune), uniti- de nivelul doi - raioane i unitatea adrninistrativteritorial cu statut special Gagauz-Yeri. Cele de nivelul uni i raioanele i exercit activitatea n baza principiului autonomiei locale consacrat n art.109, iar ultima n baza principiului de autonomie special" consacrat n art. 111 din Constituia Republicii Moldova: (1) Gguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special care. fund o form de autodeterminare a gguzilor, este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova i soluioneaz de sine-stttor, n limitele competenei sale,

potrivii prevederilor Constituiei Republicii Moldova, n interesul ntregii populaii, problemele cu caracter politic, economic i cultural.

(2) Pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt garantate toate

drepturile i libertile prevzute de Constituia i legislaia Republicii Moldova. Ci) n unitatea teritorial autonom Gguzia activeaz organe reprezentative i executive potrivit legii. (4) Pmintul, subsolul, apele, regnul vegetal i cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia snt proprietate a poporului Republicii Moldova i constituie totodat baza economic a Gguziei. (5) Bugetul unitii teritoriale autonome Gguzia se formeaz n conformitate cu normele stabilite n legea care reglementeaz statutul special al Gguziei. (6) Controlul asupra respectrii legislaiei Republicii^ Moldova n unitatea teritorial autonom Gguzia se exercit de Guvern, n condiiile legii. (7) Legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia poate fi modificat cu votul a trei cincitni din numrul dtputullor alei n Parlament". I Hip cum vedem din alin. (1) din norma constituional menionat mai sus, autonomia special, acordat regiunii locuit n majoritate de gguzi ca grup etnic, nu este altceva dect autonomie politic sau legislativ. Paradoxal este faptul c legiuitorul, obsedat de importana autonomiei gruprilor etnice, a adoptat un cadru normativ destul de impuntor (Legea privind statutul juridic special al Gguziei nr.344-XHI din 23.12.1994) de reglementare a autonomiei acestora, acordndu-le chiar autonomie politic cu drept de autodeterminare i de adoptare a legilor locale n aproape toate domeniile reglementate de legile organice. In acelai timp, autonomia local administrativ, acordat comunitilor locale <i regionale din ntreaga ar, rmne i azi un principiu doar declarat n art. 109 din Constituie, fr o reglementare normativ detaliat de exercitare a acestuia. Pn n prezent nu este adoptat o lege a autonomiei locale i descentralizrii," fapt ce mpiedic cu mult buna funcionare a autoritilor publice locale 'Im ntreaga ar. n situaia creat, este foarte dificil pentru aceste autoriti s neleag a se conduce n activitatea lor de principiul autonomiei locale. Unul din focarele separatismului din Europa rmne a fi teritoriul Republicii Moldova din stnga Nistrului unde legislaia rii nu este recunoscut i nu este respectat. Iniial i acest conflict a fost caracterizat ca unul- inter-etnic.

Acum, dup 13 ani n care au fost ntreprinse, fr nici un rezultat, diverse ncercri de rezolvare a acestui conflict pe cale panic, ne dm bine seama c acest caracter polietnic al populaiei de pe ambele maluri'ale' Nistrului nu a fost i nici nu poate fi motivul declanrii separatismului. Adevratul motiv rmne lipsa voinei clasei politice de unificare a statului, lipsa maturiti politice i lupta pentru putere a liderilor politici. Criza politic care dureaz de Ia nfiinarea Republicii Moldova ca stat independent . (27.08.1991) conjugat cu o criz economic de aceeai intensitate este o povar prea grea pentru orice popor. Aceste dou fenomene negative sunt interdependente i administraia urmeaz s determine adevratele cauze ale declanrii lor i s ntreprind msuri complexe pentru revenirea la normalitate. Instabilitatea politic reprezint una din piedicile fluxului de investiii strine, care ar putea contribui la relansarea economiei. n aceast situaie sarcina de baz a administraiei publice este de a orgaruza i utiliza n mod eficient (n baza principiilor economiei de pia i a liberei concurene) potenialul uman.i economic intern pentru a ridica nivelul de trai al populapei. Nu ne rmne dect s concluzionm, polietnia unui popor nu este o piedic n dezvoltarea democraiei, ci este o stare a lucrurilor (un adevr istoric) care trebuie luat n consideraie n mod obiectiv n organizarea procesului de funcionare a administraiei publice. Ignorarea de ctre administraie a intereselor (sau privilegierea) anumitor grupri etnice aezate n ar sau preocuparea prea mare de acestea nct s pun n defavoare naiunea de origine (majoritar), asociate cu srcia i disperarea, constituie motivul de baz al conflictelor inter-etnice. De multe ori, ns, conflictelor generate de interese politice li se atribuie un colorit inter-etnic, confruntnd anumite grupri etnice ntr-o lupt din care nici o parte nu va ctiga. n acest context, inem s menionm faptul c dac administraia public s-ar conduce n activitatea sa de naltele principii democratice i ar ine cont de interesele tuturor gruprilor etnice, asigurnd participarea nestingberit a reprezentanilor acestora la rezolvarea celor mai importante probleme de stat, i, dac i-ar ndeplini misiunea sa de baz, aceea de a asigura tuturor cetenilor un nivel de trai decent, cu certitudine o bun parte din conflicte, inclusiv de natur inter-etnic, nu ar exista.

"' O Lege-cadru (nr.339/2004) privind descentralizarea este adoptat recent n Romnia. A sc vedea n acest sens. Rodi ca Narcisa Pctrescu, Consideraii asupra noii legi-cadm privind descentralizarea. Revista de drept public, nr. 1/2005. pp. 35-44.

CAPITOLUL U. PRINCIPIILE DE BAZ ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Importana teoretic i practic a principiilor n administraia public
tiina dreptului administrativ a elaborat un ir de principii care stau la baza organizrii i funcionrii sistemului administrativ. Unele din ele sunt principii generale ale dreptului, altele constituie doar caracteristici ale dreptului administrativ.Principiile fundamentale ale dreptului, menioneaz prof I. Santai, sunt regulile care constituie temelia sistemului de drept al unei societi i se regsesc, n mod specific, n ramurile juridice care compun dreptul, precum i n normele ju-ridice care alctuiesc acele ramuri23. 'S Principiile dreptului administrativ sunt regulile, formulele sau ideile cluzitoare pe care se bazeaz organizarea i activitatea sistemului administraiei publice. Principiile fundamentale se desprind din Constituie, din alte legi, iar unele sunt o creaie a tiinei dreptului. Astfel, rijireramra de specialitate, ntlnim mai multe 1lasifcri ale acestora: constituionale i neconstituionale; materiale i procesuale ctc. fe
n i continuare vom examina cele mai importante principii ale dreptului adim-ii:.nativ i ale tiinei administraiei publice.

A. Principiile materiale .1. Legalitatea reprezint unul din principiile fundamentale ale societii organizate ntr-un stat de drept. Aceasta nseamn c autoritile publice, inclusiv cele administrative, n activitatea lor trebuie s se conduc de prevederile legii, s emit acte juridice numai conform i n baza legii. ....... Acest principiu, atunci cnd se refer la administraia public, implic respectarea Constituiei, a principiilor generale ale drepttiluj, a legilor organice i ordinare, a_decizilor judectoreti, a regulilor curorruare'i aSYj^enJpxdiepuIut internaional cnd acestea sunt parte a dreptului intern, a actelor administrative aplicabile. Principiul legalitii mai nseamn c actele administrative nu produc efect retroactiv, exceptnd cazurile n care este prevzut expres n lege sau sunt n fa voarea persoanei private. In materie de sancionare administrativ, principiul legalitii se manifest prin faptul c att sanciunile, ct i. faptele pentm_care se aplic ele, precum i organele sau persoaneie mputernicite s aplice aceste sanciuni sunt stabilite prin lege, sanciunea se aplic numai n limita stabilit la.daa svririi faptei cu luarea n consideraie a tuturor circumstanelor n care s-a svrit aceast fapt. 2. Egalitatea n faa legii presupune c autoritile administrative trebuie s examineze fiecare caz aprofundat i echitabil, referindu-se la legile n vigoare, iar acestea din urm nu trebuie s mpiedice autoritile administrative s examineze fiecare caz ntr-o manier adaptata la *3 loan Sar.tai. Introducere n studiul dreptului, Bucureti, Fundaia Universitar Aisteda, 1999 p.27-28. . .. . . . 20 circumstanele particulare. Situaiile obiectiv identice trebuie s fie tratate n acelai fel, iar situaiile obiectiv dtfejjtepp (sajifttunde cazuri, ar trebui) s fie tratate diferit. Cu toate c unele deosebiri"

obiective nu pot servi drept temei de tratare diferit, cum ar ti n cazul cnd persoana beneficiaz de anumite drepturi i liberti fundamentale asigurate n baza instrumentelor internaionale referitor la drepturile omului, n acest sens, prevederile Conveniei Europene a Drepturilor Omului interzic ca deosebirile de sex, ras, culoare, limb, religie, opinie politic, origine etnic sau social, apartenen la o minoritate naional, proprietate, natere sau alte statute s fie utilizate ca justificare de tratare diferit n ceeaj^nj^ele posedarea drepturilor omului coninute n acest instrument, cum ar fi, spre exemplu: libertatea de exprimare, de reuniune pacific i asociere, de opinie, contiin i religie, libertatea justiiei - dreptul la un proces echitabil i public etc. Principiul egalitii n faa legii nu poate fi invocat pentru a extinde o practic ilegal. Pentru a evita confuziile, diferenele de tratare ce rezult din modificrile generale ale practicii, acestea din urm trebuie s fie pronunate public. 3. Respectarea scopului i a obiectivelor trasate de lege. Autoritile administrative nu-i pot exercita mputernicite dect n scopul realizrii obiectivelor conferite de lege...F.iind legat, n mare-msur, de principiul legalitii, principiul dat determin autoritile administrative, ca la emiterea oricrui act administrativ de organizare a executrii sau de executare propriu-zis a legii, s nu poat urmri un scop strin obiectivelor ei. Scopul sau obiectivele legii sunt, de regul, indicate fie n preambulul, fie n nbrmele'din coninutul legii, iar, uneori, n alte acte de interpretare a acesteia. 4. Proporionalitatea. Acest principiu presupune utilizarea mijloaceloi adecvate pentru atingerea scopurilor propuse, i un echilibru just ntre interesul .,/ public i cel privat implicate n proces, pentru a evita limitarea nejustificat a I drepturilor i intereselor persoanelor private. 5.Principiul obiectivittii presupune luarea n .consideraie a-tuturor circumstanelorja emiterea deciziei administrative cu aprecierea la justa lor valoare a "ce'Tbr de importan primordial i omiterea celor mai puin importante sau inutile. 6.Imparialitatea (neprtinirea) este de asemenea un -principiu al administraiei, care interzice ca consideraiile subiective ale funcrionamlui s -afeiieze^jar-interesele personale sau-private"* ale acestuia's influeneze actul administrativ. .Conform acestui, principiu, nici un funcionar public nu poate intervema luarea unei decizii sau rezolvarea unei plngeri sau reclamaii ntr-o afacere care atinge interesele sale personale sau a celor din familia lui, a prietenilor sau dumanilor si, sau n ceea ce privete un apel contra deciziei luate de el nsui: A j - 7.Buna credin cere ca autoritile administrative s activeze onest, s fie "^coerente n deciziile i declaraiile lor i s onoreze ncrederea legitim acordat de ctre persoanele private. O manifestare elocvent a bunei credine din partea autoritii administrative (a funcionarilor si) este recunoaterea propriei erori i imperfeciuni. ^.Transparena. Acest principiu se manifest prin dreptul oricrei persoane la informaie pe care autoritatea public trebuie s i-o prezinte n termeni rezonabili, prin mijloace eficace i corespunztoare. Refuzul prezentrii informaiei poate 21

iveu id< (i. K .1 iiitt- K ni .......................i' .mi i...............i juoiccjiu sferei private i a altor interese Icgirrc. Drcpi epcempju de Jn'terM p n N u |q;mm ntr-o societate democratic pol servi: securitatea naionala, securifatea public, bunstarea economic a trii, prevenirea infraciunilor, prevenirea divulgrii informaiilor confideniale etc. Refuzul prezentrii informaiei trebuie s fie nsoit de o motivaie detaliat ^i s "poat fi obiectuTunui control judiciar sau al altei forme de control independent. 9. Regula de favorizare a persoanei private. Acest principiu se aplic mai des n cadru! sancionrii administrative. Orice prob ndoielnic este n favoarea_p_er_-soanei, spune acest principiu^_0.perpaQ nu. .poate fi pedepsit de 3ou ori pentru una i aceeai fapt. Neretroactivitatea legii n caz de nsprire ulterioar a pedepsei. B. Principiile procesuale N L Obligativitatea de a accepta demersurile persoanei private i de a le solu iona n modul cei mai potrivit Soluionarea depinde de natura demersului (care poate fi o petiie, o plngere, un recurs etc.t mai mult sau mai puin formale, care sesizeaz autoritile administrative n scris sau oral). Termenele i condiiile de depunere i de soluionare a petiiilor sunt stabilite de Legea cu privire la \niti(u)i\:ire,_ Legea'contenciosului administrativ, Codul procesual civil. Orice demers nu poate fi refuzat fr examinare i fr s se dea un rspuns din partea autoritii administrative, cu excepia unui demers vdit nentemeiat sau absurd, n cazurn care demersul nu este ntocmit dup forma stabilit de legislaie, autoritatea administrativ este oricum obligat, s-1 accepte i s ajute persoana interesat sau s-dea forma potrivit ea nsi. 2. Dreptul de a fi ajutat sau asistat. Persoana interesat are dreptul de a fi reprezentat sau ajutat n faa unei proceduri administrative. Procedura administrativ trebuie s fie, n msura posibilitii, mai puin costisitoare pentru cel interesai. "3. Promptitudinea (rapiditatea) n executare, jjtgcedura .adrami.raiv si emiterea deciziei trebuie.efectuate.n jermeni.rezonabili. Noiunea de termen rezonabil suscit mai multe discuii. Se consider a fi nerezonabil acel termen cnd autoritatea administrativ, din motive subiective (lips de personal sau aglomerare de probleme), amn abuziv emiterea deciziei. 4.Dreptul de a fi auzit. Persoanele interesate au dreptul de a argumenta vali ian a faptelor, probelor etc. Legislaia naional stabilete dac observariile pot fi ffiouto totalmente sau parial, verbal sau n scris. La emiterea deciziei autoritatea n.Ininir.ii.iiiv.! ticbuie s ja n consideraie faptele, argumentele i probele pe care cel pic/cutat. 5. Obligativitatea autoritii administrative de a informa persoanele ini.i asati despre procedura administrativ i dreptulJor de a fi ascultate sau < . pei interesai trebuie s fie informai, prin mijloace potrivite i n timp util. Ic\|>i. rustena unei proceduri administrative i despre dreptul lor dea prezenta dovezi, ajgumerae, probe. La fel i directivele administrative trebuie aduse la cunotina celor interesai n termen util i prin mijloace potrivite, pentru a putea fi contestate n caz de necesitate. 6. Principiul procedurii colective. ,AcJiuLadminisratiy_caje cointereseaz un numr mare de persoane trebuie s fie adoptat printr-o procedur deosebit cu respectarea urmtoarelor exigene:__________ cei interesai trebuie _s fie. informai prin mijloace potrivite despre criteriile care. .le vor_permite s aprecieze efectele eventuale ale
nu. ic:, il Ic. 1

acestui act asupra, drepturilor, libertilor i intereselor lor, >innd seama de obiectul i efectele proiectului de decizie, trebuie s li se dea celor cointeresai posibilitatea s numeasc unul sau mai" muli reprezentani comum^ori" s'fie reprezentai de .ctre asociaii sau .organizaii Ia desfurarea procedurii .administrative. ~~ " Orice decizie care poate s afecteze sau s lezeze drepturile ori interesele legitime ale unei persoane private trebuie s fie motivat. Motivaia trebuie s fie adecvat, clar i necontradictorie. Ea se expune n decizie sau se indic clar unde poate fi gsit. Decizia trebuie s stabileasc i cile de recurs posibile cu indicarea: naturii recursului; instanelor de recurs i termenelor de depunere a acestuia. 7. Accesul la informaie.. Persoanele interesate au dreptul de a fi informate, nainte ca decizia s fie luat, despre faptele, argumentele, pro^eTeTmijloacele pe care autoritatea administrativ conteaz s-i fondeze decizia. Aceast informaie trebuie s fie prezentat ntr-o manier sau forma clar pentru persoana privat. 8. Obligativitatea deciziei. Autoritatea adminisraiv_are obligaia de a lua o decizie la finele oric^ei_procedurir^diferen de faptul dac aceasta are loc din iniiativa proprie sau din iniiativa unei persoane private. Tcerea_sau ajb'scflfl reaciei din partea autoritii administrative d dreptul de recurs celui Interesat. "n teoria dreptului se face distincie ntre principiile fundamentale ale du \< tului i principiile aplicabile unor ramuri de drept: dreptul civil, dreptul .uimim ,n i tiv, dreptul penal etc. Un rol important n definirea principiilor fundamentale revine disciplinei Teoria general a dreptului, ea avnd ca obiect dc studiu |>i cipiile determinate prin generalizarea unor idei coninute n normele tuturor ramu rilor de drepQr-7 Prin principiu se desemneaz acele idei, abstractizri sintetice prin caic redau trsturile comune generale, proprii unui fenomen sau grup de fenomene"24. Sunt astfel individualizate principiile rspunderii juridice: principiul rspunderii pentru fapte svrite cu vinovie, principiul justei sanciunii i principiul celeritii tragerii Ia rspundere, ele sintetiznd esena fenomenului" rspunderii juridice, n literatura de specialitate, gsim mai multe definiii a principiilor dreptului: n opinia prof. Gh. Bobo "rin principiul dreptului nelegem att un fundament al sistemului de drept, ct i o modalitate de coordonare a normelor juridice n jurul unor idei cluzitoare'*5. Definiia este urmat de distincia dintre principiile fundamentale care reflect ce este esenial i profund n cadrul unui tip de drept - i principii valabile numai anumitor ramuri ale dreptului.

24

Colectiv - Element de drept public i privat, Universitatea Ecologic Dimitrie Cantemir", Trgu - Mure, 1993, p. 89. op. cit Eugen Popa, Mari instituii ale dreptului administrativ, Lumina Lex, Bucureti 2002. 25 Gh. Bobo, Teoria general a Statului i Dreptului, Ed. DIDACTIC I PEDAGOGIC, Bucureti, 1983, pag. 186.

1 >ar prof. I. CeterchP ne d urmtoarea definiie, care de fapt este definiia de ba/: Principiile dreptului sunt acele idei generale postulate cluzitoare sau percepte directoare care stau la baza ntregului sistem de drept dintr-o ar orientnd reglementrile juridice i de aplicare a dreptului

Termenul de principiu vine din latinescul principiu, care nseamn nceput,

obrie avnd sensul de element fundamental. Importana practic a principiilor n drept este analizat de prof. N. Popa n dou sensuri: ntr-un sens, principiile dreptului asigur construcia unitar a sistemului de drept, aceast latur aprnd n mod pregnant n procesul de elaborare a dreptului i constiruindu-se ntr-un element important de tehnic legislativ. In cel de-ai doilea sens, principiile de drept capt o dimensiune cognitiv contribuind n mod decisiv la cunoaterea sistemului dreptului"27. Astfel putem constata importana deosebit a principiilor att n procesul de elaborare a dreptului, ct i n cel de aplicare a normelor juridice, n acest din urm caz, cunoaterea lui i confer interpretului un instrument tiinific preios de analiz. Trebuie s evideniem faptul c principiile au un coninut determinat de condiiile social istorice, politice, economice i culturale pe care le reflect un sistem de drept. Aceasta 1-a determinat pe Mircea Djuvara s afirme c: Suntem foarte uor nclinai a comite eroare de a crede c un principiu de drept sau de justiii' esta un produs al unei pure specidaiuni i c ar aprea n mintea noastr nainte de experien... De aceea nu pot exista imuabile care s valoreze pentru orice timp i orice loc"28. Raportul ntre Stat i individ are ca baz inegalitatea, cci Statul are la dispoziie puterea public, adic facultatea, posibilitatea de a-i impune voina sa individului, ns nu n mod arbitrar, ci dup anumite norme, pe care trebuie s Ie respecte, n materie de contracte ns. Statul nu se servete de puterea public, ci se pune pe teren de egalitate cu individul. n Statul modem, bazat pe legalitate, puterea public este organizat tocmai pentru a face posibil dominaia legalitii i a nltura absolutismul; puterea public este mprit n trei puteri distincte ncredinate la titulari separai i independeni unii de alii. Acesta este principiul separaiei puterilor. Din cele prezentate pn acum se poate observa c n drept principiile au trei nivele de generalizare: principii ale dreptului (nelese ca principii fundamentale aplicabile ntregului sistem de drept). Principii ale ramurilor de drept,29 i principii aplicabile anumitor instituii juridice (este vorba de principii de organizare i funcionare administraiei publice). n dreptul nostru, spune Paul Negulescu, gsim ase principii mari ce stau la baza dreptului administrativ. 1. Reglementate prin lege a activitii administraiei, n u c - in- h u . nu vatme drepturile individuale;

2.Responsabilitatea Statului i a funcionarilor peutiu u<tele minuni n iu care aia Vtmat un individ; 3. Competena puterii judectoreti pentru a putea controla Irealitate;, a. IH< M administrative i chiar constituionalitatea legilor; 4. Existena unor acte de comandament, fcute de puterea executiv, n perioada de criz, care scap de orice control jurisdicional, (Actele exceptate de la controlul judectoresc); 5. Principiul permanentizrii i al specialitii serviciului public, adic Statul. (Aceast teorie a serviciului public formeaz un capitol important n dreptul administrativ); 6. Un organ sau funcionar care exercit atribuii de putere public nu poare delega altuia atribuiile sale dect n conformitate cu legea3. Dreptul administrativ ca tiin, studiaz, de rnd cu alte probleme, si principiile care guverneaz procesul de administraie. Fa de celelalte ramuri de drept, dreptul administrativ are o particularitate: el nu este codificat i nregistreaz o dinamic legislativ semnificativ, acest din urm aspect fiind confirmat de realitile post sovietice, din cauza mobilitii, multiplicitii, fragmentrii dispoziiilor legislative n materie administrativ, s-a simit ns n aceast materie, naintea tuturor celorlalte ramuri de drept, necesitatea de a trece peste aceast metod de studiu cunoaterea - amnunit a unor texte de lege pentru a se cerceta principiile*0'. Din punct de vedere al coninutului lor, principiile dreptului administrativ cuprind fie axiome, sau deducii, fie prezentare explicit a unor reguli cu caracter general. La aceast situaie se refer Ilie Iovna, atunci cnd afirm ca: n privina general ale dreptului i, n special ale dreptului administrativ, este necesar s facem deosebire ntre acele principii care sunt cuprinse ntr-un act normativ i acelea care se desprind din mai multe acte normative, prin generalizare"32. Principiile generale sunt acele principii care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i colectivitilor locale i au ca scop facilitarea realizrii obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general; Activitatea administraiei publice, care de fapt este subordonat realizrii doleanelor i a necesitilor omului, este organizat i funcioneaz n baza principiilor funcionale ale tiinei administraiei, ce stau la baza ntregii activiti administrative a statului i colectivitilor locale. Aceste principii deduse din prevederile Constituiei Republicii Moldova i ale altor acte normative ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, formeaz un cadru teoretic i metodologic adecvat reformei administraiei publice, permit Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Voi. I, Bucureti, 1934, p. 12. Mircea Djuvara. Teoria general a dreptului Drept raiona!, izvoarele i dreptul pozitiv. Editura, ALL", Bucureti, 1995, p. 71, citat de Eugen Popa n Mari instituii ale dreptului administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 8. " Eugen Popa n Mari instituii ale dreptului administrativ, Lumimna Lex. Bucureti, pag. y.

26 27

1. Ceterchi, I. Craiovean, Introducere n Teoria General a Dreptului, Bucureti, 1993, pag. 25. N. Popa, Prelegeri de sociologie juridic. Universitatea, Bucureti, 1989, pag. 123. 28 Mircea Djuvara, Drept i sociologie, INSTIUTUL SOCIAL ROMN, Bucureti, 1936, pag. i 1. citat de Eugen Popa n Mari instituii ale dreptului administrativ, Lumimna Lex, bucureti, 2002. pag.7. / 29 1. Sumai. Drepl administrativ si tiin administrativ, ,vol.24 I. Ediie nerevizuit, Ed.RlSOPRINT, Cluj-Napoca, 1998, pag.35.

15

abordarea complex a oricror probleme din administraia public, fiind utile i n activitatea practic a autoritilor administraiei publice .
'- I ' '. *

1. Principiul suveranitii poporului

Este unul din principiile fundamentale care reiese din art. 2 al Constituiei Republicii Moldova i prevede c suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative, n normele stabilite de Constituie. Nici o persoan particular, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai grav crim mpotriva poporului 4. Puterea statal, ns, este cea mai autoritar*" putere. Ea are urmtoarele trasaturi: > Este un atribut al statului care se identific cu fora. Aceast for se materializeaz prin diverse instituii politico-juridice. (autoriti publice, armat, poliiei etc). > Are un caracter politic. . y Are o sfer general de aplicare. > Deine monopolul constrngerii: numai ea are posibilitatea de a folosi constrngerea i dispune de aparatul de constrngere. > Puterea de stat este suveran.. Aceast ultim trstur - suveranitatea - este cea mai important33. Termenul suveranitate" este folosit pentru prima dat de ctre juristul francez, Clemant Teimere, n contextul analizei Constituiei Franceze din 1791. El a devenit suveranitatea ca fiind libertatea colectiv a societii". n epoca modern suveranitatea tot mai frecvent este definit ca ..dreptul statului de a conduce societatea, de a stabili raporturile cu alta state""16. Suveranitatea poate fi intern i extern. Suveranitatea intern nresupune c pe teritoriul rii nici o putere i social nu este superioar puterii statului, fapt pentru care este denumit i ! supremaia puterii de stat. Suveranitatea extern nu este altceva dect capacitatea statului de a nu se lsa condus n relaiile sale externe de ctre o alt putere, indiferent de faptul dac puterea public a consimit s se limiteze n unele relaii externe". Limitarea suveranitii nu poaie ii absolutizat. Conceptul de suveranitate e corelativ cu 1 onceptul de stat. Dac dou elemente definitorii ale statului, consider loan Alexandru teritoriul i populaia - au un caracter obiectiv - material, cel de-al " Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Ediiura MUSEUM, 5 Chiinu 2001, pag. 45. Constituia Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994. an. 2. ' Orlov Mria, Negru Boris, Cunechi Tatiana, Cojocaru Eugenia, Hristiev Eugen, Perebinos Mihail, Quo vadis Moldova?, Administraie public. Chiinu 2002, p. 21. "idem. p.22 ^ Ibidem. loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, volumul 1, Bucureti, 1996. treilea element esenial .- suveranitatea naional - are un caracter subiectiv naional i nseamn, c. dreptul de a comanda aparine naiunii. Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de guvernare direct de ctre popor, apoi n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative e vorba de o guvernare indirect, ceea ce nseamn c poporul deleag dreptul de guvernare unor organe reprezentative. Dreptul delegat de a fi reprezentat ofer organului reprezentativ un aspect colectiv. Aceasta decurge din caracterul electiv al autoritilor publice reprezentative. Prin alegeri autoritile investite cu dreptul de a guverna n numele poporului obin calitatea de a fi reprezentative i publice38. 16

Autoritile publice reprezentative se mai evideniaz i printr-o competen material absolut39. Acest caracter este i el legat indisolubil de noiunea de suveranitate, deoarece pentru a realiza dreptul poporului de a dispune de el nsui, de a fi stpn pe soarta sa, autoritile care-1 reprezint trebuie s dispun de plenitudinea atribuiilor, fiind limitate doar de constituie i de lege. La acesta se cere de adugat c organele reprezentative trebuie s exercite atribuiile lor permanent. Aceasta este posibil numai asigurndu-se stabilitatea autoritilor reprezentative prin reglementare constituional, legitimndu-se astfel actul de exercitare a puterii publice. Conceptul de suveranitate popular este atribuit filosofului f i a m c - Iran Jacques Rousseau, n opinia cruia poporul reprezint totalitatea indivi/ i l o i < < locuiesc pe un anumit teritoriu, fiecare dintre ei stpnind o c o t a \v.wu-rj- a l a i l m suveranitate40. Formulnd teoria clasic a suveranitii poporului Il I n i i a n i i "Contractul social", Jean Jacques Rousseau a fundamentat principiul potrivii <a m u la originea suveranitii s-ar afla un pact social41. Concepia suveranitii poporului este fundamentat pe ideea m i n > i M i mului cetenilor4 , conform creia fiecare individ deine o cota paltti din UVi I I nitate, proporional cu numrul total al populapei43. Suveranitatea poporului i Ci considerat astfel ca fiind suma voinelor indivizilor, guvernanilor nciedin|andn li-se nu suveranitatea, - ci numai exerciiul acesteia, ei fiind de fapt ampli mandatari, delegai ai poporului44. O asemenea viziune presupune un absolutism democratic, legiferarea numai prin iniiativ popular, supremaia legislativului asupra executivului, sufragiu universal n toate cazurile, iar mandatul deputailor n mod obligatoriu - trebuie s fie ntotdeauna un mandat imperativ, implicnd din partea cetenilor dreptul de revocare a celor alei45. Exercitarea direct a suveranitii de ctre popor constituie cele trei forme de guvernare semi-direct cunoscute n dreptul constituional: referendumul, votul popular i iniiativa legislativ. Menionm faptul, c i 'Constituia Federaiei Ruse din 12 decembrie 1993, la an. 3 alin. 2 prevede c "poporul i exercit puterea att direct, ct i prin intermediul organelor puterii statului i al organelor autoadministrrii locale"46. 2. Principiul

separaiei i colaborrii puterilor.

Principiul separaii puterilor i-a fcut loc n gndirea umanitii numai n momentul cnd s-a simit nevoia instaurrii regimului constituional. El a avut o semnificaie att de mare pe continentul american i european, nct nu se poate vorbi despre crearea noilor societari democratice uiafra principiului separaiei puterilor. Iar atunci bnd, o dat cu

Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova. Editura MUSEUM. Chiinu 2001, pag. 46. 3 ' Victor Popa, Regimul reprezentativ regim democratic// Administrarea public", 1 9 9 5 , n r . 3.pag.48-54. 40 Cristian lonescu. Principii fundamentale ale democraiei constituionale. Editura Lumina Lex. Bucureti, 1997, p. 31. 41 Jean Jacques Rousseau. Contractul social, Editura Moldova, lai, 1996, p. 72. 42 Ion Deleanu, Instituii si proceduri constituionale, voi. II, Editura Servo-Sat, Arad. J993, p. 5 0 . 43 Tudor Drganu, op. cit., p. 208. 44 Victor Duculescu, Constana Cliiioiu, Gcorgeta Duculescu, Constituia Romniei comentate 27 i adnotat, Edit. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 22.

regimul constirujonal, s-a ajuns la ideea . starului de drept, s principiul separaiei puterilor a fost considerat ca singurul instrument capabil s-1 realizeze. n concepia lui Locke, puterea legislativ i executiv nu trebuiau s fie ncredinate n mna unei singure persoane, deoarece puterea legislativ este acea T are are dreptul de a determina cum trebuie s fie ntrebuinat fora statului pentru a proteja comunitatea i pe membrii si"47. Din confruntarea concepiei lui Locke n materia de separaie a puterilor statului cu organizarea fundamental a statului englez, se observ c el nu epune n opera sa o tez abstract, ci prezint un tablou sugestiv al organizrii constituionale a Angliei. Concluzia lui Locke nu este att o formulare categoric a separaiei puterilor, ct o distincte a puterii legislative de puterea executiv. Astfel, Leon Duguit art c pentru a se asigura aciunea guvernamental, o pondere reciproc trebuia s se instituie ntre diferite organe. Nu era o separare a puterilor care le-ar fi izolat, care le-ar fi provocat conflicte i le-ar fi mpiedicat liberul joc al mainriei politice. Era mai degrab o colaborare a organelor i o repartiie a funciunilor". O reconstrucie, o dezvoltare i o sistematizare a problemei separaiei puterilor o ntlnim, nu fr evidenierea influenei lui Locke, dar cu pronunat parte de originalitate, la Montesquien. El d o formulare precis i cal a acestei teorii a separaiei puterilor, care va forma unul din punctele principale a programelor revoluiilor burgheze48. Deci, printele principiul separaiei puterilor n stat este considerat filosoful francez Charles Louis Montesquieu (1689-1755). n'cartesa Despre spiritul legilor" el arat c n
45

Idem. "** Ovidiu inea, Constituii i cute texte de drept public. Editura Imprimeriei de Vest, Ortica 1997, p. 557. John Locke, Essai sur le pouvoir civil. Traduction, introduction, et notes par Jean-Louis Fyo. 1952. p. 157, op. cit. Gh. Tase Gheorghc. Separaia puterilor n stal, Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 8. Leon Duguit, Leon de droitpublic general. Paris. 1926, p. 196, op. cit. Gh. Tnasc Gheorghc. Separafiu puterilor in stat, Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 9. y \ - 4fV. ' 28

Dar, "orice om care are putere este nclinat s abuzeze de ea", spunea Montesquieu i tot el ddea soluia: "pentru a nu se putea abuza de putere, trebuie ca prin aezarea lucrurilor puterea s opreasc puterea". Desfeurnd aceast idee, prof. T. Drganu consider c: "Pentru ca libertile individuale s nu fie nesocotite, puterea public trebuie divizat ntre mai multe puteri, astfel n ct o putere s se opun celeilalte i s se creeze, n locul unei fore unice, un echilibru de fore. Prin faptul c puterea de comand n stat se fracioneaza ntre mai multe Organe, care au acelai interes ca atribuiile lor s nu fie nclcate de celelalte organe ale statului, se asigur aplicarea strict a legilor i respectarea libertilor individuale n lupta pe care a susinut-o mpotriva monarhiei absolute, filosoful iluminist francez se afirm ca un gnditor progresist. Dar revindecrile lui Montesquieu nu au satisfcut Revoluiei franceze de ia sfritul sec. XVIII-Iea. vedem prea puin agreat de Voltaire i combtut de Rousseau, pentru ideile sale politice moderau-. teoria separaiei puterilor aa cum fusese de Montesquieu, aprand-i lui Russeau < ; . i o renunare la o crmuire popular pe cale d eligibilitate. Ideea separaiei puterilor se ntlnete n concepia lui Russcau, ca un instrument firesc pentru limitarea absolutismului monarhic i pentru o progresiv organizare a statului. Dar dac Russeau ajunge la aceeai concepie ca i Montesquieu, consideraia c-1 cluzete este cu totul diferit. Pentru Russeau, puterea legislativ se confund cu nsui conceptul de suveranitate. Ea nu putea fi exercitat dect pe cale direct, prin votul ntregii naiuni i nu putea s aib ca obiect dect ntocmirea de acte cu caracter general i impersonal. Puterea executiv sau guvernmntul nu putea, din contra, s consiste dect n acte particulare i se distingea n mod necesar n dreptul legiuitorului . Russeau nu admitea independena puterii executive, deoarece aceasta era supus puterii legislative ale crei ordine le executai o supravegheaz asupra modului de ndeplinire i atribuiilor fixate de ea. Dar politicienii notri, spune Russeau, neputnd s mpart suveranitatea n principiul su, o mpart n obiectul su. Ei o mpart n forj i voin, n putere legislativ i n putere executiv, n drept de impozit de justiie i de rzboi, n administraie interioar i n puterea de a trata cu strintatea, cnd confund toate aceste pri, cnd le separ. Ei fac din suveran o fiin fantastic i format din buci asemntoare. Este ca i cum o m u l ar compune omul din * Tudor Drganu, Introducere n teoriei i practica statului de drept. Cluj-Napoca. Editua Dacia. Ivv2.p.30. , 51 A. Esinein, Droit Constitulionncl, Tomel. Paris, 1927, p. 495. op. cit. Gh. Toasc Ghcorghc. Separaia puterilor n stat. Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 12. mai multe corpuri n care unul ar avea ochii, altul braele, altul picioarele i nimic mai mult52.

fiecare stat sunt trei puteri: N legislativ, executiv i judectoreasc, care trebuie s fie separate n scopul nlturrii despotismului, asigurrii, echilibrului i armonizrii forelor sociale49.

Suntn fiecare stat, spune Montesquieu, trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Dar daca acestea sunt puterile statului, ele trebuie s fie separate, adic s fie ncredinata unor titulari deosebiri, i aceast necesitate apare n concepia lui Montesquieu ca fiind comandat de ideea de libertate polffic. Pentru Montesquieu, libertatea nu se poate realiza dect prin obstacole n cafea abuzului n care ar putea fi tentat s se dedea orice om i orice organ al struiii, dac el ar fi dotat cu prea mult putere.

17

i pentru Russeau, ca i pentru Locke, puterea judectoreasc nu este ceva distinct. Dar spre deosebire de filosoful englez, pentru Russeau ea este o ramur a puterii executive nu a celei legislative, supus unor anumite reguli speciale. Cea dinti aplicaie practic a principiului separaiei puterilor a fost realizat de statele americane, care n secolul al XVIII-lea, se gseau n plin revoluie constituional, ncepnd nc n 1780, primele constrturii ale statelor Massaghusetts, Maryland, Virginia, New-Hampshire introduc 27

acest principiu. Ulterior constituie M a t e l o r federale, ai crei creatori au fost Hamilton, Madison i Jay, adopta principiul separaiei puterilor sub forma ntreit de putere legislativ, executiv i judectoreasc. n anul 1791 Revoluia francez introduce acest principiu n Declaraia drepturilor omului", care, n art.16, se exprim astfel: Orice societate n care garania drepturilor nu este asigurat, nici separaia puterilor deteiTninat, nu are Constituie,,53. Ulterior principiul separaiei i colaborrii n stat la baza organizrii de stat a tuturor statelor democratice, el fiind consacrat, explicit sau implicit, n condiiile acestor state. Separaia puterilor, spune Piere Lalumiere, nu exclude o colaborare. Pe plan organic minitrii pot s fie n Parlament i sunt responsabili naintea lui. E plan funcional, fiecare din puteri este nsrcinat cu titlul principal al unei funcii, dar particip n mod egal la funcie exercitat de ctre cealalt. Parlamentul i guvernul exercit unul asupra celuilalt o aciune reciproc, constant. Colaboreaz de o manier intim la punerea n lucru a activitii generale a statului, dar colaboreaz n form diferite la aceeai cauz a diversitii structurale"54. Teoria colaborrii puterilor a fost privit de unii teoreticieni nsemnnd, de fapt, nceputul imixtiunii puterii executive n atribuiile puterii legislative, i 'uverger afum c echilibrul puterilor este foarte nestabil. Un organ predomin de Obicei asupra altuia, i totodat, predominarea adunrilor legislative este un u noincn rar, dimpotriv, predominarea organului executiv este ai frecvent"35. Acest principiu a fost considerat ca generator de liberti politice i a fost unul din principiile de baz ale Constituiei SUA din 1787 i ale Constituiei Franceze din'1791. Mai trziu, acest principiu a fost preluat i de alte state. Aplicarea lui a suferit cu timpul unele modificri, trecndu-se de la separaia absolut a puterilor la separaia lor prin colaborare . Nu putem trece cu vederea principiul separaiei puterilor att i din motivul c este consacrat n Constituia Republicii Moldova, prin urmare, / este un principiu constituional, ct i din propria convingere c acest principiu nu i-a pierdut de-a lungul veacurilor importana i actualitatea sa. Dac acum dou sute de ani separaia puterilor n legislativ, executiv i judectoreasc, de rnd cu alte principii democratice, a pus capt regimului de monarhie absolut i a favorizat instituirea regimului democratic (republican) de guvernare, astzi acest principiu este o garanie mpotriva instaurrii dictaturii i a regimului autocratic57. Acest principiu este fixat n aii. 6 al Constituiei Republicii Moldova. Se deduce i din distribuia competenelor i atribuiilor ntre autoritile publice att pe orizontal, n putere legislativ, executiv i judectoreasc, ct i pe vertical, n autoriti ale administraiei publice centrale i locale. C privete originea i evoluia principiului separaiei puterilor, acesta este pe larg descris n lucrrile de drept constituional. Nou nu iu- liuiir d<-. i menionm legtura dintre acest principiu i organizarea administraiei publn e n msura n care Constituia consacr principiul SOparioi pUtOTilOl i stabilete un spectru larg de frne de contragreuti de puterile! Stalului, putem desprinde care este forma de guvernmnt n ara dat: prezideniala, puilann ni u i sau mixt . n prezent, principiul separaiei puterilor n stat este conlioveisai H u n i l consider nvechit, depit, alii pledeaz pentru modernizarea lui iu fVOHri 1 I.............................. puteri for, de regul, a executivului. Constituia Republicii Moldov i in nilul III Autoritile publice" reglementeaz puterile publice, competena loi i lapoilunli dintre ele. El este structurat n deplin conformitate cu principiul separaiei celoi trei puteri de baz. Fiecare dintre aceste trei puteri 18

este investit cu anumite piem gative, nici una din ele n-are posibilitate de a uzurpa atribuiile celorlalte puteri, ntre organele care exercit prerogativele unei anumite puteri exist o legtura funcional, o colaborare strns, menit s asigure armonia procesului de conducere a societii i mpiedicarea abuzului unei puteri fa de aft putere. Din aceste considerente, la baza principiului separaiei puterilor se afl mecanismul de verificare reciproc ntre puteri i de asigurare a unui echilibru funcional ntre ele59.

27

'1,1 eon Duguit, Tratate de droit constituonnel, vol. II, ediia a IlI-a, Paris, 1928. p.680. Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat, Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 12. L Duguit, H. Mon nier, R. Bonnard, Le Constitutions el Ies principales lois politigues de Iu Fronce depuis 1789, Ediia a VH-a, paris 1952, op. cit. Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat. Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 13. Pierre Lalumiere et Andr Demichel.JLef rgimes parlementares europens. Paris, 1966, p.6, op. Cil. Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor In stat, Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 14. M Duverger, Droit Constitutionnel at institutionspolitiques. Paris, 1955, p. 530, op. cit. Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat, Editura tiinific, Bucureti 1994, p. 15.

56

Aurel Smbuteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova-Editura MUSEl'M. Chiinu200l,pag.47. 37 Mria Ox\ov, Drept Administrativ, Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001, p. 13. 58 Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica starului de drept. Cluj-Napoca, Editua Dacia, 1992, p.32-35. 59 Boris Negru, Caracterul autoritilor publice /rAdministrarea public". 1997. nr. I. pag. 23-2/.

19

31

3. Principiul legalitii
Anume Constituia stabilete principiile, modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice i raporturile dintre aceste autoriti i ceteni, Astfel, principiul lcgditii presupune supremaia Constituiei i legilor. Toate organele publice ct i funcionarii care activeaz n ele sunt obligai ei nii s respecte legile i s asigure respectarea lor de ctre ceteni. Anume acest principiu, atunci cnd se refer la administraia public, implic respectarea Constituiei, a principiilor generale ale dreptului, a legilor organice i ordinare, a deciziilor judectoreti, a regulilor cutumiare i a prevederilor dreptului intemapional cnd acestea sunt parte a dreptului intern, a actelor administrative aplicabile. Principiul legalitii mai nsemn ca actele administrative nu produc efect retroactiv, exceptnd cazurile n care este prevzut -expres de lege sau sunt n favoarea persoanei private. n materie de sancionare administrativ, principiul legalitii se manifest prin faptul c att sanciunile, ct i faptele pentru care se aplic ele, precum i organele sau persoanele mputernicite s aplice aceste sanciuni sunt stabilite prin lege, sanciunea se aplic numai n limita stabilit la data svririi faptei cu luarea n consideraie a tuturor circumstanelor n care s-a svrit aceast fapt60. Inticaga activitate a administraiei publice, inclusiv aplicarea principiilor ..il< , i u mea/ s se efectueze ntr-un cadru legal i s decurg din celelalte acte normative pe care ea le execut 61. Acest principiu formeaz cadrul activitii autoritarilor statelor n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice voinei supreme a naiunii, consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie62. Dac pentru puterea legislativ voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze activitatea ei este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate peste care nu se poate trece l constituie att Constituia, ct i legile. E de menionat c n perioada de tranziie de la un stat totalitar la un stat democratic, etapa prin care trece actualmente Republica Moldova, aplicarea principiului legalitii se confrunt cu multe dificulti. Administraia public sufer nu numai din cauza lipsei de legi, dar i din cauza necunoaterii legislaiei n vigoare i, respectiv, a depirii foarte lente a greutilor de aplicare a lor. Necunoaterea prevederilor legilor, pe de o parte, i nedorina unora de a le aplica, pe de alt parte, creeaz o situaie care duce la scderea eficienei activitii autoritilor administraiei publice.

normative ale organelor puterii i administraiei de stat, ce reglementeaz raporturile sociale la care particip,Ai.

n acelai timp principiul legalitii desemneaz i supunerea autoadministrrii locale tuturor normelor juridice internaionale ori a tratatelor la care ara este parte.64 4. Principiul democraiei.
Procesul de reformare prin care trece administraie public este strns legat de democratizarea societii. Noiunea de democraie este indisolubil legat de noiunea de putere, n sens larg, democraia este o form politico - statal de organizare a societii unde poporul este recunoscu drept unica surs a puterii i are posibilitatea s-o realizeze fie n mod direct, fie prin organele reprezentative65. Dicionarul explicativ uzual al limbii romne ne d urmtoarea defmitie a democraiei :a) Form de organizare i de conducere politic a societii, care proclam societatea poporului, b) Forma de guvernare a statului, bazate pe separaia puterilor i pe votul universal. cjMetod de conducere a unui colectiv care asigur participarea tuturor membrilor la luarea deciziei importante66. Democraia este nu numai o varietate de organizare politico-statal a societii, dar i un mijloc de reglementare a relaiilor dintre diverse elemente ale sistemului politic. Administraia public ca element al acestui sistem se afl ntr-un proces de reformare car, dup coninutul lui are un caracter complex. Reforma cuprinde structurile, funciile, atribuiile autoritilor administraiei publice, precum i relaiile dintre administraia public central administraia public local, dintre cele dou niveluri ale administratiei publice locale, dintre organele administraie publice i alta elemente ale sistemului politic. Deci acest principiu presupune: 1) suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative; 2) asigurarea participrii poporului Ia soluionarea celor mai importante probleme ale societarii i ale statului prin referendum; 3) asigurarea participrii poporului Ia formarea direct a unor autoriti publice prin alegeri libere, care au Ioc n mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat; 4) descentralizarea administrativ;
w

Ilustrul Profesor Tudor Drganu menioneaz: "Prin principiul legalitii se nelege regula Mria Orlov, Drept administrativ. Editura EPIGRAF, Chiinu, 2001, p. 9. ^ Minai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei. Bucureti, 1996, pag 131. ' Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii 7 5 administrative. Vol. I, Bucureti, 1996 UrdSmbotcanu afirma administraiei publice in Republica Moldova Editura MUSEUM, Chiinu, 2001, pag. 48. . ,
w

S ' i /olA

Tudor Drganu, Drept Constituional, Editura didactic i pedagogic. Bucureti, 1972, p. 275-276. Corneliu Manda, Cczar-Corncliu Manda, Administraia public local din Romnia. Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 115. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice in Republica Moldova, Editura ML'SEUM. Chiinu 2001, p.42. <,h Silviu Berejan, Claudia Rusu, Ana Vulpe, Ion Zaporojan, Dicionar explicativ uzual al limbii romne, Edinira Litera, Bucureti 1999. ..

fundamental a dreptului nostru, n virtutea creia toate organele stQtulidnQrganizaile obteti, funcionarii, cetenii i ceilali locuitori ai rii sunt obligai s respecte strict legile i celelalte acte 32 20

.revin, informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice67.

Unele schimbri, transformri, reformri trebuie efectuate n baza unor principii noi, democratice, care ar reflecta gradul actual de dezvoltare a societii i ar facilita o evoluie ascendent a ei n viitor. Pornind de la aceasta, principiile de organizare i funcionare a administraiei publice trebuie s decurg din spiritul valorilor generale ale democraiei. Valorile - principii universale ca libertatea, egalitatea, suveranitatea poporului au aprut i s-au dezvoltat pe parcursul secolelor, odat cu evoluia istoric a popoarelor. Multe concepii contemporane trateaz aceste valori mai larg, adugnd la ele drepturile omului, supremaia legii, echitatea social, pluralismul. Alctuind n totalitatea4or o viziune modern n dezvoltarea societii, valorile general umane servesc drept suport esenial al pi im ipiilor administraiei publice68. Intr-o societate democratic, starul organismul politic care dispune de for i dei '!' e u privire la ntrebuinarea ei - garanteaz juridic i / efectiv libertatea i egalitatea indivizilor. Dup cum spune HegCl, ideea dreptului este libertatea, i pentru ca ea s fit uideas, observat, ea trebuie s fie cunoscuta att de conceptul ei ct i n existentu ei reala. Libertatea constituie substana dreptului, iar sistemul dreptului este domeniul libertii nfptuite. fiecare individ are dreptul la viat, la libertate i la siguran personal" -prevede art. 3 <Sa Declaraia Universal a Drepturilor Omului. Fiind fundamente ale vieii sociale, libertatea i egalitatea trebuie sai gseasc expresie juridic. Nu poate exista egalitate dect ntre oamenii liberi i nici libertatea dect ntre oameni a cror egalitate este consfinit juridic. Egalitatea nseamn echilibrul vieii, iar libertatea nseamn capacitatea oamenilor de a acp'ona fara dificulti69. Aplicarea acestui principiu ine s asigure egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i autoritilor publice, fr privilegii i discriminri. Autoritile administraiei publice sunt chemate s asigure deplina egalitate a dreptului n toate domeniile vierii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii fr deosebire de naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apai teuen politic,, avere sau origine social, n acest fel se garanteaz posibilitat e i p. U I K piiuuturor cetenilor la viaa politic, economic social i cultural70. I galitatea n faa legii presupune c autoritile administrative trebuie s i lamineze fiecare caz aprofundat i echitabil, referindu-se la legile n vigoare, iar (Irlov Mria, Negru Boris, Cuneichi Tatiana, Cojocarii Eugenia, Hristiev Eugen. Perebinos Miluil. Ouo vadh Moldove?. Administraia public, Chiinu 2002, p. 36. Aurel Smbotonu. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. Editura MUSEUM, Chiinu 200 i,p.43. 69 Duimuu Baltag. Alexei Guu, Teoria general a dreptului, Chiinu 2002. Aurel Smtxaeanu, 'Reforma administraiei publice n Republica Moldova" Editura MUSEUM. Chiinu 2001. p.49. acestea din urm nu trebuie s mpiedice autoritile administrative s examineze fiecare caz ntr-o manier adaptat de circumstanele particulare71. 21

5) 6)

participarea, poporului Ia procesul de legiferare; obligaiunea autoritilor publice de a asigura potrivit competenelor ce le

Reiese din adevrul c unitatea este generat de egalitatea ntre ceteni i servete ca un fundament al statului care recunoate i garanteaz, prin Constituie, dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Recunoaterea pluralismului n societate servete drept condiie i n acelai timp este o democraie a garaniei. Manifestarea pluralismului politic, cultural, religios trebuie s se desfoare n condiiile legii. Partidele politice, asociaiile culturale, comunitile religioase, snt chemate s contribuie la definirea i la examinarea voinei cetenilor, n domeniul respectiv, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integrrii teritoriale, a ordinii de drept, a principiilor democraiei i asigurrii unitii poporului ca fundament al statului. Aliniatul unu al art. 10 al Constituiei stabilete c Republica Moldova este patria comun i indivizibil a 'tuturor cetenilor ei. Aceasta presupune att teoretic ct i practic integritatea teritorial a rii. Asigurarea integritii teritoriale este o datorie a fiecrui cetean i o sarcin important n activitatea autoritilor publice. Analiza trecutului istoric ne mrturisete c spiritul integritii tei itot iale fost permanent prezent n evoluia statalitii noastre. Ace;;t principiu Uffl pentru Republica Moldova o semnificaie deosebit la clapa actuala de de/voliaie, <.nul problemele depirii tendinelor de dezmembrare teritoriala \,\ asip.uiaiu uiuiaii poporului continue s persiste n activitatea autoritilor publice i ;,u,intul i integritii teritoriale a rii, conform art. 77 al Constituiei, c.vCc PrtStdinU Republicii Moldova. Realizarea acestei funcii este ntro strnsa lr;itui,i exercitarea funciei de reprezentare i depinde n mare msur de modul utili ti" unor aa posibiliti cum ar fi contracararea pe plan intern i extern a acftuniloi care pot pune n pericol atributele suverane ale rii. Evoluia conflictului din Transnistria 77, situaia actual din partea de Est a Republicii Moldova, necesitatea soluionrii problemelor existente mrturisesc despre actualitatea principiului unitii poporului i integritii teritoriale.

5. Principiul colegialitii
Principiul colegialitii a fost un principiu des discutat n literatura juridic de specialitate, deoarece n perioada sovietic organizarea i funcionarea consiliilor steti, de orel, oreneti i comitetelor lor executive se nfptuiau de. asemenea conform acestui principiu. Conceptul de conducere colegial presupune "cu necesitate participarea mai multor persoane la adoptarea unor decizii, n cadrul unui organ colegial, legal constituit"73.

71 73

Mria Orlov, Drept administram '.Chiinu 2001, pag 9: Vasile Nedelciuc, Republica Moldova (culegere de acte legislative, date statistice fi alte acte oficiale), Chiinu, Universitas, 1992, pag. 61-118. 35 Ilie lovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei. Editura didactic i pedagogic. Bucureti, 1977, p. 62-63.

Principiul colegialitii n activitatea consiliului local se manifest i n stadiul de pregtire a proiectelor de hotrri, n activitatea comisiilor de deputai, etc. Principiul colegialitii se refer de asemenea i la asigurarea condiiilor necesare pentru ca membrii consiliilor locale s poat participa activ i constructiv la pregtirea i adoptarea hotrrilor, n acest scop, membrii consiliilor locale trebuie s aib posibilitatea s ia cunotin din timp de proiectele de hotrri, s primeasc informapile necesare, s-i exprime liber opinia, s fac propuneri i observaii referitoare la problema dezbtut de ctre consiliul local. Legea cu privire la administraia public local nr. 123- XV, din 18 martie 2003 i anume art. 6 alin. 2 menioneaz c relaiile dintre autorittile administraiei publice au a baz pe lng principiile constituionale i colaborarea i rezolvarea problemelor, se are n vedere colaborarea organelor administraiei publice s locale de nivelul nti cu cele de nivelul doi. Legea Republicii Moldova cu privire la Guvern n art. 2 subliniaz ca principiu de baz al activitii guvernului: asigur colegialitatea i rspunderea personal a membrilor Guvernului n procesul elaborrii, adoptrii i realizrii hotrrilor.
( t . Principiile

a) autonzai^e.adnnlnlsh^rie publice locale i centrale; b) instituiile publice locale i centrale care au scop efectuarea

publicitii i transparenei

Unul din cele mai ample acte normative n domeniul accesului la informaie <>ln lal.i, la nivel naional, este Legea cu privire la accesul la informaie Nr. 982XIV din 11.05.2000, n care se menioneaz: ' y a) raporturile dintre furnizorii de informaie i persoan fizic i/sau juridic n procesul de asigurare i de realizare a dreptului, constituional de acces la informaie; b) principiile, cile, condiiile, cile.i modul de. realizare a accesului la mformariile oficiale, aflate n posesia furnizorilor de informaii; c) aspectele accesibilitii informatiei n cadrul personal i proteciei acesteia n cadrul soluionrii problemei; d) drepturile solicitanilor informaiei, inclusiv al informaiei cu caracter personal;

atribuiilor de administrare, socialculturale i a altor atribuii cu caracter necomercial; c) persoane fizice i juridice care sunt abilitate cu gestionarea unor servicii publice ce culeg, selecteaz, posed, pstreaz, dispun de informaii oficiale, inclusiv de informrii cu caracter personal. Dac pornim de la prevederile legii, fiecare funcionar public din primne sau din serviciile publice ale consiliilor locale cade sub incidena acestui articol devenind furnizor de informaii oficiale i dispunnd de drepturile i obligaiile ce reies din legea examraVta? 'S. Drept solicitant al informaiei oficiale este orice cetean al Republici i. Mo Ido va precum i cetenii altor state, care au domiciliu sau reedina pe' teritoriul R. Moldova, apatrizii stabilii cu domiciliu sau cu reedina pe teritoriul Republicii Moldova. Persoana are dreptul de a solicita furnizorilor de informaii, personal sau prin reprezentanii si, orice informaii aflate n posesia acestora, cu excepriile stabilite de legislaie. Dreptul persoanei de a avea acces la informaii, inclusiv la informaiile cu caracter personal, nu poate fi ngrdit dect n condiiile legii. Orice persoan care solicit acces la informaii n conformitate cu prezenta lege este absolvit de obligaia de a-i justifica interesul pentru informariile solicitate. n sensul legii nominalizate sunt considerate informaii oficiale toate infor-mriile aflate n posesia i la dispoziia furnizorilor de informrii, care au fost cla borate, selectate, prelucrate, sistematizate i/sau adoptate de.organele sau de persoanele oficiale sau puse la dispoziia lor n condiiile legii sau de ctre ali subieci de drept Este semnificativ compartimentul legii ce ine de restriciile n exercitarea dreptului de acces la informaie. Aceasta poate avea loc doar n cazurile prevzute de o lege organic care ar corespunde urmtoarelor necesiti: respectarea drepturilor i reputaiei altor persoane; protecia securitii naionale, ordinei publice, ocrotirii sntii sau protecia moralei societii. n conformitate cu prevederile aceluiai articol, accesul la informaie nu poate fi limitat cu excepia:

e) obligaiile furnizorilor de informaii n procesul asigurrii accesului la informaie oficiale;

f)

modalitatea aprrii drepturilor de acces la informai75 Din punct de vedere a problematicii studiate de noi prezint interes scopurile legii nominalizate care constau conform punctului b) ai art;^4n eficientizarea procesului de informare a populaiei i a controlului efectuat de ctre ceteni asupra activitii autoritilor publice i a instituiilor publice"; i c) stimularea formrii opiniilor i participrii active a populaie la procesul de luare a deciziilor n spirit democratic". Cine sunt furnizorii de informaii oficiale obligai prin lege s le furnizeze solicitanilor? n art. 5 al Legii privind accesul la informaie n aceast calitate iunt determinate:
74 75

a) informaiilor ce constituie secretul de stat; b) informaiilor confideniale din domeniul afacerilor, prezentate instituiilor publice cu titlu de
confidenialitate;

c) informaiile cu caracter personal, a cror divulgare este considerat drept imixtiune n viaa privat a
persoanei;

d) informaiilor ce Un de activitatea operativ i de anchet a organelor de resort; e) informaiile ce reflect rezultatele finale sau intermediare ale unor investigaii tiinifice i tehnice.
Conform prevederilor legii, dac accesul la informaie i documentele solicitate este parial limitat furnizorii de.infirmaii .sunt obligai s prezinte solicitanilor prile documentului, accesul la care.nu conine restricii conform legislaiei, 37

Monitorul Oficial din 19 martie 2003, art.6. Monitorul Oficial al Republica -M&ldqvanr. 88^66^ din 28.07.2000. . '. 36 '

mdicndu-se n locurile poriunile omise sau din sintagmele: secret de stat", secret comercial", Jnforrnatie confidenial despre persoan". Constituia Republicii Moldova proclam c democraia n Republica Moldova se exercit n condiiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura i totalitarismul. Pornind de la acest principiu, este evident, c pluralismul este opusul umanismului, democratia fiind incompatibil cu monopolul sau chiar i cu privilegiul unei doctrine, negnd'orice pretenie de a instaura ortodoxia n domeniul ideologic. Fr ndoial c un sistem pluralist, pus n funcie prin intermediul instituiilor politice, culturale i sociale nu poate fi dezvoltat dect n baza unor garantai i premise constituionale . Astfel, art.32 din Constituia Republicii Moldova garanteaz fiecrui cet-jcan libertatea gndirii, a opiniei, precum i libertatea exprimrii n public prin cuvnt, imagine sau prin alte mijloace posibile". Pentru o liber exprimare a opinii l o r , ari. 34 oblig autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, s asigure m l o i marca corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de Interes personal, dreptul la informarie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie t cetenilor sau sigurana naional. Mijloacele deinformare public, de iat sau jaivatc sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. Publicitatea este unul din elementele importante ale sistemului democratic dc adniioistrare a societii i statului6. Realizarea principiului publicitii n activitatea organelor autoadministrrii locale presupune asigurarea unui caracter deschis n activitatea lor i informarea sistematic a populaiei referitor la aceast activitate.1 Realizarea principiului publicitarii n organizarea i funcionarea autoadministrrii locale, potrivit cruia organele de autoadministrare local asigur informarea. populaiei despre activitatea lor, este consfinut i n statutele comunitilor teritoriale, n regulamentele organelor reprezentative de autoadministrare local, n alte acte jaridico-normative ce se refer, de exemplu, la statutul aleilor locali. Principiul publicitii transparenei presupune asigurarea unei nviorri largi a cetenilor despre activitatea organelor administraiei publice i ntreinerea unor legturi strnse ntre ceteni i aceste organe, art. 34 din Constituie prevede dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public. Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor despre afacerile publice i despre problemele de interes personal Norma constimional prevede de asemenea c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau .sigurana naional2. Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit.

Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asi-i gure.informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra probleme-* lor de interes personal. Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a f cetenilor sau sigurana naional. Mijloacele de informare public, de stat sau private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. Mijloacele de informare public nu sunt supuse cenzurii. Foarte important este c mijloacele de informare public, de stat sau private s asigure informarea corect a opiniei publice. Problemele transparenei adminiI . strative se cer a fi rezolvate astfel nct s asigure un grad nalt de irnpartialitate i I obiectivitate. Numai n aa fel transparena va contribui la soluionarea corect a sarcinilor atribuite acestor autoriti. ft Desigur, este foarte important ca cetenii s fie informai despre activitatea autoritilor publice. Dar nu mai puin important este i informarea autoritarilor publice despre nzuinele i doleanele cetenilor. Aceasta se asigur pe diferite 1 ci, cum ar fi efectuarea sondajelor de opinii privind diverse probleme de interes comun, generalizarea propunerilor, sugestiilor expuse de ceteni pc diferite ci, inclusiv folosirea dreptului constituional de a se adresa a u t o r i t i l o r p n h l n < p u n i petiii formulate n numele semnatarului, sau dreptul oigam/aiiloi Icj-.al oiciitmi. I de a se adresa cu petiii exclusiv n numele colectivelor p e . , u < - l < - n - p i m i > Prin aceste mijloace cetenii, colectivitile umane <o n t i i h i u r l a v < nli<u < i ndeplinirii deciziilor organelor administraiei publice. In 012 dl ni1 Nil Itl . 111 influena opiniei publice poate avea Ioc corectarea dccr/ u i < i i i n - I . > i i . I n i m i n m publice, aducerea lor n concordan cu realitile s o n . i l r . . M u . m ..m............................................... i schimbare. Totodat, opinia public poate sa influeneze asupra Ini ii " i . pn i adoptrii unor noi decizii n scopul soluionrii problemel < > , n o i a p uni. Un rol important n realizarea principiului publicitii m sistemul lUloadmi nistrrii locale l are mass-media. Astfel, n regiuni i raioane, consiliile respet tlv( au ziarele lor, susinute din bugetele locale, cu ajutorul crora se adm l . i r i m . r . i m i > populaiei problemele de importan local ce sunt dezbtute n sesiunii) consiliilor raionale i regionale, hotrrile adoptate de consiliile respective, ctc. O confirmare a principiului transparenei i publicitii n Romnia ne s e i veste Legea nr. 52 din 21/01/2003 privind transparena decizional n administraia j public . n aceast lege se stabilesc regulile procedurale minimale decizionale n cazul autoritilor administraiei publice centrale i altor instituii publice care utilizeaz resursele financiare, n asociaiile legal constituite ale acestora, avnd drept scop sporirea gradului de responsabilitate a administraiei publice, stimularea participrii active a cetenilor n procesul de luare i de elaborare a actelor normative i sporirea gradului de transparen la nivelul ntregii administraii . ! Idem. Legea adoptat de Parlamentul Romniei nr. 52. din 21/01/2003 privind transparena * decizional n administraia public. Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 03/02/2003. 81 Idem.
80 3

76

Aurel Snboteanu. Reforma administrafiei publice n Republica Moldova, Editura Acadea de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova. Administrarea MUSliUM, Chiinu 2O01. pag. 52.

1public": Nr. 2(34), 2002. p. 28. 2O. E. Xntafm, V. 1. Fadeev, Munitipahwe provo Rossijskoj Federaii Dreptul municipal al 38

3Federaiei Ruse), Izd-vo Jurist, 1997. p. 105.

23

nfptuirea principiului publicitii n

activitatea organelor

de autoadministrar local

creeaz condiii pentru participarea cetenilor la rezolvarea problemelor de importan local.

civile i politice4*, Documemul reuniunii de la Copenhaga a conferinei pentru dimensiunea uman a C.S.C..E*5, Convenia pen tru A pararea Drepturilor Omului i Libertilor fundamentale, etc. 7. Principiul prioritii i garantrii drepturilor persoanei private
n baza acestui principiu activitatea administraiei publice trebuie s fie fundamentate pe baze morale, ca fapt obligatoriu nu facultativ. Drepturile omului sunt o valoare suprem i toate autoritile administraiei publice poart rspundere fa de ceteni pentru respectarea lor. Aceasta decurge din prevederile constituionale, conform crora demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea reprezint valori supreme i sunt garantate57. " Enunarea acestui principiu are menirea s duc Ia mbuntirea activitii administraiei publice, dat fiind faptul c n fiecare moment adrrunistraia public este expus unei mari tentaii, i anume de a se considera pe ea nsi drept propriul ei scop 88, sistemul administrativ neavnd alte justificri, n faa acelora care-1 pun n micare, dect perfecionarea funcionrii i armonia mecanismelor sale. Reforma administraiei, avnd drept scop mbuntirea activitii i structurii

Sesizarea cetenilor nu este numai o suis de mformare referitoare la interesele populaiei, ea ofer cetenilor posibilitatea de a-i apra drepturile i interesele legale i de-a obine restabilirea lor n cazul nclcrii de ctre organele i funcionarii de conducere ai autoadntinistrrii locale. Realizarea principiului publicitii i transparenei presupune un nalt nivel de cultur al cetenilor, a colectivitilor umane, autoritilor publice, precum i reprezentanilor rnijloacelor de informare n mas. ' Principiul sus menionat este redat att Ia nivel naional ct i la nivel internaional, ca de exemplu n Declaraia Universal a Drepturilor Omului,82 Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale ^culturale83,Pactul internaional cu privire la drepturile

Declaraua Universal a Drepturilor Omului. Adoptat i proclamat de Adunarea general a O.N.U. prin Rezoluia 217 A(1II) din 10 decembrie 1948 Ia New York. Republica Moldova a uderat I n Dcclarap'c prin Hotrrea. Parlamentului nr. 217-XII dio 28.07.90. Publicat n ediia n Tratate internaionale 1998, voi. I, p. 11. Extras. Au. I Toata fiinele umane sc nasc libere.i egale ui demnitate i drepturi. Ele sunt nzestrate cu iapune .! contiin ; trebuie s sc comporte unele fa de celelalte n spiritul paternitii. A i t . 19 Oiiec om arc dreptul la libertatea opiniilor i exprimrii lor, acest drept include libertatea dc a avea opinii fr imixtiune de afar, precum i libertatea de a cuta, de a primi i de rspndi informaii i idei prin orice mijloace i independent de frontierele de stat. Art. 2 0 Orice persoan are dreptul la ntrunire i de asociere panic . Nimeni nu poate fi obligat s fac parte dintr-o asociaie. Art. 29 Persoana are ndatoriri fa de colectivitate, numai n cadrul acesteia fiind posibil dezvoltarea liber i deplin a personalitii sale. n executarea drepturilor i libertilor sale, fiecare persoan este supus numai ngrdirilor stabilite de lege n scopul exclusiv al asiguirii recunoaterii i respectrii drepturilor i libertilor celorlali i n vederea satisfacerii cerinelor |uste ale moralei, odinii publice i bunstrii materiale, ntr-o societate democratic. 3Pactul. Ktemaional cu privire la drepturile economice, spciale i odnirale. Adoptat la 16 decembrie 1996 la New York. Adoptat i proclamat de Adunarea general a O.N.U. la 16 decembrie 1966 prin Rezoluia 2200 A(XXI) intrat a vigoare la 3 ianuarie 1967, cf. Dispoziiilor art. 27. Ratificat, prin Hotrrea Parlamentului nr. 217-XII din 28.07.90. n vigoare n Republica Moldova la 26 aprilie 1993. Publicat n ediia oficiali Tratate internaionale ", 1998, voi. I, p. 18. Extras. Art. 15. l.Statele pri la prezentul pact recunosc fiecruia dreptul a) de a participa la viaa cultural; b) dc a beneficia de procesul tiinpfic i de aplicaiile sale; c) de a beneficia dc protecia intereselor morale i materiale decurgnd din orice producie tiinific, literar sau artistic a crui autor este. 2. Msurile pe care statele pri la prezentul Pact le vor lua pentru a asigura deplina exercitare a acestui drept trebuie s cuprind masuri necesare pentru a asigura meninere, dezvoltarea i difuzarea tiinei i culturii. 3. Statele pri la prezentul Pact sc angajeaz s respecte libertatea indispensabil cercetrii tiinifice i activiti creatoare; 4. statele pri la prezentul Pact recunosc urrile binefctoare care trebuie s rezulte din ncurajare i dezvoltarea cooperrii i contactelor internaionale n domeniul tiinei i culturii. Art 16 l.Statele pri la acest Pact, se angajeaz s prezinte, n conformitate cu dispoziiile cuprinse in aceast parte a Pactului, rapoarte asupra msurilor pe carele-au adoptat i asupra progreselor obinute.n asigurarea resp^trii drepmqlor.' ". ~-.

(5.8) Legile-adoptate conform unei proceduri publice - i reglementrile fac obiectul unor publicaii care reprezint condiia aplicabilitii lor. Aceste texte vor fi accesibile tuturor. 6 Convenia pentru Aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale.. Adoptat, la Roma la 4 noiembrie 1950. A intrat n vigoare la 3 septembrie 1953. n vigoare pentru Republica Moldova la l februarie 1998. Art. 6 Dreptul la un proces echitabil. Orice persoan are dreptul la judecat n mod echitabil, In mod public i ntr-un termen" rezonabil a cauzei sale, de ctre o instan independent i imparial instituit de lege, care va hotr fie asupra nclcrii drepturilor i obligaiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeinicii oricrei acuzaii n materie penal ndreptat mpotriva sa. Hotrrea trebuie s fie prezentat n mod public, dar acc4esul n sala de edine poate fi interzis presei i publicului pe ntreaga durat a procesului sau a unei pri a acesteia in interesul moralitii, al ordinii publice ori a securitii naionale ntr-o societate democratic, atunci cnd interesele minorilor sau protecia vieii private a prii la proces o impun,sau. n msura considerat absolut necesar de ctre instan atunci cnd, n mprejurrile speciale, publicitatea ar fi de natur s aduc atingere intereselor justiiei. Art8 Dreptul la respectarea vieii private. Orice persoan are dreptul la respectarea vieii sale private i de familie, a domiciliului s i a corespondenei sale. 87 Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice in Republica Moldova, Editura MUSEUM.Chiinu 2001, p.49. 4Mihai T. Oroveanu. Tratat de tiinu administraiei. Bucureti, 1996, pag. 130. 88 Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice. Adoptat i deschis spre semnare la Adunarea general a Naiunilor Unite la 16 decembrie 1996 la New York. Inuat n vigoare la 23 * "v&'v 4 ' - " f martie 19967, cf. art. 49, pentru dispoziiile de la art. 41. Rarificat prin Hotrrea Parlamentului 41 Republicii Moldova nr. -317-Xii din 28.07.90. n vigoare pentru Republica Moldova din 26 aprilie 1993. Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinei pentru dimensiunea umana a C.S I l Adoptat la 29.06 .90.. Aderat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 707 XII din 10.09.91.

24

administraiei publice, trebuie s stopeze dezvoltarea acestei tentaii, care are tendr|a de a dovedi echivalentul administrativ al raiunii de stat.

ncepnd cu anul 1997, n Republica. Moldova se implementeaz, cu concursul Programului Naiunilor Unite pentru Dezvoltare, un amplu i proiect care urmrete crearea i funcionarea unei institutii nationale independente pentru promovarea i aprarea drepturilor i libertilor omului cu mandat de reflectare a tratatelor i conveniilor internaionale la care statul nostru este parte89. Dac administraia public are.misiunea de a servi omul, cu att mai mult are sarcina de a servi top oamenii care alctuiesc colectivitatea uman naional, satisfcnd interesul public. Desigur c suma intereselor individuale care alctuiete interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om. De aceea n activitatea sa administrai public urmeaz s respecte aceast importan i prioritate. Astfel, administraia public este obligat s satisfac interesul general, chiar Bftori dcnd drepturile i interesele individuale atunci cnd interesul general impune 0 ^omenea situaie. Ierarhizarea satisfacerii cerinelor sociale de ctre administraia public nu ncalc semnificaia i finalitatea principiului c administraia public este n serviciul omului, deoarece tocmai interesul impune s ' dea prii uitate satisfacerii interesului general90.

CAPITOLUL HI. DREPTUL ADMINISTRATIV -RAMUR A DREPTULUI PUBLIC

1. Noiunea dreptului administrativ
Dreptul administrativ poate fi studiat sub dou aspecte: a) ca un ansamblu de norme juridice, care reglementeaz activitatea administraiei publice i formeaz o ramur distinct de drept n cadrul sistemului dreptului i, b) ca ramur a tiinei juridice care se ocup de cercetarea: normelor dreptului administrativ, raporturilor de drept administrativ, a actelor administrative, a formelor de control administrativ, a statutului i carierei funcionarilor publici, a rspunderii administraiei . a. Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului, dreptul administrativ nu are o istorie prea ndelungat. Deoarece nsui dreptul public, avnd a p a riia n perioada democraiilor timpurii, mai trziu, la perioada formelor clasice de stat sclavagist i feudal, cedeaz n favoarea dreptului privat. Astfel, la aceste pa rioade istorice o dezvoltare fructuoas capt doar ramurile de diepl civil sj penaJ Renaterea democraiei, ntr-o form mult mai perfect spre sli'uittil : . r r n lului XVTII, face recunoscute anumite raporturi dintre individ, ca cetean, l ca autoritate public cu drepturi i obligaii reciproce care nu au I a buza p i o p m tatea sau valorile materiale, ci au drept obiect puterea public n rapoif <u <>I J V nizarea conducerii sociale. Normele juridice ce reglementeaz aceste rtpOrTUfl hi parte din dreptul public. Declaraiile referitoare la drepturile omului, precum fi constituiile aprute la aceast perioad au pus baza normativ i tiinifici : i dreptului public. Dreptul administrativ ca parte a dreptului public se contureaz, evident, mai trziu pe la mijlocul secolului XIX. Dup cum meniona prof. E. D. Tarangul, dreptul administrativ este de dat desrul de recent, ca i dealtfel dreptul public n general. Un drept administrativ propriu zis gsim abia n statul modem nfiinat de Revoluia francez, care a pus principiul legalitii.91 Dreptul a<2mmistrativ romn, la rndul su, a cptat o dezvoltare fructuoas ncepnd cu sec. XX, avndui ca fondatori pe ilutrii profesori Anibal Teodorescu, Paul Negulescu, E. D. Tarangul . a., fiind influenat att de doctrina i jurisdicia administrativ francez ct i de cea germana.92 Puterea n republicile democratice care s-au format cu dou secole n urm era organizat n baza principiului separaiei puterilor (n legislativ, executiv i judectoreasc), iar dreptul administrativ s- format n baza normelor care reglementau; n special, activitatea organelor puterii executive.

l^gea cu privire la avocatii parlamentari II"Monitoral oficial al Republicii Moldova", 1997, nr. 82 83 , 11 decembrie. 90 Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Editura MUSEUM; 42 Chiinu, 2001, pag. 49-51

91 9:

E. D. Tarangul, op. cit. p. 1. 25 'J.H. Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn. Bucureti,1943,p-21-43.

Dreptul administrativ n Republica Moldova este. n plin formare, fiind de aceeai vrst cu nsui statul actual,, format dup destrmarea URSS. Soarta vitreg a poporului aflat ntre Nistru i Prut, a fcut ca pe parcursul ultimelor dou secole s fie folosit ca moneda, de schimb la sfritul btliilor marilor puteri din Europa, i, respectiv, ba rupt de la ar, ba ntors napoi pentru a fi rupt din nou. Prin urmare, la aceast perioad nu putem vorbi despre un sistem de drept propriu. Formarea unui astfel de sistem a devenit posibil abia dup cptarea independenei. La aceast etap de tranziie a statului la un sistem democratic de guvernare este foarte important de a avea un sistem de drept corespunztor naltelor democraii. Nu mai puin important este i delimitarea clar a ramurilor de drept dup obiectul raporturilor sociale pe care le reglementeaz. Ca ramur distinct a dreptului, dreptul arJministrativ const dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementeaz raporturile de instituire i activitate a organelor administraiei publice, raporturile dintre aceste organe i ceteni sau dintre funcionarii publici i ceteni, raporturi ce iau natere, se dezvolt i se sting n procesul de administraie. Obiectul dreptului administrativ, menioneaz prof. I. Alexandru, l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a starului i a colectivitilor locale, realizat, n principal, de ctre autoritile administraiei publii c potrivii iioiinclor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n proi 88Ul reali trii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale.93 I "i n i aceasta lucrare, se face o delimitare de valoare a dreptului administrativ de alte ramuri de drept (constituional, financiar, civil, dreptul muncii . a.) n baza obiectului de reglementare i a altor criterii. Astfel, referindu-se al raportul dintre dreptul administrativ i cel constituional autorii subliniaz c: dei cele dou ramuri de drept se afl ntr-o strns legtur, totui ele nu se identific deoarece ramura conductoare a ntregului sistem de drept este dreptul constituional, iar normele dreptului administrativ, care reglementeaz raporturi sociale specifice, trebuie s fie conforme cu normele de drept constituional. Cum i Constituia cuprinde unele norme care reglementeaz activitatea administrativ, rezult c acestea fac parte, att din ramura dreptului constitutional, ct i din ramura dreptului administrativ. Dreptul administrativ, este strns legat i cu dreptul financiar care reglementeaz raporturi sociale ce se nasc n procesul formrii, repartizrii i ntrebuinrii fondurilor bneti destinate necesitilor publice. Cu toate c aceste raporturi ce se formeaz n domeniul administraiei publice i constituie obiectul unei anumite grupe de norme juridice, denumit legislatieadmipistrativ-financiar, normele respective avnd totui un puternic specific financiar, aparin dreptului financiar. Activitatea autoritilor administraiei publice cu personalitate juridic este supus reglementrii att a normelor de drept administrativ, ct i a celor de drept civil. Chiar dac dreptul administrativ reglementeaz unele raporturi patrimoniale, precum nfiinarea de ctre autoritile administraiei publice unor ageni economici i nzestrarea lor cu mijloacele necesare activitii, despgubirile n cadrul rspunderii patrimoniale a funcionarilor publici fa de teri, el se deosebeste de dreptul civil prin faptul c: reglementeaz raporturile patrimoniale prin metoda subordonrii prilor raportului juridic, cel puin una din prile raportului de drept adtoinistrati %.trebuie s fie o autoritate public sau institut, a administraiei pubtfee",'"majoritatea normelor dreptului administrativ sunt norme imperative i nu dispozitive, cum sunt cele de drept civil. Dreptul muncii reglementeaz raporturile contractuale dintre o autoritate, instituie i salariatul su, cu
93

drepturile i obligaiile ce decurg din contractul de munc, iar dreptul administrativ reglementeaz numai raporturile administrative ce se nasc ntre aceste autoriti i cei ce le compun i n care elementul subordonare este evident. i n cadrul raportului juridic de munc exist o subordonare, dar aceasta se fundamenteaz pe necesitatea disciplinei muncii h cadrul unui colectiv de munc.94

Prof. A. Iorgovan;^definete dreptul administrativ ca ramurii a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri private, nvestite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.9 n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice care reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea adrmnistraiei publice pe baza i n executarea legii.96 Cu toate c dreptul administrativ, ca ramur de drept, conine un numai impuntor de norme mai rmn a fi lipsite de reglementri clare un ir de aspecte a activitii administraiei publice. Ne referim, n primul rnd la normele de procedur administrativ, care lipsesc ta moment n dreptul administrativ al Republicii Moldova, instituia rspunderii disciplinare a funcionarilor publici, aceasta fiind reglementat n codul muncii, i instituia rspunderii ministeriale, norme pe care Ie considerm de extrem importan la edificarea statutului de drept i buna funcionare a administraiei publice. n pofida tuturor greutilor prin care trece ara noastr, sistemal de drept se dezvolt, iar dreptul administrativ i contureaz tot mai clar obiectul, fiind cercetat i studiat n cadrul facultilor de drept i a celor de administraie public, iar perspectiva integrrii europene va accelera punerea la punct a lacunelor legislative expuse mai sus.

2. Normele de drept administrativ

Ca oricare alte norme juridice, normele de drept administrativ reprezint o categorie de norme (reguli) sociale, instituite sau recunoscute de stat, general obligatorii i impersonale a cror aplicare este asigurat de fora de constrngere a statului, care stabilesc conduita subiectelor ce particip ntr-o form sau alta Ja nraptofrea administraiei publice.
95 96

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1996, yol. I, p. 128. Rodica Narcisa Petreseu,Drept administrativ, Editura accent, Cluj-Napoca, 2004, p.44. "45* "> ' "

I. Alexandru, I. Popescu-Slaftfceaiiu^.,V -'^ >^i ; " . 'V

44

Pe lng fr&wriie caracteristice generale, normele de drept administrativ conpin i unele nsuiri specifice care le individualizeaz n raport cu alte categorii de norme juridice. In acest sens, prof. M. Dvoracec consider c: a). Normele juridice administrative au un caracter general, impersonal, abstract, prescriind o conduit tipic i avnd o aplicabilitate repetat Ia un numr nelimitat de cazuri. De asemenea ele au

un caracter voliionai, obligatoriu, antreneaz efecte juridice i atrag nemijlocit rspunderea celor care le ncalc; b) Normele juridice administrative reglementeaz o categorie aparte de raporturi sociale, raporturi care se nasc n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului. La rndul su, prof. M. Preda, evideniaz urmtoarele trsturi proprii normelor dreptului administrativ: V- i;ic reglementeaz raporturi sociale care apar ntre autoritile administraiei publice precum i ntre acestea i particulari n realizarea ian inilor administraiei publice; > Normele dreptului administrativ sunt foarte variate, ntlnindu-se, practic, i n aproape toate domeniile i sectoarele de activitate; > Cu excepia celor cuprinse n Constituie i legi, normele dreptului administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii.98 Prin urmare, anume caracterul voliionai i imperativ al normelor de drept administrativ deosebesc aceste norme de alte norme de drept. Volitivul acestor norme se exprim prin faptul c la realizarea lor nu se antreneaz voina ambelor pri, adic a administratorilor i a administrailor, fiind de ajuns doar voina administratorilor, devenind astfel obligatorii pentru cei administrri, indiferent de voina lor. La fel ca celelalte norme de drept, normele dreptului administrativ au o structur rrihotomic, cuprinznd cele trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic norma respectiv i subiectele Ia care se refera. Tot n ipotez se pot include anumite definiii, principii, scopuri sau tlmciri ale unor termeni. Ipoteza normei administrativ-juridice poate li mai detaliat i s-i gseasc exprimarea n primele articole din cadrul dispoziiilor generale ale legii, sau poate fi generic neleas, sau desprins din i e i '.I c 1 1 HM i ti ile privitoare la organizarea i funcionarea organelor administrative. Dup modul de determinare ipoteza poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Qispozifia normei arat conduita pe care trebuie s-o urmeze subiectele la cari se refer. Ea este", n general, categoric, imperativ, deoarece relaiile sociale reglementate de normele dreptului administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii de stat.

Dup gradul de iraperativitate a dispoziiei normele din dreptul administrativ Ie putem grupa n Maria V. Dvoracec, Drept administrativ. Noiuni introductive, lai, 1993, p. 62. Mircea Preda. Curs de drept administrativ, partea general, Bucureti, 1995, p.27. felul urmtor: 1. Norme cu dispoziii onerativt, prin care subiectele: sunt obligate Ia o anumit conduit sau prestaie i care urmeaz a fi exercitate n mod obligatoriu exact sau ntocmai n limita prescripiei. Acestea sunt cele mai imperative i categorice dispoziii, care nu se discut ci se execut i Ie ntlnim n form clasic n domeniul militar. 2. Norme cu dispoziii prohibitive, care cuprind reguli de interzicere a unor aciuni. De regul aceste norme conin i sanciuni majoritatea crora sunt consacrate n Codul contravenional i Statute disciplinare. 3. Norme cu dispoziii permisive, care prevd doar posibilitatea de a aciona sau nu, lsnd la alegerea subiectelor de drept s fac sau nu anumite aciuni. Sarcinile trasate de aceste norme au de asemenea caracter imperativ i obligatoriu, doar c este lsat subiectului libera alegere a cilor de realizare ale acestora.

Sanciunea normelor de drept administrativ prevede consecinele juridice care decurg din nerespectarea conduitei prescrise de dispoziie. Un numr nu prea mare de norme din dreptul administrativ contin sanciuni, n unele cazuri sanciunea poate fi subneleas sau aplicabil mai multor norme. n funcie de gradul de determinare, sanciunile normelor de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative i cumulative Deoarece rspunderea n dreptul administrativ este o instituie lo;ui< complex, coninnd mai multe forme, respectiv, i sanciunile pun < . w . < realizeaz cunosc o varietate impuntoare. Spre exemplu: - sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea, revocau-a din Imn (ic, transferul disciplinar, retrogradarea); - sanctiuni administraliv-contravenionale (amenda, confiscarea, privarea di Ufl drept special, arestul contravenional); - sanciuni administrativ-patrimoniaie (obligarea la repararea prejudii lului produs printr-o daun material sau moral de ctre o autoritate public). Pe lng sanciuni n forma lor clasic, normele dreptului administrativ pot conine i alte msuri de constrngere, cum ar fi: - msuri de constrngere cu caracter nesancionator (reinerea unei persoane, obligarea la tratament medical); - msuri de executare silit (ridicarea obiectelor, demolarea construciilor neautorizate); - msuri referitoare la actele juridice administrative (anularea, suspendarea, revocarea). Sub aspectul structurii logico-juridice, pentru normele de. drept administrativ este caracteristic predominarea dispoziiei i a ipotezei, sanciunea fiind ntlnit mai rar. Normele dreptului administrativ pot fi clasificate n cteva categorii n baza diverselor criterii naintate de tiina juridic, dup cum urmeaz n continuare: Dup obiectul reglementrii: norme organice, care reglementeaz nfiinarea, organizarea activitii i desfiinari organelor administraiei publice; norme materiale, care reglementeaz drepturi i obligaii ale subiectelor dreptului administrativ; norme procesuale, care reglementeaz' modul de realizare aVepturilor i obligaiilor consacrate n normele materiale, modul de funcionare a organelor ad-ministraiei publice, precum i modul de rezolvare a conflictelor dintre administraie, i cei administrai; norme care reglementeaz rspunderea n dreptul administrativ! Dup sfera de cuprindere: norme generale, care au o sfer larg de reglementare; norme speciale, care reglementeaz numai o anumit problem, sau se refer la o anumit categorie de subiecte; norme de excepie, care reglementeaz situaii aprute n mod excepional. >t . Dup fora lor Juridic: norme constituionale; norme stabilite prin lege organic sau ordinar; norme stabilite prin decret prezidenial; norme coninute n ordonanele i hotrrile Guvernului; norme stabilite prin actele normative ale organelor centrale de specialitate i norme stabilite prin actele normative emise de organele administraiei publice locale. Dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, prof. A. Iorgovan, mparte normele dreptului administrativ n: > norme organice; > norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; > norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de constrngere administrativ;

norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (dar nceseniale) pentru societate - normele contravenionale i y norme de contencios administrativ. Necesitatea cunoaterii tuturor categoriilor de norme de drept administrativ, xucnioneaz autorul sus numit, decurge din faptul c, atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale, va trebui s se fac o operaie de analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea celeilalte. Este clar c ori de cte ori din actul normativ n care este cuprins norma se desprinde sensul normelor dreptului admimstrativ de norme care "guverneaz", ele se vor aplica naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie, mai exact, normele de alt natur, de drept civil, de dreptul muncii etc., vor fi "subordonate", prin efectele lor, sensului "trasat" prin normele dreptului administrativ. De asemenea, norma special se va aplica fa de norma general, iar norma de excepie se va aplica i fa de norma general i fa de norma special." La rndul su, prof. Rodica Narcisa Petrescu clasific normele dreptului adrrunistrativ i n funcie de specificul raporturilor sociale pe care le reglementeaz, n felul urmtor: - norme care reglementeaz organizarea i fimcUonrea^autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele;

>

Spre deosebire de alte ramuri de drept, n virtutea viabilitii sale, precum s i a domeniului complex pe care l reglementeaz, dreptul administrativ nu pottfi i i codificat dect n limitele anumitor instituii din. cadrul su (de exemplu rspunderea contravenional, funcia public sau serviciul public, procediua administrativ, etc.). Cu toate acestea, meniona J. H. Vermeulen, gsim o ar care i-a codificat Dreptul su administrativ: Portugalia. La 31 decembrie 1936 este aprobat codul administrativ portughez, mprit n patru capitole, tratnd respectiv despre: > organizarea administrativ; > funcionarii administrativi-i angajai; > finanele locale; > contenciosul administrativ. Codificarea portughez, continu autorul, pe care noi nu o credem compatibil cu dinamismul Dreptului administrativ prezint totui o experien interesant pentru toi acei care se ndeletnicesc cu adncirea tiinelor administrative, att din punctul de vedere teoretic ct i practic. Dar, rmnem la prerea c Dreptul administrativ este n plin evoluie chiar n ri vechi i cu o oarecare tradiie administrativ, iar unele din cauzele care determin o atare
101

norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de aUfj parte; norme referitoare la statutul funcionarului publice; norme care reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei publice;

evoluie, au un caracter general i nu specific anumitor n.

m

101

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ. Editura accent,. Cluj-Napoca, 2004, p.45. J. H. Vermeulen. op. cit. p. 19-20. ,, / '.f

Alorgovan,op.cit. v.-l,pj.50.. ,!..... .

'... ;,

norme care reglementeaz rspunderea contravenional a persoanelor fizice i juridice; norme care reglementeaz controlul adrmnistran'v; normecare reglementeaz instituia contenciosului administrativ; norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.

X)Sistematizarea normelor de drept administrativ

Orice ramur de drept este compus dintr-un grup de norme juridice care reglementeaz relaiue ntr-un anumit domeniu. Domeniul administraiei publice este foarte vast, cuprinznd un numr mare de diverse raporturi i, respectiv, ramura dreptului administrativ conine un numr impuntor de norme juridice destinate reglementrii acestor raporturi. Faptul dat implic, n mod inevitabil, o sistematizare, o aranjare ntr-o anumit ordine a normelor din ramura respectiv n scopul cunoaterii i aplicrii lor cu eficien i oportunitate. Despre o sistematizare perfect se poate vorbi doar n cazul codificrii dreptului (spre exemplu dreptul penal, civil). Ct privete dreptul administrativ, se consider imposibil codificarea, deoarece, administraia public are sarcini foarte variate i complexe, executarea crora cere o viabilitate sporit, motiv pentru care ramura dreptului administrativ este ntr-o permanent perfecionare, cu modificri prea dese att a raporturilor ct i a normelor de drept ce o alctuiesc.

Mai gsim n unele ri, de exemplu Polonia, aa zisul Cod de procedura administrativ, prin care se reglementeaz organizarea i desfurarea activitii de emitere a deciziilor de ctre organele administraiei publice de diferite nivele, precum i raporturile dintre ele. Propus dezbaterilor publice este i proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei, care ar putea servi un bun model i pentru noi. Dac norme materiale ce reglementeaz activitatea administraiei publice sunt ndeajuns, atunci cele procedurale aproape c lipsesc sau se conin fragmentar n diferite acte normative. Dup cum vedem, unele institutii ale dreptului administrativ pot fi supuse codificrii. Nu putem trece cu vederea nici codificarea din dreptul administrativ sovietic, care, ncepnd cu 1985,a codificat institutia rspunderii contravenionale care a fost sistematizat n Codul cu privire la contraveniile administrative, adoptat n 1985,n schimb la peste 500 acte normative care vizau contraveniile pn la ai el m om ent I D prima vedere, dificulti n aceast privin nu s-au produs, dat fiind c i ontm veniile i au originea n Codul penal francez din 1810, unde la fel erau i odiflcatfl Meritul acestei codificri este incontestabil, dar s-au produs prin aceasta I UQt li M i h r /.ii. Astfel, fiind codificate, contraveniile au devenit "unicele" aba-ici i administrative pasibile de rspundere, celelalte abateri administrative de natur IV oniravt nional rmnnd n afara oricrei rspunderi. Mai mult dect att, prOGura contravenional s-a confundat cu procesul administrativ, iar activitatea de constatare i examinare a contraveniilor cu activitatea administrativ a M.A.. Aceste confuzii s-au datorat, ntr-o oarecare msur, i denumirii codului: Codul cu privire la contraveniile administrative. n prezent continu s se discut (ncepnd nc cu anul 1999) n Parlament proiectul noului cod care va purta un alt titlul - Cod contravenional (dup prerea noastr mai reuit dar nu perfect, deoarece spunem cod penal i nu infracional, respectiv, mai corect ar fi cod cu privire la contravenii). Avantajul noului cod este c se va omite cuvntul "administrativ" de pe lng "contravenie", prin urmare, contraveniile vor cpta un regim juridic propriu - contravenional i o form corespunztoare de rspundere -rspundere contravenional. Va rmne aceasta o instituia a dreptului administrativ, sau se va contura ca ramur de drept distinct, vom putea judeca dup adoptarea codului. n opinia noastr, mult mai rational ar fi fost s se includ contraveniile n Codul penal, dup modelul francez.. Pot fi codificate i alte grupri de norme din dreptul administrativ cu condiia c ele reglementeaz raporturi care au un obiect relativ mai stabil. Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ (la 10.02.2000) format o nou instituie a s-a dreptului administrativ i s-a evideniat deja o nou form a rspunderii n dreptul administrativ administrativ-patrimonial, care, spre deosebire dc cea contravenional, face parte din dreptul administrativ n toate sistemele modeme de drept. Cu regret, pe parcursul a 5 ani de existen aceast instituie nu i a icalizat scopul trasat n textul legii, deoarece lipsesc norme (cod, sau un capitol din cod) de procedur administrativ contencioas. Procedura civil care se aplic la examinarea litigiilor de contencios administrativ, prin normele pe care le conine, nu poate asigura repunerea n drepturi a persoanei vtmate de ctre o autoritate public ntr-un termen ct mai scurt de la data vtmrii. '" - i T--;-

Ramurile de drept codificate cunosc, att ca materie didactic, ct i ca ramur de drept, o sistematizare mai simpl, compus din dou pri principale: partea general i partea special, dup cum este stmeturat i podul. Ct privete dreptul administrativ, o astfel de sistematizare este insuficient i incomplet, cu toate c n sistemul sovietic de predare se practica mprirea cursului n: partea general i partea special, unde partea general cuprindea toate instituiile dreptului administrativ, iar partea special, normele ce reglementau domeniile concrete ale administraiei (domeniul economic, politic, socialcultural . a.). Teoria general a dreptului, n baza principiilor unanim recunoscute, identific ca structuri ale sistemului dreptului: ramura de drept i institutia juridic (ca parte a ramurii). n acest context, putem distinge din multitudinea normelor de drept administrativ acele grupri care au un obiect dereglementare specific din obiectul general al ramurii, denumindu-le, n modul lor firesc, instituii ale dreptului administrativ. Lund n consideraie scopul principal al administraiei publice de organizare a executrii i executare a legii, putem evidenia urmtoarele grupri de norme ale drep tului administrativ, care pot fi considerate ca instituii ale acestei ramuri, de exemplu: > Normele juridice care au drept obiect dc reglementare alctuirea, competena i funcionarea organelor administraiei publice, pn- u i m li raporturile dintre acestea; > Normele' care reglementeaz serviciul public i activitatea <>.,.m< I.H administraiei publice (statutul funcionarului public, actul adminJltl itl contractul administrativ, operaiunile administrative); > Norme consacrate rspunderii administrative sub toate ioimclr c i > Norme juridice care reglementeaz raporturile ce se foimc; i /.a m pnl< ini exercitrii controlului organelor administratiei publice n SCOpul asigurrii legalitii n administraie; > Instituia contenciosului administrativ . a. Acestea sunt cele mai generale instituii din ramura dreptului administrativ, fr a exclude posibilitatea gruprii normelor juridice administrative i n alt mod. Am vorbit mai sus despre avantajele codificrii ramurii de drept administrativ, dar exist i autori care neag ideea codificrii. Prof. Vergima Vedina, fcnd trimitere la unii din acetia menioneaz: argumentul cel mai puternic care se invoc de ctre cei care neag ideea codificrii dreptului administrativ este acela c un cod devine repede o biblie" n care administraia crede i de la care nu se mai abate. Din aceast perspectiv, ntr-o oarecare msur aciunea administraiei, prin codificare, ar avea de suferit. Supleea care trebuie s caracterizeze aciunea administraiei, izvort din necesitatea de a satisface nevoi publice aflate n continu transformare, evoluie, de a gsi soluii pentru a satisface nevoile, mereu altele i mereu mai multe, ar constitui un obstacol n existena unui cod. Toate acestea, coninu.* autoarea, nu trebuie s determine concluzia c ideea

wmuara rjeouie abandonata. T rebuie realizai o balan" a avantajelor i dezavantajelor, care s determine ca soluii adoptata s fie pe deplin legitimai102
y

29

51

Intr-o alt opinie, simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii administraiet publice reprezint poate cele mai puternice argumente care sar ajla la baza codificrii administrative. In plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau contradicii ntre actele normative n domeniu. Totodat e de presupus c, n timp, codificarea procedurii administrative va permite utilizarea unei terminologii unitare, la ora actual ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de denumiri, dar mai ales, prin numeroase confuzii privind identificarea corect a tipului de act administrativ emis.103 Ideea codificrii drepmiui este determinat att de inflaia" legislaiei, recunoscut astzi de top; specialitii, ct i de procesul de integrare european, care presupune ajustarea legislaiei naionale la cea comunitar prin simplificarea dreptului. Sistemul de drept naional al fiecrei ri ete influenat de sisteme de drept supranaionale, iar la nivelul Comunitilor Europene un sistem de drept propriu spaiului european. Fundamentul acestui sistem este Constituia European.

(1. Raporturile de drept

administrativ

Prin raport juridic nelegem relaiile sociale care sunt reglementate de norme juridice, iar prin raport de drept administrativ raponurile juridice care se formeaz n legtur cu organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor admi-nistraiei publice, i care se nasc, se modific i se sting m condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Prin urmare una din condiiile necesare pentru existena unui raport adrrunistrativ-juridic este prezena normei de drept administrativ. Dac lum drept criteriu frecvena i diversitatea acestor raporturi, putem constata c ele se pot compara doar cu raporturile de drept civil. De la natere i pn la moarte persoana intr n diverse raporturi cu autoritile i instituiile publice, de la cele mai simple (prestri de servicii) pn la cele mai complexe (ca funcionar de decizie ntr-o autoritate public). Ca orice raport juridic, raportul de drept adrrjinistrativ conine trei elemente componente: subiecte, obiect i coninut. Pentru subiect este caracteristic faptul, c cel pui.n ; unul din participani la raport trebuie s fie o autoritate administrativ, iar cellalt poate fi att o autoritate public ct i un funcionar public sau, dup caz, un particular. Este imposibil de a face o enumerare complet a subiectelor (posibile) raporturilor administrative, dar putem s le grupm n urmtoarele categorii:

> persoanele fizice (funcionari publici, ceteni ai Republicii Moldova, ceteni strini i apatrizi). n funcie de pozitia subiectelor n raport deosebim: subiect supraordonat i subiect subordonat; subiect activ i subiect pasiv. De cele mai dese ori subiectul supraordonat este i subiectul activ, ns aceasta nu este o condiie obligatorie. Calitatea de subiect al raportului juridic adminisrrativ este legat de noiunea "de capacitate juridic, care la persoanele fizice este alctuit din capacitatea de folosin i capacitatea- de exerciiu, iar la persoanele juridice din competena stabilit expres n acte normative. Obiectul raportului juridic adminisrrativ l constituie acele aciuni sau absteniurti (inaciuni) pretinse de ctre subiectul activ de la subiectul pasiv sau ntr-o formulare general - conduita subiectelor. Unii autori includ n noiunea de obiect al raportului juridic i acele valori sau scopuri materiale pe care le urmresc prile ncadrndu-se n raport (ordinea public, eficiena economic etc.). Aciunile sunt manifestrile materiale i de alt natur pe care le ntreprinde subiectul. Ele pot fi att licite ct i iliciie. Absteniunile constituie acea stare de lucruri cnd subiectul este oblicai s nu ntreprind careva aciuni sau este obligat s acioneze i nu o face (sub lomia de inaciune ilicit). Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz drepturile i obligaiile reciproce, ale subiectelor participante la acest raport, stabilite de actele normative. Pentru a avea loc un raport de drept administrativ, sunt necesare trei premise: subiectele de drept administrativ, norma juridic administrativ i o mprejurare, un act sau fapt juridic, de care legea leag apariia rarxirtului propriu-zis. Aceste mprejurri mai poart denumirea de izvor al raportului juridic administrativ. Este important de a nu confunda izvoarele raportului juridic cu izvoarele dreptului administrativ despre care vom vorbi n urmtorul paragraf. Unii autori de drept administrativ admit naterea raportului juridic administrativ direct din norma juridic. Astfel, prof. A. Iorgovan, spune c raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ.104 Drept fapt juridic pot servi att aciunile sau inaciunile0umane ct i evenimentele care nu depind de voina omului. Raporturile din cadrul administraiei se mpart n dou categorii clasice, recunoscute de toi autorii de drept administrativ: a) raporturi de subordonare sau pe vertical i b) raporturi de colaborare sau pe orizontal.
-' hi -."

> autoritile publice (organele administraiei publice, alte autoriti ca parte ntr-un raport
102

Verginia Vedina, op.cit. pp. 62-63. Dana Apostol Tofan. Puterea, discreionar .i. excesul de putere al autoritilor publice Editura ALLBECK, Bucurei,,1999np.382.-; /. ';\'>ii-.. ' :,./. de drept adirdnistrafiv);

>

>, ..persoanele'juridice (altele dect cele din punctul a); organizaiile obteti i politice;

Raportul de subordonare se caracterizeaz prin faptul c subiectele lui au statut juridic diferit i se subordoneaz unul altuia; naterea i realizarea acestui raport sunt determinate fie de voina legiuitorului, fie de voina unilateral a subiectului supraordonat, iar realizarea lui constituie o obligaie juridic pentru subiectul subordonat. Aceste raporturi apar ntre o autoritate public, pe de o parte, i alt subiect de drept administrativ, pe de alt parte, acesta fiind fie o alt autoritate public, fie un funcionar public, fie o persoan juridic civil sau o persoan fizic. Rapoartele de colaborare au urmtoarele trsturi specifice: subiectul purttor al autoritii publice colaboreaz de pe o poziie egal cu cellalt subiect al reportului adrninistrativ; naterea i realizarea lor

30

51

Concret este determinat de manifestarea voinei din partea ambelor subiecte;>conditiile manifestrii acestor voine sunt prevzute expres n lege. Rcfcrindu-sc la aceste dou categorii de raporturi din dreptul administrativ, l > i ol'. A Iorgovan evideniaz dou trsturi eseniale ce le caracterizeaz: 1) unul dintre subiecte este, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice; de regul un organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat sau, excepional, o structur nestatal, autorizat s presteze .serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice); 2) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de normele dreptului administrativ.105 n baza primei trsturi, autorul, intenioneaz s delimiteze raporturile juridice administrative de raporturile de drept privat, iar a doua servete drept criteriu de deiimitare a raporturilor de drept administrativ de alte raporturi de drept public (drept constituional, drept penal etc). Deoarece sistemul administraiei de stat (n cea mai mare parte) este bazat pe principiul subordonrii ierarhice, majoritatea raporturilor de drept administrativ sunt raporturi de subordonare. Pe msura democratizrii societii i a perfecionrii mecanismului de administraie se presupune i o cretere a numrului de raporturi admimstrativ-juridice de colaborare, precum i a altor tipuri de raporturi juridice administrative. n acest context, unii autori evideniaz ca raporturi juridice administrative pe cele de prestaie a anumitor servicii persoanelor juridice i fizice de ctre autoritile administraiei publice. Buna organizare i funcionare a serviciilor publice constituie un element esenial pentru calitatea vieii n societatea modem. Prestarea serviciilor de ctre administrapa public se face pe baza prevederilor legale iar folosirea de ctre beneficiari a serviciilor publice i pune pe acetia n i aporturi juridice administrative deosebit de variate. Din aceast varietate de raporturi, din domeniul prestrii serviciilor publice, se desprind i anumite raporturi juridice administrative cu caracter privat, exprimate sub form de contracte administrative, cum ar fi cele de concesiune, de angajare ntr-o funcie public . a. Chiar dac aceste raporturi conin mai multe trsturi caracteristice dreptului privat, ele sunt supuse regimului de drept public deoarece realizeaz un obiectiv i un interes generat i nu unul particular. Prin urmare, acestea sunt raporturi juridice administrative i nu civile sau de dreptul muncii, chiar dac au unele Osturi A. Iorgovan.op.cit. vol. Up. 156. comune. Din gama raporturilor administrative mai putem distinge aa-zisele raporturi de participare, care sunt, n mare msur, similare cu cele de colaborare i raporturi de conflict, care sunt de obicei cele ce se nasc din contraventii i alte abateri administrative, din litigiile de contencios administrativ, dar pot fi i unele conflicte de competen, spre exemplu, ntre dou autoriti publice locale de acelai nivel. /'.Deoarece administrapa public nu reuete s realizeze toate sarcinile ce stau n' faa ei cu forele proprii, antreneaz n aceste activiti sectorul privat, prin dezvoltarea parteneriahilui public-privat, lrgind prin aceasta spectrul raporturilor juridice administrative.

Izvoarele dreptului administrativ sunt formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting drepturi i obligaii dintr un raport de drept administrativ. Izvoarele se mpart n: u)matrriulr (lomicle <l<-existen) i bjformale (formele juridice de exprimare a voinici guvcmanjiloi) n literatura sovietic se practica doar analiza izvoareloi formale penttii > ramur sau alta de drept, concepie care se mai p.stic.i/.i in miele > sovietice. Doctrina juridic occidental a mprat izvoarele de diept admiin.sdaiiv in i, voare scrise i nescrise. Prima categorie cuprinde: Constituia, legile, irgulaiueniel. ordonanele etc., iar a doua: cutuma, jurisprudena, principiile generale i doci iun Pornind de la faptul c la noi sunt recunoscute doar izvoarele formale ale dreptului (care mbrac forma actelor juridice normative), pe acestea le vom carac teriza n continuare. Normele de drept administrativ, n virtutea diversitii lor, sunt cuprinse n cele mai diferite acte juridice normative, care uneori fac parte din alte ramuri de drept (constituional, financiar etc.), ceea ce nseamn c i izvoarele dreptului administrativ pot mbrca cele mai diverse forme. n funcie de organul emitent i de fora lor juridic, izvoarele dreptului administrativ se ordoneaz i se ierarhizeaz dup cum urmeaz: Constituia - care are for juridic suprem i conine norme privind organizarea i funcionarea principalelor autoriti ale administraiei publice, precum i principiile care stau la baza funcionrii lor; Legea - numai cea care conine norme de drept administrativ (Legea cu privire ia Guvern, Legea privind administraia public local. Legea contenciosului administrativ etc.); Decretele Preedintelui Republicii - atunci cnd acestea poart caracter normativ i cuprind norme de drept administrativ {Decretul privind instaurarea strii excepionale, sau de mobilizare n caz de agresiune).

5. Izvoarele dreptului administrativ 31

51

izvoare de drept prin lor se organizeaz activitatea ministerelor i a altor autoriti ale administraiei publice; ;""'* "" Ordinele i instruciunile emise de minitri, precum i actele
de serviciile administrativ administrativ;

ad m inistrativ deoarece au un caracterinnorm ediuli term ativ

Seciunea I. NOIUNI GENERALE

1. Noiuni despre sistemul administraiei publice

Pentru a defini sistemul administraiei publice, este nevoie s precizm ce se nelege prin administraie public i n ce raport se afl aceasta din urm cu noiunea de aidoritaje^Mic sau cu noiunea, mai des folosit n literatura din perioada socialist, de' administraie de stat. Dup cum menioneaz i prof. A. Negoi, noiunea de administraie public este mai larg dect noiunea de administraie de stat, pentru c o cuprinde pe aceasta, dar include i administraia local care privete direct anumite dezmembrminte" ale statului, cum sunt comunele, oraele i judeele, precum i organizaii de stat distincte, cum sunt regiile autonome, instituiile socialculturale .a.106 La rndul su, noiunea de autoritate public este mai larg dect noiunea de administraie public. Autoritatea public, avnd ca sinonim puterea public, cuprinde toate cele trei puteri executiv, legislativ i judectoreasc. Destinaia i sarcina principal a administraiei publice este organizarea executrii i executarea legii. Prin aceast destinaie administraia public csic foarte mult apropiat de puterea executiv a statului, avnd, n acelai timp, anumite tangene i cu celelalte dou puteri. De puterea legislativ administraia este legar i chiar subordonat pun faptul c aceasta i d fiin (prin adoptarea actelor juridice de nfiinare i funcionare), i stabilete obiectivele care urmeaz a fi executate i nfptuiete controlul executrii lor. Ct privete legtura cu puterea judectoreasc, aceasta ine mai mult de organizarea executrii i de executarea hotrrilor judectoreti de ctre organele administraiei publice, cum ar fi poliia, organele Ministerului Justiiei ^a. Cu toate c obiectivele administraiei publice coincid cu cele ale puterii executive, aceste dou noiuni nu sunt absolut identice din motivul expus anterior, i anume: administraia public se realizeaz att de organe ale puterii de stat (executive), ct i de diferite instituii social-culturale, uniti economice, regii autonome etc, care nu; facparte din puterea executiv. Puterea executiv coincide cu administraia de stat sau, mai bine zis, este realizat prin organele administraiei de stat. ;

juridice emise publice desconcentrate ale ministerelor, organizate n unitile teritoriale, care nasc, modific sau sting raporturi juridice de drept ''. ' .

Actele juridice adoptate sau emise de organele administraiei publice locale autonome i descentralizate {hotrri, decizii, dispoziii ale consiliilor locale i ale primarilor); Tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte, n cazul cnd acestea conin norme ale dreptului administrativ i sunt de aplicabilitate direct.

C A P IT O L U L IV . S IS T E M U L A D M IN IS T R A IE I
- . <- . . V

Prin_j^gi al

.administraiei publicese nelege totalitatea organelor structurate ntr-un

sistem destinat unei activiti de organizare a executrii i de executare a legii, n interesul ntregii populaii a rii, care se aplic pe ntreg teritoriul statului. Aceast activitate poate fi att de conducere i dirijare, ct rtle prestaie a anumitor servicii populaiei sub cele mai diverse forme. A. Negoi, op.ciL, p. 6.

^BLICE

56

32*

Orice sistem are ia baz elemente comune penau toate sUucturile care-J forajeaz. Elementul esenial care unete organele administraiei publice (statale i

nes&ale) ntr-un sistem este obiectivul lor comun, expus anterior, de a organiza
anumite servicii de interes public. Orice organizare statal are un sistem de organe, prin care nfptuiete conducerea societii sau guvernarea, n funcie de anumii factori, acest sistem poac fi mai mult sau mai puin reuit. Dup cum mentioneaz prof. I. Alexandru, n fiecare ar i n orice moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui: el reflect regimul politic, economic, social al statului n care se apfic. Fr ndoial, orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de traditie, care -i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-1 anajzin n funcie de timpul i mediul n care exist i^din care a ieit.107 2. Noiuni

despre organul administraiei publice, elementele * omponentc i trsturie iui caracteristice nainte de a trece .la definirea i caracteristica organelor administraiei publice, trebuie s rspundem la ntrebarea dac sunt sinonime absolute noiunea de organ cu cea de autoritate public. Confuzia apare chiar din textul Constituiei n vigoare, care, n titlul IU, denumit Autoritile publice, descrie organele celor trei laiteri legislativ, executiv i judectoreasc, iar a cuprinde pe deplin nonsea de autoritate public, aceasta fiind prezent i n Titlul V, art. 134, unde se spune: 'Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional ". De asemenea, n titlul III se mai utilizeaz aceste dou noiuni ntr-un mod care fc echivaleaz. Spre exemplu, gsim n art 107 "organele centrale de specialitate sunt ministerele... In scopul conducerii coordonrii si exercitrii controlului w domeniul organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemyocit n atribuiile ministerelor se nfiineaz, n condiiile legii, i alte autoriti administrative'". De asemenea, Constitupa accept noiunea de autoriti publke locale, pentru a desemna organele de conducere autonome i descentralizate din unitile administrativ-teritoriale. Pentru a putea s facem trimitere n continuare la textul legii i la anumite p O S &llate tiinpfice, suspnem ideea c noiunile organ public i autoritate public ..mu echivalente i semnific un colectiv organizat de oameni care exercit p p rogative de putere public, fie ntr-o activitate statal, fie-ntr-o activitate din adnmustraia local autonom.108 Sistemul administraiei publice este compus din mai multe pri denumite Organe ale administraiei publice.
1. Alexandru, op. cit., p.70 A sc vedea n acest sens: Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elemauar. Bucureti, Editura Lumina-Lex, 1998, voi. 2, p. 7-10; AJorgovan, op. cit., Tratat de drepte voi. 2,p35J.

Prin organ al administraiei publice^ se nelege o structur organiza-jionalj^a.vnd ca ujwrWnan unul sau mai rauliagenti, constituit je baza legii, dotat cu jnijloace materiale i financiare potrivit legii, care are capacitate juridic i este \ nvestit cu competena necesar, pentru a putea aciona n vederea organizrii executrii i executrii legii sau prestrii de servicii publice n limitele legii, fcnd \ parte din sistemul organelor administratiei publice. Reieind din aceast definiie, putem evidenia urmtoareje^eleraente con^nerite^e..orgaiielo.r^dr^^ i\)Personali^y- elementul primordial al organului administraiei publice, crffisiiluind _&Fa-Jae, funcionari sau ageni, prin_^are__se realizeaz ceamai mare i importanta parte_djrsarcinle ce reyjn sistemului admi^sXraeLpubfice^________________.-------^Mijloacele materiale i financiareJ\in atribut necesar foisiLde, ctre funcionarii ncadrai n acest organ pentru realiz^ea_sarcinjlor ceje revin. Bunuri.le_jrijeriale_ cu__care_s.unLdoaie_^c.es.te organe pot constitui patrimoniul acestora, dar pot aparpne i domeniului public (terenurile, cldirik),-fiind puse la dispoziia organelor respective; %)CspM^^.JM^a_c^^xye care o au n calitate de uniti c u personalitate de drept public, le_este necesar, pcuiru-a-inu a n anumite rapormrjjuridice cu caracter privat; (j)Competena^- elementul de baz care const dinu un a i c u u M u d' atribuii stabilitele Constituie [ de; alte legi prin care sc conici a < ! p i u r i |i obligaii autoritilor publice n vederea realizrii puterii publice. Dup cum menioneaz prof. A Iorgovan, de vreme ce prin organ de tai nelegem un colectiv organizat de oameni nvestii prin lege cu anumit compr ten n realizarea puterii de stat, este clar c orice organ de stat presupune existan a nu numai a unor oameni, dar i a unor acte normative, care s stabileasc s a u - i nile i atribuiile acestui colectiv n procesul complex de realizare a puterii publice, precum i a unor cldiri cu birouri i mobilier, a mijloacelor financiare etc Literatura juridic de specialitate este destul de bogat n enunarea trsturilor caracteristice organelor administraiei publice. Astfel, dup M. Preda, aceste^rjijuuri_denot c: -activitatea organelor administraiei publice are ca obiect specific organizareaRealizrii tegiLi a actelor normative.baza.te. 4 2 e .lege; 0 i desfoar ac^ivjtajeajji_sfexaputerii executive; 0 sunt nfiinate prin lege sau n bazaJLegii, fiind nvestite cu putere (statal), fapt ce' e confer dreprul de a folosi fora public a statului pentru realizarea sarcinilor ce le revin; (f^ pentru ca activitatea lor s nu depeasc limitele puterii cu care au fost nvestite, actele juridice, pe care.le. emit ..sunt supuse controlului de 1 ega ltate _de_cre stat;. >suntinfiinate_at la nivel centrali ct i4a_nivel beai, fiind dotate cu resurse umane de specialitate (funcionari publici), cu resurse materiale ' A. Iorgovan, op. cil. Tratai de drept.... voi. 2. p. 354

33

59

i financiare pe care Ie administreaz n numele persoanei juridice pe care o reprezint' . . La rndul su, profi V. prgaixelor-^cUTiinLstrap'e publice: . Prisacaru menioneaz urmtoarele ' 'c jfrsuri specifice

ce implic, pentru asigurarea realizrii sarcinilor lor specifice, posibilitatea defolosi fora public a statului; > sunt nfiirjtgtejNin.te^ > ntreaga activitate a lor se desfoar pe baza i n vederea executri i _iegii; > actele juridice emise sau adoptate de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege; > activitatea acestor organe este desfurat de un personal de specialitate -funcionarii publici; > ntreaga aciitats_a acestor organe se ^desfoar m^iaeresul statului, al unitilor administrative, precum i al particularilor (persoane fizice i juridice)"1. Prof. T. Drganu, definind organele statului ca structuri instituionalizate, constituite n vederea exercitrii unor atribuii n cadrul funciilor starului i integrate ntr-un sistem nzestrat cu for public de constrngere, consider drept trstur caracteristic a acestor organe faptul c ele sunt nzestrate fie cu atribuia de a emite pe cale unilateral acte obligatorii, fie cu cea de a particip la procedura legal de elaborare a unor asemenea acte"2. ' Distingerea trsturilor caracteristice organelor administraiei publice nu este doar o problem tiinific, ci, chiar mai mult, una practic. Prin intermediul sau cu ajutorul acestora trebuie s rspundem, cel puin, la dou ntrebri: a) prin ce se deosebesc organele administraiei publice de. alte autoriti ale starului? b) prin ce se deosebesc organele administraiei publice de organizaiile nestatale? . Pentru a rspunde la prima ntrebare, gsim suficiente trsturi specifice organelor administraiei publice, expuse, de autorii citai mai sus, iar ct privete cea de a doua sunt necesare unele concretizri. Cea mai simpl deosebire dintre'organele statale i cele nestatale este c primele sunt nfiinate de ctre stat n scopul realizrii funciilor statului, pe cnd cele nestatale nu sunt nfiinate de ctre stat, dei pot contrjbui la realizarea acelorai funcii. '~.^f-r ntrebarea care se isc este, dac autoritile publice locale autonome i descentralizate, alese de corpul electoral, sunt organe de stat sau nestatale, o dat ce este cert c ele particip, ntr-o form sau alta, la'realizarea funciei executive a statului.

^ sunl_OJ^ane^^._sJatxceea

In baza mai multor argumente, prof. T. Drganu trage urmtoarea concluzie: faptul c organele administrative descentralizate sunt alese de corpul electoral i se bucur de o^autonorme relativ larg nu le lipsete de caracterul lor etatic, pentru c, orict de larg ar fi realizata descentralizarea ritr-un stat, organele locale continu s exercite atribuii legate de funciile fundamentale ale statului. Aceste organe, spune n continuare autorul, nu numai c acioneaz n temeiul i n limitele uneimputemicifi conferite lor prin lege, dar ele sunt abilitate s emit pe cale unilateral, n anumite domenii, acte obligatorii, susceptibile de a fi sancionate prin constrngerea de stat. Asemenea activiti, ns, nu sunt desfurate n temeiul unei puteri proprii, ci numai n msura i n limitele n care sunt autorizate prin leg/3. De multe ori statul nvestete, prin lege, cu competena de a emite acte obligatorii nu numai pentru membrii lor, i altor organe cu caracter neguvernamental, n acest context este vorba de instituiile de nvmnt private care au dreptul s elibereze diplome, de asociaiile vntorilor s emit autorizaii de vntoare etc. Acestea, ns, nu pot recurge la emiterea acestor acte dect n temeiul normelor de drept care le confer o astfel de competen. Menionm faptul c aceasta nu este o trstur care deosebete organele de stat de cele nestatale, deoarece i competena organelor de stat de a emite pe cale unilateral acte juridice este limitat i prevzut ntotdeauna de o dispoziie legal: n calitate de trstur distinctiv rmne a fi faptul c organele statale i realizeaz actele emise cu ajutorul forei de constrngere statal, pe cnd organele nestatale, chiar i n cazul n care formeaz un sistem (de exemplu, federaia sindicatelor) nu pot miza pe fora coercitiv a statului la realizarea propriilor acte i nici nu dispun de for de constrngere proprie. Dac deosebirea dintre organele statale i cele nestatale rmne a fi destul de simpl (n baza criteriilor enunate mai sus), atunci recunoaterea organelor nestatale care fac parte din administraia public n calitate de participani la realizarea anumitor funcii ale statului ca subiecte de drept public este condiionat de prevederea prin lege sau prin alte acte normative a unei atare competene n fiecare caz aparte. Astfel, putem spune c administraia public este nfptuit att de organele statale centralizate i de cele descentralizate, ct i de organele nestatale, atunci cnd legea le confer o astfel de competen.

3. Clasificarea organelor administraiei publice

Dat fiind activitatea deosebit de complex a organelor administraiei publice i diversitatea de domenii pe care o cuprind, la nivel central i local, aceste organe pot fi clasificate n diverse categorii n baza mai multor criterii. o J/J^Jifwwf^sau sub aspectul componenei, organele administraiei publice pot fi: a) organe coleRiuk (pluripersonale) ib)_orgitjndmduale (unipersonale), n cadrul organului individual (de conducere unipersonal) actele administrative se emit prin manifestarea de voin a unei singure persoane (conductorul. "JMn,p. 12.

110 111

M. Preda, op. cit., p. 55. V. I. Prisacaru, op. cit., p. 66.:'. . 1,2 T. Drganu, op. cit.,Drept.c<^titu(ioiiah.,.v.ol2:pA\.\

'"'

ministrul), iar n cazul organului colegial (Guvernul, consiliile locale) a produce efecte juridice, se adopt pe cale de deliberare de

actele administrative, pentru

sm^.Dup

un colectiv, a crui competen este stabilit de lege.

Att n cadrul organelor de stat individuale, ct i n cel al organelor colegiale, menioneaz prof. T. Drganu, agenii abilitai s ia, pe cale unilateral, msuri obligatorii sau s participe, n o form oarecare, Ia luarea unor asemenea hotrri i ndeplinesc atribuiile n cadrul unor structuri organizatorice formate din j funcionari, a cror sarcin este fie s pregteasc hotrrile acestor ageni, fie si contribuie la punerea lor n executare, fr s aib ns o putere de decizie
114 '

proprie . In structura statelor modeme sunt ntlnite att organe colegiale, ct si unipersonale, considerndu-se c pentru adoptarea unej hotrri ct mai chibzuite, este indicat ca ea s fie ncredinata unui organ colegial, n cadrul cruia, din confruntarea opiniilor i punctelor de vedere, soluia legal i oportun poate triumfa, i" schimb, punerea n executare a unei hotrri deja luate va putea fimai r i - ' i i v . i ii mai prompt, dac ea va fi data n competena unei singure persoane, i ' i n . 1 1 c-.ic o i r .idciente, administraia public local este alctuit din organe colenl) .! . I . . i .-n- i onsiliilc locale i organele executive unipersonale - primarul, i' i m .unl I M discuie anumite exemple derogatorii de la aceast regul, autorul i ......n i i n i i i I I c apariia i rspndirea formei rolffgiale de. s t n i e n i r n r p . a molor do stat este un rezultat al progresului ideilor democratice, potrivit crora .......... I .I'-I . I i . 1 o i n . i . i u . i luat pe bazajm^j rffrhalpri prealabil? n radrc4 unui -l" liv va putea fi, prin coninutul ei, mai conform intereselor general^ i v p i ' n i . i n i . I I | I I I I I N I : i i ' . c m i pemYuJibertile individuale dect hotrrea unei i u . . . i | " . . . . n i . - , 1 1 <>i:1 1 ; 1 1 c - caTcTpoate fi pripijaujgxrHes^ i' i n i - i>1 1 1 1 I IC I I U H -latic nu esre"lnsanntoHeauna decisiv. Uneori pot interveni i I I ulerente de ordin practic care l fac inoperant. Astfel, n cele mai avansate ' . . I ' democratice, se simte nevoia ca, innd cont de specificul obiectului lor, anumite activiti s fie ncredinate unui organ individual (de exemplu, i eprezentarea starului n relaiile interne i externe)"5. ^p^}iodul^e_JgnRo.re^-Suni. organe ale administraiei publice a)..ok.vc. (consiliile locale) i b) numite (minitrii, conductorii organelor de specialitate centrale i din unitile administrativteritoriale). Se consider ales organul colegial sau individual desemnat prin vot de ctre corpul electoral. Spre deosebire de cele alese, organele numite (individuale sau colegiale) sunt desemnate de un organ de stat mputernicit n acest sens de Constituie sau de lege. n clasificrile date de literatura sovietic se mai desprindea o categorie de organe n baza acestui criteriu i anume: organe formate de organele reprezentative ale statului, avndu-se n vedere Guvernul i fostul comitet executiv raional. Nu putem fi de acord cu o astfel de categorie distinct, din motiv c astzi nsi Constituia consacr numirea Guvernului, n art. 82, i pune la baza formrii administraiei publice locale principiul eligibilitii n art. 109. T. Drganu, op. cit.. Drept constituional..., voi. 2, p.9-10. lem, p. 13-15.

competena teritorial, pot fi: Qrggne_cenrale i Jocale.. Organele centrale i exercit competena asupra ntregului teritoriu al statului, fiind numite i organe naionale. Organele locale sunt constituite i funcioneaz n judee i n celelalte uniti administrativ-teritoriale (sate, orae, municipii). Unii autori disting, n baza acestui criteriu, i organe regionale constituite n circumscripii mai ntinse, alctuite din cteva judee. Dup cojngeejigjnaterial, organele administraiei publice se mpart n: organe de competen general, care au atribuni n toate domeniile i ramurile de activitate (de exemplu, Guvernul, consiliile locale) i organe de competen special, care au atribuii ntr-o singur ramur sau ntr-un domeniu concret de activitate (de~ exemplu, ministerele, departamentele, serviciile descentralizate ale ministerelor). O alt clasificare ar putea fi fcut, avnd drept criteriusursa principal de finanare, conform cruia se pot distingeorgane bugetare i organe de autoges-^/7wriF(autofinanare) ale administraiei publice. Seciunea II INSTITUIA PREEDINTELUI REPUBLICI^

1. Locul i rolul efului de stat n diferite sisteme politice

eful statului reprezint o instituie de aceeai vrst cu statul. Pe tot parcul gul dezvoltrii istoriei a existat un ef de stat (avnd diverse denumiri - i c j - . c , h n p ; i rat, ar etc), esena i rolul cruia au rmas de-a lungul anilor aceleai - de a < Ori duce ara i de a o reprezenta n relaiile cu alte state. n sistemele, politice moderne, acolo unde nu s-a pstrat monarhia ( a lomi.i de guvernmnt, ef al statului se consider preedintele sau prezidentul rii. n ara noastr instituia prezidenial este recent instituit, n sepu- n i b i u-1990, i din acest motiv nu gsim n literatura de specialitate o tratare tiinific I bine determinat a locului i rolului ei n sistemul autoritilor publice. Cu att m a i mult c forma n care a fost consacrat aceast instituie iniial n Constituia n vigoare a i suferit anumite modificri. Bunoar, putem gsi astfel de afirmaii precum c Preedintele Republicii are unele atribuii legislative i careva atribuii executive fr avea un loc bine determinat 116. Aceast prere este profund greit, elaborat n baza unei analize superficiale a atribuiilor efului de stat. Acordarea Preedintelui Republicii atribuiilor de promulgare a legilor, de dizolvare a Parlamentului, de iniiativ legislativ nu nseamn altceva dect un mecanism de influenare a puterii legislative din partea puterii executive, stabilit de Constituie n scopul colaborrii i pstrrii echilibrului dintre aceste puteri. Preedintele Republicii nu poate avea atribuii legislative i din motiv c unica autoritate legislativ, conform art 60 din Constituia Republicii Moldova, este Parlamentul, iar, n conformitate cu modificrile i completrile care au survenit n legea fundamental, Parlamentul, printr-o lege de abilitare, delegheaz Guvernului, i nu Preedintelui dreptul de a emite ordonane cu putere de lege ordinar. A se vedea: A. Borodac, Bazele statului i dreptului Republicii Moldova, Chiinu, Editura tiina, 1997.
U6

ns

62

35

Nu putem fi de acord nici'cu prerea, potrivit creia Preedintele Republicii mparte egal puterea executiv cu Guvernul, aflndu-se pe aceeai treapt n sistemul autoritilor publice, n primul rnd, Preedintele Republicii numete Guvernul, n baza votului de ncredere acordat de Parlament (oricum nu se poate

.. Q.astfel.de^itufie'a'avut locla finele anului 2000 (cnd nu s-a reuit alegerea efiilui de stat) i nceputul anului 2001 (dizolvarea Parlamentohii i organizarea alegerilor parlamentare anticipate la 25.02.2000), iar recenta modificare a art.78 al Constituiei a fost realizat fr rezerve. Durata mandatului Preedintelui Republicii este de 4 ani de la data depunerii jurmntului i nici o persoan nu poate ndeplini aceast funcie dect pentru cel mult dou mandate consecutive (art.80). Demiterea r>reedintelui Republicii poate avea loc n condiiile prevzote de art.89 al Constituiei. Astfel, "In cazul svririi unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei', Preedintele Republicii Moldova poate fi demis de ctre Parlament cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei. Propunerea de demitere poate fi iniiat de cel puin o treime din deputai i se aduce nentrziat la cunotina Preedintelui Republicii Moldova. Preedintele poate da Parlamentului i Curii Constituionale explicaii cu privire la faptele ce i se imput". Dup cum vedem, Preedintele poate fi ales cu votul a trei cincimi (un numr mai mic), iar demis cu votul a dou treimi (un numr mai mare) din numrul deputailor alei. Deci, demiterea este mai costisitoare dect numirea i, dac Parlamentul care a adoptat modificarea formei de alegere a Preedintelui n-a reuit s aleag un Preedinte (n condiiile politice existente), atunci realizarea procedurii de demitere este i mai puin posibil. Una din deosebirile actualului text al Constituiei de cel precedent se refer la motivul demiterii Preedintelui: n actualul text se spune "n cazul svrim unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei", iar n cel precedent - m cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei'', lin destul de dificil n vechea formulare de a constata ce este o fapt grav i mult mii dificil va fi n continuare de a aprecia fapta care poate servi drept motiv de demitere a Preedintelui Orice Decret anulat de ctre Curtea Constitutional este pe motiv de nclcare a prevederilor Constituiei, deci poate servi drept astfel de temei. Subiectul care a dominat n lumea politic de la noi n ultimii ani a fost schimbarea formei de guvernmnt O dat cu modificrile menionate mai sus din Constituie, s-a declarat c schimbarea a avut loc i suntem azi n prezena unui regim parlamentar de guvernmnt Este aa sau nu, vom vedea n continuare din analiza atribuiilor Preedintelui.

numi pe cineva

ntr-o funcie, egal cu a celui care numete), n al doilea rnd, Preedintele dispune de atributii de putere mult mai mari (chiar i cele enumerate mai sus) de care nu dispune nici un guvern sau prim-ministru. Anume aceste atribuii de putere, specifice efului statului, ridic i^ menin autoritatea executiv la nivel de cea legislativ i de cea judectoreasc. Prin urmare, Preedintele Republicii, pe lng calitatea de a fi ef al starului, este i ef al executivului, aflndu-se n vrful piramidei sistemului acestor autoriti. Deoarece Constitutia Republicii Moldova consacr un mecanism statal foarte apropiat de cel romn, problemele cu care ne confruntm n procesul de organizare i conducere social sunt asemntoare, uxacest context, considerm actual i pentru noi definiia pe care o d prof. T. Drganu raporturilor dintre Parlament, Preedintele Republicii i Guvern, definiie pe care o citm: "Cadrul constituional pune fa n faa un preedinte al Republicii nzestrat cu o statur juridic destul de puternic profilat i un Parlament, care nu poate fi dizolvat dect n condiii cu totul excepionale. Este evident c o asemenea reglementare constituional nu poate fi socotit dect o reflectare foarte net definit a principiului separaiei puterilor statului. Aceast strict separaie este atenuant prin faptul c ntre aceste dou organe, care nu depind umd de cellalt, a fost plusul un organ tampon: Guvernul, ap ispitor, destinat s fie unica victim probabil a unei confruntri sau nfruntri ntre doi gigani'17. Pornind de la statutul juridic conferit de Constituie Preedintelui Republicii, rolul lui n stat va depinde, n mare nisur, de-jocul forelor politice i sociale, precum i de poziia efului de stat n raport cu majoritatea politic din Parlament. 2. Alegerea i demiterea Preedintelui Republicii Ca rezultat al unei lupte de ambiii dintre legislativ i executiv, care a durat circa doi ani sub genericul modificrii regimului de guvernmnt (unii n parlamentar, alii n prezidenial^ Parlamentul a adoptat, Ia 27.07.2000, modificarea prevederilor Constituiei referitoare la modalitatea de alegere a Preedintelui Republicii. Astfel, dac, conform art.78 din Constituie, Preedintele era ales prin sufragiu universal de ntreg poporul, atunci modificarea ce, aririe^enit stabilete o alt modalitate, i anume, alegerea efului de stat de ctre Parlament prin vot secret. Poate fi ales n aceast funcie orice cetean cu drept de vot care are vrsta de 40 de ani (n varianta abrogat era 35 de ani), a locuit sau locuiete permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puin de 10 anii posed limba de stat. Este ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei, n caz de nealegere, se organizeaz al doilea tur de scrutin ntre primii doi candidai. Dac i n turul doi nici unul din candidai nu ntrunete numrul necesar de voturi, se organizeaz alegeri repetate, n cazul eecului alegerilor reperate, Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul i stabilete data alegerilor parlamentare118.
117

3. Atribuiile Preedintelui Republicii Moldova Dat fiind c puterea n stat se mparte n legislativ! executiv i judectoreasc, este evident c instituia preedintelui ine de cea executiv.

A se vedea: LEGEA REPUBLICII MOLDOVA cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova Nr.I234-XIV din 22.09.2000 Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.139-140/996din 02.11.2000, ;-.,. ^ . : '

T. Drganu. op. cit.. Drept constituional..., voi. 2,.'p;.232.i%

36

reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei nationale, al unitii i integritii teritoriale a Jrii, n acest scop, Preedintelui i se confer un ir de atribuii. Atribuiile Preedintelui Republicii sunt prevzute n Constituia Republicii Moldova, fapt care le d o valoare de putere suprem. Opinia privind numrul mic de mputerniciri date efului de stat poate fi discutabil, n ce privete promulgarea legilor, aceast atributie este mai mult sau mai puin formal din motivul revotrii acesteia cu aceeai majoritate simpl. Aceast situaie, ns, poate fi compensat prin valorificarea de ctre eful statului a altor atribuii pe care le are. Astfel, nimeni nu-1 mpiedic s iniieze n Parlament o lege de cotitur radical n dezvoltarea societii, care ar intra m istorie ca lege a eralui de stat cutare sau cutare. Iniiativa legislativ aparine unui cerc foarte restrns: deputailor n Parlament, Preedintelui Republicii i Guvernului (art.73), deci este o atribuie de maxim importan. O categorie aparte de atribuii ale efului de stat o constituie cele de formare i i (iuvcmului. I^eedintele Republicii, dup consultarea fraciunilor parlamentare, d i l i mnotai un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul n IM . votului .Ic iiu-icdcrc acordat de Parlament,.n caz de remaniere guvernamen-1'i i .un d< vacan a funciei, Preedintele Republicii revoc i numete, la pro puni " I prim ministrului, pe unii membri ai Guvernului (art,98). iu <r r . i i r pnvctc participarea Preedintelui Republicii la lucrrile Parlau i i i i u l . u . adresarea de mesaje acestuia, promulgarea legilor i dizolvarea Parla......... ' I " li pU tei n considera c sunt atribuii cu caracter executiv sau legislativ M I i . i imul o cu i unciile de influenare n scopul mentinerii echilibrului ntre cele i n i j t i i . I I i >< asemenea, numirea judectorilor n instanele judectoreti, nfptuit 1 netul Preedintelui Republicii, nu are nici caracter executiv, nici de justiie. Aha este problema manifestrii voinei unilaterale i a puterii acestor atribuii: mesajele adresate Parlamentului pot fi luate n consideraie sau nu de ctre acesta; promulgarea legilor rmne a fi o formalitate, atta timp ct revotarea se face cu acelai numr de voturi; dizolvarea Parlamentului este lsat la "voina" proprie a acestuia din cauza condiiilor stricte stabilite n art. 85: "dac nu a acceptat votul de ncredere pentru formarea Guvernului, n termen de 45 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri", sau "n cazul blocrii procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni", sau dac i dup alegerile repetate Preedintele Republicii nu va fi ales. Numirea judectorilor, de asemenea, poart un caracter mai mult de solemnitate dect de putere, deoarece nu se poate pune la ndoial decizia unui organ specializat (Consiliul Superior al Magistraturii), care a selectat candidatii prin concurs, n baza rezultatelor unui examen de capacitate.
11111111

Din cele expusei devine clar c instituia preedintelui trebuie s fie studiat i n cadrul dreptului administrativ (materia de baz avnd ns sediul n dreptul constituional), deoarece Preedintele exercit atribuii eseniale cu caracter executiv, iar prin numrul i valoarea acestora ridic autoritatea executiv la nivelul celorlalte autoriti (legislativ i judectoreasc). n urma examinrii atribuiilor Preedintelui Republicii prin prisma modificrilor care au survenit n textul Constituiei, putem trage concluzia c doar dou din atribuii au disprut n noua formul, cea de "participare la edinele Guvernului i de consultare a acestuia" i dreptul de sesizare a Curii Constituionale, m rest s-au pstrat toate atribuiile din varianta iniial. Lund n calcul i modificarei formei de alegere a Preedintelui (alegerea de ctre Parlamcut n locul alegerilOJ universale), putem oare vorbi despre schimbarea formei de jmvcuum.mi" Considerm c forma de guvernmnt a rmas aceeai - mixt, doai ofl I atl adugat unele trsturi n favoarea regimului parlamentar, fr a e exclude toate trsturile regimului prezidenial. Regimuri de extrem (parlamentai sau prezidenial) au rile care i-au construit aceste sisteme sute de ani i care au rezistat tuturor timpurilor i ispitelor. rile n curs de dezvoltare (dup cum este i ara noastr) i aleg forma mixt de guvernmnt, prelund elementele cele mai comode i mai adecvate situaiilor concrete de la regimurile clasice.

4. Actele Preedintelui Republicii

Dei art. 94 din Constituie poart un titlu care ar da de neles c sunt mai multe feluri de acte ale Preedintelui, n text acestea se limiteaz doar Ia o categorie, i anume: "n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Republicii Moldova efrn'te decrete, obligatorii spre executare pe ntreg teritoriul statului. Decretele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Nu este clar din acest text dac publicarea decretelor este obligatorie i care sunt consecinele nepublicrii. Dac am convenit c Preedintele Republicii este eful starului, dar i eful executivului, este evident c n ndeplinirea atribuiilor sale el recurge la toate cele patra categorii de forme de activitate, prin care, n statele democratice modeme, este ndeplinit funcia executiv: a) acte juridice; b) fapte materiale juridice; c) operaii administrative; d) acte exclusiv politice1'9.

Atribuiile din domeniul politicii externe in, n cea mai mare parte, de eful statului, chiar dac n acest domeniu au atribuii att Parlamentul, ct i Guvernul. Preedintelui Republicii i se acord atribuii deosebit de importante n domeniul militar, n calitate de comandant suprem al forelor armate, Preedintele poate declara: mobilizarea parial sau general, precum i starea de rzboi. Necesitatea acordului sau aprobrii din partea Parlamentului, ct i contrasemnarea de ctre prim-ministru a acestor activiti nu trebuie privit ca o diminuare a puterii efului de stat. n cazul dat se ia n vedere importana deosebit a problemei care atinge interesul general naional i trebuie s fie rezolvat cu acordul ntregii puteri supreme, pentru a evita erorile fatale. Art. 88 din Constituie stabilete i alte atribuii, care dau imagine Preedintelui att ca ef al statului, ct i ca autoritate executiv situat superior Guvernului, n ce privete "suspendarea actelor Guvernului care contravin legislaiei (art.88), considerm nereuit plasarea acesteia printre "alte atribuii", aceast atribuie este deosebit de important n asigurarea legalitii i ndeplinirii exacte a programului de guvernare. Preedintele trebuie s apeleze la aceast modalitate de cte ori se cere, dirijnd astfel activitatea Guvernului.

66

37

Dintre actele juridice, ca manifestri de voin unilaterale, emise n scopul executrii atribuiilor conferite Preedintelui Republicii prin Constituie, care produc efecte juridice, fac parte decretele (individuale i normative) i alte acte individuale care nu mbrac forma decretului (de numire a consilierilor . a.). Faptele materiale juridice sunt acele activiti desfurate de Preedintele Republicii, ale cror efecte juridice nu sunt o consecin a voinei acestuia, ci a unei activiti materiale a lui. Astfel, considerm a fi un fapt material juridic desemnarea candidatului' pentru funcia de prin^mirjistru de* ctre Preedintele Republicii, dup consultarea fraciunilor parlamentare, deoarece aceast aciune nu face dect s sesizeze Parlamentul pentru se expune asupra acestei candidaturi. Drept consecin, produce confuzii procedura practicat la noi la formarea guvernului, de a desemna candidatul la funcia de prim-ministru prin decret prezidenial, oare, dup cum am menionat mai sus, este un act juridic, productor de efecte juridice i care intr n vigoare dup publicarea lui n. Monitorul Oficial. Faptele materiale juridice trebuie s fie deosebite de simplele operaii materiale care nu produc efecte juridice: participarea la ntruniri i conferine internaionale, primirea oaspeilor etc. n exercitarea atribuiilor prevzute, de Constituie, Preedintele Republicii recurge i la acte exclusiv politice, care nu produc efecte juridice, dar au o importanii deosebit la ndeplinirea atribuiilor care vizeaz independena, unitatea i integritatea statului, precum i reprezentarea statului n relaiile interne i externe. Astfel de acte sunt: mesajele adresate Parlamentului, declaraii, apeluri, demersuri etc. O problem care, cu regret, nu se abordeaz nc la noi este cea a controlului judectoresc al legalitii actelor juridice ale Preedintelui. Este evident, dar nu i suficient, controlul constitotionalitii decretelor Preedintelui Republicii din partea Curbi Constituionale. Mai rmne s se rspund la ntrebarea cum se asigur conformitatea actelor juridice emise de ctre Preedintele Republicii (n special cele individuale) cu celelalte legi n vigoare. Decretele, fiind o categorie a actelor administrative, emise n baza i n scopul executrii legii, urmeaz s fie supuse controlului de legalitate ca orice alt act adrninistrativ, cu excepia actelor cu caracter exclusiv politic ale Preedintelui Republicii, despre care am vorbit mai sus. ecpunea III GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA l ADMINISTRAIA PUBLICA CENTRALA DE SPECIALITA TE.

1. Formarea i componena Guvernului

. . .

Noiunea de guvern, menioneaz T. Draganu, poate avea un triplu sens: a) ntr-o accepiune foarte larg, acest termen desemneaz totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv parlamentul; b),ntr-un sens mai puin larg - totalitatea organelor care formeaz puterea executiv, adic eful statului mpreun cu consiliul de minitri; c) ntr-un sens restrns, prin guvern se nelege numai acea parte a puterii executive, care este format din ansamblul minitrilor (consiliul de minitri), cu excluderea efului statului120.. Guvernul este organul central al puterii executive, care asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice perntreg teritoriul rii i n toate domeniile de activitate supuse reglementarii legii. La exercitarea atribuiilor, Guvernul se

conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament, de Constituie, de Legea cu privire la Guvern i de actele normative n vigoare. Dup natura activitii pe care o desfoar, Guvernul este organismul cel mai important prin care se asigur coerena administraiei publice ca activitate de organizare a executrii legii n toate compartimentele sistemului administraiei publice. Ordinea de fonnare i structura Guvernului este consacrat n Constituie (art,97,98). Guvernul este alctuit din: prim-niimstru, prim-vicermn>rninistru, viceprim-minitri, impin^precum i din ali membri stabilii prin lege organic. Astfel, Constituia utilizeaz noiunea de guvern n sensul ei restrns. Membri ai Guvernului pot fi numai cetenii Republicii Moldova. Constituia n vigoare este prima care utilizeaz noiunea de guvern n ara noastr. Constituiile sovietice utilizau noiunea de sovietul (consiliul) minitrilor. Mai exact, termenul guvern a intrat n circuitul juridic la noi o dat cu adoptarea Legii cu privire la Guvern, la 31.05.1990. Constituia stabilete urmtoarea ordine de formare a Guvernului: dup consultarea fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de primministru i numete Guvernul, n baza votului de ncredere acordat de Parlament. Candidatul, la funcia de prim-ministru va cerc, n termen de 15 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului. Programul de activitaii lista Guvernului se dezbat n edina Parlamentului. .Acesta acord ncrederii Guvernului prin votul majoritii deputailor alei. Guvernul i exercit atributnle din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldov (at. 98). Funcia de membru l Guvernului este incompatibil cu exercitarea oricrei altei funcii retribuite (art99). Funcia) de membru al Guvernului nceteaz n caz de demisie, de demitere, de incompatibilitate sau de deces (art. 100). Pentru realizarea atribuiilor ce-i revin, pe lng Guvern .funcioneaz Cancelaria de Stat ca instituie distinct, condus de Directorul Cancelariei de Stat al Republicii Moldova. Cancelaria de Stat dispune de un personal format din funcionari de carier care ndeplinesc activiti legate de: pregtirea unor materiale analitice, informative i de alt natur; elaborarea de propuneri, de proiecte de legi, de decrete, hotrri i dispoziii; verificarea sistematic a executrii lor. In scopul consultrii prim-ministrului, prim-viceprim-ministrului, viceprim-minitrilor i minitrilor n problemele generale de administrare a statului i economiei, n componena Cancelariei de Stat funcioneaz servicii i secii n care activeaz consultani (art.30 din Legea cu privire la Guvern). Pentru organizarea activitii interne a Guvernului se formeaz Prezidiul Guvernului, din fac parte prim-ministrul, prim-viceprim-ministruL viceprira-minini. Activitatea Guvernului se desfoar sub form de edine care au loc n Funcie de necesiti, dar nu mai rar dect o dat pe trimestru. edinele Guver-

isihii sunt publice.. La ele pot participa i alte persoane, n conformitate cu legislaia. La decizia prin^ministrului, edinele pot fi nchise (art.25). edinele sunt prezidate de prmvministru, care coordoneaz activitatea membrilor Guvernului cu respectarea competenelor i responsabilitilor ce le revin. PTim-rninistrul, conform Legii cu privire la Guvern, exercit un ir de atribuii, cum ar fi: > ia decizii, n limitele competenei Guvernului, n; ca^ti_ejccegionale, n problemele conducerii Republicii i informeazdespre aceasta Guvernul la edina dinar^.. > asigur colegialitatea n activitatea Guvernului; > propune ^mponenja Guvernului i programul^ de guvernare a Pjuiamenuui; ^, >' acord mputerniciri pentru negocierea i semnarea tratatelor ifilOl naionale; ) prezint spre examinare Pre23djului__cazurile de stimulare sau de M I . i K i i . u r . 11 : < i j i l i n a r a membrilor Guvernului;..... > ml..i n u a/ Preedintele Republicii n problemele deosebit de importante
| .lui (aia

Conform acestor prevederi, Guvernul poart rspundere politic n faa Parlamentului. Demiterea este cea mai sever sanciune n cazul rspunderii politi ce a Guvernului! Dar unprtim ideea mai multor autori, c, pe lng rspunderea politic, pe care o considerm insuficient, trebuie s existe i o rspundere juridic (penal, civil, patrinvmjal a aHminjraipi pentru acte administrative ilegale) bine conturat normativ, altfel spus, o responsabilitate ministerial.

2. Domeniile de activitate i atribuiile Guvernului Dup cum ara menionat anterior, atribuiile Preedintelui Republicii sunt consacrate n Constituie - Legea fundamental, pe cnd atributiile Guvemujui fac obiectul reglementriHegii organice, i anume, ategiiaLgiiwreJa Guvern,nr.64^XH din 31.05.90, care, dtpa^Sm este i firesc, a suferit mai multe modificri i completri. Conform art. 1 din Legea sus-numit, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului, exercit conducerea general a admiriistrariei publice i este responsabil n faa Parlamentului. Activitatea Guvernului, exprimat n politica acestuia de organizare a executrii i de executare a legii, se extinde asupra tuturor domenii lor i I Btfl prestabilit de un ir de principii i direcii de activitate. Dintre principiile de baz putem numi urmtoarele: principiul le^ahiau ( i n activitatea sa Guvernul se cluzete de Constituie, de celelalte legi, dc oecTcIcIr Preedintelui Republicii i de tratatele internaionale la care Republica Moldovfl este parte); cel al democraiei; al utilitii sociale; al colegialitii adoptrii a c i e l o i administrative i rspunderii personale a membrilor Guvernului .a. (art.2). Art. 3 din Legea nr.64-XII stabilete direciile principale ale activitii Guvernului. Astfel, n conformitate cu mputernicirile sale,_Guvernul: > creeaz condiii_.pennu.stabilirea i asigurafea.uvjeraninleconomice, i politicelTarn '^'elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, programul i mecanismul trecerii la economia de pia; > asigur libera iniiativ, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; > ^elaboreaz strategia dezvoltrii tehnico-tiinrifice, promoveaz politica naional n domeniul culturii, tiinei, tehnicii, tehnologiei; > garanteaz tuturor subiectelor proprietii libertatea activitii economice i egalitateM6Tlh~7e^ruH; V protejez"Thefesele naionale n activitatea economic, financiar i valutar;""*................... > realizeaz colaborarea economic cu rile lumii i asigur protejarea intereselor naionale n activitatea economic extern; > formeaz un sistem eficient de ocrotire social a^popujapei^> promoveaz politica de stat n domeniul ocrotirii sntii populaiei; > asigur utilizarea raional a resurselor' naturale i megTni lor, protecia ecologic a populaiei i a mediului;

n Otzul ImPOSibilitfitii prim-ministrului de_a-i exexcita__atribuiile sau n nl -i' .ului acestuia, Preedintele Republicii va desemna un alt membru al ..............................'1puni ministru interimar, pn la formarea noului Guvern, n cazul I I i i- i i i i i i m i i i - . t i ului demisioneaz ntregul Guvern"."^ < hrvernul asigur, realizarea politicii interne i externe a statului, exercit .............I " . i i . III M K - I .ila a administraiei publice i este responsabil n faa r i I m u u i i i l n i pentru activitatea sa. ' Guvernul, cel puin o dat pe an, rine n faa Parlamentului o dare de seam . opiu .. dvitii sale. Membrii Guvernului suntj&ligai s rspund..lajmjebrile Kxmulate de deputai referitor la activitatea.Guvernului i a organelor din Mdiordinealor. Conform arLl06-l al Constituiei, Guvernul i poate angaja, din proprie iniiativ, rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, unei declarrii de politic general sau unui proiect de lege. Guvernul este demis dac moiunea de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraia de politic general sau proiectul de lege au fost votate de majoritatea deputailor. Dac Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern. -De asemenea, Parlamentul, la propunerea a cel puin o ptrime din deputai, poate exprima vot de nencredere Guvernului, care se hotrte cu votul majoritii deputailor.
i

Fiecare membru al Guvernului are, de asemenea, dreptul de a demisiona. Un motiv pentru deraisionarea Guverr^este'^alQ^eajnui nou Parlament. j ^Qsyemul_M_exercit manfetuLpn ia data validrii alegerilor unui nou Parlament, iar n cazul "exprimrii votului de nencredere sau demisiei prim-nnnistruui ndeplinete numai functii de administrare a treburilor publice pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern.

70

39

> favorizeaz dezvoltarea"autonomiei'organelor adroinistraiei publice de toare nivelurile (s-

a avut n vedere, probabil, adrrunistraria public local);

> >

asigur legalitatea, ordinea pubKc, drepturile libertile cetenilor; promoveaz politica securitii na^onaleVmnjez activitatea de aprare

exercit funciile de proprietar al patrimoniului statului; reglementeaz activitatea tuturor ramurilor economiei; ''^m'Gieprihde msuri pentru asigurarea libertii comerului i a activitii

> > > > >

de ntreprinztor;
stabilete proporii raionale de folosire a venitului naional; organizeaz i promoveaz activitatea economic extern a republicii; organizeaz elaborarea i ndeplinirea programelor, concepiilor i strategiilor naionale;

a [arii; > asigur^espej^ex_si_e^

decretelor Preedintelui, Jratatelor mternaionale (n opTnTa noastr, acest domeniu este cuprins n ''asigiirarealeJfWtffi >, promoveaz o politic extern n conformitate cu competena sa. In ceea ce privete CompefenaTuvefn n titlul 11 al Legii nr.64-XII. Atribuiile Guvernului sunt foarte variate. Atribuiile de ordin general ale Guvernului: > promoveaz legile i alte acte norrnati.ye; stabilete funciile ministerelor, departamentelor, ale altor autoriti administrative din subordinea sa;

> ia msuri n vederea ocrotirii i folosirii raionale a bogiilor naturale; > formeaz * politica de stat n domeniul investiiilor i elaboreaz programele de investiii;

v'

> suspend, n modul stabilit de legislaie, hotrrile i alte decizii ale ministerelor, departamentelor, dac acestea contravin legislaiei n vigoare.
Atribuiile Guvernului n domeniul finanelor, creditelor, impozitelor, preurilor i circulaiei monetare:

> > >

coordoneaz..exercit^ controlul jisupra activitii organelor administraiei publice locale; realizeaz programele dezvoltrii economice i sociale, creeaz condiii pentru funcionarea autoadministrm (este greu de neles ce s-a avut n vedere prin"autoadministrare")

> >

asigur executarea a politicii unice a starului n domeniul finanelor, creditelor i circulaiei elaboreaz i prezint Parlamentului anual proiectele bugetului de stat i bugetului

monetare; asigurrilor sociale; promoveaz politica unic a statului n domeniul preurilor; promoveaz politica vamal i financiar-valutar. Pe lng aceste grupe de atribuii, mai importante, de compci< na Guvernului in un ir de mputerniciri n domeniile: muncii i politicii dc cadie in serviciul public; tiinei i tehnicii; asigurrii securitii i capacitii de aprare a statului; politicii externe. Multitudinea de atribuii asigur realizarea eficient i deplin a tuturor funciilor i sarcinilor care-i revin administraiei publice. Faptul c atribuiile Guvernului, spre deosebire de cele conferite Preedintelui Republicii, nu sunt consacrate n Constituie, ci ntr-o lee organic, este nc un argument n confirmarea opiniei c Preedintele Republicii nu mparte n mod egal puterea executiv cu Guvernul (sau cu. prim-ministrul), fiind, n acelai timp, pe deplin de acord cu opinia c centrul de greutate n ceea ce privete administraia cade pe Guvern121.

> conduce pr^eJbL4$JQ.rare_i cele ale securitii; > asi^|!prnmovaiea.pQUticli interne l extern^arii.

> >

Atribuiile Guvernului n domeniul dezvoltrii sociale, nvmntului, tineretului i sportului* culturii i ocrollrii sntii: ' > promoveaz o p^Iic^e^A'unitari-& vederea asigurrii unui trai decent populaiei**-' ' * > realizeaz politica de stat n domeniul proceselor migraioniste i al demografiei; ia msuri n vederea sporirii numrului locurilor de munc; asigur condiii socia-econoiruce, creeaz o'bza tehnico-material i fonduri speciale pentru dezvoltarea nvmntului public, tineretului, culturii, ocrotirii sntii, proteciei mediului ambiant; * elaborea^djreciile strategice de ^dezvoltare a urbanismului, a gospodriei cornunejTde locuine^ > ia msuriTri vedejea.asigurriir^pulaiei cu, produse an mrfuri .industriale,^niedicamente^seryciiL promoveaz politica statului n domeniul standardizrii, metrologiei, acreditrii i certificrii produselor; ^ ^I3J5?^..5?.t-yA?^ de istorie i cultur, asigur "elaborarea" programului naional de coiaborare__au^uraIa cu comunitile naionaleitjcj^doymilor care locuiesc n afara~rii, asigur dezvoltarea, runmului, promoveaz politica statului n domeniu culturii fizice. Atribuiile Guvernului n domeniul economiei:

> >

3. Actele Guvernului Conform art.102 al Constituiei Republicii Moldova i art.30, 30-1 din Legea cu privire la Guvern, Guvernul adopt hotrri, ordonane i dispoziii. Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor i pentru exercitarea atribuiilor cu care este nvestit Guvernul.
121

A se vedea: A. Iorgovan, op. cit., Tratai..., voi. 2, p. 492.

40

Dispoziiile se emit de prim-miristru pentru organizarea activitii interne a Guvernului. Ordonanele se emit n conformitate cu legea special, de abilitare a Guvernului n condiiile procedurii delegrii legislative, consacrate n art. 106-2 din Constituie i art30-l, 30-2 din Legea cu privire la Guvern. . . Hotrarije i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei (art. 102, p.4). Aceast ultim prevedere este o noutate n textul Constituiei, astfel condiionat publicarea devine obligatorie123 n art30 din Legea cu privire la Guvern este reglementat ordinea de adoptare a hotrrilor i dispoziiilor, fcndu-sev o extindere a obligativitii publicrii n Monitorul Oficial i asupra dispoziiilor Guvernului. Astfel, "hotrrile i dispoziiile Guvernului se semneaz de Primministru", acestea, "cu excepia celor de 1 uz intern i celor care conin secret de stat, se public n M<n,norul Oficial n termen de 10 zile de la data adoptrii". Hotrrile Guvernului intri n vigoare la data adoptrii, dac n textul lor nu este stabilit alt termen. I [otrflrile Guvernului care aduc atingere drepturilor i libertilor omului intr n vigoare de Ia data publicrii m Monitorul Oficial. Dispoziiile Guvernului intr n vigoare la data emiterii. Unele hotrri ale Guvernului sunt contrasemnate de minitrii care au obligaia punerii lor n aplicare. Spre exemplu, hotrrile privind executarea bugetului - de ministrul finanelor; hotrrile cu privire la securitatea,statului, la ordinea public, la capacitatea de aprare - de minitrii respectivi (al securitii, al afacerilor interne, al aprrii); hotrrile cu caracter complex, care reglementeaz funcionarea diferitelor ramuri, se contrasemneaz de ctre un ministru responsabil pentru punerea acestora n aplicare. Dup modelul unor state europene, unde principiul separaiei puterilor nu cunoate o profund rigiditate. Parlamentul Republicii Moldova a adoptat completarea Constitutiei cu instituia delegrii legislative. Astfel, art 106-2 stabilete: "n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice''. Dup cam vedem, legiuitorul a lsat la latitudinea Parlamentului (-ini(crea aiccstci legi Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonane se adopt pe o pei ioad definit, indicndu-se domeniile i data pn la care pot fi emise. Astfel, participarea Guvernului la activitatea de legiferare poart un caracter limitat. Ordonanele intr n vigoare la data publicrii, fr a fi promulgate. Dac Legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, n acest caz, Guvernul, concomitent cu proiectul ordonanei, examineaz i proiectul legii privind aprobarea ordonanei i l prezint Parlamentului spre aprobare n termenul stabilit de legea de abilitare. Dac Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanelor, acestea rmn n vigoare, n cazul n care Parlamentul respinge proiectul legii privind aprobarea ordonanei, aceasta i pierde efectele juridice de la data intrrii n vigoare a legii de respingere.

Ordonanele sunt acte normative cu putere de lege ordinar, se semneaz de prim-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n aplicare, se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare ; n modul stabilit pentru actele oficiale, se abrog, se suspend i se modific de 1 Guvern prin ordonane n limitele termenului de abilitare, la expirarea acestui termen pot fi abrogate, suspendate sau modificate prin lege. Pe lng aceste acte stabilite de Constituie, Guvernul poate adopta i diferite acte cu caracter exclusiv politic, cum ar fi: declaraii, apeluri, moiuni, programe etc. Important este de constatat care sunt formele de control ale actcloi (iuvei nului. Curtea Constituional exercit controlul constituionalilaii l i o i a i . m l o i ordonanelor Guvernului (n baza alin.l, lita, art.135 din Constituie) <onfbrm Legii contenciosului administrativ, sunt supuse, pe aceast calc, coniiolulin < l r legalitate actele administrative ale tuturor autoritarilor publice. Pentru a rspunde ia aceast ntrebare, este necesar s cunoatem uauna juridic a actelor adoptate de Guvern. Referitor la hotrri, n textul Constituiei gsim rspunsul: "Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legii (art. 102). Respectiv, hotrrile Guvernului sunt acte administrative adoptate n baza legii i n corespundere cu aceasta, iar controlul asupra lor este un control de legalitate, i nu de constituionalitate, hotrrile urmeaz a fi puse fa n fa cu legea pe care o pune n executare, i nu cu Constituia. Legalitatea presupune conformarea actelor Guvernului (ca acte emise n scopul organizrii executrii legilor) nu numai Constituiei, ci i tuturor legilor. Pe lng acestea, Guvernul emite i acte individuale care pot atinge un drept subiectiv al unei persoane private ce nu are dreptul de sesizare la Curtea Constituional pentru a-i apra dreptul lezat, pe cnd calea contenciosului administrativ i este oricnd la ndemn. n opinia noastr, legislaia conine o grav confuzie atta timp ct Constituia las n competena Curii Constituionale controlul asupra hotrrilor Guvernului. Dup cum menioneaz prof. A.Iorgovan, hotrrile sunt actele Guvernului ce dezvolt o reglementare stabilit prin lege, asigurnd punerea n executare a legii, pe cnd ordonanele nlocuiesc legile. Ordonana, ca act juridic al Guvernului, este expresia unei competene legislative delegate, ea depete sfera strict "a conducerii generale a administraiei publice", aprnd ca o modalitate da participare a Guvernului la realizarea "puterii legislative", participare reclamat de nsi raiunea sa politic de a "realiza politica intern i extern a rii"124. Idem, p.491-493.

acie uG tw bve care au ^datonfi i fii, sunt su puse, pe bun caracter acestu
dreptate, unui control de constituionalitate, potrivit art.135, lita, din Gonstitupe. Dup cum am menionat' deja, instituia delegrii legislative este recent introdus n sistemul dreptului din ara noastr, ca urmare a procesului de modernizare a sistemului de raporturi dintre autoritile publice. Fiecare stat i construiete
propriul sistem de puteri i de raporturi dintre acestea, orientndu-se dup anumite sisteme clasice, consolidate de-a lungul veacurilor! In aceast ordine de idei, prof. A. Iorgovan, tcnd o analiz a rolului Guvernului n mecanismul politic i statal, distinge trei categorii de Constituii: a) care stabilesc Guvernului un rol trihotomic: politic, legislativei administrativ (de exemplu, Spania, Portugalia); b) care stabilesc un rol 75

A se vedea i LEGEA REPUBLICII MOLDOVA privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane Nr304-XV fin 11.07.2003 Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 163-166/660 din 01.082003. 13 A se vedea LEGEA REPUBLICII MOLDOVA privind actele normative ale Guvernului i ale alcor autoriji ale administraiei publice centrale i locale Nr.317-XV din 18.07.2003 Monitorul Oficiat al 7 Republicii Moldova nr208-210/783 din 03.10.2003.4 .

dihotbmicr politic i administrativ (de exemplu, Frana) i c) care stabilesc un rol exclusiv politic (de exemplu. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv adrninistrativ (de exemplu Austria, Norvegia)125. In functie de rolul i sfera de competenpS, Guvernul, n diferite ri, poate emite, pe lng hotrri, i alte acte juridice. Astfel, n baza delegrii legislative, unele Guverne pot emite decrete-legi sau ordonane cu putere de lege n condiii strict determinate de Constituie sau de legi,

Sociunoa IV. ADMINISTRAIA PUBUCA CENTRAL DE SPECIALITATE Din aceast categorie fac parte ministerele, departamentele, serviciile i inspectorateIe~de stat, comisiile i consiliile guvernamentale i alte prganejrenjrale ale adniinistratiei de stat, autonome, cum sunt: Curtea de Conturi, Banca Naional .a. Conform art. 107 din Constituia Republicii M^dnva principalele organe^, [centrale de specialitate sunt ministerele care promoveaz politica Guvernului, mirrile, oi^manele i dispoziiile acestuia, conducT domenij Ie ncredinate i "sunt r^ppn^fnj^ji^ ^g^pn|nr" In scopul conducerii, coordonriijHexercitrii controlului ndomeniulorgankrn^onorn^i i n aje____________ministerelor, se nfiineaz i alte autoriti administrative cum ar fi: departamentele, servicii i inspectorate de sth____________ ^Capitolul VTTdln Constituie, avnd titlul Administraia public, i care consacr doar adrninistraia central de specialitate i admjrutraia public local, face s se produc confuzia, precum c Guvernul (consacrat ii capitolele VI-VII) nu face parte din administraia public. Mai mult ca att, la adoptarea Legii serviciului public, legiuitorul, influenat i de aceast eroare, n-a reuit s determine cu claritate noiunea i categoriile functionarilor publici, dup cum nici docuina nu a elaborat o concepie unic la definirea i caracterizarea administraiei publice, n acest sens, i n literatura juridic romn sunt divergene de opinii, dat fiind c n Constituia acestei ri se atest aceeai confuzie- .

De competeripT ministerelor ine: prognozarea dezvoltrii domeniilor ncre-^ djnUjte n baza studierii experienei mondiale; plahorarea programelor de dezvoltare tehnico^tUntific i social-economic: asigurarea financiar a reaUzriLpro^ gramelor i jisigurarea social a__sa]ariailor; asiffirarea pregtirii cadrelor; controlul realizrii sareinjlor programelor etc. Guvernul poate delega, prinlhotrre, uncte functii ce-i aparin, ctre rnini^ererdT*^eniu. AcesTiJrepT^reaU^ez pnn adoptarea de acte normatrve~~ departameTne, nregistrate n modul stabiht i publicate n Monitorul Oficial al Republici Moldova (art.21, alin.4, Legea 64-XII). Ministerele sunt organe unipersonale, conduse de un ministru numit dc I ' i r edinele Republicii n baza votului de nvestitur acordat de Parlament. Mjnisrrul poart rspundere personal pentru ndeplinirea sarcinilor puse nfaja lui. _ Conducerea unipersonal a ministrului este mbinat cu cea colegial, jn structura fiecrunmmter se joimeaz Colegiul ministerului, compus din ministru

155 1

/</. p. 452-453. . A sc vedcaiT. Drganu, op.cit.; Drept constituionaLi:. voi, X, R. 309 i I. Vida, op. cit., p. 87.

Minjs;erele stmrorgan Centrale ale puterii executive care conduc administraia public n
diferite ramuri i domenii de activitate. _brumarul ministerelor, dup cura menioneaz prof. A. Negoia, este, defer--.-. -minat*dTlhciile i sarcinile administraiei publice/precum i de interesele politice care se manifest la factorii care compun sistemul politic. Numrul prea mare al mihisterelrrpe lng faptul c mpovreaz bugetul statului, prezint i dificultatea coordonrii anevoioase la nivelul guvernului, dar i numrul mic de ministere creeaz dificulti n funcionalitatea administraiei prin blocajul pare se produce prin suprancrcarea rninitrilor responsabili de prea multe probleme din domeniul pe care l conduc. '' ^-F
g

ca preedinte, vicemhujhi^ 6ri, aprobai de GuverjL_La Colegiu se pun n discuie cele mai importante profireme,"^rTu5tararea_a^^ putere juridic (fiind o structur consultativ) pial?aprobarea ei prin ordinul ministrului. ...Ministerele jjjeaTizearlc^ competenelor n baza y Regulamemuju^aproba; de^rvern. Din punct de vedere organizatoric, personaluT^pA iumlsteTOlui se*"grupeaz n direcii, secii, birouri, servicii i depanmemerem--~ virtutea sarcinilor ce le revinj ministerele au dreptul de a face remanieri n aparatele lor prin rennoirea contractelor de munc sau prin atestarea funcionarilor de stat. Ministerele promoveaz o politic statal de cadre^ ndreptat spre completarea propriului aparTcemmTi aGorganelor de resort cu specialiti de nalt cajifi^re, creeaz sistemul ramural de instruire continu a cadrelor, organizeaz""! pregtirea .s^e^ja^n^ilorcu .studii superioare i^nedii speciale, asigur pregtirea ! ?cadrelor, inclusiv n strintate (art.21, LegJalX^XHj. --------A. Negoi, op. cit., p. 76. 127

-.^ Numrul ministerelor poate varia prin contopirea unor minjstere,..desr^rtirea lor sau nfiin^eade
74

noi mini swre^7. 75

Pornind de la prevederile art. 97 a/ Constituiei, care stabilete c Gjryerrjui__ este alctuit din: prim-ministru, prirn-viceprirn-ministru, viceprim-minitri, m|nijtri i ali mgmbri"stabilii prin lege organic , putem trage concluzia c toate mini-""" sterele se afl n subordinea Guvernului i nu pot fi nfiinate ministere autonome. n ndeplinirea atribuiilor ce le revin, ministerele emit ordine i instruciuni, obligatorii, de regul, pentru ramura dat. "

2. Autoriti administrative centrale de specialitate In doctrina administrativ se utilizeaz termenul de_ administraie ministerial^ care desemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct_________________________ Guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de ministere, iar titularii acestora fac_parte,""de drept, n baza Constituiei, din Guvern, dar e*igr n fW.arg t^r ?[___________________ 1 'ganc denumite comitet consjlin, agenie, departameni^Lcro^^ m i face parte^injGuvern'2S>. Alin. 2, art. 107 din Constituie permite s se nfiineze, n condiiile legii, i i l i i autoriti administrative n scopul conducerii, coordonrii i exercitrii controlului n domeniul organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor, h baza acestei prevederi, au fost nfiinate un ir de autoriti administrative centrale de specialitate autonome: Curtea de Conturi, Avocatul Parlamentar, Banca Naional etc. ntruct aceste autoriti au drept obiectiv de baz, n cea mai mare parte a lor, asigurarea legalitii i a ordinii de; drept n administraie, mai detaliat vom vorbi despre ele n capitolul respectiv. art 1 al Lefii privind administraia public local se d urmtoarea definiie administraiei publice centrale: "totalitatea autoritilor ae specialitate ^ale^adnunistraiei publice, constituite pentru satiga^rea^sub~_ cgnduceTeT' ^Guvernului, a intereselor generale ale~societii la nivelul ^reiiUri'CPrin acestea se subneleg doar autoritile subordonate Guvernului, nu i cele autonome, astfel i n aceast definiie legiuitorul a avut n vedere "administraia de stat", n sensul ei restrns, i nu "administraiapublic". , Cfayernul poate crea comisii i ^onsjljijpermanent^ i provizorii pentru studierea unor probleme i pentru ejborarea hotrarilorn'vederea dezvoltrii economiei, politicii n domeniul finaneTor creditelor, prelunlor, valutei, ciro^iei""'' ^"f^Precumn.domeniile poljticii sociale, nvmntului public, culturii v ''"^jdjesferc^^ Activitatea comisiilor i consiliilor este condus de prim-ministru, de

Actuala structur a autoritilor administraiei publice centrale este urmtoarea:_______j ^jfORITI ADMINISTRATIVE CENTRALE - Serviciul Standardizare i Metrologie; - Serviciu] Vamal; - Serviciul Grniceri; - Biroul Naional de Statistic; - Biroul National Migraiune; - Biroul Relaii Interetnice; - Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei; - Camera de Liceniere; - Agenia Agroindustrial MOLDOVA-VIN"; - Agenia pentru Silvicultur MOLDSILVA"; - Agentia Relaii Funciare i Cadastru; - Agentia pentru Dezvoltarea Regional; Agenia Rezerve Materiale, Achiziii Publice i Ajutoare Umanitare rNSTITUTIIOR^^ ^ Academia de tiine a Moldovei; - Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republil li Moldova; - Administraia de Stat a Aviaiei Civile; - Agenia Naional pentru Reglementare n Telccomunica1 1 i Informatic; - Agenia Naional pentru Reglementare n Energetic; - Agenia de Stat pentru Proprietatea Intelectual; - Camera de comer i industrie; - Serviciul de Stat de Arhiv; - Serviciul de Stat pentru Problemele Cultelor; - Serviciul de Protecie i Paz de Stat; Consiliul Coordonator al Audiovizualului;

"T

"5
II

Seciunea V. SISTEMUL AUTORITILOR PUBLICE LOCALE

muin sau de alte persoane. minijie_d^lluv^n:~~------------------------!_____________________

1. Principiile de baz ale administraiei publice locale
n1lr^~~~
Legea 64Autonomia local, formele ei Prin organizarea, din punct de vedere administrativ, a teritoriului statul urmrete, dup cum mentioneaz prof. M. Preda, ca prin structurile administrativteritoriale pe care le creeaz s poat conduce i guverna mai uor societatea, iar colectivitile locale, indiferent la ce nivel s-ar situa acestea, tind spre o gestiune autonom ct mai accentuat a problemelor care le privesc, att n raport cu statul ct i cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Orice stat, pentru a putea fi bine condus i administrat, i mparte teritoriul n uniti administrative, crora le recunoate

-J^y&nn exejcjcontrolul legalitii i oportunitii activitii ministerelor jj I M .tamentelor, a altor organe din SUbordineJLSiULBgf^ ,3bii2ge actele administrative ernjse de acssigjagane^ejn^ instrui poate cere dri de seam conductorilor acestor organe
u, ^n;4dinUgeaRePublicii Moldova cupriire la Guvern din 31.05.1990 A. Iorgovan, op. cit.. Tratai de drept..., voi. 2, p. 522.

43

79

.umuutuicu juriuivu S te cunjera pioaata, att atribuii de drept public ct i atribuii de drept
privat.120 Din cele expuse putem trage concluzia c doar js&&jJ_ij>rin intermediul organului reprezentativ suprem - Parlamentul)-4ejine_monopolul organizrii,

j^oj^H^LiLJ^^2^^

structurii sale administrative. Fiecare din aceste structuri (uniti~adrhinistr^ au propriile autoriti publice care formeaz sistemul autoritilor publice locale. Modul de organizare i functionare a acestora este determinat de legislaie. .. . -. Astfel, potrivit prevederilor art. 109 din Constituia Republicii Moldova: "(,QAdnunira^_public in unitile administradv-teritorMe^e~nlemeiaz p~e PJ^JpJBS^B^^IUiJs^lfj descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii Gilliork0Mr,Uid>lice_locale j|ale consultrii cetenilorln^FoblenleleJocale de : interes deosebit. \

J (2) Autonomia privete at organizarea i funcionarea administraiei publice

t locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. (3) Aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar,,. Prin aceast consacrare constituional principiul autojnomieijocale capt o importana fundamental p^njuj;uyernarea local. ntr-o formulare mai detaliat jjce^tprincipiu este consacrat n Legea privind administraia public local (nr. 123-XV d in 18.QJLQ3)Tiunea deautonomie local este stipulat n alin.2 din art PaT acestei Legi, dup cum urmeaz: autonomie local - drept i capacitate a colectivitilor locale de arezolva i de a gestiona, n condiiile legii, sub proprie -L1llz L^J^^^Z^^]^^^^^-^1^^in aburile publice. uToliomTa Pr'velte- de asemenea, organizarea i funcionarea afainistrai&^ Articolul 3 din Legea sus-numita reconrina^principiile li~"oaz"ale administraiei publice locale, consacrate n Constituie, enunnajn alin. (2) un nou. element al autonomiei locale, i anume cel de autonomie financiar: Autoritileadministraiei publiceJocale beneficiazde autonomie financiar, au dreptul la_ iniiativ n tn^eeaj_je_jniv^ treburilor publice locale, .xCjEMto-ir jg cotiI[lelegii, aittoritatabTIiiiielefentorn^Wa^min^rF " Este evident faptul c autonomia local rmne o simpl declaraie fr un suport financiar adecvat innd cont de acest fapt, legiuitorul consacrJn art. 9, din Legea menionat care este suportul financiar al autonomiei \pe&\eT^Enitru_

i aprob bugetele, unitilor axtmtnistratiyhTenioriale. awddreptol s pun~n qpj_ licre i s determine cumtumuf]^ozJtel6r si taxelor locale, i^pondifiiel^i'r. Autonomia^ financiar nu este unprincipiu"de sme-stttor ci doar unul din principalele instrumente de realizare a autonomiei jbcale. ~ ' '""'Din limba greac veche cuvntul autonomie mseamn ( auto - singur, independent, iar nomos lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi. Astfel, diferitele colectiviti umane afltoare pe

teritoriul unui stat, menioneaz distinsul profesor Tudor Drganu, vor putea fi considerate autonome n cazul n care vor fi n situaia de a adopta norme juridice n condiii de independen fa de autoritile publice centrale. Uradul de autonomie a organului va putea varia n dependen de fora juridic mai mare sau mai mic a actelor pe care le emite. Din acest punct de vedere .autorul clasific autonomia n: autonomie legislativ i v autdnorme^dminisrrativ.l2, ' ---------'^TomlelegMtiv va fi jnjcazul cnd unor colectiviti umane li se va recunoate dreptul de a adopta, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentani^ "norm e cea mai cu mare for juridic, adicjegi consum^ ordinare. Aceast form de "autonomeste caracteristic ie statelor membre ale statelorjederale. Autonomie administrativ, la rndul su, V iU IiriJ^^*^ respective li se va recunoate" dreptul de a emhe, m conformunte cu leg^laia.n vigoare^.numai no7n^.cu~QTTdf^juridic^inferioar sau snbordona^Jefflor. Q_ astfel de autononne^^eacceptatde statele unitare, fiind conferit i colectivitilor locale de la noT dup cum vzut din dispoziiile Legii privind am admimsQgtiVr^licJoca .._................. Pornind de Ia afirmarea la nivel de Constituie a principiului autonomiei locale, acesta trebuie privit prin prisma prevederilor constituionale referitoare la structura de stat, pentru a putea interpreta corect "limitele" i "forma" autonomiei locale. Astfel, n art.l al Constituiei se stabilete c "Republica Moldova este un stat suveran i independent, unitar i indivizibil". n baza celor expuse, putem formula urmtoarea definiie: "auonorma local (ntr-un stat unitar) este denatur^aJministrajiv, nsemnatul dreptul > capacitatea efectivpentru^ i' v" admtm\u /< "Wca^fuTUii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiei respat ttw (saucomunitii locale), oj^arte important din treburile publice, realizata prin intermediul autoritilor admmistrapld^bUeeApegie^'. luinnX iyT art.l 2~din Constituie stabilete n sarcina cui este pus realizarea (2)al autonomiei locale: Autoritile administraiei publice, prin care se exercit autonomia local n sate i n orae, snt consiliile locale alese i primarii alei. Consiliile locale i primarii activeaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din sate i orae ". Aceiai prevedere o regsim n alin. (I), art. 5 din Legea nr.l23-XV, ns sub denumirea de subiectele autonomiei locale": 1yAutoritile administraiei pub-licfi prin care se exercit autonomia local n sate (comune), orae (municipii) snt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca atdoritfi executive". Esena autonomieiicaJe_eiinst n dreptul uruttilQradrmnistrativ-teritoriale de a'-i satisface interesele proprii Jr amestecul autoritilor centrale, pnndp_iu ^^Il^^^^^l^gj^^^^^SS administrativ, autonomia ^g4 ILdfeE-.i^L descentfalzarea, urTinstem'care -Ji implic. ajrtMomia. ^^^^H3^^^Ll6ilejestg asigurat prgL^gPfa^^ Ie de a recurge la organele judectoreti pentru a-i apra berjil exerciiu al atrjbu^ iitoT ^ tp^finrof^^ de Constimi^j_dj_ajte_IegL In

^- - -r

i .10

UI

Mircea Pea,Autorit{uf qdaiinistraiei publiclMtainkrLcxtBucureti, 1999, p.423. < 80

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura LUMINA LEX, Bucureti, 1998, vol.2,.pp. 337-338.

44


aceast ordine de idei, art. 7, din Legea nrJ23-XV, stipuleaz: n .exercitarea atribuiilor, autoritile admmrnipi publice locale dispun de autonomie, con~~s~finit i grtr/intatjrinjConstitufia Republicii Mjl^vaj_pjvitratatele internaio-_______________ ^ael^aj^Repubdica Moldova este parte, prin prezenta lege i prin alte acte legislativ" ~Nu mai puin importante sunt stipulrile legislative referitoare la raporturile dintre autoritile publice locale. Astfel, alin (3) ai- art 113din Constituie^ stabilete: Raporturile dintre autoritile publice locale au la Baza principiile autonomiei,Jegglil&ti^^ "__ LaTrndul su Legea nr.l23-XV consacr n art. 6, corturile dintre autoritile administraiei publice, dup cum urineaz: ?^pnw//e locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative autonome iTezolv~'trebuWe2_ l'ubh'-rdin sate Jcoru7ie)rom^ n condiiile legii. Raporturile dintre n u i i o i t i / e publice centrale i cele locale, precum i dintre autoritfil^pubU^^e............................... nivelul ,d .Iodt u i cele~de nivetui mm, au iTbazjmncigle autonomiei,__________________________ /* iii, tianspurenei icolabrarli]n~rezolvarea[problemelor comune". > . i < |< vodci i legislative corespund reglementrilor similare prevzute de < m i l'iunpnimi "Exerciiul autonom al puterii locale", adoptat la Strasbourg la i i i ,n > i f u e s e , deoarece n procesul de reorientare politic i economic ' ( ' i " i i i <-. .autul nostru a optat pentiu descentralizare i pentru autonom i i i . i l i u ui cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, care asii i u . i i | - I n i . 1 ' i l < I I locratizare a vieii sociale i politice in Republica Moldova. 1 >nuuu loiin '!< autonomie local n teoria i practica constimionalismuui_________________ i i i i n j n . u i ( - . i c . r . i acordat - unitii_ teritoriale autonome cu statut specia"', oonguoratfl tn art.Tll din Constituia Republicii Moldova^care se refer la ( c n i . ) i m l d i n sudul Republicii populat n mjbitafe^'gguziT Cguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special care, fiind o form de autodeterminare a gguzilor, este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova i soluioneaz de sine-stttor, n limitele competenei sale, potrivit prevederilor Constituiei Republicii Moldova, n interesul ntregii populaii, problemele cu caracter politic, economic i cultural". n tiina juridic autonomia este legat de un component al teritoriului unui stat, se recunoate de ctre stat colectivitilor locale dar nu i unor segmente etnice ale populaiei, ci tuturor locuitorilor cuprini ntr-o unitate administrativ-teritorial. De asemenea, trebuie subliniat faptul c autonoraja_ ur^_muj_U_ administrativ-teritoriale.Jiu_e opune_autonomiei alteia, dup cum nu poate: _fj mai_ larg dect alta sau de a se bucura de un statut specialele autonomie?*2 Admiterea unor asemenea concepii, ca cea menionat mai ss7 ar nsemna s s e creeze o discriminare ntre cetenii unei ri, n funcie de apartenena lor la o naiune sau la o minoritate etnic. De altfel, asemenea concepii nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i de drept administrativ, dup cum, nu sunt menionate nici n documentele internaionale. n opinia noastr, excepia care Manda Corneliu. Administraia public local din Romnia, Editura LUMINA LEX. Bucureti, 1999, p.IOO. se conine n art. 1 1 1 al Constituiei Republicii Moldova, prin care se consacr un statut special de autonomie pentru unele localiti din ara, pe motiv etnic, va deveni un precedent nefast pentru constituionalismul mondial. Mai mult ca att, n procesul de integrare european fiecuje__at_ i nn_s<}lidefl7 pmprjnl mecanism statal prin unificareasistemului politic legislativ Si administrativ, Toate rile biropei surT^Hetnice, dar formeaz o singur naiune ca subiect al raporturilor interstatale. Rmne n continuare o ntrebare, fr un rspuns dat din partea doctrinei juridice, ce nseamn "statutul special de autonomie". Dac se are n vedere autonomia cultural, - aceasta se cuprinde n continutul autonomiei administrative. Autonomie naional ? Naiunea o constituie ntregul popor i nu o parte a acestuia, dup cum reiese din art. 2 al Constituiei. Cu toate acestea, n preambul i n tot textul Legii privind statutul juridic special al Gguziei se vorbete despre "poporul gguz puin numeros, care locuiete compact pe teritoriul Republicii Moldova". Aceast prevedere vine n contradicie cu art. 10 din Constimpe care consacr: "Statul are ca fundament unitatea poporului Republicii Moldova" i nu vorbete despre unitatea popoarelor. Cu att mai greu este de rspuns la ntrebare, n cazul cnd organului reprc zentativ al unitii autonome cu statut special (Adunarea Populai a (ij;u/i< i ) , i se recunoate dreptul de a adopta "legi locale11, n condiiile n c a i c Conitituia consacr doarjleijjateg^rii de legi: constituionale, organice i ordinau-. I u i i spun ceva despre "legi locale". Domeniile n care"pot fi adoptate legile l<>< ale M I I I I Toarte diverse jjnajoritatea lor sunt deja reglementate pe ntreg teritoriul rii, prin legi organice. Dintre acestea "fac parte: tiin, cultura, nvmntul, ocroti t <>sntii, activitatea bugetar - financiar i fiscal. relaii_de munc i asistena social^ de.organizare teritorial . a.(art. 12, Legea n r J ^Pt^XUI) Instituia delegru__legislatiye (prevzut n art, 106/1 din Constituia Republicii Moldova), este recunoscut de rrndtejrij_jlar^^ executive-centrale (Preedinte, Guvern fnu a autoritilor locale) de a adopta acte juridice cu putere de lege, facndu-se aceast delegare printr-o lege special, n domenii ce nu sunt reglementate prin legi organice, fiind i limitate n timp. n unele cazuri, legea de abilitare cu competen legislativ cere i aprobarea de ctre Parlament a ordonanei Guvernului, pe cnd Adunarea Popular a Gguziei trimite legile i hotrrile sale Guvernului Republicii Moldova, "titlu de informare" (art. 13 din Legea nr.344-XIII). Pornind de la criteriile enunate mai sus de clasificare a autonomiei, n cazul regiunii Gguze, considerm c suntem n prezena unei autonomii legislative sau politice (incomplete) care, n mod logic, include n sine i autonomia administrativ deplin.. Descentralizarea serviciilor publice ca mecanism de realizare a autonomiei locale. Sistemul serviciilor publice ntr-o ar este determinat de un regim de centralizare sau de descentralizare, de autonomie sau de subordonare. Ca urmare, ^Jnorganizarea i funcionarea administraiei ^1 de vedere istoric^, aucpnurat dx^uLsisteme de organizare administrativ: sistemid^entrodaaji^ceJ

'<*mir<mt, la. care se adaug mul:-intenneifar i-secundar , respectiv,

organizarea desconcentra^ n cazul centralizrii, statul i asum singur sarcina aammistrrii (a

realizrii fimcp'ei executive) n toate domeniile ce presupun promovarea interesului

general: justiie, ordinea public,-aprarea naional i relaiile externe, fr ca s se antreneze n aceast activitate persoane juridice de drept public - altele dect starul - care s se bucure de autonomie. Un alt element definitoriu pentru organizarea cShtolizat, este acela al puterii ierarhice, deterrninat ca un sistem n cadrul cruia eful este n msur s se impun subordonailor si, iar autoritile administrative locale activeaz ntr-o strns dependen fa de autoritile centrale. Dup E. D. Tarangul centralizarea adrmnistrativ trebuie deosebit de centralizarea politic, care const, n primul rnd, ntr-p centralizare a funciei legislative a statului n competena unui singur organ legislativ pentru ntreaga ar, fapt ce duce la unitatea legislaiei pe ntreg teritoriul rii. n al doilea rnd, centralizarea politic presupune o singur conducere politic a rii, adic un singur guvern pentru ntreaga ar, dup cum i este organizat administraia ntr-un stat unitar.13 Centralizarea^adimnisfrativ, const ntr-o concentrare a activiti^ administrative n minile autoritilor centrale, diferitelor ministere^ care conduc, _ j^njrcK teritoriul rii, cu serviciile~3te"ri competena lor, prin intermediul ajrentjlor lonali.------------" . "~ _jn cazul descenn^lizrii adnunjsjrative, sUrtulnu^imaiasum singur sarcina adniinistrriu^^mparte, n anumite cote, cu alte categorii de persoane juridice dedrept public. n acest sens, descenirali2ar^^tejuT_mod de organizare n care serviciile publice cu caracter regional, local sau, specialsunt organizate i cordue de.auoritti administrative autonomsjare sunt n afar de ierar^a^utoritilor stajuJuL^____________________ Dup cum menioneaz prof. Eugen Popa, descentralizarea administrativ, ca mod de organizare a administraiei publice ntr-un stat, mbrac dou forme: descentralizarea teritorial i cea pe servicii.134 In _cazul descentralizrii teritoriale, anumite servicii publice locale sunt _scoase din competena autoritilor centrale ^^j^^'-^rn^^^' 'utorittil&r, locale descentralizate, care le gireaz n circumscripiiTe n care au fost alese. Dl^scemrTrzlu-ea peTservcii nu se reera"l~un griip de servicii de interes local, date n competena autoritilor locale, ci la un sin^urieryciu public, care este scos din competena central sau local, atribundu-se o organizare autonom, spre exemplu serviciul de notariat. Esjivtajjejc^^ serviciilor publice n baza autonomieijocale const n ^a satisface cu^rjromptimdine i maximi IScienpi a "unor interese specifice colectivitii locale. Recunoaterea principiului autonomiei locale nseamn implicit recunoaterea existenei E.D.Tarangul, Tratai dedrept administrtaiv. Cernui, 1944, p.66. Eugen Popa, Mari instituii ale dreptului administrativ. Editura LUMINA LEX, Bucureti, 5 2002.p.2. U< \ ''***'"'.' "... 't'' ' . . " * ' , ' organizrii descentralizate, utiliznd criteriul adrninistrativ-terito-rial. Pentru ca Q_CQeiAyiaeJpcala s fie considerat descentralizat este necesar 5gfipjfd^nite urrntoarelc condiii; > colwttiyitatea local s beneficieze de personalitate juridic; > colectivitatea local s dispun de autoriti administrative propjrnX-______________ > supraveghereacolectivitii locale s sejfacde^ctre autoritile centrale ' nuinjlprin^MejstebUite__^ atee legi. ~ Se spune, c democraia nu se decreteazTci se triete. Autonomia local i descentralizarea sunt principii de realizare a democraiei, respectiv, aceast maxim se refer, n plin msur, i la ele. Am

aduga doar, c acestea trebuie trite zi de zi pentru a-i confirma existena i pentru a asigura libera dezvoltare a membrilor colectivittii sale. Viabilitatea unui principiu, ca i a oricrui alt fenomen din societate, depinde n mare msura att de reuita reglementrii juridice a acestuia n coraport cu alte fenomene sociale, ct i de perfeciunea mecanismului de punere n aplicare a acestor reglementri. Eligibilitatea autoritilor publice locale. Principiul eligibilitii autoritilor publice locale vine s-l completeze pe cel al autonomiei i descentralizrii serviciilor publice locale. Autonomia va avea un coninut adecvat Wercsoloi colectivittii locale numai n cazul cnd va fi realizat de autoriti publii1 reprezentative, alese pe cale democratic de ctre membrii acestei colectiviti. Consacrat n art.109 al Constituiei, principiul eligibilitii BUtorltiiloi publice locale capt o importan fundamental n realizarea valorilor dcmo< iati<<la nivel regional. Codul electoral (CE. n continuare), adoptat la 21.1 LI 997, stabilete n detalii regimul juridic de realizare a acestui principiu. Astfel, titlul V al acestui Cod este dedicat alegerilor locale. Conform art.119 C.E.: "Primarii oraelor (municipiilor) i satelor (comunelor) i consilierii n consiliile raionale, orneti (municipale) i steti (comunale) se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru un mandat de 4 ani, care ncepe efectiv din ziua efecturii alegerilor locale generale". Drept concluzie pute spune c atta timp ct Constituia declar un anumit principiu el trebuie s fie respectat cu strictee, n primul rnd, de cei care l-au adoptat, n al doilea rnd de cei care sunt obligai s-l pun n executare i, nu n ultimul rnd, de toi cetenii.. . Aceast concluzie nu este o simpl dolean ci o condiie incontestabil n edificarea statului de drepL Consultarea cetenilor pe probleme de interes major. Consultarea cetenilor pe problemele de interes major este de asemenea un principiu constituional consacrat n art.109. ntru realizarea acestui principiu Codul electoral stabilete att ordinea ct i problemele care pot fi soluionate pe calea referendumului republican (capitolul 13) i a referendumului local (capitolul 14) adic, prin consultarea cetenilor.

46

Referendumul . republican se desfoar n scopul exercitrii puterii poporului i participrii lui nemijlocite Ia conducerea i administrarea treburilor de stat pe probleme de interes napona! (arti42, C.E.). Referendumul local reprezint consultarea cetenilor n probleme de interes deosebit pentru sat (comun), ora (municipiu), jude, unitate administraiv-teritorial cu statut special, precum i pentru revocarea primarului (art. 175, C.E.). Practica utilizrii principiului consultrii cetenilor prin referendum local, acumulat de la adoptarea Codului electoral, ne demonstreaz aplicarea lui unilateral, mai des n cazul revocrii primarului. Acest fapt vine s ne confirme nivelul sczut de contiin social-politic i juridic a populaiei. Prin urmare, cetenilor le este greu s desprind din multitudinea de probleme cotidiene care din ele sunt cele de interes deosebit i merit a fi naintate pentru consultare prin referendum. Principiul subsidiaritii Autonomia local i descentralizarea serviciilor dc interes local pot fi realizate cu succeVnurnai in cazul cnd sunt nsoite i de-ZT /iinrij/nd sidm<MarUiti. carF'nu este prevzut n Constituie i nici n Legea I U I V I I M I administraia publiclocal, ci doar, pentru pnma dat, este consacrat n ^ea privind serviciile publice de gospodrie comunal (nr.1402- XV din ' i 10 ?00?') A .,M , y.r.i vicii, n urma reformelor din ultimii ani, u fost transmise din lU bordinea n subordinea APL. ns, APC Guvernul continu s exercite anu-miti Urlbuil, da ordin general, n acest domeniu. Exercitarea acestorjuribuii au la ' 1 un ." d i i i I I I * ipii printre care i: elaborarea strategiilor si politicilor locale in ,J, >tncniul vt'\pt>iliuiei comunale n baza subrsl7nian(aiLl3. alin. (3), lit. cjT ''"in i |iid .nli.'jiUiauiiiii, n opinia~profrEugen Popa: Jrebuie s fie un r'iti, ipiu permanent de aciune, cci el este unpnncipiu esenjialmenepolitic ntruct vizeaz apropierea, ct mai mult posibil, a deciziei dejxean".I3 5 Acelai amor, subliniaz n continuare c subsidiaritatea are la baz ideea nnriamental n conformitate cu care decizia n ceea ce. privete realizarea proprifloTinterese trebuie s aparin persoanei, commitpi-familie, comunor 'sau saT^ffTor mtereSe~gurjT In dscupe. "-----"----------------------------^Subsidiaritatea apare n mod concret ca un principiu de repartizare a competenelor ntre'individ i grup, intre colectivitilelocale i stat "*""*"---------------------------Dac subsidiaritatea presupune localizarea competenelor la nivelul intereselor individului sau colectivitii locale, care cunosc cel mai bine propriile nevoi i mijloacele de care dispun pentru realizarea acestora, acelai principiu justific i intervenia altor autoriti atunci cnd eficacitatea aciunii locale nu este realizat. Transferul competenei ctre o autoritate superioar poate fi generat doar de ineficacitatea interveniei celulelor de baz ale societii". -Prin urmare, principiul subsidiaritii este strns legat de principiul autonomiei locale i cel al descentralizrii serviciilor publice d e jnere local Mai mult ca att, le vine n ajutor atunci cnd autoritatea public local nu este n stare (din cauza lipsei mijloacelor financiare) s organizeze un serviciu de importan vital pentru populaie. Important este i faptul, n ce msura autoritatea public local va nelege necesitatea acestui serviciu i va putea s-1 argumenteze, va recunoate imposibilitatea sa financiar
135

n baza principiului subsidiaritii, ca regul, intervin autoritile centrele, adic Guvernul (ministerul de resort), care trebuie sa prevad in bugetul de stat " anual surse financiare pentru astfel de intervenii. [ " ~

2 . Administraia public local de nivelul doi Conform legislaiei. n vigoare sistemul administraiei publice locale este compus din dou nivele: uniti administrativ-teritoriale i, respectiv, autoriti publice locale de nivelul unu i doi. De nivelul unu simt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive, iar de nivelul doi, respectiv, consiliul raional i preedintele raionului. Art. 1 din Legea nr. 123-XV d urmtoarea definiie autoritilor adminisua-iei publice locale de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, avfnd competen general sau special, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu .statut /un,In special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale. Consiliul raional este autoritatea reprezentativ a populaiei lainmilm. <. i n se compune din consilieri, alei n conditiile Codului electoral. Numai ni dc consilieri se stabilete n funcie de numrul de locuitori ai raionului de la data dc- 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile, conform datelor statistice, n modul stabilit de legislaie. Articolul 49 din Legea nr. 123-XV, din 18.03.03, .stabilete atribuiile consiliului raional dup cum urmeaz: r*o) coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes raional; b) organizeaz serviciile publice de interes raional i aprob regulamentele lor; c) analizeaz propunerile fcute de consiliile i de primarii satelor (comunelor) i oraelor (municipiilor) n vederea elaborrii de prognoze i programe economice, refacerii i proteciei mediului nconjurtor; ^ d) aprob strategii, prognoze, planuri i programe de dezvoltare social-economic a raionului, programe de utilizare a forei de munc n teritoriu i monitorizeaz realizarea acestora; ie) aprob bugetul raional, relaiile acestuia cu bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) i contul de ncheiere a exerciiului bugetar raional, precum i fondurile extrabugetare; f) aprob suma total a cheltuielilor i statele de personal ale instituiilor sferei sociale din subordir.s, organizeaz, n colaborare .cu consiliile locale i n limitele competentei sale, servicii publice de interes raional, aprob tarifele la serviciile cu plat, prestate de instituiile i serviciile menionate, cu excepia instituiilor medico-sanitare; */........"* 6&"c'u,cpuvuiu uavouarea uroawnca a localitilor i amenajarea teritoriului; h) alege din rndul vicepreedintele raionului; consilierilor, n condiiile prezentei legi, preedintele

Pca Eugen, Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept, Editura Servo-Sat. Arad. p.27. 136 Idem, p.28. de a-1 organiza i, va ti a cui intervenie trebuie s fie cerut sau acceptat.

i) desemneaz, pe baza de concurs desfurat conform legislaiei in vigoare, secretarul consiliului raional, efii de direcii (direcii generale) de economie i reforme, de finane, de sntate, de cultur, de nvfmnt, de tineret i sport, de asisten social i protecpe a familiei, de arhitectur i urbanism, de agricultura

47

l alimentaie, de relaii funciare i subordonate consiliului, ncunotinnd de specialitate;

cadastru, precum i. ai autoritile administrnd

altor subdiviziuni publice centrale

j) aprob propriul regulament n baza regulamentului-cadru al consiliilor locale aprobat de Parlament; k) aprob organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, ale direciilor i ale altor subdiviziuni subordonate consiliului raional, lund ca baz organigrama i statele-tip aprobate de Guvern; l) decide sau, dup caz, propune, nfiinarea, n condicile legii, de instituii publice i ntreprinderi municipale; m) aprob, n condiiile legii, norme specifice pentru structurile autonome i pentl u instituiile publice pe care le nfiineaz; n) nliineaz, reorganizeaz i lichideaz institupi social-culturale i asigur buna lor Junoionare, n limita alocaiilor prevzute la bugetul respectiv; o) asigur condiii pentru organizarea i desfurarea de activiti tiinifice, instru ctiv-educative, cultural-educative, sportive i de tineret; p) decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale, inclusiv cooperarea transfrontalier, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes public, precum i colaborarea cu ageni economici i asociaii obteti din ar i din strintate, n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun". o Consiliul raional i exercit mandatul de Ia data dublrii ca legal constituit pn la data constituirii legale a consiliului nou-ales. Mandatul consiliului raional poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrofa. Consiliul raional se ntrunete n edine ordinare o dat la 3 luni, iar n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui raionului sau a cel purin o treime din numrul consilierilor alei, conform ordinii de zi. Convocarea consiliului raional se face prin dispoziie a preedintelui raionului cu cel puin 10 zile naintea edinelor ordinara t cu cel puin 3 zile naintea ceor extraordinare. n temeiul dispoziiei, fiecrui consilier se expediaz o ntiinare n care se indic ordinea de zi, data, ora i locul desfurrii edinei, ntiinarea este semnat de secretarul consiliului raional. I n exercitarea atribuiilor, consiliul raional adopt decizii cu votul majoritii consilierilor prezeni, cu excepia cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului cere un numr mai mare de voturi. Deciziile se semneaz de preedintele edinei i se contrasemneaz de secretar (art.52).

temeiul unei hotriri judectoreti definitive, date n condiiile alin.(2), prin care au fost constatate circumstanele care justific suspendarea". Preedintele i vicepreedintele raionului. Consiliul raional alege preedintele raionului, la propunerea a cel puin o treime din consilierii alei, cu votul majoritii consilierilor alei. n cazul n care candidatura propus nu ntrunete votul majoritii consilierilor alei, n termen de 15 zile se convoac 6 nou edin n vederea organizrii alegerilor repetate. Dac i dup alegerile repetate nici una din candidaturile propuse nu ntrunete votul majoritarii consilierilor alei, n termen de o sptmn se organizeaz o votare suplimentar n urma c;irci: i < consider ales candidatul care ntrunete cel mai mare numr de voturi. Preedintele raionului este ajutat de vicepreedini. Numrul viccpre din ilor se stabilete de consiliul raional, n funcie de numrul locuitorilor din a i o n Raionul cu pn la 50.000 de locuitori poate avea un vicepreedinte, iar raionul cu peste 50.000 de locuitori poate avea 2 vicepreedini. Vicepreedintele raionului este ales de consiliul raional, Ia propunerea preedintelui raionului, n aceleai condiii (art56). Preedintele raionului este asistat n activitatea sa de un aparat, care se afl n subordinea sa. Organigrama i statele aparatului preedintelui raionului sunt aprobate de consiliul raional, la propunerea preedintelui raionului, n baza organigramei i a statelor-tip aprobate de Guvern. Preedintele raionului ncheie i reziliaz contractele individuale de munc cu personalul aparatului i secretarul consiliului raional, promoveaz i supravegheaz cadrele, stabilete atribuiile acestora. Preedintele raionului ia msuri i este responsabil pentru instruirea i pregtirea profesional a funcionarilor din aparatul su.

k
3. Administraia

public local de nivelul nti

Autoritile administraiei publice locale de nivelul nti sunt definite n art. 1, din Legea nr.123 XV, ca fiind: - autoriti publice, luate n ansamblu, avnd competen general sau special, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului. (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale.

Legea prevede i ordinea de suspendare a consiliului raional. Astfel, conform art.54: (1)
Activitatea consiliului raional poate fi suspendat dac acesta a adoptat n mod deliberat decizii repetate n aceeai materie care au fost anulate de ctre instana de contencios administrativ prin decizii definitive ntntct nclcau grav prevederile Constituiei sau ale legislaiei n vigoare. (2) In cazurile prevzute la alin.(l), oficiul teritorial al Aparatului Guvernului sau, dup caz, preedintele raionului ori Guvernul snt n drept s se adreseze n instan de judecat pentru constatarea circumstanelor care justific suspendarea activitii consiliului raional. (3) Suspendarea activitii consiliului raional se face de ctre Parlament, la propunerea motivat, ^preedintelui raionului, sau, dup caz, a Guvernului, n

48

>

Tot n aceast norm se consacr noiunile de: consiliu local - autoritate reprezentativ i deliberativ a populaiei

unitii

(2)

administrativ-lmtoriale de nivelul nti, aleas

n vederea soluionrii

problemelor de interes local; > primar - autoritate reprezentativ a populaiei unitfti administrativ-ieritoriale i executiv a consiliului local, aleas prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei n condiiile Codului electoral. Numrul de consilieri se stabilete n funcie de numrul de locuitori ai unitii administrativ-teritoriale de la data de 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile, conform datelor statistice, dup cura urmeaz: Numrul de locuitori ai unitii administrativteritoriale pnfi la 1.500 IUITB 1.501 i 2.500 iulie 2.501 i 5.000 n u , , <i 001 i 7.000 tatre /.ooi i o.ooo ntre 10.001 i 20.000 ntre 20.001 i 50.000 ntre 50.001 i 100.000 ntre 100.001 i 200.000 peste 200.000 Numrul de consilieri 9 11 13 15 17 23 27 33 35 43

Consiliul local este legal constituit dac snt validate mandatele a cel puin dou treimi din numrul de consilieri specificat mai sus. Consiliile locale se ntrunesc n prim edin n termen de 20 de zile din data validrii mandatelor de consilier. Consilierii din unitile administrativ-teritoriale de nivelul nti se convoac n prima edin prin hotrre a consiliului electoral de circumscripie. ConsSiu! electoral de circumscripie notific Comisiei Electorale Centrale prima convocare a consiliului local. edina consiliului este del&erativ dac Ia ea particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu poate fi asigurat aceast majoritate, edina se va ine peste 3 zile, respectndu-se aceleai condiii. Dac nici ia a doua convocare edina nu este deliberativ, se va proceda la o nou convocare, peste 3 zile. La aceast noua, a treia, convocare, edina va fi deliberativ dac se va asigura prezena majoritii consilierilor alei. n situaia n care, datorit absenei nemotivae a consilierilor, nu se va putea ntruni nici la ultima convocare, consiliul se consider dizolvat de drept. Lucrrile primei edine snt conduse de cel mai n vrst consilier dintre cei prezeni, asistat de 1 sau 2 dintre cei mai tineri consilieri dintre cei prezeni la edin (art. 17). Articolul 18 din Legea nr.l23-XV din 18.03.03 stabilete atribuiile de baz ale consiliilor locale: (1) Consiliul local are drept de iniiativ i decide, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care in de competena altor autoriti publice.
-MP

Pornind de lai competena unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti, consiliul local ndeplinete n teritoriul administrat urmtoarele atribuii de baz: a) alege din rindurile consilierilor viceprimarul (viceprunarii), la propunerea primarului, n condiiile prezentei legi; b) desemneaz, la propunerea primarului, efii de subdiviziuni, servicii, de ntreprinderi municipale din subordine, numete secretarul consiUului n baz de concurs, desfurat n condiiile prezentei legi i ale altor acte legislative; c) elibereaz, n temeiul legii, viceprimarul i secretarul consiliului, alte persoane desemnate de consiliu; > d) aprob statutul salului (comunei), oraului (municipiului) i regulamentul su pe baz de statutcadru i regulament-cadru, aprobate de Parlament; aprob alte regulamente i reguli prevzute de lege; e) elaboreaz l aprob studii, prognoze i programe de dez\>oltare socialeconomic i de alt natur; j) aprob, la propunerea primarului, organigrama i statele primii r u t in Im.o statelor-tip, aprobate de Guvern, ale structurilor i serviciilor mhliee dm subordine; g) aprob bugetul local i fondul de rezerv, precum i fondurile extrabugt tari, aprob mprumuturile i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; h) decide punerea n aplicare i modificarea, n Urnitele competenii, Q cuantumului impozitelor i taxelor locale, a modului i a termenelor de plat o acestora, acordarea de faciliti pe parcursul anului bugetar, opereaz modificri n bugetul local; i) aprob, n condiiile legii, norme specifice pentru instituiile publice de interes local din subordine; j) aprob, n condiiile legii, planurile urbanistice ale localitilor din componena unitii administrativ-teritoriale, precum i planurile de amenajare a teritoriului; k) nfiineaz instituii publice de interes local i organizeaz servicii publice locale pentru desfurarea activitilor n gospodria comunal, transporturile locale, reelele edilitare etc, asigur buna lor funcionare, determin suportul financiar n cazul cheltuielilor bugetare; l) aprob programele locale de refacere i de protecie a mediului; contribuie la protecia i conservarea monumentelor de istorie i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale; m) ia msuri pentru protecia parcurilor, rezervaiilor naturale, spaiilor verzi i monumentelor naturii; n) aprob limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local; o) formeaz din rindurile membrilor si, n funcie de specificul i necesitile locale, comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, modific componena acestora; ', p) decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale, inclusiv din strintate, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes

49

public, precum i colaborarea cu ageni economici i asociaii obteti din ara i

din strintate n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun; r) decide, n condiiile legii, nfiinarea instituiilor publice de interes local,

ntreprinderilor municipale i societilor comerciale sau participarea la capitalul

statutar al societilor comerciale; s) decide stabilirea de legturi de colaborare, cooperare, inclusiv tranfrontalier, i de nfrplre cu localiti din strintate; t) examineaz informaiile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; audiaz drile de seam i informaiile primarului, conductorilor de subdiviziuni, ntreprinderi municipale i de instituplipublice din subordine; u) ridic mandatul consilierilor n condiiile legii; iniiaz,, dup caz, i decide desfurarea referendumului local; v) aprob programe locale de utilizare aforfei de munci asigur ndeplinirea lor; x) administreaz bunurile publice ale satului (comunei), oraului (municipiului);1 y) aprob simbolica unitii administrativ teritoriale, atribuie sau schimb denumiri de strzi, piee, scuaruri i de alte locuri publice la aer liber, stabilete data celebrrii hramului localitii, confer cetenilor Republicii Moldova i celor strini, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al satului (comunei), oraului (municipiului), n condiiile legii. (3) Consiliul local exercit i alte atribuii stabilite prin lege, prin statutul satului (comunei), oraului (municipiului) ori prin regulamentul consiliului". Consiliul local se ntrunete n edin ordinar o dat la 3 luni, la convocarea primarului, cu excepia primei edine i se poate ntruni, n conformitate cu ordinea de zi, n edin extraordinar ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul consilierilor alei. Convocarea consiliului local se face cu cel puin 5 zile nainte de edinele ordinare i cu cel puin 3 zile nainte de cele extraordinare. n caz de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor satului (comunei), oraului (municipiului), convocarea consiliului local se poate face de ndat. Convocarea consiliului local se face prin dispoziie a primarului sau, n cazul n care acesta se afl n imposibilitatea de a convoca consiliul, a viceprimarului. Dac primarul sau viceprimarul refuz convocarea, consiliul local este convocat, conform ordinii de zi, de un grup de cel puin o treime din consilierii alei. n ntiinarea convocrii n edin, care se expediaz consilierilor, se indic ordinea de zi, data, ora i locul unde va avea loc edina. Ordinea de zi se aduce la cunotin locuitorilor suluii(comunei), oraului (municipiului) prin presa local sau prin alt mijloc de publicitate, inclusiv prin afiare (art.20). edinele consiliului local snt publice. Primarul i viceprimarul. Satele (comunele) i oraele (municipiile) au cte un primar i un viceprimar, municipiile Bli, Bender, Comrat i Tiraspol au cte un primar i 3 viceprimari, municipiul Chiinu are un primar general i 4 viceprimari, alei n condiiile legii. Oraele cu o populaie de peste 15.000 de locuitori, prin decizie a consiliului respectiv, pot avea 2 viceprimari. Viceprimarii ..satelor (comunelor), oraelor

(municipiilor) cu o populaie sub 5.000 de locuitori i exercit, de regul, funciile pe baze obteti Viceprimarii cad sub incidena Legii privind statutul alesului local (art.31). A le g e r e a , confirmarea legalitii alegerii primarului i validarea mandatate acestuia se fac n conditiile Codului electoral. Primarul i exercit atribuiile de la data validrii mandatului pn la data validrii urmtorului mandat de primar, cu excepia cazurilor cnd mandatul nceteaz nainte de termen. Prelungirea, prin lege organic, a mandatului primarului poate avea loc numai n caz de rzboi sau catastrof. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen n caz de: a) revocare prin referendum, local, n condiiile Codului electoral; b) demisie; c) incompatibilitate a funciei; d) imposibilitate de a exercita funcia pe o perioad mai mare de 4 htni consecutive, inclusiv din motiv de boal; e) intrare n vigoare a sentinei de condamnare; f) deces. Consiliul local poate iniia, n condiiile Codului electoral, un refereodBrn local de revocare a primarului, prin vot secret, n cazul n care acesta a comis aciuni ce contravin Constituiei, a nclcat sau a executat necorcsjmnmtor atribuiile ce i revin potrivit prezentei legi i altor acte normative, fapte constatat* prin hotrre judectoreasc definitiv (art.33). Articolul 34 din Legea nr.l-23-XV din 18.03.03 stabilete urmaUw.dc atribuii de baz ale primarului: (1) Pornind de la competena unitii administrativ-teritoriale de nivelul iutii, primarul ndeplinete n teritoriul administrat urmtoarele atribuii de baz: 1) n domeniul asigurrii ordinii de drept: a) asigur executarea deciziilor consiliului local;

b) asigur, n limitele competenei, respectarea Constituiei, legilor i altor acte normative; c) constat nclcrile legislaiei n vigoare comise de persoane fizice i juridice n

teritoriul administrat i ia msuri pentru nlturarea sau curmarea acestora i, dup caz, sesizeaz organele de drept; d) asigur ordinea public prin intermediul colaboratorilor poliiei, al grzilor populare, al serviciului de pompieri i salvatori i al organelor de protecie evrda, acestea fiind obligate s reacioneze cu promptitudine la solicitrile primarului, n condiiile legii; e) iniiaz referendum local, alte msuri de consultare a populaiei n probleme locale de interes deosebit; ia msuri pentru organizarea alegerilor i a referendumurilor;

f) ia msuri, prevzute de lege, privind desfurarea ntrunirilor publice; supravegheaz trgurile,

pieele, oboarele, parcurile, locurile de agrement i ia msuri operative pentru buna lor funcionare; publice care contravin ordinii de drept sau bunelor moravuri;

g) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, a reprezentapilori a altor manifestri

h)

nregistreaz

asociaii/e

obteti

care precum

intenioneaz i remite

activeze

n de

unitatea rigoare

e) asigur realizarea programelor nionalei locale privind utilizarea forei de munc, crearea a
noi locuri de munc, organizarea lucrrilor publice remunerate; 5) n domeniul ecologiei i amenajrii teritoriului: a) asigur elaborarea planului general de urbanism i a documentaiei de urbanism i amenajare a teritoriului i le prezint spre aprobare consiliului local, n condiiile legii; b) asigur realizarea lucrrilor publice conform documentaiei de proiectare; c) ntreprinde msuri, n condiiile legii, menite s asigure protecia mediului; 6) n domeniul aprrii i situaiilor excepionale: a) ia msuri, n comun cu centrul militar, pentru ncorporare n serviciul militar n termen i concentrare, propune consiliului local spre aprobare cuantumul mijloacelor financiare necesare organizrii n localitate a activitilor de pregtire pentru mobilizare i de mobilizare; b) ca preedinte al Comisiei pentru situaii excepionale, ia msuri, n comun cu organele centrale de specialitate i cu serviciile publice ale acestora din teritoriu, n vederea prevenirii i diminurii consecinelor calamitilor naturale, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epifitotiilor i epizootiilor i, n acest scop, mobilizeaz, dup caz, populaia, agenii economici i instituiile publice din localitate, acetia fiind obligai s execute; 7) n alte domenii: a) sprijin colaborarea cu localiti din alte ri, precum i extinderea COOptraJitl i a legturilor directe cu acestea; b)recomand consiliului local s confere persoanelor fizice cu merii deosebit, ceteni ai Republicii Moldova i strini, titlul de cetean de onoare al satului (comunei), oraului (municipiului) ". Primarul prezint, la cererea consiliului local, informaii d e s p i c , c x c i n t . u < i deciziilor adoptate de consiliu, alte informaii despre activitatea sa de exercitare . i anumitor atribuii ce i revin potrivit legii. Viceprimarii snt alei, la propunerea primarului, prin decizie a consiliului, cu votul majoritii consilierilor alei. In cazul n care candidatura propus nu ntrunete numrul necesar de voturi la 2 edine consecutive, primarul propune consiliului o alt candidatur. Eliberarea din funcie a viceprimarului se face de ctre consiliul local, Ia propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor alei, prin decizie adoptat cu votul majoritii consilierilor alei (art.36). n exercitarea atribuiilor, primarul emite dispoziii cu caracter normativ i individual. Dispoziiile cu caracter normativ se remit, n termen.de5 zile dup semnare, oficiului teritorial al Aparatului Guvernului i intr n vigoare la momentul aducerii coninutului lor la cunotin public. Dispoziiile cu caracter individual devin executorii dup ce snt aduse la cunotin persoanelor vizate n ele. n cazul n car.e a-fost deferit justiiei pentru svrirea unei infraciuni, primarul poate fi suspendat din funcrie pn la soluionarea definiri v a cauzei. Organizarea de noi alegeri pentru funcia de primar nu se admite pe ntreaga durat a suspendrii. Suspendarea poate fi dispus numai de ctre instana de judecat, n condiiile legii.

administrcUiv-terUoriai

respectiv,

informaia

a utoriiiior abilitate; i) contribuie la funcionarea serviciului de stare civil; j) reprezint n raporturi juridice satul (comuna), oraul (municipiul) n calitate de persoan juridic; n domeniul economic i financiar-bugetar: a) prezint consiliului local, anual i ori de cte ori este necesar, rapoarte cu privire la situaia social-economic a satului (comunei), oraului (municipiului); b) coordoneaz elaborarea, de ctre primrie, a. proiectului de buget local i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar i le propune spre aprobare consiliului local; c) exercit funcia de ordonator principal de credite al satului (comunei), oraului /iieifiiului); 11 verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea mijloacelor de la tul local t informeaz consiliul local despre situaia existent; 1 prestri servicii de gospodrie comunal, de transport local, de mint a deeurilor, servicii pentru reelele edilitare i altele asemenea, asigur (im, iotun a acestora; iu, a.-a inventarierea bunurilor din domeniul public i cel privat al satului nun. i) oraului (municipiului) i le administreaz, n limitele competenei; oot<li>n.:a i controleaz activitatea serviciilor publice de sub autoritatea . Ifl .iliului im al, li i ben-a/a autorizaii prevzute de lege; I) ui domeniul politicii de cadre: a) propune organigrama i statele, schema de salarizare a personalului primriei i le supune aprobrii consiliului local, elaboreaz i aprob statutul personalului primriei; j b) numete i elibereaz din funcie personalul primriei, conduce i controleaz activitatea acestuia, contribuie la formarea i reciclarea profesional; c) stabilete atribuiile viceprimarului (viceprimarilor) i ale personalului primriei; 4) n domeniul nvmntului, proteepei sociale i al ocrotirii sntii: a) contribuie la asigurarea condiiilor pentru buna funcionare a instituiilor de nvmnt, de cultur, de ocrotire a sntii care deservesc localitatea; b) exercit, n numele consiliului local, funciile de. tutel i cura tel, supravegheaz activitatea tutorilor i a curatorilor; c) organizeaz i supravegheaz msurile de protecie social i de ajutor social; d) coordoneaz activitatea de asisten social asupra'copiilor, persoanelor n etate, invalizilor, familiilor cu muli copii, asupra altor categorii de persoane socialmente vulnerabile, sprijin activitatea asociaiilor obteti de utilitate public din teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului);

2)

(mu

eh

51

, >a^a a iui>i uwiiuu sau aos2rul su penal a fost clasai, primarul suspendat din funcie
arc dreptul la reparare, n condiiile legii, a prejudiciului cauzat. Primarul este restabilit n funcie pn Ia expirarea mandatului su(art38). n cazul ncetrii nainte de termen a mandatului, n cazul suspendrii din funcie, precum i n

cazul imposibilitii primarului de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, de drept,

de ctre un viceprimar.

4. C o n troiul activitii autoritilor publice locale Capitolului IX din noua Lege privind administratia public local (nr.123-XV din 18.03.2003) stabilete modalitile de control administrativ asupra activitii autoritilor publice locale. Anterior, prin Legea nr.l86-XTV din 06.11.98 privind adrninistraia public local, a fost instituit pentru prima dat instituia prefectului h sistemul APL cu atribuii specifice controlului de tutel administrativ dup modelul francez, nfiinat n a doua jumtate a anului 1999, instituia prefectului a nceput s activeze n plin for ncepnd cu anul 2000. Fie din motive c nu a reuit s se manifeste, fie din alte motive, prin Legea nr.781 -XV din 28.12.2001, instituia prefectului se desfiineaz, atribuiile acesteia urmnd s fie trecute preedintelui comitetului executiv raional", care urma s fie reanimat" din vechiul sistem a<iministrativ o dat cu reorganizarea administrativ-teritorial. Conform prevederilor acestei legi, preedintele comitetului executiv raional (ales de consiliul dat din rndurile consilierilor si) urma: > s fie reprezentantul Guvernului n teritoriu;. > s conduc serviciile desconcentrate ale ministerelor i departamentelor n teritoriu, i > s supravegheze legalitatea actelor emise de autoritile publice locale (inclusiv a consiliului raional care 1-a numit n funcie i al crui preedinte urma s fie). Curtea Constituional a declarat neconstituionale mai multe prevederi din legea dat (inclusiv cea menionat mai sus), iar Parlamentul a suspendat intrarea n vigoare a acesteia pn la data alegerilor locale generale i formarea noului sistem al unitilor administrativ-teritoriale de nivelul doi (raioane) cu noi autoriti publice de acest nivel. Ca urmare, pe parcursul anului 2002, Guvernul a elaborat mai multe proiecte ale legii privind administraia public local ncercnd s in cont att de Hotrrea Curtii Constituionale ct i de recomandrile Consiliului Europei. La 19.12.02 un astfel de proiect a fost expediat n adresa ministerelor i departamentelor spre examinare i expunere de opiniC. n cele.din urm. Legea nr.l23-XV, adoptat la 18.03.2003, la capitolul controlul administrativ, stabilete prevederi cu tidu de noutate absolut" pentru sistemul de administraie public din Republica Moldova (probabil i din lume) care necesit a fi examinate prin prisma doctrinei dreptului administrativ si mnei aclministranei publice. Astfel, art.68 consacr noiunea i scopul controlului administrativ:

(1) Activitatea autoritilor administraiei publice locale de nivelul nti i a celor de nivelul al doilea este supus controlului administrativ n temeiul Constituiei, al prezentei legi i altor acte legislative." Aceast prevedere denot faptul c controlul administrativ poate fi exercitat doar n cazurile expres prevzute de lege i potrivit prescripiilor acesteia . n acest caz, rmne s presupunem c legiuitorul s-a referit doar la controlul administrativ extern al APL, deoarece controlul administrativ intern nu este prevzut de acte legislative. Totodat, sperm c legiuitorul va determina cu maxim claritate limitele controlului i atribuiile organelor de control n Regulamentele de funcionare a acestora: (2) Controlul administrativ al activitii autoritilor administratei publice locale vizeaz respectarea Constituiei, tratatelor internaionale la care Repiublica Moldova este parte, prezentei legi i altor acte normative att de autoritile administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul al doilea, ct i de funcionarii acestora." Din acest aliniat reiese c controlul administrativ al activitii APL este un control de legalitate deoarece vizeaz doar verificarea respectrii actelor normative, cu toate c n continuare legea l va extinde i ca control de oportunitate, dup cum urmeaz:

(3) Controlul administrativ include controlul legalitii i al oportunitii activitii

autoritilor administraiei publice locale. " Aceast prevedere vine n contradicie cu cea de la alin. (2): daca <om olul administrativ, n sensul acestei legi, vizeaz doar respectarea Constituiei i a altoi acte normative, atunci el nu poate include n sine dect controlul legalitii Controlul oportunitii activitii APL exclude principiul autonomiei acestora. Aceast form de control poate fi acceptat doar ca control administrativ intern, nfptuit de conductorul APL n privina angajailor subordonai lui, i,, dup cum am menionat deja, n noiunea dat n alin.(l), aceast lege se refer la controlul extern al APL. Articolul 69, stabilete principiile controlului administrativ, dup cum urmeaz: a) exercitarea numai potrivit procedurilor i n cazurile prevzute de legislaia n vigoare; Acest principiu ne ntoarce din nou la gndul c controlul administrativ al APL este un control extern, i, n mod normal, un control de legalitate. b) respectarea proporionalittii ntre amploarea interveniei autoritii de control i importana intereselor pe care le protejeaz: \ Principiul declarat n p. b), la prima vedere, se aseamn mult cu prevederea alin.3. art.8 din Carta European Exerciiul autonom al puterii locale" care stipuleaz: Controlul administrativ al colectivitilor locale trebuie s fie exercitat respectndu-se raportul ntre amploarea interveniei autoritii care exercit controlul i importanta intereselor po care ea nelese a le menine", dar cuvintele subliniate difer. De fapt, aceast nlocuire de cuvinte comport i schimbri esenpale ale sensului frazei date. 97

administrativ ai activitii APL, hWmmti'nmtv al colectivitplor /ocale

(vezi \ DeaSGmenc*> Carta European menioneaz necesitatea

respectam raportului intre amptoea interveniei autoritii de control i

importana intereselor pe care ea nelege a le menine, iar' Legea stabilete respectarea proporionalitii ntre amploarea interveniei autoritii de control i importa n a intereselor pe care le protejeaz. In primul rnd, dac proporionaiftatea poate fi neleas ca un raport ntre mrimi care variaz proporional, atunci nu orice raport este o proporie, respectiv aceste cuvinte nu sunt sinonime absolute care pot fi nlocuite fr a atinge esena frazei. n al doilea rnd, nu putem pune semnul egalitii ntre interesele pe care autoritatea de control nelege a le menine i. interesele pe care aceasta le protejeaz. Cu att mai mult, ar fi o grav eroare dac organele de control ar [Moteja anumite interese. n activitatea lor ele urmeaz a fi impariale, avnd <Irept .scop doar constatarea n mod obiectiv a strii de fapt a lucrurilor i sesizarea ninritile competente s ia msuri (de regul, cele de justiie administrativ).1 ,,c) neadmiterea limitrii dreptului autoritii administraiei publice locale </. -j administra n mod autonom, n condiiile legii, afacerile ce in de propria otnpeten. La alin.(2) se menioneaz, c: Controlul administrativ vizeaz n principal legalitatea activitii autoritilor administraiei publice locale. Este greu de presupus ce a avut n vedere legiuitorul prin formularea - Jn principaV\ dar practica ne va arta n continuare. Alin. (3) este cel ce consacr noua form de control, i anume: Exercitarea controlului administrativ de oportunitate de ctre autoriti de nivel superior se admite doar n partea ce se refer la atribuiile delegate de ctre stat autoritilor administraiei publice locale. Din sensul acestor principii reiese c controlul administrativ nu va mai fi un control de tutel administrativ care vizeaz doar iegalitatea actelor emise de autoritile publice locale, ci un control al ntregii activiti a autoritilor publice, inclusiv i din punct de vedere al oportunitii. Acest control este argumentat prin faptul c se refer la atribuiile delegate de ctre stat autoritilor administraiei publice locale. ns, dac analizm art 12 i 13 din Legea dat, vom vedea ct de sofisticate sunt formulate aceste atribuii delegate APL. Subiectele controlului administrativ sunt consacrate n art.70 al acestei legi dup cum urmeaz: (1) Guvernul este responsabil de organizarea controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale exercitat nemijlocit de Aparatul Guvernului sau prin iniermediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Gifvernului. (2) Regulamentul de organizare i funcionare, structura i statele de personal ale oficiului teritorial al Aparandui Guvernului se aprob prin hotrre de Guvern. (3) Subiecte ale controlului de oportunitatesnt: Aparatul Guvernului, organele administraiei publice centrale de specialitate, alt autoriti administrative, care acioneaz inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitile administrativteritorialepotrivit competenelor ce revin acestora n condiiile legii.

Controlul de legalitate. Art. 71, alin. (I), al Legii ni. 123-XV determin obligativitatea controlului de /egalitate ai actelor emise de autoritile publice locale. Astfel, controlului obligatoriu sunt supuse urmtoarele acte ale APL: a) deciziile consiliilor locale de nivelul nti i ale celor de nivelul al doilea; b) actele normative ale primarului, ale preedintelui raionului i ale pretprului; c) actele privind organizarea licitaiilor i actele de atribuire de terenuri; d) adele de angajare i actele de eliberare a personalului administraiei publice locale; e) dispoziiile care implic cheltuieli sau angajamente financiare de cel putin $0.000 lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de cel puin 300.000 lei n unitatea de nivelul al doilea; f) adele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat automutilai administraiei publice locale. Dup cum vedem obiectul controlului obligatoriu de legalitate 68W .<!-<>r i strict determinat. ns, dup ce se face o enumerare a actelor Supuse controlul, legiuitorul, n alin. (2) al acestui articol oblig secretarul consiliului dc a transmite subiectului nvestit cu dreptul de control procesul-verbal al fiecrei edine a consiliului n termen de 15 zile de la edin", fapt ce denot verificarea legalitii tuturor actelor emise de consiliul local, inclusiv cele enumerate la alin.(l). Pe lng coritrolul obligatoriu, legiuitorul distinge i o alt form de control: - controlul facultativ, astfel, Pn la data de 10 a fiecrei luni, secretarul consiliului transmite oficiului teritorial al Aparatului Guvernului lista actelor adoptate de primar sau de preedintele raionului pentru luna precedent. (2) Oficiul teritorial al Aparatului Guvernului poate proceda la controlul legalitii oricrui act care nu constituie obiectul unui control obligatoriu n termen de 30 de zile de la data primirii listei menionate la alin.(l)". (art.72. Legea 123-XV) Este greu de presupus care din actele primarului sau ale preedintelui raionului poate strni interesul oficiului teritorial al Aparatului Guvernului doar dup titlul lui din lista prezentat de secretar.
O alt modalitate nou de control este - controlul solicitat de autoritatea administraiei publice locale, potrivit art.73, din Legea 123-XV, care const n urmtoarele: (l) Consiliul local de nivelul nti i consiliul local de nivelul al doilea pot solicita oficiului teritorial al Aparatului Guvernului s verifice legalitatea oricrui act adoptat de autoritatea executiv n cazul n care consider c acesta este ilegal. (2) n cazul n care consider c decizia consiliului local este ilegal, primarul, preedintele raionului sau secretarul pot solicita oficiului teritorial al Aparatului Guvernului efectuarea unui control al legalitii.

......,-******* frtrtdcfiiv/ icpium et

considera a fi neikate.
A

(4) In termen de 30 de zile de la dam primirii cererii, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului va lua una din urmtoarele decizii: a) declanarea procedurii de control prevzute la art. 75;
53

b) respingerea solicitantului. "

cererii

cu

indicarea

motivelor

ncunotinarea

cale de contestare a actelor APL dect a celor emise de APC, n cazul cnd exist o lege-cadru n acest domeniu. Articolul 75 determin mputernicirile oficiului teritorial al Aparatului Guvernului privind controlul legalitii: (l) n cazul n care consider c un act emis de autoritatea administraiei publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului notific autoritii locale emitente nelegalitatea actului controlat, cernd modificarea sau abrogarea lui total sau parial. (2) In cazul exercitrii controlului obligatoriu al legalitii, sesizarea oficiului teritorial al Aparatului Guvernului trebuie fcut ntr-un termen de U) de zile de la data primirii copiei de pe act sau ultimului document, sau unei mfoi m ai a suplimentare, necesare constatrii legalitii actului.

Daca controlul de legalitate nfptuit de oficiul teritorial al Aparatului Guvernului vine s. nlocuiasc controlul de tutel administrativ nfptuit de ctre prefect, arunci devine inoportun respingerea cererii prin care se solicit controlul actelor administrative ale APL, iar termenul de 30 de zile-pentru solicitare i 30 de zile pentru examinare pare a fi exagerat. n acest context, considerm c n urma oricrei cereri de control al legalitii actelor administrative (mai ales n cazul cnd vine de la o autoritate public) organul nvestit cu atribuii de control est obligat s declaneze o atare procedur pentru a putea da un rspuns obiectiv. Controlul la solicitarea persoanelor vtmate este o alt form de control propus de Legea privind adniinistraia public local: (1) Orice persoana fizic sau juridic ce se consider vtmat ntr-un / / Y , al su de ctre o autoritate a administraiei publice locale printr-un act administrativ poate solicita oficiului teritorial al Aparatului Guvernului controlul legalitii actului.

(3)

n termen de 30 de zile de la data primirii notificrii, autoritatea locala

(2) Cererea de efectuare a controlului legalitii se depune n termen de 30 de zile de la data

emitent trebuie s modifice sau s abroge actul contestat.

publicrii sau comunicrii actului. n ea se indic prevederile legislaiei ce se consider a fi nclcate. (3) In termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al Aparatului Guvernuluit va lua una din urmtoarele decizii: a) declanarea procedurii de control prevzute la art. 75; b) respingerea cererii cu indicarea motivelor i ncunotinarea solicitantului, n acest caz, solicitantul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct instana de contencios administrativ. (4) Exercitarea dreptului prevzut n prezentul articol nu lipsete solicitantul de dreptul sesizrii directe a instanei de contencios administrativ, n condiiile legii". (art74) Din analiza acestei norme putem desprinde dou ropmeqte: > Guvernul se presupune a fi organul ierarhic superior al autoritilor publice locale autonome, deoarece Legea contenciosului administrativ (nr.793-XIV) prevede dreptul persoanei vtmate de a ataca actul vtmtor fie autoritii emitente, fie autoritii ierarhic superioare. n cazul dat nu avem de ales; > Prin alin.(4) se exclude practic procedura prealabil din instituia contenciosului administrativ n cazul contestrii directe de ctre persoana vtmat a actelor administrative ale APL n instana de contencios administrativ. inem s menionm c legiuitorul insist la aceast procedur prealabil doar n cazurile solicitrii controlului de ctre o alt autoritate puhljc (vezi art.73). V iU diiiiM piillU'UU UJUVl UVUUj JUU J/WU I I V J V I U U V L I U L W U MLWLUVIMN w MUV|

(4) In cazul n care, n termenul stabilit la alin.(3), autoritatea local emitent i-a meninut poziia sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului poate sesiza instana de contencios administrativ in termen de 30 de zile de la data primirii notificrii refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestai sau, n caz de tcere a autoritii locale emitente, n termen de 60 de zile de la data notificrii cererii de modificare sau de retragere a actului n cauz ". Dup natura lor aceste atribuii se aseamn mult cu cele ale prefectului din sistemul precedent, doar c termenul de reexaminare a crescut de la 7 la 30 de zile, iar termenul de sesizarea instanei de contencios administrativ de la 20 la 30 de zile. Mai mult ca att, prefectul exercita i alte atribuii dect cea de supraveghere a legalitii n APL(de conducere a serviciilor desconcentrate n teritoriu, spre exemplu), pe cnd oficiul teritorial al Aparatului Guvernului are doar atribuii de control. Sesizarea direct d instanei de contencios administrativ este prevzut de art.76 al Legii privind administraia public local, dup cum urmeaz: (1) n cazul n care consider c actul poate avea consecine grave i n scopul prevenirii unei pagube iminente, oficiul teritorial al Aparatului Guvenuilui poate sesiza direct instana de contencios administrativ dup primirea actului pe care l consider ilegal, ncunotinnd de ndat autoritatea local emitent.
. . - 't mi .. ..

c e r e r i e s te r e g le m e n ta t p eLegea contenciosului ahinistram (n r .7 9 3 - X I V d in d e p lin n 1 0 .0 2 .2 0 0 0 ), le g e - c a d r u p e n tr u a c e a s t in s titu ie a d r e p tu lu i a d m provizorii. . C o n fo r m in is tr a tiv a c e s te i le g i p r o c e d u r a p r e a la b il (r e c u r s u l g r a io s ) e s te o b lig a to r ie . n a c(3)aInt o r d in e d de la primirea sesizrii, instana de contencios administrativ decide e s termen de 3 zile e asupra suspendrii actului i/sau dispunerii unor alte msuri provizorii solicitate de oficiul teritorial id e i, c o n s id e r m a b so lu t in u til d u b la r e a r e g le mprivind administraian Legea e n t r i d a te al Aparatului Guvernului, dup audierea prilor vizate". public local, c u a t t m a i m u lt fiin d e x p u r n trife r it . -o fo s m d
Pentru a nu aglomera legislaia cu repetri confuze, art.74 putea fi expus ntr-o singur fraz ,persoana vtmat ntr-un drept al su legitim printr-un act administrativ emis de APL contesteaz acest act conform prevederilor Legii contenciosului admmisirativ''. Deoarece, nu poate fi stabilit o alt
9

101 (2) O dat cu sesizarea instanei de contencios administrativ, oficiul teritorial al Aparatului Guvernului poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte msuri

Prin urmare, oficiul teritorial a Aparatului Guvernului, ca i persoana vtmat poate sesiza direct instana de contencios administrativ, ocolind procedura prealabil.'

54

Prin aceast prevedere se neg din nou procedura prealabil n contencios administrativ, procedur att de necesar la etapa cnd administraia public din Republica Moldova este Ia nceputul democratizrii i mai are de nvat pe propriile erori. Controlul de oportunitate. Dup cum am menionat anterior, pentru a i r <i i principiul autonomiei locale, autoritile publice centrale nfptuiesc doar i i | i . i v i ' , ! < ' 1 legalitii actelor emise de autoritile publice locale autonome i
LI .1

1 Ull.lll/.'llr

nostru a considerat necesar instituirea i a unui control de oportunitate usupra activitii APL. Art. 77, din Legea nr.l23-XV, consacr mu mir subiectelor controlului de oportunitate, dup cum urmeaz: I ' I I'cntiu ca autoritile administraiei publice locale s-i exercite 'u/nit dric rate de stat, subiectele controlului de oportunitate snt n drept s modtlH e oti sa revoce actul, n termen de 15 zile de la data primirii lui, din motiv di oportuniti. In caz de inactivitate a autoritii administraiei publice locale l dup avertismentul subiectului controlului, acesta poate s emit actul i i / u-n v in locul autorittii incapabile de a lua decizia. " Se pune ntrebarea, dac pe lng atribuiile date prin lege n competena autoritilor publice locale, este necesar de a li se delega i alte atribuii, care de fapt aparin autoritilor publice centrale. Prin aceast delegare autoritile publice centrale vor tine n permanent tensiune autoritile publice locale autonome i descentralizate prin modificarea, anularea sau chiar emiterea n locul lor a actelor administrative. Administraia public central are propriile servicii desconcentrate n teritoriu asupra crora pot exercita orice form de control. (2) n toate cazurile prevzute n alin.(l), subiectul controlului de oportunitate notific decizia sa autoritii administraiei publice locale n termen de 5 zile de la data adoptrii. . (3) n cazul n care consider c decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegal, autoritatea administraiei publice locale este n drept s atace decizia n instan de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data notificrii, ncuiwtinnd de ndat subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia,
I i'iuiii.i.il

administrativ-teritoriale de nivelul nti la art. 10, p. e) este prevzut acordarea de asisten social populaiei, inclusiv protecia tinerei familii i familiilor cu muli copii, mamei i a drepturilor copilului, persoanelor n etate i solitarilor, n partea ce nu intr n competena altor autoriti", iar prin art.12, p. a) este delegat de ctre stat n conipctcn . I unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti proiecia social a populaiei, inclusiv a populaiei afectate de omaj ". n acest caz asistena social" va fi supus doar controlului de legalitate, pe cnd protecia social" i controlului de oportunitate. Dac presupunem c ideea controlului de oportunitate a fost inspirat din Carta European (art.8, p.2 ), atunci trebuie s menionm c aceasta admite un control de oportunitate exercitat de autoritile de nivel superior vizavi de sarcinile a cror executare este delegat colectivitilor locale" , dar nu de atribuiile delegate. ntre aceste dou noiuni de asemenea este o deosebire esenial. n art. 78. din Legea 123-XV, sunt consacrate mputernicirile subiectelor controlului administrativ, pe care le expunem n continuare: (1) La cererea subiectului controlului administrativ, autoritatea administraiei publice locale este obligat s-i furnizeze, n termen de 10 zile, copiile de pe toate documentele i alte informaii solicitate. Secretarii consiliilor locale snt responsabili de aceast obligaie. (2) Autoritile administraiei publice locale i fimetionarii acestora snt obligai s permit accesul n cldirile lor i ale subdiviziunilor, s rspund la ntrebri, s dea explicaii i s prezinte documente la solicitarea funcionarilor subiectului controlului .administrativ. (3) n timpul exercitrii controlului, funcionarii subiectului controlului administrativ nu pot da ordine directe funeponarilor autoritpi administraiei publice locale. Orice solicitare de documente trebuie s fie adresat autoritii locale vizate. Transmiterea documentelor va fi efectuat de secretar n condiiile alin.(l) ". Aceste prevederi se refer la ambele forme de control administrativ - de legalitate i de oportunitate.

(4) Autoritatea administraiei publice locale poate cere instanei de contencios administrativ suspendarea de Urgen a.dec^ de oportunitate sau adoptarea unor alte msuri'provizorii, dac exist pericolul unor pagube iminente. Despre msurile solicitate instanei de contencios administrativ, autoritatea administraiei publice locale comunic de ndat subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. (5) Instana de contencios administrativ, n termen de 3 zile de la primirea sesizrii, decide, dup audierea prilor vizate, asupra suspendrii actului i/sau asupra dispunerii unor alte msuri provizorii solicitate ". Din alin. (1) al acestui articol se presupune c controlul de oportunitate vizeaz doar atribuiile delegate de ctre stat autoritilor publice locale. Art. 10 i 11 din Legea nr.l23-XV stabilesc care este competena proprie unitii administrativteritoriale de nivelul nti i doi, iar art. 12 i 13 determin atribuiile delegate de ctre stat n competena acestora. Dup cum aceste competene i atribuii poart mai: mult un caracter declarativ va fi greu de presupus aria de^oltrii controlului de oportunitate. Spre exemplu: ca competen proprie unitarii
9

55

^ L e g iu ito r u l a in u t s d epublicitatea controlului administrativ prin te r m in e . i

urmtoarea prevedere: U) Anual, pn la sfritul lunii martie. Aparatul Guvernului elaboreaz i prezint Guvernului, un raport privind controlul actelor autoritilor administraiei publice locale pentru perioada de activitate din anul precedent. (2) Raporturile privind activitatea de control se dau publicitii".(an 79 Legea nr.l23-XV). ' ' Este binevenit respectarea principiului publicitii, dar mai util considerm ar fi fost publicitatea imediat (nu o dat pe an), care ar putea avea ca scop prevenirea svririi a astfel de nclcri din partea altor, autoriti publice i ar activiza controlul din partea opiniei publice.

CAPITOLUL V. FUNCIA PUBLIC I STATUTUL FUNCIONARULUI PUBLIC

1. Noiuni de serviciu public, funcie public, funcionar public
Noiunea serviciului public este o noiune nou n terminologia juridic din ara noastr, n perioada sovietic se folosea, n acest sens, expresia "serviciu de stat". In Legeaserviciului public, nr.443-XHI, din 04.05.95, sunt definite mai multe noiuni printre care ct\z#e: serviciu public, funcie public i funcionar public. Conform aliriJj^Lldin aceast lege, "serviciu public nseamn totalitatea autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi nqpamSSZ "acestor organe, ndreptat spre realizarea

mputernicirilor acestormr*mitffi scbpua'ezvottrii economiei, culturii, sferei sociale, promovriTpoliacii externe,... aprrirvrdtnttlie drepT^raslguTarirsecuritii naionaleocrotirii drepturilor-liber^ff^nleTeselor legitime ale cetenilor". La capitolul personalul din autoritile publice7^nt&sva.TZ de specialitate romn, unii autori evit utilizarea formulei "serviciu public", pentru a nu se confunda cu activitatea de prestare a serviciilor publice populaiei, n special cu pluralul acestei expresii "servicii publice". De exemplu, prof. A. Ncgoi denumete acest capitol "personalul organelor administraiei publice". La noi, dei legea poart titlul de: "Lege a serviciului public", obiectul reglementat rmne a I funcia public i statutul juridic al funcionarului public. Referindu-se la aspectul unanim recunoscut u literatura de specialitate din diferite ri, I. Popescu Slniceanu menioneaz c noiunea de serviciu public^ atins dezvoltarea cuvenit~la mijlocul secolului nostru b~Qfaicu multiplicarea i dj^^fi^^^^^^iSEer^^^^^^ ale membrilor~societii. Un serviciu public este organizat candnevoile unei colectiviti, aprute pentru prima dat, sau " care au fost realizate nainte de~pfticuran mbrac trsturile unei nevoi de interes public, cnd devine evident un fenomerreoclirChiar i n acest caz pentru crearea uTitrfseTvciu public este nevoie de o voin potttc exprimat ntr-un act juridic de . nfiinare, act n care se precizeaz care sunt, i cum se asigur mijloacele materiale i bneti, resursele umane, necesare desfurrii activitii i nu n ultimul rnd, competena pe care i-o asigur.'37 Dup cum vedem autorul se refer la un alt aspect al serviciului public dect cel stipulat n textul Legii serviciului public. Cu toate acestea, legislaia noastr cunoate i aspectul modem de serviciu public. Astfel, fa art 2 al Legii contenciosului adminiftatjxrir.793, din. 10.02.2000, seJace_o^cirea noiunii "de serviciu public n sensul acestei legi ca: "activitate de interes public organizat r sau autorizat de o autoritate a administraieip^Mu*? -Aceast noiune, tn nici un '' ca^no~exclude TmcTnu o plaseaz in opoziie cu cea dat de Legea serviciului

137

Ion Popescu Slniceanu, opxit. p.21.

104

56

put/tic. Fiecare din ele au scnmificapa sa proprie n contextul instituiei juridice din care face parte:

prima se refera fa peronaluJ din administraia public i statutul juridic al acestuia, si a doua - Ia activitatea de prestare a serviciilor de interes public de ctre personalul dat. Suntem pe deplin de acord cu autorii care consider aceste dou aspecte ca fiind indispensabile. O garanie pentru buna funcionare a serviciilor (instituiilor) publice o constituie instituirea funciilor publice i a calitii de funcionar public pentru unele din persoanele care le ocup. Numai n "cadrul unor servioTpubTice putem vorbi de funcii publice, de funcionari publici i de statutul juridic al acestora.138 Dup adoptarea Legii serviciilor publice de gospodrie comunal (nr.1402-XV din 24.10.2002) devine evident faptul c titlul Legii serviciului public nu corespunde ntocmai obiectului reglementat La nceputul anului 2004 a fost elaborat de ctre Guvern i supus expertizei din partea Comunitarii Europene un | i i u i ( i de lege privind statutul funcionarului public, corespunztor cerinelor fa i\<i m n iionarul public european (din Statutul aprobat n mai 1997: Reglementri i ,I- v i i n u n n i c uplicabile funcionarilor i agenilor Comunitii Europene139), care . i . 1 m i m masc Legea serviciului public. Din motive neclare, pn n prezent H I c i . i pioieci nu a fost supus adoptrii de ctre Parlament. Serviciile publice, la rndul lor, prestate de autoritile publice n scopul satisfacerii anumitor nevoi ale membrilor societarii, au fosj_sj rmn n jUenuT ^cercettorilor. n aceast ordine de idei, inem s menionm c, n literatura jundTc au fost oglindite mai multe cerine (caracteristici) i principii care stau la baza organizrii i funcionrii serviciilor publice. Astfel, prof. P. Negulescu140 distinge urmtoarele caractere eseniale ale serviciului public:__fZ ------(^nevoile serviciilor publice ale statului, judeului sau comunei sunt satisfcute din bugetele acestor administraii; gestiunea financiar a acestor servicii publice e supus legii contabilitii publice; ^ actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte administrative, iar agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative; serviciul public are o funcrionare regulat i continu att timp ct exist; $ serviciul public este oferit publicului n mod egal i, de regul, n mod gratuit, ntruct acesta este alimentat prin impozite; serviciul public cuprinde reguli juridice speciale care i ofer posibilitatea de a folosi procedee de drept public (exemplu, exproprierea pentru cauza de utilitate,public, numirea funcionarilor conform legii etc).

Ali autori'41 consider c ja_bagaj^rganizrii i funcionrii serviciilor publice trebuie s stea urmtoarele principii^principiul continuitii, care^xprim~fapTOt c au fost create pentru a ' desfura activitatea n mod continuu, fr ntreruperi; />) principiul adaptabilitii, care exprim necesitatea adaptrii serviciului public la schimbrile i exigenele interesului general; principiul neutralitii, care are semnificaia crerii i funcionrii serviciilor publice doar pentru a servi interesele generale i nu anumite interese n avantajul unora; (^principiul egalitii, care este n legtur cu precedentul i care exprim ^-^faptul ca toate persoanele interesate au acces n mod egal, fr diferenieri sau discriminri la satisfacerea unor nevoi, care intr n obiectul de activitate al serviciului respectiv. Serviciile publice trebuie, de rnd cu cele expuse mai sus, s fie flexibile, dinamice i eficiente, nct beneficiarul s poat primi prestaii de cea mai nalt calitate i la costuri rezonabile. Funcia public, conform Legii nr.443-Xll, nseamn "unitatea primar >> autoritii publice,, care determin Iqcuff rolul ceteanului n numea soeiala ui _sisemul serviciului public, drcp4wdl_JjMiga^^ de pregtit ea lui profesiongJJ^lin. 2 art. 1). ~~------------------------" , tiina dreptului administrativ ne ofer mai multe formulri ale acestei noiuni. Astfel, Prof. A. Iorgovan, definete funcfiapublic caosituaie juridic a persoanei fizice - nvestit, legal, cu atribuii In realizareacompctenci unei "auToritai publice "ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoana fizica respectiv i orgnuT "care 1-a nvestit, ProfTP. "Negulescu, constatnd ca noiunile de serviciu public i de funcie public sunt n raport de parte fa de total, definete funcia public ca o grupare de atribuii, de puteri i competene n scop de a da satisfaciune unor anumite interese generale.143 Funcia public i statutul ei juridic se instituie de Parlament, de Preedintele Republicii MoldjZ^de Guvern i alte autoriti publice centrale sau locale. n limita competenei lor stabilite de~Constituie i alte legi. Statutul juridic al funciei publice include drepturile, obligaiile, responsabilitatea funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional. Legea serviciului public consacr i noiunea de funcionar public. Astfel, "funcionar public nseamn persoana care ocup funcie de stat remunerat i care dispune de ranguri i grade, stabilite n conformitate cu principiile prezentei legi" (alin.3. art.l). Dar, legiuitorul nostru nu se limiteaz la definiia de function? public, ci mai definete i o categorie aparte de "persoane cu funcii rspundere". Astfel, "persoan cu funcie de rspundere este funcionarul

lM

139

ibidem, p.22.

A se vedea o analiz ampl a acestor acte normative n lucrarea: Constana Calinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei Comunitare, Editura Lumina Tipo, Bucureti; 1999. Paul Negulescu, op.cit. p. 126.

Comeliu Manda, Doina Banciu, Cezar Manda, Administraia public i cetr Autoriti. Informaie public, Id. Tehnic, Bucureti, 1997, p.73,74. 142 A. Iorgovan, op. cit., voi. 2, p. 929 w Paul Negulescu, Tratai de drept administrativ, voi. I, Bucureti, 19?4./

106

57

uii acest nefericit joc de cuvinte septe presupune, cxfiincfionaivlpublic

V^m^^fimc^ jWspune de fanai grade", pejwd persoana cu ~func[ie~~de rspundere mai este $i "nvestit cu atribuii n vederea exercitrii funciilor". In'ce" ne privete, considerm c orice funcie este de rspundere, etoja7ece~>e
nfiineaz n scopul satisfacerii unui interes. public (general), iar funcionarul public deine o funcie pentru a exercita anumite atribuii cu care este nvestit n mod legal. Menionm c Legea contenciosului administrativ conine, de asemenea, o tlmcire a noiunii de fncionar public, dar nu n scop de anulare sau desconsiderare a cele expuse anterior, ci pentru a clarifica cine poate fi acionat n judecat, pe calea contenciosului adrrunistrativ, pentru daunele aduse particularului prin acte administrative sau prin nesoluionarea unei cereri n termenul legal. Astfel, conform acestei legi, ^funcionar public este persoana numit sau aleas ntr-o funcie de decizie sau de execuie din structura unei autoriti publice". Art.3 determin sfera de aciune a Legii serviciului public care se extinde asupra: judectorilor, procurorilor, lociitorilor si ajutorilor acestora, ofierilor deurmarire penal, colaboratorilor din serviciul diplomatic, serviciul fiscal, garda financiara, din organele controlului vamal, securitii standui, din organele de interne, asupra militarilor, in partea in care nu este reglementata prin acte legislative speciale privind statutul lor juridic. Nu se extinde aceast Lege asupra Preedintelui Republicii Moldova, asupra deputailor din Parlament, membrilor Guvernului, judectorilor Curii Constituionale, membrilor Curtii Supreme de Justiie, membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, asupra consilierilor autoritarilor administraiei publice locale i primarilor, al cror statut juridic este stabilit de Constituie i de alte legi, precum i asupra persoanelor care efectueaz deservirea tehnic ce asigur funcionarea autoritarilor publice. Practica ultimilor ani a demonstrat c nu se contureaz prea clar o demarcare: cine este funcionar public i cine nu, dei dettne o funcie public. O opinie neoficial a guvernatorilor a fost de a restrnge numrul persoanelor care au calitatea de funcionar public pe motiv c Legea le confer acestora careva garanii sociale i compensaii materiale. Noi considerm c aceste manifestri de "grij" a legiuitorului fa de funcionarii publici nu fac dect s strneasc nemulumiri i s duc la inechitate social^Ceea de ce are, cu neyou^funcionnd _ public pentru o activitate eficient, este: stpiirtten func^ obiectivitate uTpromovare i garantarea dreptului la c^er^rojesional^--------------------------------------^egi^6Ttrl'--consacr un iT^e~~princTpa^funddmentale de activitate a serv iciului public (fur^ionlnlor), printre care: ?~~3evotamentul fa de stat i fa de popor; > principiul legalitii; > responsabilitii personale pentru exercitarea atribuiilor de serviciu; > respectarea drepturilor i intereselor persoanelor fizice i juridice; > profesionalismul, competena i spiritul de iniiativ;

Principiile expuse se aseamn mai mult cu nite cerine ^exigene) fe de funcionarii publici pe care acetia trebuie s le respecte. Aceasta ne demonstreaz nc o dat c n Legea serviciului public este consacrat anume statutul juridic al funcionarului public.

2. Clasificarea funcionarilor publici

Multitudinea i diversitatea funciilor publice determin clasificarea funcionarilor publici (care dein aceste funcii) n mai multe categorii, n dependen de criteriul ales. Astfel, prof. P. Negulescu, pornind de la noiunea cetenii, care concurg ntr-un mod oare-care i ntr-o sfer mai mult sau mai puin nalt la funcionarea unui serviciu public, exercitnd post _sau o funciune, s^jiuroesc, n senslarg, ~ tuncionan publici, i, i mparte pe acetia n guvernani - cei ce determin care ''ne"voi~ae_lKeres general urmeaz s fie satisfcute, n ce" osm^^^pnrf~cc proceduri, 4 ageni - care aduc la mdepjuvTfe cele~liotrte de gtrvernani. --------La rndul sau, proiTA. Iorgovan, referindu-se la clasificarea funchloi (nu a funcionarilor), n baza a mai multor criterii din c^re st*, Irepriid ilwifl mari ^categorii dir punctul de vedere al importanei funcp'ei^y</icfft' de COmluee/e ;.I funcii deexecuie\lAS_______________ "Funcionarii publici pot fi clasificai i n raport cujdftp**"'' dfl acjiyitate (funcionan n medicin, nvmnt, agricultur etc. ), cu modul de recrutare (funcionari alei i numii), cu volumul i caracteruj_ani*bunlor (funcftonafnET" decizie, de control, de execuie) etc. ___OjHsjficju^oficial a funciilor publice este prevzut de Legea serviciului public. Astfel, art. 8 din Legea .443^rrTnprte funciile publice n net ranguri: ' " rangul nti include funciile; de. r^cbir.^rpHin Mtoritffic JBIj>Bce_ centrale, funciile dejccjiducere_jdm administraiei publice unitilor teritoriale autonome _statut special, conform anexei nr. 2, parte integranta a prezentei legi, din care fac Viceministru, Conductor de autoritate public central de specialitate, este membru al Guvernului, constituit de Preedintele Republicii Moldova, de "ParlameirFsau de Guvern; adjunctul lui; MeTnbnX"al Curii de "Conturi" Conductor "TT^^^^meT^^^^^^^^ffl Iul. lectorul si vicerect6rTP7tcademe"a^~A Publica de pe lng Republicii 'Moldova, Reprezentant rjennaneBt""m" structura reprezentativ'a~Republcii Moldova orgajir^tjnjernional la care Republica Moldova este parte, daca statutul juridic al acestei structuri Bujsfe"regfaneTgarde

un

nr

cu

sigurana

parte: care nu r in

Reedinele

145

P. Negulescu. op. cit., p. 538. A. Iorgovan, op. cit., voi. 2. p. 632.

r >democratismul'ipublicitatea; ^TUL V >protejarea activitii legitime a funcionarului public (art.4 < fnLegu. )
nr.443-X III).

58

109

ilustraiei publice a unitii teritoriale care nu este membru ai Guvernului; Consilier a/ Pre-

edintelui Republicii

Moldova, Consiliera} P r e e d in t e lu i P a r la m e n t u lu i, C

al Prim-mmistrului, Consilier al Preedintelui Curii Supreme de Justiie; <^^rangul doj, inrTndg faacjiilfi _de conducere din unitile autoritilor publice centrale, funcionarii de execuie din aceste autoriti si funcionarii de~ conducere~dm aurontaple administraiei publice locale, conform anexei nr. 3, dup 'cum urmeaz: Conductor adjunct de autoritate administraiei publice a unitii terTtonk: autonome cu statut special, Conductor demnitate a aparatului * Preedintelui Republicii Moldova, adjunctul lui. ConductoTde unitate a aparatului Parlamentului, adjunctul lui, Conductor deunitate a Cancelariei de Stat: adjunctul 'K", eT al SecretariatuIiiinCy^ lui. consIJIer~aT Preedintelui curii Uonstirur6n1e7D*irectorde departament, ef de direcie, ef de ef de^ectie^Xdin compartimentele care nemijlocit realizeaz instruire Imn ioiimilor publici) ai Academiei de Administrar Publica de pe lng I M ycdintclc JRcpujjlir.ii Moldova, Fimrjonflr cu mputerniciri respective in .im, hn.i K - | ) i <-/cntativ a Republicii Moldova in organi?rmnnterruTfonll la care" i ' publua Moldova este parte, daca statutul juridic al acestei structuri nu este I . -j'.l. mrni.ii de alta lege, Conductor de departament, de un alt organ al administraiei publice din subordinea administraiei publice centrale de specialitate, adjunctul lui, Conductor de subsecpe, controlor superior de stat al Curii de Conturi, Conductor de direcie autonom, conductor de secie autonom si conductor de secie din componena direciei ministerului, departamentului, conductor de serviciu, de un alt organ al administraiei publice din subordinea administraiei publice centrale de specialitate, adjuncii lor, alte funcii echivalente, Ajutor, purttor de cuvnt, referent, consultant, expert si consilier din aparatul Preedintelui Republicii Moldova, din aparatul Parlamentului, din aparatul Curii Supreme de Justiie, din Cancelaria de Stat, din minister si departament, Conductor de direcie, conductor de secie, conductor de serviciu si adjuncii lor, consultant, specialist, alte funcii echivalente din Secretariatul Curii Constituionale, Conductor de direcie, conductor de secfie, conductor serviciu si alte funcii echivalente din autoritatea administraiei publice a unitii teritoriale autonome cu statut special, din autoritatea administraiei publice locale, precum si din unitatea teritoriala a departamentului, serviciului si unui alt organ al administraiei publice din subordinea administratei publice, centrale de specialitate, conductor de serviciu de stat de arhiva din raion, secretar si viceprimar salarizat al autoritii administraiei publice locale, Conductor de direcie, conductor secie, conductor de serviciu si alte funcii echivalente din instana judectoreasc, procuratura, din serviciul diplomatic, serviciul fiscali Central pentru Combaterea Crimelor Economice si Corupiei, din organele controlului vamal, securitii starului organele de interne, organele aprrii, a cror activitate nu este

reglementat prin acte legislative speciale privind statutul juridic al acestor autoritn publice adjuncii lor: >... \>9rangul trei include celelalte funcii din autoritile publice. Fiecare rang conine cte trei grade de calificare. Trecerea Ia un nou grad se face succesiv, n o n s ilie r corespundere cu pregtirea profesional a functionaruTui, cu rezultatele muncii i ale atestrii, efectuate n modul stabilit de legislaie.

3. Drepturile i obligaiile funcionarului public

n calitate de funcionar public, persoana fizic, pe lng atributiile cu care este nvestit,, mai are, potrivit legii, un ir dei drepturi de natur economic i social. Prof. A. Negoi deosebete dou categorii de drepturi: una, care le au funcionarii publici n legtur cu funcia pe care o exercit, i a doua, n legtur cu profesia lor, realizat n cadrul funciei publice.146 Legislaia n vigoare din ara noastr i confer.funcionarului public urmtoarele drepturi care cuprind ambele categorii menionate de autorul sus-numit: r- s examineze probleme i s ia decizii n limitele mputernicirilor sale; > s solicite, n limitele competenei sale, i s primeasc de la alte autoriti publice, precum i de la persoane fizice i juridice, iruli/eient de tipul de proprietate i forma lor de organizare juridicii, informaia necesar;. > s-i perfecioneze pregtirea profesional; ^ s avanseze n ser\>iciu; > s-i cunoasc drepturile i obligaiile de serviciu; > s fie remunerat conform funciei; > s se asocieze n. sindicate; > s beneficieze de protecia juridic n corespundere cu statutul su. Pe lng drepturi funcionarul public are i un ir de obligrii cu privire la exercitarea atribuiilor ce-i revin. Astfel, funcionarii publici supt obligai: > s execute la timp i calitativ deciziile autoritilor publice n problemele ce fin de competena lui; > s dirijezexu cunotin de cauz sectorul de munc ncredinai; > s manifeste iniiativ i perseveren; > s asigure ndeplinirea ntocmai a sarcinilor ce stau n faa autoritii publice; > s respecte cu strictee drepturile i libertile cetenilor; >> s se cluzeasc, n exercitarea atribuiilor, de legislaia n vigoare; s fie obiectiv i imparial; > s nu dea dovad de tergiversri i birocratism; > s examineze la timp propunerile, cererile i plngerile cetenilor; > s studieze opinia public i s fin cont de aceasta n activitatea sa; > s pstreze secretul de stat i un alt secret ocrotit de lege; s-i perfeefioneze n permanen pregtirea profesional (art. 10 din Legea nr.443XIII). A. Negoi, op. cit., p. 102.

catedra,

de

de

110

59

Aceste drepturi, stabilite prin lege, nu pot fi privite ca nite drepturi generale date cetenilor, i lsate la latitudinea acestora de a se folosi sau nu de ele, dup cum sunt cele declarate n Constituie. Drepturile public,

y cetenia Republicii Moldova;

vrsta general-18 ani; profesionalismul; s posede capaciti i aptitudini politice; un comportament de o moralitate nalt. Drept cerine speciale dictate de caracterul funciei i domeniul de activitate pot fi: studii superioare, sntate excelent (n poliie, armat), vrst anumit pentru unele categorii- de funcionari (procurori, judectori etc).

obligaiile, enumerate mai sus, formeaz statutul juridic al funcionarului

trebuie privite ca mputerniciri, atribuii sau elemente necesare pentru realizarea acestora

din urm. Spre exemplu, funcionarul public, avnd dreptul s examineze cereri i s ia decizii, presupune i obligaia de a exercita acest drept, ori de cte ori este necesar.

> > > >

4, Restricii i exigene fa de funcionarii publici

Fiind nvestit cu atributii n vederea exercitrii puterii publice, funcionarul public este supus unor restricii i exigene n vederea ocuprii funciei respective. Astfel, conform art. 11 al Legii serviciului public (nr.443-XH), nu poate ocupa o funcie public persoana care: > este considerat incapabil prin hotrrea judecii; > are antecedente penale, care rezult dintr-o infraciune svrit cu intenie, ce nu au fost ridicate sau stinse n modul stabilit de lege; > nu are dreptul *r ocupe o funcie n subordinea sau sub controlul funciilor deUnute n aceeai autoritate public sau n altele de rudele lui directe; > funcionarul public nu are dreptul s dein dou funcii n acelai timp su s cumuleze o alt munc, prin contract sau acord, n ntreprinderi strine sau organizaii mixte etc. , cu excepia activitilor tiinifice, didactice i de creaie; > s fie mputernicit al unor tere persoane n autoritatea public n care este angajat; > s desfoare nemijlocit activitate de ntreprinztor ori s nlesneasc, in virtutea funcplei sale, activitatea de ntreprinztor a persoanelor fizice i juridice n schimbul unor recompense, servicii, nlesniri; > s aib conturi nedeclarate n bncile strine; > s plece n delegafie peste hotare din contul persoanelor fizice sau juridice; > s primeasc daruri i servicii pentru ndeplinirea atribuiilor de serviciu, cu excepia semnelor de atenfie simbolice, conform normelor de politee i ospitalitate recunoscute; .,..* -4 > s participe la greve care deregleaz funcionarea autoritii publice respective, de a crei activitate depinde asigurarea societii cu bunuri i servicii de importan vital. Printre exigene speciale fa de funcionamLpublic legiuitorul specific: "Z-c ncadrarea n serviciul public i ulterior n fiecare an, funcionarul este obligat s prezinte, n modul stabilit de lege, o declaraie privind veniturile, averea imobiliar i mobiliar de valoare, depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv n strintate" (artl2, Legea nr.443-XIII). Alte exigene i cerine naintate fa de funcionari publici care decurg din Constituie i alte acte normative sunt: > cunoaterea limbii de stat; 60 113

5. Temeiurile juridice de apariie i ncetare a raporturilor de serviciu

Drept temei juridic de apariie a raportului de serviciu, n 1 raport cu modalitatea de ocupare a funciei publice vacante, poate fi: a) ncheierea unui acord individual de munc (contract de serviciu); b) emiterea unei hotrri, dispoziii sau ordin de numire n funcie; c) decizia de aprobare a rezultatelor alegerilor. Legea serviciului public stabilete c ocuparea funciei publice se face prin angajare, numire, alegere, concurs. Funciile de specialiti se ocup prin angajar i concurs. Funciile de conducere (de rspundere) se ocup prin numii <\ alcr.'-n-sau concurs. Ocuparea funciilor publice prin numire se efectueaz de autoritatea publi 8 ierarhic superioar sau de persoana cu funcii de rspundere mputernicit. Ocuparea funciilor publice prin angajare, alegere i concurs se efectueaz de autoritatea public n cadrul creia persoana urmeaz s lucreze. Modul de ocupare a functiilor publice prin angajare, numire, alegere i concurs, cu excepia cazurilor prevzute de legislaie, este determinat de Guvern (art. 14 din Legea nr.443-XHI). Cetenii ncadrri pentru prima dat n serviciul public n calitate de persoane cu funcii de rspundere - depun jurmntul. Intenionat sau nu, legiuitorul evit forma de angajare prin contract administrativ (contract de serviciu) ntr-o funcie public. Din textul reprodus mai sus al art. 14 din Legea serviciului public, se pare c anume n cazul angajrii se presupune ncheierea unui contract de serviciu, doar c cuvntul "angajare" este, mai degrab, o tlmcire a noiunii de "ocupare a funciei", dect a "contractului administrativ". ncetarea serviciului public are loc in temeiul si in modul stabilit de legislaia muncii, stabilete n alin. (1), art.28 din Legea serviciului public, dup care se enumr un ir de temeiuri specifice ncetrii raportului de serviciu, dupa cum urmeaz: > neexecutarea obligaiilor;

> > > > > >

> nclcarea restriciilor; comiterea unei fapte ilicite pentru care se prevede rspundere disciplinara,

materiala, administrativa sau penala;

nerespectarea exigenelor speciale; refuzul de depunere a jurmntului; pierderii ceteniei Republicii Moldova; expirarea mputernicirilor n funcia public; demisionarea in legtura cu schimbarea conductorilor autoritii publice, a persoanelor care dein funcii de rangul nti; Astfel, ncetarea raportului de serviciu poate avea Ioc fie prin concedierea funcionarului la iniiativa autoritarii publice, fie prin demisie, la cererea funcionarului public (din proprie initiativ), sau indiferent de voina prilor (nerealegerea pe un nou termen, decesul funcionarului etc.).

Concursul a fost mai puin folosit n vechiul regim sovietic, deoarece, distribuirea planificat a ntregii popularii n cmpul muncii, fcea s nu existe principala condiie a concursului - mai muli pretendeni la una i aceiai funcie, condiie pe care o avem din plin astzi, prin prezena omajului, precum i a excesului de instituii de nvmnt superior de stat i particulare care nu-i repartizeaz i nu-i asigur cu Ioc de munc pe absolveni. Legislaia oblig autoritile publice se creeaz o rezerv de cadre pentru completarea oportun a posturilor vacante i pentru avansare n funcie. n rezerva de cadre sunt inclui funcionarii publici care au urmat cursuri de perfecionare, au gradul de calificare necesar i sunt recomandai, de comisia de atestare, pentru funcii superioare, precum i persoanele care prin calitrile lor pot derine funciile respective (art. 20, Legea nr.443-XIII). De aici rezult c i atestarea favorizeaz completarea funciilor vacante, atunci cnd este fcut n mod obiectiv. n urma atestrii funcionarul poate fi: avansat; i se confer gradul urmtor de calificare; concediat; i se mrete sau reduce, dup caz, salariul.

6. Modalitile de completare a funciilor vacante

Ocuparea funciilor publice potrivit art.14 din Legea serviciului public (nr.443-XUI) se face prin:\zngajare, numire, alegere i concurs^ . Angajarea presupune ncheierea unui acord de munc sau n terminologia juridic, cnd acordul se ncheie de o autoritate public cu un funcionar public, se mai spune contract (administrativ) de serviciu. Acest contract se deosebete att de cel din dreptul civil, ct i de cel din dreptul muncii, deoarece este ncheiat n baza normelor de drept administrativ care se conin n diferite regulamente i statute de serviciu i poart un caracter imperativ. Prile din acest contract sunt libere n alegerea doar a condiiilor facultative din contract, atribuiile fiind stabilite n mod unilateral de ctre autoritatea public, n condiiile legii. Cu toate acestea, nu putem fi de acord c angajarea este o modalitate de ocupare a funciei, fiindc ncheierea unui acord urmeaz a fi confirmat printr-un act juridic de numire n funcia dat, care, de fapt, constituie temeiul juridic ce d natere raportului de serviciu. Numirea n funcie - o modalitate pe larg folosit pe larg n sistemul totalitar dar, se practic i n sistemele democratice numai n privina funciilor politice. La noi, numirea se practic i azi pe larg, fapt care mpiedic formarea unui corp de funcionari profesionist, modem i eficient. Sub o alt form, numirea n funcie este pe larg utilizat n toate sistemele modeme de administraie public, doar c se face, de regul, prin concurs, n ordinea descresctoare a mediilor obinute este numit n funcia vacant persoana care a ctigat concursul. La ncadrarea n serviciu prin angajare sau numire prile pot conveni asupra susinerii unei perioade de prob, care nu depete 6 luni, n care se verific dac persoana corespunde funciei, (art.16, Legea nr.443-XH). O alt modalitate de ocupare a fonctiilor vacante este alegerea, care este strict determinat n legislaie. Astfel, prin alegeri pot fi ocupate funciile de: primari, consilieri, rectori ai instituiilor Superioare de nvmnt . a. Ordinea de ocupare a funciilor vacante prin concurs, jpractic, este cea mai eficient modalitate i se folosete pe larg n rile democratice\

7. Retribuirea muncii i garaniile sociale ale funcionarilor publici

Conform art. 24, alin. (1): Retribuirea muncii trebuie s asigure funcionarilor publici condiii materiale pentru exercitarea independen a atribuiilor, s contribuie, la completarea autoritilor publice cu cadre competente, s ncurajeze contiinciozitatea i spiritul de iniiativ. Retribuirea muncii se constituie din salariul funciei, sporuri la salariu i alte suplimente. Acesta este imperativul dictat de lege, ns alta. este realitatea. Criza economic prin care trece Republica Moldova face imposibil asigurarea existenei materiale la un nivel decent a funcionarului public, fapt care l pune n situaie de a fi dependent de elementele criminale, n minile crora, n ultimii 15 ani, s-a concentrat cea mai mare parte din bogia rii. Cuantumul salariului funciei se stabilete n raport cu responsabilitatea i complexitatea atribuiilor. Acest criteriu este extrem de generalizat. Rmne de datoria tiinei administraiei de a elabora criterii obiective de evaluare a cantitii i calitii muncii intelectuale, pentru a o aprecia la justa ei valoare. Funcionara! public beneficiaz de un spor la salariu pentru grad de calificare, pentru vechime n munc, pentru grad tiinific, pentru cunoaterea a dou sau mai multor limbi, una din care este cea de stat. Articolul 25 din Legea serviciului public stabilete garaniile sociale si compensaiile funcionarilor publici. Astfel, funcionarii publici si membrii familiilor lor care locuiesc mpreuna cu ei beneficiaz de asisten medicala gratuit la nivel minim necesar in instituii curative profilactice de stat, inclusiv dup pensionare, sunt asigurai cu locuin in modul stabilit de legislaie, n cazul lichidrii sau reorganizrii autoritii publice ori reducerii statelor de personal, funcionarii disponibilizai primesc o indemnizaie de concediere egala cu 6 salarii

115

In cazul in care funcionarulpublic este demis in legtura cu svrirea unor acfhmi ilegale,'inclusiv neindeplinirea sistematica a atribuiilor, dreptul la garaniik sociale si ia compensaiile stabilite in prezentul articol nu se pstreaz.
Schimbarea conductorilor autoritilor publice nu este temei pentru ncetarea exercitrii atribuiilor funcionarilor publici din iniiativa noilor conductori, cu excepia celor care depn funciile indicate la art. 4 alin.(8).

114'..; .

8 .Msurile de stimulare a funcionarilor publici

V Conform art.26 din Legea serviciului public, funcionarii publici pot fi stimulai pentru
exercitarea exemplar a atribuiilor, spirit activ i spirit de iniiativ, pentru munca ndelungat i ireproabil. Msurile de stimulare si modul de aplicare a acestora sunt stabilite de legislaia muncii.

^Msurile de stimulare pot avea caracter moral i caracter materialj Pentru merite deosebite n munc funcionarii publici sunt propui spre a fi distini cu decorajii de stat i riduri onorifice. Legislaia stabilete urmtoarele distincii de stat > ordine - Ordinul Republicii, tefan cel Mare, Gloria Muncii, Recunotina Patriei; > medalii - Pentru Vitejie, Meritul Militar, Meritul Civic, Mihai Eminescu, Gheorghi Jucov; . > titluri onorifice - Meter faur, Maestru n Arte, Om emerit . a.. Regulamentele de serviciu i statutele disciplinare ale diferitor autoritari publice pot conine norme referitoare i la alte msurile de stimulare adecvate activitii pe care o desfoar funcionarii acestora. Astfel, conform p.12 din Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne, .aprobat prin Hotrrea Guvernului din 04.01.96, pentru colaboratorii din efectivul de trup i corpul de comand al MAI sunt prevzute urmtoarele msuri de stimulare:

> > > > > > > >

mulumire; . . ,, premierea cu cadouri de pre sau bani; "' ' acordarea unui concediu suplimentar pltit cu durata de pn la 10 zile; expunerea fotografiei pe Panoul de onoare; ridicarea sanciunii disciplinare; decorarea cu insigne ale MAI; conferirea anticipat a gradului special imediat urmtor sau gradului de calificare; conferirea gradului special urmtor cu o treapt mai sus dect cel prevzut pentru funcia deinut;

urmrilor sociale ce survin i, n al treilea rnd, posibilitatea aplicrii unor viitoare msuri de ctre organele competente ale statului, de organizaiile obteti sau colectivele de munc pentru comportare ilicit, precum i repararea prejudiciului provocat prin aceast comportare. Teoria responsabilitii juridice s-a dezvoltat n special ca aspect al fenomenului de rspundere sau ca premis psihologic a acestuia. Responsabilitatea nseamn percepia contient a ceea ce se face, dc ce se face i, care sunt consecinele posibile ale acestei aciuni. Ea presupune nelegerea necesitii propriilor aciuni, simul de rspundere i, poate fi examinat ca un regulator intern al comportamentului ce se contopete strns cu ideca dc ndaionir, ca responsabilitate pentru viitor. Rspunderea, la rndul su, nu este altceva dect o condamnare din partea suitului, a organizaiei obteti sau a colectivului fa de fapta svrit. Aceasta este o reacie a societii la nclcarea intereselor ei prin nerespectarea normelor stabilite i presupune aplicarea de_sanciuni pe care autorul faptei trebuie s le suporte. Sanciunile consrituie mijloacele de realizare a rspunderii juridice i sunt stabilite n mod exhaustiv de normele ce formeaz instituia rspunderii juridice sub diversele ei forme: penal, administrativ, civil (material), disciplinar. -----Rfcpaadcicajuridicftiimj^Kvrfmiluipublic intervine ca urrnarejasyju^irii^ -^riedJapte ilicite n timpul exercitrurunciei sauTnlegtur cu exercitarea acesteia. Dup cum menioneaz Gh. Zaharia, nendeplinirea obligaiilor de serviciu, sau n legtur cu serviciul, pot s declaneze diferite forme de rspundere juridic a funcionarilor administraiei publice, n funcie de natura abaterii: rspunderea ad-ministrativ-disciplinar specific funcionarilor publici; rspunderea administrativ -disciplinar propriu-zis, specific domeniului administrativ, deci mai cuprinztoare; rspunderea administrativcontravenional. Toate aceste forme de rspundere fiind din domeniul dreptului administrativ. Dar i rspunderea material, rspunderea civil i penal pot fi declanate prin abaterile funcionarilor publici.
147

Gheorghe Zaharia. Drept administrativ romn, lai, 1996, voi. I, p 136.

117 Prof. A. Iorgovan, fcnd o analiz de sintez formelor de rspundere juridic a funcp'onarilor publici descrise n literatura de specialitate pn la 1990, se oprete

r remijnentt deosebite, cokbormriiorgwek

decora/i cu distincii ie stat. Mei dc msuri sunt binevenite pentru toate domeniile de activitate a/e administraiei publice.

la u r m

to a r e le :

9. Rspunderea juridic a funcionarilor publici

Conceptul rspunderii Responsabilitate. Rspundere. Sanciuni. Formele rspunderii
-.,>-'. V

Rspunderea ca fenomen social are un caracter complex. Ea presupune, n primuhnd, aplicarea contient a prevederilor coninute de normele sociale, n al doilea rnd, o judecat de__vaJonre asupra comportamentului penonal 1al

(~"> rspundere disciplinar, ) > rspundere contraventional, " > rspundere penal i > rspundere patrimonial. 1 n legislaia din ara noastr *s--au conturat practic urmtoarele forme de rspundere juridic a funcionarilor publici: > disciplinar; o - , > administrativ; ; > penal i ^ (_> civil (material). Cea administrativ, la rndul.ei.semparte n:

> rspundere administrativ-disciplinar ( aplicat doar funcionarilor publici n baza statutelor disciplinare); - i spundere administraiv-contiaventional (prevzut de Codul cu privire l. i (<mtinveniile administrative^; ' rlfpun'dere administrativ - patrimonial (prevzut de Legea (ONTENCIOSULUIadministrativ nr.793-XIV din 10.02.2000). I M U I U I K I I I I publici pot "fi trai la rspundere juridic (oricare din formele .......kti M U BUS) numai n temeiul i n modul stabilit de legislaie. Rspunderea disciplinar. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici nT .^VARNTTTLREI^ M t e r i n timpul exercitrii funciei sau n legtur I I exercitarea acesteia, dac prin abaterea dat se ncalc obligaiile ce decurg din rapoi iul juridic de serviciu sau dac abaterea duneaz prestigiului funciei. Conform articolului 30 din Legea serviciului public: (2) Se aplic sanciune disciplinar n cazul neexercitrii sau exercitrii necorespunztoare a funciei. (3) Sanciunile disciplinare i modul lor de aplicare se stabilesc n conformitate cu legislaia muncii i prezenta lege. (4) Persoanele cu funcie de rspundere care ncalc regulile concursului de angajare n serviciul public, care angajeaz ignornd restriciile prevzute la art. 11 i nu respect regulile de atestare a funcionarilor publici i de conferire a gradelor de calificare snt retrogradai pe un termen de pn la un an sau concediai, dac aciunile lor nu atrag rspundere penal ". t Astfel, Legea serviciului public stabilete o singur sanciune disciplinar nou, specific funcionarilor publici, expus mai sus n alin (4), care, de regul, nu se aplic, deoarece atestarea i promovarea funcionarilor publici poart un caracter formal, avnd drept motivaie criteriul politic i nu cel de performane profesionale. legiuitorul nu s-a obosit s fac n aceast lege-cadru, care stabilete statutul juridic al funcionarului public, ceLpurin, trimitere la faptul c pentru un ir de categorii de funcionari sunt prevzute sanciuni disciplinare, distincte de cele din Codul muncii, n Statute disciplinare (MAI, MA . a.) cu indicarea organelor (persoanelor cu funcii de rspundere) competente s le aplice i a procedurii de aplicare specifice dreptului administrativ. Spre exemplu, p.14 din Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne, aprobat prin Hotrrea Guvernului din 04.01.96, pentru colaboratorii din efectivul de trup i corpul de comand al MAI sunt prevzute urmtoarele sanciuni disciplinare: y observaie; mustrare; mustrare aspr; retrogradarea n gradul de calificare; retrogradare n funcie; retrogradare n gradul special cu o treapt; : > avertizarea asupra corespunderii lor pariale cu serviciul; e" concedierea din organele afacerilor interne. '-astfel de rspundere, care se aplic funcionarilor publici pentru nclcarea disciplinei de serviciu, pentru nendepUnirea atribuiilor sau exercitarea defectuoas a acestora, poart denumirea de rspundere administrativdisciplinar. 0" ' Legislaia muncii consacr rspunderea disciplinar a tuturor prlii i p a u p l m ) la raporturile de munc, inclusiv i a funcionarilor publici, dup cum reiotfl din I alin.(3), art.30 al Legii serviciului public. n aceast ordine de idei, considerm c funcionarii publici, ea reprezentani (purttori) ai puterii publice, urmeaz a fi trai la o rspundere disciplinari Riull mai strict dect simplii angajai. Ar fi mult mai rezonabil ca rspunderea disciplinar a funcionai iloi p u l . I I . I s fie prevzut n Legea privind statutul juridic al funcionarului public, SAU m i i un Statut disciphnar-cadru, aprobat de ctre Guvern - Statutul Disciplinai Dl funcionarului public", n baza cruia s fie elaborate Statute Disciplinai< pe ramuri sau domenii, dup modelul celor existente. Codul muncii, la capitolul rspunderea disciplinar, n art.206, consacr toarele sanciuni: a) avertismentul; b) mustrarea;

c) mustrarea aspr; : d) concedierea (n temeiurile prevzute la art.86 alin.(l) Ut. g ) - k ), m) i

o) -r", adic pentru: g) nclcarea repetat, pe parcursul unui an, a obligaiilor de munc, dac anterior au fost aplicate sanciuni disciplinare; h) absena fr motive ntemeiate de la lucru mai mult de 4 ore consecutive n timpul zilei de munc; ' i) prezentarea la lucru n stare stabilit n modul prevzut la art. 76 lit.k); de ebrietate alcoolic, narcotic sau toxic,

64

119

j) svrirea ia locul de munc a unei sustrageri (inclusiv n proporii mici) din patrimoniul unitii, stabilite prin hotrre a instanei de judecat sau a organului de competena cruia ine aplicarea sanciunilor administrative; k) comiterea de ctre salariatul care mnuiete nemijlocit valori bneti sau materiale a unor aciuni culpabile daca aceste aciuni pot servi temei pentru pierderea ncrederii angajatonduifa de salariatul respectiv; m) comiterea de<tre salariatul care ndeplinete functii educative a unei fapte imorale incompatibilecu funcia deinut; o) semnarea de ctre conductorul unitii (filialei, subdivizhmii), de ctre adjuncii si sau de ctre contabilul-ef a unui act juridic nefondat care a cauzat prejudicii materiale unitii; p) nclcarea grav, chiar i o singur dat, a obligaiilor de munc de ctre conductorul unitii, de ctre adjuncii si sau de ctre contabilul-ef; r) prezentarea de ctre salariat angajatorului. Ha ncheierea contractului individual de munc, a unor documente false (art.57 alin.(l)), fapt confirmat n modul stabilit;(an.&6, alin.l, Codul muncii). Dup cum observm din aceste norme sanctiunile disciplinare generale, aplicate salariailor, sunt mult mai putine dect cele prevzute n Statutul disciplinar al MAI, iar motivele eliberrii din funcie sunt mult mai multe pentru salariai dect pcntm funcionarii publici, prevzute de art30, alin. (1) din Legea serviciului public. Att condiiile, ct i termenul' de contestare a. actului de sancionare disciplinar, prevzute de Codul muncii, difer de cele prevzute de Legea contenciosului adrnmistrariv care constituie o Iegecadru n materia contestrii actelor administrative (inclusiv a ordinului de sancionare disciplinar). Astfel, conform art.355, alin. (1) din Codul muncii: Cererea privind, soluionarea litigiului individual de munc se depune n instana de judecat; a) n termen de un an de la data cnd salariatul a aflat sau trebuia s afle despre nclcarea dreptului su;

b)

data comunicrii refuzului de soluionare a unei cereri prin care se solicit recunoaterea dreptului pretins sau data expirrii termemdui prevzut de lege

pentru soluionarea unei astfel de cereri;

c) data comunicrii actului administrativ, in cazul n care legea nu prevede procedura prealabil. Din aceste prevederi legislative reiese c termenul de adresare n judecat, n ordinea contenciosului administrativ este de cel mult 90 zile de la data aducerii la cunotin a actului administrativ vtmtor, iar potrivit art. 355, alin.(l) din Codul muncii - lan sau 3 ani, dup caz. -v^" Rspunderea civil (material). Aceast form de rspundere se aplic n cazurile n care, prin aciunile sau inaciunile unui funcionar public, aflat n exerciiul funciei sau n afara lui, s-au cauzat, fie serviciului public n care i desfoar activitatea, fie unui particular (persoan fizic sau juridic), anumite pagube materiale. Rspunderea dat const rspunderea dat n repararea pagubei pricinuite. Se aplic rspunderea civil (material) fa de funeponarii publici, ca i fa de orice alt angajat sau cetean, conform prevederilor generale din Codul civil i a prevederilor speciale din Codul muncii i altor acte normative, referitor la participanii contractului de munc. Rspunderea material poate fi att delictual ct i contractual, deoarece intervine att n cazul cnd se svrete un delict, ct i n cazul cnd nu se respect careva clauze contractuale (spre exemplu n contractul de rspundere material) Funcionarul public nu rspunde de eventualele pagube aduse patrimoniului unitii n care activeaz, dac acestea se ncadreaz n limitele legale, dac sunt provocate de cauze neprevzute i care nu puteau fi nlturate. Rspunderea material din Codul muncii se refer mai mult Ia salariai dect la funcionarii publici care, de regul, nu particip direct Ia procesul de producie (de munc), cu excepia cazurilor cnd acetia au ncheiat cu autoritatea public, p lng contractul de serviciu, un contract de rspundere material deplin pentru anumite bunuri ncredinate n virtutea funciei pe care o deine. Astfel, conform art.339 din Codul muncii: ( J ) Contractul scris cu privire la rspunderea material deplin poate fi ncheiat de angajator cu salariatei care a atins vrsta de 8 ani i care detine o funcie sau execut lucrri legate nemijlocit de pstrarea, prelucrarea, vnzarea (livrarea), transportarea sau folosirea n procesul muncii a valorilor ce i-au fost transmise. (2) Nomenclatorul funciilor i lucrrilor menionate la alin. (I), precum i contractul-tip cu privire la rspunderea material individual deplin, se aprob de Guvern. Dup natura ei, aceasta constituie o rspundere n faa angajatorului i const n repararea total sau parial a prejudiciului. Rspunderea penal.^Conform prevederilor art.30 din Legea serviciului pwMicTraspunderea penal a funcionarului public intervine: (5) Dac aciunile funcionarului, legate de ndeplinirea obligaiilor de serviciu, ntrunesc elementele componente ale infraciunii, conductorul autoritii publice

b) n termen de 3 ani de la data apariiei dreptului respectiv al salariatului, n situaia n care obiectul litigiului const n plata unor drepturi salariate sau de alt natur, ce i se cuvin salariatului.
La rndul su, artl4, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ consacr: Persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prinir-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabil, autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia, n cazul n care legea nu dispune altfel. Dup care urmeaz Ia art.15, alin. (1): Cererea prealabil se examineaz de ctre organul emitent sau ierarhic superior n termen de 30 de zile de la data nregistrrii ei, decizia urmnd a fi comunicat de ndat petiionarului dac legislaia nu prevede altfel. Ultima etap a procedurii de contestare a actelor administrative vtmtoare se conine n art. 17, alin. (1): Cererea prin care se solicit anularea unui act administrativ sau recunoaterea dreptului pretins poate fi naintat n termen de 30 de zile, n cazul n care legea nu dispune altfel Acest termen curge de la:

'

121

. :

a)

120
data primirii rspunsului la cererea prealabila sau data expirrii termenului prevzut de lege

este obligat prezinte materialele respective organelor de urmrire penal i, n baza deciziei acestora, s-l nlture de la exercitarea obligaiilor de serviciu cu suspendarea salariului.

(6) Durata Maturrii din juncie nu poate depi termenele

pentru urmrire penal sau judecare a cauzei.

stabilite de legislaie

pentru soluionarea acesteia;

(7) Dac n urma urmririi penale se constat c decizia de nlturare din funcie nu este legitim, ea se anuleaz, iar funcionarului public i se pltete salariul mediu lunar pentru ntreaga perioad de nlturare". Codul penal, adoptat recent, conine un capitol aparte dedicat infraciunilor svrite de persoane cu funcie de rspundere (cap. XV - art.324-332). Dintre acestea fac parte: corupere pasiv, coruperea activ, traficul de influen, abuzul de putere sau abuzul de serviciu, excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu, neglijena n serviciu, primirea de ctre<un funcionar a recompensei ilicite, refuzul de a ndeplini legea, falsul n_acte publice. Aceste fapte sunt pasibile de sanciuni destul de aspre aplicate funcionarilor publici, lai iu componena de infraciune ntlnim un subiect special - funcionarul public, . 1 Bnume persoana cu funcie de rspundere. Codul penal, de rnd cu Legea serviciului public. Codul cu privire la < n u . i v . n ( u i alte acte normative, n art. 123, alin. (1) consacr noiunea acestui subiect Special: Prin persoan cu funcie de rspundere se nelege persoana creia, ntr~o ntreprindere, instituie, organizare de stat sau a administraiei publice locale ori ntr-o subdiviziune a lor, i se acord, permanent sau provizoriu; prin stipularea legii, prin numire, alegere sau n virtutea unei nsrcinri, anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii funciilor autoritii publice sau a aciunilor administrative de dispoziie ori organizatorico-economice. Pe lng faptul c aceast noiune nu coincide cu cea dat de Legea serviciului public, ca legecadru care stabilete statutul i categoriile funcionarilor publici, produce mari erori prin faptul c se confund (se asimileaz) noiunile de ntreprindere, ca agent economic, cu cea de autoritate public. Mai mult ca att, n alin. (2) din acelai articol se instituie o nou categorie de funcionari publici, cea de persoan cu nalt funcie de rspundere, despre care legea-cadru n aceast materie tace. Astfel, Prin persoan cu nalt funcie de rspundere se nelege persoana cu funcie de rspundere al crei mod de numire sau alegere este reglementat de Constituia Republicii Moldova i de legile organice, precum i persoanele crora persoana cu nalt funcie de rspundere le-a delegat mputernicirile sale. '.'<, Nu mai puin confuz este i aceast norm. Ca regul, competena aparine funciei i nu persoanei care o deine, respectiv, aceasta nu are dreptul s o deleghe-ze oricui. Acrul normativ care stabilete funcia prevede expres i cine exercit interimatul funciei n cazul cnd deintorul ei este n imposibilitate de a o exercita. In continuare. Codul penal evideniaz nc un nou subiect special al infraciunii -persoana care gestioneaz o organizaie comercial, obteasc sau alt organizaie nestatal: Prin persoan care gestioneaz o organizaie comercial, obteasc sau alt organizaie nestatal se nelege^persoana creia, n organizapa indicat sau ntr-o subdiviziune a acesteia, f se acord, permanent sau provizoriu, prin numire, alegere sau n virtutea unei nsrcinri, anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii funciilor sau aciunilor administrative de dispoziie ori organizatoricoeconomice (Articolul 124 CP). Prin urmare, cap. XVI- art.333-336 CP, consacr o categorie aparte de infraciuni svrite de persoane care gestioneaz organizaiile comerciale, obteti sau alte organizaii nestatale". Din ele fac parte: luarea de mit, darea de mit, abuzul de serviciu, depirea atribuiilor de serviciu. Aceste prevederi eronate, prin faptul c se conin n norme de drept penal, pot conduce la urniri extrem de nefaste. Toate categoriile de funcionari publici trebuie s fie determinate de legeacadru care stabilete statutul acestora. Dup cum este stipulat n Legea serviciului public care sunt funcionarii publici de rangul 1,2 i 3, aa trebuie s fie clar determinat n aceeai lege cine sunt

"persoanele cu funcii de rspundere" sau "cu nalte funcii de rspundere", cu indicarea acestora n regulamentele de funcionare, organigramele autoritilor publice i fiele de post, pentru ca persoana s-i cunoasc statutul nc de Ia momentul cnd candideaz la aceast funcie. Faptul c pe acetia din urm i regsim n actele normative doar n cadrul unor definiii (i acestea diferite), face ca organele de drept s aplice abuziv legea, cnd nu este demonstrat calitatea de subiect special al infrac iunilor din acest capitol, sau avocatul poate s demonstreze lipsa acestui subiect chiar t n cazul unor infraciuni grave, svrite cu concursul unor nali demnitari. Paradoxal, dar numai n Codul de procedur penal gsim expres prevzut c procurorul (art.51) i ofierul de urmrire penal (art.57) sunt ,persoane cu funcii de rspundere". Consecinele acestor erori sunt deja vizibile. Astfel, n lupta organelor de drept cu corupia tot mai des, prin organele de informare n mas, se aduce la cunotina publicului larg despre mituirea unui nvtor sau coruperea unui medic, care, de fapt, nu sun nici funcionari publici, cu att mai mult cu funcii de rspundere sau conductori ai organizaiilor obteti, dup cum o cere legea la calificarea acestor infraciuni. n schimb, nalii demnitari rmn a fi infailibili, cu o moralitate i comportament ireproabil, ca i n sistemul sovietic. Nu avem intenia s protejm medicii sau nvtorii, doar c legiuitorul ar trebui s modifice titlul cap. XV din Codul penal, denurnindu-1: Jnfraciuni svrite de ctre funcionari", prin aceasta i va cuprinde pe toi cei care particip la procesul de administraie public din toate serviciile - nvmnt, sntate, asisten social, servicii de gospodrie comunal . a. Rspunderea administrativ. Aceast form de rspundere se aplic n cazul svririi abaterilor administrative de ctre un funcionar public (persoan cu funcie de rspundere), prin care se ncalc un raport de serviciu sau se svrete o contravenie, aducndu-se prin aceasta atingere procesului de administrare i bunei funcionri a autoritilor administrative. \s n dependen de natura abaterii administrative, obiectul i consecinele acesteia, rspunderea administrativ mbrac trei forme: y rspundere administrativ-disciplinar; > rspundere administrativ-contravenional; > rspundere administrativ-patrimonial. Rspunderea administrativ-disciplinar a fost expus mai sus. inem s menionm doar faptul c abaterile disciplinare ale funcionarilor publici aduc atingere imaginii ntregului sistem de guvernare i nu pot fi echivalate cu abaterile disciplinare ale unui simplu angajat ( care aduc atingere doar instituiei n care lucreaz, din sectorul public .sau privat). Drept consecin i msurile de rspundere trebuie s fie adecvate faptei ilicite pentru a atinge scopul, care nu este altul dect activitatea n cunotin de cauz, cu responsabilitate i respectnd limitele legale ale atribuiilor ce Ie revin de ctre top' funcionarii publici. Rspunderea administrativ-contravenional a funcionarilor publici este prevzut de Codul cu privire la contraveniile administrative, care la art. 14 consacra, de asemenea, noiunea de persoan cu funcii de rspundere i responsabilitatea acesteia. Astfel: Persoan cu Juneii de rspundere, potrivii prezentului cod, este considerat persoana creia n autoritile publice, ntr-o ntreprindere, instituie, organizaie, indiferent de tipul de proprietate i forma juridic de organizare, i se acord permanent sau provizoriu - n virtutea legii, prin numire, alegere sau prin ncredinarea unei nsrcinri, - anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii functiilor autoritii publice sau a aciunilor administrative de dispoziie ori organizatorico-economice. Persoana cu funcii de rspundere se trage la rspundere administrativa penti U nerespectarea prevederilor actelor juridice a cror ndeplinire intr in ndatoririle ei de serviciu". Prevederile alin.2 pot fi calificate ca nendeplinirea obligaiilor de serviciu, pentru care Legea serviciului public prevede - eliberare din funcie, adic o sanciune administrativ-disciplinar. Se pune

ntrebarea ce va fi mai eficient n cazul dat, aplicarea unei sanciuni contravenionale (avertisment, amend) sau una adnunistrativ-disciplinar (mustrare, eliberare din funcie etc.). Prin art. 15 al aceluiai Cod, legiuitorul ne d o soluie tocmai invers, stabilind c: Militarii i supuii serviciului militar, chemati la concentrare, precum i persoanele din efectivul de soldai i din personalul de comand ale organelor afacerilor interne, poart rspundere pentru contravenii administrative conform regulamentelor disciplinare. Drept consecin. Statutului disciplinar al organelor afacerilor interne, aprobat prin Hotrrea Guvernului din 04.01.96, n tot textul utilizeaz pentru abaterea disciplinar denumirea de contravenie. Aceste erori se datoreaz faptului c sistemul sovietic a inclus n codul cu privire la contravenii toate abaterile administrative, iar dreptul administrativ i doctrina juridic nu a reuit nc s delimiteze cu claritate cele trei tipuri de fapte ilicite administrative i, respectiv, forme de rspundere n dreptul administrativ, recunoscute unanim de specialitii din domeniu. Rspimderea administrativ-patrimonil a autoritilor publice (funcionarilor publici) pentru paguba material i moral produs.printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul de a soluiona o cerere, n cazul cnd aceasta ine de competena sa, este prevzut de Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din i 0.02.200. Deoarece rspunderea materiala este o instituie a dreptului privat, Codul civil, n art. 1404, stabilete in ce const rspunderea pentru prejudiciul cauzat de o autoritate public: ( / ) Prejudiciul cauzat printr-un act administrativ ilegal sau nesoluionarea n termen legal a unei cereri de ctre o autoritate public sau de ctre o persoan cu funcie de rspundere din cadrul ei se repar integral de autoritatea public. Persoana cu funcie de rspundere va rspunde solidar n cazul inteniei sau culpei grave. (2) Persoanele fizice au dreptul s cear repararea prejudiciului moral cauzat prin aciunile indicate la alin.(l). Absolut contradictorie este prevederea din alin. (5) al aceleiai norme, care consacr: Autoritatea public nu rspunde pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unui act normativ sau omisiunea de a-l adopta, sau prin omisiunea de a pune n aplicare o lege. Rspunderea patrimonial a autoritilor publice este o instituie juridic nou a rspunderii n dreptul administrativ, iar Legea nr. 793-XIV este o lege-cadru pentru instituia dat, care recunoate dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a contesta att actele administrative individuale, ct i cele normative, precum i refuzul de a soluiona o cerere referitoare la un drept prevzut de lege. Refuzul se manifest anume prin omisiunea de a pune n aplicare o lege de ctre autoritatea public de competena creia ine punerea n aplicare. Instituia contenciosului administrativ (pe care o vom analiza ntr-un capitol aparte) constituie un succes al procesului de democratizare din ara noastr i vina s traduc n via prevederile art.53 din Constituia Republicii Moldova care consacr - dreptul persoanei vtmate de o autoritate public: - Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndrepttit s obpn recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Dup cum vedem prevederile Codului civil vin n contradicie eu numai cu normele dreptului administrativ, ci i cu Legea fundamental. Qmsiderra c aceste erori i concordane din legislaia noastr se datoreaz i faptuh lipsei unui Consiliu tiinific Legislativ pe lng Parlamentul Republicii Moldova, dup exemplul altor ri.

CAPITOLULVI .RSPUNDEREANDREPTUL

ADMINISTRATIV
SECIUNEA I. NOIUNI GENERALE 1.

Convingerea i constrngerea
nainte de a vorbi despre formele de rspundere administrativ, este necesar de a caracteriza cele dou metode care stau la baza reglementrii vieii sociale i prin care se asigur buna nelegere a indivizilor i armonia n societate. n toate etapele de dezvoltare a omenirii, n diferite colectiviti a existat o putere de administrare, format pentru promovarea unor interese comune. Pentru ic a i i /arca acestei puteri s-au solicitat mai multe mijloace i metode, diverse dup .u,u ierul i intensitatea forei de influen care, pe parcurs, s-au modernizat, j > ' i I c i ionat i uneori nlocuit - transformri determinate de dinamica dezvoltrii <> urlaii. Ct privete convingerea i coristrngerea, aceste dou metode aplicate n conducerea social, au rezistat tuturor timpurilor i formelor de guvernare. Pentru a asigura desfurarea normal a vietii sociale n stat, nu este de ajuns s se adopte legi care s reglementeze comportamentul social, dar, se cere i o asigurare a subordonrii tuturor cetenilor normelor coninute n aceste legi. Aceast subordonare poate fi realizat, n primul rnd, prin faptul c cetenii, fiind contieni de necesitatea reglementrii respective, i se conformeaz spontan, ct i prin impunerea ei silit din partea organelor de stat, care dispun, n acest scop, de fora de constrngere a statului i o aplic n msura necesitii. Metodele aplicate de ctre stat n scopul organizrii executrii legii constituie un ansamblu de modaliti, o sum de procedee i mijloace, prin intermediul crora se efectueaz nsui procesul de administraie. Drept exemplu putem denumi: convingerea, constrngerea, metode economice, juridice i nejuridice, publice i secrete. Exprimnd coninutul activitii organelor administrative, metoda determin, n acelai timp, i stilul activitii acestor organe, care poate fi, dup caz: democratic, dictatorial, birocratic, public sau secret, uman sau antiuman, ordonat sau anarhic, A. Convingerea in administraie .... Metoda convingerii nseamn aplicarea msurilor educative i de influenare psihologic a maselor cu privire la necesitatea de a respecta legile i alte acte normative. Noiunea de convingere poart un caracter -complex, avnd mai multe sensuri, cum ar fi: sensul de fenomen psihic i acela de metod de asigurare a respectrii normelor de conduit. Ca fenomen psihic, convingerea este un element al contiinei omului i unul din factorii determinani ai conduitei lui. Ca metod de asigurare a respectrii normelor, de conduit, convingerea reprezint un ansamblu de msuri educative i de lmurite"/utilizate n scopul.-determinrii indivizilor a fi tori pe teritoriul statului de a respecta ordinea stabilit. Toate aceste msuri genereaz formarea contiinei juridice i determin indivizii ca s-i conformeze conduita lor normelor de drept Contiina juridic este compus dintr-un complex de reprezentri, noiuni, judeci, convingeri, sentimente ce reflect principiile de drept, pe cnd conduita reprezint ansamblul faptelor i aciunilor dictate de contiin. ntre contiin i conduit exist o legtur de influen reciproc. Baza formrii convingerilor o constitnie reprezentrile i noiunile, aprecierile i judecile. Procesul formrii convingerilor este determinat de un ir de factori att obiectivi, ct i subiectivi (social-umani).

Care sunt realitile ce deteimin i i gsesc reflectare n convingerile juridice? Dup prof. Ilie Iovna, aceast problem trebuie privit din mai multe puncte de vedere: > al organului competent s elaboreze norme juridice; > al celor chemai s aplice legea i > al celor chemai s respecte normele de conduit; Convingerea legiuitorului se bazeaz pe cunoaterea legilor de dezvoltare a societii; convingerea celui ce aplic legea, se bazeaz pe corespondena dintre norma juridic i o solutie concret ce se impune ntr-un anumit caz concret. Din punctul de vedere al celui ce respect legea, convingerea presupune adeziunea luntric la prescripiile normei juridice, recunoaterea faptului c interesele ocrotite prin normele de drept coincid cu propriile sale interese fundamentale, eseniale i, ca e necesar ca propriile interese neeseniale s le subordoneze intereselor generale.5 Dei contiina n fiecare caz aparte este unul din elementele caracteristice individuale, ea nu poate fi separat de contiina social general. Contiina social, n diferite societi este de nivel diferit, ceea ce faciliteaz sau stopeaz, n funcie de caz, formarea convingerilor juridice. Acest fenomen, de formare i consolidare a contiinei generale, este determinat de un ir de factori de natur economic, social, politic etc. O societate democratic, un stat de drept presupune i un nivel nalt de contiin social, n general, i contiin juridic, n special, a cetenilor. n atingerea acestui scop, administraia utilizeaz anumite mijloace i activiti menite s contribuie la formarea convingerilor juridice ale cetenilor. Dintre aceste activiti putem denumi: > ntrirea bazei economice a statului i ridicarea nivelului de trai al cetenilor (rmnnd actual nvtura marxist, precum c viaa material determin contiina); > propagarea i popularizarea legilor (cunoaterea legii, precum i a consecinelor nerespectrii ei creeaz, 1? o bun parte a populaiei, convingerea necesitii de respectare); > publicitatea proceselor judiciare / > publicitatea activitii organelor administraiei publice, utiliznd n acest scop pe larg: presa, radioul, televiziunea;

> >

formarea condiiilor necesare pentru realizarea accesului liber al populaiei la acuuinisrrape; familiarizarea cetenilor cu principiile de baz ale dreptului i politizarea maselor.

5Ilie Iovna, Consideraii teoretice cu privire la rspunderea administrativ, Tez de doctorat. Cluj,
1968.P.7-11.

Acestea sunt cele mai generale mijloace care contribuie la formarea convingerilor juridice, dar procesul propriuzis de formare a acestora este deosebit de complicat, continnd att elemente psihologice, ct i (sociologice, istorice, etnice etc. Nivelul nalt de contiin social cons^tuie o condiie important i absolut necesar a statului de drept. La etapa iniial a crerii unui astfel de stat, rolul principal n formarea contiinei juridice i revine legiuitorului i celor chemai s execute legea, deoarece anume de ei depinde adoptarea legilor oportune, care s satisfac interesul majoritarii populaiei, i aplicarea mijloacelor celor mai eficiente n realizarea lor, fapt ce determin i comportamentul celor chemri s respecte legea. Convingerea, ca metod uman i destul de eficient n asigurarea respectrii normelor de drept, nu exclude metoda constrngerii, atunci cnd msurile educative nu au dat rezultatul scontat. Este evident faptul c mult mai uor se impune o anumit comportare prin ordin sau decizie dect prin convingerea membrilor societii despre necesitatea unei anumite comportri. ns, un astfel de stil, bazat doar pe constrngere, ar fi incompatibil cu principiile unui stat democratic, care presupune o anumit corelaie a metodelor utilizate n administraie. Aceast corelaie trebuie s se ntemeieze, n primul rnd, pe ideea c ambele metode (convingerea i constrngerea) sunt viabile i urmeaz s se aplice n funcie de situaie, iar, n al doilea rnd, metoda constrngerii rmne s se

aplice numai n cazuri speciale, cnd metoda convingerii nu a fost suficient. Recunoaterea corelaiei, existente ntre convingere i constrngere nu poate fi echivalat cu identificarea (contopirea) acestor dou metode. Ele se deosebesc att prin caracterul masurilor i mijloacelor aplicate, ct i prin consecinele aplicrii acestora. Convingerea se exprim prin aplicarea diferitor msuri de lmurire, educare, organizare i stimulare pentru a transforma benevol voina conductorului n voin a administrailor, ndreptat spre mdeplinirea de bun voie a voinei legiuitorului, exprimat n actele normative, pe cnd constrngerea se poate nelege ca impunere a voinei conductorului n pofida voinei celor administrai cu influenare extern asupra comportamentului lor.150 B. Constrngerea i formele ei In sens filozofic, constrngerea nseamn determinarea unei persoane la o conduit pe care persoana nu o dorete, conduit ce nu corespunde convingerilor sale. In sens juridic, constrngerea nseamn o sum de msuri psihice, fizice i materiale, prevzute de lege, care sunt aplicate persoanelor care nu respect sau nu ndeplinesc cerinele legii. n cel mai larg sens, orice norm de conduit uman poate fi msur de constrngere, n funcie de poziia psihic a individului fa de aceast norm. Daca o persoan ader la prescripiile normei din convingere, regula de conduit prescris de aceast norm nu-i apare ca o datorie, ca ceva impus din afar contrar voinei sale, i, dimpotriv, dac norma de conduit este respectat de teama unor urmri negative, aceast respectare i apare ca o msur de constrngere, o obligaie mai mult sau mai puin greu de suportat

Constrngerea social constituie un ansamblu de msuri aplicate n .soi ietatC n cazul nerespectrii de bun voie a normelor de conduit, cu scopul de B limita sau anihila posibilitatea de alegere a individului, impunndu-i o conduit COnfbrmfl cu cerinele normei date. Sub cele mai diverse forme, constrngerea a existat n toate clapele <li . 1. voltare ale societarii umane. Orice comunitate uman presupune o imiioin/an . aciunilor membrilor si pentru satisfacerea interesului general al COmUnitftiiin acest scop, viaa n cadrul comunitii sociale implic o subordonare a individului fa de societate, asumarea unor obligaii fa de grupul din care fa<<|>.ui< in. ii carea acestor obligaii presupune aplicarea constrngerii din partea organizaiiI sociale respective. nclcarea de ctre individ a ndatoririlor fa de MVI. im. ,, , , , baz contradicia ce apare ntre interesele generale ale societii i intonatIc indlvi duale, contradicie, care nu este dect o manifestare particulai a <onii.hli. i K i dintre general i individual. Aceast contradicie, care duce la tncllori iii normelor sociale, justific constrngerea. tiina juridic nu studiaz constrngerea n general, n sensul ei Qlozofli.i I doar n sens juridic, ca constrngere ce se aplic n baza normelor de drept In legtur cu nclcarea sau nerespectarea acestora. Constrngerea juridic constituie un mijloc de ocrotire a
.. ,

ordinii de drept i o metod de administraie a statului. Starul deine monopolul constrngerii organizate, de aici rezult c o alt form de organizare social nu poate dispune de nici o for legal de constrngere a membrilor si. Deoarece msurile de constrngere sunt foarte diverse i conin multiple particulariti, este evident i clasificarea lor diferit, n funcie de criteriul ales. Astfel, prof. D. Bahrah, clasific constrngerea n funcie de subiectul de drept care o exercit n constrngere de stat i constrngere obteasc sau social. Constrngerea de stat, la rndul ei, o mparte n: > constrngere nfptuit de organele de justirie i > nfptuit de alte organe de stat.151 Clasificarea n baza organului de stat competent s aplice msurile de constrngere are un caracter relativ formal. Cu toate c este un criteriu necesar, menioneaz prof. A. Iorgovan n acest sens, se dovedete, n unele situaii, insuficient pentru a delimita sfera constrngerii administrative de cea judiciar. Pentru o astfel de delimitare, trebuie s avem n vedere un complex de factori: > organul care le aplic; > regimul juridic n care se realizeaz i > finalitatea aplicrii acestora.152

D.N.Bahra h, op.cit,

p .

"oncluzie, dat fiind c, n anumite situaii Wcane^ti recurg ?a enumite, msuri, care,ne apar att ca msuri admi-oMti&tive dup natura lor juridic, ct i ca msuri procesuale penale sau civile, dup caz, n funcie de scopul ce este avut n vedere i de regimul juridic n care se realizeaz acest scop. Astfel, sub aspectul naturii juridice, o anumit msur de constrngere poate fi calificat att prin intermediul tiinei dreptului administrativ, precum i prin prisma altei ramuri de drept, rar ca una s o exclud pe cealalt. Caracterul formal al delimitrii rspunderii administrative de cea judectoreasc poate fi demonstrat i prin faptul c aplicarea arestului administrativ (ca sanciune administrativ consacrat n art.23 din Codul cu privire la contraveniile adnunistrative al Republicii Moldova, n continuare CCA) este n exclusivitate de competena instanei judectoreti. In acest caz, suntem n prezena unei constrngeri judectoreti, aplicate n scopul sancionrii uneT abateri administrative, ntr-un regim juridic adrmmstrativ. i, dac ncercm s delimitam constrngerea admi- nittrfttiv de cea judectoreasc, este greu de presupus despre care merge vorba n . izu] dat, dar, lund n consideraie scopul i regimul juridic n care se aplic, ne dam bine scama c este o constrngere administrativ aplicat de ctre o instan

dejudecatS
O alt clasificare a constrngerii, pe larg rspndit se face n literatura de specialitate, se face n baza naturii raportului juridic nclcat. Din acest punct de vedere se disting: > constrngere moral i > constrngere juridic. Constrngerea juridic, la rndul ei, se mparte n: constrngere penal, administrativ, disciplinar, material, civil i internaional. Constrngerea administrativ const dintr-un grup de msuri aplicate n scopul asigurrii respectrii normelor de drept adrninistrativ i a altor armuri de drept, precum i n scopul sanctionrii nerespectrii acestora. In unele cazuri, n literatura de specialitate, noiunea de constrngere administrativ este identificat cu cea de rspundere, administrativ sau de msuri de sancionare contravenional, astfel, constrngerea reducndu-se pn la rspundere contravenional. n acest sens, considerm c, dac, n linii mari, aceste noiuni reprezint fenomene asemntoare ele sunt totui diferite, i, pentru a le deosebi, este necesar de a stabili coraportul dintre ele. n aceast delimitare, un lucru rmne a fi cert - nu poate fi tratat unilateral cj^ajportul dintre constrngerea i rspunderea administrativ, deoarece elementele acestuia constituie nite categorii complexe. Astfel, la determinarea coraportului dat trebuie s se in cont de urmtoarele momente: > rspunderea este una din manifestrile piactice ale constrngerii, dar nu unica;

constrngere administrativ, la rndul lor, fiind, de asemenea, multiple i diverse, sunt supuse mai multor clasificri. Clasificarea cea mai des ntlnit n literatira de specialitate este urmtoarea: > msuri de prentmpinare sau prevenire (controlul vamal, introducerea carantinei, nchiderea anumitor poriuni de frontier, limitarea circulaiei nansporoduLetc.); > msuri de reprimare sau stopare (reinerea administrativ, nchiderea ntreprinderilor care au o activitate duntoare omului san mediului etc); > msuri de pedeaps sau sancionare (n cazul contraveniilor sunt cele prevzute de art23 CCA, dar pot fi i altele).153 Ali autori mai adaug la acestea: msurile administrativ - educative i msuri de asigurare procesual.iS* Aceste tipuri de msuri de constrngere administrativ se refer, n special, la combaterea i sancionarea contraveniilor, avnd la baz criteriile de clasificare a msurilor de constrngere penal, de unde i are originea i aceast fapt ilicit. Constrngerea adrninistxativ este mult mai vast dect rspunderea administrativ i, cu att mai mult, dect cea contravenional, de aceea considerm aceste clasificri incomplete. O clasificare mai ampl i mai cuprinztoare a msurilor de constrngere administrativ o face prof. A. Iorgovan n baza urmtoarelor criterii: Din punct de vedere al scopului nemijlocit urmrit: > msuri cu caracter sancionator; msuri speciale de poliie administrativ; > msuri de executare silit. Din punct de vedere al obiectului; > msuri ce se refer la bunuri; > msuri ce se refer la persoane; > msuri mixte (care privesc lucruri i persoane); > msuri cu privire la mediul nconjurtor; > msuri cu privire la acte juridice i operaiuni tehnico-administrative. Din punct de vedere al regimului juridic. y msuri care se aplic ntr-un regim juridic administrativ (general sau speciaL dup caz); \ > msuri :fce se .'aplic ntr-un Vegim juridic complex (al dreptului administrativ i al altor ramuri de drept).

,5}

.., , , 1988, .56. ,5 * .., , , 1986, .8-9... ' ('

>

de regul, fiecare tip de constrngere se manifest prin msuri de rspundere juridic de acelai ip (constrngerea penal - prin msuri de rspundere penal,, cea disciplinar - prin msuri de rspundere

Antonie Iorgovan. Drept administrativ, tratat elementar; voi3, Bucureti. 1993, . 180.
...0,

130,;

disciplinar, constrngerea administrativ - prin msuri de rspundere administrativ), dar pot fi i excepii; > rspunderea contravenional este o parte a rspunderii administrative, care, la rndul su, este o parte a constrngerii administrative, far a se suprapune ntocmai aceste trei noiuni. Masurile de

Din punct de vedere al organului care le aplic: > msuri aplicate exclusiv de autoriti ale administraiei publice; > msuri aplicate de autoriti ale administraiei mpreun cu alte organe de stat; msuri aplicate de autoriti ale administraiei cu concursul organizaiilor nestatale. -; Din punct de vedere al temeiului obiectiv: > msuri care intervin ca urmare a svririi unei abateri administrative; > msuri care intervin ca urmare a svririi altor fapte ilicite; > msuri care intervin ca urmare a svririi unor fapte care, dei nu sunt sancionate, pun n pericol viaa i sntatea persoanei. Din punct de vedere al efectelor neaplicrii lor sub aspectul legii penale: > msuri care, n caz de neaplicare, atrag rspunderea penal; > msuri care in cazul neaplicrii, nu atrag rspunderea penal. Din punct de vedere al consecinelor civile ale aplicrii: > rnsuri productoare de prejudiciu materiale care dau dreptul la despgubire; > msuri productoare de prejudiciu patrimoniale care nu se despgubesc. Din punct de vedere al sferei de activitate practic nu exist ramur sau domeniu de activitate al administraiei n care s nu se aplice o categorie sau alta de msuri de constrngere'administrativ. Cefe.mai importante sunt: > msuri din sfera economiei i comerului; > msuri din sectorul sanitar .i al ocrotirii sntii; > rnsuri din sectorul financiar-bancar; >msuri de protecie a mediului nconjurtor; > msuri din domeniul aprrii naionale i a ordinii publice.155 Indiferent de criteriul ales i de modul de clasificare, toate msurile de constrngere administrativ au ca scop final educarea cetenilor n spiritul respectrii normelor de drept. Sanciunea coninut n aceste msuri nu trebuie privit ca scop, ci doar ca o funcie a constrngerii. 2. Conceptul rspunderii juridice Rspunderea ca fenomen social poart un caracter complex. Ea presupune, n primul rnd, aplicarea contient a comandamentelor coninute de normele sociale, n al doilea rnd, o judecat de valoare asupra comportamentului personal i a urmrilor sociale ce survin, n al treilea rnd, posibilitatea aplicrii unor viitoare msuri de.ctre organele competente ale statuluiVde ctre organizaiile obteti sau colectivele de munc pentru comportarea ilicit, precum i repararea prejudiciului provocat prin aceast comportare. Noiunea de rspundere este legat i de problema libertii voinei. Astfel libertatea d natere la rspundere, iar rspunderea dirijeaz libertatea.15 Rspunderea, ca i constrngerea, este clasificat dup diverse criterii. Dup prof. D. Bahrah, rspunderea poate fi pozitiv sau negativ.

|55 A.Iorgovao. op.cit., vol3, p.t90-j94. ., .110, ,1969, .72.

>

Rspunderea pozitiv nseamn percepia contient a ceea ce se face i care sunt consecinele posibile ale acestei aciuni; ea presupune simul de rspundere i se contopete strns cu ideea de ndatorire, ca responsabilitate pentru viitor. Rspunderea negativ implic o atitudine de condamnare din partea statufc, a organizaiilor obteti sau colectivului fa de fapta svrit, ca o reacie a societii la nclcarea intereselor ei, prin nerespectarea normelor care presupun i aplicarea rspunderii pentru aceste nclcri.'3' Dup V. I. Prisacaru, rspunderea juridic poate fi de dou tipuri, i anume: > rspundere juridic n dreptul public, i y rspundere juridic in dreptul privat.15* Mai mult dect att, rspunderea juridic se mparte i n funcie de ramurile de drept n care sunt cuprinse normele ce reglementeaz rspunderea juridic specific fiecrei ramuri de drept. Vom deosebi, din acest punct de vedere, urmtoarele forme clasice de rspundere juridic: > rspunderea civil - presupune asigurarea respectrii normelor de drept civil, precum i a normelor altor ramuri de drept derivateyj- dreptei familiei, dreptul mucii etc; > rspunderea penal - este prevzut de normele dreptului penal i care intervine n cazul svririi unei fapte ilicite cu un grad sporit de pericol social, adic infraciunea; > rspunderea administrativ - totalitatea normelor ce reglementeaz rspunderea juridic n cazul nclcrii normelor de drept administrativ, norme ale altor ramuri de drept (ecologic, financiar) care reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre organele administraiei publice m realizarea sarcinilor puterii executive, precum i ntre aceste organe i particulari; > rspunderea disciplinar - totalitatea normelor coninute, n mare paste, n dreptul muncii, precum i n diferite statute i regularncnte disciplinare, prin care se sancioneaz abaterile disciplinare ale angajailor. n legislaie nu se d o definiie unic noiunii de rspundere juridic care s permit elaborarea unei teorii generale n aceast materie. De aceea,, sarcina construirii unei asemenea definiii revine doctrinei. n teoria general a dreptului, rspunderea juridic apare, n primul rnd, ca o instituie complex, deoarece cuprinde norme aparinnd mai multor ramuri de drept i, n al doilea rnd, ca o instituie general, ntruct cuprinde mai multe instituii speciale. Rspunderea juridic se asociaz la prima vedere cu sanciunea, dar, n esen, ele sunt noiuni diferite, prima constituind cadrul juridic de realizare pentru a doua. Rspunderea juridic este un raport juridic de constrngere, iar sanciunea juridic reprezint obiectul acestui raport.l5'">
157 158

D.N.Bahrah.^.t//., p.22. Valentin l.Prisacaru, Tratai de drept administrativ romn, partea general. Bucureti, 1993, p.3R3. GlwBobo, Teoria general a dreptului. CIuj-Napoca. 1992, p. 185.

Dup profi ffie Iovha, rspunderea Juridic reprezint o expresie a condananrii de ctre stat a unei conduite ilicite care const ntr-o obligaie de a suporta i executa o privaiune. n viziunea prof. M. Costin, rspunderea juridic i are temeiul n faptul ilicit, iar consecina constnd n aplicarea sanctiunii juridice i reprezint un complex de drepturi i obligaii care formeaz coninutul raportului juridic de constrngere ce se leag ntre stat, ca unic subiect activ i autorul faptei ilicite, subiectul pasiv al raportului juridic espectiv.,6, Dup L. Barac, rspunderea juridic reprezint mult mai mult dect un complex de drepturi i obligaii corelative, iar raportul juridic de constrngere este de natur mai degrab s nlesneasc nelegerea contihutului instituiei date dect s-i defineasc esena. Astfel rspunderea nu va ^fi instituie dac nu va fi continuat de dreptul obiectiv, responsabilitatea pur neexistnd ca instituie, prin u i m i r e , autoarea definete rspunderea juridic ca- fiind instituia ce cuprinde iu.mbini normelor juridice care vizeaz raporturi ce se nasc n sfera activitii doifyurate de autoritile publice, n temeiul legii, mpotriva mturor acelor care u i . .1 i u ijuiora ordinea de drept, n scopul asigurrii respectrii i promovrii Ordinii i>" KIICCi binelui public.162 ntr-o alt opinie, rspunderea juridic a fost definit, ca fiind o situaie juridic de avertizare expres anumitor subiecte de drept despre consecinele juridice ale nclcrii sau nerespectrii normelor de drept n vigoare, de aplicare a constrngerii de stat n modul corespunztor nclcrii constatate.163 Rspunderea juridic, dup prerea noastr, nu se poate reduce doar la o "obligaie" precum nici coninutul acestei instituii nu este suficient prin asocierea sa la noiunea de raport juridic de constrngere i nici privit doar prin prisma "dreptului obiectiv Pentru o definire mai complet a noiunii de rspundere juridic este necesar s-o caracterizm sub dou aspecte: ca instituie juridic i ca situaie juridic. Din punct de vedere al dreptului obiectiv, rspunderea juridic constituie totalitatea normelor de drept care stabilesc condiiile n care se aplic aceast rspundere, pornind de la ideea de instituie juridic. Din punct de vedere al dreptului subiectiv, rspunderea juridic poate fi neleas ca acea situaie juridic ce caracterizeaz complexul de obligaii i drepturi n care se gsete o persoan susceptibil de a fi sancionat pentru activitatea sau omisiunea sa cu o msur de constrngere. . . Rspunderea juridic conine un ir de particulariti care o deosebesc de alte forme de rspundere i constrngere social, dintre care menionm: > este un mijloc de ocrotire a ordinii de drept i un mod de realizare a puterii de stat; ,
m

presupune msuri de constrngere i are o influen negativ asupra fptuitorului pe care acesta trebuie s-o suporte ; > se realizeaz conform unor reguli procesuale speciale, stabilite n normele de drept. Toate formele de rspundere juridic au la baz anumite principii comune. Principiile rspunderii juridice, la fel ca i principiile generale ale dreptului, se contureaz ca idei cluzitoare pe care le ntlnim n cadrul institniei rspunderii juridice. Aceste principii nu au un caracter exclusiv juridic, n ele fiind incluse i aspecte politice, morale, doctrinare. Dintre- principiile generale ale rspunderii juridice vom meniona n continuare doar cteva. Principiul legalitii - presupune c rspunderea juridic nu poate fi declanat dect pentru aciuni prevzute de lege ca fapte ilicite i numai conform procedurii stabilite de lege. Principiul culpabilitii - presupune c orice subiect de drept poatr. li sancionat numai atunci cnd este vinovat i numai n limitele vinoviei sale. Principiul rspunderii personale, de la care exist excepia rspunderii pentru fapta altuia (de exemplu n dreptul civil), care presupune c pentni o anumit violare a normei juridice este aplicabil o singur sanciune juridic, fapt ce nu exclude cumulul formelor de rspundere juridic n cazul .n care, prin una i aceeai fapt, au fost nclcate dou sau mai multe norme juridice. Principiul prezumiei nevinoviei n stabilirea rspunderii juridice, care admite persoana ca fiind nevinovat pn cnd vinovia sa va fi dovedit n mod legal, n cursul unui proces juridic public, n cadrul cruia i s-au asigurat toate garaniile necesare aprrii sale. Principiul justeei sanciunii, adic a proporionalitii sanciunii n raport cu gravitatea faptei. Principiul celeritii tragerii la rspundere juridic, de natur a asigura realizarea scopurilor rspunderii juridice, deoarece aplicarea lui implic tragerea la rspundere la timpul potrivit, pentru a putea produce efectele dorite att fa de fptuitor, ct i fa de societate. Pentru a exista rspunderea juridic, este necesar, n primul rnd, ca o fapt, ilicit s se fi produs. Fapta ilicit mbrac, n funcie de natura normei nclcate, forma: infraciunii, contraveniei, abaterii disciplinare, delictului civil etc. Modalitile svririi faptei ilicite sunt aciunea i inaciunea. O alt condiie necesar a desemnrii rspunderii juridice este existena legturii cauzale ntre fapta ilicit i rezultatul ilicit Aceasta este o condiie necesar, dar nu i suficient a rspunderii juridice. Dup cum menioneaz prof. M. Djuvara, a constata numai.o relaie ntre cauz i efect nu nseamn a ridica o problem juridic, ci una tiinific. Problema juridic este de a ti, atunci cnd se

>

100

Ilielovna,op.c//. p.49-50. 161 M-Costin, Rspunderea juridic, Cluj.-Napoca, 1974,p.27-33 LUarac, Cteva consideraii ai privire la'dejtitrerspunderiijuridice,DKptn\, nr.4-1994, p3941. I.GUga, Consideraii privind dcjinifia[rspunderiijuridice, "Jurisprudenia*', Cluj, 1970, p.9899. .;'.>,' r

135produce un eveniment, cui trebuie s le atribuim consecinele juridice i cine trebuie s-i asume responsabilitile,164 Atunci cnd exist fapta ilicit, nu putem trece cu vederea nici fptaul, adic subiectul rspunderii juridice. Ca subiect poate fi att persoana fizic, ct i persoana juridic, n unele cazuri, cu condiia s aib capacitatea de a rspunde i de a aciona n mod liber. De asemenea, o alt condiie a rspunderii juridice este vinovia, care reprezint starea sufleteasc ce-l caracterizeaz pe autorul faptei ilicite n momentul nclcrii normelor de drept. Vinovia exprim o atitudine psihic negativ fa de interesele i valorile protejate prin normele de drept Ea poate avea form de intenie, n dreptul civil numit doi, sau culp. Intenia poate fi direct i indirect, iar culpa poate avea form de impruden, neglijen, nepricepere i neatenie. Numai n prezena mturor acestor condiii putem vorbi despre realizarea rspunderii juridice.

> este stabilit; normativ i const n aplicarea i realizarea normelor de drept; yia natere ca urmare a unei fapte ilicite (aciune sau inaciune); Veste nsoit de o condamnare de stat i obteasc a autorului i a faptei svrite de el;

3. Rspunderea administrativ

ca form a rspunderii juridice

A. Noiunea i caracteristicile rspunderii administrative Rspunderea juridic mbrac forme diferite n funcie de natura raportului juridic nclcat, de calificarea faptei i natura sanciunii ce se aplic pentru o fapt ilicit concret. Astfel, n literatura juridic pn n prezent s-au cicatrizat unn-toarele forme ale rspunderi juridice: civil (material), penal, administrativ i disciplinar. n perspectiv, o dat cu desprinderea sau aparip'a noilor ramuri de drept ce reglementeaz raporturi juridice distincte de cele tradiionale, nu este exclus apariia instituiilor rspunderii juridice i n cadrul acestor ramuri, care s exprime noi forme ale rspunderii juridice. Spre deosebire de rspunderea civil i de cea penal, cunoscute, n anumite forme, nc din antichitate, rspunderea administrativ este relativ tnr. Ea arc aproximativ dou secole de cnd a fost instituit, n urma revoluiilor burgheze franceze, ca rspundere a administraiei (a puterii executive) pentru daunele aduse particularilor prin activitate ilicit. Abateri n procesul de administraie au existat ntotdeauna, fiind sancionate (pn la acel moment) de normele dreptului civil sau penal, dup caz, dat fiind c dreptul administrativ ca ramur distinct ia natere mai trziu, Ia perioada de democratizare a statelor. Iniial, rspunderea administrativ s-a angajat ca rspundere pentru prejudiciu cauzat particularilor din culpa organelor administraiei publice, iar ulterior s-a admis i atragerea Ia rspundere administrativ a funcionarilor publici vinovai. Astfel nct n prezent, n Frana, statul, serviciile publice i funcionarii publici rspund, n condiiile legii, pentru pagubele cauzate particularilor, aceasta constituind esena rspunderii juridice administrative pentru ara dat. Dup cum menioneaz prof. A. Iorgovan, necesitatea unei noi rspunderi juridice apare atunci cnd n cadrul teoriei uneia dintre rspunderile existente apar "dereglri logice", efect al apariiei unor noi tipuri de fapte ilicite care reclam noi reglementri sancionatorii, reglementri dezidente. Adic, atunci cnd nu mai este asigurat dintre cele dou categorii de criterii, dintre coninut i form. Autorul susine, c n ansamblul lor fiecare form de rspundere evoc tocmai regimului juridic al unei anumite categorii de ilicit, adic regimul juridic ai rspunderii pe care acest ilicit o atrage.1" Organizarea executrii i executarea legii, ca domeniu reglementat de dreptul administrativ, necesit existena unei forme de rspundere care declaneaz msuri concrete, prevzute de Iegislatie, pentru sancionarea abaterilor din domeniul admimstraiei;publice. Totalitatea normelor ce stabilesc i reglementeaz aplicarea acestor sanciuni formeaz coninutul rspunderii administrative. Dup prof. Ilie Iovna, rspunderea administrativ poate fi definit ca fiind forma condamnrii statale, ce const ntr-o obligaie de a suporta i a executa o privaiune represiv (patrimonial sau de natur moral), care intervine atunci cnd au fost nclcate obligaiile ce constituie coninutul unui raport de drept administrativ, al crui regim juridic de stabilire concret este prevzufde normele dreptului administrativ.1 n alt mod, s-ar putea spune c rspunderea administrativ ca form a rspunderii juridice este consacrat de normele dreptului administrativ, prin care se stabilesc sanciuni distincte i o procedur concret de aplicare a lor n ca/ de comportament neadecvat normelor de drept administrativ sau altor norme de drept din partea subiectelor de drept participnd la procesul de guvernare.

Prof. Mircea Preda, definete rspunderea adrninistranv, ca o form a rspunderii juridice care intervine arunci cnd ncfcndu-se normele dreptului administrativ s-a svrit o abatere administrativ.167 n concluzie, putem spune c rspunderea administrativ, ca form derogatorie de la rspunderea civil i cea penal (n cazul contraveniei), este o categorie complex, constituind o problem neelucidat pe deplin n literatura juridic. n lucrrile autorilor rui, din perioada sovietic, rspunderea administrativ este suprapus, mai des, cu cea contravenional, iar sanciunile administrative sunt analizate doar prin prisma pedepselor contravenionale. Astfel, n viziunea prof. P.Vasilencov, rspunderea adnums^rativ poate fi caracterizat sub dou aspecte: n sens larg i n sens ngust (restrns). Sensul larg al rspunderii administrative presupune rspunderea instituit de normele dreptului administrativ, care antreneaz i alte forme de rspundere dect cea administrativ. Drept exemplu, autorul prezint prevederile Codului contravenional care stabilesc rspundere disciplinar pentru contraventiile svrite de ctre militari (art.15 CC A). Sensul larg al rspunderii administrative cuprinde, de asemenea, faptul c sanciunile administrative sunt prevzute i n normele altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul funciar, ecologic, financiar etc.,

c o n c o r d a n a

'CI.

M. Djuvara, Teoria general a dreptului, voi. 2, Bucureti, J 930, p. 171.

Fapta pentru care se aplic rspunderea penal este calificar drep. infraciune i prezint un grad mai nalt de pericol social, pe cnd rspunderea administrativ se aplic pentru sancionarea abaterii administrative care prezint un grad de pericol social mai redus. Rspunderea penal se instituie numai prin lege, pe cnd msurile de sancionare administrativ (mai cu seam cele disciplinare) pot fi instituite att prin lege, ct i prin alte acte normative n cazurile expres prevzute de lege. Rspunderea penal este aplicat cu exclusivitate de instanele judectoreti, pe cnd cea administrativ att de judecat, ct i de un ir de organe administrative i funcionari publici abilitai cu atribuii administrativ-jurisdicionale. Subiect al rspunderii penale poate fi persoana fizic de la vrsta de 16, uneori 14, ani, iar subiect al rspunderii administrative (contravenionale) poate fi persoana fizic de la 16 ani. Noul Cod penal consacr ca subiect al rspunderii i persoana juridic, pentru anumite infraciuni, iar n materie de contravenii aceasta este prevzut doar n proiectul codului contravenional. Dac pornim de la faptul c contravenia nu este unica abatere administrativ, atunci suntem pe deplin de acord cu prof. A. Iorgovan, caic menioneaz c: "abaterea administrativ poate avea ca subiect activ (care devine subiect pasiv n procesul de tragere la rspundere), dup caz, un organ ni administraiei de stat, un funeponar public, o structur nestatal, respectiv o persoan fizic care nu este titular unei funcii publice"'.'71 Din cele expuse rezult c subiect al contraveniei (n conformitate cu legislaia la moment n vigoare) poate fi numai persoana fizic, pe cnd subiect al altor abateri administrative necontravenionale (adoptarea de acte administrative productoare de prejudicii) poate fi i persoana juridic (un organ de stat sau nestatal). Att timp, ct legiuitorul ine n umbr formele de rspundere administrativ necontravenionale, nu va purta rspundere Guvernul, consiliile locale i alte autoriti ale administraiei publice n caz de activitate ilegal, conducere proast, incompetent i nefavorabil majoritii populaiei. Rspunderea administrativ se deosebete de cea disciplinar prin faptul c aceasta din urm ia. natere ca rezultat al nclcrii regulamentului de serviciu, aducnd atingere unui raport juridic de munc, i se aplic de ctre administraia (conductorul), fa de care fptuitorul se afl n dependen de serviciu, pe cnd temeiul rspunderii administrative este abaterea administrativ prin care se ncalc un raport juridic administrativ i se aplic de un ir ntreg de organe, fa de care fptuitorul poate s nu fie n nici un raport. Aceste dou forme de rspundere se deosebesc i dup natura sanciunii. Dac principala sanciune administrativa este amenda, care are caracter material, atunci sanciunile disciplinare sunt prin esen -de natur moral: ' ' Mult mai evidente sunt deosebirile dintre rspunderea administrativ i cea civil. Unul din criteriile de difereniere este natura sanciunii. Dac sanciunile administrative sunt preponderent de natur represiv, atunci cele civile sunt de natur reparatorie.

136
A.Iorgovan, op.cit., vol.3, p.196. Uovtoa,op.cir.,p,9. 167 M.Preaa, Curs de drept administrativ, partea general. Bucureti, 1995, p. 181.
m

137 if'sus-numit, rspunderea admini-umsranVe aplicate n caz de svrire a n viziunea noastr, temeiul juridic ce d natere rspunderii administrative este fapta ilicit care aduce atingere procesului de administrare, i, care nu ntotdeauna constituie o contravenie. Acest fapt, adic definirea, sub diferite aspecte, a rspunderii administrative, influeneaz negativ asupra aplicrii practice a ei. n urma incertitudinilor care au loc, o fapt contravenional svrit de o persoan va fi sancionat ntotdeauna, dar se pune ntrebarea, cum va fi constatat i sancionat o abatere administrativ necontravenional i care vor fi sanctiunile adecvate aplicate pentru fapta dat. n aceast ordine de idei, prof. A. Iorgovan mparte ilicitul administrativ n trei categorii: a)ilicit administrativ - disciplinar; b)ilicit administrativ - contravenional i c)ilicit administrativ - patrimonial. Fiecrei forme de ilicit administrativ i corespunde o form de rspundere administrativ.169 n legislaia rii noastre i gsete o consacrare bine determinat rspunde-rea administrativ contravenional, cea administrativ - disciplinar nu are o forum hne prea clar, iar cea adrninistrativpatrimonial, declarat n Constituie (art.53) i consacram n Legea contenciosului administrativ ( nr.793-XIV, din 10.02.2000), i va gsi o aplicare adecvata doar n condiiile adoptrii normelor de procedur administrativ contencioas i a instruirii magistrailor n acest domeniu. Rspunderea administrativ, ca parte a rspunderii juridice, conine un ir de particulariti generale, comune tuturor formelor de rspundere juridic, dar putem desprinde i anumite criterii care deosebesc rspunderea administrativ de celelalte forme de rspundere juridic. Dup prof. I. Iovna, astfel de criterii pot fi: > natura sanctiunii ce se aplic faptei ilicite; > natura raportului juridic al crui coninut a fost nclcat; > particularitile de calificare a faptei; > gradarea pericolului social; > regimul juridic de sancionare.170 Aici se mai pot aduga i alte criterii, cum ar fi: subiectul rspunderii i consecinele aplicrii asupra acestuia a rspunderii adminisuative. n baza acestor criterii poate fi fcut o delimitare a rspunderii administrative, mai bine zis a celei contravenionale, de alte forme de rspundere juridic. B. Delimitarea rspunderii administrative de alte forme de rspundere juridic Dac facem o comparaie dintre rspunderea administrativ i cea penal dup natura sanciunilor ce le revin, atunci putem constata c ambele sunt de natur represiv, ns, sanciunea penal este mult mai aspr i presupune consecine juridice mult mai nefavorabile.

n.T.BaciuieHKOB, CoeemCKOe'ad^cuuutmpamitemenpago, MocKBa/1990,CTp.lS4. A.IorgOVan,op.C..VOl.3,-p.'198L -" 'VW ; I.Iovna, op.cit., p.64-72.

171

A.Iorgovan, op.cii., vol.3, p.200.

139

Alt criteriu poare fi considerat caracterul raportului drept nclcat. Raporturile de drept administrativ iau natere n cadrul activitii executive i sunt, n mare parte, raporturi de subordonare a unuia dintre subiecte fa de cellalt, pe cnd raporturile civile au loc ntre subiecte egale. Rspunderea civil, de regul, realizeaz din contul averii prii vinovate, deci este un fel de rspundere material nu fa de stat, ci fa de partea opus i are ca temei prejudiciul material provocat, pe cnd rspunderea administrativ este o rspundere n faa statului i nu este condiionat de prezena prejudiciului material. Astfel, putem spune c rspunderea administrativ este o rspundere autonom care conine un ir de particulariti distincte i presupune aplicarea sanciunilor administrative de ctre subiectele puterii executive, asupra persoanelor care au svrit abateri administrative, n baza i modul stabilit de legislaia administrativ. Pornind de la mprirea tripartit a ilicitului administrativ, propus de prof.' A. Iorgovan, putem distinge urmtoarele forme de rspundere administrativ: rspundere adrmnistrariv disciplinar, administrativ - patrimonial i adrninisrrativ - contravenional. Evidenierea acestor trei feluri de ilicit administrativ, nu nseamn absolutizarea lor, respectiv, nu se exclude i existena altor forme de ilicit administrativ - juridic.

de

se

SECIUNEA II. RSPUNDEREA CONTRAVENIONAL

1. Caracteristica generalarspunderiicontravenionale Rspunderea administrativ - contravenional intervine pentru o categorie de fapte ilicite numite contravenii, care, spre deosebire de abaterile administrativ-disciplinare, pot fi sau nu nclcri ale unui raport de drept administrativ. Cea mai mare parte a lor este consacrat n Codul contravenional, dar se pot conine i n alte acte normative. Un rol progresist n determinarea rspunderii contravenionale i a regimului juridic de aplicare a acesteia 1-a jucat codificarea contraveniilor prin adoptarea, la 29.03.85, a Codului cu privire la contraveniile administrative. Pn atunci legislaia contraventional era compus din peste 500 de acte normative att republicane, ct i unionale (ale URSS). Rspunderea contravenional se realizeaz prin aplicarea msurilor de constrngere administrativ, numite sanciuni contravenionale. Sanciunea contravenional este o msur de constrngere statal aplicat n cazul svririi unei contravenii. Felurile sanciunilor contraventionale

sunt foarte diverse, ceea ce da posibilitatea, dup prof M. Studenikina, de a se reaciona flexibil Ia faptele contravenionale, tinndu-se cont de caracterul faptei i personalitatea contravenientului.1 Dup prof. V.Manohin, diversitatea sanciunilor contraventionale este determinat de particularitatea dreptului adminisuativ de a reglementa un cerc foarte larg de relaii sociale."173 n opinia noastr, numrul prea mare de sanciuni nu contribuie n mod inevitabil Ia eficiena rspunderii contravenionale, dat fiind faptul, c unele din ele produc un erect minimal (de exemplu, ridicarea contra echivalent), avnd, n acelai timp, o procedur de aplicare anevoioas. Sanciunile contravenionale sunt de natur represiv i au ca scop lichidarea contraveniilor i educarea persoanelor n spiritul respectrii normelor de drept. Coninutul sanciunii l constituie pedeapsa. Pedeapsa, ns, dup A. Pastuenco, nu poate fi considerat drept scop, ci doar ca o funcie a rspunderii administrative, n particular, i a constrngerii administrative n general.174 Conform art.22, CCA, sancpunea contravenional "este o msur de rspundere i se aplic n scopul educrii persoanei, care a comis o contravenie administrativ, in spiritul respectrii legilor, precum i n scopul de a se preveni comiterea unor noi contravenii att de ctre contravenientul nsui, ct i de alte persoane". Dup cum vedem, spre deosebire de legislaia penal, legiuitorul substituie formularea msuri de pedeaps prin msuri de rspundere n definirea sanciunii contraventionale, probabil, pentru a sublinia caracterul mai blnd al sanciunilor contravenionale fa de cele penale. Acest fapt, ns, nu anihileaz natura repre siv a sanciunii contravenionale, scopul pedepsei fiind, n acelai timp, de edu care i corectare. La aplicarea sanciunilor contravenionale se ine cont de un ir de principii ce stau la baza rspunderii juridice, considerate generale, i principii specifice rspunderii contravenionale, adic particulare. Aceste principii sunt expuse fien Constituie sau alte legi, fie c sunt elaborate de tiina juridic. Principiile generale ale rspunderii juridice au fost enumerate anterior, iar cele specifice rspunderii contravenionale le vom examina n cele ce urmeaz. Principiul legalitii. Reiese din Constituie, precum i din Codul contravenional, conform cruia, rspunderea contravenional poate fi aplicat numai n baza legii, n condiiile i ordinea stabilit de legislaia n vigoare. Principiul culpabilitii. Contravenia, ca orice fapt ilicit, este svrit cu vinovie, de unde rezult c rspunderea contravenional se ntemeiaz pe culp, considerat sub diferitele ei forme. Principiul individualizrii rspunderii Presupune ca fiecare individ rspunde personal pentru fapta svrit, lundu-se n vedere mprejurrile, motivul svririi, gravitatea faptei, prejudiciul cauzat i personalitatea contravenientului. Principiul oportunitii aplicrii rspunderii contravenionale. Prevede corelaia dintre timpul svririi faptei i timpul aplicrii pedepsei, dintre gravitatea faptei i asprimea sanciunii.
17 3

.., ? 1990, . 8.

., ., 1 . , 1988, . 8-12. 7 E.Pastuenco, op.cit.. .9. 4 241

75

depi pentru ceteni cincizeci uniti, convenionale i pentru persoanele cu funcii de rspundere trei sute uniti convenionale, iar pentru contravenii svrite n scopul obinerii de profit nu poate depi trei mii de uniti convenionale. Unitatea convenional de amend este egal cu 20 de lei. Indicele minimal este stabilit n mrime de o unitate convenional, dac o alt mrime minim nu este stabilit de legislaia n vigoare. Art.26 CCA prevede, ca excepie, mrirea limitei maxime de amend contravenional prin acte legislative "n cazuri excepionale, n legtur cu ndeplinirea obligaiilor ce decurg din tratatele internaionale ale Republicii Moldova i din necesitatea special de a mri rspunderea ". De asemenea, aceast norm stabilete csin caz de sustragere cu rea-voin de la achitarea amenzii aplicate pentru "contravenia administrativ svrit, instana judectoreasc poate nlocui aceast sanciune cu arest administrativ, calculndu-se zece zile de arest pentru o unitate convenional, termenul fiind cel mult treizeci de zile. Pe lng faptul c amenda este cea mai rspndit sanciune contraven-p'onal, ea este considerat i cea mai eficient. Prin libertatea de micare ntre limita minimal i cea maximal, fiind att de mare, la stabilirea amenzii pentru o contravenie concret se poate ine seama, n acelai timp, de nsemntatea raportului juridic nclcat i de pericolul social pe care l prezint att fapta, ct i fptuitorul. Fiind unanim recunoscut, amenda, ca cea mai eficient sanciune contravenional, totui, nu este lipsit de anumite lacune, i anume, procedura anevoioas de punere n aplicare face ca aceasta s nu duc ntotdeauna Ia rezultatul urmrit. Spre exemplu, persoanei supuse amenzii i se d posibilitatea s achite benevol aceast amend timp de cincisprezece zile. n caz contrar decizia se transmite la locui de munc pentru a se deconta din salariu suma amenzii. Dac contravenientul nu pltete de bun voie i nici nu este angajat, atunci decizia se transmite la judectoria teritorial pentru a se executa de ctre executorul judiciar pi i n urmrirea bunurilor personale ale contravenientului, iar cnd acesta nu posed iu.i averepasibil de urmrire, se ntocmete un proces verbal care se ntoarce, mpreun cu decizia organului care a emis-o. Astfel, deseori, decizia rmne oeexeCUtatii amenda neachitat. Alt sanciune contravenional este ridicarea contra echivalent, care const u ridicarea silit (forat) a obiectului, care a constituit instrumentul comiterii sau obiectul nemijlocit al contraveniei. Ea presupune yajprificarea acestui obiect prin unitile comerciale, contravaloarea lui .fiind achitat fostului proprietar, dup ret inerea cheltuielilor fcute n vederea valorificrii. Aceast sanciune a fost consacrat doar n cteva articole ale CCA pentru aa contravenii ca "nclcarea regulilor de vntoare", (se ridica arma de foc) sau "pescuitul ilicitn(se ridicau instrumentele de pescuit). Astzi, n cazul acestor contravenii, se aplic confiscarea, iar ridicarea contra echivalent se aplic doar pentru "nclcarea regulilor de deinere, port, transport, folosire sau aplicare a armelor individuale" (art.182 CCA) i pentru "Eschivarea de la comercializarea armelor individuale^ (art;I84. CCA)/ unde/, de. fapt, este Simulata destul de sofisticat "confiscarea contra echivalent.a armelor i muniiilor". Dup cum vedem din analiza acestei sanciuni, procedura de realizare a ei este destul de complicat (att din punct de vedere al operaiunilor, ct i al numrului de persoane implicate m realizare), respectiv, i efectul ei nu poate fi dect relativ. Ridicarea contra echivalent este o sanciune preconizat de regimul sovienc, ca i munca corecional, cu scopul de a sublinia umanismul i caracterul educativ al sanciunilor

contravenionale, fr a se fine cont de necesitatea i eficiena acestor msuri. Cu att mai mult, ncepnd cu 29.03.1990, legislatorul nostru (n baza directivei unionale) a introdus sanciunea "ridicarea contra echivalent" i n materie penal (art.177 CP al RM) ca pedeaps pentru nclcarea regulilor de securitate a circulaiei de ctre conductorii mijloacelor de transport, svrit n stare de ebrietate (se-rid^cau mijloacele de transport proprietate personal). ns, nici n acest domeniu, sanciunea respectiv nu a cptat o aplicare rspndit, fiind stabilit sub form alternativ "cu, sau fr ridicarea contra echivalenf\ Astfel, practic, s-a recurs destul de rar la aceast msur ca sanciune penal, actualmente fiind exclus. Urmtoarea sanciune, confiscarea, este asemntoare dup coninut cu cea precedent, dar mult mai eficienta, deoarece const n: transformarea silit i n mod gratuit a obiectului, care a constituit instrumentul comiterii sau obiectul nemijlocit al contraveniei, n proprietate a statului. Poate fi confiscat numai obiecPul, care se afl n proprietate personal a contravenientului (art.28 CCA). Tot acest articol conine o prevedere paradoxal, i anume, "confiscarea armei de foc, a altor unelte de vntoare i a munitiilor nu se poate aplica fa de persoanele, pentru care vntoarea este principala surs de existen". Paradoxul const n faptul, c ntr-o ar agrar, cu un teren foarte redus de pduri (cum este Moldova), este greu de presupus care ar fi persoanele a cror principal surs de existen este vnatul. Aceasta este nc o dovad c Moldova nu are la moment o legislaie contravenional proprie, ci doar o simpl traducere, cu numeroase greeli de logic, a fostei legislaii sovietice. n fosta URSS. fr ndoial, existau teritorii (regiunile de tundr), n care principala surs de existen era vnatul. Pe cnd n Republica Moldova, nici atunci, nici acum nu avem astfel de teritorii. Modul de realizare a "confiscrii" i lista obiectelor ce nu pot fi confiscate se stabilesc de Codul cu privire la contravenii i de alte acte legislative. O alt sanciune este privarea de dreptul special, acordat ceteanului respectiv (dreptul de a conduce mijloace de transport, dreptul la vntoare), care se aplic pe un termen de pn la trei ani pentru nclcarea (grav sau sistematic) a modului de folosire a acestui drept. n acest caz, nu este vorba de decderea unei persoane dintr-un drept .constituional, ci doar din dreptul acordat de organele competente personal ceteanului respectiv. Termenul minimal de privare nu poate fi mai mic de cincisprezece zile i realizarea acestei sanciuni este nfptuit, de regul, de ctre aceleai organe care au acordat persoanei dreptul respectiv. Privarea de dreptul de a conduce mijloace de transport nu poate fi aplicat invalizilor care se folosesc de aceste mijloace ca urmare a invaliditii lor, cu excepia cazurilor, cnd conduc mijloacele de transport n stare de ebrietate (art.29CCA).

76

Tot aici, aceeai absurd, privarea de dreptul la vntoare persoanelor "pentru care vntoarea este principala surs de existen". Cea mai aspr sanciune contravenional este arestul administrativ (sau contravenional), care aplica numai n cazuri excepionale, pentru unele categorii de contravenii, un termen pn Ia treizeci de zile. Arestul adrninistrativ se aplic numai de instanele de judecat i este prevzut pentru contraveniile care sunt apropiate prin gravitatea lor de infraciune. Arestul administrativ, ca cea mai aspr pedeaps contravenional, presupune o privaiune de libertate de timp scurt, nsoit de obligarea contravenientului la prestarea unor activiti.

p reved ere de

d e a n u a p lic a

>

sanciuni ndreptate mpotriva persoanei contravenientului, - privarea de drept special,

pe

se

n c liis o a r c

Arestul administrativ nu poate fi aplicat fa de femeile gravide, fa de femeile care au copii n vrsta de pn la doisprezece ani, fa de persoanele care n-au atins vrsta de optsprezece ani, fa de invalixi de grupele ntia i a doua, fa de militari i supuii serviciului militar chemai la concentrare, precum i fa de persoanele din efectivul de soldai i din corpul de comand al organelor afacerilor interne (art.31 CCA). Expulzarea din Republica Moldova, const n ndeprtarea silit de pe teritoriul Republicii Moldova a cetpznilor strini sau a apatrizilor care au nclcat regulile de edere n Republica Moldova i are drept scop nlturarea unei stri de pericol i prevenirea svririi pe viitor de ctre acetia a unor fapte socialmente periculoase (art.31/1, CCA). Expulzarea este o pedeaps inclus recent n Codul cu privire la contravenii i se aplic pentru im numr concret de-fapte, prin urmare nu considerm c va avea o aplicare prea rspndit, deoarece, pentru restul contraveniilor svrite de persoanele strine se aplic rspunderea contravenional conform dispozitiilor generale, ca i fa de cetenii Republicii Moldova. Mai mult ca att, la capitolul executarea sanciunilor contravenionale nu este prevzut procedura de executare a acesteia. n situaiile legate de rspunderea pentru contravenii administrative comise de ctre cetenii strini, care, conform Legilor Republicii Moldova i a Tratatelor internaionale n vigoare, se bucur de imunitate fa de jurisdicia administrativ, aceste litigii se rezolv pe cale diplomatic. Sanciunile contravenionale (pe care le-am denumit), n literatura juridic, sunt clasificate n baza a mai multor coterii. Astfel, I. Galagan le mparte n baza a patra particulariti, i anume: > dup mijloacele i modalittile de influenare asupra contravenientului (psihic, material, fizic); > dup locul pe care l ocup sanciunea dat n sistemul de sanciuni (mai aspr sau mai blnd); dup procedura executrii sanctiunilor.175 O alt clasificare, n funcie de caracterul sanctiunilor, o face G. Kuzmiciova, mprindu-le n: > sanciuni cu caracter moral - avertismentul;

> >

dup procedura de aplicare a sanciunilor i

>
175

cu caracter material (patrimonial) - amenda, ridicarea contra echivalent, confiscarea i .., , , 1970, .233

arestul administrativ.176 Din caracterizarea de mai sus a sanciunilor administrativ-contravenionale, putem trage concluzia c nu numrul sanciunilor asigur o aplicare adecvat faptei svrite, ci calitatea i coninutul lor. Numrul destul de mare de sanciuni contravenionale poate avea att efect pozitiv, ct i negativ. Pozitiv, deoarece permite individualizarea rspunderii i luarea n consideraie a tuturor circumstanelor de svrire a contrayentiei, i negativ, n msura n care cei ce aplic sanciunile abuzeaz de diversitatea lor. n aceast ordine de idei, ar fi raional de a se limita numrul sanciunilor contravenionale la: ametul, privare de drept special, confiscare i nchisoare contravenional, atta timp ct numai persoana fizic este subiect pasiv al unui raport juridic de rspundere contravenional. Am utilizat n mod intenionat termenul de ^nchisoare contravenional" i nu "arest administrativ''' aa cum se obinuiete n limbajul legislaiei din Republica Moldova, traducndu-se incorect din limba rus. Considerm c ntre aceti doi termeni nu este numai o deosebire lingvistic, ci i una de concepie. Contient se evit termenul "nchisoare", care e caracteristic mai mult sanciunii penale, pentru a face impresia c "arestui administrativ" este o sanciune mai blnd dect "nchisoarea", iar unii autori neag, pur i simplu, coninutul deplin de privaiune de libertate al ''''arestului administrativ". Este incontestabil faptul, c pentru contravenii se aplic msuri mai puin aspre dect pentru infraciuni, dar aceasta se poate obine prin stabilirea unor pan metri cantitativi ai aceleiai sanciuni i nu prin deformarea calitativ a coninutului ei. Drept exemplu ne poate servi amenda i confiscarea, care exist att ca sanc puni administrativ-contravenionale ct i penale, deosebindu-se cantitativ, n funcie de gradul de pericol social al faptei i fiind direct proporionale acestuia. La fel i "nchisoarea contravenional" are acelai coninut i esen cu "nchisoarea penal", ambele fiind stabilite prin sentina instanei judectoreti, doar c prima este de termen scurt, corespunztor pericolului social mai redus al contraveniei fa de infraciune. Sanciunile contravenionale se aplic n limitele, stabilite de actul normativ, care prevede rspunderea pentru contravenia comis. La aplicarea sanciunii se ine cont de natura contraveniei comise, de persoana contravenientului, de gradul vinoviei lui, de starea material, de circumstanele ce atenueaz i ce graveaz rspunderea (art.32 CCA}. Sanciunea va fi individualizat n raport cu mprejurrile svririi contraveniei i anumite caliti personale ale contravenientului (minor, invalid), dar (inndu-se cont dc- principiul egalitii tuturor n faa legii, indiferent de apartenena politic sau de starea social. o La caracterizarea sanciunilor contravenionale am atras atenia asupra unor neajunsuri ale legislaiei contravenionale. Este evident faptul c n ultimii ani '76 '., . , 1984, .3.
147

146

Jegslarvul a depus eforturi i n acest domeniu,- adoptnd un ir de modificri i completri referitoare Ia problema n cauz: Aceste modificri, determinate de condiiile economice i sociale actuale ale statului nostru, nu se ncadreaz ntotdeauna organic ntr-un sistem normativ care este depit n aceast ordine de idei, considerm c nu sunt suficiente numai nite modificri sporadice n legislaia contravenfional, ci este necesar s se adopte ct se poate mai repede noul Cod, care s cuprind un numr de norme bine sistematizate i adecvate condiiilor actuale de existen ale statului. Dup cum am menionat deja un astfel de proiect se elaboreaz nc din anul 1999. Deoarece prin acest proiect de Cod contravenional se accept ca subiect al rspunderii contravenionale s fie considerat i persoana juridic, numrul sanctiunilor i natura lor difer de cele prevzute n actualul Cod. Astfel, fr a le face o analiz detaliat, fiind la moment stipulate doar n proiectul care poate s mai sufere schimbri, le vom enumera n continuare pentru comparaie. Astfel, n varianta de proiect se propun urmtoarele sanciuni: > avertismentul; > amenda; > nchisoarea contravenfional; > confiscarea bunurilor destinate sau folosite pentru svrirea contraveniilor, precum i a bunurilor dobndite prin contravenie; > privarea de dreptul special acordat ceteanului respectiv; > expulzarea; > suspendarea activitii economice; > suspendarea autorizaiei (licenei de stat) pentru desfurarea anumitor genuri de activitate; > retragerea, anularea autorizaiei (licenei de stat) pentru desfurarea anumitor genuri de activitate; > virarea la bugetul statului a unor sume egale cu valoarea impozitelor i taxelor eschivate , precum i alte pli obligatorii la bugetul de stat, la bugetul local, la bugetul asigurrilor sociale de stat i n fondurile extrabugetare; > nchiderea contului bancar; > demolarea construciei neautorizate. Dup cum vedem din aceast trecere n revist, sanciunile propuse sunt mult mai adecvate relaiilor (inclusiv celor din domeniul Relaiilor de pia) pentru nclcarea crora urmeaz s fie aplicate. Faptul c n legislaie nu exist definirii i a altor abateri administrative necontravenponale (dup modelul contraveniei), duce la o contraventionalizare extensiv (ne referim la abaterile administrativ-disciplinarej ce cuprinde majoritatea abaterilor din domeniul administraiei publice. Legislaia Republicii Moldova stabilete un regim juridic special contravenional, care nu poate fi aplicat altor abateri administrative, necontravenionale (administrativ - disciplinare, adrrunistrajyrpa^moniale) Sub acestaspect,. n literatura juridic romn s-a. fcut propunerea de "dezadmiriisfrativare regimului juridic contravenional de instituirea unui regim special contravenional ca atare, ceea ce ar echivala cu apariia unei noi ramuri de drept - dreptul contravenional" * 78

Aceast propunere este actual i pentru legislaia rii noastre, deoarece, prin stabilirea unui regim juridic special destul de amplu de aplicare a rspunderii contravenionale, pe care legiuitorul o denumete administrativ, rmn n afara ateniei acestuia alte forme de rspundere pur administrative (adrninistrativ-disciplinar i patrimonial). Desprinderea rspunderii contravenionale din cadrul rspunderii administrative i, respectiv, din ramura dreptului administrativ, ar face posibil de a se evidenia abaterile de natur administrativ, prin care se ncalc un raport juridic administrativ i de a se stabili un regim juridic de sancionare specific pentru aceste abateri. Aceasta se poate ntmpla o dat cu adoptarea noului Cod contravenional. Unele instituii de nvmnt universitar au inclus deja n planurile lor disciplina Drept contravenional" (Academia de politie, Academia de Adrnmistrare Public . a.), iar prof. Sergiu Furdui a elaborat i publicat un curs de lecii la aceasta disciplin. Regimul juridic i procedura de aplicare a sanciunilor contravenionale sunt pe deplin stabilite n Codul cu privire la contravenii. Noi nu avem drept scop de a face o analiz a Codului, acesta fiind subiectul Dreptului contravenional ns nu putem s nu ne oprim la temeiul juridic de aplicare a rspunderii administrativ -contravenionale.

3. Contravenia ca temei juridic de aplicare a rspunderii contravenionale

Orice form de rspundere presupune un temei subiectiv de aplicare a msurilor de sancionare respective. Rspunderea juridic este determinat de un temei juridic, adic de un temei stabilit prin norme de drept. Acest temei juridic poate servi i ca criteriu de delimitare a formelor de rspundere juridic. De exemplu, rspunderea penal apare drept urmare a svririi unei infraciuni, cea disciplinar ca urmare a unei abateri disciplinare, iar cea contravenional, drept urmare a svririi contraveniei. Societatea uman este guvernat de un numr enorm de reguli de conduit necesare conviepjirii n comun a indivizilor. Dar foarte des aciunile persoanelor nu sunt conforme acestor reguli, fapt care atrage o condamnare din partea societii i chiar din partea statului, atunci cnd aceste reguli sunt instituite de ctre stat prin norme de drept. Faptele care contravin regulilor stabilite de ctre stat prin norme de drept se consider fapte ilicite i antisociale, deoarece aduc atingere anumitor valori sociale. Faptele ilicite sunt foarte diverse i pot' fi sistematizate dup natura raportului juridic nclcat. De aici rezult c: fapta ilicit priri care se ncalc un A.Iorgovan, op.cii..vol.3, p. 198

149

r a p o r t ju r id ic reglementat de normele dreptului penai constituie o infraciune; fapta c e a d u c e

atingere unui raport de drept civil - delict civil; nclcarea unui raport de munc - abatere disciplinar, iar fapta prin care se. ncalc un raport juridic administrativ - abatere administrativ.

D at

fiin d fa p tu l,c le g isla ia a d m in istr a tivprin in a r a de noastr a d noiunea

abateri administrative (ilicit admmistrativ) desemneaz doar ilicitul contravenional sau contravenpa, vom ncerca s dm o caracterizare acestei fapte. Alte abateri administrative, necontraventionale, nu sunt definite sau sistematizate n legislaie, dar existena lor este evident. Inexistena unei reglementri legislative a abaterilor administrative necontravenionale poate fi explicat prin faptul c sistemul socialist dispunea de un aparat administrativ format, n marea parte, din funcionari devotai cauzei comuniste i, n caz de abateri de natur administrativ, erau cu succes aplicate msuri de rspundere pe linie de partid. Ca urmare, nu se impunea^necesitatea evidenierii unei noi categorii de abateri (adniinistrariv - disciplinare) cu un regim juridic specific. Un alt aspect ni-1 sugereaz factorul lingvistic. Dac inem cont, c legislaia adrninisnativ (de altfel ca i celelalte) din Republica Moldova a avut la baz legislatia sovietic, formulat iniial n limba rus, Ia traducere nu s-au utilizat ntotdeauna termenii cei mai potrivii. Astfel, " " din rusete n sens strict se traduce "abatere (nclcare) administrativ", iar Codul cu privire la contraveniile administrative al Republicii Moldova aceast noiune este tradus prin cuvntul "contravenie", ceea ce nsemna identificarea acestor dou noiuni, n defavoarea asigurrii legalitii n administraie. n lucrrile unor autori ucraineni pentru noiunea de "abatere administrativ" se folosete termenul "delict administrativ", care imprim noiunii n cauz un sens mai larg, ce cuprinde att contraveniile, ct i abaterile administrativ -disciplinare.178 Dar, lipsa sistematizrii legislative a acestor din urm i n legislaia ucrainean nu a fcut posibil evidenierea unui ilicit deosebit administrativ i a unei forme de rspundere specifice, distinct de cea contravenional. Pentru a ne convinge c n nopunea de "contravenie " nu se poate cuprinde ntreaga gam de abateri admmistrative, este necesar s se fac o caracterizare ct mai ampl acestei fapte ilicite. . Fapta contraventional ca o form de ilicit distinct, i are originea n dreptul penal i anume, n imprimarea tripartit a ilicitului penal: crime, delicte i contravenii. Dup cum mentioneaz prof. V.Dongoroz: "diviziunea tripartit cunoscut n vechiul drept penal francez de la 1791 i de cel din Brumar anul IV, apoi, prin meninerea ei n Codul penal francez de la 1810, e i-a fcut drum n mai toate legiuirile penale europene i extraeuropene".mDrept principal criteriu de delimitare a acestor trei categorii de fapte ilicite a servit gradul de pericol social pe care le prezint fiecare i, respectiv, sanciunea corespunztoare acestora. Nu putem vorbi despre o teorie proprie rii noastre n materie de ilicit administrativ sau contravenional n plan istoric, dat fiind faptul c, pn la J.B , - , , 1979, .9. VinUI Dongoroz, Drept penai,1ucureti, 1939, . 306.

penale (dup exemplul francez) drept contravenii, delicte i crime. n perioada postbelic rolul principal la formarea legislaiei administrativ - contravenionale a revenit teoriei juridice sovietice. n legislaia sovietic, chiar de la formarea URSS; contravenufc au fost scoase din sfera faptelor penale, fiind calificate ca abateri de natur administrativ. Natura administrativ a contraveniei, precum i a rspunderii pe care o presupune svrirea acesteia, este determinat de stabilirea lor prin acte normative nise, n parte, de ctre organele administrap'ei de stat, i, sancionarea lor, n cea mai mare parte, tot de ctre organele administraiei de stat. ntruct numrul abaterilor sancionate administrativ a crescut considerabil, spre sfritul anilor cincizeci, ai secolului trecut, a fost necesar o limitare a sferei de aplicare a acestei forme dc rspundere. Un rol de baz n aceast privin I-a avut Decretul Sovietului Suprem al URSS de la 21.06.1961 "Cu privire la limitarea aplicrii n continuare a amenzii n ordine administrativ", n urma cruia a fost redus numrul organelo] mputernicite s stabileasc amenda administrativ, numrul organelor i a persoanelor cu funcii de rspundere mputernicite s aplice aceast sanciune, numrul abaterilor pentru care poate fi aplicat amenda, reducndu-se i mrimea amenzii administrative. n afar de aceasta, a fost anulat sancionarea prin amend administrativ a persoanelor juridice, amenda urmnd a fi aplicar direct persoanelor cu funcii de rspundere, care n virtutea obligaiilor de serviciu trebuiau s ia msuri pentru ndeplinirea normelor stabilite. Cu toate aceste msuri, n perioada anilor 1970-1980 n legislatia administrativ sovietic existau peste cinci sute de acte normative prin care se stabileau abaterile administrative i regimul juridic de sancionare a lor. Acest fapt. a determinat adoptarea unui act normativ de baz, care a format dreptul comun n materia contraveniilor. Probabil, inndu-se cont de originea penal a contraveniei, legiuitorul a mers pe calea codificrii acestor fapte, prelund o mare parte din principiile ce stau la baza codificrii infraciunilor. Actul normativ iniial n baza cruia s-a nfptuit codificarea coniravenpilor a fost Legea URSS "Cu privire la Bazele legislaiei administrative" adoptat n 1982. Atunci toate republicile unionale au adoptat propriile coduri co privire la contraveniile administrative, mai bine zis, a fost o reproducere direct a JSazelor", fr modificri eseniale. Codul cu privire la contraveniile administrative al R. Moldova, adoptat la 29.03.1985, cu anumite modificri este i actualmente n vigoare. n acest Cod au fost concentrate majoritatea contraveniilor, fiind sistematizate n titluri i 151 capitole(dup exemplul Codului penal), n funcie de-obiectul lor. Pe lng aceasta, codul respectiv stabilete organele- competente s examineze faptele contravenionale, regimul juridic i procedura de sancionare a acestora. Este incontestabil rolul pozitiv al codificrii, dar nu.sepoate trece cu vederea faptul c aceast experien pozitiv de sistematizare a contraveniilor nu a fost extins i asupra altor abateri administrative cu caracter necontravenional, fapt care a determinat identificarea abaterii administrative cu contravenia i a rspunderii administrative cu rspunderea contraventional. Un factor deosebit de important n dezvoltarea legislaiei contravenionale a fost formularea definiiei de contravenie, care confine elementele principale de calificare a acestei fapte. Definirea faptei contravenionale i codificarea acestora uurat, ntr-o mare msur, att fenomenul constatrii, ct i procedura de sancionare a lor. Pentru prima dat n Republica Moldova definiia contraveniei a fost <on sacral n art.9 CCA adoptat la 29.03.85, avnd urmtorul text: "Contravenie (;/.itere) administrativ se consider, aciunea sau inaciunea ilicit, culpabil (premeditat sau imprudent) ce atenteaz la ordinea de stat sau public, la proprietate, la drepturile- i libertile cetenilor, la modul stabilit de administrare, pentru care legislapa prevede rspundere administrativ". Din aceast definitie reiese c elementele sau trsturile ce caracterizeaz contravenia se refer la:

179

27.0 8 .1 9 9Republica M 1,

o ld o v aa e x is ta t c a independent, cu o le g is la ie sau cel nu s ta t proprie,

puin, cu o coal (doctrin) proprie n materie de drept administrativ. Aceasta nu nseamn, ns, c n anumite perioade ale istoriei, Basarabia s-a aflat n afara oricror dezbateri teoretice sau reglementri juridice asupra faptelor contravenionale. n plan istoric, pn n anul 1918, contraveniile erau reglementate juridic n legislaia penal a Rusiei ariste care era aplicabil i n Basarabia, ntre anii 1918-1940, Basarabia, reunit la Romnia, a cunoscut o reglementare juridic a contraveniilor prin Codul penal romn din 1865, care calific faptele

79

caracterul antisocial al faptei; caracterul ilicit al faptei; culpabilitatea faptei; prevederea de ctre legislaie a rspunderii administrative pentru fapta dat. n acest sens, prof. M. Preda menioneaz c "pentru a fi n prezena unei contravenii sunt necesare unele condiii de ndeplinit". Printre aceste condiii autorul denumete: > svrirea unei fapte; > pericolul social al faptei; > vinovia fptuitorului i > prevederea faptei de ctre actul normativ. Prin fapt acest autor nelege, n sens restrns, "o aciune susceptibil, prin natura sau urmrile sale, de a cdea sub prescripia simpurilor noastre, i, nu este fapt simpla, gndire, fr manifestri externe. n sens\.mayJarg, prin fapt se nelege o activitate mpreun cu urmarea sa, adic mpreun cu modificarea pe care a produs-o."ls0 n ultimii ani legislaia Republicii Moldova, inclusiv legea contravenional, a suferit modificri eseniale. Aceste modificri m ml mult-de partea special a Codului, cu referire la mrimea amenzii, la procedura de examinare a contraveniilor i la cile de atac a deciziilor de sancionare contravenional. Este formulat ntr-o nou redacie i noiunea de contravenie care are urmtorul coninut: "Contravenie administrativ se considerqfapta (actiune sau inaciune) ilicit ce Mircea Preda, Curs de drept administrata: partea general. Bucureti. 1995, p. 193-194. atenteaz la personalitate, la drepture i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice, la proprietate, la ornduirea de stat i la ordinea public, precum i alte fapte ilicite pentru care se prevede rspundere administrativa. Dup cum se vede att n prima ct i n a doua definiie a contraveniei, citate mai sus, spre deosebire de noiunea de infraciune, lipsete elementul "pericolului sociaP\ n aceast ordine de idei, n literatura juridic sovietic s-au format mai multe concepii n ce privete prezena sau absena "pericolului sociaT' ca trstur caracteristic a contraveniei. O parte din autori afirm c toate contraveniile prezint pericol social i se deosebesc de infraciuni doar prin gradul acestui pericol, adic infraciunile prezint un pericol social mai mare dect contraveniile. n opinia prof. D. Bahrah, n acest caz dispare distinepa calitativ a infraciunii de alte fapte ilicite. Comportarea exterioar consider acelai autor, este unica msur a contiinei, adic a factorului subiectiv, i, dac toate faptele ilicite prezint pericol social, nseamn c i subiectul lor este o persoan social periculoas. De aici ar rezulta c toti cei care cltoresc fr tichet, traverseaz strada la culoarea roie ori fumeaz n locurile interzise se consider persoane social-periculoase. n aceast ordine de idei, autorul adopta o concepie dualista fa de fenomenul pericolului social al cOntraventiei, considernd c unele contravenii prezint pericol social, iar altele - nu.1' Alt autor rus, O. lacuba, neag existena pericolului social ca trstur a contraveniei, considernd c dei este o fapt ilicit, duntoare, antisocial, contravenia nu are un caracter socialpericulos, ceea ce o i deosebete calitativ de infraciune,^2n aceeai ordine de idei, un alt autor rus, V. Beleaev consider c: pericolul social este o particularitate specific infraciunii care deosebete aceast fapt de alte fapte ilicite, iar infractorii de autorii altor fapte ilicite.m Aceste divergene de concepii au loc, deoarece nsi noiunea de pericol social al faptei poart un caracter complex i este greu de definit Susinem opinia, conform creia social-periculoase se consider acele fapte ilicite care au provocat sau au favorizat posibilitatea de a se cauza n viitor un prejudiciu semnificativ raporturilor sociale. Nu putem fi de acord cu autorii care consider contravenia doar o fapt antisocial, duntoare, dar lipsit de pericol social i nici cu prerea, potrivit creia, din caracterul antisocial ai faptei, decurge consecina c autorul ei este o persoan social periculoas. Antisociale pot fi nu numai faptele ilicite, dar i nclcarea normelor de moral care nu sunt

> > > >

reglementate prin norme de drept, evident c autorii lor nu pot fi considerai persoane social periculoase. La fel i contravenienii, care svresc fapte cu un pericol social mai redus dect cel caracteristic pentru infraciuni, nu pot fi considerai persoane social periculoase. Numai pentru svrirea:unor fapte ce prezint pericol social nalt, autorii lor pot fi considerai persoane periculoase care urmeaz a fi sancionate penal.

80
181 m

D.N.Bahrah, op. cit. p.88. ., , , 1972, -42. 183 ., . , 1963, .7.

Exprimnd prerile diferitor autori, rmnem la concepia c toate contraveniile prezint pericol social. Drept cea mai bun dovad c un anumit pericol social, al crui amplitudine este variabil, caracterizeaz orice contravenie ne poate servi urmtorul fapt: pn n anul 1977, conform legislaiei n vigoare, rspunderea administrativ era aplicabil numai pentru contravenii, iar prin Decretul Prezidiului Sovietului Suprem al URSS din 08.02.1977 a fost stabilit posibilitatea scutirii de la rspundere penal a infractorilor care au svrit infraciuni cu un pericol social redus i tragerea lor la rspundere administrativ. n acest caz putem spune c avem gradul cel mai nalt de pericol social din punct de vedere contravenional. n acelai timp, art 21 CCA stabilete urmtoarea excepie: "n cazul cnd contravenia este nensemnat, organul (persoana cu funcii de rspundere). mputernicit s rezolve cazul, poate s-l absolveasc pe contravenient de rspunderea administrativ i s se limiteze la observaie verbal". Acest ultim caz presupune gradul cel mai redus de pericol social caracteristic contraveniilor, dar nici de cum nu exclude acest element din componena faptei contravenionale. n deterrninarea caracterului social periculos al contraveniei literatura juridic a ntmpinat dificulti ca urmare a omiterii acestei trsturi din nsi definiia dat la art.9 CCA. In aceast privin, unii autori, pentru a justifica inexistena pericolului social al contraveniilor, fac trimitere la art. 10 i 11, CCA care reglementeaz formele de vinovie n materie contravenional, articole care vizeaz prevederea sau neprevederea "urmrilor duntoare" ale faptei, i nu "urmrile social periculoase", dup cum este utilizat n normele corespunztoare din Codul penal. De aici i concluzia acestor autori c contravenia este o fapt "duntoare" dar nu i "socialpericuloas" precum infraciunea. Dup cum menioneaz prof. A. Iorgovan, "dac infraciunea lezeaz valonle sociale eseniale, contravenia trebuie neles c va avea ca obiect social-juridic generic aceleai valori de interes general, dar care sunt situate din punct de vedere al importanei imediat dup cele aprate de legea penal. Corespunztor, afirm autorul, trebuie admis c prin abaterile disciplinare nu se pot leza dect valori sociale care vizeaz ordinea normal a desfurrii procesului de mU}nc.nlr'. u niCaCeinuS( ie a , K t tea in ansamblul su, ca n cazul contraveniilor.' Deci, "pericolul sociaT' este i trstura ce deosebete contravenia de abaterea disciplinar. n acelai sens, prof M. Preda menioneaz: "Pericolul social al faptei sete una din trsturile eseniale ale contraveniei. Acest grad de pericol social este stabilit de lege prin comparaie cu cel al interaciunii, n senSufc aceasta trebuie sa atba un pericol social mai redus dect cel al infraciunii. Pentru a aprecia gradul concret de pericol social al unei fapte i a o considera drept contravenie susine acest autor, ne putem servi de aceleai,, elemente ca i n cazul infraciunilor". "''

Dac n privina coninutului social periculos al contraveniei sunt exprimate diferite preri, coninutul ilicit al acestor fapte este unanim recunoscut Dup !. Samocenco. ilicitul constituie exprimarea juridic a daunei sociale, produse de contravenie.156 ntruct faptele contravenionale produc o dezorganizare a sistemului de raporturi sociale, ele au un caracter duntor i sunt interzise prin acte juridice. > Nu toate normele administrativ-juridice sunt prohibitive, adic interzic ceva n mod direct. Unele reglementeaz nemijlocit raporturile sociale prin raptul, c acord prilor (subiectelor) anumite drepturi i stabilesc atribuii, a cror realizare este garantat prin alte norme de drept (cu caracter sancionator), n mneie de semnificaia social a nclcrii de atribuii i a prejudiciului social cauzat Rezultatul acestei aprecieri este exprimat prin stabilire de sanciuni. n legislaria Republicii noastre toate normele ce conin sanciuni administrta-'ivcontravenionale sunt concentrate n Codul ,u privire la contravenpi. Dat fiind faptul, c sanciunile din acest Cod "v.t denumite i identificate cu sanciunile administrative, rezult c i ilicitul contravenional este identificat cu ilicitul administrativ. Drept urmare, prin codificarea contraveniilor s-a produs o conrraventio-nalizare lrgit a abaterilor administrative. De exemplu, se consider contravenie nclcarea de ctre persoanele cu funcii de rspundere a legislaiei muncii i a actelor normative privind protecia muncii (art.41 CCA), precum i nclcarea regulilor i normelor sanitaroigienice i sanitaro - antiepidemice (art42 CCA) <!<ctre persoane cu funcii de rspundere, inclusiv de ctre cei ce sunt oblicai s;i asigure respectarea lor. Neexecutarea obligaiilor de serviciu sau executarea lor necorespunztoare constituie, de fapt, o abatere admmistrativ-d^iplinaiL Dup cum menioneaz prof. D. Bahrah: pentru dreptul administrativ este caracteristic neconcordana dintre obiectul reglementat i cel ocrotit (se are n vedere prin sanciuni "administrative"). Contravenia administrativ, susine autorul, este o fapt ilicit de nclcare a normelor de drept admmistrativ, de drept civil, de drept al muncii, ecologic i al altor ramuri de drept ocrotite prin sanciuni administrative.'87 Aceast afirmaie poate fi neleas n sensul, c prin faptele contravenionale nu ntotdeauna se ncalc un raport administrativ-juridic, ci i raporturi de alt natur (patrimonial, de munc). Deci, ilicitul contraventiooal nu este identic cu cel administrativ, dar n acelai timp, nici nu inefade ntregul ilicit administrativ, care poate fi i administraiv-disciplinar, i adnnmstratjv-patrimonial. Deoarece prin contravenie se aduce atingere unor valori sociale, care se pot afla i dincolo de sfera administraiei de stat, nu este corect denumirea de-contravenie administrativ, dup cum se obinuiete n legislaia noastr, ci mai corect ar fi, pur i simplu, contravenie. Faptul, c ilicitul contravenional este distinct de cel administrativ, disciplinar, civil sau penal presupune i un regim juridic contravenional de sine-stttor, reglementat de dreptul contravenional i
186

A.Iorgovan, op.cit., vol.3, 183 p.222. vedea MPreda, oprii. p. 194. A se

., , , 1963, .65. 187 D.Bahrah, op.cit. .38.

81

155

ttsf
nu de cei adnnnistrativ. Atributul de "administrativ" care a nsoit "contravenia" n legislaia din perioada sovietic i-a indus n eroare pe unii specialiti n materie penal d in M o ld o v a , c a r e c o n t r a v e n iilepenale, civile i administrative. Concepie absolut greit, dac pornim de la n : originea acestei fapte, i mai facem i o traducere echivalent din rusete. Astfel de erori, fiind preluate de studeni i doctoranzi n tezele lor, pot produce mari dezavantaje dezvoltrii doctrinei juridice din ara noastr. Ilicitul este una din principalele trsturi caracteristice ale contraveniei. Legislaia contraventional, asemntor celei penale, nu admite analogia legii. Articolul 7 CCA stabilete c "Nimeni nu poate Ji supus msurii de influen in legtur cu contravenia administrativ dect numai n bazai n modul stabilit de legislaie". n partea special a acestui Cod sunt prevzute elementele constitutive (subiectul, obiectul, latura obiectiv i subiectiv) ale contraveniilor pentru care se stabilete o rspundere contraventional adecvat faptei respective. De aici rezult, c este susceptibil, de rspundere contraventional persoana care a svrit o fapt cc ntrunete toate elementele constitutive prevzute n partea special a CCA. Prin aceasta sc evideniaz nc o trstur a contraveniei, cum ar fi legalitatea stabilirii :,.i:..11cionri i acestei fapte ilicite. O alt trstur caracteristic contraveniei este culpabilitatea. Este regretabil faptul, c legiuitorul, n noua formulare dat definiiei de contravenie, omite termenul de fapt "culpabil", spre deosebire de redacia iniial, n care era acest termen. n proiectul noului Cod contravenional sa mers i mai departe fiindc s-a omis orice definiie *a contraveniei, stipulndu-se: "se consider contravenie fapta (aciune sau inaciune) prevzut i sancionat conform prezentului Cod". Contravenia, ca orice fapt contrar ordinii de drept, constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n cadrul social, adic o actiune uman realizat sub controlul voinei i raiunii sale, n condiii n care contravenientul avea libertatea de a alege aceast conduit negativ n raport cu ordinea de drept. Existena acestei posibiliti de alegere, ca realitate obiectiv, fundamenteaz i vinovia subiectului care desfoar aciunea respectiv. Ilicitul contravenional, menioneaz prof. A. Iorgovan, poate s constea dintr-o aciune, sau dintr-o inaciune sau din fapte coraisiv-omisive, legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa de consecinele lor negauve. Aceast atitudine, psihic exprim una din formele de ...vinovie. Paradoxal pare a fi lipsa n definiia dat noiunii de contravenie de art.9, CCA a elementului culpabilitii i prin faptul, c urmtoarele articole (10 i 11) consacr formele vinoviei, formularea lor fiind preluat din doctrina i legislaia penal Descrierea formelor de vinovie las de presupus c este necesar prezena acestei trsturi la constatarea contraveniei. Omiterea n definiie a trsturii de culpabilitate diminueaz considerabil valoarea juridic a acestei definiii, indiferent dac aceast omisiune este datorat unei greeli tehnice sau de concepie. Aceast eroare va da
______________
m

m p a r t

Din cele expuse putem trage urmtoarea concluzie: contravenia este o fapt ilicit, antisocial, prevzut de legislaie, svrit cu vinovie i care prezint pericol social mai redus dect infraciunea. Evitarea oricreia dintre aceste trsturi la definirea teoretic a contraveniei, influeneaz negativ activitatea practic de constatare i sancionare a acestor fapte. Contraventia nu este o creaie a teoriei dreptului, care poate reprezenta anumite fenomene juridice sub diferite aspecte, ci este o fapt obiectiv, real, comis n societate. De aceea pentru a o evidenia din multitudinea enorm de alte fapte din societate,: este.necesar s se utilizeze pentru definirea noiunii de contravenie cele mai eseniale trsturi ce o caracterizeaz. Conform legislaiei n vigoare, contraventia este constatat i sancionat de un ir de organe ale administraiei de stat i persoane cu funcii de rspundere. n aceast ordine de idei, este evident faptul c nu poate avea loc o constatare i sancionare obiectiva, cnd lipsete o definiie clar i bine determinat a faptei contravenionale.

4. Delimitarea contraveniei de alte fapte ilicite

n societate se produc un numr enorm de fapte att permise, ct i interzise. Faptele ce contravin anumitor norme de drept sunt fapte ilicite, i, se mpart la rndul lor n mai multe categorii, dintre care putem meniona: infraciunile, contraveniile, delictele civile i abaterile disciplinare. Dup natura sa, contravenia este mai apropiat de mfraciune, fiind considerat i astzi n unele ri o categorie a infraciunii, prevzut de codul penal. Fiind derincriminat n unele ri, inclusiv i la noi, contravenia i are totui originea n dreptul penal, fapt care explic aceast apropiere. Avnd mai multe puncte de tangen, contravenia i infraciunea se i deosebesc. Principalul criteriu de delimitare a contraveniei de infraciune este, dup cum am menionat deja, gradul de pericol social pe care-1 prezint aceste fapte. In cazul contraveniei pericolul social este mai redus dect n cazul mftactiu-nii. Aceasta ns nu nseamn c orice contravenie prezint n toate cazurile un pericol social mai redus dect o infraciune. Nu se poate spune c toate contraveniile care s-au produs ntr-o anumit limit de timp au provocat ntotdeauna o daun social mai mic dect toate infraciunile din aceeai perioad de timp. Aa dar, criteriul "pericolului social" este principal dar nu i suficient pentru delimitarea contraveniei de infraciune. Aceste dou fenomene sociale difer din mai multe puncte de vedere. n primul rnd, contraveniile sunt mult mai numeroase n societate dect infraciunile. n al doilea rnd, n cele mai multe cazuri, obiectul lezat prin contravenii difer de cel al infraciunilor. De exemplu, Ia infraciune obiectul lezrii l poate constitui chiar i viaa persoanei, adic o valoare de interes major pentru societate. ns, chiar atunci cnd obiectul lezat este identic, att n cazul contraveniei, ct i al infraciunii (proprietatea, ordinea public), dauna provocatsocietii prin contravenii poate fi uneori mai mare dect cea provocat prin infracp'unile de acelai gen, ca urmare a numrului mare.decontravenii.

'

"

"

A.Iorgovan, op.cit. vol.3. p.201. natere unor concepii i teorii inutile n tiina dreptului adrormstrativ, ca i n cazul "pericolului social".

- '

. \

82 * > .

d e a lte fa C U a t t m a i m u lt e s t e p o s ib il o c a liffaptei,r fenomene care, dup K. p te, a ic a e c o r c t

Marx: "hotrte soarta a mii de persoane i determin aspectul moral al societii"6 Un alt criteriu de delimitare ntre aceste dou fapte poate servi baza normativ-juridic de calificare. Deosebirea const n faptul c, infraciunea poate fi consacrat numai de legea penal, pe cnd contravenia poate fi prevzut att de lege ct i de alte acte normative. O alt deosebire poate fi fcut plecnd de la natura sanciunii aplicate pentru aceste fapte. Sanciunile contravenionale, ca i cele penale, sunt de natur represiv, dar sanciunile penale sunt mult mai aspre dect cele contravenionale. Sub alt aspect, aceste fapte se deosebesc i dup organele competente s examineze cazurile respective i s aplice sanciunile corespunztoare. Dac sanciunile penale sunt aplicate numai de instanele judectoreti, sancionarea contravenional poate fi dat i n competena organelor administraiei de stat i se exercit conform unei proceduri simplificate. Drept trsturi distinctive ntre fapta contravenional i infraciune pot fi luate n consideraie: gradul de.pericol social, mrimea daunei materiale, modul de nfptuire, natura raporturilor juridice nclcate. Una i aceeai fapt nu poate fi considerat concomitent i contravenie i infraciune. n alineatul doi din art. 9, CCA se spune ca "rspunderea pentru contraveniile prevzute de prezentul cod intervine, dac prin caracterxd lor aceste contraventii nu atrag dup sine, n conformitate cu legislaia n vigoare, rspunderea penal". Contravenia se deosebete i de abaterea disciplinar. Dup prof. A. Negoia, abaterea disciplinar, spre deosebire de contravenie, "nu trebuie s fie prestabilit n normele juridice. Decurgnd din raporturile de subordonare ierarhic i fiind legat de desfurarea unei relaii de serviciu, abaterea disciplinar poate fi interpretat ca atare de autoritatea ierarhic sau autoritatea disciplinar. "l9 Unii autori susin c abaterea disciplinar nu prezint pericol social, deoarece aduce atingere doar relaiilor de serviciu din interiorul unei uniti i nu relaiilor sociale din cadrul unei colectiviti locale sau a colectivitii naionale. Dac prin nclcarea unor obligaii de serviciu se aduc atingere unor valori sociale, ce depesc sfera relaiilor de serviciu, aceste fapte pot constitui contravenii. Dup A. Abramova, abaterea disciplinar se deosebete de contravenie prin: > subiectul nclcrii (la abaterea disciplinar sunt muncitorii sau funcionarii, iar la contravenie - orice cetean ori persoan cu funcie de rspundere); > obiectul faptei ilicite (la abaterea disciplinar obiectul este ordinea interioar de munc a unei ntreprinderi concrete, iar la contravenie o r d in e a d e s t a t s a u p u b lic a , i lib e r t ile c e t e n ilo rde rsecuritate tehnic, sanitar, de circulaie rutier , e g u lile etc.);caracterul sanciunilor i organele competente s le aplice; particularitile privitoare la procedura de aplicare a sanciunilor.19' Dup cum s-a menionat, contraveniile se deosebesc de abaterile disciplinare i prin sanciunile ce le revin. Sanciunile contravenionale sunt mai aspre dect cele disciplinare, dat fiind faptul, c contravenia prezint pericol social general, pe cnd abaterea

Cu ct sunt mai clare criteriile de delimitare a contraveniei de infraciune i

disciplinar prezint pericol doar pentru buna desfurare a relaiilor de serviciu (de munc) din cadrul unitii respective. O alt delimitare poate fi fcut n funcie de organele mputernicite s aplice sanciunile respectiye.;Cele contravenionale sunt aplicate de instanele judectoreti, de poliie, de diferite inspectorate (antiincendiar, sanitar), pe cnd sanciunile disciplinare sunt aplicate de ctre conductorii ntreprinderii (organului public) unde activeaz persoana sancionat. Prin urmare, autorul abaterii disciplinare se afl ntr-un raport de subordonare fa de cei competeni s aplice sanciunea. Dup D. Bahrah, subiectul abaterii disciplinare este membrul unui anumit colectiv stabil, iar subiect de control i supraveghere este conductorul acestui colectiv, pe cnd subiectul contraveniei poate fi un cetean, o persoan cu funcie de rspundere, care nu are legturi stabile cu subiectul de control i constrngere. Abaterea disciplinar const n nclcarea obligaiilor sau atribuiilor stabiluc de regulamentele interioare i care revin persoanei ca subiect al unui rapon de munc , sau ca titular al unei funcii publice, iar contravenia const din nclcarea unor reguli obligatorii stabilite pentru ton cetenii, indiferent de faptul c sunt angajai sau nu. Difer, de asemenea, i baza normativ-juridic ce reglementeaz aceste dou tipuri de fapte ilicite. Contraveniile sunt consacrate, n mare parte, de Codul cu privire la contravenii, iar abaterile disciplinare nu au o asemenea consacrare normativ, deoarece sunt doar nclcri a unor obligaii de serviciu (care difer mult n funcie de natura activitii prestate), prevzute n regulamentele de serviciu sau diferite statute disciplinare, precum i n Codul muncii. Contravenia se deosebete, de asemenea, de delictul civil, n primul rnd, dup subiectul acestor fapte ilicite. La contravenii numai persoanele fizice pot fi subiecte pasive (n conformitate cu legislaia n vigoare), pe cnd la delictele civile att persoanele fizice, ct i cele juridice. n al doilea rnd, deosebirea se poate face innd seama de consecinele acestor fapte: la delictele civile, de regul, consecinele se caracterizeaz printr-o daun material, pe cnd contraveniile nu presupun ntotdeauna o astfel dc daun. Se mai deosebesc aceste fapte i dup organele competente s le examineze: delictele civile numaj de instanele judectoreti, pe cnd contraveniile - de un ir de organe ale administraiei de stat.

d r e p t u r ile

> > >

gradul de daun social;

6., , 13, .15. A.Negoi, ./. . 154.

' ' - ' . . \ 83 * > .

141 lw

. , . , 1969, .7. D.Bahr4h,op.a7.p.35. 159

JH! ^^erWde asemenea i procedura de examinare, aceasta fiind simplificat n cazul contraveniilor. Dup cum observm din cele expuse contraveniile sunt nite fapte ilicite distincte care conin un ir de trsturi specifice, n baza crora organele abilitate cu atribuii de constatare i sanctionare le pot face o calificare corect.

5. Elementele constitutive ale contraveniei

Prin coninutul contraveniei se nelege totalitatea elementelor stabilite n norme dc drept, de existena crora depinde calificarea faptei ilicite ca contravenie. Fapta contravenional este un fenomen al realitii nconjurtoare, iar coninutul ei l constituie construcia logic i noiunea'juridic a acestei fapte, care exprim nsuirile i caracteristicile eseniale ale acestui fenomen real i care poate f i pnvit cu raport antisocial. I .egiuitorul nu inventeaz trsturi caracteristice faptei ilicite, ele se conin i n lealitate, iar cl nu face altceva dect s le selecteze pe cele mai importante, mai specifice dintre ele pentru a' da expresie continuului contraveniei. Construcia logic a contraveniei este fixat n. normele de drept, devenind astfel sancionabil. Marea majoritate a contraventiilor sunt reglementate prin normele Codului cu privire la contravenii. Trsturile caracteristice stabilite n aceste norme de drept constituie temeiul juridic necesar i suficient pentru calificarea faptei ilicite ca contravenie. Atunci cnd o fapt ilicit cuprinde trsturile prevzute de partea general a CCA i este svrit n condiiile i modul stabilit de normele din partea special a acestui Cod, aceast fapt urmeaz s fie considerat contravenie. La codificarea contraventiilor au fost preluate un ir de reguli din dreptul penal referitoare la codificarea infraciunilor. Astfel, la fel ca i Codul penal, Codul cu privire la contravenii este alctuit din dou pri: general i special. Normele din partea general stabilesc trsmrile generale ale contraveniei. Partea special este alctuit din norme contravenionale sancionatorii care conin denumirea sau descrierea faptei i sanciunea ce-i revine. Dup natura lor, faptele contravenionale sunt destul de diverse, constnd din: > nerespectarea unor msuri stabilite de autoritile de stat; > nclcarea unei reguli cu privire la un raport social oarecare; > exercitarea unei activiti fr autorizaie; .....- ... > instigarea.la.aciuniviolente; > opunerea cu violen sau mpiedicarea unui funcionar public de a-i exercita atribuiile legale; .;:. > provocarea dezordinii publice; consumul de buturi n locurile publice etc. Aceast diversitate a deterrnint gruparea normelor de sancionare contravenional n capitole i seciuni n funcie de obiectul lezat. Dispoziiile normelor din partea special nu conin o enumerare complet a trsturilor ce caracterizeaz fapta, contravenional. Deci, fapta descris |n aceste norme trebuie studiat n-strns legatar cu'prevederile normele* din partea general a CCA, care stabilesc trsturi,generale caracteristice tuturor contraveniilor.

Prin coninutul faptei contravenionale se nelege ansamblul de elemente i trasaturi caracteristice definite n nsi norma de drept, care stabilete sanciunea sau m alt norm la care se face trimitere la constatarea i sancionarea faptei contravenionale. Este foarte important cercetarea timifc a contraveniei, n primul rnd, pentru a delimita fapta contravenional de alte fapte ilicite, iar, n al doilea rnd, pentru a ajuta organele mputernicite la calificarea corect a faptei i alegerea celei mai adecvate msuri de influenare. Fapta contravenional, ca i infraciunea, conine patru elemente constitutive obligatorii: > obiectul; 1:/: > latura obiectiv; > subiectul i > latura subiectiv. Lipsa a cel puin unuia din aceste elemente are drept consecin lipsa coninutului de contravenie. Fiecare element constitutiv este format, Ia rndul su, dintr-un numr de trsturi caracteristice. Pericolul social i ilicitul, fiind trsturi generale, nu aparin vreunui element aparte din coninutul contraveniei, n schimb, ele ncheag toate aceste elemente, dndu-i form i coninut contraveniei Legtura dintre trsturile i elementele constitutive ale contraveniei p i c u i m ; , . i semnificaia lor la calificarea faptei contravenionale, este incontestabil. n acest context, o caracterizare metaforic a legturii dintre pericolul se lai i elementele infraciunii (care se refer i la contravenie) o face autorulrUI V Kudreavev. n viziunea acestui autor, pericolul social, ca trstur a m d a . ( m i m . exist n ntregime numai atunci cnd sunt prezente toate elementele ei. I >up. i < m u casa are nsuirea de a fi loc de locuit (prin coninutul tuturor elemontoloi o formeaz) i nu se poate spune c aceast nsuire aparine peretelui, acoperiului sau sobei (luate n parte), Ia fel nu ar fi corect s se considere c pericolul soi lai aparine de sine stttor obiectului, subiectului, laturii obiective sau subiective , i infraciunii... Dup cum fiecare element al casei contribuie n mod diferit ca a< est local s se considere locuin, la fel i fiecare element ai infraciunii, prin esena sa face posibil perceperea caracterului i gradului pericolului social al infraciunii. Astfel se formeaz aceast trstur general a infraciunii."193 Spre deosebire de elementele contraveniei, care simt numai patru la numr, trsturile caracteristice acestei fapte sunt mai multe i diverse. Dup D.Bahrah, trsturile caracteristice ale contraveniei pot fi clasificate n: permanente i variabile. Sunt considerate permanente acele trsturi care sunt stabilite pe deplin n normele de drept sau de teoria dreptului (cum ar fi vrsta, discernmntul, contrabanda), iar variabile acele trsturi al cror coninut nu este fixat concret (nclcarea regulilor sanitare ori de circulaie), deoarece, n baza legii, coninutul lor poate- fi schimbat de ctre organele centrale sau locale ale administraiei de stal competente. Tot ca o categorie de trsturi variabile, autorul menioneaz cele cu caracter de apreciere. Existena lor urmeaz s fie stabilit de

1 i I ' yiipiiiiiKii.Tr<>i>rmti>i< ;- H N S <> imu hwii,<f)u Kiiuu npecmynnemtu. MbCKBS,ctd.88.

85

organul de constatare a contraveniei, lundu-se n consideraie circumstanele concrete i scopul legii. Astfel de aprecieri ca "grav", "grosolan" sau "stare ce jignete demnitatea uman i etica obteasc" sunt greu de precizat concret a

marea parte a faptelor descrise in CCA. Componen alternativ putem gsi la contravenia: "nclcarea regulilor de deinere, port, transport, folosire sau aplicare a armelor individuale "(art. 182 CCA). n acest caz, se va considera contravenie nclcarea a cel puin uneia din aceste ipoteze. Dat fiind faptul, c trsturile contraveniei i semnificaia lor la constatarea acestor fapte a fost expus anterior, n continuare vom face o caracterizare a elementelor constitutive ale contraveniei. A. Obiectul contraveniei Obiect al contraveniei, ca i al altor fapte ilicite, l constituie (<-l<- m.n diverse raporturi sociale, ocrotite prin norme de drept. Ocrotirea pun ia.niI"1"1 corespunztoare a unor raporturi sociale atribuie rspunderii COntrtVOnion&li constituie i un aspect moral. Legiuitorul interzice, de exemplu, condu.................................................. mijloacelor de transport n stare de ebrietate, folosirea de expresii triviale l<li publice etc, deoarece aceste fapte mpiedic dezvoltarea normali \ raporturi101 sociale, provocnd n primul rnd o pagub moral societii. Nu toate raporturile social-utile sunt reglementate prin norma d<- drapi .-i DU toate raporturile reglementate de drept sunt ocrotite prin sanciuni Juridica I o obiect al contraventiei administrative pot fi numai acele raporturi, acele valori sociale care sunt ocrotite prin sanciuni adminisrrativ-contravenioualc. n art. 1, CCA se stabilete c sarcina legislaiei contravenionale este de a ocroti "personalitatea, drepturile i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice, proprietatea, ornduirea de stat i ordinea public...". Aceasta este o precizare desfurat dar i destul de abstract a obiectului contraventiei Pentru a nu limita sfera de contravenionaiizare a faptelor, legiuitorul, n definiia contraventiei (art. 9, CCA), pe lng obiectul enumerat mai adaug "precum i alte fapte ilicite pentru care legislaia prevede rspundere administrativ". Cnd se vorbete de obiect ca element al contraveniei, se an n vedere caracteristicile ale obiectului, specificate n norma de drept core^unztoare. n multe cazuri n normele din partea special a CCA sunt indicate expres trsturile caracteristice ale obiectului ocrotit (deteriorarea drumurilor, pasajelor de nivel i a altor instalaii rutiere - art. 137, CCA), dar de cele mai multe ori obiectul este specificat n denumirea capitolului din partea special (de exemplu, capitolul 13 -Contraveniile adrninistrative ce atenteaz la ordinea public). Pentru a stabili mat corect obiectul fiecrei fapte ilicite, precum i locul lui n ntregul sistem, nsemntatea acestuia, pentru a califica corect fiecare fapt i a alege pedeapsa optim e nevoie de o clasificare a obiectului contraventiei. Astfel, n funcie de gradul de abstractizare a definirii lui legale, D.Bahrah, clasifica obiectul contraveniei n: a) general, b) de gen, c) de specie i d) nemijlocit.

C o dw .A c e s te n o iu n i u r m e a z a fi l m u r ite d e tiin a d r e p tu lu i n comentariile

normelor respective. Cunoaterea i stabilirea acestor trsturi de ctre organele de constatare a contraveniei este deosebit de important, dat fiind c de aceasta depinde aprecierea just a gradului de pericol social i calificarea corect a faptei ilicite. Spre exemplu "tulburarea ordinii publice" este o trstur caracteristic contraventiei, iar "tulburarea grav i nclcarea grosolan a ordinii publice"ciracterizeaz fapta ca infraciune, cu un grad de pericol mai mare. Unele trsturi caracterizeaz sau definesc contravenia, altele au ca obiect numai stabilirea gravitii ei, fiind denumite elemente agravante. n prezena lor, fapta ilicit va fi sancionat printr-o pedeaps distinct, de regul, mai aspr (asemenea trsturi pot fi recidiva, svrirea faptei de o persoan cu funcii de rspundere). n dependen de elementele i trsturile ce le conin difer i structura contraveniilor. Astfel, dup structur putem deosebi contravenii: materiale i fonrude. Cele materiale presupun consecine negative care decurg din transformri n lumea material nconjurtoare cu descrierea obligatorie a aciunii care a provocat aceste consecine (de exemplu, distrugerea semnturilor). Contraveniile cu structur formal nu presupun asemenea consecine materiale negative (de exemplu, nclcarea regulilor de eviden militar). Autorul rus, B.Lazarev, consider c: majoritatea contraveniilor dup componena lor sunt formale i rspunderea administrativ se aplic, de regul, indiferent de prezena nemijlocit a urmrilor duntoare provocate de abaterea respectiv, sau, dup caz, absena acestor urmri. Este suficient nsui faptul nclcrii normelor ocrotite prin msuri de rspundere administrativ".195 Dup forma de manifestare, un alt autor, L. Kovali mparte contraveniile n: ccfive si pasive. Cele active se manifest printr-o aciune iar cele pasive prin inaciune. Dup categoria intereselor (valorilor) crora Ii se aduce atingere, autorul sus-numit, mai mparte contraveniile n: > fapte ce aduc atingere intereselor de stat; > fapte ce lezeaz interesele personale ale cetenilor i > fapte care ncalc interesele obteti, n dependen de particularitile sociale contraveniile pot fi: > abateri de serviciu i > abateri generale.196 innd seama de componena structural, contraveniile pot fi simple i alternative. n acest context, prof. Al. Negoi susine, c "sunt unele contravenid care se consum printr-un simplu act al persoanei care a svrit-o"}41Acestea sunt aa-nurnitele "contravenii simple", care alctuiesc
1

DJahrah, op.cit., p.44.

96

. , , , 1976, .10. , L.V.Kovali.i?p.c//.p.96. ALNegoi, Drept administrativ i tiinfa administraiei Bucureti, 1991, . 192.

contraveniei l constituie acele raporturi care sunt 'ocrotite prin sanciuni adtautisuarjve sau prin sanciuni stabilite de diferite ramuri de drept (de exempluproprietatea). Obiectul de gen al contraveniilor l constituie un grup omogen de raporturi sociale ocrotite de lege prin instituirea unei rspunderi administrative (de exemplu, proprietatea privat, de stat). Obiectul de specie include hrtiile de valoare, produsele agricole i alte bunuri ce constituie o categorie a proprietarii. Obiectul nemijlocit este concretizat n nsi norma de drept (mrimea vitezei ce nu trebuie depita).198 B. Latura obiectiv a contraveniei Dup cum s-a mai menionat, fiecare element dh coninutul contraveniei este alctuit dintrun sistem de trsturi caracteristice prevzute n normele de drept adrmnistrativ. Latura obiectiv, ca element al contraveniei, este alctuit din acele trsturi (sau s e m n e ) care caracterizeaz materialitatea faptei. Muli autori de drept penal includ n categoria trsturilor obligatorii ale laturii obiective: pericolul social, ilicitul, consecinele negative, raportul de cauzalitate. I>ii|).i pi e i ca noastr, latura obiectiv a contraveniei trebuie neleas, piti &nd de la ideea c pericolul social i ilicitul sunt totui trsturi globale, care i1 u l i i .Im mici aciunea tuturor trsturilor caracteristice ale contraveniei i, prin Urmi.............i" > i 1 1luate n considerare izolat, atribuindu-ie unui element concret. in OIprivote consecinele i raportul de cauzalitate, definiia legal a m i i i . n ( u l ..im i conine precizri cu privire la consecinele lor duntoare. De BOfta,latura obiectiv a contraveniei va cuprinde, n mod obligatoriu, numai acele n i ,.im'.-ii.t- in i/caz materialitatea faptei sanctionate. i > a i fipornim de la conceptia c majoritatea normelor contravenionale au un coninut formal, i nu material, atunci putem spune c anume fapta, adic aciunea i n IM. i i ( u n i c a , este principala trstur caracteristic a laturii obiective, n jurul creiu se asociaz i alte trsturi specifice facultative, cum sunt: timpul, locul, mijloacele etc. ns, aceast majoritate nu poate fi absolutizat. Unele fapte contravenionale produc i consecine negative sau prejudiciu vdite lumii materiale. n aceste cazuri, latura obiectiv va conine n mod obligatoriu trei trsturi principale; fapta, consecinele negative i rapQrp4[de cauzalitate. Fapta ilicit poate fi simpl sau compus. Ea se Consider simpl atunci cnd const dintr-o aciune unic nfptuit ntr-un termen scurt (furtul, cltoria fr tichet), i, se consider compus atunci cnd fapta se analizeaz n mai multe aciuni, constnd dintr-o aciune extins m timp, sau, este nfptuit de un grup de persoane. Pentru fapta alctuit din mai multe aciuni este caracteristic faptul c svrirea uneia din aceste aciuni poate fi considerat prin ea nsi o contravenie, n acelai timp,
D.Bahrah, op. cit., p.49. <f":.-:-'"

dup cum menioneaz,V. Malcov, se consider c contravenientul nu svrete o nou fapt dac ndeplinete consecutiv mai multe aciuni sancionate de aceeai norm de drept, de exemplu, mai nti prepar substane narcotice, un timp le pstreaz, mai trziu le pune n circulaie". 0 fapt poate fi consumat sau nu. Codul penal, spre exemplu, prevede rspundere i pentru tentativ de infraciune. n Codul contravenional iniial nu a fost prevzut noiunea de tentativ de contravenie. Prin legea din 01.02.92 Codul a fost completat cu art.11/1 care prevede rspundere pentru tentativa la contravenie i are urmtorul coninut: "Tentativ de contravenie se consider aciunea intenionat ndreptat nemijlocit spre svrirea contraveniei, care, din cauze independente de voina contravenientului, nu a fost dus la capt. Pedeapsa pentru tentativa de contravenie se stabilete conform articolului din partea special din prezentul Cod. care prevede rspunderea pentru contravenia respectiv." Aceast norm este prezent i n proiectul noului Cod contravenional. Considerm nerezoriabil aceast prevedere, dat fiind c contravenia este o fapt cu un pericol social mult mai redus dect infraciunea, iar tentativa de contravenie poate fi stopat prin msuri de prevenire sau stopare, i nu prin cele I c sancionare contravenional. Mai mult dect att, proiectul amintit conine drepl cauz ce nltur rspunderea contravenional "eroarea de fapt", ceea cc va face imposibil aplicarea rspunderii pentru tentativ, aceasta urmnd a fiprivit ntotdeauna prin prisma "erorii de fapt". Din trsturile laturii obiective, n mod incontestabil, fac parte timpul 'f\ locul svririi contraveniei. Aceste trsturi caracteristice au o importana juridic n cazul fiecrei contraventii (de exemplu: timp de noapte, timp interzis, n loc public, la frontier,; n cursul transportului etc.) pentru o apreciere just a pericolului social i stabilirea pedepsei adecvate. Tot n latura obiectiv intr i modul svririi contraveniei, adic condiiile, procedeele, mijloacele de nfptuire a contraveniei ( de exemplu, aciune svrit pe ascuns). Ca mijloace pot servi: transportul, arme de foc, substane otrvitoare etc. Cuantumul daunei poate fi, de asemenea, un criteriu pentru a stabili, dac fapta urmeaz s fie considerat contravenie simpl sau compus, ori pentru a delimita contravenia de infraciune ( de exemplu, sustragerea din averea proprietarului n valoare de pn la cinci uniti convenionale se consider de proporii mici i se pedepsete contravenional, iar n proporii mai mari va fi infraciune). Atunci cnd sunt prezente i consecinele duntoare (negative) ale contraveniei, este necesar de a constata i raportul de cauzalitate dintre fapta contravenional i aceste consecine. Deci, prin latura obiectiv se nelege partea exterioar a contraveniei, aspectul vizibil sau posibil-.de dovedit. Este important ca organul constatator s aib cunotin de trsturile caracteristice ale laturii obiective i s le menioneze pe cele prezente n procesul-verbal de constatare, ajutnd astfel organul examinator la calificarea corect a faptei contravenionale.

., ). ;1974,.

37.

87

J65

C .Subiectul contraveniei Subiectul contraveniei este autorii! faptei ilicite, al crei coninut este stabilit prin ca contravenie, Trsturile ce caracterizeaz un subiect particular sunt Bahrah n: generale i speciale. Din trasaturile generale fac parte vrsta, discernmntul . a. care se aplic tuturor subiectelor posibile fr deosebire. Cele speciale sunt stabilite n funcie de anumite situaii particulare ale unor categorii de ceteni i pot fi grupate, la rndul lor, n baza a mai multor criterii: > dup particularitile muncii prestate (statutul de funcionar, persoan cu funcie de rspundere, cpitan de vas maritim, ofer); > dup activitatea ilicit din trecut (recidivist); ' > alte particulariti ale statutului su juridic (de exemplu militar, invalid).200 Statutul juridic al autorilor contraveniilor este diferit, ceea ce duce la gruparea lor n mai multe categorii. Pornind de ia faptul c unele obligaii prevzute de lege nu revin tuturor cetenilor, ci doar anumitor categorii ale lor, cum ar fi: militarii, persoanele strine, prinii copiilor minori, deci numai aceste persoane pot fi subieci ai nclcrii obligaiilor ce decurg din statutul lor juridic i responsabili din punct de vedere legal. n acest caz, trsturile specifice pentru subiectul contraveniei se caracterizeaz prin faptul c: > sunt proprii doar anumitor grupuri de ceteni; > exprim specificul statorului lor juridic; > sunt descrise n articolele prii speciale a CCA; > sunt stabilite de ctre legislator cu scopul diferenierii rspunderii n funcie de statutul juridic al persoanelor i n vederea garantrii unei aprecieri juridice echitabile a faptei lor. Unele norme din CCA contin dou sanciuni - una pentru ceteni n general, iar alta pentru persoane cu funcii de rspundere. n unele cazuri, n nsi norma de drept nu se indic expres subiectul special, urmnd a fi dedus din coninutul normei. De exemplu, prin art. 116 CCA se sancioneaz "nclcarea regulilor de zboruri internaionale". Subiect al acestei contravenii nu poate fi ns orice persoan, cu toate c n articolul dat nu este indicat subiectul concret. Trsturile caracteristice ale subiectului generai i special sunt incluse n coninutul contraveniei. Dar, n afar de aceste trsturi, n normele de drept sunt stabilite i alte circumstane ce caracterizeaz subiectul, printre care pot fi: graviditatea femeilor (lor nu Ii se aplic arestul administrativ), vrsta, starea sntii, statutul de deputat etc. Pentru a sintetiza aceste trsturi a fost folosit noiunea de "subiect deosebit". Subiectul deosebii conine nsuiri ce nu sunt incluse n coninutul contraveniei, dar care determin mrimea i tipul pedepselor, ordinea de aplicare a acestora. Trsturile caracteristice subiectului "deosebit" sunt stabilite n partea general a CCA sau de alte acte normative i nu influeneaz calificarea faptei, ci doar pedepsele aplicabile.

le g e c la s ific a te d e D .

stabilete c subiectul general al contraveniei poate fi orice persoan, care la momentul comiterii contraveniei a mplinit vrsta de 16 ani (art.12 CCA). Ca subiect special pot fi minorii ntre 16-18 ani "care au comis contravenii", fa ei se "msurile prevzute de Regulamentul comisiilor pentru minor? (art. 13 CCA). Alt subiect special este persoana cu funcie de rspundere, care pe lng faptul c este supus, pentru aceeai contravenie, unor sanciuni mai severe dect ceilali ceteni, mai poate fi supus rspunderii pentru nerespectarea prevederilor actelor juridice a cror ndeplinire intr n ndatoririle ei de serviciu (art 14 CCA). Aceast prevedere este, de fapt, mai mult declarativ, deoarece n partea special nu exist o astfel de contraventie ca nendeplinirea atribuiilor de serviciu, i, n acest caz, mult mai adecvate sunt msurile administraiv-disciplmare. Cu regret, o astfel de norm se conine i n proiectul noului Cod, fapt ce va mpiedica i pentru viitor distingerea rspunderii contravenionale de cea administrativ-disciplinar. Conform an. 15 CCA ca subiect special sunt numii militarii i alte persoane asupra crora se extinde aciunea regulamentelor disciplinare. Dac aceste persoane svresc contravenii prevzute n CCA, ele vor fi trase Ia rspundere disciplinar, n afar de nclcarea regulilor circulariei rutiere, precum i alte contravenii, a cror examinare este de competena instanei judectoreti pentru care poart rspundere conform dispoziriilor generale. Fa de aceste persoane, nu poate fi aplicat sanciunea de arest administrativ. Ca subiect special pot fi menionate i persoanele strine, care, dc regul, poart rspundere pentru contravenii conform dispoziiilor generale, dar dac se bucura de imunitate fa de jurisdicia administrativ, chestiunea se rezolv pe cale diplomatica. Caracteristica fcut mai sus a subiectului contraveniei se refer doar la persoana fizic aa cum este prevzut n legislatia n vigoare la moment. Semnificativ este faptul c n noul Cod se prevede i rspunderea contravenional a persoanelor juridice n cazurile expres prevzute de lege.

L e g is la ia R e p u b lic ii M o ld o v a

de

a p lic

200

D.Bahrah, op.cit., p. 57^58.

D. Latura subiectiv a contraveniei n orice fapt uman apar un ir de momente obiective i subiective. Actul de comportare exterioar este rezultatul anumitei activiti psihice. Orice aciune a - persoanei se afl sub controlul contiinei i voinei ei. Contiina i comportarea persoanelor este determinat de condiii obiective, n limita dependenei generale la mediul nconjurtor, persoana ia o decizie n mod contient. Libera voin este expresia principal a activitii vitale a persoanei. Aceasta nseamn posibilitatea de a alege din mai multe variante o comportare corespunztoare scopului urmrit, precum i alegerea mijloacelor de realizare. Svrirea de ctre o persoan a faptei ilicite n mod contient este o dovad c aceasta acioneaz.n spiritul unor convingeri sau impulsuri negative. Atitudinea psihic a persoanei n procesul svririi contraveniei formeaz latura ei subiectiv. Aceast atitudine psihic prezint un proces unic, incluznd n sine motivele, emoiile, contiina i voinaPrincipala trstur caracteristic a laturii subiective a oricrei contravenii este vinovia sau culpa, adic, atitudinea psihic fa de fapta comis. n perioada

166
J| aflaJ^'Jf-tfiJF*Jj^m ^ ;

interbelic, n literatura juridic rus, era rspndit prerea c "n dreptul administrativ, spre deosebire de dreptul penal, culpa nu este un element obligatoriu n fiecare caz de apUcare a rspunderii administrative ".20 Chiar i pn la revolutiadin 1917 autorii rui considerau c sanciunile administrative pot fi aplicate independent de culpabilitate, deoarece "prin sistemul de sanciuni administrative pedeapsa i pierde caracterul de rzbunare, ea devine o msur exclusiv de intimidare. Problema culpei subiective nu joac nici un rol". n perioada postbelic majoritatea autorilor sovietici s-au orientat n sensul c "n fiecare caz de contravenie trebuie s fie dovedit culpa contravenientului". Culpabilitatea nu este ceva exterior fa de contravenie, ci o nsuire intrinsec i o trstur esenial, o condiie obligatorie de aplicare a rspunderii contravenionale. Culpa contravenientului nseamn atitudinea negativ fa de interesele societarii i a persoanelor concrete. Dup cum menioneaz prof. Al. Negoi "pentru a exista rspunderea , ontravenftonal se cere fpta fie svrit cu vinovie, svrit cu intenie :,iu ilm culpa . La fel i legislatia R. Moldova n art. 10 CCA cunoate notiunea de contraveni ic svrit premeditat (din intenie). n aceast privin n Cod se precizeaz: "contravenia se consider comis premeditat, daca persoana care a comis-o, i-a dat seama de caracterul ilicit al aciunii sau inaciunii sale, a prevzut urmrile ei duntoare i le-a dorit (intenie direct), sau a admis n mod contient producerea acestor urmri (intenie indirect). Iar, art. 11 definete noiunea de contravenie svrit din impruden (din culp). Potrivit acestui articol, este vorba de o asemenea contraventie n care "persoana, care a comis-o, a prevzut posibilitatea producerii urmrilor duntoare ale aciunii sale, dar a considerat n mod nechibzuit, c ele vor putea fi evitate (sine ncredere), sau n-a prevzut posibilitatea producerii unor asemenea urmri, dei trebuia i putea s le prevad (impruden)". Legea evidentiaz dou elemente ale inteniei: primul - intelectual, exprimat n contientizarea de ctre o persoan a ilicitului faptei svrite i n prevederea urmrilor negative; al doilea - de voin, care const n dorina acestei persoane ca aciunea s produc consecinele negative sau admiterea lor contient de ctre ea. Toate normele de drept ce reglementeaz comportarea cetenilor i sancioneaz comportarea ilicit, sunt, de regul, date pe larg publicitii prin intermediul radioului, televiziunii, presei. Comportarea interzis prin norme juridice, n mare msur, coincide cu cea interzis de normele de moral. De aceea se consider c orice persoan are posibilitatea real de a avea cunotin de normele de drept, iar necunoaterea legii nu scutete persoana de rspundere. Momentul volitiv, ce caracterizeaz direcia voinei subiectului, este definit de legiuitor ca fiind dorina sau admiterea contient a urmrilor duntoare. Cnd

Admiterea contient nseamn o trire activ concretizat ntr-o atitudine volitiv pozitiv fa de consecinele duntoare ale faptei. Scopul este forma imaginar a rezultatului spre care tinde vinovatul, reprezentrile lui cu privire la acele urmri dorite, care ar trebui s apar n urma svririi contraveniei. Scopul este prezent numai n cazurile svririi din intenie (premeditat) a contraveniei. Starea psihic a contravenientului are un coninut mult mai amplu i complex comparativ cu acele elemente componente care formeaz latura subiectiv a contraveniei (intenia, culpa, scopul, motivul) luate n parte, deoarece const dintr-o mbinare diferit a acestora n fiecare caz concret. n psihicul persoanei, n timpul pregtirii i svririi contraveniei, un loc nsemnat l ocup emoiile, diferite impulsuri i triri. Aceste fenomene nu sunt incluse ca elemente constitutive ale coninutului contraveniei, dar i ele influeneaz starea psihic a contravenientului, iar n unele cazuri' au nsemntate juridic ca circumstane atenuante sau agravante. Toate aceste elemente i trsturi caracteristice n ansamblu formeaz componena de contraventie, care determin esena i coninutul acestei fapte ilicite.

6. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional

Legislaia n vigoare a Republicii Moldova prevede trei cauze ce nltur caracterul ilicit al faptei i rspunderea contravenponal: a) extrema necesitate (art. 17, CCA); b) legitima aprare (art. 18, CCA); c) iresponsabilitatea (art. 19, CCA). Astfel, n art. 17, CCA, prin care se nltur rspunderea administrativ pentru contravenii svrite n stare de extrem necesitate, se face i descrierea condiiilor necesare ce genereaz aceast situaie. Dup cum reiese din aceast norm, contravenie svrit n stare de extrem necesitate se consider aciunea ndreptat spre "nlturarea unui pericol ce amenin ordinea de stat sau public, proprietatea, drepturile i libertatea cetenilor, modul stabilit de administrare, dac pericolul acesta n mprejurrile date nu putea fi nlturat prin alte mijloace i dac prejudiciul cauzat este mai mic dect cel evitai". Din acest text putem evidenia urmtoarele condiii principale a strii de extrem necesitate: > pericolul n care sunt puse anumite valori sociale ocrotite prin lege; > mprejurare n care pericolul nu poate fi nlturat altfel; > prejudiciul cauzat va fi mai mic dect cel evitat; > fapta prin care s-a nlturat pericolul este prevzut de legislaie ca contravenie.

. 1940, 4, .111. .1903. . 32. . . ,. . , , ,1959, .155,

AI.Negoij,op.cil. ..

se vorbete de dorin se are n vedere tendina spre un anumit scop, voina fiind ndreptat spre atingerea rezultatului prevzut.

89

Dup cum menioneaz prof. MLPreda "starea de necesitate nltur caracterul contravenional alfaptei ntruct lipsete o trstur esenial i anume vinovia, fr de care nu poate exista o contravenie". Ct privete pericolul, el trebuie s prezinte o ameninare inevitabil, real, evident, i nu o simpl impresie sau bnuial. Din denumirea articolului 17, CCA reiese c nu este o. simpl stare de necesitate, ci o stare de "extrem necesitate". Aceasta permite de a lua msuri extreme, adic msuri cauzatoare de un anumit prejudiciu, dar, respectnd condiia c n mprejurrile date prin alte msuri nu putea fi nlturat pericolul. Practic, este dificil de apreciat aceast condiie, deoarece diferii indivizi gndesc diferit i atunci cnd unui consider c nu mai exist alt ieire din situaie, altul mai poate gsi variante de nlturare a pericolului. Deci, aceast condiie trebuie raportat la mprejurrile concrete n care s-a ivit pericolul i la starea psihologic, nivelul intelectual i de pregtire n domeniul dat a persoanei care a^efectuat aciunea de salvare. Nu pare a fi mai simplu nici aprecierea prejudiciului produs, care trebuie s fie mai mic dect cel evitat, iar persoana ce acioneaz n stare de necesitate trebuie s fie ferm convins n aceasta. AstfeL menioneaz autorul sus-numit "nu se afl n stare de necesitate persoana care i-a dat seama, n momentul cnd a svrit fapta, c prin aceasta cauzeaz urmri evident mai grave, dect cele care s-ar fi produs prin nenlturaredpericoluluf'.7 Ct privete condiia ca aciunea prin care se nltur pericolul s fie prevzut de legislaie drept contraventie, aceasta apare ca fireasc, deoarece altfel, problema nlturrii caracterului contraventional al faptei nu se pune. Alt cauz care nltur rspunderea contravenional este legitima aprare. Prin stare de legitim aprare legiuitorul descrie acea fapt, prevzut de legislaia administrativ ca contravenie, dar svrit "pentru aprarea ordinii de stat sau publice, a proprietii, drepturilor i libertilor cetenilor, a ordinii de administraie stabilite, opunndu-se atentatului ilicit prin cauzarea unui prejudiciu atentatorului, dac n aceste cazuri n-au fost depite limitele legitimei aprri" (art.18, CCA). Dup cum vedem din descrierea situaiei de legitim aprare, aceasta este asemntoare cu starea de extrem necesitate. Deosebirea const doar n faptul c la legitima aprare pericolul izvorte dintr-un atac, n timp ce Ia starea de necesitate pencolul este creat de diferite nnprejurn, uneori independente de voina persoanei. Nu este prea clar din descrierea acestei stri Ia artl8 CCA dac persoana aflata m legitim aprare se apr i pe sine sau numai Valorile:sociale enumerate mai sus. Mult ma clar este descris aceast situaie n legislaia penal din Komania unde se spune c este n legitim aprare acela care svrete fapta pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia sau mpotriva unui interes obtesc i care pune'n pericol grav persoana drepturile celui atacat ori interesul obtesc (art. 44, CPR). sau

Pentru ca s constituie
evideniaz urmtoarele condiii:

cauz

de nlturare

caracterului contravenional al faptei,

legitima aprare trebuie s ntruneasc, de asemenea, anumite condiii. Din art. 18, CCA al RM

se

> existena atacului; > prejudiciul sa fie adu^ numai atentatorului; > s nu se depeasc limitele legitimei aprri.

Atacul trebuie s fie evident, i nu imaginat, material, adic prin recurgere la violena fizic; i nu o simpl ameninare verbal, s fie direct, adic ndreptat nemijlocit asupra obiectului aprat de lege care constituie o valoare social de interes particular sau public. Ct privete a'doua condiie, legiuitorul stabilete c prin fapta ndreptat mpotriva unui atac poate fi- cauzat prejudiciu numai celui ce atac i nici de cum altor persoane aflate n preajm. Mai complicat pare a fi a treia condiie de a nu depi limita legitimei aprri. n Codul cu privire la contravenii nu se descrie o precizare a acestei limite. Dup cum menioneaz prof. M. Preda "Pentru ca aprarea mpotriva unui atac s fie considerat legitim, trebuie s existe un raport de o oarecare propor-ionalitate ntre fapta svrit n aprare i atacul care a provocat nevoia de aprare. Proporionalitatea nu nseamn similitudine sau identitate de fapte, dar nu le exclude".mEvident, nu se poate vorbi de anumite limite concrete, deoarece, fiecare caz de legitim aprare conine particulariti specifice ce ih att de calitile persoanei (atacator i a cel atacat), ct i de alte mprejurri n care s-a svrii fapta. Urmtoarea cauz, prevzut de legislaia administrativ, care nlturi caracterul contraventional al faptei i rspunderea contravenional este iresponsa bilitatea, adic starea n care persoana care a comis o contravenie "nu putea s-i dea seama de aciunile sale sau s le conduc din cauza unei boli psihice cronice, unei tulburri temporare a activitii psihice, debilitii mintale sau a unei alte stri patologice" (art. 19, CCA). Iresponsabilitate (n viziunea legiuitorului) nseamn incapacitatea unor persoane de a-i da seama de sensul i de urmrile faptelor lor, sau ai dirija n mod nonnal voina. n timpul svririi aciunii sau inaciunii ilicite. Iresponsabilitatea este o cauz de scutire de rspunderea contravenionale, ntemeiat pe lipsa de vinovie din partea persoanei care a svrit contravenia. Aceast stare de incapacitate poate fi constatat numai pe cale medical, adic, medicii specialiti se pronun n privina capacitii persoanei de a-i dirija aciunile sau inaciunile n. mprejurrile date i trebuie deosebit de starea de afect (considerat doar ca circumstan atenuant), la care poate fi adusa i o persoan sntoas sub aspect psihic. Iresponsabilitatea, ca i celelalte cauze care nltur rspunderea contravenional trebuie .ndeplineasc anumite condiii cumulative. Dup Prof. M. Preda aceste condiii sunt: n primul rnd, este necesar s existe stare de incapacitate psihic a persoanei, adic aceasta s fie lipsit de discernmnt sau s fie n stare de incontien. n al doilea rnd, este necesar ca starea de incapacitate

7A se vedea MJPr&i.op.at., p.203-204.

90 171

i
oaste n momentul svririi faptei. In ai treilea rnd, se cere ca fapta svrit s fie dintre cele prevzute drept contravenie. nltur rspunderea contravenional este minoritatea, o cauz obiectiv, bazat pe faptul ca minorii nu au suficient discernmnt n a aprecia gradul de pericol social al faptelor. Astfel, conform legislaiei n vigoare, nu rspund contraventional minorii care nu au mplinit vrsta de 16 ani (art.12, CCA), iar fa de minorii de peste 16 ani, care au comis o contravenie, se aplic msurile prevzute de Regulamentul comisiilor pentru minori (art.13, CCA) i acestor persoane nu li se aplic sanciunea de arest administrativ (art.31, CCA). Acestea sunt cauzele ce nltur rspunderea contravenional prevzute de legislaia n vigoare. Spre deosebire, legislaia Romniei, n afara celor menionate anterior, mai descrie cteva cauze care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional. Astfel de cauze sunt: cHntmplare ce nu putea fi prevzut sau nlturat; fapta svrit din constrngere, eroare de fapt sau n stare de necesitate. Ct privete literatura de specialitate romn, aici mai ntlnim: cazul fortuit i beia accidental drept cauze ce rdtur rspunderea contravenional.207 Termenul "iresponsabilitate" mai are sensul lips de responsabilitate, care s-.11traduce n rusete " i nu ", aa cum este consacrat n lege. n primul sens nu se are n vedere c persoan din cauza strii mintale sau a vreunei infirmiti nu poate rspunde de fapta imputat, ci din lipsa simului rspunderii pentru activitatea ncredinat. Probabil, este raional omiterea termenului de iresponsabilitate, deoarece are un dublu sens, unul expus n arL19, CCA, i altul, ca lips a simului de rspundere sau atitudine iresponsabil fa de activitatea ncredinat (situaie ntlnit n administraia public de la noi), i care, din cauza imperfectiunii legislaiei cu privire la rspunderea administrativ, n cele mai dese cazuri rmne nepedepsit. Prejudiciul produs printr-o astfel de iresponsabilitate (mai ales cnd vine din partea fimctionarului public de rang nalt) poate deveni destul de impuntor iar uneori ireparabil. Pentru norma dat ar putea fi mai adecvat titlul: contravenie svrit fr discernmnt, iar n text este deja descris aceast stare. Noiune improprie, dup prerea noastr, de "iresponsabilitate", s-a pstrat i n proiectul noului Cod contravenional, n schimb, numrul cauzelor care nltur rspunderea contravenional s-a mrit considerabil. Dintre acestea arnintim: constrngerea fizic sau psihic, eroarea de fapt, infirmitatea, cazul fortuit, beia accidental complet. Abaterile (faptele) care atrag rspunderea disciplinar a funcionarilor administraiei publice nu sunt prestabilite printr-o list exhaustiv ntr-un anumit act normativ (dup modelul faptelor contravenionale). Uneori prin acte normative privitoare la statutul diferitor corpuri de funcionari publici se prevd anumite abateri cu caracter disciplinar, dar lista acestora nu este complet, deoarece se stipuleaz, de regul, n aceste acte normative c pot interveni i alte abateri de aceeai natur. Ceea ce caracterizeaz abaterile disciplinare care pot fi imputabile funcionarilor publici este periclitarea disciplinei care trebuie s existe n funcionalitatea normal a serviciilor administratiei publice. De regul, autoritatea disciplinar este legat de autoritatea ierarhic, dei exercitiul autoritii disciplinare, de cele mai multe ori, este separat de autoritatea ierarhic. Oricum, n toate cazurile, aciunea disciplinar mpotriva functionarilor este pornit de autoritatea ierarhic. Indiferent de faptul cine exercit autoritatea disciplinar - autoritatea ierarhic sau o autoritate disciplinar special - i indiferent de modurile n care se realizeaz aciunea disciplinar, vom observa existena urmtoarelor trei elemente care caracterizeaz rspunderea disciplinar a funcionarilor administraiei publice. n primul rnd, este nevoie ca funcionarul s fi svrit o greeal de serviciu sau n afara serviciului, greeal care s prejudicieze realizrii funciei ncredinate funcionarului respectiv, Este deci necesar o fapt concret. Pentru neeficienta profesional general funcionarul nu poate fi sancionat disciplinar. n acest caz se dovedete a fi incompatibil cu exercitarea funciei pe care o derine. n al doilea rnd, aciunea disciplinar presupune cu necesitate o anumit sanciune disciplinar care s fie prevzut n normele juridice care reglementeaz statutul funcionarului n cauz. n sfrit, n al treilea rnd, pentru a exista sanciuni disciplinare, trebuie s existe intenia de a pedepsi funcionarul vinovat de svrirea unei abateri disciplinare. Prin acest element se face legtura ntre comiterea abaterii disciplinare i aplicarea sanciunii prescrise n normele juridice. Prin urmare, vom deosebi situaiile n care intervin anumite msuri care dezavantajeaz pe funcionari n evoluia carierei lor, dar care nu au caracterul unor sanciuni disciplinare. Astfel, n cazul unei reorganizri a serviciului trecerea funcionarului dintr-o funcie superioar ntr-una inferioar (care se face, de regul cu acordul acestuia) nu poate fi considerat ca sanciune disciplinar, dei formal s-ar putea interpreta n acest fel schimbarea situaiei juridice a funcionarului. Acest lucru este posibil atunci cnd retrogradarea este prevzut i se aplic ca sanciune disciplinar. Reglementarea juridic a rspunderii disciplinare a funcionarilor autoritilor administraiei publice constituie, de asemenea, o garanie pentru aprarea drepturilor acestora n cazul unui eventual abuz din partea funcionarilor publici ierarhic superiori. Rspunderea administrativ - disciplinar se deosebete de cea aciministrativ -contravenional prin faptul c prima ia natere ca rezultat al nclcrii regulamentului de serviciu, al unui raport juridic de serviciu, i se aplic de ctre

c a u z a p a r te c a r e

SECIUNEA III. ALTE FORME DE RSPUNDERE ADMINISTRATIV

1. Rspunderea administra ti v-disciplinar

Funcionarii organelor administraiei publice rspund disciplinar pentru abaterile svrite n exercitarea funciei i n afara funciei pe care o dein, dac abaterea duneaz prestigiului funciei i bunei funcionri a administraiei.

A se vedea, M.Preda. op.cit. p.207-211.

172

91

administraia (conductorul) fa de care fptuitorul se afl n dependen de serviciu, pe cnd temeiul rspunderii contravenionale este contravenia consacrat n CCA, iar sanciunile sunt aplicate de un ir ntreg de organe fa de care se deosebesc i dup natura sanciunii. Dac principala sanciune contravenional este amenda, care are caracter material, sanciunile disciplinare sunt, n esen, de natur moral. Nu se n legislaie o definiie clar a abaterii disciplinare a funcionarilor publici. Legea Serviciului public face doar trimitere la legislaia muncii n ce privete rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, fr a meniona statutele i regulamentele disciplinare conform crora poart rspundere disciplinar unele categorii de funcionari (militari, poliiti). Aceasta favorizeaz, pe de o parte, atragerea la rspundere abuziv a unor funcfionari i, pe.dealt parte, scutirea de la rspundere a altora. Abaterile disciplinare ale unui simplu angajat i ale unui funcionar public, chiar dac se aseamn dup forma exterioar de exprimare, sunt incomparabile din punctul de vedere al consecinelor raportate la buna desfurare a procesului de administrare. Din cele expuse putem trage urmtoarea concluzie; odat ce Legea serviciului public nominalizeaz un ir de categorii de funcfionari publici cu atribuii, drepturi i obligaii deosebit de importante, este necesar de a se stabili tot prin lege i rspunderea juridic deosebit a acestora sub toate formele ei, inclusiv cea disciplinar. O astfel de rspundere disciplinar poate fi stabilit printrun statut disciplinar al funcionarului public, sau ca un capitol distinct n viitoarea Lege privind statutul funcionarului public. 2. Rspunderea adrainistrativ-patrimonial In procesul exercitrii funciilor n cadrul organelor adrainistratiei publice se pot produce daune materiale i morale persoanelor fizice sau juridice n raport cu care intervine activitatea acestor organe. Prejudiciul dat se pot produce att n cazul exercitrii n condiii legale a funciei publice, ct i atunci cnd funcia public a fost ndeplinit defectuos sau nu a fost ndeplinit. In primul caz, producerea unor pagube terilor prin exercitarea funciilor publice d dreptul acestora la despgubiri n condiiile stabilite de lege, despgubirea fiind suportat de administraia public. Funrio^ilor administraiei publice care exercit respectivele funcii nu li se poate imputa prejudiciul astfel produs, deoarece ei au ndeplinit funciile n modul prescris de lege. n cel de al doilea caz ns, cnd funcia este realizat n mod defectuos sau nu este deloc realizat i prin aceasta se aduc pagube materiale sau morale terilor, responsabilitatea civil trebuie s revin funcionarilor administratiei publice, n mod solidar cu autoritile din care ei fac parte i pentru care lucreaz. Aceast form de rspundere a administraiei sau a funcionarilor si pentru prejudiciul adus particularilor sau statului, n procesul exercitrii puterii publice, a cptat denumirea n^iteratura de. specialitate, c. rspundere administrativpatrimoniala. Unii autori de drept civil se opun acestei denumiri, considernd-o drept "rspundere material (civil) n dreptul administrativ". Schimbarea termenilor, dup noi, nu schimb esena i necesitatea reglementrii juridice ct ample a acestei forme de rspundere juridic. Susinem, n acelai timp, prima formulare, din motiv c acest prejudiciu este produs prin nclcarea unui raport de putere i anume de ctre un subiect care este deintor de

f p tu ir o n il n u s e g s e te n n ic i u n fe l d e r a p o r t A c e s te d o u a fo r m e d e r s p u n d e r e

putere public, respectiv, aprecierea i judecarea acestui litigiu trebuie fcut n baza normelor i a principiilor dreptului public, i nu a celui privat. Care este temeiul acestei responsabiliti, cum opereaz ea i ce limite are? Iat problemele pe care este necesar s le examinm Desigur funcpa public este realizat, dup cum am spus, de anumite persoane fizice abilitate n acest sens. Realizarea defectuoas funciei sau nerealizarea acesteia, atunci cnd prin aceasta se produc pagube terilor, este firesc s fie imputabil celor care se fac vinovai de producerea pagubelor, deci funcionarilor, cu toate c nu sunt numai ei rspunztori de producerea acestor pagube. Producerea pagubelor este imputabil i autoritilor publice pentru care aceti funcionari lucreaz. Autoritile administraiei publice trebuie s rspund n mod solidar cu funcionarii lor pentru realizarea defectuoas sau nerealizarea funciei publice n aceste cazuri. Temeiul rspunderii autoritilor administraiei publice pentru pagubele cauzate de funcionarea lor st n culpa acestor organe de a nu fi ales pe cele mai bune persoane s exercite funcia public i n culpa de a nu fi supravegheat ndeajuns activitatea acestora, astfel nct realizarea funciei publice s se ti desfurat normal, fr s se produc pagube terilor. Terii pgubii au posibilitatea de a cere despgubiri fie de la funcionarii vinovai de producerea pagubei, fie de la autoritile administraiei publice pentru care lucreaz respectivii funcionari. Desigur, este convenabil aciunea de despgubire mpotriva administraiei publice care dispune de mijloacele necesare pentru despgubirea terilor, urmnd ca acestea s se despgubeasc de la funcionarii vinovai pe calea regresului. Rspunderea funcionarilor administrrii publice pentru pagubele cauzate terilor prin executarea defectuoas a funciei este integral, urmnd s suporte ntreaga valoare a pagubelor pltite terilor pgubii de autoritile pentru care ei lucreaz. Rspunderea autoritilor administraiei publice pentru pagubele cauzate de funcionarii acestora este limitat Ia acele cazuri n care pagubele produse sunt legate de greelile serviciului, respectiv, deci s aib legtur cu exercitarea funciilor respective. Ca atare, pagubele cauzate de funcionarii administraiei publice, datorit unor greeli detaabile de serviciu, n afara funciei pe care o dein, vor fi imputabile cu exclusivitate"funcionarilor publici. Atunci cnd se stabilete o nou form de rspundere, este necesar ca legiuitorul s evidenieze att trsturile specifice faptei ilicite care servete drept temei juridic de aplicare, ct i natura sau esena acestei rspunderi. n aceast ordine de idei, prof. E. D. TaranguL meniona un triplu aspect al responsabilitii administraiei:

> responsabilitatea pentru culp; > responsabilitatea pentru greeal de serviciu i > responsabilitatea pentru risc.
Prima form este mprumutat din dreptul privat. Totodat, subliniaz autorul, n dreptul public exist probleme i interese diferite de cele ce se pun n dreptul privat, trebuind s se in seama de interesele particularilor care reclam o despgubire ct mai larg i complet precum i de interesele serviciilor publice.

m ai

92

175

A doua form de responsabilitate nu se mai bazeaz pe ideea de culp din dreptul privat. Astfel, administrapa este declarat responsabil pentru daunele cauzate printr-o rea funcionare a serviciului public, iar particularul care cere despgubiri nu este obligat s dovedeasc culpa unui fiinctionar public. Responsabilitatea administraiei pentru risc pleac de la ideea c funcionarea serviciilor publice prezint pentru particulari un risc de a fi pgubii i c, n consecin, acetia trebuie asigurri.8 n cazul cnd legislaia prevede msuri concrete de rspundere a administraiei pentru daunele cauzate printr-o rea administraie, n primul rnd, impune o atitudine mult mai serioas i exigent a funcionarilor publici fa de atribuiile lor, un profesionalism nalt i o nzuin de perfecionare permanent a modalitilor i procedeelor apheae n administraie, fapt care stimuleaz emiterea de acte administrative bine chibzuite i legale. n al doilea rnd, prevederea n legislaie a acestei forme de rspundere este o garantie a restabilirii particularului n dreptul su subiectiv, lezat printr-uri act administrativ ilegal. De fiecare dat, cnd n tiina dreptului intervine o noiune nou aceasta este primit cu reticen de mediul academic, predispus mai mult spre conservatism i promovarea ideilor consolidate deja n doctrin. Rspunderea administrativ-patrimonial este o nou form a rspunderii n dreptul administrativ al Republicii Moldova, apariia creia a fost determinat de instituirea instituiei contenciosului administrativ. n continuare vom ncerca s argumentm necesitatea acestei instituii juridice i, respectiv, a noii forme de rspundere administrativ, utiliznd metodele analizei i comparaiei cu alte forme ale rspunderii juridice. Institutia contenciosului administrativ este chemat s realizeze prevederile art. 53 din Constituia Republicii Moldova, care consacr in aliniatul (1): persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesolup'omarea n termenul legal unei cereri, este ndreptit s obtin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubef\ ndreptirea persoanei vtmate nu poate ft fcut n alt mod dect prin tragerea la rspundere a autoritii publice prte. Din textul Constituiei reiese c aceast rspundere conine trei elemente care pot face obiectul cererii persoanei vtmate; - recunoaterea ireptului pretins - care poate fi realizat prin obligarea autoritii publice de a soluiona cererea respins, privit ca sanciune de natur administrativ; /.. anularea actului - este o sanciune administrativ cu impact mai mult moral asupra autoritii publice; - repararea pagubei - constituie sancionarea patrimonial a autoritii publice. Iat de ce aceast form de rspundere nu o putem denumi doar ^administrativ" , pentru a nu o confunda cu cea prevzut n Codul cu privire la contravenii, dar nici numai patrimonial", pentru a nu o confunda cu cea din dreptul privat. n dreptul privat, paguba care se cere a fi reparat este produs prin aciunile sau inaciunile oricrei persoane (inclusiv din aparatul statal), pe cnd paguba, n sensul art.53 din Constituie, este produs printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul de a soluiona o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, iar prtul n aceste cauze va fi ntotdeauna o autoritate public sau un functionar al acesteia.

Actul administrativ nu poate fi identificat cu o simpl aciune, deoarece este un act juridic f o manifestare unilateral de voin a autoritii publice, deintoare de putere public, care produce efecte juridice. De asemenea, refuzul de a soluiona o cerere (soluionarea creia este dat n competena autoritii solicitate) nu poate fi identificat cu o simpl inaciune, acesta constituind o fapt juridic material a autoritii publice care produce, de asemenea, efecte juridice. Prin urmare, rspunderea autoritilor publice, consacrat n art.53 din Constituia Republicii Moldova, constituie o nou form a rspunderii n dreptul administrativ - rspunderea administrativpatrimonial. Realizarea prevederilor art.53 din Constituie a devenit posibil numai dup adoptarea la 10.02.2000 a Legii contenciosului administrativ, nr.793-XTVT care, consacr n mod detaliat att regimul juridic ct i procedura de repunere n drepturi i despgubire a persoanei vtmate de o autoritate public, aceasta devenind lege-cadru pentru rspunderea administrativ-patrimonial. Deoarece procedura de contestare a actelor adrninistrative, prin care este vtmat o persoana ntr-un drept al su recunoscut de lege, nu poate fi cuprins pe deplin ntr-o lege organic, legiuitorul a stabilit n Legea contenciosului administrativ c dispoziiile acesteia se vor completa, n materie procesual, cu prevederile Codului de procedur civil. Rspunderea administrativ-patrimonial, pe lng faptul c este o form nou de rspundere n legislaia rii noastre, poart un caracter complex i urmeaz a fi abordat de tiina dreptului administrativ ntr-o manier multiaspectual i interdisciplinar. Aceasta ar uura aplicarea corect de ctre instanele de contencios administrativ a rspunderii respective. Nu ntmpltor legiuitorul a stabilit nfiinarea de instane specializate pentru judecarea litigiilor n contencios administrativ sub form de colegiu specializat n cadrul instanelor de drept comun. Judectorul administrativ are o sarcin mult mai grea de ndeplinit dect judectorul civil sau penal. Acestora din urm, le simplific cu mult sarcina faptul codificrii domeniilor date, pe cnd dreptul administrativ nu poate fi sistematizat ntr-un singur cod. La examinarea cauzelor n contencios administrativ judectorul va apela de fiecare dat la diverse acte normative (Constituie, legi organice i ordinare, decrete, ordonane, hotrri

8EXXTarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui, 1944, p.624-630.

93 175

i dispoziii, regulamente i insrruciuri, etc), fapt ce las loc pentru ndoial, dac lista acestora a fost exhaustiv de fiecare datai judectorul a pus fa n fa actul administrativ contestat cu toat documentaia necesar pentru emiterea lui.

O.alt regul ine de forma de.chemare.n instan a prtului. Deoarece acesta nu este o persoan civil, ci o autoritate public, este inadmisibil ignorarea citaiei, cu att mai mult c la data primei nfiri prtul trebuie s prezinte toate documentele care au stat la baza emiterii actului administrai* contestat, sau a refuzului de a rezolva cererea reclamantului. Chiar dac legea sancionarea conductorului autoritii publice prte cu o amend de p la
zece prevede

F a p tu l c p n a cSunt nfiinate colegii specializate este o piedic grav n um nu

dezvoltarea mstituiei contenciosului administrativ i a formei noi de rspundere a administratiei pe care aceasta o instituie. Nu a contribuit la nfiinarea acestor instane nici reforma judiciar care s-a petrecut n anul 2003. Se poate trage concluzia, c se speculeaz cu noiunea de reform" nu numai n administraia public dar i n justiie. Simplificarea sau amplificarea numeric a unui sistem de autoriti publice nu nseamn nc o reform. Adevrata reform conine, n mod implicit, principii, forme, metode noi de activitate, necunoscute vechiului sistem. Examinarea litigiilor n contencios administrativ de ctre Colegiul Civil i de Contencios Administrativ" la Curile de Apel i Curtea Suprem de Justiie.ne demonstreaz incapacitatea acestora de a delimita att natura litigiului, care este deosebit de cel civil, ct i procedura de examinare. Influenai de practica examinrii litigiilor civile, judectorii nu fac o distincie ntre rspunderea civil i cea admmistrauV-patrimonial, judecnd n ambele cazuri dup aceleai principii. Vina o poart doar legiuitorul care a dat n competena acelorai judectori examinarea cauzelor att de diferite (de drept privat i de drept public), care sunt, practic, diametral opuse. Pentru a dezvolta o practic corect n materie de aplicare a rspunderii admimsrrativpatrimoniale trebuie s se in cont de cteva din regulile elementare care ghideaz aceast form de rspundere. Litigiile civile se deosebesc de cele de contencios administrativ dup calitatea persoanei prtului, care n contencios administrativ va fi ntotdeauna o autoritate public detonatoare a puterii publice. Pornind de la aceasta, legiuitorul a stabilit aplicarea principiului prezumiei vinoviei" fa de prt, altfel spus, imputndu-i sarcina probaiunii n cazurile refuzului de a rezolva o cerere i emiterii actului adrmnistrarjv ilegal. Doar n materie de despgubire sarcina probaiunii va aparine arabelor pri, similar cauzelor civile. n acest context, devine absurd practica stabilit de ntoarcere la reexaminare a cauzei de ctre instana de recurs. Dac prtul (autoritatea public) nu a prezentat n instana de fond probe suficiente care s demonstreze nevinovia sa, nseamn c ele nu exist i c este vinovat. Dac aceste probe sunt prezentate totui instanei de recurs, aceasta din urm, kt mod normal, examineaz cauza n fond lundu-ie n consideratie, dar nu ntoarce spre reexaminare instanei de fond. Esena acestui demers const n urmtoarele: deoarece persoana este vtmat de ctre o autoritate public, momentul repunerii ei n drepturi trebuie s fie ct mai apropiat de data vtmrii, pentru a nu submina imaginea puterii de stat i pentru a ctiga ncrederea cetenilor n echitatea social, i nfptui c dac una din puteri greete (cea executiv n cazul dat), o alt putere o pune la respect (cea judectoreasc). Prin aceasta se realizeaz i principiul constituional de separaie i colaborare a puterilor. -

salarii minime pentru

msur,

fiecare zi de ntrziere, practica demonstreaz c judectorii nu aplic aceast

amnnd i

tergiversnd examinarea cauzelor, dup modelul celor civile, pe motiv de neprezentare a prtului. Nu mai puin important este i partea ce ine de despgubire, m cauzele civile este simplu: vinovatul pltete cu patrimoniul su. n cauzele de contencios administrativ, practica judiciara a mers tot pe calea cea mai simpl: despgubirea se face din patrimoniul autoritii publice, adic al statului. Indirect, poate i este vinovat statul c a selectat astfel de funcionari care aduc numai prejudiciu, dar la direct vinovat este persoana (funcionarul) care trebuie s rspund personal. Evident, statul i asum rspunderea pentru risc n cazul activitilor periculoase pentru via sau mediu, n cazul unor programe de reform i alte riscuri inevitabile, ns de ce trebuie s rspund statul pentru faptul c funcionarul public nu-i cunoate atribuiile de serviciu i ncalc drepturile legale ale cetenilor n cadrul exercitrii celor mai obinuite atribuii ? Spre exemplu, eliberarea nelegitim din funcie nu este dect o ambiie a condnctorolui, i, in cazul cnd judecata decide restabilirea n funcie a persoanei, cu despgubii a material i moral a acesteia, de ce trebuie s sufere bugetul statului? Dac mai inem cont i de faptul c conductorul poate fi ministrul, care poarta rspundere politic, ambiia prea mare a acestora va costa scump statul. Credem c este de competena instanei de contencios administrativ de a stabili, de fiecare dat n mod individual, gradul de vinovie a staUdui (car* rspunde cu patrimoniul su pentru risc) i a funcionarului public ( care rspunde pentru propriile erori cu propriul patrimoniu), aplicnd principiile rspunderii administrative i nu a celei civile. Pentru evitarea confuziilor i conturarea mai pronunat a rspunderii adrninistrativpatrimoniale, care este un element fundamental aldemocraiei, este necesar adoptarea de urgen a cel puin dou acte legislative: Legea privind rspunderea ministerial i Codul de procedur administrativ.

doai

CAPITOLUL

mACTULADMINISTRATIV
1 .Noiunea i

Seciunea I. Noiunea actelor administrative

trsturile actului administrativ

Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice adoptate sau emise de autoritile i persoanele care si desfoar activitatea n administraia public, Tund ojnodahtate de lucru a

94
212

179
A. Negoit, Drept administrativst tiina administratei. Bucureti, 1993, p. 117 m M. Preda, op. cit., Curs de drept..., p. 99.

acestora, prin care se asigur realizarea puterii executive i nfptuirea sarcinilor i obiectivelor ce revin administraiei publice. Este'greu de formulat ntr-o singur definiie noiunea de act administrativ. Cu toate acestea, n Legea contenciosului administrativ gsim o tlmcire oficial a noiunii de act adrrunistrativ, care formeaz obiectul aciunii n contenciosul administrativ. Astfel, conform prevederilor art.2, \act administrativ) nseamn "manifestarea juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, a unei autoriti publice, emis n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii". Actul administrativ poate fi exprimat sub diferite forme i denumiri: decizie,. o^din/instractiuneAegulament^sr^ etc. Fiind o categorie a actelor juridice, actul administrativ este acea manifestare de voin a unei persoane fizice sau juridice, prin care se creeaz, se modific sau se_sringjraporturiIjuridice de drept admnustrativ. Rmnnd a fi forma principal prin care se asigur realizarea puterii executive, actele administrative se practic, n acelai timp, i n cadrul celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc), ns nu ca activitate de baz a acestora, ci doar ca activitate auxiliar, necesar pentru ndeplinirea activitii de baz9. Prof. I.Iovna mparte formele de realizare a activitii administraiei publice n dou mari categorii^Tjjra!!!categorie include formele concrete productoare jie. efecte juridice - actele adrninistrative. contractele administrative, actele civile, actele de drept al muncii i faptele juridice materialeCft dba^ategorie cuprinde formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii operaiunile tehnico-administrative i actele exclusiv politice ale organelor administrative^10. ~ ^naluilidministrativ 5 sunt proprii un ir de trsturi caracteristice, care l deosebesc de celelalte acte juridice- lege, hotrre judectoreasc, contract de drept privat etc.__________ ___________________:______ Aceste trsturi vor fi descrise n cele ce urmeaz. Actul administrativ este un act juridic, deoarece produce efecte juridice, adjc_^natere, modific sau stinge anumite drepturi i obligaii. n acest context, autorul susj^urnit face unele precizri. y Prirria3izeaz fptui c nu orice manifestare de voin este un act juridic, respectiv un act adrrunistrativ, ci numai aceea fcut n scopul de a produce efecte juridice. Este necesar s existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea i le recunoate. .(tidupr arat c o manifestare de voin, pentru a fi considerat act juridic. trebuie s fie apt de a produce efecte, juridice proprii. ^A^fiejl^^ rebuje fcut n legtur cu caracterul de act juridic al actului administrativ; realizarea efectelor juridice recunoscute de lege e asigurat prin fora de constrngere a statului. De aici consecina c actele administrative, ca specie a actelor juridice, sunt ntotdeauna licite. Cu alte cuvinte, manifestarea de voin fcut ntr-un scop contrar dispoziiilor legale nu este recunoscut i asigurat prin fora coercitiv a statului, deci nu are valoare juridic. O alt precizare pe care o reclam caracterizarea actelor administrative ca specie a actelor juridice este c ele sunt manifestri de voin declarate11.

Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin de putere.Manifestarea unilateral de voin nu este n toate cazurile clar conturat. Astfel, actele emise la cererea celor interesai sunt, de asemenea, acte administrative care i n-vestesc pe beneficiari cu drepturi i obligaii prevzute de lege din momentul erru-terii lor. n acest caz este, de asemenea, determinant voina unilateral a autoritii publice, care poate satisface (prin emiterea actului adminisfrativ) sau refuza cererea. Sunt destul de numeroase i cazurile cnd la emiterea actului administrativ particip mai mulerjersoane (n cazul organului colegial->san mai multej3rjjanejde__ administraiei publice n comun cu organizaii obteti i particulare. Se pune ntrebarea dac n aceste cazun nu suntem n prezena unui acord de voine. Rspunsul este c i n aceste cazuri avem o manifestare unilateral de voin juridic (a autoritii respective sau chiar a statului), dei la emiterea actului particip mai multe organe sau persoane . Actul administrativ este forma principal de activitate a organelor administraiei publice. Obiectul actului administrativ const rn executarea legii. Voina unilateral a organelor administraiei publice se manifest n haza i n executarea legii2'2. Actul administrativ este obligatoriu spre ndeplinire i respectare att de persoanele fizice i juridice crora le este adresat, ct i de organul emitent. ~ Aceast obligativitate a acmlui administrativ deriv din faptul c el este dat pe baza i n executarea legii i din aceast cauz se bucur de prezumia de legali-ate;m.. Actele administrative au o putere juridic inferioar legii, fiind la rndul lor aranjate ntr-o scar ierarhic de subordonare unul fa de altul. Fiind emise pe baza i n executarea legii, actele administrative nu pot conine dispoziii contrare legilor, nu pot modifica sau interpreta legea. Din ' subordonarea ierarhic rezult c actele organelor superioare ale administrai' publice sunt obligatorii pentru organele subordonate, iar organele superioare dreptul de a modifica sau anula, n mod unilateral, actele organelor inferioare

9M. Preda, op. cit., Curs de drept. p. 91. 10 llie lovna. Drept administrativ. Arad, Editura Servo-Sat, \o\2,1997, p. 9.
2,0

11idem, p.12.
95 179

Actul administrativ este, de regul, executoriu imediatdup nici o formalitate, fr a fi necesara aatognjrea, unor activiti ulterioare.

c e a intrat n vigoare, fr

C.Actuladministrativsicontractulcivil
f 1:1 '----------- "^u a Contractele din dreptul privat sunt, de asemenea, acte juridice care produc anumite efecte juridice, avnd ca suport juridic normele dreptului privat. Principala deosebire dintre aceste dou feluri de ac^juridice^cons n_ urmtoarele: actul administrativ constituie o manifestare unilateral de voin juridic, iar contractul civil este acordul a dou sau mai multe voine juridice n scopul producerii efectelor juridice., O alt deosebire const n regimuj. ^uridjc aplicabil acestor dou categorii de acte juridice. Contractele, de reguli sunt supuse regimului de drept privat, iar actele administrative - regimului juridic de drept public. In prezent se vorbete ot mai des despre contractul aduiinistrativ, o excepie a contractelor n sensul clasic, care difer de cel din dreptul privat, fiind o categorie a actelor administrative, n care una din pri este o autoritate public, iar cealalt un subiect de drept privat (persoan fizic sau juridic) autorizat s presteze servicii publice (contractele de concesionare a serviciilor publice, de angajare n serviciul publicr~nchiriere, mprumut etc.). Chiar dac i n contractul administrativ este prezent voina arabelor pri, autoritatea administrativ poate modifica sau rezilia, din proprie iniiativ, n condiiile legii, acestcontract_________________________ Legea contenciosului administrativ tlmcete noiunea de ^contract 'adminisirativ]m felul urmtor: "contract ncheiat de autoritatea public. n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i folosirea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publicicare reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora" (art2).

2. Compararea actului administrativ cu alte acte juridice (T^Actele administrative, ca i legea, sunt acte juridice, adic dau natere, rnodifjc sgu_sting
anumite drepturi i obligaii. (^f)Q altasemnare este faptul c ambele aceste categorii de acte juridice gnnt o manifestare de voin de putere unilateral. ^jAmbele, de asemenea, sunt obligatorii spre executare, fiind asigurat aceast obligativitate prin fora de constrngere a statului. ^. Dar, dup cum am menp'onat deja, legea are o putere juridic superioar actelor aa^inistrative. In opinia prof. A. Negoi, autoritatea legii se ntemeia2 pe suveranitatea statului, pe cnd autoritatea actului administrativ deriv din lege. Emiterea i aplicarea actelor administrative se ntemeiaz pe organizarea executrii legii. De aceea actul administrativ totdeauna se subordoneaz dispozitiilor legii. Aceasta justific multiplele norme de control la care sunt supuse actele administrative privind asigurarea legalitii lor244. Actul administrativ este forma principal de activitate a puterii executive, iar igggg_ggcJQnna principal de activitate a puterii legislative. O alt deosebire const n faptul c actul administrativ este executoriu imediat, pe cnd legea este urmat de o procedur special de punere n executare (pro--mujgarej^rmbu'carea, emiterea de acte administrative de organizare a executrii). Actele administrative pot avea att caracter individual, ct i normativ, iar legea arejntodeauna caracter n " "------------------------------__A. Actul administrativ si legea

fD

CP

3. Categoriile de acte administrative

Pe baza caracteristicilor i comparaiilor fcute anterior putem defini actele administrative ca acte juridice unilaterale de putere public, cu o putere juridic inferioara legii, obligatorii si executorii, prin care se organizeaz executarea sau se execut n concret legile i celelalte acte ale statului sau ale colectivitilor locale. Pornind de la varietatea i multitudinea att a organelor administraiei publice, ct i a domeniilor de activitate pe care le conduc acestea, actele administrative pot fi supuse mai multor clasificri, n funcie de criteriul ales. Astfel, prof. V.Prisacaru consider c actele juridice emise de serviciile publice administrative nu au toate aceeai natur, nici aceeai nsemntate i valoare juridic, nici acelai cmp de punere n lucru, desprinznd urmtoarele categorii: > acte administrative de autoritate', > acte administrative de gestiune > acte administiative cu caracter jurisdicional215. ^Acteleadministrative de autoritate(sau acte administrative de putere public) eman de la o autoritate pnhlir(legislativ, executiv sau judectoreasc) V. I. Prisacaru, op. cit., p. 196.

B.

Actul administrativ i hotrrea judectoreasc

Hotrrea judectoreasc este, de asemenea, un act juridic, o manifestare unilateral de voin de putere, emis ra baza legii, obligatorie spre executare, dar care se deosebete esenial de actul administrativ prin urmtoarele momente: yjtotrrea judectoreasceste actul juridic prin care se realizeaz puterea judectoreasc, iar actul administrativ este forma de realizare a puterii executive; ^ prin hotrrea judector""* se aplic legea Ia un caz concret, avnd ca scop fie sancionarea unui delict, fie soluionarea 'iunui:: litigiu, iar actul jtdminisiraiiv are drept scop organizarea executrii i executarea efectiv leeu: >actul administrativ este executoriu imediat din momentul emiterii, iar hotrrea judectoreasc este urmat de o procedur de nvestire cu formul executorie prevzut de normele de procedur penal, civil," contravenional .a.

2W

A Negoi, op. cit.. D^t admjnisraiv fmng.... p. lld..w. 182

96

185

n mod unilateral, pe baza si n vederea executrii legii, executarea lor fiind 'asJpuratjde puterea publicai. Acte administrative de gestiune sunt acte ncheiate de serviciile publice administrative cu persoane fizice^jsi juridicei si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale. Spre deosebire de prima categorie, care sunt acte de manifestare a voinei unilaterale a autoritii publice, acestea din urm presupun dou manifestri de voin (a serviciului public i a persoanei fizice sau juridice). Actele administrative cu caracter jurisdictionalsunt emise de organele de jurisdicie administrativ (nvestite prin lege cu atribuii jurisdicionale), n mod unilateral, prin care se soluioneaz conflictele, aprute ntre serviciul public i particulari, conform unei proceduri stabilite prin lege. s~^Dup competena material^ctele administtative se mpart n: > acte administrative cu caracter general (hotrrile Guvernului, deciziile consiliilor); > acte administrative de specialitate (ordine, instruciuni ale ministerelor). iDup competena teritorial cetele administrative pot fi emise: > de organele administraiei publice centrale iau putere juridic pe ntreg teritoriul rii); ' > acte emise de organele administraiei publice locale; (au putere juridic numai n unitatea administraiv-teritorial). \Dup numrul manifestrilor de voin pe care le conin^ > acte administrative simple care conin o singur rjpajiiffisJaie vnin; > acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voiuT tDup natura efectelor juridice pe care le produc sunt: 4 > acte administrative rnraacord drepturi; > acte administrative care constat existena unui drept. pup autoritatea ..GanLLfLemite sunt
acre administrative: \

y_ Actele administrative normativese caracterizeaz prin faptul c conin reguli generale de conduit, sunt impersonale i de aplicabilitate repetat, la un numr nejimitat de subiecte, nu toate organele administraiei publice au competena de a le emite UBLPjBfi contestate n justiie pe calea aciunii, ci doar pe calea excepiei de ilegalitate, iar cerinele fa de forma i procedura de emitere unLmult mai severe dect la cele individuale. j^ctele administrative individualese caracterizeaz prin faptul c manifestarea de voin a organului competent creeazjaodific sau stinge drepturi subiective sau obligrii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate12. _______ n functie de continutul lor, prof. Ilie lovna mparte/actele individualei n patru categorii: acte prin care se stabilesc drepturi, i obligaii determinate pentru subiectele crora li se adreseaz (de exemplu, actul prin care se atribuie un teren n vederea CifflSffllfiiej unei locuinei; > acte care confer statut personal beneficiarilor (de exemplu, diplomele colare i universitare, carnetele de conducere auto); > acte adminktrativp! rle snnrfinnareadministrativ (prin care se aplic constrngerea administrativ"): !P>acte administrative jurisdicionale care au frsuri specifice: soluioneaz * Jjtigii; sunt emise cu o procedur bazat pe contradictorialitate; organul emitent este independent n darea soluiei_ajt fa de pri, ct i fa de orice persoan sau organ; sc bucur de stabilitatea specific autoritii de lucru judecate i trebuie motivate13. O alt opinie gsim la prof. R.N.Petrescu, referitor la ultima trstur menionat de autorul precedent, n care se spune: "Stabilitatea mai mare a actelor administrative nu este identic cu puterea de lucru judecat de care se bucur hotrrile judectoreti, ea se manifest prin faptul c autoritatea administrativ care ntr-o anumit cauz a emis un act administrativ jurisdictional nu-l mai poate revoca, modifica sau suspenda7'8

> emise de organe ale puterii executive; > urnise de aparatul Parlamentului: > emise de instanele judectoreti; > emise de autoriti publice autonome;

f
*

4.Condiiile de legalitate i valabilitate a actelor administrative Pentru ca actele administrative s produc efecte juridice i s ndeplineasc acel rol de punere n aciune a prevederilor legislative, fa de ele sunt naintate mai multe cerinesan condiii att generalg__ctjn speciale (pentru unele categorii

> emise de persoane de drept privat asimilate autoritilor publice n conditiile Le.ii contenciosului administrativ. \PresedinteleRepubliciiemite decrete care poart, de regul, caracter individua l, darjpot fi i normative de aplicabilitate direct (de exemplu: decretul de instituire a strii excepionale). Guvernul emite hotrri, ordonane si dispoziii cu caracter, de regul, normativ, dar dispoziiile pot avea i caracter individual Ministerele si departamentele emit ordine si instruciuni, iar autoritile publicejocale^decizii, dispoziii i ordine.

Unul din criteriile dup care pot fi clasificate actele administrative este acela aj_ ntinderii efectelor pe care le produc. Din acest punct de vedere, putem distinge dou tipuri de acte administrative: normative si individuale.

12A sc vedea: 1. lovna, op. cit., Drept administrativ.... p:21; Tudor Drganu. Actele d<- drept
administrativ. Bucureti, Editura tiinific, 1959, p.86 i urm., administram; Ed. Cordial LEX. Cluj-napoca, 2001, p.257-26l.

Rodica Narcisa Petrescu. Drept 259.

131. lovna, op.cit.. Drept administrativ.... p. 22-24.

2,1

R.N.Petrescu, op. cit., p.

de acte). Nerespectarea acestor cerine Cu toate c~ numrul

atrage dup sine nevalabilitatea actelor adriinistrative cu

actelor

organele administraiei cu acte ao^inistratiye. Punnd n executare legea, care reglementeaz cele mai importante relaiijociaie, organele adrmmstraka publice pot emiteT din oficiu, cnd consider necesar^ acte admmistotrveca caracter individual i normativ ntemeiatepe dispoziiile legii. Conformitatea cu coninutul legii, menioneaz prof. I. lovna, trebuie privit prin prisma structurii trihotomice a normei juridice, n raport cu ipoteza jiormei juridice, organul administrativ arf.obligatias emit actul ordomt de \cyr, dac sunt ntrunite condiiile de fapt stabilite de ea, sau s nu emit actul m absena lor. Nendeplinirea acestor obligaii poate mbrca unntoarele forme: > organul administrativ nu emite actul, dei sunt ntrunite condiiile dfl fapt pretinse de lege;
;

toate consecinele ce decurg din aceast situaie.

i varietatea cerinelor de valabilitate a destul de , autorii de drept administrativ romn se referi

admimjgajjye este

njrincipalt Jajuneje^jrn^arej, dar fr o coincidena total. Astfel, prof/Kricnescu>> menioneaz urmtoarele, condiii de valabilitate a actelor ao!mimstrativer^ actul administrativ s fie emis n baza i n executarea legii; > nr.ml flftminjstjativ s fie emis n baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent; >iractul administrativ s fie emis de organuTadininistrativ numai n limitele <pc_cmj3ererrtej_ale; > actul administrativ s fie conform scopului legii ca i al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; >. actul aaminiRn-?jv gj respecte cerinele legale referitoare Ia forma sa: > actul administrativ^ s fie 2'9 La rndul su, proC^iovnajJhainteaz unntoarele condiii de valabilitate, inclusiv de legalitate a actelor administrative: > actul s fie emis de organul competent n limitele competentei sale; ^ conformitatea acrului adniinistrativ cu coninutul legii i al actelor cu for jurjdic4superioar; ^ emiterea lor n forma i cu procedura prevzute de lege; > Sr^rtunitatea actelor administrative. Menionnd rolul important al mobilului i ^motivului, precumj fptuit actele aaministrative trebuie s aib ntotdeauna o baz legal, pr^f^^^oTta^ nainteaz urmtoarele condiii de legalitate a actelor administrative: ""^--------------------------Competena; > subordonarea competenei fa de o alt competen; supunerea competenei da gmjtee a actelor administrative unor reguli de > forma artelor arfministrariw22'

> organul administrativ emite un act administrativ, dei nu suni ntrunit condiiile de fapt, prevzute de lege. Acest act este ilegal, deoarece nu corespunde ipotezei. Este posibil CB organul administrativ s stabileasc corect starea de fapt, dar s interprete/e f." 11 dispoziia normei juridice sau s aplice o alt dispoziie dect cea COresponztOOIi situaiei de fapt Actul administrativ respectiv este nevalabil ca i n cazul c i t u l . i aplicat o alt sanciune sau nu s-a.aplicat sanciunea prevzut de lcgc?27.
Competena de a face acte aaministrative este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul competenei, nu de persoana acestuia. Exerciiul competenei este, n acelai timp, un. drept i o_obligaie a autorului actului administrativ. Competena este permanent, nu se epuizeaz_prin exercitarea acesteia i poae__^_Jeritorial^J sax_material._Cea material, la rndul su, poate fi: competen material general i competen material de specialitate. |Competenta teritorialdesemneaz limitele n spaiu n care pot fi exercitate atribuiile conferite de lege. Astfel, ocnele ce-ntrate i desfoar competen pe ntreg teritoriul rii, iar cele locale - n limitele unitii adnainistrativ-teritoriale deservite. Qgmpetenta material const din totalitatea atribuiilor umri organ administrativ stabilite prin legi i alte acte._nonnative. De competen material general-dispune Guvemukconsiliile locale, iar de competen material special -mjaisteiele,departamentele; insp^ruipjinspectoratele de stat. Unii autori evideniaz i competena personalcare desemneaz sfera atribuiilor conferite unei persoane ce ocup o anumit funcie i competent

In continuare vom analiza cele mai importante, dup prerea noastr, cerine naintate fa de actele adrninistrative, cerine care constituie condiiile incontestabile de legalitate i valabilitate ale acestora. 1)Una din condiiile de legalitate este conformitatea actului administra-"vconinutul legii i al altor acte cu foita juridic superioar. ~Actul~administrativ este o modalitate lundic de organizare a executrii i de executare a legii, de aceea ntre actul administrativ i lege exist~uu iaport de subordonare: totdeauna actul administrativ trebuie s aib o baz legal. Legar__ litatea este o condiie esenial a acgjg pdiyiinigratjveJ Legea nu poate i nici nu "trebuie sa prestabileasc totdeauna toate modalitile n care trebuie s intervin Romulus lonescu. Drept administrativ. Bucureti, 1970, p. 250-251. L lovna, op.ciu. Drept administrativ, p.35-51. A Negoi, op. cit., Drept aa^ninisratiy.:.,vph2/p. 147^156. .

De asemenea, organele administraiei publice au obligaia de a aciona ti cererea i sesizarea cetenilor pentru realizarea drepturilor acestora. 2) O alt condiie de valabilitate a actelor administrative este aceeaiB actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale. Competenta reprezint ansamblul atribuiilor conferite de lege persoanelor administrative.

99 npbwaice desemneaz limilfefcde timp ^el&clmatribuiilelegate /eonsfliile locale).14 n care un organ administrativ i poate efea resurse materiale si spirituale, dar cu eficient ct mai mare, precum i ^^fT celor mai potrivite, mijloacej>entru realizarea .scopului legii. Problema opo^^K se poate pune doar n situaia n care organele administrative sunt chemate i^~" Ia ndeplinire norme ti ipntP7| Hicprvriif sanciune relativ determinatg>->- ^ Un act administrativ inoportun, menioneaz autorul, e posibil s tfestat pe cnd un act ilegal nu poate fi emis ca oportun, pentru c ilegalitatea, mtf'ufl' de drept, nu poate fi niciodat oportun . Oportunitatea poate fi apreciat n baza mai multor criterii: a) momentul cel mai potrivit pentru adoptarea actului administrativ; tul aC b) locul i conditiile concrete n care urmeaz s se apli^ administrativ; asin-a c) mijloacele materiale i spirituale pe care Ie angajeaz
de

"In o p in aceferqg au to r,n o iu n competena p o a te fi ia de e a neleas mai

corect, dacTeSe.pmatiprin comparaie cu noiunea de-eapaciiater ~'Capacitatea administraiei desemneaz posibilitatea de a participa ca subiect Jnde^endsnt (titular de drepturi i obligaii) n raporturi de drept administrativ. Conceptul de capacitate nu trebuie confundat cu cel de competen care constituie ^^rnJ2JjiLtribuiilor unui organ administratiyjf^mparm:neht sau funcionar) i limitele exercitrii lor. <^jfiribud^i la_ruduL_ei, este nvestirea legal cu anumite prerogative. Deosebirea^ dintre capacitate i competen, menioneaz autorul sus-numit, prezint nujiujriaiJrileres teoretic, ci i practic, din urmtoarele puncte^aWedere: ^~^apictatr^ H<> '"*Hrg<adminisn-ativ este proprie numai organelor^ administrative, iar competent au att organele administrative, ct i structurile lor QlgaBJzajaiifiC i fimrinnaleTpTecnm.i funcionarii; > atribuiile care formeaz continutuT*cTegoriei de competen pot fi transmise spre exercitare altor compartimente sau funcionari, iar capacitatea nu poate fi~fransmis altui subiect de drept . 3yD"Tt condiie de valabilitate este cea de eficient a actului administrativ. Criteriul general de apreciere a eficienei deciziei, ca act de conducere. l constituie msura n care ea rspunde unor necesiti reale i ofer soluii cerute de via, n concordant cu evoluiile dinamice ale societii. Pentru ca decizia s fie efidenujjje necesar_ca ea s corespund urmtoarelor cerine: > .s fie fundamentat temeinic, bazat pe studierea si cunoaterea realitii, a schimbrilor care an lor; n evoluia fenomenelor si proceselor economice i jociale, pe existena unui fond informaional optim, pe o apreciere obiectiv a consecinelor aciunilor preconbata; > s_fig_re7ntanilmei analize profunde (analiz pluridisciplinar, un volum intens de informaie de mare varietate, care, de regul, depete sfera .unui. singur sector de activitate); ^ s fie strict coordonat (aceasta este o cerin de tehnic juridic, coordonarea prevederilor n interiorul actului, precum i cu celelalte decizii); > jKJfjgJuata oprrativ] > s fie realizabil. 4) Oportunitatea actului administrativ,fiind direct proporional _cu_ eficiena. poaleJj privit doar ca o condiie de valabilitate, dar nu i de legalitate a actelor administrative. Din acest motiv, nu toi autorii de drept administrativ o enumera printrecondiiile de valabilitate. n condiiile_crizei economice i politice, prin care trece ara noastr acum, nu ne putem permite luxul de a nu ateniona asupra condiiei de oportunitate a actelor adrnmistrative. Prin-oportimitatei menioneaz prof I. Iovna. nelegem realiza-rea_sarcinilor i atribuiilor legale n termen optimt cn rhelmieli minime de

administrativ; d) conformitatea actului administrativ cu nivelul condiiilor geflera via i cultur; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.15 cjar> 5) Cerine fa deforma - textul actului administrativ trebuie s #e precis i corect redactat, pentru a nu produce confuzii i interpretri diferite' iUl0r folosit n redactare s,fie imperativ, iar coninutul bine sistematizat, neles"! noiuni i termeni utilizai s fie precizat, dac este cazul, n chiar cO^P actului, evitndu-se noiunile cu mai multe nelesuri.

5. Faptele juridice materiale

Pe lng forma principal de activitate a serviciului public (emitere^ g. adoptarea de acte administrative), exist i alte forme de activitate, cufl1 ^^le faptele materiale i operatiunile aaministrative sau tehnico-materiale autoritilor administraiei publice. Faptele juridice materiale se mpart n: fga fapte materiale care produc efecte juridice (care determmaj*?^^^ modificarea sau stingerea unor raporturi iuridice). Dup cum n dreprui--^^~ menioneaz Y.IJPriacaru, raporturile juridice civile se nasc, se modififlr^C sting nu numai prin acte juridice, ci i prin fapte materiale - aciuni sau inacjil^c^ totaa i n dreptul administrativ, raporturile juridice de drept adminigg^^-e rrascTse modific sau sting, att prin acte juridice, ct i prin fapte materia'e produc efecte juridice 16; . ,a > fapte materiale care nu produc efecte juridice prin ele nsele. dar^li^~ jor nu se pot adopta acte administrative e inem s menionm c nu toate actele administrative produc efecte i^S^"^T~ Dintre actele adruinistrative neprodnctoare de efecte juridice fac parte i al[S<bte

14Idem, p38.
188

15Ibidem, p. 49. 16V.I.Prisacaru, op. cit., p.269.

100 caracter exclusiv politic (de exemplu, mesajele Preedintelui Republicii 9> Parlamentului!_______

225

Ibidem, p. 35-37.

188

Dup cum am menionat mai sus, forma principal de realizare a puterii exccutiveo constituie actul administrativ. Elaborarea, ns, a actelor administrative i realizarea Sarcinilor administraiei publice este de neconcepu^far efectuarea unui immrJrnpuntord.e fapte materiaje i operaiuni administrative. "Dac examinam activitatea funcionarilor publici, meniona prof. Paul Ne-gulescu. constatm c cea mai mar parte: nu far acte juridice, adic manifestri de voin n scop de a produce efecte juridice. Un copist, o dactilografa, un factor potal, un_ inginer care supravegheaz n lucrare de ennxtrurfiune nu fac acte juridice; ei fac acte materiale, activiti materiale, fapte, care au drept caracter de ^aproduce rezultqedefaptwZZ* n acelai context, prof. AJorgovan susine c ponderea activitii organelor administraiei publice o reprezint asemenea operaiuni,: iar cea mai mare parte din personalul organelor adnunisrraiei publice au ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, aceldr materiale. Autorul clasific operatiunile (faptele) administrative^ sub aspectul naturii JmhDStcii: a) operaiuni cu caracter administrativ (de administraie'): b) de prestare a .serviniilor pnhlipft; c) operaiuni cu caracter tehnico-prorincrtv (n^jmrincift) Qperapunile de administraie, la rndul lor, din punct de vedere al regimului juridicjagJicj&iL-poi fi: a)_operaiuni administrativa r^Ymtr ntr-nn regim jiigHjrdc p'"rrr>; b) operaiuni tehnico-adnunistrative^ ce nu sunt realizate ntr-un regim de putere;
c ) operaiuni tehnice de birou,de. mtin a rpimcjj administrative, ce nu producefecJejnriHiriproprii2?9. Analiznd mai multe clasificri ale operaiunilor i faptelor materiale administrative, fcute n literatura de specialitate de diferii autori, Gh. Zaharia le ierarhizeaz pe acestea n felul urmtor "dup acte, punem pe prim-plan operaiunile tehnico-materiale de care depinde elaborarea i executarea actelor administrative i, n strns legtur cu acestea-faptele materiale administrative, cu atat mai mult, cu ct unele din acestea se prezint ca productoare prin ele insele de efecte juridice, iar operapunile tehnico-administrative, tehnico-materiale i tehmco-productive sunt, n fond, fapte: fie fapte de munc, de serviciu, fie fapte personale, fie fapte ale funcionarilor publici, fie fapte ale celorlali salariai sau ale oamenilor n general" .

- Negulescu, op. cit., p.297. ^Alorgovan, op.ch., Drept administrtaiv..,, p.12,13. G. T.Zaharia, op. cit., p. 191. ,
m

ntrebarea care se isc este, dac operaiunile i faptele juridice administrative pot face obiectul aciunii n contenciosul administrativ n scopul verificrii legalitii lor. Rspunsul este negativ, deoarece art. 3 din Legea contenciosului administrativ recunoate ca obiect al aciunii doar actul administrativ i nesoluionarea unei ceren n termenul prescris, ns, art.25 (2) al aceleeai legi prevede: "Instana

de contencios administrativ este n drept s se pronune, in limitele competenei sale, din oficiu sau la cerere, i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat". Operaiunile administrative constituie elementele de baz ale procedurii de emitere a actului administrativ, respectiv, ilegalitatea acestora poale atrage dup sine nulitatea acrului administrativ. In acest sens, art.26, lit. c a legii sus-aumite prevede ca temei de anulare a actului administrativ contestat faptul "ca fund emis cu nclcarea procedurii stabilite". La pregtirea emiterii deciziei se efectueaz o serie de operaiuni tehnico-materiale pe care le .ntreprind funcionarii publici ai organului emitent. Astfel dc operaiuni sunt: ~ > Evidena actelor juridice, normative i individuale reprezint o operaiune absolut necesar i important pentru a stabili competena organului ce trebuie s emit actul respectiv, precum i pentru a asigura celelalte condiii de legalitate ale actului; > Statistica este o alt operaie de administraie, care se folosete mai ales la emiterea actelor cu caracter normativ, n aceste cazuri se utilizeaz statistici pentru a se vedea frecvena anumitor fenomene), studii i calcule statistice efectuau- da servicii speciale i chiar de organe de specialitate; > Studiile sunt operaiuni de administraie, folosite ndeosebi la einiti >< actelor juridice importante (normative, dar i individuale), n acest scop, mult<, gane ale administraiei publice au organizate direcii sau servicii de studii i doi " mentare; > Expertizele i unele procese-verbale sunt, de asemenea, operaiuni folosite n procedura pregtitoare ndeosebi a actelor cu caracter individual. Expertizei au, de regul, un caracter individual tehnic i se fac de ctre servicii speciale compuse din specialiti tehnicieni. Procesele-verbale constat anumite situaii de drept sau de fapt; > Referatele, rapoartele, informrile i drile de seam sunt operaiuni foarte mult utilizate n pregtirea actelor administrative. Ele cuprind diferite date, aprecieri i uneori propuneri, care, fiind utilizate n cunotin de cauz, conduc li realizarea eficient a scopului trasat de actul administrativ. > Propunerile sunt msuri pregtitoare ale actului administrativ, prin care un organ al administraiei publice sesizeaz organul competent s emit actul n vederea lurii acestei msuri; > Verificrile, cercetrile i anchetele sunt, de asemenea, acte pregtitoare care se efectueaz n vederea emiterii actului administrativ, menite s asigure o fundamentare n fapt a acestora. Culegerea i prelucrarea informaiilor reprezint, practic, activitatea care are cea mai mare* pondere" -n;. desfurarea etapei de pregtire a deciziei, ca act administrativ, ntruct informaiile culese stau la baza elaborrii variantelor posibil de rezolvare a problemei. Formele procedurale prealabile enumerate mai sus sunt operaiuni tehnico-materiale care nu produc prin ele nsele efecte juridice

101

Seciunea lt. Procedura emiterii actului administrativ

.Pentru ca manifestarea de voin (actul administrativ), a organului administrativ s produc efecte juridice, este necesar ca ea s fie elaborat i adoptat cu respectarea unor reguli procedurale, precum i ca actul s cuprind elementele minim necesare pentru valabilitatea lui. Stabilirea regulilor de procedur i a unor forme crora trebuie s le corespund actele administrative, nu nseamn ngreunarea i complicarea procesului de elaborare a actelor. Ea are scopul sa previn luarea unor msuri .pripite i insuficient fundamentate. Prin aceasta se ocrotesc att interesele legitime ale cetenilor, ct i cele ale statului231. n literatura de drept comparat s-au fcut ncercri de a stabili elementele minime pe care trebuie s le ntruneasc toate actele administrative. S-a susinut c "actul trebuie s fie scris, datat i semnat de ctre funcionarul de Ia care eman. Aceste condiii se arat n continuare - sunt indispensabile pentru a putea preciza coninutul actului, dac este fcut cu competen sau nu i pentru a putea stabili rspunderile"232. Dei nu ntotdeauna legea prevede forma scris ca o condiie de valabilitate a actelor administrative, ea este preferabil formei orale. Forma scris are avantajul c exclude posibilitatea contestrii existenei i coninutului actului. Consemnarea n scris a drepturilor i obligaiilor pe care le consacr nu depinde de memoria, oamenilor. De aceea i controlul asupra legalitii i oportunitii lor se poate face n condiii mai corespunztoare233. Dup prof. T. Drganu, mai multe sunt cazurile n care administraia poate proceda, fr s fie obligat s respecte o procedur prestabilit. Aceast libertate de micare se recunoate uneori administraiei de stat, innd seama de varietatea sarcinilor care i revin 234. n lipsa unui cod de procedur administrativ, care ar putea s reglementeze ordinea de emitere i intrare n vigoare a actelor administrative, nu ne rmne dect s analizm literamra juridic n acest domeniu. Procedura emiterii actelor administrative' cuprinde mai multe activiti desfurate de funcionarii autoritii publice care emite actul. Toate aceste activiti (care sunt, n esen, operaiuni sau fapte materiale administrative) pot fi raportate la trei faze: a) activiti aie fazei pregtitoare, (pregtirea i elaborarea) b) activiti concomitente emiterii actului, (emiterea/adoptarea) c ) activiti posterioare emiterii actului., (aducerea la cunotin, punerea n executare)

a) din oficiu; b) prin executarea dreptului la petiionare.

Fazele procedurii administrative se declaneaz n dou moduri:

Ca n orice activitate uman, menioneaz prof. A. Negoi, activitatea organelor administraiei publice trebuie s porneasc sub forma unei intenii de a realiza ceva, aceast prim etap autorul o denumete iniiativ a deciziei administrative. Mai des aceast iniiativ pornete de la organul administrativ, dar poate veni i de la organul legislativ 235. Astfel, activitile pregtitoare pomesc de la sesizarea necesitii emiterii actului, n activitatea autoritilor administraiei publice de organizare a executrii legii i de executare nemijlocit a acesteia, necesitatea deciziei administraive: decurge, n unele situaii, din chiar prevederile legii, care dispune c pentru realizarea unor obiective ale conducerii sociale se vor emite acte decizionale de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale. n alte cazuri autoritile administraiei publice emit astfel de acte din oficiu i din proprie initiativ ori la sesizarea altor organe, fr s existeo sarcin expres n acest sens, cuprins ntr-o dispoziie a legii. Procedur administrativ din oficiu - procedura administrativ declanat de persoana administrativ din proprie iniiativ sau n temeiul dispoziiei organului ierarhic superior ce are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ i/sau a celor cu caracter individual ori luarea unei msuri administrative n condiiile i cazurile legal prevzute. Procedura administrativ declanat prin exercitarea dreptului la petiionare se iniiaz prin cerere, reclamaie, sesizare sau propunere formulat n scris ori prin pota electronic adresat de cel interesat persoanei administrative competente, n vederea dobndirii, recunoaterii, exercitrii, aprrii sau restabilirii unui drept, ori a unui interes legitim personal sau public236. Petiia poate mbrca forma de cerere, reclamaie, sesizare, propunere sau oricare alt form specificat dreptului de petiionare, n condiiile legii. Procedura privind executarea dreptului la petiionare se declaneaz prin petiii formulate n nume propriu, cuprinse n scrisori, ori prezentate n audiene i consemnate n scris sau transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesai persoanei administrative competente. Petiia poate mbrca form de cerere, reclamaie, sesizare, propunere sau oricare form specific dreptului de petiionare237, n condiiile legii. Petiiile necesit de a fi nsoite de acte doveditoare n susinerea lor. Prin cerere se solicit recunoaterea sau realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal sau public. Prin reclamaie se solicit restabilirea unui drept subiectiv sau interes legitim cu caiacter personal care a fost nclcat. Prin sesizare se solicit restabilirea unui drept sau interes legitim, de ordin general, nclcat.
" A. Negoi, op.cit., Drept administrativ i tiina..., p. 125. ~ Procedura data se poate declana att n urma recursului graios ct i a celui ierarhic. Petiiile pot fi formulate personal i oral numai in carul audienelor. Aceste petiii vor fi evideniate ntr-un registru special.

A. Balogh, "Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparai". n "Studia Napocensia". scria drept. Editura Academiei, Bucureti, 1974, pag.73. " A. Teodorescu, "Tratat de drept administrativ", vol. 1, ediia a Il-a, Bucureti, Institutul dc Ane Grafice"EminesoT S.A., 1929. pag. 384. ';"' Uie Iovaa, op. ca, pag. 41. T. Drganu. op. ciL.Acteh:.., p. 119.

1 .Activiti ale fazei pregtitoare

Propunerea

urmrete realizarea unor aciuni de

interes

g e n e r ade c t r e l

persoana administrativ competent. Persoanele administrative au obligaia s primeasc, s examineze, s verifice, s

soluioneze petiiile i s comunice

n scris

rspunsurile n cel mai scurt timp, rar a

depi 30 de zile de la nregistrarea lor. Rspunsurile vor viza n mod obligatoriu, pe solicitant, obiectul petiiei i vor fi motivate legal. Important. Persoana administrativ este obligat s primeasc i s nregistreze petiria de ndat. n cazul petiiilor depuse personal, se va elibera dovada nregistrrii lor. De regul petiria cuprinde urmtoarele elemente: - numele prenumele/denumire; domiciliu/sediu; - obiectul detaliat al solicitrii i justificarea acesteia, dup caz; - mputernicirea dat reprezentantului legal, dac este cazul - semntura petitionaruhri sau a reprezentantului su legal; - data ntocmirii (solicitrii) petiiei. Dup caz, petiria poate fi nsoit, de documente sau dovezi prevzute de reglementrile legale n vigoare sau socotite utile de ctre solicitatn. Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ probleme teoretice i practice deosebite ridic avizele i acordul prealabil23S. Avizul nu produce el nsui efecte juridice, dar fr el, atunci cnd se cere actul administrativ nu este valabil. Avizele sunt opinii ale unei autoritti a administraiei publice, solicitate de o alt autoritate a administraiei n legtur cu o anumit problem asupra creia; autoritatea care l solicit urmeaz s se pronune prin emiterea unui act administrativ. Avizele pot fi: > facultative - atunci cnd organul emitent are dreptul de a hotr s cear sau nu prerea altui organ i, dac a cerut-o, s tin sau nu cont de aceast prere; > consultative - atunci cnd organul emitent are obligaia s solicite avizul altui organ, dar nu este obligat s se conformeze acestuia; > conforme - atunci cnd organul emitent are att obligaia de a solicita, ct i de a se conforma acestor avize. Avizele, la fel, sunt manifestri unilaterale de voin, care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea-uni lateral de voin a organului emitent, dar, cu toate acestea, nu produc ele nsele efecte juridice, dei fr ele, atunci cnd sunt conforme, actul achninistrativ nu este valabil. Acordul constituie consimmntul unui organ admirustrativ, dat pentru emiterea actului administrativ de un alt organ i, la rndul"su, poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Acordul prealabil se deosebete de un aviz conform prin faptul c efectul juridic, n cazul actului emis cu acordul prealabil ah-altui organ, este rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe, lucru caracteristic pentru actele administrative complexe239. A. Iorgovan, op. cit.. Tratat de drept..., voi. 2, p. 67. A se vedea: Tudor Drganu, "Actele administrative si faptele asimilate lor... " op.cit.. p.96.

n cazul acordului posterior, ne aflm n situaie asemntoare cu cea a aprobrilor propriuzise, adic a manifestrilor de voin a unui organ superior, stabilit de lege, prin care acesta se declar de acord cu actul emis de un organ inferior. De regul, organul al crui acord se cere este unul ierarhic superior celui emitent sau este un organ care se situeaz cel puin pe o treapt similar. Att acordul, ct i aprobarea nu oblig organul care emite actul administrativ s-1 pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se referi iar n cazul aciunii de anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul care 1-a emis, ct i cel care i-a dat acordul. Dup cum menioneaz prof. A. Iorgovan, aprobarea, acordul i confirmarea, fiind manifestri de voin a unor organe de stat, prin care acestea consimt emiterea unor1 acte,'administrative, condiioneaz caracterul executoriu al acestor acte, producnd astfel, n mod nemijlocit, efecte juridice, fr a crea ele nsele noi raporturi juridice. Asemenea raporturi juridice iau natere numai prin actul juridic de baz al organului emitent, "ntregit". ns i cu efectele aprobrii acordului sau confirmrii, dup caz. Fiind o unitate n diversitate, efectele nemijlocite ale acordului, aprobrii sau confirmrii ntregesc efectele juridice ale actului administrativ propriu-zis, drept urmare, ntre teoria actelor administrative complexe240 i teoria actelor complementare este o interferen dialectic i nu o respingere total, reciproc241. Etapa pregtirii deciziei se ncheie cu elaborarea variantelor de rezolvare a problemei. Decidentui. nu trebuie ns s se limiteze numai Ia elaborarea variantelor de soluii, ci trebuie ca, pe baza informatiilor de care dispune, s evidenieze pentru fiecare variant consecinele pe care aceasta le va produce asupra funcionrii domeniului de activitate respectiv.
2. Activiti concomitente emiterii actului administrativ
Etapa a doua este cea a adoptrii sau emiterii propriu-zise a actului, denumit i faza deliberrii. Adoptarea actelor administrative de ctre autoritti le deliberative, colegiale se face n urma analizei n cadrul edinei de lucru, ia care trebuie s participe de regul, cel putin jumtate plus unu din numrul membrilor acestei autoritti, Participantii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea Iui sau l pot respinge. Dup dezbateri, proiectul se pune la vot i dac ntrunete numrul necesar de voturi, el este adoptat. Dintre condiiile procedurale concomitente o deosebit importan prezint cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea.

"Acordul, aprobarea, confirmarea i ratificarea conduc Ia acte administrative complex* ^ire se caracterizeaz prin faptul ,c iau natere prin dou sau mai multe manifestri de voina care provin de ia organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiai efect juridic, formeaz o singura unitate juridic", Idem., n acelai sens a se vedea R.N.Petrescu, "iDrept administrativ", Cluj-Napoca, 2004. A. Iorgovan, op. cit., Tratat de drept.... voi. 2, p. 69...

194

103

Cvorumul reprezint numrul de membri care trebuie s fie prezeni pentru adoptarea actului, numr raportat la totalul membrilor unui organ colegial. Majoritatea necesara poate fi, dup caz, simpl, absolut sau calificat. respectiv, jumtate din membrii prezeni, jumtate din membrii alei sau 3/5, 2/3 din membrii organului colegial. Motivarea este operaiunea administrativ prin care se expun considerentele de fapt i de drept care justific emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea actului adimnistrativ se face n temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerine procedurale, ntocmite de iniiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunotina solicitantului la cerere, fie integral fie n rezumat, ori se comunic din oficiu, n condiiile legii. -s. Redactarea actelor administrative se face ntr-un stil concis, clar i neechivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i ortografice. Semnarea actului administrativ se face dup caz, de conductorul persoanei administrative ori de ctre mputerniciii acestuia, dup care va avea loc nregistrarea, numerotarea, datarea i tampilarea actului. Semnarea actelor administrative este condiia de form obligatorie prin care se atest autenticitatea acestora. Lipsa semnturii atrage inexistena actelor adminisrrative emise de organele unipersonale. Procedura emiterii actului administrativ de ctre o singur persoan este mai simpl dect n cazul organelor colegiale, dar cuprinde totui luarea avizelor necesare, de care trebuie s ia cunotin i s fin cont organul emitent Unii autori includ n procedura concomitent a emiterii actului, fie de autoritile deliberative (colegiale), fie de o singur persoan, i: acordul conductorului organului colegial, cum sunt, de exemplu, hotrrile Guvernului, cu acordul prim-nunistrului; semnarea i, eventual, contrasemnarea actului adoptat sau emis; tampilarea acestuia, darea unui numr de ordine i datarea (ziua, luna, anul emiteri)242

A se vedea G.T. Zaharia, op. cit., pag. 163; VJ. Priscaru, Contencios administrativ romn. Bucureti 1998, p.81; A.orgovan, op. cit,. Tratat de drept administrativ, voi. 2, pag.70-72. form, ori n vederea repunerii sale n executare. Actele adrrmnstrative supuse confirmrii produc efecte juridice numai de la data confirmrii lor. . Comunicarea este operaia prin care actul administrativ este transmis persoanei sau organului interesat. Necesitatea comunicrii se refer mai mult la actele individuale i anume de ia data comunicrii se nasc anumite drepturi i obligai n cazul actelor administrative cu caracter normativ, legea prevede, de regul, obligaia publicrii lor n Monitorul Oficial sau afirii ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. Uneori legea prevede publicarea i a actelor individuale (decretele Preedintelui Republicii cu privire la acordarea sau retragerea ceteniei). Rectificarea este operaiune de ndreptare a erorilor materiale din nscrsurile administrative, rectificarea poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau meniuni greite din nscrisurile administrative. : Reconstituirea este operaiunea de refacere a unui nscris administrativ. Arhivarea reprezint operaiunea de: eviden, inventariere, selecionare, pstrare i folosire a nscrisurilor adrninistrarive create sau deinute de persoanele administrative. Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare, dup prof. A. Iorgovan sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea i ratificarea, care au valoare juridic diferit17.

4. Efectele juridice ale actelor administrative

a) Intrarea n vigoare a actelor administrative

3. Activiti ulterioare emiterii actului administrativ Urmtoarea etap este cea ulterioar adoptrii sau emiterii actelor admini-Mi.u ivc,care cuprinde anumite activiti necesare intrrii n vigoare a actului administrativi producerii de efecte juridice. Aceast etap const n aprobarea/ratificarea, comunicare sau aducerea la cunotina general a actelor normative precum i la cunotina celor interesai, n cazul actelor individuale, rectificarea, reconstituirea i arhivarea. Aprobarea/ratificarea reprezint ncuviinarea dat de o persoan administrativ ierarhic superioar cu privire la un act adininistrtativemis7adoptat n mod valabil de ctre o persoan administrativ, aceast procedur se aplic numai n cazurile expres prevzute de lege. Confirmarea reprezint aciunea de validare a unui act administrativ, realizat n scopul de a-i ntri fora juridic, de ai acoperi eventualele vicii de fond sau de

Actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii anumitor raporturi juridice18. mprtim prerea mai multor autori de drept administrativ romni c momentul producerii efectelor juridice este acela al comunicrii actelor administrative individuale i al publicrii actelor normative. Numai din acest moment, subiectele iau cunotin de coninutul actului administrativ i drept urmare Ii se poate pretinde o anumit conduit19. Excepie fac actele administrative care produc efecte retroactive (acte de anulare sau interpretare) i actele ce intr n vigoare de la o dat ulterioar stabilit n chiar actul administrativ24*. Actele administrative cu caracter retroactiv constat (recunosc) existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (se mai numesc i acte declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria actelor administrative cu caracter retroactiv fac parte: actele de anulare (revocare) a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la datata emiterii actului de desfiinare; actele administrative interpretative care eman de la acelai organ care a emis actul interpretat sau de Ia o autoritate ierarhic superioar i

17 A. Iorgovan, op. cit.. Tratat de drept administrativ, voi. 2. pag.70-72. 18^ R.N. Petrectu "Drept administrativ", Accent, CIuj-Napoca, 2004, pag. 318. 19Idem, lbidem, p.52-53.
197

.104

care

au efect retroactiv de ia data aplicrii actului interpretat; actele adnunistrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului247. b) ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative La rndul su, ncetarea.efectelor juridice ale actelor administrative poate avea loc din mai multe motive, n cazurile n care actele administrative au fost emise cu nclcarea cerinelor expuse mai sus sau cu abateri de la procedura stabilit de lege. n general, actele administrative produc efecte juridice pn la momentul scoaterii lor din vigoare printr-un alt act juridic, care aparine, de regul, organului emitent, organului ierarhic superior acestuia sau instanelor judectoreti. Actele administrative pot fi abrogate, anulate, revocate, suspendate, modificate ori completate. Abrogarea reprezint situaia de ncetare definitiv a efectelor actului administrativ prin emiterea/adoptarea unui nou act administrativ. Dup modul n care se dispune, abrogarea poate fi expres sau implicit iar, dup ntinderea efectelor pe care le produce aceasta poate fi total sau parial. Este interzis ca prin abrogarea unui act achrunistrativ s se repun n vigoare actul administrativ iniial anterior desfiinat. Anularea reprezint sanciunea aplicat actelor administrative emise/adoptate cu nclcarea legii i const n lipsirea acestora de efectele juridice n vederea crora au fost emise/adoptate. Anularea poate privi actele administrative cu caracter normativ ct i cu caracter individual. Cauzele anulrii pot viza legalitatea i/sau legalitatea actului administrativ. Anularea e dispune de persoana administrativ ierarhic superioar, de autoritile de inspecie sau control, de cele cu activitate adrnmisrrativ-jurisdicional stabilite de lege, ori de instanele judectoreti, n condiiile i n cazurile prevzute de lege. Suspendarea este operaiunea de ntrempere temporar a efectelor juridice ca o garantie a legalitii. Suspendarea poate fi fcut de organele ierarhic superioare sau de alte organe dac este prevzut de lege, sau chiar de organul emitent care are i dreptul de revocare a acestora. Suspendarea poate fi fcut printr-un act juridic n temeiul legii. Suspendarea actelor administrative poate deveni necesar din mai multe motive: contestarea legalitii lor de ctre un cetean (de exemplu, n cazul actelor de sancionare contraventional sau n ordinea contenciosului administrativ); sclumbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului i punerea sub semnul ntrebrii a 1 egalitarii din considerente de oportunitate; necesitatea de a pune de acord actul cu actele emise de organele ierarhic superioare; clarificarea unor ndoieli asupra legalitii actului constatat din oficiu de ctre organul emitent. Modificrile pot surveni n urma acelorai condiii i pot fi svrite de organul emitent, de cel ierarhic superior sau din afar. Retragerea sau revocarea. Actul administrativ nu trebuie neles ca ceva fix, neschimbat. Organele care emit acte pot s vad greit lucrurile cnd fac aceste acte. De aceea trebuie admis

posibilitatea modificrii i retragerii actului administrativ de ctre nsui organul emitent. Cauza revocrii poate fi ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ. Dup cum meniona prof. E. D. Tarangul, un act material care i-a produs efectele nu mai poate fi revocat (drmarea unei case insalubte), actele juridice ns sunt de aa natur nct ele pot s fie revocate, fie n sensul c se anuleaz toate efectele juridice pe care le-au produs, deci cu efect retroactiv, ex tune. fir n sensul c ele s nu mai produc n viitor nici un efect juridic, adic ex nune;4H. Revocarea se deosebete att de suspendare, ct i de anulare prin m.u multl momente: > revocarea este ca regul, pe cnd suspendarea ca excepie; > suspendarea se hotrte cnd exist un dubiu n privina legalitii MU oportunitii actului, pe cnd revocarea se dispune cnd OXistl certitudinea c acesta este ilegal sau inoportun; > revocarea duce la ncetarea definitiv a efectelor actelor administrative, pe cnd suspendarea la ncetarea temporar; > revocarea se deosebete de anulare, pentru c intervine nu numai pentru ilegalitatea, dar i pentru inoportunitatea actului administrativ; > revocarea poate fi dispus numai de organul emitent i organul ierarhic superior, pe cnd anularea poate fi dispus de organul ierarhic superior sau de instana de judecat; > revocate pot fi att actele ilegale, ct i cele legale; anulate pot fi doar cele ilegale Completarea actelor administrative const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii normative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte, care se adaug elementelor structurale existente.

5. Contractul administrativ
I. Teoria contractelor administrative n dreptul francez Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez datorit jurisprudenei Consiliului de Stat, care a fost sistematizat de doctrin . n stabilirea notiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut n vedere competena Consiliului de Stat, ca tribunal administrativ, n judecarea litigiilor dintre particulari i administraia public. Categoria contractelor administrative era compus din contractele ncheiate de administraie i un particular, n legtur cu organizarea i funcionarea serviciilor publice, n care se stipuleaz o anumit participare a particularului co-contractant Ia funcionarea acestor servicii i care cuprinde clauze speciale care nu-

.105

197

E. D. Tarangul, op. cit.. Tratat.... p. 517 . . . . Autorul francez Gaston ieze a fost primul care a sistematizat deciziile junsprudciei i, apoi. a construit teoria generala a contractelor administrative n "Le principes generaux du droit administratif, ed. III, tome W, 1926, Le funcrionnement des services puHics, p. 297 i urm., cit de C.G. Rarincescu, n op. C I L . p. 201. ,;.... -.,
248 m

106

public i particularul colaboreaz voluntar Ia buna Iui funcionare, msur diferit de' cel aplicabil contractelor de drept privat. Elementele caracteristice ale contractului administrativ evideniate n aceast opinie, sunt urmtoarele: - existena unui caiet de sarcini i condiii generale care cuprind i reguli exorbitante de drept comun; - angajamentul de cooperare activ i personal a furnizorului la .funcionarea serviciului public; - contractul ncheiat n legtur cu funcionarea unui serviciu public implic aplicarea unui regim de drept public; s. - inserarea unei clauze, prin care prile declar c sunt de acord s se supun jurisdiciei administrative. Referitor la regimul juridic aplicabil contractelor administrative s-a subliniat, n aceeai prere, c regulile de ordin tehnic privitoare la formarea, executarea i desfacerea contractelor administrative difer, n mare msur, de regulile dreptului privat pentru contractele determinate de el.

):;/.(%" Unul imi(iiWi.kic/t-</c </iq>< civi/ sau comercial20. Deoarece contractele uvr.Mun

a p lic u n r e g im ju r id ic n m a r e

s e r v ic iu a c e s to r c o n tr a c te I i s e

serviciul public concesionat trebuie s primeasc o alt organizare; n consecin, administraia poate s rezilieze contractul de concesiune pe cale unilateral, dar cu obligaia de a-1 despgubi pe concesionar; - administraia este responsabil de buna funcionare a serviciului public concesionat, avnd posibilitatea de a controla activitatea concesionarului; - n materie de concesiune a serviciilor publice s-a admis teoria impreviziunii. Impreviziunea avea loc atunci cnd se produceau evenimente excepionale i anormale, independent de prile contractante, 6are nu puteau fi prevzute n momentul ncheierii contractului i care fceau ca executarea acestuia s fie prea oneroas, n aceste situaii, administraia era obligat s restabileasc echilibrul financiar al concesiunii24. b)n cea de-a doua opinie, se socotea c teoria contractelor adminisrrative nu este compatibil cu divizarea actelor administraiei publice n acte de autoritate i acte de gestiune 25. Cu toate acestea, concesiunea domeniului public era calificat un act mixt, i nu pur i simplu un act de gestiune26. c)n cea de-a treia prere, se considera c toate contractele ncheiate de administraia public sunt contracte administrative, supuse unui regim de drept administrativ757. 3. Teoria contractelor administrative n perioada actual n prezent, trebuie s plecm de la consacrarea legislativ a unor noiuni de care erau strns legate contractele administrative n dreptul francez i ce romn din perioada interbelic, i anume: "domeniu public", "serviciu public i "lucrri publice". Fa de dispoziiile existente i pe msura elaborrii noii legislaii credem c teoria contractelor administrative trebuie s-i regseasc actualitatea. innd seama de trsturile caracteristice ale acestor contracte evocate n perioada interbelic i de cele recent prevzute n literatura de specialitate27, se pot reine urmtoarele elemente specifice ale acestui gen de contracte: - se ncheie pe baza acordului de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau un alt subiect autorizat de aceasta i, de regul, un particular;

2.Teoria contractelor administrative n perioada interbelic

n aceast perioad, teoria contractelor administrative nu a avut aceeai amploare ca i n dreptul francez i nu s-a ajuns la formarea unui regim juridic diferenial n aceeai msur ca n Frana deoarece a lipsit jurisdicia unui tribunal administrativ de importana Consiliului de Stat, iar pe de alt parte, litigiile referitoare la toate contractele administrative erau judecate tot de instanele puterii judiciare21. n literatura de specialitate interbelic s-au exprimat, n principal, trei opinii: prima, de acceptare a teoriei contractelor administrative, cu referire expres la contractul de concesiune; a doua, de respingere a acestei teorii; a treia, de acceptare a teoriei contractelor administrative pentru toate contractele ncheiate de administraia public22. a) n prima prere, concesiunea de servicii publice de ctre administraie unui particular a fost considerat drept contract administrativ23. Au fost evideniate principalele usturi caracteristice ale acestui contract administrativ, i anume: - concesiunea de servicii publice se realizeaz printr-un acord ce intervine ntre concesionar i adrainistraie, dar, cu toate acestea, nu ne gsim n prezena unui contract de drept comun, deoarece administraia are dreptul i obligaia de a controla i reglementa exploatarea serviciului public pentru a-1 putea adapta intereselor generale publice; - actul de concesiune nu poate fi considerat un act unilateral de putere public pentru c interesele concesionarilor ar fi lsate la discreia administraiei, ceea ce nu ar conveni particularilor;

- actul de concesiune este un act juridic complex alctuit dintr-o parte reglementar stabilit pe cale unilateral i o parte contractual, stabilit prin acordul de voin intervenit ntre administraia concedent i concesionar, - administraia are dreptul de a retrage concesiunea ori de cte ori va constata ca, de fapt, concesionarul nu ndeplinete condiiile prevzute n contractul de concesiune sau dac apreciaz c 20AsevedeaCC Rarincescu, op. cit. p..202,.,..
107

21A se vedea CC Rarincescu, op. cit., p. 206. 22Cu privire la aceste trei teorii, a se vedea A Iorgovan, op. cit, p. 128 i urm. 23A se vedea, n principat. EJD. Tarangul.op. cit, p. 412-413,418. 24Cuprivirelatoateacestetrsturi,asevedeaE.D. Ta rangul, op. cit, p.413iurm. 25PrincipalulsusintoresteA.Tcodorescu,
v

TRATATDEDREPTADMINISTRATIV,1929, voi.I,p.394-397. 26AsevedeaP.Negulescu,op.cit.p.133. 257 AsevedeaP. Strihan, CONTRACTELEADMINISTRATIVENDREPTULROMN. 2758AsevedeaA.Iorgovan,"Tratat de drept administrativ". vol.II,EdituraAllBeck.2002, CONTRIBUIILAOTEORIEGENERAL.TipografiaCurieruljudiciar.Bucureti,19 pag.115;RodicaNadcisaPctrscu. op. cit, p.133 46,p.7 siijrm.,citatdeA.Iorgovan n"Drept administrativ". EdituraAccent.2004,pag.340;Ion Creang,"Curs de drept administrativ". EdituraEpigraf,Chiinu.2003.pag.242. 201

- particularul se angajeaz, n schimbul unei sume de bani, s asigure funcionarea unui serviciu public, ori s efectueze o lucrare public a cror organizare reprezint obligaii legale ale adjmnistraiei; - prile au obligaia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, n baza legii, prin hotrre a Guvernului; - cnd interesul public o cere, sau dac executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu i-a ndeplinit din culp obligaiile, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul fr a mai recurge la justiie;

termic; canafizarea i epurarea apelor uzate t pluviale; salubrizarea, nverzirea locafitilor; asigurarea cu transport public local; administrarea fondului locativ public i privat -a. c) dreptul de a exploata obiecte proprietate de stat, care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial din circuitul civil; d) dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului.

- autoritatea administraiei publice sau cel autorizat de aceasta nu poate ceda drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda altei persoane, dar numai cu aprobarea autoritii administratiei publice;

- dac legea nu dispune altfel, soluionarea litigiilor nscute din contractele administrative sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Contractele adrninistrative, potrivit Prof. V. Priscaru, se clasific n : - contracte de concesiune; - contracte de achiziii publice;
- contracte pentru achiziii Guvernamentale(care includ i prestri de servicii ctre aceleai entiti); - contracte de executri de lucrri publice; - contracte de nchirieri de bunuri; - contracte de mprumuturi de bani. In continuare ne vom opri asupra celui mai important i mai frecvent ntlnit contract administrativ i anume - contractul deeoncesiune. n conformitate cu art.1 din Legea cu privire la concesiuni Nr. 534-XIII din 13.07.95: "Concesiunea este un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor (persoana fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat (municipal) care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial din circuitul civil, precum si dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul, statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv si rspunderea patrimoniala." Din analiza definiiei se pot retine urmtoarele caractere ale concesiunii: 1) este o operaie juridic ce se realizeaz n temeiul unui act juridic -contractul de concesiune; 2) are ca obiect transmiterea urmtoarelor drepturi n schimbul unei redevene28: '

3) prile contractului sunt statul(n calitate de concdent) i orice persoan fizic sau juridic n calitate de investitor(concesionar). la. ceea ce privete calitatea de concdent a statului vom arta c, la momentul adoptrii legii, tot patrimoniul aparinea statului, fiind gestionat de autoritile publice centrale. Din 1999, ns avem Legea privind patrimoniul unitilor administradV-teritoriale, prin care au fost mproprietrite, adic o parte din bunurile proprietate de stat au fosi trecute n proprietatea unitilor administrativ teritoriale, fiind gestionate, n baza principiului autonomiei locale, de ctre autoritile locale statele dc niicl local consiliile locale. Prin urmare, pentru o modificare ulterioar a legii, a se reglementa ca avnd calitatea de concdent n numele statnlui, raionului sau oraului(satului): a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public sau privat a sfatului oii pentru serviciile de interes naional; b) consiliile raionale sau consimte locale, pentru bunurile proprietate a raionului, oraului sau satului ori pentru serviciile publice de interes local. De asemenea important de mentiooat, dei legea nu prevede expres, prin natura concesiunii, concesionarul trebuie s fee persoan fizic sau juridic de drept privat. 4) investitorul, n executarea contractului, preia gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial. Altfel spus, concesionarul ia serviciul public spre administrare, i asum riscul probabil al ctigului sau al pierderii i va rspunde material pentru orice nclcare fcut. Concesiunea se realizeaz prin contractul de concesiune numai pe baz de licitaie public 29 i cu condiia ca prin concesionare s se asigure statului un venit fix, iar pentru populaie.un serviciu de calitate i continuitatea Procedura licitaiei publice este o condiie obligatorie pentru acordareaconcesiunii, sanciunea nerespectrii acesteia va fi nulitatea absolut a contractului de concesiune. Concesiunea.nu se aseamn cu vnzarea, cci nu are toc nici un transfer de proprietate i nici nu se constituie n favoarea concesionarului vre-un drept

a) dreptul de desfura activitatea de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul R Moldova; b) dreptul de a presta servicii publice. Potrivit art.3 afin. I din Legea serviciilor publice de gospodrie comunal nr. 1402-XV din 24.10.2002 pot face obiectul contractului de concesiune urmtoarele servicii pubBce de gpspodrie comunal: alimentarea cu ap; alimentarea cu energie 28Redevena - pli n natur sau n bani) care se execut periodic, la date fixe i sub forma dc 29cote fixe. Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau bugetele

260

locale, dup caz

'

.*....

Procedura licitaiei publice este reglementat n Regulamentul privind tcKiele Btemaponale de concesionare n Republica Moldova, aprobat prin Horrea OKmmawjr. { ' d,n 27.02.1996. De asemenea a se vedea Mria Orlov. vetlana Dogotaru. tefan Betecou, Liliana Bclecciu, op. cit., pag. 56-60. v

-mmmav

203

pi ijii iun; B nu N P jutt* NIEMLIIAnlol ou fnuhlilaroi, ocl oonooelormrul nu plnlotc O , 1 1111. , .Im hum. ol este uloii/.u( il |h11 1 pi ttXi IfUpTI OOlOl 04 M l0808< di sci viciul concdt . Dac analizm o concesiune vedem c statul(prin organele sale) organizeaz un serviciu public, stabilete toate condiiile de funcionare a serviciului pentru a satisface interesul general, stabilete care sunt drepturile de putere public ataate la acest serviciu; acestea fcnd obiectul caietului de sarcini. n urma desfurrii unei licitaii publice, ctigtorul va ncheia cu statul un contract de concesiune. Prin acest act juridic "administraia autorizeaz pe un particular s fac anumite fucrri pe domeniul public, i-i d dreptul de a percepe anumite taxe de la acei care ar voi s se foloseasc de aceste lucrri; cci tim c dreptul de a administra i a ntrebuina domeniul public 30, n vederea interesului >general este un atribut al suveranitii"31. Concesionarul unui serviciu public este obligat s fac s funcioneze serviciul public n condiiile cuprinse n contractul de concesiune i conform caietului de sarcini. Concesiunile, n general, sunt fcute pentru o lung perioad de timp necesar pentru amortizarea capitalului investit, ori, n acest interval, nevoile publicului se mresc i serviciul trebuie s satisfac aceste nevoi n mod mulumitor. Iat de ce sarcinile concesionarului se mresc n proporia nevoilor serviciului public i statul, care vegheaz ca interesele publicului s fie satisfcute, are dreptul s oblige pe concesionar a da o mai mare dezvoltare serviciului. Dar concesionarul are i drepturi i -obligaii contractuale (perceperea taxelor, mprirea beneficiilor) pe care nici statul, nici concesionarul nu pot s le modifice dect de comun acord. Concesiunea ca form de exploatare a serviciilor publice prezint mari avantaje, ntruct d posibilitate statului s poat crea fr cheltuial lucrri publice de mare importan, pe care nu le-ar fi putut nfptui altfel sau le-ar fi fcut mult mai trziu i n condiii inferioare. i apoi concesionarul lund ntregul risc asupra sa, statul nu poate, n principiu, s sufere vre-o pagub32. Cu toate acestea i concesiunea prezint dezavantaje; cci concesionarul, preocupat mai mult de interesul su personal dect de interesul public, va cuta s i asigure un beneficiu ct mai mare, de multe ori n detrimentul publicului, profitnd de faptul c exercit un monopol33. Contractul de concesiune se ncheie n termen de 30 de zile de la data rmnerii definitive ,a rezultatelor licitaiei aprobate de ctre concdent, n strict conformitate cu legislaia m vigoare.
'""LI-HIul(|( COnCCSium IC

Coninutul contractului de concesiune const, pe de o parte, din clauze reglementare, fiind cele cuprinse n caietul de sarcini i clauze convenionale, convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini. Clauzele reglementare, prestabilite, n privina crora i exprim acordul concesionarul, reprezint unul din elementele specifice contractelor administrative. Potrivit legii, concesionarul are dreptul (dar i obligaia) de a exploata n mod direct obiectul concesiunii, fiind aici o dezvoltare a caracterului intuita persoane al contractului de concesiune, prevzut n art. 17 al Legii cu privire la concesiuni, unde concesionarului i se interzice nstrinarea ctre teri a obiectului concesiunii. Textul art 14 alin. 2 reflect o alt trstur specific a contractelor administrative. Astfel, seprevede dreptul concedentului de a modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune "fii cazul n care apar circumstane deosebite de cele care au fost prevzute la acordarea concesiuni f.

IflCboiO 11(UIILONIIIL.IL..11I.j-i\I.i|i.iR

Fr a intra n detalii, subliniem c sintagma "circumstane deosebite" vizeaz "acele situaii de fapt care apar n organizarea, funcionarea sau n modul de exploatare, ce depesc sfera normalului, a admisibilului previzibil i care, n mod obiectiv, reclam schimbarea "modului de operare" al concesionarului"266. Dreptul de modificare unilateral se fundamenteaz pe dreptul exclusiv al concedentului de a constata modificarea interesului general i de a dispune adaptarea cu acest interes general a serviciului public267. Modificarea unilateral a contractului de concesiune vizeaz aspecte legate de organizarea, funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public, dar trebuie amintit c, orice clauz contractual care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilateral, va fi lovit de nulitate absolut, nemaiputnd produce efecte juridice pentru viitor. Acelai articol din lege reglementeaz dreptul concesionarului de a primi de la autoritatea concedent o despgubire268, atunci cnd modificarea unilateral a clauzelor contractului aduce prejudicii acestuia. Dar, nu trebuie s uitm, c concesionarul i-a asumat i riscul acestei modificri. Litigiile cu privire Ia cuantumul despgubirilor aprute ntre concedent i concesionar sunt de competena instanei de contencios administrativ. De asemenea "litigiile nu constituie un motiv pentru
sustragerea concesionarului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale".

Moldova, indilcicnt dc naionalii. t c . i . . i u cetenia concesionarului, pentru o durat ce nu poate depi 50 dc ani din data semnrii lui. Durata concesiunii se stabilete n funcie de perioada de amortizare a investiiilor ce urmeaz s fie realizate de ctre concesionar.

30 ' P. Negulescu, op. cit. pag. 154. 31P. Negulescu, definete domeniul public ca "totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului,
2b

judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general." Tratat de drept administrativ pag.103. Domeniul public- poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa. n regim dc drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea de

~ A. Iorgovan, op. cit., pag.238. "67 A. Iorgovan, op. cit., pag. 237 Subscriem i noi Ia teza dup care acoperirea pagubei se poate face i prin alte mijloace dect plata unei sume de bani, cum ar fi majorarea tarifului pentru serviciile prestate, reducerea rede-venei sau chiar prelungirea TERMENULUIconcesiunii (Simona Gheorghina. A Sebeni, op.cit.. p.7).

asemenea, n regim de drept public, aparine comunelor, satelor, oraelor, municipiilor sau raioanelor.

32 P. Negulescu, op. cit., pag. 165. 33P. Negulescu. op. ci/ pag. 165.
204

110

Un ait element care atest natura administrativ a contractului de concesiune269, dar nereglementat n legislaia Republicii Moldova, l gsim n art. 32 din Legea ar. 219/1998 privind regimul concesiunilor din Romnia. Relaiile contractuale dintre concdent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i sarcinile care-i sunt impuse. Concesionarul nu poate fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale n cazul n care aceast cretere rezult n urma: unei aciuni sau a unei msuri dispuse de o autoritate public; unui caz de for major sau caz fortuit, aceast dispoziie fiind o aplicare direct a teoriei impreviziunii care caracterizeaz contractele administrative. Potrivit acestei teorii, trebuie s se produc-un fapt care nu putea s fie prevzut sau mpiedicat de cane pri, care este total independent de voina lor i care face executarea contractului absolut imposibil, n acest caz, Administraia nu poate s sancioneze neexecutarea contractului, iar cocontractantul se elibereaz de obligaia sa de executare35. De asemenea, dreptul concedentului de a verifica, pe toat perioada derulrii contractului de concesiune, modul n care se respect condiiile i clauzele acestuia dc ctre concesionar este specific contractelor administrative(art. 13 din Legea 534-XIH din 13.07.95). Concesionarul i execut obligaiile potrivit termenilor i condiiilor prevzute n contractul de concesiune i n acord cu normele legale specifice domeniului Je activitate respectiv, elaborate de instituiile legal'abilitate n acest scop. ncetareacontractuluideconcesiuneeste reglementat n art. 14 din Legea nr. 534-XHJ din 13.07.1995. Situaiile n care acest contract nceteaz sunt urmtoarele: - la expirarea termenului stabilit n contractul de concesiune. Este procedeul de ncetare ce const din realizarea unui fapt generator de efecte juridice - i anume mplinirea termenului pentru care s-a acordat concesiunea. ncetarea de drept a contractului de concesiune intervine numai n msura n care prile nu convin n scris prelungirea contractului. Nimic nu oprete, ns ca n contractul de concesiune s se menioneze c prile i exprim disponibilitatea de a negocia Ia o dat ulterioar prelungirea duratei. n cazul rezilierii contractului de concesiune nainte de termen. n baza art. 14 alin.3 concedentul are dreptul s cear rezilierea nainte de termen a contractului de concesiune n cazul: a) survenirii unor evenintente sau depistrii unor fapte care-i dau dreptul de a rezilia contractul. Ori de cte ori concedentul constat existena unor fapte ilicite n activitatea concesionarului, are dreptul de a rezilia contractul de concesiune, b) nclcrii clauzelor contractuale de ctre concesionar. Este modalitatea de ncetare a contractului de concesiune pentru nen-deplinirea obligaiilor asumate de ctre pri, c) lichidrii concesionarului -persoan juridic sau decesului concesionarului - persoan fizic ce a ncheiat contractul. n acest caz persoana fizic ct i persoana juridic nceteaz de a mai exista ca subiecte de drept, d) falimentul ntreprinderii concesionare - reprezint situaia de insolvabilitate n care se afl ntreprinderea concesionar, declarat de ctre o instan de judecat, e)

pronunrii de ctre instana de judecat competent a hotrrii privind nulitatea documentelor de constindre a ntreprinderii concesionare. n cazul lichidrii ntreprinderii concesionale ca urmare a dizolvrii persoanei juridice. - n cazul prejudicierii obiectului concesiunii sau n situaia cnd acesta devine inutilizabil pn la expirarea contractului. Actualitatea i importana contractului de concesiune.h&titua concesiunii se cunoate foarte puin la momentul actual n Republica Moldova, fapt ce determin ca s fie aplicat n practic n aceeai msur - foarte puin sau chiar deloc. Totui are o aplicabilitate n gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal, i anume serviciul public de alimentare cu ap, serviciul public de canalizare i epurare a apelor uzate precum i serviciul public de salubrizare, este gestionat n unele localiti din ar prin concesiune. Potrivit art. 17 din Legea nr. 1402-XV din 24.10.02 cu privire la serviciile publice de gospodrie comunal, gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal se organizeaz prin gestiune direct ori gestiune indirect sau concesionarea. Gestiunea direct este n cazul n care prestarea serviciului public de gospodrie comunal se face de ctre ntreprinderile municipale, organizate de ctre autoritile publice locale n acest scop. Gestiunea indirect are loc n cazul prestrii serviciului public de gospodrie comunal de ctre un agent economic privat, n baza unui contract de concesiune supus regimului juridic de drept public. n situaia n care ntreprinderile municipale sunt n mare msurii falimentare, nu rmne dect s fie aplicat pe larg a dpua modalitate -concesiunea, care este practicat cu succes n toate rile nalt dezvoltate. Anume din acest motiv legiuitorul a i prevzut-o n Legea nr. 1402-XV din 24.10.2002. Lipsa de experien a autoritilor publice de organizare a licitaiilor, pe de o parte, i neconcordana dintre actele normative care stabilesc mecanismul de realizare a concesiunii serviciilor publice de gospodrie comunal, pe de alt parte, constituie piedici mari n prestarea de servicii calitative colectivitilor locale i, respectiv, frneaz dezvoltarea economic a acestora. n continuare ne vom opri la cteva dintre acestea: Una din aceste piedici se conine n prevederile confuze ale art9 din Legea cu privire la concesiuni (nr.534-XlII din 13.07.1995) care prevede n alin. (2): (2) Organele centrale de specialitate pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare Guvernului. Autoritile executive ale administraiei publice locale pregtesc propunerile de concesionare i le prezint spre examinare autoritilor reprezentative ale administraiei publice locale care, n termen de 20 de zile de la data primirii propunerilor, iau decizia privind oportunitatea lor. In cazul n care propunerile dc concesionare nu snt pregtite conform cerinelor, ele se restituie pentru definitivate". Aceast prevedere pune n aceleai condip'i autoritp'Ie centraJe.cu cele locale Ia ntocmirea listei obiectelor supuse concesiunii, iar h urmtorul aliniat se stabilete:

207 ' . *

inre i clauzele obligatorii ale ^confrmate de Ijuvern sunt aprobate de Parlament7', huit s sc

specifice- care list, respectiv, se presupune c oricare

din de,

att cele naintate de organele centrale, ct i cele pregtite de autoritile publice locale. Aceste prevederi sunt binevenite pentru obiectele i serviciile de interes naional, gestionate de administraia public central, pe cnd pentru serviciile publice de interes local este suficient aprobarea (listei sau a obiectului) de ctre autoritatea public local deliberativ, adic Consiliul local. Prin aceasta i se manifest autonomia local i descentralizarea serviciilor publice de interes local declarate n artl09 din Constituie. Este greu de presupus ce a avut n vedere legiuitorul prin stipularea c autoritile reprezentative ale administraiei publice locale - iau decizia privind oportunitatea propunerilor de concesionare". Aceste neclariti au dat natere la multe altele prevzute n Regulamentul cu privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.1006 din 13.09.204. Astfel, n p.13 din acest Regulament se spune: Departamentul Privatizrii, in comun cu Departamentul Construciilor si Dezvoltrii Teritoriului' i autoritile respective ale administraiei publice locale, va alctui lista obiectivelor propuse pentru concesionare, prezentnd-o Cu \u mului spre aprobare". Este i acesta un amestec direct n activitatea autoritilor publice locale. n IIKKIi-oiinal, este suficient ca autoritatea public local, care a decis darea n concesiune a unui serviciu public, s prezinte o copie a deciziei consiliului local i .i (( IIiii actului de concesiune oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, n a crui OOmpOton intr verificarea legalitii acestora. Aprobarea prealabil de ctre <nurul sau Parlament a listei obiectelor supuse concesionrii (serviciile publice n QIXUlil.u) necesit mai mult timp n care serviciul nu va funciona, aducnd prin li i ii i atingere imaginii autoritilor publice locale, care sunt obligate s asigure populaii111'civicii publice n mod continuu. I' l-ca cu privire la concesiuni n mare parte este depit, n mod special i i.linie referitoare la atribuiile autoritarilor publice n domeniul prestrii larvii Iilor publice. Drept argument putem aduce faptul c n 1995, cnd a fost adoptat Legea respectiv, tot patrimoniul public aparinea statului, fiind gestionat de autoritile publice centrale. Ulterior, prin Legea privind patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale, acestea, respectiv, au devenit proprietarul acestor bunuri (din domeniul public sau privat al unitii administrativ-teritoriale). Se pune ntrebarea care ar fi rostul ca stpnul s cear aprobarea altor autoriti n problemele de gestiune a propriului su patrimoniu. O alt confuzie provoac legislaia ce reglementeaz organizarea i petrecerea licitaiilor publice. La moment, actele normative din acest domeniu reglementeaz detaliat doar licitaiile (tendere) pentru investiiile strine. n ce privete Regulamente mai simplificate, pentru obiecte mici, de interes local cu participarea investitorilor autohtoni (cu capital mai modest) nu sunt adoptate. Mai mult ca att, ar fi binevenit elaborarea i adoptarea de ctre Guvern a unu; Regulament special de licitaie a serviciilor publice de interes local.

CAPITOLULVIU.CONTROLULEXERCITAT ASUPRAACTIVITII ADMINISTRAIEIPUBLICE

Seciunea I. Necesitatea i eficiena controlului

1 .Necesitatea asigurrii legalitii n administraia public

Legalitatea este o condiie necesar si important a statului de drept Prin legalitate se nelege respectarea strict a prevederilor normelor de drept att de ctre.-stat, ct i de toi membrii societii. La baza statului modern st principiul legalitii. Duguit face deosebire ntre principiul legalitii din punct de vedere formal i principiul legalitii din punct de vedere material34. Principiul legalitii, din punct de vedere material, const n regula ca toate dispoziiile pe care le ia statul trebuie s fie date pe cale general i impersonal, i toate actele individuale ale statului trebuie s fie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate anterior pe cale general i impersonal. Dup autorul citat,, pentru ca un act juridic individual s fie legal, adic s fie n conformitate cu toate dispoziiile generale i impersonale edictate mai nainte, este necesar ca toate elementele actului s fie n conformitate cu aceste dispoziii. Elementele unui act juridic sunt motivele, forma, obiectul i scopul actului juridic. Deci, pentru a ti dac un act juridic individual este legal, trebuie s cercetm dac unul din aceste elemente nu este n contradicie cu legea. Alturi de principiul legalitii din punct de vedere material mai avem principiul legalitii din punct de vedere formal, adic din punct de vedere al organului de la care eman actul. Conform acestui principiu, orice dispoziie pe cale general, trebuie s emane de la un organ anumit, altul dect acela care acioneaz pe cale individual. In organizaia statelor modeme, organul care stabilete reguli generale i impersonale este parlamentul, iar- organele care acioneaz pe cale individual sunt autoritile administrative. Acest principiu ns sufer excepii, ca de exemplu, puterea regulamentar a administraiei. Prin constituie, prin diferite legi s-a atribuit administraiei un domeniu n care i ea poate s dispun pe cale general i impersonal. Autoritile administrative ns pot s acioneze pe cale general i impersonal numai ntruct li s-a atribuit aceast competen n modul artat mai sus. Orice dispoziie, luat de administrare pe cale general i impersonal n afar de competena ei, constituie o violare a principiului legalitii formale35.

34Trite de droi constitusionel. Voi. II, Paris, 1923 pag. 151 i urm. si voi. III, Paris, 1923, pag
681 si urm. 3511 lirast Dili Tarangul, Principiul legalitii in dreptul administrativ romn i francez Scrisul romanesc. Craiova. 1930 . pag. 4. 112

208

Administraia public este mecanismul de realizare a valorilor politice pentru satisfacerea necesitilor sociale, i este deosebit de important ca, n acest proces de realizare, s nu se admit abateri de la prevederile normelor de ctre nsi reprezentanii aaranistraiei. In acest scop, administraia este supus diverselor forme de control care reprezint una din modalitile cele mai eficiente a asigurrii legalittii. Pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de legislaie este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. Deoarece unele organe ale administraiei publice formeaz un sistem ierarhic, devine posibil existena unei game ample i variate de forme de control asupra acestor organe. Dat fiind c organizarea autoritarilor publice se nfptuiete n baza principiului separaiei puterilor, putem distinge urmtoarele forme de control: - din partea puterii legiuitoare; - din partea instanelor judectoreti; - intern - administrativ ; - extern - din partea organelor specializate ale statului; - din partea opiniei publice. Pentru realizarea conformitii actelor cu for juridic inferioar celor cu for juridic superioar, este necesar o permanent confruntare a primelor cu obiectivele mai generale stabilite de cele din urm. Rolul controlului administrativ. este . de a asigura o ct mai deplin conformitate a activitrii organelor administrap'ei publice cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se realizeaz de organele administraiei publice. Prin control se asigur unitatea de scop i actiune, n primul rnd executarea n tocmai a legii. Subliniind necesitatea controlului activitii organelor administrative, trebuie s precizm c el nu se reduce doar la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri n activitatea lor. Scopul controlului este de a orienta, i ndruma corect activitatea organelor adrninistrariei publice h realizarea executrii conforme a legii. ^

2. Condiiile de eficienacontroluluiadministrativ
Controlul activitii desfurate de autoritile administraiei publice nu este un scop n sine, ci urmrete realizarea ct mai eficient a obiectivelor actelor decizionale n conformitate cu sensul i finalittile legii, a crei aplicare o asigur. Acest scop se poate realiza numai n condiiile n care controlul are eficien maxim. Cele mai importante dintre condiiile care privesc toate fazele controlului de la conceperea, pregtirea i efectuarea acestuia i pn la stabilirea msurilor i valorificarea concluziilor, ni se par urmtoarele; a) Efectuarea controlului de persoane competente, bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau sectoarele controlate, cinstite i corecte. Controlorul trebuie s cunoasc temeinic toate prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, specificul activitii n acel domeniu, pentru ca

s fie n msur s sesizeze cu uurin erorile din activitatea celui controlat, s poat, rspunde cu competen la nUebrile acestuia, s-i arate cum trebuie acionat. Controlorul trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine i cinste desvrite, de tact, i s fie receptiv. inerea la distan a celui controlat, intimidarea lui nu sunt de natur s conduc la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz rolul su preventiv i educativ fa de cel controlat. Concluziile pe baza unui asemenea gen de controlul nu vor fi cele mai potrivite, iar neajunsurile vor continua s existe. b) Eficiena controlului n aa^inistraia public este condiionat i de respectarea unei proporii optime ntre activitatea de organizare i cea de executare n concret a legii. De acea, este foarte important s se gseasc un echilibru optim ntre cele dou activiti; ale aparatului de conducere. Altfel, controlul se transform n contrariul su, ntr-o frn a activitii de executare a legii, ntr-un factor perturbator al ntregii activiti sociale. Numrul organelor de control trebuie s fie bine echilibrat, nici exagerat de mare, adic s nu treac peste limitele necesarului i nici prea mic, ceea ce ar implica riscul ca el s nu poat cuprinde ntreaga activitate sub toate aspectele ei, din adrninisrraia public controlat. Atunci cnd organul controlat este tot timpul cu controlul pe capul su, el nu mai are timpul necesar pentru desfurarea activitii sale propriu-zise. c) Efectuarea controlului depinde n mare msur i de adaptarea modaliti; de control la obiectivul urmrit. Controlul administrativ n general este efectuat prin dou metode: controlul cu caracter inopinat i cel periodic. Dar nu trebuie uitat c n practic, indiferent de metodele de efectuare ;i controlului, unii controlori au un singur criteriu.deapreciere a muncii lor, acesta este numrul de greeli pe care le descoper cu prilejul controlului. n aceste condiii ei uit de rolul pe care trebuie s-l aib aciunea de control, de funcia sa preventiv i educativ. Pe baza verificrii efectuate asupra actelor i acriunilor materiale, a discuiilor i conlucrrii permanente cu cel controlat, organul de control ajunge la unele concluzii. d) Concluziile trebuie s fie bine fundamentate i argumentate. In formularea concluziilor trebuie s se pun un accent pe identificarea cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate, pentru a putea, pe cale de sintez, stabili n cc msur aciunile sunt singulare sau ele se constituie ntr-o practic sistematic. Nu trebuie s se fac numai o list a erorilor. Msurile eficiente de nlturare a deficienelor din activitate se pot stabili numai cunoscndu-se temeinic cauzele acestora. e) Concluziile s fie aduse la cunotina organului controlat Astfel, controlul va contribui la mbuntirea activitii. Aceste concluzii este bine s fie dezbtute, ntr-un cadru ct mai larg, cu toi factorii de rspundere din organul controlat care au atribuii n domeniile respective. Prin aceast dezbatere larg se pot desprinde chiar unele soluii i propuneri pentru lichidarea neajunsurilor i prevenirea altora, se asigur o conlucrare n perspectiv ntre organul de control i cel controlat.

lwl

|
' g) Concluziile s fie analizate pe sectoare de activitate a unitarii controlate, ceea ce permite o analiz mai profund, mai la obiect a fenomenelor i cu un numr sporit de factori care au participat Ia efectuarea actelor i aciunilor supuse controlului, spprindu-se prin aceasta eficiena actului de control.

je^dat ncheierii ._ jct 'discuiile din timpul PUI?!? memoria controlorului ct i a celui controlat %0funmeriieaz mai veridic concluziile i msurile luate, iar pe de alt parte, n acest mod se asigur lichidarea mai operativ a neajunsurilor. 210

113

h) Organul de control trebuie s stabileasc pe baza constatrilor i a concluziilor desprinse, mainile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea muncii, s le prezinte organului controlat n scris pentru ca ele s fie mai. uor i mai clar nelese de cel controlat i eventual urmrit Organul de control trebuie s urmreasc, n continuare modul n care organul controlat acioneaz pentru lichidarea deficienelor constatate. n acest scop, trebuie s menin o legtur sistematic cu el, s intervin i s-I sprijine n acele probleme care depesc posibilitile sale. i) Realiznd un control extern, la diferite organe i entiti, organele de control au posibilitatea s desprind unele aspecte i practici comune, pozitive sau negative. n baza acestora, vor putea s organizeze schimburi de experiene, dezbateri, studii n reviste de specialitate i chiar propuneri de mbuntire a prevederilor legale n domeniile respective. n acest mod, se asigur aciunii de control un rol tot mai activ, dinamic, amplificndu-i funcia de factor regulator al obiectivelor cuprinse n lege i a activitii desfurate n concret de organele administraiei publice36. organe de stat centrale autonome37; organe locale ale autonomiei unitilor administrativ-teritoriale . Fiecare organ al administraiei publice are, la rndul su, o configuraie sistematic, implicit o anumit structur a elementelor sale componente Am denumit acest ansamblu de relaii, "structur administrativ intern"38. Cercetarea structurii administrative interne presupune, de fapt, cercetarea regulilor de organizare a personalului, astfel nct s se poat realiza competena n limitele posibilitilor materiale i financiare existente. n sens larg, controlul este un element important al actului de conducere social ce urmeaz, n mod firesc celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politic, administrativ etc39. Din perspectiva tiinei aciministraiei, se poate formula principiul, potrivit cruia structura personalului, precum i utilizarea mijloacelor materiale i financiare trebuie fcute n funcie de necesitatea realizrii competenei legii. n ali termeni, garantarea legalitii actelor administrative presupune existena contrplului care se realizeaz nu numai din afara organelor adrrumstraiei publice, ci i n cadrul acestor organe nsei, adic administraia ierarhic superioar autorizeaz aciunile organelor administrative proprii ierarhic inferioare. n aceast privin, trebuie menionat mai nti autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar. Att n practic, ct i n teorie este rspndit concepia potrivit creia controlul are ca obiect i, drept urmare, se reduce Ia descoperirea abaterilor de la conduita prescris de actele decizionale de conducere. Conform' acestei concepii, controlul se limiteaz la anchete n cursul crora cel ce

controleaz este n cutarea de greeli, iar consecina este ca cel controlat, situndu-se pe o poziie de inferioritate, este n cutare de scuze i motive "obiective".

2. 3.

36sunt subordonate Guvernului departamentele de stat care sunt structuri ale ministerelor,
acestea se subordoneaz ministerului respectiv i prin acesta indirect se subordonea2 Guvernului. Conform prevederilor art.l din Legea privind administraia public local, prin administraie

37 Autoriti administrative nfiinate n scopul conducerii, coordonrii i executrii controlului

n domeniile organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor (Ibidem, alin2).m baza acestor prevederi au fost nfptuite un ir de organe de stat centrale autonome: Curtea de Conturi, Avocaml Parlamentar, Banca Naional, Departamentul

38pentru revizii i control etc. 39Moldova privind administraia public local, administraia public local este definit ca: "totalitatea
autoritilor cu competen general sau special constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unitii administrativ-teritoriale". :77 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureti, Editura ALL,19%, pag. 102. :7S Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea general, casa editorial Calistrat Hegos, Bucureti, 1995, pag. 144. 210

114

3. Noiunea i formele de control n asigurarea legalitii n administraia

public.
Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe Structurate dup competena lor material i teritorial. Administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a legilor, care se realizeaz, n principal, de organele administratei publice i n subsidiar i de celelalte organe ale statului, precum i de organizaii particulare de interes public40. n baza actualei Constituii a Republicii Moldova, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice. Dar nu toate unitile administrative au aceiai poziie fa de Guvern. Sub acest aspect sunt cel puin trei situaii posibile: 1. organe subordonate ( direct sau indirect)27?; ~7~ Mircea Preda, Curs de drepi administram; Partea general, casa editorial Calistrat Heeos, Bucureti, 1995, pp. 159-165. ~MMai Peiarg P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Bucureti, 1934,vol.I, pag.3,4 i urm. Organele ce se afl n subordonare direct faade Guvern sunt ministerele, el traduc n via, Fn temeiul legii, politica Guvernului, hotrrile i dispoziiile lui, conduc domeniile ncredinate i sunt responsabile de activitatea lor. (An. 107 alin.l) Constituia Republicii Moldova); indirect

nivelul ntregii ri". Prin aceasta se subneleg doar acelea subordonate guvernului nu i cele autonome.

Modul de organizare i funcionare a autoritilor publice locale este reglementat de Legea R. Moldova privind administraia public local nr.l86-XTV din 6.31.98 i Codul electoral a] R. Moldova adoptat la 21.11.97 cu modificrile survenite ulterior. Conform art.l din Legea R.

40public central se nelege: "totalitatea autoritilor de specialitate ale administraiei publice, constituite pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societii la
210

115

Din punct de vedere al tiinei administraiei, aceasta este o concepie greit i aauntoare, pentru c, "rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le nltura cnd acestea exist, de a asigura mbuntirea permanent pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etap dat**2. De asemenea exist o form de control social, un control al opiniei publice, n cadrul crora cetenii se exprim fie prin pres , fie prin sesizri, reclamaii i propuneri, pe care Ie fac n legtur cu activitatea administraiei publice41. Cu ajutorul acestor multiple forme de control, statul n ntregul su i fiecare dintre structurile sale, este direct interesat s urmreasc dac se aplic n mod corect legea i celelalte acte bazate pe aceasta, dac ea corespunde cerinelor reale ale societii, dac se constituie ntr-un element dinamic al'relaiilor sociale, sau dimpotriv, ntr-o frn a acestora i, n acest din urm caz, dac ar trebui s se intervin pentru corectarea ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii, modificnd-o sau abrognd-o pe cea dinti. Aa fiind, controlul nu are doar un caracter contemplativ, ci are un rol i de barometru, care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost emis. Intr-o opinie, controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de administraia public n conformitate cu legea asupra propriei sale activiti42. Scopul controlului activitii organelor administraiei publice este de a asigura o ct mai deplin conformitate a activitii acestor organe cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se realizeaz de ctre organele administraiei publice. Prin control se asigur executarea ntocmai a legii. n adrrunistraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita) organului administraiei publice sau a funcionarului acestuia, felul n care acesta i-a exercitat atribuiile cu care a fost investit Unii autori43 vorbind de elementele componente ale controlului, fac distincie ntre: baza de referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile de control propriu zise. n baza de referin sunt incluse acele elemente care trebuie realizate n cadrul controlului, cum sunt : obiectivele pe care trebuie s le realizeze^diferite organe ale adrnimstraiei publice, elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, reglementrile prohibitive sau imperative Ia care sunt supuse activitile organelor administraiei publice j pe care trebuie s Ie respecte, precum i aspecte care pnvesc eficiena, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea .a. n aceast concepie, obiectul propriu-zis al controlului este circumscris la totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i Ia procedeele folosite de organele administraiei publice pentru exercitarea atribuiilor cu care sunt investite prin lege. Mijloacele materiale i financiare

sunt supuse controlului att sub aspectul existenei lor, ct i al modului n care este folosit pentru realizarea sarcinilor administratiei publice. Ct privete cel de-al treilea element al controlului - operaiunile de control -ele sunt realizate de ctre autorii controlului i urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse n baza de referine i care privesc obiectul controlului. Din acest punct de vedere, unele aciuni de control sunt destul de simple (Ex. controlul existenei n gestiune a unor obiecte),n timp ce controlul legalitii unor acte administrative este o activitate mai complex, mai dificil, ntruct presupune cunoaterea reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, particularitile specifice activitii organului controlat De formele i metodele de control adoptate depinde n mare msur eficiena controlului. Fr ndoial, pentru un control eficient, prezint o mare importan alegerea din multitudinea formelor i modalitilor de control a celei mai potrivite. n marea majoritate a cazurilor, controlul administrativ se efectueaz prin urmtoarele modaliti: Controlul adnunistrativ primete un caracter inopinat, atunci cnd prin executarea lui se urmrete n primul rnd depistarea unor nereguli, a unor deficiene, astfel nct cel controlat s nu fie ncunotiinat despre data cnd i locul unde va ncepe controlul. Scopul urmrit este ca cel controlat s nu-i poat lua msuri n vederea nlturrii deficienelor. O asemenea modalitate de control se poate folosi i se folosete de obicei la verificarea modului n care se gestioneaz bunurile materiale i financiare. O alt form a controlului administrativ este metoda de a anuna din timp efectuarea controlului M. Preda menioneaz "Dac cel controlat cunoate din timp perioada n care se efectueaz controlul i, de ce nu, chiar tematica acestuia, el poate pregti din timp documentaia necesar organului de control, fapt ce va influena pozitiv operativitatea aciunii de control"44. O astfel de metod duce la descor^erirea cauzelor reale ale deficienelor i stabilirii celor mai potrivite msuri de mbuntire a muncii. ' Referindu-ne la tehnica controlului, aceasta poate s recurg Ia lucrri sau dosare cu documente naintate de serviciile supuse controlului sau poate fi efectuat pe loc i n mod neanu'nat din iniiativa organului de control. Controlul poate fi unilateral sau contradictoriu. n acest ultim caz, cel controlat, dup ce primete raportul controlorului, i poate prezenta punctele sale de vedere m form scrisa sau oral n aprarea sa. Mircea Preda, op. cit., p.163.

41Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea general, casa editorial CaJistrat Hegos, Bucureti.
1995. pag. 142; n acelai sens a se vedea I. Iovna, Drept administrativ, Vol.U. Editura SERVO-SAT, Arad,l997 pag.95; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Vol.II, Editura CORDIAL LEX, CIuj-Napoca, 1997, pag.5 i urm.

42Mai detailat aceast problem va fi abordat n capitolul IV.

5. 116

Rodica Narcisa Petrescu, op. ciL, pag.

43.Iovna, op. cit., pag.100; A Iorgovan, op. cit.. Voi 1996, pag.383-385; R. N. Petrescu,

44op. cit., pag.6 i urm; M. Preda, op.cji.,. Vol: II, pag.159-165.

215

Seciunea iL Controlul administrativ intern. necesar activitatea autoritilor administraiei publice, o verig a procesului de dirijare avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a legislaiei. A avea legi i alte acte normative bune nc nu este totul. Foarte important este organizarea ndeplinirii lor. Statul n acest scop trebuie s asigure ordinea i disciplina n sfera puterii executive n general i a administraiei publice n particular284. < n societate a fost depit deja prerea precum c democraia i economia de pia nu au nevoie de nici un control, c aceste valori se autoregleaz. Viaa a demonstrat c procesul de democratizare n societate, trecerea la noile relaii economice nu numai c nu neag existena controlului, ci dimpotriv, presupune intensificarea lui. Controlul nfptuit de ctre administratia public asupra ei nsi poart denumirea de control administrativ. Acesta este denumit "control intern"285. Controlul intern se realizeaz de compartimente sau funcionari de decizie asupra unor diviziuni stracturale, ori funcionari inferiori din interiorul aceleiai autoriti administrative. Deci subiectul superior care controleaz i subiectul inferior controlat fac parte din aceiai autoritate a administraiei publice. n opinia prof. A. Iorgovan, se subnelege c, m mod obiectiv, aciast form de control ca orice operaie material de. control, presupune existena a dou subiecte: cel care controleaz (subiectul activ) i cel controlat (subiectul pasiv). Ca atare, nu poate fi vorba de control administrativ intern n ipoteza autocontrolului, verificarea de ctre un funcionar a propriei sale activiti: subiectele active fiind funcionarii cu funcii de conducere i, respectiv, structurile organizatorice, el se exercit n mod permanent, innd de esena structurii administrative interne, nfind-o ca o adevrat supraveghere administrativ286. Controlul administrativ intem poate avea un caracter general sau unul specializat. Consecina subordonrii ierarhice existente n cadrul fiecrui organ a! adrninistraiei publice este "Controlul intern generaV\

C o n tr o lu l e s te u n e le m ent n

1. Controlul intern general Este general pentru c se exercit att asupra actelor, cf i asupra faptelor subordonailor i urmrete att legalitatea, ct i oportunitatea msurilor luate de acetia287. Competena de a exercita controlul intem general revine numai celor care dein funcii de conducere din sistemul ierarhic al organului adrninistraiei Aure! Snnboteanu, Controhd - component de reformare a administratei publice. "Administrarea public", nr. 1, Chiinu, I997,pag.75. Mircea Preda, op. cit, pag. 145. A. Iorgovan, op. cit., vol.ll, pag. 157. " lovna Xtic^op. cit., pag. 108.

publice. Controlul privete deopotriv legalitatea i oportunitatea actelor i faptelor celor controlai i are un caracter permanent, constituind o atribuie de serviciu a conductorilor45^ Ca i n Romnia, controlul intem n R. Moldova se realizeaz fie din oficiu, fie Ia cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. In cazai n care controlul este iniiat din oficiu este efectuat de ctre conductorul organului administrativ ori conductorul de compartiment. Acest control este efectuat cu scopul de a identifica deficienele n activitatea organului sau subdiviziunii conduse de ctre conductorul dat. n cazul n care controlul este realizat Ia cererea unei persoane fizice sau juridice, controlul se numete recurs graios. Recursul graios are ca temei dreptul autoritilor administraiei pubtice de a reveni i a retracta actele administrative dac acestea au fost svrite fr respectarea dispoziiilor legale ori dac ele nu mai corespund intereselor sociale46. /In cazul cnd n timpul exercitrii controlului, constat anumite deficiene n activitatea controlat, .conductorul organului administrativ ori conductorul de compartiment pot lua i urmtoarele msuri: - anularea ori suspendarea actelor funcionarilor subordonai; - pot fi date dispoziii obligatorii subordonrilor controlai; - se poate adopta msura reorganizrii activitii compartimentului prin schimbarea comrjartimentuiui, sau prin schimbarea repartizrii diferiilor funcionari; - n msura competenei lor, aplic sanciuni disciplinare i de ordin material fa de colaboratorii, care au nclcat disciplina de munc; - n limita fondului de salarizare i a numrului maxim de lucrtori stabilit, poate s opereze modificri, deterrninate de necesitatea optimizrii administrrii i organizrii muncii; - emite ordine, dispoziii i instruciuni pentru ndeplinirea sarcinilor ce revin organului administrativ; - n cazul n care organul administrativ este constituit din mai multe subdiviziuni, conductorul organului aplic sanciuni economice, anuleaz sau modific hotrrile adoptate de efii subdiviziunilor inferioare, dac ele contravin legislaiei n vigoare. Nu ntotdeauna rezultatul controlului poate fi negativ. Pot fi i rezultate pozitive. n acest caz, conductorii organelor administrative sau conductorii de compartiment pot propune spre remunerare pe cei mai stguincioi colaboratori.

2. Controlul intern specializat

Controlul intern adrmnistrativ specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic .

45Mircea Preda, op., cit., pag. 148. 46C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, Editura Universala ALCALIN &CO,
Bucureti, 1937, pag. 109. 216
290

117
Mircea Preda, op. cit., Pag. 150.

Esena controlului n sfera administraiei publice n noile condiii const n faptul c organele de stat cu competene de control (legislativ, executiv, judectoresc) i organizaiile obteti, folosind mijloace organizatorico-juridice, clarific,
msurilor efectuate de aceste autoriti291. Odat cu procesul de edificare a administratiei publice, Parlamentul Republicii Moldova prin Hotrrea nr.l89-XIII din 19 iulie 1994 a adoptat concepnil controlului de stat n Republica Moldova292. Conform acestei Concepii principalele obiective ale controlului de stat sunt: - controlul respectrii legilor R. Moldova, a hotrrilor Parlamentului, decretelor Preedintelui R. Moldova, a hotrrilor i dispoziiilor Guvernului, a altor acte normative ce in de reglementarea relaiilor social-economice; - controlul exercitrii bugetului de stat, al pltii impozitelor, al activitii econmicofinanciare, formrii i stingerii datoriilor publice. Controlul intern administrativ specializat conine n sine controlul financiar preventiv i controlul de gestiune. a) Controlul financiar intern preventiv Controlul financiar intern preventiv, revine conductorilor compartimentelor fnanciarcontabile sau altor persoane nsrcinate cu exercitarea controlului financiar preventiv din cadrul administratiei publice. Mai concret, controlul financiar preventiv este de competent conductorilor direciilor, serviciilor sau compartimentelor fmanciar-contabile din ministere i alte organe centrale de stat, respectiv din cadrul administraiei publice locale i instituiilor subordonate lor293. n cazul controlului financiar intern preventiv exercitat de serviciile financiar contabile asupra "actelor i operatiunilor din care se nasc, se modific ori se sting drepturi i obligaii patrimoniale pentru organe de stat, instituii i alte entiti publice"" , controlorii se limiteaz la categoria actelor i operaiunilor de angajare i ordonanam a cheltuielilor organelor de stat i altor autoriti publice. Controlul financiar preventiv a documentelor supuse controlului se ncheie n funcie de constatri - cu viz sau refuzul vizei de control. Lund n consideraie c att avizul ct i refuzul vizei au valoarea unui aviz conform, consecina este c refuzul vizei de control preventiv produce efectul de a opri actele sau operatiunile bneti n cauz. ns n aceast form de control, controlorii au numai dreptul de a propune conducerii msuri de imputare sau'ranc-ionare, neputnd aplica ei aceste msuri. Plecnd de la aceast constatare n literatura de specialitate sa artat c refuzul vizei Mnu exclude dispoziia ordonatorului de credite sau administratorului de-a se efectua, pe rspunderea lor, operaiunile financiare pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv"47. Sfera controlului financiar o formeaz activitaea.instituiilor publice. ' Aurel Smboteanu, op. cU., pag.76. A se vedea.'n acest sens Concepia controlului de stat in Republica Moldova, Monitorul Oficial al R. Moldova, nr.6 din 22 septembrie 1994. Ilie lovna, op. cit pag. 109. IoanGIi 8a>Dreptul finanelor publice, EDP, Bucureti, 1992, pag.I33. Ibidem, pag. 234. 29S

a n a liz n d a c tiv ita te a a u to r it ilo r c o n tr o la te , p r o b le m a le g a lit ii i o p o r tu n it ii

deschiderea i repartizarea creditelor bugetare; modificarea repartizrii pe trimestre i/sau pe subdiviziuni ale clasificaiei bugetare a creditelor abordate, inclusiv prin virri de credite; - efectuarea de pli din fonduri publice; - efectuarea de ncasri n numerar, - vnzarea, gajarea i comisionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ teritoriale; - concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Republica Moldov controlul financiar intern preventiv se organizeaz de ctre conductorii instituiilor publice care, n baza prevederilor legale n vigoare, stabilesc operatiunile care se supun acestei activiti, documentele justificative i circuitul acestora. Executarea controlului financiar preventiv propriu se face de ctre contabilul ef al instituiei publice, prin vizarea documentelor supuse verificrii. n funcie de volumul i complexitatea operaiunilor, contabilul ef poate delega i altor persoane autoritatea exercitrii controlului financiar preventiv. Aprobarea mputernicirii se face de ctre ordonatorul de credite, care stabilete i limitele n cadrul crora fiecare persoan delegat i realizeaz mandatul. Documentele justificative, care nsoesc proiectele operatiunilor supuse controlului financiar preventiv propriu, trebuie semnate nainte dea fi prezentaie la viz de ctre efii structurilor funcionale care le-au iniiat, certificnd prin aceasta legalitatea i realitatea acestor operaiuni.

b) Controlul financiar intern de gestiune Controlul intern de gestiune are ca obiectiv principal de a verifica respectarea normelor juridice privitoare la: - existena, integritatea, pstrarea i paza bunurilor i valorilor de orice fel deinute cu orice titlu; - utilizarea valorilor materiale de orice fel, declararea i casarea de bunuri; - efectuarea prin numerar sau prin cont bancar a ncasrilor i plilor.n lei i valut, de orice natur, inclusiv a salariilor i reinerilor acestuia; v. Controlul intern de gestiune const n verificarea concret a bunurilor i valorilor existente de fond, comparativ cu evidenele scrise primare tehmc-operative, i contabile. EI se efectueaz periodic, n totalitate sau prin sondaj. prezent uvjk; Moldova principalele etape ale unei verificri gestionare sunt: documentarea, pregtirea i organizarea verificrii; inventarierea faptic; controlul scriptic; perfectarea constatrilor, a msurilor i a actului de control i verificarea aplicrii msurilor ulterioare stabilite297.

- ntocmirea i circulaia documentelor de eviden primar, tehnic-operativ i contabil

296

296 297

loan Gliga, Dreptul finanelor publice, ALL, Bucureti 1994, pag. 304. V. urcanu, Evidena contabil, controlul i analiza activitii economice Chiinu 1996, 219

pag.54. Obiectul activitii de control financiar preventiv l formeaz documentele i informaiile privind proiectele unor operaiuni care se refer la:

47Intr-o opinie (A. Iorgovan, op. cit., pag- 1 4 5 . ) se considera ca controlul de supraveghere
generala (a administraiei publice de ctre Guvern) pe lng aceste forme ale controlului administrativ extern, este tot o forma a acestui control. 118

Documentarea pregtirea i organizarea verificrii,.n cadrul acestei etape: Se studiaz dosarul, verificrii precedente (pentru a se retine principalele neajunsuri i deficiene constatate, precum i msurile

luate).

Se revede legislaia specific gestiunii respective (predominant reglementrile interne). Se trece la organizarea i pregtirea verificrii prin: - pregtirea formularelor necesare i a unor eventuale machete-rechizite necesare; - repartizarea pe etape a timpului acordat pentru verificare; - organizarea folosirii cadrelor atrase (merceologi, tehnicieni, . a.); Controlul faptic al gestiuDii(inventarierea). n cadrul acestei etape se ntreprind urmtoarele acjiuni: Se cere gestionarului s nregistreze n evidenele gestiunii, adic n fiele de magazie i n fiele limit de consum toate micrile intervenite n gestiune (intrri-ieiri) i nenregistrate nc, pentru a fi trimise imediat la contabilitate, pentru nregistrare i detenrunare a ultimelor solduri scriptice. n acest timp, se parcurg sumar toate documentele i nscrisurile aflate asupra gestionarului la prezentarea echipei de control. Se parcurg fiele de magazie existente, se aleg reperele care se intenioneaz ase inventaria i se stabilete ordinea de inventariere a acestora (n funcie de importana fiecruia). Se controleaz existena i buna funcionare a aparatelor i instrumentelor de msur i control i se urmrete dac acestea au fost verificate anual de organele de metrologie. Se efectueaz o scurt vizit la celelalte locuri unde mai sunt depozitate bunuri ce aparin gestiunii respective (dac sunt asemenea cazuri) i se procedeaz la sigilarea acestora, pn la terminarea inventarierii i a lor. Se trece ia inventarierea propriu zis i la nscrierea n liste. Efectuarea, n msura posibilitilor i a necesitilor a unor controale inopinate faptice, n teren, pentru a se verifica realitatea i exactitatea unor operaii recente (intrri din productia proprie sau eliberri recente ctre alte secii, ateliere etc. de diverse materiale mai valoroase, mai tentante etc). Controlul scriptic al gestiunii verificate. n cadrul acestei etape se urmrete i se asigur: - Verificarea documentelor care au stat la baza nregistrrilor efectuate n fieie contabile i n fiele de magazie, pe perioada aleas (imediat dup controlul precedent, pe la mijlocul perioadei verificate, ntr-o perioad de vrf a aprovizionrilor (livrrilor) i ntr-o perioad imediat premergtoare actualului de control), combinat cu controlul realitii i legalitii unor operaiuni. - Verificarea inventarierii periodice a gestiunii n cauz i valorificarea complet i corect a rezultatelor acesteia. - Urmrirea aplicrii de ctre contabilul care conduce evidena gestiunii, a msurilor i indicaiilor date de contabilul ef. - Luarea ultimelor note explicative i urmrirea UTregistrrii n evidena contabil a rezultatelor (diferenelor) constatate n urma controlului efectuat. Perfectarea constatrilor, a msurilor de luat i a actului de control.

propunerile de nlturare a deficienelor constatate i, dac este cazul, cu propuneri de sanciuni, de recuperare a pagubelor ori de sesizare a organelor de urrnrire penal. n ipoteza n care conductorul unitarii n cauz nu ia msurile necesare, eful compartimentului de control gestionar sesizeaz n scris consiliul de administraie, sau, n caz de pagube nerecuperate, vor fi sesizate organele de control financiar, subordonate Ministerului Finanelor. .Reiternd unele dintre dispoziiile anterioare privind controlul financiar intern, normele citate precizeaz modul de organizare actual a controlului financiar de gestiune, obiectivul, metodele i procedura de exercitare a acestui control, drepturile i ndatoririle personalului, compartimentelor de control ca i personalul organelor i unitarilor supuse acestui control. Verificarea aplicrii msurilor ulterioare stabilite. Sarcina controlului se consider ncheiat numai dup ce s-au lichidat i prevenit abaterile i neajunsurile constatate cu ocazia controlului. In acest scop se urmrete i se asigur: Parcurgerea cel puin o dat pe lun a actelor de control ncheiate - sau eventual a scadenarului condus n acest scop - pentru a se identifica cazurile ale cror termene de aplicare s-au mplinit i dac s-a raportat executarea lor. Se rein cazurile de neraportare, se informeaz directorul unitii, care stabilete ce-i de fcut: Cnd este posibil, se efectueaz o deplasare la unitatea n cauz pentru a se constata concret, care este situaia aplicrii msurilor stabilite (se ncheie o not de constatare, dac este cazul, sau se depune un referat la director). Se iniiaz msuri de sancionare (contravenional sau disciplinar) mpotriva celui care n-a aplicat i n-a raportat aplicarea msurilor stabilite. Seciunea IU. Controlul administrativ extern Controlul administrativ extern, sau "controlul extern" se nfptuiete de autoriti sau funcionari de decizie din afara organelor controlate. Controlul administrativ extern se clasific n; controlul ierarhic; controlul de tutel administrativ; controlul specializat298.

1. Controlul administrativ ierarhic.

Controlul achninistrativ ierarhic, sau controlul ierarhic se efectueaz de ctre autoritile administrative ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza raportului de subordonare ntre ele, ori de cte ori este nevoie, fr s fie prevzut

Rezultatul acestor verificri completate cu explicaiile i informaiile gestionarilor i a altor persoane, se consemneaz n nscrisuri constatatoare, procese-ver-bale. Pe baza actelor de control ntocmite, conductorul comrjartimenuilui de control gestionar prezint conducerii unitii, mpreun cu

220

119

iii vreun text de lege" . bl apare ca.u consecina a raporturilor de subordonare ntre cele dou organe i
se poate executa fie la sesizare, fie din oficiu. Controlul ierarhic efectuat din oficiu reprezint un element component al

activitii de conducere exercitat dc superior asupra inferiorului. Controlul

efectuat la cererea unei persoane fizice sau juridice se numete recurs ierarhic. Recursul ierarhic este reclamatia, sesizarea pe care o adreseaz organului ierarhic superior al autoritii emitente sau care trebuie s emit actul, ori cine se consider vtmat de coninutul unui act administrativ de autoritate emis, ori de faptul c actul administrativ de autoritate nu a fost emis, sau certificatul ori B< leverina nu a fost eliberat300. Dup cum reiese din cele expuse mai sus, ratre..cpntrplul administrativ ierar-1 111:, i recursul administrativ ierarhic nu poate exista un semn de egalitate. Primul se declana din oficiu i nu este inut de vreun^termen procedural, n timp ce efectuat n baza recursului ierarhic se declaneaz numai la cerere i n ici iicnul prevzut de lege (termen de decdere), pierderea termenului avnd ca efect lipsa obligariei organului sesizat de a mai efectua controlul ierarhic301. Controlul ierarhic are n vedere att legalitatea, ct i oportunitatea activitii organelor inferioare. El se exercit asupra ntregii activiti a organelor subordonate, att asupra actelor juridice, ct i a faptelor materiale. Organul superior poate anula, revoca sau abroga o msur a organului inferior n cazul n care constat c este ilegal sau inoportun. Cu toate acestea, n cazul n care apreciaz c o msur a organului inferior este ilegal sau inoportun, dup ce o anuleaz sau o revoc, poate el nsui s adopte o msur corespunztoare, dac aceasta intr i n competena sa302. Dou principii stau la baza sistemelor organizrii democraiilor modeme: descentralizarea administrativ i autonomia local. Descentralizarea administrativ este sistemul n care autoritile judeene sau locale au puterea de a veghea singure la satisfacerea intereselor lor respective, prin organe alese de administratie i cu mijloace financiare proprii303. "n cazul n cai e, regimul administrativ admite ca ngrijirea intereselor locale sau speciale s fie ncredinat la autoriti ai cror titulari, alei de corpul electoral local, pot s stabileasc normele valabile pentru locuitorii din aceast localitate, atunci avem descentralizare"304. Coninutul noiunii de autonomie local este dat de prevederile art.l, din Legea Republicii Moldova privind administraia public local, conform croija, "autonomia local privete dreptul i capacitatea colectivitilor locale de a rezojVa i a gestiona, n condiiile legii, sub proprie rspundere i n favoarea lor, o parte important din treburile publice".

c o n tr o lu l

p o a tfl

Autonomia privete att organizarea i funcionarea adnumstratiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint". Dup cum se vede din textul citat mai sus, n baza principiului descentralizrii i a autonomiei locale, o mare parte a atribuiilor administraiei publice centrale, revine autoritilor administraiei publice locale. Astfel, dup cum menioneaz prof. A. Iorgovan, nu poate fi vorba de contro ierarhic n cazul autoritilor administrative autonome centrale. Mai exact, aceste autoriti nu apar ca subiecte subordonate ntr-un raport de drept administrativ, dar pot s fie subiecte supraordonate fa de instituii, regii autonome ori societi comerciale. Atunci cnd nu exist raporturi de subordonare ntre organele administraiei de stat, nu poate fi vorba despre un control administrativ ierarhic ntre respectivele structuri, dar poate fi vorba despre un control administrativ extern specializat48 2. Tutela administrativ.
n sens larg, tutela administrativ reprezint o instituie a dreptului public, n baza creia autoritatea central a administraiei publice i reprezentanii legali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea autoritilor publice autonome, descentralizate . Profesorul E.D. Tarangul menioneaz c: "Cu toate c autoritile administrative descentralizate gireaz serviciile publice independent de autoritile centrale, bucurndu-se de o autonomie, totui aceast independen nu este complet. O independen complet a autoritilor descentralizate, ar aduce anarhia n stat. Autoritile centrale au dreptul i chiar datoria s aib un control asupra activitii autoritilor descentralizate"49. n sens restrns controlul tutelar este un control administrativ exercitat de organele centrale ale administraiei publice asupra administraiei publice descentralizate50. Pentru susinerea necesitii controlului tutelar E.D. Tarangul51 aduce urmtoarele argumente: - Acest control este necesar mai nti pentru c autoritile descentralizate gireaz servicii publice, care trebuiesc s funcioneze n mod regulat i continuu n interesul general; - n al doilea rnd, la descentralizarea teritorial autoritile centrale sunt obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale s fie satisfcute n detrimentul i pe seama'intereselor generale;

^ Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 7. V.l. Priscaru, Tratet elementar de drept administrativ roman, Partea general, Ediia II, Bucureti 1996, pag. 237. M. Preda. op. cit., pag. 151. * I. Iovna, op. ciL, pag. 11I. ^ A. Tcodorescu, Tratat de drept administrativ,^rol I, pag. 240. P.Negulescutop. citi pag. 610. " Autonomia local este prevzut i de ctre Constituia R. Moldova n art. 10y n care se spune c "Administraia public n unitile administrativ-teriroriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i ale descentralizrii serviciilor publice...

- n al treilea rnd puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale sa satisfac n c o n d iiile c e le m a i b u n e nevoi locale, ca autoritile locale, d ife r it e le

s -fac p e d e p lin d a to r ia , i
48A Iorgovan, op. cit., vol.II. pag. 159. 49 E.D. Tarangul, Drept administrativ. Cernui, 1944, pag.82. 50A Iorgovan, op. cit., vol.II. pag. 159. M.Preda, op. 51 Ibidem.. , cit., pag.384. . .
37

306

120

223

308

1. lovna, op. Cit., pag. 111.

- n fine autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului i s reprime orice tendin centrifug a autoritii descentralizate. Acest control, trebuie s fie un control special, compatibil cu principiul autonomiei administraiilor descentralizate. Controlul trebuie s fie de aa natur, nct s ngrdeasc i s-micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze . n statul unitar, administraiei publice locale i revine sarcina de a gira serviciile publice care trebuie s funcioneze regulat i continuu, potrivit cerinelor principiului autonomiei locale52 i al descentralizrii serviciilor publice. Autoritile administraiei centrale trebuie s vegheze ca nu cumva interesele locale s fie satisfcute n detrimentul intereselor generale. Autorittile administraiei centrale trebuie s vegheze la meninerea unitii statului i s mpiedice eventualele tendine centrifuge ale autoritarilor descentralizate: "O autonomie prea mare poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Aceasta se poate ntmpla mai ales n statele n care exercit i minoriti etnice"53. Caracteristicile, care deosebesc controlul tutelar de controlul ierarhic sunt urmtoarele: > Controlul tutelar exist numai ntre autorittile administraiei publice, care nu se afl n raporturi de subordonare, n timp ce controlul ierarhic este exercitat de organele ierarhic superioare. > Tutela administrativ este un regim compatibil cu principiul de descentralizare administrativ, n timp ce controlul ierarhic este specific pentru centralizare i desconcentrare. > Tutela administrativ se exercit-de autorittile stabilite de lege i numai n cazurile prevzute de lege. Organul de control tutelar poate doar sesiza organul emitent, guvernul sau instituia de contencios administrativ care se vor pronuna n limitele competenei lor prin acte definitive asupra legalitii sau oportunitii actelor controlate, iu timp ce ot^aindfle'icV^i-trol ierarhic poate revoca sau
310

ntotdeauna au artat c sensul termenului de tutel este diferit de cel din dreptul civil, o dat ce, n cazul unui organ al administraiei publice, nu poate fi vorba de un incapabil care trebuie pus sub tutel. n R. Moldova controlul tutelar n esen este exercitat de Guvern prin reprezentanii si n raioane: Controlul tutelar exercitat de Guvern prin intermediul Aparatului Guvernului /este reglementat la Capitolul XI al Legii R. Moldova privind administraia public Ilocal.

3.Controlul administrativ extern specializat

Controlul administrativ extern specializat sau controlul specializat este tot un control extern, dar realizat de ctre autoriti ale administraiei publice, instituii publice i organe special constituite prin lege, care au atribuie de control, la nivel central i local. Acest control se efectueaz n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate; financiar, sanitar, protecia muncii, prevenirea i stingerea incendiilor, comer etc. Spre deosebire de controlul ierarhic, controlul extern specializat este nfptuit nu de organe ierarhic superioare ci de alte organe administrative. De aici, susine prof. I. Iovna, decurg dou importante consecine: - prima consecin este aceea c acest control, nu se extinde asupra ntregii activiti a organelor controlate, ci Dumai asupra anumitor aspecte ..precis determinate i care se ncadreaz n specificul activitii organului de control; - a doua consecin, ce deriv din faptul c organul controlat nu este subordonat organului de control, este c dreptul de control nu este sbanteles, ci trebuie prevzut expres n lege54. Controlul extern specializat este ndeplinit, ca i controlul extern general, de un organ al administraiei de stat sau de funcionarii competeni ai acesteia asupra activitii unui organ al administraiei de stat cu individualitate proprie, adic neinclus n structura organizatoric a organului de control. Controlul specializat are ca obiect verificarea numai a unuia sau a unor aspecte determinate de lege al activitii unui organ de stat. Pe de alt parte, organul controlat nu se gsete n vre-un raport ierarhic fa de organul de control55. Controlul specializat se efectueaz numai n cazurile expres prevzute de lege, potrivit prescripiilor acesteia i se limiteaz la aspectele care se ncadreaz n specificul activitii organelor de control.
313

E.D. Tarangui, op. cit., pag.83. anula actele organului inferior conuolar113. Autorii de drept administrativ

52M1 Modul de organizare i funcionare a autoritilor publice locale este reglementat de

Legea R. Moldova privind administraia public local nr.l86-XTV din 6.11.98 i Codul electoral adoptat la 21.11.! 997 cu modificrile survenite ulterior. 53Legea nr.l86-XlV din 6.11.98 n art.l definete autonomia locala ca fiind "dreptul i capacitatea colectivitilor locale de a rezolvai de a gestiona, n condiiile legii, sub proprie rspundere n favoarea lor. o parte important din treburile.publice" .tQt n acest articol se d definiia autonomiei administrative i administraiei publice locale. (Definiiile au fost inspirate din Carta european pentru autonomia local, respectiv corespund unor nalte exigene, doar c puteau fi unite n una singur: "autonomia local este administrativ, ceea ce
nseamn dreptul i capacitatea efectiv pentru colectivitile locale s reglementeze i s administreze n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoareq populaiei respective, o porte important din treburile publice, realizate prin intermediul autoritilor administraiei'publice locale", Orlov Mria, Drept administrativ, partea

Asupra trsturilor controlului tutelar a se vedea A.Iorgovan, op. cit., pag. 385; R.N.Petrescu. op. cit., pag. 8; I.Iovna op. cit., pag.l 12.

1, Chiinu 1999, pag.58. E.D.Tarangul, citat dc 1. Iovna, op. rit., pag. 112.
V. I.Priscaru, op. cit, pag. 396.

54 1. Iovanas, op. cit., voi. II, pag. 114. 553,5 T. Drganu, Supremaia legii in dreptul Republicii Socialiste Romnia. Editura Dacia, CIuj34

loan Gliga, Dreptul finanelor publice. Bucureti, 1994, pag. 322.

Napoca, 1982, pag. 174.

i 223

121

n R. Moldova ca i n R. Romnia, n funcie de natura juridic i respectiv de subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi:

a) controlul exercitat de inspecii i inspectorate de stat, din cadrul niinisterelor, respectiv a

organelor locale ale administraiei de stat; b) controlul exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicionai, cu prilejul exercitrii cilor administrative de atac, n condiiile prevzute de lege; c) controlul exercitat de organele special constituite pentru control. Controlul extern specializat nu presupune, ca principiu, sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, dect n cazurile prevzute de lege. n acest context, organelor de control admiitistrativ specializat, h" se recunoate doar dreptul: de a da ndrumri de specialitate obligatorii organelor controlate cu privire la restabilirea legalitii actelor administrative emise sau de a intervehKCU sesizare la organele competente de a anula actul administrativ ilegal. A. Controlul exercitat de inspecii i inspectoratele de stat. Inspeciile i inspectoratele de stat pe plan central sunt organizate n cadrul ministerelor sau a altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice. Controlul extern specializat exercitat ca o activitate accesorie a unei competene de ramur sau de domeniu se. caracterizeaz prin faptul c este ntotdeauna circumscris la efectuarea de verificri i .constatri asupra acelor activiti ale organelor controlate care corespund competenei principale ale organului de control36. Prin inspeciile i inspectoratele de stat organizate n cadrul lor, ministerele exercit controlul de specialitate asupra acelor acte i fapte ale organelor controlate ce se ncadreaz n profilul organului de control. n aceste cazuri, precum i n altele asemntoare, organele controlate nu sunt subordonate din punct de vedere administrativ, organelor de control. Indiferent de nivelul, central sau teritorial, controlul extern specializat exercitat de inspeciile i inspectoratele de stat are urmtoarele principale obiective: - verificarea legalitii activitii controlate (operaiunile materiale tehnice, actele juridice, faptele materiale juridice); - verificarea unui sau unor aspecte (financiare, vamale, comerciale, sanitare) ale activitii organului, a instituiei, din structurile controlate; - n temeiul prevederilor legale, organele din aceast categorie vor putea constata abaterile svrite i s sesizeze organele competente a le sanciona disciplinar, material i penal, ori s aplice ele nsele sanciuni administrative, dar nu au dreptul de a anula msurile luate de organele centrale. . Serviciul fiscal de stat ( organizat prin H.G. R. Moldova 652/1992)317reprezint o structur unic n sistemul finanelor republicii i include: Inspectoratul fiscal principal de Stat de pe lng Ministerul Finanelor, Inspectoratul Fiscal de Stat pe unitatea teritorial autonom Gguzia i insr^ctoraele fiscale de stat pe municipii i judee, care au calitatea de persoane juridice, devize de cheltuieli autonome, conturi curente n instituiile financiare, Sigiliul cu Stema de Stat a Republicii T. Drganu, op. ci:., pag.175.. Monitorul Oficial nr. ipdin 1992.

Moldova i denumirea lor ce se subordoneaz efului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat de pe lng Ministeml Finanelor, fiind finanate din mijloacele bugetului de stat. Serviciul control Financiar i revizie de pe lng Ministerul Finanelor este un organ al puterii executive de stat, care n limita competenei exercit controlul financiar asupra activitp'i persoanelor fizice i juridice inclusiv strine, indiferent de genul de activitate i forma de proprietate, care desfoar activitate economic pe teritoriul R. Moldova, precum i asupra persoanelor fizice i juridice nregistrate n republic, care desfoar activitatea economic dincolo de hotarele ei. Serviciul i desfoar activitatea n interaciune cu alte organe de stat. cu organizrii publice i ceteni, precum i cu organele controlului financiar ale altor state. Organele din aceast categorie, pot aplica cu ocazia exercitrii controlului mijloacele i sanciunile specifice de care dispun, prevzute n actele normative, ce reglementeaz organizarea i funcionarea inspeciilor i inspectoratelor de stat, cnd constat nclcri ale legii n domeniul respectiv. De exemplu, ele pot suspenda actele i msurile ilegale hotrte de cei controlai i au dreptul de a le da ndrumri obligatorii, de a le aplica sanciuni administrative (oprirea fabricaiei, propunerea de sistare a fabricaiei, respingerea produselor cu deficiene de calitate, sistarea produselor ce nu corespund calitii, retragerea dreptului de aplicare a mrcii de calitate), inclusiv sanciuni contravenionale n cazurile prevzute de lege sau de actele normative emise n baza i pentru aplicarea legii, precum i solicitarea aplicrii de sanciuni disciplinare. B. Controlul exercitat de organele special constituite n acest scop. Controlul exercitat de Curtea de Conturi. Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar i, n condiiile legii, are i atribuii jurisdicionale, ne fiind subordonat Guvernului, ci doar Parlamentului. Ea este obligat s-i prezinte acestuia "anual un raport asupra controlului de gestiune a bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate", (art.133 alin.4 din Constituia Republicii Moldova): Cu alte cuvinte, Curtea de Conturi (ca i n Romnia i alte ri), exercit controlul asupra modului de formare, de administrare, i ntrebuinarea resurselor financiare ale statului i ale sectorului public318. De asemenea, trebuie s se sublinieze c, preedintele Curii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea preedintelui acestuia, pentru un mandat de 5 ani. Membrii Curii sunt numii de Parlament, Ia propunerea Preedintelui Curii de Conturi. Preedintele Curii de Conturi din numrul membrilor acesteia propune, Parlamentului pentru confirmare candidatura vicepreedintelui Curii de Conturi. Din cele expuse mai siis nu s-ar putea deduce c Curtea de Conturi se afl n raport de subordonare fa de parlament, deoarece n Legea nr. 377-X III/1995 prevede c membrii Curii de se Conturi, chiar dac sunt numii de Parlament, o dat cu investirea lor n funcie, devin independeni i inamovibili.

Actele nctfrriative citate confer Curii de Conturi urmtoarele atribuii. a) Atribuii de control preventiv i posterior asupra modului de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Potrivit Legii nr. 377-XUI/1995, n exercitarea controlului financiar, Curtea de conturi esie organul suprem de control asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice, ceea ce nseamn c ea nfptuiete un "control al controlului", precum i o activitate de ndrumare a controlului financiar realizat de Ministerul Finanelor sau de alte autoriti ale statului319. Controalele Curii de Conturi se iniiaz din oficiu i nu pot ti sistate dect de Parlament i numai n cazul depirii competenelor stabilite prin lege. Curtea de Conturi are acces nengrdit la acte, documente i informaii necesare exercitrii atribuiilor sale de control, oricare r fi persoanele fizice sau juridice deintoare; Toate persoanele fizice i juridice supuse controlului Curii de Conturi sunt obligate s-i transmit, la termenele stabilite de Curte, actele, documentele i informaiile solicitate i s-i asigure accesul n ncperile lor; Curtea de Conturi poate s participe la activitatea organismelor internaionale de specialitate respective i s devin membru al acestora; n caz de necesitate, conlucreaz cu Procuratura General, cu organele Ministerului Afacerilor Interne i cu alte organe de ocrotire a ordinii de drept i de control, neadmind nici o imixtiune n activitatea lor viznd exercitarea supravegherii de ctre procuror, procedura de anchetare i cercetare penal, precum i de efectuare a justiiei. n exercitarea controlului asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public, Curtea de Conturi controleaz: - formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat; - fonnarea, utilizarea i gestionarea fondurilor extrabugetare, precum i a fondurilor de tezaur public; - formarea i gestionarea datoriei publice, respectarea garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe; - utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a subveniilor i a altor forme de asisten financiar din partea statului; - executarea, raionalitatea i eficiena tratatelor inerguvemamentale n domeniul econmicofinanciar; - procesul de gestionare i privatizare a patrimoniului statului; - activitatea altor organe de control; - emisiunea banilor, utilizarea resurselor creditare i valutare ale statului; - gestiunea financiar a fondurilor, asociaiilor, concernelor, companiilor,' societilor i ntreprinderilor mari monopoliste care au un rol determinant n dezvoltarea economic a republicii;
Ibidem., pagJ24., precum si D.Luchian, Controlul preventiv al Curii de Conturi, iJucureti, 1994, pag. 49, citata de T. Drganu, Drept constituional si instituiiipolitice op. cit.,, Voi II, pag.330.
319

- alte domenii de activitate date, prin legi organice, n competena Curii de Conturi. Sunt supuse reviziei financiare: Aparatul Parlamentului, Aparatul Preedintelui Republicii Moldova, Aparatul Guvernului, Curtea Suprem de justiie, Judectoria economic, Procuratura General. De asemenea sunt supuse controalelor i reviziunilor activitatea ministerelor, departamentelor, Bncii Naionale, bncilor comerciale n care statul i are cota sa, Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, a altor autoriti publice i ageni economici independent de tipul de proprietate i form de organizare juridic, n partea n care acetia gestioneaz finanele publice. Toate documentele referitoare la datoria public, din care rezult obligaiunile rii, se contrasemneaz de Preedintele Curii de Conturi ceea ce garanteaz legalitatea mprumutului i nregistrarea lui n cartea datoriei publice. Colaboratorii Curii de Conturi desemnai s efectueze controalele i reviziile ntocmesc rapoarte, n care constat nclcrile scoase la iveal. Rapoartele asupra rezultatelor controalelor i reviziilor sunt examinate n prezena persoanelor oficiale ale obiectivului controlat. Hotrrile Curii de Conturi cu privire la activitatea acestor persoane se iau n conformitate cu legislaia n vigoare. n cazul n care ordonatorii de credite ai obiectivului controlat nu sunt de acord cu hotrrea Curii de Conturi, ei o pot ataca la Curtea Suprem de Justiie, a crei hotrre este definitiv. Conductorii obiectivelor controlate informeaz, n termen de o lun, Curtea de Conturi despre msurile luate n scopul reparrii prejudiciului adus sau nlturrii altor nclcri scoase la iveal. Competena Curii de Conturi n materia controlului pur administrativ-financiar mbrac forma controlului preventiv i forma controlului ulterior. Controlul preventiv al Curii de Conturi este nfptuit prin organe proprii de control asupra legalitii angajamentelor i efecturii unor pli, precum i asupra utilizrii creditelor bugetare nlimita i conform destinaiei stabilite prin legea bugetar anual. De aici rezult c controlul preventiv se efectueaz numai asupra legalitii cheltuielilor, nu i asupra oportunitii acestora320. Modul n care se execut controlul preventiv este urmtorul: Controlul preventiv se exercit prin viza controlorului financiar. Dac controlorul financiar consider c operaiunea nu ntrunete condiiile prevzute de lege pentru acordarea vizei, el refuz n scris viza ordonatorului principal de credite, prezentnd motivele refuzului de viz; n cazul cnd ordonatorul principal de credite insist n efectuarea operaiunii, el nainteaz seciei de control preventiv actele a cror vizare a fost refuzat, motivele i punctul su de vedere; In termen de zece zile, secia de control preventiv soluioneaz cererea ntr-un complet format din trei consilieri de conturi. Asupra cererii de viz, completul se pronun motivat, printr-o decizie care se comunic celor interesai; In cazul respingerii cererii i a! meninerii refuzului de viz, ordonatorul se poate adresa Guvernului, care hotrte n urmtoarele cincisprezece zile.

228.

123

Hotrrea Guvernului de autorizare.a operaiunilor refuzate la viza de control preventiv se comunic att Curii de Conturi, ct i ordonatorului principal de credite n termen de cinci zile. Parlamentul asupra operaiunilor autorizate de Guvern crora li s-a refuzat viza de control preventiv, aducnd la cunotin i motivele refuzului su. Controlul ulterior exercitat de Curtea de Conturi vizeaz verificarea exercitrii i conformitii contului general anual de execuie a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, controlul anual de execuie a bugetelor locale, al conturilor anuale de execurie a bugetelor fondurilor bneti speciale, al conturilor fondurilor de tezaur, al contului anual al loteriei publice i al garaniilor guvernamentale acordate pentru credite interne i externe primite de alte persoane juridice dect cele de stat56"1. n procesul examinrii rezultatelor controlului, Curtea analizeaz i oportunitatea unor operariuni financiare, ceea ce se justific prin faptul c aceast instituie este un organ central de specialitate a administraiei statului322. n cadrul acestor atribuii, Curtea de Conturi, ca i n Romnia, este chemat s asigure stricta respectare a ordini juridice n domeniul activitii econmico-financiare, desfurat de~ diferite structuri ale aparatului de stat sau de alte persoane juridice participante l aceast activitate323. Controlul Curii de conturi este n primul rnd un control de legalitate, fiind, n acelai timp, un control de performan, odat ce trebuie s realizeze i o verificare din punctul de vedere al respectrii principiilor "de economicitate, eficien i eficacitate n gestionarea mijloacelor materiale i bneti"324. b) Atribuiile de avizare. Curtea de Conturi conform prevederilor Legii nr. 377-XHI/1995 emite dou feluri de avize: '' 1. nfiinarea de ctre Guvern sau de ctre Ministere a unor organe de specialitate n subordinea lor se face cu avizul Curii de Conturi; 2. Curtea de Conturi avizeaz proiectul legii bugetului de stat i al bugetelor asigurrilor sociale de stat
c) Atribuiile de raportare. - Curtea de Conturi este obligat s prezinte anual Parlamentului un raport asupra controlului de gestiune al bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. Curtea de Conturi, la cererea Parlamentului, controleaz modul de gestionare a resurselor publice i raporteaz cele constatate.' "!:' d) Atribuiilejurisdicionale ale Curii de Conturi. In activitatea sa Curtea de Conturi i organizaiile teritoriale iau msuri cu caracter administrativ: avizeaz proiectul bugetului de stat i al bugetului asigurrilor sociale de stat; suspend decontrile bancare ale agentului economic supus controlului, dac s-a constatat nclcarea legislaiei n vigoare; cere destituirea persoanelor care au nclcat grav legislaia sau nu au asigurat respectarea ei.

C on form L egii, C u rtea de C onturi are obligaia n a ra inform a lu de

Profesorul T. Drganu (i nu putem s nu fim de acord cu aceast prere), consider c prin aceste msuri "se pot aduce atingeri intereselor unor persoane juridice sau fizice, care sunt obligate la plata unor despgubiri civile pentru pagubele cauzate, a unor amenzi pentru abateri cu caracter financiar sau a unor sume imputate. De asemenea, aceste persoane pot fi lezate n drepturile lor prin decizii cu caracter restrictiv sau de constrngere (obligarea persoanelor juridice de a corecta bilanul, refuzul de a le descrca de gestiune)" . De aceea, pentru repararea nclcrilor legii rezultate din executarea atribuiilor de control ale Curii de Conturi, ar fi necesar nfiinarea n cadrul structurilor Camerelor teritoriale din Republica Moldova a cte un colegiu jurisdicional, format din judectori financiari. Spre exemplu, n Romnia secia jurisdicional este investit de lege cu o serie de atribuii . Ea funcioneaz n primul rnd ca instan de fond n litigiile prevzute de lege, ca instan de recurs, precum i ca instan de soluionare a recursurilor n interesul legii. Ea exercit n al doilea rnd o funcp'e de inspecie a activitii judectorilor financiari i, n sfrit, ea funcioneaz i ca instan disciplinar a judectorilor i procurorilor financiari57. Conform legislaiei n vigoare, Curtea de Conturi are mai mult atribuii de constatare a nclcrilor din domeniul controlat cu anunarea organelor competente de a lua msuri.

315 326

T. Drganu. op. cit.; pafc?331X j Potrivit prevederilor art.139 (I) din Constituia Romniei, Curtea de Conturf exercit i atribuii jurisdicionale, iar n Legea nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, sunt cuprinse reglementari ce privesc organizarea, competena funcionarea i procedura de soluionare a conflictelor juridice de competena organelor de jurisdicie special care funcioneaz n cadrul organelor ce alctuiesc sistemul organelor Curii de Cotituri.

56^ L lovnas, op. cil., pag. 118.

^ loan Gliga, op. cit., pag. 233.. . T. Drganu, Drept constituional si instituii politice, Voi. II, Lumina Lex, Bucureti, 1998 oag. 330. Idem, pag. 330. i N. Cochinescu,Jurisdicia fmanciara in Romnia, 1996, pag. 21.

57

127

N. Cochinescu, op. cit., pag. 41.

124

231

CAPITOLULIX.CONTROLULJUDECTORESC ALLEGALITIIACTIVITII ORGANELORADMINISTRAIEI PUBLICE

Seciunea L NOIUNEA l FORMELE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia contenciosului administrativ. nelesul noiunii de contencios administrativ n literatura actual de specialitate
ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor legii de ctre organele i autoritile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrrilor28. nfiinarea organelor de contencios administrativ se justific i prin faptul c, dc multe ori, organul emitent sau cel ierarhic superior, nu nltur pe cile specifice ale recursului graios sau ale

celui ierarhic, actele administrative emise cu nclcarea regulilor de drept, prin care cei administrai sunt vtmai n drepturile lor58. Aceasta pentru c n realitate controlul legalitii actelor administrative realizat n cadrul administratiei active echivaleaz cu un autocontrol, una din pri fiind n acelai timp i judector. Evident ns c un asemenea control nu asigur n suficient msur imparialitatea soluiei adoptate. De aceea, statul de drept impune cu necesitate luarea unor msuri complementare, avnd ca obiect instituirea unui control jurisdicionalizat al legalitii activitpi executive59. n definirea contenciosului administrativ trebuie s avem n vedere c activitatea desfurat de instanele de contencios administrativ trebuie s fie aceea de a soluiona, cu puterea de adevr legal, un conflict juridic n care cel puin una din pri este un serviciu public administrativ. Ct privete categoria de acte la care se refer Legea contenciosului administrativ, este vorba numai de acte cu caracter administrativ, n aceast categorie nu intr, desigur, legea, ca act juridic al parlamentului sau hotrrea unei judectorii dat ntr-o pricin judecat. Dar structurile adrrrinistrarive ale Parlamentului, precum i conductorii instanelor judectoreti pot emite i acte administrative, care sunt cuprinse n sfera de aplicare alart.53 a Constituiei Republicii Moldova- . Pe de alt parte, organele care nfptuiesc aceast activitate, fee parte din sistemul puterii judectoreti i au ca obiect al activitii n contenciosul administrativ: 1. Anularea-unui act administrativ de autoritate; 2. Obligarea autoritii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege; . 3. Repararea pagubei ce i-a fost cauzat persoanei, prin emiterea actului administrativ de autoritate ori prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege60. Avnd n vedere precizrile de mai sus, putem concluziona c, prin contencios administrativ se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ, prevzute de lege, a conflictelor n care cel puin una din pri este o autoritate a administraiei publice, un funcionar al acesteia ori un serviciu public administrativ, nscute din acte administrative ilegale ori din refuzul rezolvrii unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Legea contenciosului administrativ are o importan deosebit pentru construcia starului de drept n ara noastr. Prin aceast lege se pune la dispoziia oricrei persoane un instrument eficace. mpotriva unui abuz al autoritilor administrative, crendu-se mijloace de restabilire a legalittii nclcate, de repunere n drepturi a celor vtmai prin actele aaministrative ilegale, de sancionare a celor care folosesc abuziv competena pe care o au n legtur cu emiterea actelor administrative.

2. Principalele forme de contencios administrativ

n literatura de specialitate unii autori disting dou categorii de contencios administrativ din punct de vedere al actului de voin al instanei de contencios administrativ, concretizat n hotrrea prin care se soluioneaz litigiul dedus judecii determinate de competena instanelor judectoreti

58
m

R.N. Petrescu, Drept administrativ. Editura "Cordial Lex", Cluj-Napoca, 1997. vol. II, pag. 1 9

ibidem.

59T. Drganu, "Introducere n teoria i practica statului de drepf. Editura "Dacia", Cluj-Napoca, 1992,
pag. 156.

60i Administraia public", Ed. "Cartier", Chiinu 1999, pag!72.

331

125 E. Fisticanu. "Reglementarea contenciosului adnimistrativ n R. Moldova", n "Statul de drept

233

de contencios administrativ: "contenciosul administrativ de anulare i contenciosul de plin jurisdicie". J . Contenciosul administrativ de anulare. Contenciosul administrativ de anulare este procesul de soluionare a litigiilor n care instana de contencios administrativ este competent de a hotr anularea actului administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu nclcarea legii, sau s oblige serviciul public administrativ s rezolve o cerere care privete un drept recunoscut de lege. n cadrul acestui contencios administrativ instana de contencios nu poate s se pronune i cu privire la repararea daunelor. Aceast problem se rezolv ntr-un litigiu separat de ctre instanele de drept comun. 2. Contenciosul de plin jurisdicie. Spre deosebire de contenciosul de anulare, instana de contencios administrativ este competent de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativ s emit un act administrativ sau alt nscris, precum i de a obliga la despgubiri, care pot fi solicitate fien cadrul aciunii iniiale, fie separat cnd ntinderea pagubei nu era cunoscut la data introducerii aciunii. Cererea pentru despgubiri se poate formula fie n cadrul V.I.Priscaru. Tratat elementar de drept administrativ romn. Bucureti, 1997, p.290-29l.

secolului XLX (mai ales dup decizia Blanco a Consiliului de Stat din 1873) n Frana se schimb legislaia i implicit teoria cu nrivire Ia rspunderea statului pentru daune. Decizia Blanco afirm principiul competenei administrative pentru toate aciunile n care se solicit rspunderea Statului. Aceast competen se fondeaz pe autonomia rspunderii administraiei, care nu poate fi guvernat de regulile stabilite n Codul Civil referitoare la rniturile ntre particulari, ci este supus unor reguli speciale, care variaz dup nevoile serviciului public i necesitatea.de a concilia drepturile statului cu drepturile private. nfiinarea organelor de contencios administrativ se justific i prin faptul c de multe ori, organul emitent, s-au cel ierarhic superior, nu nltur pe cile specifice ale recursului graios sau ierarhic, actele administrative emise cu nclcarea regulilor de drept, prin care cei administrai sunt vtmai n drepturile lor. Pe de alt parte, dac este adevrat c recursul administrativ graios i cel ierarhic mai avantajoase pentru cei vtmai n drepturile lor printr-un aci administrativ, n ncercarea lor de a obine satisfacia legal, ele nu sunt suficiente pentru ocrotirea eficace a drepturilor i intereselor.cetenilor. Controlul legalitii actelor administrative de autoritate apare ca o form juridic de aprare a drepturilor particularilor (persoane fizice san juridice) ce se realizeaz att de instanele judectoreti specializate (instane de contencios administrativ), gt i de instane de drept comun, mpotriva abuzurilor administraiei publice. Doctrina juridic-a apreciat c numai controlul administrativ nu ofer suficiente garanii pentru a asigura aplicarea principiului legalitii n activitatea autoritilor administraiei publice n scopul protejrii drepturilor i libertilor cetenilor. Controlul jurisdictional se deosebete de controlul administrativ prin mai multe trsturi specifice: Controlul jurisdictional este exercitat de un tribunal, care constituie o entitate distinct de administraia activ, n timp ce controlul administrativ se nfptuiete n cadrul structurii acestei administraii. Dac exercitarea controlului jurisdictional presupune ntotdeauna un act de sesizare din partea particularului interesat, controlul adrninistrativ poate fi declanat att printr-o cerere a administratului, ct i din oficiu. . n timp ce n cazul controlului jurisdictional actul adramisrraliv este verificat numai din punct de vedere al legalitii, controlul administrativ poate pune n cauz att legalitatea ct i oportunitatea actului61. Controlul jurisdictional poate duce la anularea actului ilegal sau la nlturarea Iui din soluia procesului. Consecinele controlului administrativ: sunt mai ample, cci exercitarea lui poate aduce nu numai la anularea actului ci i la reformarea (modificarea) lui. Controlul jurisdictional se desfoar prin aplicarea procedrii judiciare, bazate pe principiul contradictorialitii, al motivrii deciziei i a autoritii lucrului judecat. Exercitarea controlului

su n t

aciunii iniiale, fie separat , dup cum, la data judecrii aciunii ii era sau nu cunoscut paguba i
ntinderea ei. Conform celor expuse mai sus, putem spune c vom fi n faa unui contencios de plin jurisdicie atunci cnd instana de contencios administrativ este competent: - S a anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a fost vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege; - S oblige serviciul public administrativ s rezolve cererea unui reclamant, referitoare la un drept al su recunoscut de lege; - S oblige serviciul public administrativ la repararea pagubei ce i-a fost cauzat reclamantului prin actul adrninistrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege333.

3. Originea i evoluia instituiei contenciosului administrativ.

Etimologic cuvntul contencios deriv de Ia latinescul "contendere ", care nseamn a lupta, a pune fa n fa sau a confrunta. Evident, apare i ntrebarea, ntre cine are loc confruntarea n cazul contenciosului administrativ? Din punct de vedere al litigiilor ce formeaz obiectul activitii ei, funcia junsdicional se mparte in dou ramuri, si anume: a) Contenciosul de drept comun, care este alctuit din totalitatea litigiilor de competena organelor judectoreti propriu zise de natur civilo-comercial si penal. b) i contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natur administrativ de competen, dup sistemul de drept pozitiv adoptat n diverse state, fie a tribunalelor speciale adrninistraive, fie a instanelor judectoreti334. Premisele sociale care au marcat nceputul unei noi jurisdicii - cea de contencios administrativ sunt urmtoarele: Acum dou sute de ani i mai bine, odat cu principiul separaiei puterilor de stat, care a destrmat puterea absolut a regilor, s-a pus i problema responsabilitii statului n faa particularului Principiul responsabilitii statului n faa particularului a fost unul din principiile Revoluiei franceze de Ia 1789, dar nu i-a gsit o exprimare practic imediat. Abia n a doua jumtate a

61A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.2, Herculane: Hercules. 1993. p.154; Controlul
administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor i, respectiv, inspeciilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunitii, nefiind, ns, un control axat pe raporturi de subordonare; ia cadrul acestuia, anularea nu poate interveni dect n cazurile prevzute de lege. A. Iorgovan Tratat de drept administrativ. Ed. "Nemira", 1996, vol.I, pag.388. 233

126

administrativ nu presupune respectarea unei asemenea proceduri, iar dac recursul administrativ este respins, el poate fi reiterat62. Noiunea de contencios administrativ nu a putut race abstracie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdictional. Indiferent de faptul c s-au exprimat mai multe opinii, teza dominant a fost aceea dup care "actul administrativ jurisdictional" desemneaz acel act ce eman de la o autoritate administrativ n soluionarea unui conflict de interese ntre dou adrnioistra|n . M I iude administraie i un particular i care, spre deosebire de actul admi-iii.n.iiivpropriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ337.

n sens formal, instituia contenciosului administrativ relev caracterul practic de organizare a rezolvrii litigiilor juridice dintre administraia de stat i
A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, p. 155; A. Teodorescu, Tratai de drept administrativ, p.377-379. M.Guy, BRAIBANT, -Raport gnral prsent au, sminaire du Madrid", au 13-15 novembre, 1996. administrai, n condiiile aplicrii regimului juridic administrativ. Fiind att de legat de activitatea practic, cel de-al doilea sens al noiunii contenciosului administrativ a fost adeseori utilizat pentru a desemna numai litigiile care apar n legtura cu anumite acte juridice ale administraiei publice actele administrative propriu zise - sau actele administrative de autoritate, soluionate de anumite instane judectoreti competente339 n sens formal organele competente s rezolve respectivele litigii sunt urmtoarele: Judectoriile; Curtea de Apel; Curtea Suprem de Justiie. Pornind de la cele expuse, putem trage concluzia: contenciosul administrativ este o instituie de drept administrativ avnd ca obiect soluionarea litigiilor dintre autoritile administrative i -administrai, prin aplicarea unor reguli speciale aparinnd dreptului public, litigii care se soluioneaz de instanele judectoreti, seciile de contencios administrativ . Noiunea contenciosului administrativ poate fi conceput i n dou aspecte: a) ca instituie juridic i b) ca un sistem de instane jurisdicionale specializate. Contenciosul administrativ ca instituie juridic const dintr-un ansamblu de norme, de drept administrativ, prin care se stabilete o nou form de rspundere administrativ - rspunderea suportat de o autoritate public pentru vtmarea unei persoane ntr-un drept al su recunoscut de lege, printr-un act administrativ ilegal, prin refuzul de a rezolva sau nerezofvarea n termenii prescrii de lege a unei cereri referitoare la un drept subiectiv. In sensul de sistem de instane judectoreti specializate contenciosul administrativ presupune acel mecanism prin care se asigur repunerea n drepturi a persoanei vtmate ntr-un drept al su legitim de o autoritate public341. Recunoaterea i instituirea instanei de contencios administrativ este, de fapt, delimitarea procedurii civile, care se aplica i pentru soluionarea unor categorii de litigii cu caracter administrativ i de procedur administrativ, care era aplicat fa de toate actele administrative supuse controlului jurisdictional. Prin cuvntul contencios nu nelegem o instana, ci rezolvarea unui litigiu, iar contenciosul administrativ este rezolvarea unor litigii speciale, n care administraia este parte sau care sunt cu privire la dreptul public .

P ep a r c u r s u l d e z v o lt r ii is to r ic e a c o n te n c io s u -lu u a o rm intis tr a tiv s a i fd m a

cteva sisteme de organizare a organelor de contencios administrativ. Intr-un sistem, din care""face parte Romnia i nu de mult timp i R. Moldova, organele de contencios administrativ sunt organizate ntr-un sistem de organe ce fac parte din sistemul organelor puterii judectoreti. ntr-un alt sistem, din care face parte i Frana de pild, organele de contencios administrativ alctuiesc un sistem de organe paralel cu sistemul organelor judectoreti'.

3. nelesul noiunii Contenciosului administrativ n lumina Constituiei

Republicii Moldova i a Legii cu privire la Contenciosul administrativ din R. Moldova

Funcionarea statului de drept implic, printre altele, instituirea dreptului instanelor judectoreti de"a-i apra pe particulari - persoane fizice sau juridice -mpotriva eventualelor abuzuri ale autoritilor publice. Pentru c "nu exist stat de drept acolo, unde statul i administraia sa, ei nsui, nu simt supui dreptului"338. Conform (art.53 (1)) al Constituiei Republicii Moldova, persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public printr-un act administrativ, sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Anume aceast prevedere constituional i constituie suportul legal al. contenciosului administrativ n R. Moldova. Noiunea contenciosului adrrjinistrativ are o sfera mai larga, sau mai restrns, dup cum cuprinde totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i administrai sau numai o parte dintre acestea i anume cele care se soluioneaz de anumite instane de judecat, potrivit unor reglementari juridice i a unor principii de drept public. Att n accepia generala, ct i n cea restrns, noiunea contenciosului administrativ are un sens material i mral formal, organizatoric. n sens material contenciosul administrativ din R. Moldova privete litigiile juridice, n care cel puin una din pri este o autoritate public sau un funcionar al acestei autoriti, generat fie de un act administrativ, fie de nesoluionarea n termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut-de lege. Regimul juridic care li se aplic n rezolvare este un regim juridic administrativ reglementat de Legea cu privire la contenciosul administrativ.

62T. Drganu, op. cit., p. 156-157

127

Alexandru Negoita, Legea contenciosului administrativ, revista DREPTUL N6/1991. Cu privire la alte definiii ale contenciosului administrativ a se vedea: Maria Orlov, "Importana contenciosului administrativ in asigurarea legalitii i ordinii de drept", revista "Administrarea public", nr.4, 233

Chiinu, 1997, pag.86; R.N. Petrescu, op. cit., pag.22; A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.I, Editura, Nemira, 1996, pag.382; V.l. Pricaru, Contenciosul administrativ roman, Editura, AII, Bucureti, 1994, pag.7. Maria Orlov, Ala Clirnova, "Conceptul contenciosului administrativ". Revista "Lega i viaa", nr.6,1999, pag.27. " E.D. Tarangul, Curs de drept administrativ romn, Bucureti, 1936, p., 31. Precum dreptul civil reprezint partea material a procesului civil, la fel i instituirea procedurii administrative exprimat prin contencios administrativ este parte procesual a dreptului adnumstrativ63. n aceast privin, trebuie s subliniem deosebirea calitativ a Contenciosului Administrativ, fa de Legea Republicii Moldova cu privire la petiionare i capitolul douzeci i patru din Codul de procedur Civil, care reglementau soluionarea litigiilor dintre administraie i cei administrai ntr-o cu totul alt concepie dect cea care este prevzut n legea contenciosului administrativ. Cu toate c mai exist exceptri numeroase de Ia controlul judectoresc al actelor administrative, a crescut totui considerabil aria actelor care pot face obiectul aciunii n contencios administrativ. Astfel s-a ntins sfera actelor ce fac obiectul aciunii n justiie i, de asemenea, includerea n cadrul contenciosului administrativ a actelor administrative jurisdicionale care, sub imperiul cu privire Ia petiionare, erau excluse de la acest control.

Pentru a asigura aplicarea principiului legalitii n activitatea organelor administrative i pentru a garanta drepturile i libertile administrailor, este necesar ca instanele judectoreti, adic instanele organizate dup principiile de organizare judectoreasc, s fie investite cu controlul legalitii actelor administrative. Ele trebuie sa fie chemate s pronune sanciuni mpotriva actelor administrative ilegale n conformitate cu procedura judectoreasc. Particularii vtmai, n drepturile sau interesele lor legitime, printr-un act ilegal al administraiei, trebuie S aib posibilitatea s cear unor instane judectoreti ca acestea s aplice sanciuni mpotriva ilegalitilor svrite de organele administrative 5 . Noiunea oportunitii i a raportului ei cu legea o vom prezenta-o mai detaliat n seciunea urmtoare. Aa cum pe bun dreptate sa subliniat n literatura juridic, problema oportunitii unui act administrativ ori a caracterului justificat, ori nejustificat a refuzului de a satisface o cerere privitoare la un drept este indisolubil legat de dreptul de apreciere de care dispune organul adrninistrativ ntr-o situaie dat. Acest drept de apreciere nu este nelimitat, fiindc un principiu fundamental al organizrii i funcionrii statului de drept este principiul legalitii . b) Controlul judectoresc asupra actelor administrative are ca obiect exclusiv actele de putere productoare de efecte juridice provenind de la o autoritate administrativ. Actul care poate s fie atacat prin aciunea n anulare trebuie s fie un act administrativ. Legea contenciosului administrativ (nr. 793-XTV din 10.02.2000), n art.3, consacra principiul potrivit cruia pot fi atacate n contencios administrativ numai actele administrative de autoritate^47. n consecin actul administrativ trebuie s emane de la o autoritate public. Actele emanate de la autoritari, care nu au aceast calitate, nu pot fi atacate n contencios administrativ. n acelai timp, n art.25 al Legii sus numite se stabilete, c instana poate obliga autoritatea public s emit actul adniinistrativ cerut de reclamant ori s elibereze un certificat, o adeverin sau oricare alt nscris. n opinia prof. I. Iovna65, pe care o mprtim, "referindu-se la certificate, adeverine sau alte nscrisuri, legiuitorul nu a neles s Ie considere acte administrative, ci s evidenieze c refuzul de a emite asemenea nscrisuri poate fi atacat n justiie dac se consider nejustificat dar nu i atunci cnd asemenea adeverine, certificate etc. sunt cerute organului ce are competena s emit actul administrativ". c) Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative este un control de plin jurisdicie66.
345
346

L e g ii

JU g

In acest fel se face un mare pas nainte spre realizarea deplin a contenciosului administrativ prin puterea judectoreasc, ceea ce, dup cum artm, constituie o important condiie a statului de drept. Un alt argument n favoarea desprinderii contenciosului administrativ din sfera dreptului civil pleac de Ia ideea c, se simte nevoia unei proceduri specifice de examinare a plngerilor n contencios adininistrativ i executrii hotrrilor pronunate. Motivele fiind urmtoarele:

- Inegalitatea prilor din litigiul de contencios administrativ, generat de faptul c una din pri i anume prtul este o autoritate public, deintoare a puterii publice i investit cu fora coercitiv a statului. - Procedura civil poate dura din anumite motive (neprezentarea prilor . a.) un timp foarte ndelungat i, se poate ncheia cu mpcarea prilor, situaii inadmisibile n cazul vtmrii persoanei ntr-un drept al su legitim de ctre o autoritate public printr-un act administrativ
ilegal. nstatuldedreptnuseadmite mpcareacuilegalitateaactivitiiautoritilorpublicesauignorareaacestora deaseprezentanfaainstanei

4. Caracteristicile reglementrii contenciosului administrativ64 n Republica Moldova potrivit Legii contenciosului administrativ.
a) O prim caracteristic a controlului judectoresc asupra actelor administrative este c el const n verificarea legalitii dar nu i a oportunitii.

347

E.D. Tarangul, op. cit., pag. 132. 65 1. Iovanas, Drept administrativ, op. cil., pag.548. Wem. 66n altactelor adnunistrative de autoritate ne vom opri maieste largcontrol de plin jurisdicie n Asupra ordine de idei, controlul actelor administrative nu pe un la capitolul UI.
148

63t'' 64Radu urcanu, "Realizarea contenciosului administrativ n R. Moldova", n "Statul de drept

jAominisuatia public", Ed., "Caraer**, Chiinu 1999, pag.I76. I. Iovanas,^. cir., pag.l26-14l;R. N. Petrescu, oprit., pag.43.

128

sensul c instana de judecat, dei poate suspenda sau anula actul administrativ ori, dup caz, poate dispune nlturarea"vtmrii sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totui emite actul legal sau msura necesar, neputndu-se substitui n atribuiile organului administrativ, drepturile ei incluznd doar posibilitatea de anulare a actului adrninistru'v ilegal, de obligare la msuri administrative i de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotrrea judectoreasc nu constituie temeiul direct al realizrii dreptului subiectiv, trebuind ca n baza ei s se emit, actul administrativ necesar. Ioan 233

.oMiiolul,Ku i ni c Legea nr. 793-XIV, este un control de plin

in3tan{0 judectoreasc poate dispune anularea actului administrativ,

fWlsdtCfte, Bdicfl

poate obliga autoritatea administrativ prt s emit un act administrativ, o adeverin sau un alt nscris, s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i s dispun adjudecarea despgubirii n contul reclamantului pentru daunele cauzate prin ntrzierea executrii hotrrii (art.25.alin.l) lit b)). Instana de contencios administrativ este n drept s se pronune, n limitele competenei sale, asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat (alin.2). --tr-Aciunea n anulare a actului administrativ este introdus n baza Legii contenciosului administrativ care reprezint dreptul comun n materie de contencios administrativ. Potrivit acestei Legi, aciunea n anulare i aciunea n obligare la msuri administrative au un caracter autonom, "aceasta nseamn c cel lezat n drepturile sale printr-un act administrativ sau

Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vpl. II. Editura RISOPRINT.Cluj-Napoca, 1999. pag.293.

240

2A1

printr-un fapt asimilat acestuia i poate limita obiectul cererii la anularea actului ori la obligarea organului executiv la anumite msuri administrative"67. Dac are ns i pretenii de despgubiri, cererea cu acest obiect poate fi formulat odat cu aciunea n anulare sau n obligarea la msuri administrative. Ceea ce este esenfial pentru caracterul controlului de plin jurisdicie este faptul c nu este att de important cuprinsul unei hotrri ntr-o cauz dat, ci ntinderea drepturilor pe care le are organul judectoresc68. d) Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative este condiionat de ndeplinirea unei proceduri prealabile. Controlul judectoresc asupra actelor administrative, reglementat de Legea nr. 793-XTV, "nu are la baz ideea unei contradicii fundamentale ntre interesele administraiei publice i cele ale persoanelor fizice sau juridice, ci aceea c n condiiile unei largi democraii autentice, specifice statului de drept, controlul judectoresc ndeplinete funcia de garanie a exercitrii depline a drepturilor cetenilor i proteguirea lor fa de eventualele erori ce se pot svri n cursul nfptuirii activitii executive"352. Tocmai de aceea. Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova are n vedere n dispoziiile articolelor 14 i 15, c nainte de a sesiza instana competent reclamantul trebuie s se adreseze ntr-un termen de 30 de zile, de la data lurii la cunotin a actului prin care se consider vtmat, autoritii administrative emitente, iar n cazul n care organul emitent are un organ ierarhic superior,, cererea prealabil poate fi adresat, la alegerea petitionarului, fie celui emitent, fie celui ierarhic superior. Organul emitent, sau cel ierarhic, este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la data primirii. Aceast condiie nu se cere n cazurile n care autoritile publice au refuzat s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. n acest fel, administraia public este atenionat asupra eventualelor greeli svrite cu ocazia emiterii actului administrativ pretins ilegal. e) Controlul judectoresc are un caracter complementar153. Aceasta nseamn c controlul judectoresc nu poate fi nfptuit dect dup ce s-a fncercat restabilirea legalitii pe cale administrativ a reclamaiei, sub forma recursului graios sau ierarhic (cu excepia cazurilor cnd procedura prealabil nu este obligatorie). n raport cu auto-coutrolul, efectuat de ctre autoritatea public, controlul judectoresc al legalitii actelor administrative este un control complementar354. n legtur cu complementaritatea controlului judectoresc fa de cel administrat I, Iovna menioneaz c trebuie s avem n vedere mai multe ipoteze. 1). "nainte de sesizarea instanei, organele administrative superioare au verificat legalitatea actului administrativ i l-au considerat legal. n acest caz, instana va putea verifica legalitatea actului atacat i s-1 considere ilegal. 2). A doua ipotez este aceea cnd organul administraiei publice a anulat sau revocat actul nainte de sesizarea instanei. Organul judectoresc nu va putea s considere c actul este legal, fiindc el nu mai exist din punct de vedere juridic"355.

f ) Instanele prevzute de Legea contenciosului administrativ, mputerrcite s efectueze controlul judectoresc asupra legalitii actelor adminisn-ative, sunt instane de drept comun n materie de contencios administrativ. O caracteristic dat controlului judectoresc asupra legalitii actelor administrative, este c instanele prevzute de Legea nr. 793- XIV, sunt instane de drept comun n materie de contencios administrativ. Astfel, judecarea aciunilor de contencios administrativ este de competena: - Judectoriilor; - Curilor de Apel; - Curii Supreme de Justiie. Acestea sunt instanele de drept comun n materie de contencios administrativ, ori de cte ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu este dat prin lege, n competeua altor organe administrative sau judiciare (excepiile fiind prevzute expres de lege n art.4, ori de legi speciale).

5. Condiiile de admisibilitate ale aciuni n contenciosul administrativ

Legea contenciosului administrativ are un cadru juridic general n temeiul cruia instanele judectoreti sunt competente s cenzureze activitatea acelor autoriti publice care prin actele i faptele lor vtma drepturi recunoscute de lege

67Idem. ldem. 68Idem, pag.139.

3il

240

2A1

p e r s o a n e l o r f i z i c e i j u r i d i c e . C o n d i iil e i n tr o d u c e r ii a c i u n i i m p o t r ivtrebuiecPentru arcapacitatea de de reclamant, n aciunede.contencios capacitatea procesual. n caz a s aib avea calitatea folosin, capacitatea de exerciiu i administrativ persoanele fizice te l o
adniinistrative ilegale sunt:
K

-.

contrar se vor aplica regulile de reprezentare a minorilor i incapabililor.

- condiia referitoare Ia calitatea reclamantului (subiecii cu drept de

sesizare);
- condiia vtmrii unui drept recunoscut de lege n favoare reclamantului; - condiia atacrii unui act adrmnistrativ sau nesoluionarea n termenul legal a unei cereri
privitoare la un drept recunoscut de lege; - condiia ca actul administrativ s provin de la o autoritate public; - condiia ndeplinirii procedurii prealabile; Distincia dintre condiiile de admisibilitate a controlului judectoresc asupra actelor administrative i cele de admitere a aciunii jttjprezint doar un interes teoretic, ci are i consecine practice. Dac o singur condiie de admisibilitate nu este ndeplinit, fr a mai intra n cercetarea fondului cauzei, atunci instana respinge aciunea ca inaximisibil. n schimb, daca toate aceste condiii sunt ndeplinite, procesul i urmeaz cursul continund cu administrarea probelor i concluziile n fond, pentru ca n funcie de probele administrate, instana s admit aciunea ca ntemeiat, ori dimpotriv s o resping ca nentemeiat356.

^ M a jo r it persoanelor fizice care introduc acp'uni n contenciosul administrativ o a te a

formeaz particu larii. Deoarece, aa cum am artat, prin particulari nelegem att persoanele fizice, ct i persoanele juridice, ntr-o redactare corect, n textele citate trebuie s se prevad, pe lng domiciliul reclamantului i sediul acestora, pentru c persoanele juridice nu au domiciliu ci sediu. n finalul acestei probleme - calitatea reclamantului - vom preciza c poate avea aceast calitate; orice persoan, cetean al Republicii Moldova ori strin sau apatrid, care se consider vtmat, ntr-un drept al su recunoscut de lege. Guvernul este responsabil de organizarea controlului adrnimsrrativ al legalitii activitii autoritilor administraiei publice locale, exercitat de structurile proprii sau prin mterrnediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului. De asemenea, la sesizarea persoanei vtmate, Avocatul Parlamentai; atac actele administrative n instana de contencios administrativ competent, n condiiile Legii cu privire la avocaii parlamentari art. 27,28. Procurorul, care, in condiiile articolului 5 din Codul de procedura civila, atac actele emise de autoritile publice n cazul ridicrii excepiei de ilegalitate n condiiile art 13 al Legii cu privire la contenciosul administrativ, pot promova aciunea n contencios administrativ instanele de drept comun i cele specializate. Nu este suficient ca reclamantul s aib calitatea de a sta n justiie, ci trebuie s dovedeasc i c a fost vtmat n drepturile sale recunoscute de lege, reclamantul trebuie s fi fost beneficiarul unui drept recunoscut de lege sau de acte emise pe baza i n executarea legii, drept pe care autoritatea adrnnistrativ prta avea obligaia s-l respecte, i eventual s-I realizeze n favoarea sa357.. Prin nendeplinirea acestei obligaii, autoritatea administrativ a vtmat dreptul subiectiv a! reclamantului i, n consecin, acesta poate s. introduc aciune n contencios administrativ.

Seciunea Ii. SUBIECI! CU DREPT DE SESIZARE

1.Subiecii cudreptdesesizarencontenciosuladministrativ. Condiia referitoarela calitateareclamantului

Calitatea de reclamant n litigiul de contencios administrativ potrivit Legii contenciosului administrativ o poate avea: "persoana, inclusiv funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege de ctre o autoritate public, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri" (art.5 lita)). Din modul de redactare avacestui articol, rezult cu claritate c poate avea calitatea de reclamant orice persoan. Deci se poate adresa instanei judectoreti competente orice persoan, cetean al Republicii Moldova ori strin, care "se consider vtmat n drepturile sale recunoscute de lege" printr-un act administrativ emis sau care i-a fost refuzat, de o autoritate public, de regul, la instana de la domiciliul reclamantului. Dac reclamantul nu are domiciliul n Republica Moldova, legea prevede c persoana poate s se adreseze la instana de contencios administrativ n a crei raz teritorial i are domiciliul reclamantul.

Seciunea III. OBIECTUL ACIUNII N CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Dreptul subiectiv a fost definit n literatura juridic ca fiind "puterea garantat de lege voinei subiectului activ al raportului Juridic, n temeiul creia acesta este n msur., n vederea valorificrii unui interes personal direct, s desfoare o conduit determinat sau s pretind subiectului pasiv al raportului b anumit comportare, care, la nevoie, poate fi impus acestuia cu sprijinul forei de constrngere a statului5*.

Ilie lovna, op. cit., pag.

142.^

Al. Negoita, op. cit., p.89. 357 T. Drganu., "Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967", Editura "Dacia", Qluj-Napoca, 197.0, pag. 184.
358

131 .

i i gio oiiieii'yasului administrativ din Republica Moldova conditioneaz folosiri0 a<lumii n contencios administrativ de vtmarea drepturilor recunoscute

li-

'

344

d c le g e , p e c a rree o d p e r s o a n e i c a r e s e p l n g e in ju s tiie . p tin

Reglementarea din (art 16), al Legii respective, este ntemeiat pe principiul consacrat n (art.20) din Constituia Republicii Moldova dup care "... orice persoan are dreptul la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime". Aciunea contra unui act recunoscut de lege n baza (art.20) din Constituie, enumr i aciunea bazat pe un interes legitim. ! .. Prima precizare se refer la faptul c, dei legea a fcut meniunea respectiv n parte, drepturile lezate sunt fie din categoria celor ce decurg din lege sau din alte acte normative emise n baza ei, fie drepturi subiective stabilite, tot n cadrul sau pe temeiul legii, dar n baza unor raporturi juridice ce izvorsc dintr-un act administrativ individual (declarativ sau constitutiv de drepturi). Altfel spus, existenei dreptului trebuie s-i corespund o ndatorire din partea administraiei de a avea o anumit conduit care poate consta dintr-o aciune (de a ntreprinde ceva) sau dintr-o inactiune (de a se abine de la ceva). Nu este obligatoriu ca dreptul ocrotit s se fi format n cadrul unui raport juridic concret, astfel nct el s fie opozabil numai ntre prile acestuia, el putnd exista i n afara acestuia, fiind suficient simpla consacrare a existenei sale recunoscute de lege i dovedirea vtmrii produse prin conduita activ (de emitere a actului) din partea administraiei360. Existena dreptului nu este compatibil cu un simplu interes, fie i legitim, ci trebuie s rezulte din consacrarea sa legal, iar vtmarea lui s fie rezultatul neo-deplinirii unei obligaii legale corelative interesului .ocrotit n persoana reclamantului ori consecina unei conduite active de mpiedicare, limitare sau chiar suprimare a exerciiului su de ctre o autoritate administrativ361. . ntruct n sistemul romn, (dar i n cel din R. Moldova) al contenciosului n anulare, o condirie de admisibilitate a aciunii n anulare este invocarea unui drept vtmat. Controlul jurisdictional asupra actelor administrative este mai puin eficace dect n Frana362, deoarece se poate realiza n cazuri mai rare. Soluia dat de legiuitor este neconform cu caracterul obiectiv al contenciosului n anulare i cu menirea care trebuie s o ndeplineasc, supunnd actele administraiei unui control al legalitii. Cci din moment ce prin aciunea n anulare se cere instanelor s se pronune asupra legalitii acrului i nu asupra existenei unui drept subiectiv, condiia ca reclamantul s dovedeasc vtmarea unui drept este superflu. Pe de alt parte administraia are un interes ca serviciile
>i9 360

' 359

s funcioneze conform legilor, i aciunea administraiei poate s pericliteze interese mari ale particularilor, care n cazul sistemului moldovean (dar i celui r o m n ) n u s e p o tn f in e , apra. contenciosul administrativ n anulare fiind un mijloc eficace de a controla legalitatea actelor administrative, trebuie s i se dea o extindere c tmai mare, admind un cerc ct mai larg de administrai, care s poat sesiza pe judectori. Condiia din sistemul francez ca reclamantul s dovedeasc un interes, este de natur s mpiedice, ca recursul pentru exces de putere s capete caracterul unei aciuni populare i extinde posibilitatea a orice reclamant, s atace din spirit de ican actele administratiei363. Profesoral Tudor Drganu susine c o condiie nu numai de admitere a aciunii ci a nsi controlului judectoresc este ca actul administrativ s aib caracter individual364. De aici i concluzia c vtmarea unui drept subiectiv e posibil "...numai n cazul n care intervine un act administrativ individual, pentru c numai un astfel de act poate vtma uh drept care aparine unei persoane. Un act administrativ cu caracter normativ nu poate produce o astfel de vtmare n mod direct. Trebuie s intervin un act individual care s fac aplicaiunea celui normativ"365.

\
1. Actul atacat trebuie s fie un act administrativ, adic o manifestare de voin, productoare de efecte juridice ce eman de la o autoritate administrativ Numai actele administrative pot fi obiect al aciunii de contencios administrativ, pentru c numai acestea produc (nasc, modific-sau sting) efecte juridice. Faptele materiale i operaiunile administrative, nu pot face obiect al unei asemenea aciuni ntruct, prin ele nsele, nu produc efecte juridice366. n acest sens, Legea contenciosului administrativ n (art.3) a statuat c ''Obiectul aciunii n
contenciosul administrativ l constituie actele administrative cu caracter normativ i individual, prin care este vtmat un drept recunoscut de lege al unei persoane sau al unui ter emise de: autoritile publice i autoritile asimilate acestora; subdiviziunile autoritilor publice; funcionarii din aceste structurr.

Din acest text putem desprinde mai multe cauze care ar duce la vtmarea drepturilor unei persoane i anume, vtmarea printr-un act administrativ, sau nesoluionarea n termenii legali a unei cereri. n realitate, suntem n faa unei singure cauze i anume vtmarea dreptului printr-un act administrativ
i6i

An. 16 alin.1,2, din Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova. Ion Santai, n "Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ ". n revista "Dreptul", nr.6/1991. pag. 16.

*JIbidem.
36:

n Frana condiia pentru a inieina recurs pentru exces de putere este ca reclamantul s justifice un interes la anularea actului. Aici deci gsim o regul cu mult mai larg dect n contenciosul subiectiv, unde se cerc ca reclamantul s dovedeasc un drept vtmat pentru a avea calitatea de a intenta aciunea. Erasi Diti Tarangul, "Contenciosul in anulare din Frana i Romnia Cernui 1927, pag.41.

Ibidem. n acelai sens ase vedea Alexandru Negoi, "Contenciosul administrativ", n R.D., nr.6/1991. pag. 5. w Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor...", op. cil., pag. 159-168. 565llie Iovna, op. cit., pagl48; n alt ordine de idei, o aciune contra unui act administrativ pc ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege este i o aciune pe ideea vtmrii unui interes legitim. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit:, pag.430. M. Preda, op. cit., pag. 167; loan Santai, Drept administraih' i tiina administraiei, op. cit., pag.307.

Se consider act administrativ (i nu fapt) constituie att refuzul manifestat expres ct i cel implicit, rezultat din tcerea administraiei sau din nepronunarea sa n termenul de 30 de zile, sau n alt termen prevzut de lege. Actul administrativ individual care s fie susceptibil de executare: - el devine susceptibil de executare numai dup ce a fost adus la cunotina persoanei ui cauz. Pn la aducerea lui la cunotin el nu poate face obiect al aciunii de contencios administrativ.

2. Regimul

juridic al refuzului de a soluiona o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege

Vtmarea dreptului reclamantului poate s^provin i din manifestarea negativ a voinei juridice a respectivelor subiecte de drept. Aceasta este reaua voin a celor care organizeaz executarea legii i care constituie tot o manifestare de voin juridic care se structureaz n celelalte dou ipoteze ale existenei actului administrativ i anume refuzul de a primi o cerere manifestat sau tacit al unei persoane juridice formulat n cererea reclamanmlui, sau nerezolvarea cererii n termenul stabilit de lege69. n ar.3, alin.2 i art.2), al Legii nr. 793- XTV, se stabilete c: se consider nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, refuzul de a primi o cerere sau faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la data nregistrrii cererii, de ctre o autoritate public, n cazul n care legea nu dispune altfel. Este posibil ca administraia public s nu rspund cererii privitoare la un drept recunoscut de lege, datorit faptului c aceasta nu a avut timp s se documenteze pentru a-i forma o convingere ferm, nu a obinut nc actele preparatorii (avize etc.) cerute de lege, ori pur i simplu datorit neglijenei. De acea, legea a instituionalizat o cale de atac aparte, i anume, aciune n obligarea administraiei s se pronune asupra cererii particularului ntr-un anumit termen. Dac nici n acest termen nu este rezolvat cererea, administratia poate fi obligat . la daune cominatorii. Principiul legalitii n organizarea executrii legii i exercitarea competenei nseamn dreptul i obligaia, n acelai timp a autoritii administrative de a interveni mani fes tndu-i voina juridic i de a satisface, astfel preteniile juridice ntemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice sau juridice70. Faptul de a nu rspunde solicitantului, deci tcerea administraiei publice, se consider refuz de rezolvare a ;eererii privitoare la un drept, iar acesta din urm are acelai regim juridic ca i actul administrativ71. Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal72. Faptul c legiuitorul, n Legea contenciosului administrativ (ca i legiuitorul romn), a conceput un regim juridic identic pentru actul adirunistrativ, refuzul de a soluiona o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege73 i c tcerea administraiei rezult tot din obligaia subiectului lezat74prin oricare aceste modaliti de

a introduce, n toate cazurile, reclamaia administrativ prealabil in termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administram sau de la expirarea termenului prevzut la art. 17. O critic la adresa refuzului nejustificat n cazul procedurii administrative prealabile aparine lui M. Ciobanu. Astfel acest autor arat c este "nepotrivit ca n cazurile n care autoritatea administrativ refuz s satisfac cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici mcar nu rspunde, s mai fii obligat s te adresezi autoritii respective, expunndu-te aceleai atitudini. n asemenea situaii, procedura administrativ prealabil nu face dect s prelungeasc abuzul autoritilor administrative" 75. n mod ntemeiat n literatura de specialitate s-a subliniat c n cazul tcerii administraiei, aceasta va intra n analiza fondului cererii i dac e ntemeiat va obliga organul administrativ s o satisfac i, nu doar s rspund solicitantului afirmativ sau negativ "Soluia instanei judectoreti, va fi anularea actului sau obligarea autoritii administrative s emit actul, certificatul ori alt nscris solicitat.76 ntr-o alta opinie77, sunt inadmisibile cile de atac mpotriva refuzului de a satisface o cerere referitoare la un drept sau mpotriva abinerii de a rezolva o astfel de cerere, n cazurile n care cererea a avut ca obiect emiterea unui aci administrativ a crui legalitate nu este supus controlului judectoresc, artndu-sc c "asemenea situaii pot interveni n cazul n care cererea are ca obiect emiterea unui act administrativ, care prin coninutul su, se ncadreaz,n una din categoriik-de acte exceptate de la controlul judectoresc", (art.4al Legii nr. 793-XIV) . ntr-adevr, nu se poate recunoate competena instanelor judectoreti de ;i exercita controlul unor domenii ale administraiei de stat pe care legiuitorul le- a exceptat de sub cenzura lor. Din moment ce refuzul i tcerea administraiei sunt asimilate actelor administrative ilegale, ele urmeaz, n ntregime, regimul juridic al controlului ni',.. t l o ' n a l trj'MiUiiAcivSofiuhmuistiuiivc, apJiciidu-sc nu mimai rCguJiJe, dur i excepiile privitul exercitarea acestui control.

Credem c soluia propus de prof. T. Drganu reflect mai fidel intenia

legiuitorului, care rezult att din dispoziiile legii, ct i din ntregul spirit al ei.

3. Actele administrative exceptate de la controlul administrativ

74dominant se pronun n sensul c el este un fapt material i nu un act administrativ (Tudor

Drganu n "Actele administrative i faptele asimilate lor", pag. 246, menioneaz c "Refuzul de a soluiona o cerere privitoare la un drept nu este considerat act administrativ, dei el este o manifestare de voini'cxpresa. El nu este un act juridic deoarece, "... nu creeaz, nu modifica sau desfiineaz un raport juridic" R.N. Petrescu, "Unele aspecte ale activitii desfurate da organele administraiei de stat", n Studia Universitatis Babe-Bolyai, lurisprudena, nr. 1/1989. pag. 93-94); n alt opinie refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, se consider c este o specie a aetuluVdministrativ atacat (A. Iorgovan. "Tratat de drept administrativ", Ed. "Nemira", voi.!. 1996, pag.418-430). 172 R.N. Petrescu, "Drept administrativ", op. cit., pag. 50.

69^ Al. Negoita, Drept administrativ, Editura SYLVI, Bucureti, 1996, pag.236. Al. Negoita, op. cit., pag.240. 70A se vedea RN. Petrescu, op. ciL, pag. 49, n acelai sens Uie lovnas, "Caracteristicile generale ale
reglementrii contenciosului administrativ, n "Studia UniversitatisH Babe-

71Botyai.Iurisprudena.nr. 1/1991. Pag. 53.| 72ibidem.

CG. Rarincesco. op. cit. p.267 Erast Diti Tacmgui. "Acide de ginemmnF, Cernui, 1937, pag. 11.

73 Referitor la natura juridic a refuzului de a satisface o cerere privitoare la un drept, opinia

75 M. Ciobanu, "Termenele prevzute de art. 5 din Legea contenciosului administrativ ", iu 76revista "Dreptul", nr. 1/1992. pag. 26, nota 5. ldem.|" 77T, Draganu. Actele administrative..., op. cit., pag.274.

Potrivit prevederilor Legii nr. 793-XIV, unele acte administrative nu pot face obiect al aepunii de contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul de legalitate al instanelor de contencios administrativ. Aceste acte sunt prevzute de dispoziiile (art.4) din aceast Lege. ^ n statele n care actele administrative sunt supuse controlului jurisdicional al legalitii, exercitai, fie de* instanele judectoreti, fie de instanele adniinistrative organizate dup principiul instanelor judectoreti, se pune problema dac toate actele emanate de la autoritile administrative urmeaz s fie supuse acestui control. deea acestor excepii vine din Frana, unde Consiliul de Stat, nc de la nceputul funcionrii sale, pe msur ce se contura i progresa recursul n anulare pentru exces de putere, a recunoscut existena unor acte, administrative nesusceptibile, din anumite raiuni, de a fi controlate "din punct de vedere ai regularitii i efectelor lor juridice, de ctre instanele de contencios administrativ*"^ Astfel de acte au fost numite acte de guvernmnt, care sunt sustrase controlului legalitii i nici nu angajeaz responsabilitatea administraiei pentru eventualele daune ce s-ar cauza particularilor prin efectuarea unui asemenea act Aceste acte deci nu pot s constituie obiectul unei aciuni judectoreti. Ele pot s angajeze cel mult responsabilitatea politic a minitrilor. Problema care se pune deci este de a cunoate care sunt aceste acte sustrase controlului legalitii. Exist ntr-adevr o categorie de acte numite acte de guvernmnt care se deosebesc de celelalte acte ale organelor executive adic de actele administrative? Dac da, atunci care sunt criteriile dup care le putem cunoate? Se deosebesc actele de guvernmnt de actele administrative din punct de vedere juridic, adic dup natura lor juridic, din care cauz nu pot fi atacate n contencios sau din punct de vedere politic adic dup natura lor politic? n aceast materie trebuie s facem deosebire ntre problemele politice i problemele juridice. Numai dup natur lor juridic actele de guvernmnt nu se pot deosebi de actele administrative. Actele de guvernmnt se deosebesc de actele administrative numai dup uatura lor politic, ele sunt o categorie de natur eminamente politic377. Diferii autori378 care critic existena actelor de guvernmnt, au plecat de Ia concepia c actele de guvernmnt formeaz o categorie de acte politice. Aceti autori pun problema dac aceste acte de guvernmnt sunt necesare i utile sau nu. In conceptia acestor autori actele de guvernmnt sunt o instituie

periculoas, deoarece ea deschide drumul arbitrarului administrativ. Ea este i inutil pentru c cele mai multe acte de guvernmnt nu pot fi atacate prin recurs pentru exces de putere din motive de ordin general. Profesorul Teodorescu379 n teoria D-sale a legalitii actelor de guvernmnt critic aceste acte ca fiind arbitrare i ca atare consider c ele n-ar putea s aib locul lor ntr-un sistem de legalitate. Ele trebuie s fie tot aa de legale ca i toate celelalte acte ale organelor executive. Dac din anumite consideraii unele acte ar urma s fie sustrase de la controlul legalitii, aceasta ar trebui s rezulte pentru fiecare caz n parte chiar din textul legii care reglementeaz actul respectiv. n asemenea cazuri legiuitorul va trebui s acorde administratiei o larg putere discreionar. Profesorul T. Drganu380 menioneaz c: "Cluzii de gndul de a crea o bre n aplicarea generalizat a principiului legalitii n activitatea administraiei publice, iniiatorii teoriei actelor de guvernmnt nu aveau ns o idee clar asupra sferei i a cuprinsului acestei noiuni. Tot ceea ce-i interesa era de a gsi o modalitate juridic pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdicional al legalitii n cazul celor mai importante acte politice ale guvernului. Din aceast preocupare a izvort aa-numita teorie a "mobilului politic", potrivit creia orice msur inspirat de un mobil politic este "act de guvernmnt" i, ca atare, sustras oricrui control jurisdicional. Aceast teorie a constituit o ncercare de a da o serioas lovitur aplicrii principiului legalitii n activitatea administraiei publice, cci potrivit ei, orice act administrativ putea fi declarat ntr-un eventual litigiu act de guvernmnt, sub pretextul c el urmrete un scop politic". Prin acreditarea teoriei actelor de guvernmnt s-a urmrit ca un mnunchi de acte ale administratiei publice s fie sustrase de la controlul jurisdicional al legalitii i, ca urmare, s nu poat genera o aciune n despgubiri pentru prejudiciile cauzate particularilor. n aceste sisteme se admite cel mult c actele de guvernmnt pot s declaneze rspunderea politic n faa parlamentului, a guvernului sau a rninistrului autor al actului381. n ultimele decenii teoria actelor de guvernmnt a fost aspru criticat chiar n Frana, patria ei de origine. Dup cum a artat un jurist de mare autoritate, A.,Laubadere: "ntr-un regim juridic bazat pe noiunile de legalitate i de stat de drept, ea apare ca un paradox sau ca unarhaism, o supraviepuire a vechii raiuni de stat, odat ce ea creeaz un domeniu n care controlul jurisdicponal nu poate redresa ilegalitile i n care administraia este, n realitate, eliberat de obligaia

Idem; R. Teodorescu, "Tratat de drept administrativ". Tom. L Bucureti 1929, pag. 416; A. De Laubadere, op. cit., pag.230. 379 R. Teodorescu, op. cit., pag. 416. m!bidem. 381 T. Drganu, "Probleme juridice privind Decretul nr.92/1950 i Legea nr.U2/l99S\ "Revista romn de Drepturile Omului", nr. 11/1995.. pag. 10.

248

135

de a respecta legalitatea"*2dar

ceamai virulent critic, menioneaz n continuare D-l. Profesor T.

teoria actelor de guvernwnnt, care nu este altceva

Drganu, adresat teoriei actelor de guvernmnt a fost formulat de L. Duguit n urmtorii temei: "Trebuie respinsa, din toate forele, dect o ntoarcere la doctrina nefast a raiunii de stat, n numele creia au fost comise, dea lungul secolelor, i sunt comise attea crime de neiertat , Ca i n legislaia romneasc Legea contenciosului administrativ din R. Moldova nu s-ar putea interpreta ca sustrgnd anumite acte administrative oricrui control jurisdicional, cci o asemenea interpretare ar fi contrar (art,20 alin.2) din Constituie potrivit cruia nici o lege nu poate ngrdi dreptul persoanei Ia justiie. De asemenea, ea ar risca s fie infirmata de Curtea European a Drepturilor Omului n aplicarea (art.15) ai conveniei" europene a drepturilor omului, care garanteaz tuturor "un recurs efectiv n faa instanei naionale". A. Actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului, precum i actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preedintele Republicii Moldova i de Guvern n exerciiul atribuiilor prevzute expres de normele constituionale sau legislative, ce in de alegerea, numirea i destituirea din funciile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Din redactarea (art.4 alima) se spune c nu pot fi atacate n contencios administrativ actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului. Constitutia Republicii Moldova i regulamentul Parlamentului nu cuprind o enumerare a posibilelor acte exclusiv politice, la care ar putea recurge Parlamentul. Aceste acte le prevede Legea contenciosului administrativ n (art.2), acestea sunt: actele referitoare la. raporturile dintre Parlament, Preedintele Republicii Moldova i Guvern, actele de numire i destituire din funciile publice exclusiv politice, precum i declaraiile, apelurile, moiunile, mesajele, scrisorile i alte acte de acest gen ale autoritilor publice, care nu produc efecte juridice. Actele cu caracter exclusiv politic sunt diverse - declaraii, apeluri, moiuni, mesaje, scrisori, declaraii-apel, rezoluii etc, n funcie de obiectul actului, de destinatar i de scopul urmrit. Denumirea actului rmne ns chestiunea cea mai puin important. Esenial este fptui c aceste acte nu produc efecte juridice. Ele au o rezonan i eventual un rezultat exclusiv politic78. Deoarece actele administrative la care ne referim au n vedere trei categorii de raporturi: Parlament - Preedintele Republicii Moldova, Parlament - Guvern i Preedintele Republicii

Moldova - Guvern. Dup cum menioneaz profesorul Al. Negoi "...actele adoptate de Parlament n relaiile lui cu Guvernul nu ntrunesc trsturile caracteristice ale actelor administrative, ci sunt acte polidce79. De asemenea n raporturile sale cu Guvernul, de regul, actele emise de Preedintele Republicii Moldova sunt tot acte cu caracter politic. Din cele constatate mai sus se vede clar c raporturile dintre aceste trei autoriti de vrf ale statului sunt, prin excelen, politice. n msura n care sunt ndeplinite n exercitarea unor atribuii prevzute de Constituie, toate actele Preedintelui Republicii au un caracter mai mult sau mai puin pronunat, unele acte ale preedintelui au ns un caracter exclusiv politic, n sensul c prin coninutul lor nu produc i efecte juridice80. n acest sens D-l Profesor T. Drganu'menioneaz c singurul act exclusiv politic cruia Constituia i d o denumire proprie este mesajul. Aceeai categorie de acte, exclusiv politice a Parlamentului are o trstur comun cu actele lui juridice. Ea const n faptul c, ntocmai ca actele juridice ale Parlamentului, actele lui exclusiv politice cuprind o manifestare de voin, al crei scop este de a produce prin ea nsi un efect social. Actele exclusiv politice ale Parlamentului se deosebesc ns de actele iui juridice prin natura efectului social pe care urmeaz s-1 realizeze. ns, legiuitorul moldovean n Legea contenciosului adminisnativ din R. Moldova formulnd categoria de acte exceptate de la controlul judectoresc ca acte cu caracter exclusiv politic (art.4 lit.a), a fcut o schimbare n ceea ce privete actele exceptate de la controlul judectoresc, deoarece au rmas exceptate de la control numai acele acte de guvernmnt care nu. produc efecte juridice, prin aceasta lrgind sfera de activitate a contenciosului administrativ. Aceasta ns nu a durat att de mult, funcionarii din aceast categorie de organe au neles c nu le este chiar att de uor ca s activeze numai n carul legal i deaceia au recurs la vechea tactic care n lumea civilizat dup cum am menionat mai sus este destul de dur criticat, adic la teoria actelor de guvernmnt Ceia ce sa adugat prin Legea 726-XV din 7.12.2001, adic "precum i actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preedintele Republicii Moldova i de Guvern n exerciiul atribuiilor prevzute expres de normele constituionale sau legislative, ce fin de alegerea, numirea i destituirea din funciile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit", ne este i demonstraia. B. Actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica extern a R. Moldova n opinia Profesorului E. Popa aceste acte sunt exceptate de la procedura contenciosului administrativ tot ca urmare a caracterului lor special, lsndu-se puterii executive (Guvernului i Ministerului Afacerilor Externe) rspunderea protejrii intereselor statului i a proteciei diplomatice a cetenilor, n raporturile cu alte state sau cetenii altor state81.

382

A. De Laubadre, "Trate lmentaire de droit odminstratif, Paris, 1957, pag. 229. Citat de T. Drganu, "-Probleme juridice privind Decretul nr.92/1950 sigea nr.i 12/1995", "Revista romn de Drepturile Omului", nr.lt/1995, pag 10. 'A>'.'' / LEX 1998,pag-le213-214i284-285. ' " :..

A. Negoi. Contencios administrativ romn si elemente de drept administrativ, p. 103, Iorgovan A., op. cit., p.266. 186T. Drganu, op. cit., pag.284.

78L. Duguit. "Traite de droit constitutionner. Paris, 1930, vol.HI, p.738., Citat de T. Drganu, Op. cit.,
pagi 1 . 136

79I- Deleanu, "Drept constituional i instituii politice - Tratat - ", Editura Europa Nova, 80Bucureu, 1996, pag. 300. n acest sens mai detailat a se vedea\T. Diganu, "DREPT 81CONSTITUIONAL I INSTITUII POLITICE. Tratat elementar", vo! II, Bucureti LUMINA
251

In examinarea acestei excepii trebuie s avem ca punct de plecare, dispoziiile constituiei .privitoare la raporturile dintre dreptul internaional i dreptul intern. Potrivit (articolului 11 aiin.2) din Constituia Romniei i (articolul 8) din Constituia R. Moldova tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intem. Or, dup cum se subliniaz ntr-o opinie, fa de aceast prevedere constituional, nu se mai poate susine c "un act administrativ emis n executarea unui tratat internaional n-ar putea fi atacat n faa instanelor de contencios administrativ" . ,. A. Iorgovan menp'oneaz c "n sfera acestei excepii nu poate intra refuzul unei ambasade, al unui consulat sau altei autoriti publice Romniei din strintate de a acorda protecie diplomatic unui cetean al statului respectiv aflat n strintate"82, (art 18 alin. 2) din Constituia R. Moldova prevede acelai lucru c: "cetenii R. Moldova beneficiaz de protecia statului, att n ar Ct i n strintate". n caz contrar,' autoritatea public sau funcionarul acestea care nu procedeaz n sensul de mai sus, a nclcat acest articol al Constituiei. C Actele administrative referitoare la securitatea naional a R. Moldova. Prin securitatea naional se nelege "protectia suveranitii, independenei i integritii teritoriale a rii, a regimului ei constituional, a potenialului economic, tehnico-tiinific i defensiv, a drepturilor i libertilor legitime ale persoanei mpotriva activitii informative i subversive a serviciilor speciale i organizaiilor strine, mpotriva atentatelor criminale ale unor grupuri sau indivizi aparte"83. Securitatea statului se asigura prin stabilirea i aplicarea de ctre stat a unui sistem de msuri cu caracter economic, politic, juridic, militar, organizatoric i de alt natur, orientate spre descoperirea, prevenirea i contracararea la timp a ameninrilor la adresa securitii statului (art.3). Nu toate actele de autoritate referitoare la sigurana intern i extern a statului trebuie s fie exceptate fr nici o discutie de la controlul instituit de Legea contenciosului administrativ, ci numai actele care eman de la organele situate la nivel guvernamental i care, prin obiectul lor, sunt determinate pentru asigurarea ordinii publice, securitii interne i externe a statului n ansamblul lui84. Activitatea operativ ce ine de asigurarea securitii statului constituie secret de stat (art.16 alin.l Legea nr.618-Xin71995). Informaiile obinute n rezultatul activitii operative, n funcie de importana lor pentru stat, pot avea diferite grade de securitate (art.16 alin.2). Faptele ce constituie ameninri la adresa siguranei naionale sunt, spre exemplu, planurile i aciunile care vizeaz suprimarea, tirbirea suveranitii, unitii, independenei sau indivizibilitii statului nostru: aciunile care au ca spop direct sau indirect provocarea de rzboi contra rii sau de rzboi civil, nlesnirea ocupaiei militare strine. Actele administrative emise de organele centrale de specialitate cu atribuii stabilite de lege care se refer la sigurana statului 85, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ. Ne alturm prerii din literatura romn de specialitate c "... trebuie exceptate de la dispoziiile Legii Contenciosului administrativ, numai actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului care sunt emise de organele centrale de specialitate cu atribuii stabilite de 82E. Popa. Excepia de h controlul de legalitate executat asupra actelor administrative prevzuse de articolul 2
alintnd 1 din Legea 29 /1990, revista Dreptul, nr.9 / 1993, p.43; M. Orlov. Drept administrativ, op. cit., pag. 115; A. Iorgovan, op. cit., pag.281. A. Iorgovan, citat de R.N.Petrescu op. cit., pag. 72. tbidem.

lege n acest domeniu, n cazul cnd sigurana naional este ameninat de pericole grave, ori luarea unor msuri grabnice are ca scop de a preveni i nltura asemenea pericole"86. D. Actele administrative referitoare la aplicarea legii privind regimul strii excepionale i msurile de urgen luate de autoritile publice pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceiai natur. Prin msurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cura sunt actele emise ca urmare a aplicrii regimului strii excepionale, sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente, de aceiai gravitate, se evoc de fapt dou categorii de acte administrative; a) cele emise n condinile regimului strii excepionale, b) Cele emise n cazul altor evenimente ce prezint pericol public dar fr s fi condus la instituirea strii de necesitate. / . In Constituia Republicii Moldova se ntlnesc notiunile de "stare de asediu " i "stare de urgen "i94 care nlocuiesc termenul de stare excepponal. "Starea de asediu" i-a conturat anumite elemente de coninut general acceptate. - Starea de asediu395 reprezint o restrngere de drepturi i liberti; - Restrngerea este determinat de o ameninare armat din afar sau din interior; - Forele armate ale statului sunt puse n stare de alert pentru a respinge (sau respingnd efectiv) o agresiune din exterior ori atacul unor fore narmate din interior; - ntrirea regimului de politie ai administraiei publice; - Transferul de competene de la instanele civile la cele militare; - Msura provizorie dureaz ct dureaz cauza care a determinai-o; - Restrngerea exerciiului drepturilor i libertilor trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o.

83 84An.1 "Legea R. Moldova cu privire la securitatea statului", Nr.618rXHI din 31.10.1995, 85publicat n Monitorul Oficial al R. Moldova nr.10-11 din 13.02.1997.
137

86Ibideir..
251

Starea de urgen . Se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: Presupune restrngerea unor drepturi fundamentale i liberti ceteneti; - Are loc o accentuare a funciei de poliie a administraiei publice;

- Nu se face transferul de atribuii de Ia instanele civile la cele militare;

- Starea de urgen este- determinat de anumite siturii ieite din comun (cutremure, inundaii, epidemii). Deci sunt exceptate de la dispoziiile Legii contenciosului administrativ, actele adnoinistrative ale organelor autoritarilor administraiei publice, emise n aplicarea legii organice privind regimul strii de asediu i a celui de urgen. 2. Actele emise n caz de calamiti i sinistre ce nu au condus la instituirea strii de urgen. n cazul msurilor urgente n vederea combateri^ pericolului unor calamiti naturale (inundaii, epidemii, etc.), exist un interes social major de a nu li se recunoate instanelor de contencios adininistrativ dreptul de a face inaplicabile aceste masuri luate pe calea administrativ. Dar ntruct asemenea msuri aduc daune unuia sau mai multor indivizi, dar profit societatea n ansamblul ei, va apare justificat ca aceasta, prin intermediul organelor cere a personifica s rspund material n faa organelor de drept comun de prejudiciile cauzate397. O anumit calamitate natural ce are o gravitate mai redus, i nu justific instituirea de ctre Preedintele rii a strii de urgen, dar justific luarea unor decizii excepionale de ctre organele specializate ale administraiei publice, precum i de ctre autorittile de la nivelul local. Prof. P. Negulescu398 n privina acestui gen de acte administrative menioneaz: "Aceste acte cu toate c sunt ilegale nu pot fi cenzurate de instanele de contencios, deoarece ele sunt svrite pentru aprarea statului n vederea unui pericol iminent. n cazul acesta se aplic statutului dreptul de necesitate care justific ilegalitatea actului. Aceste acte au un caracter temporar, cci ndat ce pericolul a ncetat n vederea cruia actul a fost fcut, administraia trebuie s intre n legalitate, iar actul poate fi atacat n instanele de contencios. E. Actele administrativ-jurisdicionale de sancionare contravenional i alte acte administrative pentru a cror desfiinare sau modificare Legea prevede o alt procedur judiciar. Unele legi prevd c anumite acte administrative sunt controlate sub aspectul legalitii lor, de alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ. n asemenea situaii nu se vor aplica regulile dre reglementeaz
Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri cu caracter politic, economic, social i dc ordine public, instituit n ntreaga ar sau n anumite zone ori n unele uniti administrativteritoriale, n urmtoarele situaii: existena unor ameninri la adresa siguranei naionale sau democraiei constitujionale, ceea ce face necesare aprarea instituiilor statului i meninerea sau restabilirea strii de legalitate; iminena producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea, limitarea i nlturarea efectelor acestora. \ m t. Drganu, cp. cit., p.216. Tratat, Tom 1, pag., 467 i urm,, i pag. 483 i.urra.

n sfera actelor de comandament cu caracter militar intr numai actele ce vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi, fiind excluse actele "autoritilor militare" care sunt pur administrative identice cn cele ale oricrui organ administrativ. Actele de comandament cu caracter militar sunt acte emise de organele militare n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n unitile militare, a cadrelor militare, din aceste uniti. Fiind acte fcute n legtur cu serviciul i ndatoririle militare n cadrul serviciului ele nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Sustragerea* acestor acte de la controlul instanelor judectoreti se ntemeiaz pe necesitatea spiritului de disciplin al subordonrilor raportat la ideea de prestigiu i autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare399. n ce privete actele de comandament militar referitoare la populaia civil, ele pot fi verificate din punct de vedere al legalitii lor de organele competente, deoarece n timp de pace, libertile i drepturile cetenilor nu pot fi restrnse prin . . , 400 asemenea acte ct numai pnn lege . Referitor la actele de comandament militar care intervin fa de militarii cuprini n ierarhia militar, se reine existena unui corp de organe i autoriti publice dotate cu o organizare special, prevzut de un Statut special i propriu. Acest Statut cuprinde condiiile speciale de recrutare, avansare, punere n retragere, de pensionare, etc, care n mod logic, ar trebui supuse controlului instanelor de contencios administrativ deoarece n ultim analiz nu sunt dect acte de autontate . S-a mai subliniat, pe bun dreptate, c nu se poate admite ca toate actele care eman de la autoritile militare investite cu putere de comandament s nu fie susceptibile de a fi cenzurate de instanele judectoreti, deoarece ar nsemna c un organ de autoritate public care face parte din puterea executiv s-ar afla ntr-o situaie privilegiat ntr-un stat n care toate celelalte acte, chiar legislative sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza starului modem . Observaiile pertinente de mai sus sunt valabile i trebuie s-i gseasc aplicabilitatea. n interpretarea excepiei referitoare la actele de comandament militar, prevzut de Legea Contenciosului administrativ. G. Actele de gestiune ncheiate de autoritatea public n calitate de persoan juridic, pentru administrarea domeniului su privat: Iniial in Lege era prevzut termenul ,patrimoniur, care ulterior a fost nlocuit cu ,4omemur.', p. nlocuire nefericit, deoarece s-a avut n vedere prin patrimoniu privat'ai autoritii publice: mobilierul, instrumentariul de lucru al autoritii, pe cnd, domeniul public se refer la patrimoniul unitarii administrativ________________________________
m
V.

A se vedea C.G. Rarincescu, citat de R.N. Petrescu, op. cit., pag.6. m Ibldem. 401 /Mrfero,pag.77.
m

lbidm.

. . .

...

procedura contenciosului administrativ, ci regulile speciale cuprinse n nsei actele normative respective. E Actele de comandament cu caracter militar.

138

255

Considerm necesara procedura prealabil i din urmtoarele motive: - emiterea actelor administrative ilegale poate avea Ioc i din motivul necunoaterii depline a legislaiei n vigoare de ctre funcionarii publici; - o bun parte din litigii vor fi soluionate anume n baza acestei proceduri, scutind instanele judectoreti de o suprancrcare; prevederea posibilitii controlului judectoresc ulterior va determina autoritatea public emitent sau ierarhic superioar s examineze obiectiv plngerea n procedura prealabil; - procedura prealabil este mai putin costisitoare, nu este condiionat de anumite taxe de stat i este la ndemna reclamantului, deoarece autoritatea public prt seafl de regul, n raza vizei de reedin a acestuia.

2.Procedura de judecat n faa instanei de contencios administrativ

/ . Termenele de adresare n instana de contencios administrativ 2, Sesizarea instanei judectoreti de ctre cei vtmat n drepturile sale se face prin introducerea aciunii de contencios administrativ (cererii). Cererea n contencios adrninistrativ se depune n scris (artl9 alin.l), n conformitate cu normele stabilite de C.P.C., cererea trebuie s cuprind a) denumirea instanei creia i este adresat; b) numele reclamantului i domiciliul acestuia, iar dac reclamantul este o persoan juridic - adresa sediului, precum i numele reprezentantului i adresa acestuia, dac cererea se depune de reprezentant; c) numele prtului i adresa sediului acestuia; d) motivele de fapt i de drept de lezare a reclamantului ntr-un drept sau interes al su legitim; e) cerinele de recunoatere i de repunere n dreptul pretins i/sau de anulare total sau parial a actului administrativ contestat; f) cererile cu privire Ia restituirea pagubei materiale i/sau morale, cu indicarea valorii acesteia, dac prin actul administrativ contestat i sau cauzat asemenea prejudicii, n cazul n care reclamantul solicit despgubirea; g) enumerarea documentelor anexate; h) semntura reclamantului sau a reprezentantului su. Odat cu cererea, reclamantul v-a depune, actul a(iministrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale privind un drept sau interes al su legitim. n cazul cnd reclamantul nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa, el va depune i copia cererii, adresate organului emitent sau celui ierarhic superior, i documentele ce confirm expedierea ei. La cerere se anexeaz attea copiii i nscrisuri ci pri sunt Iniial innd cont de practica unor state i de solvabilitatea populaiei, legiuitorul a considerat raional ca i n cazul adresrii n instanele de contencios administrativ 4Aiecamantul s fie scutit de plata taxei de stat" (artl6 alin.3). n este, evident, o eroare. Legea trebuie interpretai sistematic, nu mecanic, n baza simplei succesiuni a articolelor. A. Iorgovan, "Tratat...", Ed. "Nenura", 1996, pag.39l.

Conform dispoziiilor Legii contenciosului administrativ din R. Moldova obiectul aciunii n contencios administrativ l constituie actele administrative cu caracter normativ i individual, prin care este vtmat un drept recunoscut delege al unei persoane sau al unui ter, "n acest caz reclamantul are mai multe posibiliti; poate s solicite anularea actului; poate s solicite anularea actului i obligarea la despgubiri; poate s solicite obligarea la plata unor despgubiri (pentru paguba ce i-a fost cauzat prin actul administrativ sau refuzul nejustificat); poate s cear obligarea unei autoriti administrative care refuz s-i rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege s-i recunoasc dreptul pretins. Obiect al cererii n contencios administrativ poate fi i nesoluionarea n - termeni legali a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege (art3 alin.2). Conform prevederilor (art.25 alin.3 i 4), despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct i pentru daune morale. n literatura* romn de specialitate se pune problema termenului de prescripie n cazul n care cel vtmat a cerut anularea actului adrninistrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, ntinderea pagubei nefindu-i cunoscut la data judecrii aciunii de anulare. n Legea contenciosului administrativ romn (art 12) prevede c termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei. n opinia sa profesorul A. Iorgovan susine c este vorba tot de termenul special de 1 an de zile prevzut de(art.5 aliniat ultim) din Legea contenciosului administrativ romn87; D- V.I. Priscaru consider c termenul de prescripie ce trebuie respectat pn la adoptarea unei noi reglementri este de 3 ani, prevzut de Decretul nr. 167/195888. n privina acestei probleme din Legea contenciosului administrativ romn. Legea Contenciosului administrativ din R. Moldova, se pronun n (art. 18) n felul urmtor: n cazul n care cel vtmat a cerut anularea actului administrativ fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul deprescripie pentru cererea de despgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. Dac adjudecarea pagubei nu a fost solicitat concomitent cu anularea actului administrativ, cererile vor fi adresate instanelor de drept comun competente, n termenul general deprescripie, prevzut de Codul civil 3. Instanele judectoreti competente s solutioneze aciunile de contencios administrativ Legea contenciosului administrativ din -R. Moldova prevede c judecarea aciunilor formulate n baza (articolului 1) din prezenta lege este de competena judectoriilor i Curilor de Apel n a cror raza teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit competenei preyzut n Codul de procedur civil. Coroborarea disrjoapjlof legii contenciosului administrativ cu cele ale Codului de procedur

civil ne duce la concluzia c:

a) judectoriile; b) curile de apel; c) Curtea Suprema de Justiie.

Competenta de judecare a aciunilor in contenciosul administrativ au:

Judectoriile examineaz litigiile ce in de nesoluionarea in termenul legal a cererilor st de verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de autoritile publice care sunt constituite si activeaz pe teritoriul satului, comunei sau oraului pentru promovarea intereselor si soluionarea problemelor colectivitilor locale, de serviciile publice descentralizate organizate in mod autonom in unitatea adnnnistrativ-teritoriala respectiva^ de funcionarii publici din cadrul organelor si serviciilor menionate si de persoanele de drept privat de nivelul respectiv, care presteaz servicii publice.

urma modificrilor acestui articol sa hotrt c: La depunerea cererii n contencios administrativ, reclamantul este obligat la plata taxei de stat, persoanele fizice - n mrime de un salariu minim, persoanele juridice 20 salarii minime.

87A. Iorgovan, "Tratat de drept administrativ", Nemira, 1996, pag.277. 88V.l. Priscaru. op. cit. pag. 320.
139

258

(2) In baza legislaiei cu privire la administraia publica locala, judectoriile soluioneaz cererile privind constatarea circumstanelor care justifica suspendarea activitii consiliului local. (3) In baza legislaiei electorale, judectoriile soluioneaz contestaiile in. materie electorala, cu excepia celor date prin lege in competenta altor instane judectoreti. (4) Judectoriile judeca litigiile cu privire la refuzul organelor notariale de a ndeplini anumite acte notariale, precum si verifica legalitatea actelor notariale ndeplinite, cu excepia cazurilor cnd intre persoanele interesate apare un litigiu de drept privat ce decurge din actul notarial contestat, situaie in care cauza se examineaz in ordinea aciunii civile. Curile de apelexamineazin pruna instana litigiile ce in de nesoluionarea in termenul legal a cererilor si de verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de autoritile publice care sunt constituite si activeaz pe teritoriul raionului, municipiului, unitarii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor si soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate in mod autonom in unitatea acuTunistrativ-teritoriala respectiva, de serviciile publice desconcentrate, de funcionarii publici din cadrul organelor si serviciilor menionate, precum si de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate autoritilor publice, care presteaz servicii publice. ' (2) In baza legislaiei cu privire la administraia publica locala, curile de apel soluioneaz cererile privind constatarea circumstanelor care justifica suspendarea activitii consiliului raional. _.-v. (3)In afara de litigiile enumerate in alin.(l) si (2), Curtea de Apel Chiinu, ca instana de contencios administrativ, judeca in prima instana litigiile ce in de nesoluionarea in termenul legal a cererilor si de verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de autoritile de specialitate ale administraiei publice centrale, de autoritile publice autonome constituite de ctre autoritile publice centrale si de funcionarii publici din cadrul acestor organe. (4) In condiiile Codului electoral, Curtea de Apel Chiinu verifica legalitatea hotrrilor Comisiei Electorale Centrale cu privire la nclcarea legislaiei electorale. (5)Verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de autoritile publice centrale ale Gagauziei tine de competenta Curii de Apel Comrat.
(6) Prin lege, curilor de apel li se pot atribui spre judecare in prima instana si alte categorii de
cauze. Ca instane de recurs, curile de apel judeca recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii. Curtea Suprema de Justiie, in prima instana: controlul asupra legalitii actelor admmistranve cu caracter individual adoptate si/sau emise de Parlament, Preedintele Republicii Moldova si Guvern, prin care sunt lezate drepturile si interesele legitime ale persoanelor fizice si juridice, in afara actelor exceptate de la controlul judectoresc; b) verific legalitatea hotrrilor Consiliului Superior al Magistraturii in cazurile prevzute de lege.

Spre deosebire de Legea contenciosului administrativ romn. Legea Contenciosului administrativ din R. Moldova reglementeaz conflictele de competen dintre instanele judectoreti (art.12). Conform acestui articol; Dac n cadrul judecrii pricinii s-a stabilit c litigiul este de competena unei alte instane judectoreti, instana de contencios administrativ i declin competente i strmut pricina instanei competente. Iar dac n cadrul judecrii pricinii m instana de drept comun sau specializat s-a stabilit c litigiul este de competena instanei de contencios administrativ, instana respectiv i declin competena i strmut pricina n instana de contencios administrativ. n cazul n care ntr-o pricin ce se judec n instana de contencios administrativ una din pretenii este de contencios administrativ, iar alta de drept comun, cu excepia cazurilor cnd paguba material este cauzat pnn emiterea actului administrativ contestat, instana de contencios administrativ emite o ncheiere, fr drept, de atac, de separare a preteniei de drept comun i de strmutare a acesteialrfinstana competent. 4,Actele judectoreti dup primireacererii. Cererea de chemare n judecat precum i refuzul n primire a acestea e soluioneaz de ctre judector n termen de 3 zile de la data depunem, m condiii le prevzute de Codul de procedur civil. Instana de judecat nfptuiete urmtoarele.operap'i, dup punerea cererii pe rol:

a ) n r n n a rceoap ie i c e r d rc h e m a r e n ju d e c a t ia c toep iilo r e e ii lo r

anexate la cerere prtului; b) prezentarea de ctre prt a actului administrativ contestat i a documentaiei ce a stat la baza emiterii acestuia, precum i alte nscrisuri sau alte date pe care instana le consider necesare pentru judecarea pricinii; c) citarea prilor pentru ziua primei nfatiri, care nu poate depi mai mult de 10 zile de la punerea cererii pe rol (art.22 alin.2) liL c). Conform (articolului 23 alin.l) instana de contencios administrativ poate judeca cauza n fond n prima zi de nfiare dac prile declar c sunt pregtite pentru dezbaterile judiciare, dac nu e posibil ca cauza n^fond s fie judecat n prima zi instana va fixa data examinrii cauzei n fond n termeni rezonabili, dac legea organic nu prevede ali termeni (art23 alnL2) 5.Judecarea cererii. Instana judec cererea n contencios administrativ cu participarea reclamantului i prtului (art24. alin.l) conform Codului de procedur civil, cu unele excepii consacrate n Legea contenciosului administrativ. Neprezentarea la edina de judecat, fr motive ntemeiate a prilor i / sau a reprezentanilor lor nu mpiedic examinarea cererii. La judecarea cererii n contencios adnnistrativ, n anulare, sarcina probaiunii este pus pe seama prtului, iar n materie de despgubire sarcina probaiunii revine ambelor parti. 6. Suspendarea executar actului administrativ contestai. Potrivit prevederilor (art.21 alin.l), suspendarea actului administrativ contestat poate fi soheitat de reclamant instanei de contencios administrativ concomitent cu naintarea acfhmii, iar fia cazuri temeinic justificate i n scopul prevenirii unei pagube iminente, instana poate dispune suspendarea actului administrativ i din oficiu (alinJZ). n acest caz, instana de contencios adininistrativ se poate pronuna asupra cererii de suspendare a unui act administrativ de autoritate numai dac nu este investit cu o aciune ce are ca obiect anularea acestui act. Atunci cnd instana judectoreasc va aprecia dac exist cazurile bine justificate i iminena producerii unei pagube i numai n ipoteza unui rspuns afirmativ va hotr suspendarea executrii actului administrativ chiar i din oficiu (art.21 alin.2). 7.Hotrrile instanei de contencios administrativ.

a) exercita

(2) Prin lege, Curii Supreme de Justiie i se pot atribui spre judecare i n prima instana si alte categorii de cauze. (3)Ca instana de recurs, Curtea Suprema de Justiie judeca recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate in prima instana de curile de apel, precum si alte recursuri date prin lege in competenta sa.

258

140

Adoptarea hotrrilor n contencios administrativ se efectueaz n condiiile prevzute de Codul de procedur civil. Soluionnd aciunea instana poate dup caz: - s satisfac cererea i s anuleze n tot sau n parte actul administrativ; - s oblige prtul s emit un act administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i s dispun adjudecarea despgubirii n contul reclamantului pentru daunele cauzate prin ntrzierea executrii hotrrii; - s resping cererea ca nentemeiat, sau depus peste termen; - Instana este competent s se pronune, din ofiejusau Ut .. , ]...................................piu legalitii actelor sau operaiunilor admimstaitivc care uu stat la baza emiterii actului supus judecii, n limitele competenei sale, n cazurile cnd controlul legalitii acestor acte tine de competena instanei de contencios administrativ ierarhic superioar, urmeaz s se ridice excepia de ilegalitate n raa acestei instane conform regulilor prevzute de prezenta lege. - n cazul admiterii aciunii, instana poate hotr, la cerere, i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin nesolutionarea n termenul legal a cererii. - Mrimea pagubei morale se stabilete de instan i nu depinde de existena prejudiciului material, dar trebuie s fie bazat pe caracterul suferinelor morale sau fizice cauzate, circumstanele i forma n care s-au produs n fiecare caz concret, inndu-se seam de gravitatea consecinelor, de gradul de vinovie al prtului precum'i de alte circumstane de acest gen. , Codul de procedur civil prevede c orice hotrre judectoreasc trebuie motivat n fapt i drept, pentru c fr artarea motivelor sentina este lovit de nulitate. In cazul cnd reclamantul nu este mulumit de hotrrea dat de instana de contencios administrativ, el o poate ataca cu recurs n termen de 15 zile de la pronunarea su de la comunicarea hotrrii integrale, dac legea nu dispune altfel (art.30 alin.l). Hotrrile irevocabile ale instanei contenciosului admimstrativpot fi atacate de ctre pri pe cile extraordinare de atac prevzute de normele de procedui civil ^.Executarea hotrrii pronunate de instana de contencios administrativ. Executarea hotrrilor se realizeaz prin aplicarea, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea administrativ este obligat s nlocuiasc sau s- modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii irevocabile se va face n termenul prevzut n dispozitivul ei, iar n lipsa unui astfel de termen - n cel mult 30 de zile de la data devenirii irevocabile. Aliniatul 3 al articolului 32 modificat prin Legea nr. 726-XV din 07.12.2001, vine sa asigure executarea hotrrii judectoreti, dar ntr-un mod cam stngaci n comparaie cu prevederea anterioar, deoarece actuala reglementare spune c " In cazul neexecutrii n termen a Hotrrii Judectoreti, conductorul autoritii publice n a crei sarcin a fost pus executarea acesteia poate fi tras la rspundere n conformitate cu prevederile legislaiei n vigoare". Acelai articol n varianta iniial era cu mult mai clar i stabilea o rspundere concret care asigura executarea Hotrrii Instanei Judectoreti. Aceasta era prevzut s-se fac n felul urmtor: "n cazul n care termenul nu este respectat prtul va fi supus unei amenzii judiciare conform (alin.3) art.32) n mrimea a 10 salarii minime pentru fiecare zi de ntrziere". Dup cum vedem, contenciosul administrativ este o form a rspunderii n dreptul administrativ i anume a rspunderii pe care o poart administraia n cazul provocrii de prejudiciu particularului prin acte administrative ilegale. Din pcate n urma modificrilor survenite n art. 32 asigurarea executrii Hotrarflor Judectoreti va scdea i o dat cu aceasta va scdea i eficacitatea Legii n ansamblu. Tradiional, att legislaia, ct i doctrina juridic sovietic, n noiunea de rspundere aa^inisrrativ includea doar rspunderea pentru contravenii, care era destul de amplu-consacrat n Codul cu privire la contraveniile administrative.

Emiterea de acte afJrmiiistiauve ilegale nu infai n categoria de contravenii, dar, fr ndoial, acestea sunt abateri administrative, deoarece violeaz raporturi de drept administrativ i aduc atingere ntregului proces de administrare, deci sunt abateri administrative necontravenionale, care nu erau prevzute n legislaia sovietic, astfel rmnnd n afara oricrei rspunderi409. Atunci cnd se stabilete o nou form de rspundere, este necesar ca legiuitorul s evidenieze att trsturile specifice faptei ilicite, care servete drept temei juridic de aplicare, ct i natura sau esena acestei rspunderi. n aceast ordine de idei, prof. E.D.Tarangul menioneaz un triplu aspect al responsabilitii administraiei: responsabilitatea pentru culp, responsabilitatea pentru greeala de serviciu i responsabilitatea pentru risc. Prima form este mprumutat din dreptul privat. Tot odat, subliniaz autorul, n dreprul public exist probleme i interese diferite de cele ce se pun n dreptul privat, trebuind s se in seama de interesele particularilor care reclam o despgubire ct mai larg i complet, precum i de interesele serviciilor publice. A doua form de responsabilitate nu se mai bazeaz pe ideea de culp din dreptul privat. Astfel, administraia este declarat responsabil pentru daunele cauzate printr-o rea funcionare a serviciului public, iar particularul care cere despgubiri nu este obligat s dovedeasc culpa unui funcionar public. Responsabilitatea administraiei pentru risc pleac de la ideea c funcionarea serviciilor publice prezint pentru particulari un risc de a fi pgubii i c n consecin acetia trebuie asigurai410. Numai o abordare ampl i complex a responsabilitii administraiei va nlesni stabilirea unei rspunderi adecvate i eficiente n materie de contencios administrativ. nsui faptul c legislaia prevede msuri concrete de rspundere a administraiei pentru daunele cauzate printr-o rea administrare, n primul rnd, impune o atitudine mult mai serioas i exigent a funcionarilor publici fa de atribuiile lor, un profesionalism nalt i o nzuin de perfecionare permanent a modalitilor i procedeelor aplicate n administrare, fapt care stimuleaz emiterea de acte administrative bine chibzuite i legale. n al doilea rnd, prevederea n legislaie a acestei forme de rspundere este o garanie a restabilirii particularului n dreptul su subiectiv, lezat printr-un act administrativ ilegal. Dup cum vedem, instituirea contenciosului administrativ era o necesitate evident a timpului i orice trgnare a acestui proces era n defavoarea statului de drept. Statul de drept presupune respectarea legilor att din partea celor ce le adopt, ct i din partea celor ce le execut i, respegj&^n^artea cetenilor. Atta timp, ct statul stabilete o rspundere ampl numai pentru nerespectarea normelor de drept din partea cetenilor, iar rspunderea celor ce furesc i celor ce execut legea este destul de sofisticat, nu putem afirma prezena statului de drept Suntem contieni de faptul c Legea contenciosului administrativ va genera un ir de probleme, inclusiv i de ordin financiar. In acelai timp prezena acestei instituii de drept va asigura o nalt eficacitate a activitii autoritilor publice (inclusiv a agenilor economici), va garanta drepturile i libertile ceteanului pe care Constituia le apreciaz ca valori supreme ale statului"411. Excepia de ilegalitate Pentru buna nelegere a funcionrii excepiei de ilegalitate i, n special, pentru determinarea eficienei sale n litigiile privind repararea vtmrilor de drepturi cauzate prin acte administrative ilegale, este necesar i cercetarea trsturilor caracteristice i a efectelor acestei forme de control jurisdictional. Profesorul Tudor Drganu d o definiie larg i cuprinztoare excepiei de ilegalitate i enun principalul su efect, artnd c "... excepia de ilegalitate este un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri este ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea problemei, i c, ntruct ilegalitatea actului este 141

258

invocat numai ca un mijloc de aprare, ca o excepie ntt-un proces n curs, stabilirea legalitii pe aceast cale nu duce nici.la desfiinarea, nici la reformarea, ci numai la nlturarea lui din silogismul judiciar, instana urmnd s rezolve litigiul ca i cnd n cadrul lui, nu s-ar fi invocat un act de drept admini strativ"412. Aadar, n cazul efecturii unui control jurisdictional indirect cu condiia constatrii din diverse surse prealabile a ilegalitii actului cauzator de prejudiciu i nlturarea consecinelor, se poate confirma admisibilitatea formei i excepiei de ilegalitate. n prezent, fa de extinderea substanial a controlului jurisdictional direct, prin aplicarea n viitor a contenciosului adrmnistrativ (care admite cererile separate de despgubiri, n termenul stabilit, atunci cnd nu se cere i anularea actului administrativ). In consecin, considerm c controlul indirect i nlturarea pe aceast calc, ca ineficient, a unui act administrativ individual ilegal, sunt posibile i n cadrul soluionrii cererilor pentru stabilirea jurisdiefional a rspunderii patrimoniale a autoritilor publice, n aceleai condiii n care ele sunt posibile i n alte litigii n care excepia de ilegalitate, aprare de fond, vizeaz actul administrativ pe care se ntemeiaz drepturile i obligaiile prilor n litigiu. Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, ntr-o pricin de drept comun, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii Interesate (art 13 alin.l).

258

142

^- Z t AS ^ S
ordinii w%'

COn,

f?f^uluiadministrativ

Adnumstrarea public", nr.4. Chiinu, 1997, pag. 85-90 Tarangul. Tratat de drept adnunitrativ rmn". Cernui, I944,pag.624-630

n asigurarea legalitii i de

Maria Orlov, Ala Climova, "Conceptul contenciosului administrativ". Revista "Lega i viaa", nr.6. Chiinu, 1999, pag.28 4I "T. Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", op. ciL, pag.70-71. Considerm c stabilirea pe aceast cale a ilegalitii unui act administrativ nu este posibil dect n acele cazuri n care: - ilegalitatea actului ar fi invocat, ca mijloc de aprare de ctre reclamantul din acp'unea n daune, cruia i s-ar opune acel act ca tidu ce creeaz ntre pri raporturi determinante pentru rezolvarea fondului litigiului ori; - stinge sau modific raporturile juridice pe care se ntemeiaz aciunea, fcnd ca pretentiile reclamantului s fie nentemeiate. Excepia de ilegalitate poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti, att n cauzele administrative, ct i n cele penale, civile i cu privire la orice raporturi juridice care formeaz obiectul cauzei deduse n faa instanei de judecat. s Problema ilegalitii acrului administrativ fiind ridicat pe cale de excepie, n aprare i nu pe calea unui atac direct pornit mpotriva actului, controlul jurisdictional indirect este admisibil i poate duce la verificarea legalitii actului de ctre organul jurisdictional competent s soluioneze aciunea n daune i la admiterea cererii pentru repararea prejudiciilor cauzate, prin exceptarea actului ilegal, ca urmare a nlturrii acestuia de la rezolvarea litigiului. Organul jurisdictional nu anuleaz actul, ci constatndu-1 ilegal l nltur din soluionarea litigiului (art. 13 alin.8). Cu totul n alte condiii se pune problema controlului jurisdictional indirect n litigiile pentru stabilirea rspunderii patrimoniale a autoritilor publice n care faptul cauzator de prejudicii i unicul temei al aciunii n daune nu poate fi desprins de actul administrativ, astfel ca actiunea pentru repararea pagubelor suferite este n acelai timp o plngere direct mpotriva actului, depind prin aceasta domeniul de exceptie. ntruct reclamantul nu poate invoca alt fapt suferit de el, dect coninutul actului, cererea sa pentru acordarea de despgubiri constituie un accesoriu al unei plngeri directe mpotriva acelui act, care nu poate fi primit i rezolvat dect dac organul jurisdictional este competent, n baza unei dispozitii legale speciale, s anuleze actul, i numai n termenele prevzute pentru exercitarea aciunii n anulare. Admisibilitatea i eficiena controlului jurisdictional indirect n cauzele privind stabilirea rspunderii patrimoniale a autorittilor publice pentru pagubele cauzate prin actele lor administrative ilegale, apar la limitele corespunztoare excepiei de ilegalitate ca mijloc incident de aprare, n aceste limite fiind posibil, credem, utilizarea i n asemenea cauze, n condiiile artate, a acestei forme de control al legalitii413. Putem spune c, n acest mod, controlul jurisdictional indirect completeaz controlul asupra legalitii actelor administrative exercitate pe cale direct de ctre instanele judiciare, contribuind la traducerea n via a principiului constituional consacrat n (articolul 53 alin.l) al rspunderii patrimoniale a autorittilor publice i prin aceasta la ntrirea legalitii n desfurarea activitii h IIMIHIII.HA| iiliuuA . luinf administrative, la apiaicu dicpimiloi |>rr i aparatului adininn.ti.niv
143

n acest context vreau s menionez,c ntAt eonlruntiucn Opiniilor,< : f t 1 i valorificarea critic a tezelor teoretice in vcdeica u-ali/am a. i-.toi o l u n t i v i . nscriu pe linia aportului constructiv pe care instituiile juridice,exercitnd0 influen pozitiv asupra dezvoltrii relaiilor sociale, pot i trebuie sa-1 aduc ' desvrirea sistemului de drept n R. Moldova. ntr-un stat bazat pe drept trebuie s fie ct mai puine adresri n judecat ce ar viza restabilirea dreptului lezat prin acte administrative, dar posibilitatea acestei adresri n instanele judectoreti trebuie s fie garantat de lege.

CUPRINS
CAPITOLUL I. CARACTERIZAREA GENERAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE

~.3

2...................................................................................................A
dministraia public contemporan l factorii ce o determin..........................................................................5 Modernizarea continu a administraiei publice.............................................................................................................9 tii na dreptului administrativ si tiina administraiei publice......................................................1 1 Administraia public i puterea executiv.-............................................................................................._^.C;.*I..\............................73 Administraia public n rilepolietnice ..................................................................................._____...........................,..................J5

/. Originea i esena conducerii sociale.................................................-----------...........................................3

3................................................................ 5................................................................

4.................................................................................................. 6................................................................

ECIUNEAU INSTITUIA PREEDINTELUI REPUBLICII-...................................................63 /. Locul i rolul efului de suit n diferite sisteme politice................................................................................63 Alegerea i demiterea Preedintelui Republicii______________________________________________.............................................................64 Atribuiile Preedintelui Republicii Moldova..............................................................................................._.....................................................65 Actele Preedintelui Republicii.................. 67 SECIUNEAED*.GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA I ADMINISTRA IA PUBLICA CENTRALA DE SPECIALITA TE......................___......................................................68 /. Formarea i componena Guvernului..........................._...........................................................................68 Domeniile de activitate i atribuiile Guvernului.............................................................................................._.....................................................7/ Actele Guvernului..........._.....'................................., 73

2.______________________________ 4..........................................................

3.................................................................

2................................................................. 3..................................................
S
77
ECIUNEA

IV. ADMINISTRAIA PUBLICA CENTRAL DE SPECIALIT A TE.....76

1....................Ministerele...............................................................................................................
ritp administrative centrale de specialitate...................................................................................................78
SECIUNEAV.SISTEMUL AUTORITILOR PUBLICE LOCALE

CAPITOLUL BL PRINCIPIILE DE BAZ ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE.......................................20

2..................................................................................................Auto
/. Principiile de baz ale administraiei publice locale...............................,.................................79 Admi nistraia public local de nivelul doi.............................................................................................................87 Administraia public local de nivelul nti..-.......................................................................................................-....................................................89 Cont rolul acivitfii autoritilor publice locale.........................................................................P6

1................................................................Principiul suveranitii poporului 2..................................................................................................Pri

ncipiul separaiei i colaborrii puterilor.......................................................................................................28 Principiul legalitpi_______________________.............................. ...........................................................________32 Principiul democratiei........................................... ....................................................................................33 Principiul colegialitii................................................ -............................................................................35 Principiile publicitii i transparenei. ...........................................................................................................___36 Pri ncipiul prioritii i garantrii drepturilor persoanei private.........................................................................41 ............................................................................................................_ 26

.............................................79

2.................................................................................................. 3.................................................................. 4..................................................................................................

3....................................

4................................................... 5...............................................

6................................................................

Controlul la solicitarea persoanelor vtmate este o alt form de control propus de I^egcii privind administraia public local:......................................_...................................................................00

7..................................................................................................
CAPITOLUL m. DREPTUL ADMINISTRATIV -RAMUR A DREPTULUI PUBLIC43

CAPITOLUL V. FUNCIA PUBLIC I STATUTUL FUNCIONARULUI PUBLIC 105

2................................................................Clasificarea funcionarilor publici.109

/. Noiuni deserviciu public, funcie public, funcionar public....................................................................105

1...........................................................Notiunea dreptului administrativ....... 2..................................................................................................No

rmele de drept administrativ...........................................................................................................................45 Sistematizarea normelor de drept administrativ..-........................................................................................~.....................................................49 Raporturile de drept administrativ............................. ..............................................................................52 Izvoarele dreptului administrativ............................................ ..__________________________________................55

................................................................, 43

3.................................................................................................Drept
urile i obligaiile funcionarului public........................................................................................................111 Restri cii i exigene fa\ de funcionarii publici....................................................................................................112 Temei urile juridice de apariie i ncetare a raporturilor de serviciu..................................................113 Modalitile de completare a funciilor vacante........................................................................................................................................................11' Retrib uirea muncii i garaniile sociale ale funcionarilor publici..........................................................................115

4................................................................................................. 6.................................................................

3................................................................. 4................................................. 5._____________________

S

5.................................................................................................

7..................................................................................................
-.............................................................................................................116

CAPITOLUL TV. SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE______________________________...............57 I. NOIUNI. GENERALE..................................................______..................................................57 /. Nofiuni despre sistemul administraiei publice.....__________________................,...........................57 2yNoftuni despre orgamd administratieipublice, elementele componente i trsturile lui caracteristice.................._..........._..............................................................................................................58 3.Clasificarea organelor administratiei publice____________......_______....................................................61
ECIUNEA

8..........................................................Msurile de stimulare a funcionarilor publici .. 9......................................................................Rspunderea juridic a

funcionarilor publici

...............................................-.......................U

CAPITOLUL VI. RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV---126

144

269

SECIUNEA I. NOIUNI GENERALE..............,................................................126

/. Convingerea i constrngerea.................................................................................................................. Conceptul rspunderii juridice........ ^2 Rs punderea administrativ ca form a rspunderii juridice..............................................................................136 SECIUNEA II. RSPUNDEREA CONTRAVENIONAL.................MO Car acteristica general a rspunderii contravenionale .........................................140

2.................................................................

2..................................................................................................Com
pararea actului administrativ cu alte acte juridice...............................................................182 Categoriile de acte administrative ........................................................................................................183 _____209

/. Noiunea i trsturile actului administrativ..............................................................................................180

3.................................................................................................

3.................................................................. 4.
Condiiile de legalitate i valabilitate a actelor administrative 185 I9

1.................................................................................................

.209 209

5..................................................................Faptele juridice materiale...............

S II. P ... .......................................................................................................................... 216 192 216 /. Activiti ale fazei pregtitoare............................i-~ .....................................................193
ECIUNEA ROCEDURAEMITERIIACTULUIADMINISTRATIV

2.................................................................................................San
ciunile contravenionale...............................................................................................................................^ J. Contravenia ca temei juiidic de aplicare a rspunderii contravenionale.................................................149 Del imitarea contravenpei de alte fapte ilicite...................................................................................................... Elementele constitutive ale contraveniei...........................................................................................~.................................................... ,o()

4.................................................................................................. 5.................................................................

2..................................................................................................Acti 3.................................................................................................. 4...................................................................... 5.................................................................

6. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea

SECIUNEA III. ALTE FORME DE RSPUNDERE ADMINISTRATIV .......................................................................................................................... 172

1 7 2 174

contravenional....................................-......................................................................-...........................

viti concomitente emiterii actului administrativ..........................................................................................195 Acti viti ulterioare emiterii actului administrativ...............................................................................................190 Efectele juridice ale actelor administrative.............................................................................................................................................../^* Contractul administrativ...............: ^9

/. Rspunderea administrativ-disciplinar.................................................................................................. 2. Rspunderea administrativ-pairimoniat................................................................................:...............

CAPITOLUL VIII. CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE-------------------------------------------S

ECIUNEA

CAPITOLUL VIL ACTUL ADMINISTRATIV ----------------------------------------------------------------------------------------------WO S I. N ......................................\...................................... 8

ECIUNEA OIUNEAACTELORADMINISTRATIVE

I. N

ECESITATEAIEFICIENTACONTROLULUI...................................

/. Necesitatea asigurrii legalitii n administraia public..

2.........................................................................................Condiiile
S II. C

de eficien a controlului administrativ................................................................................................................... ............2 / 0

3.................................................................................................Noi
unea i formele de control in asigurarea legalitii n administraia public...................................212
ECIUNEA ONTROLULADMINISTRATIVINTERN.

/. Controlul intern general...........................................................

In

In.

145

269

V . Z Controlul intern spedalizfft ......................-------------------------......................~......-.................217 SECJTONEAni. CONTROLULADMINISTRATIVEXTERN.......................................................................221

J. CoiUrolul administrativ ierarhic. _...............................................-........................-...........................221

2..................................Tutela administrativ.............................................
223

3..................................................................................Controlul
administrativ extern specializat............................................................................................'.....................225

CAPITOLUL DL CONTROLUL JUDECTORESC AL LEGALITII ACTIVITII ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE------------------------------------------------------------------232 SECIUNEAI. NOIUNEA I FORMELE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV.. . .232
I. Definiia contenciosului administrativ. nelesul noiunii de contencios admbiistrativ n literatura actual de specialitate-----------......-..............................................;...................252 -.2. Principatele forme de contencios administrativ.........................................................-.............................233 3. Originea si evoluia instituiei contenciosului administrativ..................................................................... 234 3. nelesul noiunii Contenciosului administrativ n,lumina Constituiei Republicii Moldova i a Legii cu privire la Contenciosul administrativ din R. Moldova...............................................................236 4.Caracteristicile reglementrii contenciosului administrativ nHepublica Moldova potrivit Legii contenciosului administrativ..................................................................................._...........................238 5. Condiiile de admisibilitate ale aciuni n contenciosul administrativ........................................................24]

SECIUNEAII. SUBIECII CU DREPT DE SESIZARE...................................................242

SECIUNEAIII.

/. Subiecpi cu drept de sesizare n contenciosul administrativ. Condiia referitoare la calitatea reclamantului........................___.....................~..............................................................................242

1..................................................................................................Actu
l atacat trebuie s fie un act administrativ, adic o manifestare de voin, productoare de efecteJuridice ce emana de la o autoritate administrativ.........................................................................................................245 Regimul juridic al refuzului de a soluiona o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege...........................,______ .........................................................................246 3. Actele administrativ exceptate de la controlul administrativ.....................................................................248

OBIECTUL ACIUNII N CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.........243

2....................

SECIUNEAIV. PROCEDURA PRIVIND JUDECAREA ACIUNILOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV......................................................................256

J. Procedura administrativ prealabil........................................................................................................256 2. Procedura de judecat n faa instanei de contencios administrativ.........................................................258