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Doutrina A Efetividade do Mandado de Injuno: Retrospecto e Perspectivas1

FBIO LIMA QUINTAS


Mestre em Direito e Estado pela Faculdade de Direito da UnB, Coordenador do Curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Processo Civil do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP, Professor de Ps-Graduao em Processo Civil, Advogado.

RESUMO: No julgamento dos MI 670, 708 e 712, que tratavam da regulamentao do direito de greve do servidor pblico civil, delineou-se, no Supremo Tribunal Federal, nova fase para o mandado de injuno. Sem romper com sua jurisprudncia, o STF avanou nas possibilidades do instituto, cuja trajetria foi iniciada no julgamento do MI-QO 107. A regulamentao normativa pelo STF, em mandado de injuno, no representa afronta ao princpio da separao de Poderes. Ao revs, esse princpio, em sua dimenso positiva, salvaguarda a atuao do Judicirio voltada ao exerccio da funo que lhe foi constitucionalmente atribuda de garantir a efetividade da prestao jurisdicional. O desafio, nesse momento, estabelecer as condies que devem ser satisfeitas para a implementao de cada uma das espcies de tutela em mandado de injuno. Oferecemse, para esse fim, algumas diretrizes. ABSTRACT: In the trial of MI numbers 670, 708 and 712, which dealt with the regulation of the : civil servants right to go on strike, a new phase for the Writ of Injunction was delineated at the Federal Supreme Court (STF). Without breaking with its jurisprudence, the STF advanced in the possibilities of the institute, whose trajectory was initiated in the trial of MI-QO number 107. The normative regulation by the STF, in Writs of Injunction, does not represent an affront to the principle of separation of powers. On the contrary, this principle, in its positive dimension, safeguards the actions of the Judiciary aimed at exercising the function that was constitutionally attributed to it of guaranteeing the effectiveness of jurisdictional rendering. The challenge, at this moment, is to establish the conditions that must be met for the implementation of each one of the tutelage species in Writs of Injunction. We offer, for that purpose, a few directives. SUMRIO: Introduo; 1 O problema da eficcia da norma constitucional; 2 O dilema da autoaplicabilidade do mandado de injuno e a natureza de seu provimento jurisdicional; 3 O princpio
1 Este artigo fruto de reflexo iniciada em aula que proferi, no Curso de Ps-Graduao em Processo Civil, no IDP (Braslia), que versava sobre mandado de injuno. Registro, ainda, meus agradecimentos a Luiz Carlos Sturzenegger, Luis Carlos Cazetta e Luciano Corra Gomes, que colaboraram na reviso deste artigo.

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da separao de poderes como premissa fundamental na discusso sobre mandado de injuno; 4 A natureza mandamental do provimento judicial em MI; Concluses: perspectivas para o mandado de injuno e as condies para seu desenvolvimento.

INTRODUO
No momento em que se delineou, no Supremo Tribunal Federal (ante o julgamento dos MI 670, 708 e 712, nos quais se discute a regulamentao do direito de greve do servidor pblico civil2), nova era para o mandado de injuno, surge para o intrprete o desafio de procurar dotar o instituto de certa coerncia e esboar os limites de sua aplicao. No rico debate que se trava, pretende-se trazer alguns elementos para essa reflexo. Se, de um lado, o ordenamento jurdico pressupe a idia de sistema, de outro, o fenmeno jurdico deve ser apreendido tal como se realiza no espao social. Conforme adverte Larenz:
A toda norma jurdica pertence, como pano de fundo indispensvel para sua compreenso, a realidade social em resposta qual foi concebida, a realidade jurdica aquando do seu surgimento, e a realidade social actual qual deve operar.3

Para lidar com esse dilema e dar coerncia ao mandado de injuno, considerado em sua dinmica, a partir da paulatina evoluo jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal, dois eixos de investigao sero desenvolvidos: i) o contedo do princpio da separao de Poderes, pressuposto de qualquer discusso que seja travada sobre os efeitos da tutela em mandado de injuno; e ii) a natureza mandamental do writ e as conseqncias da advindas. Situando o mandado de injuno nesses dois eixos, cuida-se de buscar certa racionalidade na jurisprudncia da Suprema Corte e traar algumas perspectivas para o instituto, fundadas em bases mais seguras do que as decorrentes da apreciao isolada de casos concretos e aptas a garantir a atuao legtima e responsvel do Poder Judicirio.
2 O Supremo Tribunal Federal, apesar de reconhecer a mora legislativa, no que tange regulamentao do direito de greve do servidor pblico civil, entendia que essa situao permitia a concesso do writ apenas para cientificar o Congresso Nacional de sua mora (Cf. MI 20, julgado em maio de 1994, de relatoria do Min. Celso de Mello). No julgamento do MI 670, do MI 708 e do MI 712, um novo entendimento se configurou, ante a deciso de Corte, definida na Sesso do dia 25 de outubro de 2007, no sentido de conceder o writ para aplicar, com eficcia erga omnes, a Lei n 7.783/1989 aos servidores pblicos, a fim de regulamentar o direito de greve no setor pblico. LARENZ, Karl. Metodologia da cincia do direito. 3. ed. Trad. Jos Lamego. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 263.

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1 O PROBLEMA DA EFICCIA DA NORMA CONSTITUCIONAL


No plano da eficcia, o Direito Constitucional enfrenta o problema da classificao das normas, para explicar a maneira como o imperativo se manifesta4. No incio do sculo XIX, grassava, na doutrina, classificao que dividia as normas constitucionais em auto-aplicveis e no-auto-aplicveis. As primeiras eram executveis per se, no demandando atividade legislativa complementar. As segundas dispunham apenas diretrizes para o legislador ordinrio (ou meros conselhos, como diriam os mais cticos, por verem nessas normas expresso no-vinculante de juzos de valor, de simples expectativas). A norma auto-executvel (self executing rule) tinha eficcia imediata (produzindo todos os efeitos jurdicos a que estava preordenada); a no-auto-executvel (non self-executing rule) no tinha eficcia jurdica. Essa viso, longe de representar a falta de normatividade da Constituio, evidenciava o compromisso social forjado no paradigma do Estado Liberal, por meio do qual se entendia que a Constituio devia cuidar de organizar o Estado e positivar as garantias fundamentais do indivduo (concebidas como garantia das liberdades), que impunham dever de absteno ao Estado (sendo, por isso, veiculadas por normas auto-aplicveis). No novidade que, no Estado Moderno (que emergiu no paradigma do Estado Liberal, passou pelo paradigma do Estado Social e sobrevive ainda hoje), o ordenamento jurdico o espao normativo privilegiado da sociedade, em que se cristalizam os compromissos scio-econmico-polticos. No paradigma do Estado Liberal, essa ordem jurdica deveria primar pela conteno do poder estatal e pela liberdade do cidado. No contexto constitucional do incio do sculo XIX, as normas programticas no so, desse modo, propriamente um problema constitucional, dado que se tratava de apenas enunciar as expectativas que se tinha da ordem jurdica, entre as quais no se inclua a pretenso de impor ao Estado a implementao de polticas pblicas (o bem-estar social deveria surgir da sinergia dos esforos individuais). A crtica s normas no-auto-aplicveis surge quando a sociedade espera mais do Estado. Outros compromissos sociais so forjados, agora sob a gide do paradigma do Estado Social: a promoo do bem-estar social exigida do ente estatal5. Surgem os direitos sociais e econmicos.
4 5 VECCHIO, Giorgio Del apud SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 66. Isso no significa que o Estado, antes desse paradigma, no realizava prestaes positivas (como garantir ajuda aos necessitados). Ocorre que esse tipo de prestao no se inseria num rol de direitos, antes era visto como mera caridade estatal.

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No Brasil, a manifestao constitucional desses novos compromissos j pode ser identificada no ps-II Guerra Mundial, mas ganha expresso depois do Movimento Militar de 1964 (quando se assiste, por exemplo, universalizao da educao). Jos Afonso da Silva, percebendo, no Brasil, esse novo momento constitucional, formula, em 1967, sua clssica tese sobre a aplicabilidade das normas constitucionais. Na viso do autor:
Cada norma constitucional sempre executvel por si mesma at onde possa, at onde seja suscetvel de execuo. O problema situa-se, justamente, na determinao desse limite, na verificao de quais os efeitos parciais e possveis de cada uma. Do mesmo modo que se pode afirmar que no h norma constitucional alguma de todo ineficaz, porque todas so, de modo unvoco, constitucionalmente cogentes em relao a seus destinatrios, como assinala De Simone, tambm se pode sustentar que nenhuma , em si, completa, como nota Crisafulli, visto que no se saberia verdadeiramente em que fazer consistir o carter completo de uma norma; cada norma, em certo sentido, incompleta, porque geral e abstrata, tanto que necessita do trabalho do intrprete para tornar-se concretamente aplicveis aos casos singulares da vida social, compreendidos na respectiva categoria; existem, demais disso, normas mais ou menos [...] incompletas, ou, em outros termos, que requerem operaes mais ou menos demoradas e complexas de interpretao para preencher-se o hiato que sempre separa a regra abstrata do caso historicamente individual que se trata de regular concretamente.6

Do ponto de vista da interconexo entre Estado, Sociedade e Direito, em que o Direito Constitucional se situa, as normas programticas, no contexto dos novos compromissos emergentes do Estado Social (paradigma), alcanam importncia fundamental. Nesse contexto, as normas programticas no representam, mais, meros conselhos, mas compromissos polticos cogentes. No h mais espao para conceber norma constitucional destituda de eficcia. Todas elas irradiam efeitos jurdicos, importando sempre uma inovao da ordem jurdica preexistente entrada em vigor da Constituio a que aderem e a nova ordenao instaurada7. O que se pode admitir que a eficcia de certas normas constitucionais no alcana a plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pelo constituinte enquanto no se emitir uma normao jurdica ordinria ou complementar executria, prevista ou requerida8.
6 7 8 SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 76. SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 81. SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 81-82.

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H, desse modo, na classificao proposta por Jos Afonso da Silva, trs categorias de normas constitucionais: i) normas constitucionais de eficcia plena (que, desde a entrada em vigor da Constituio, produzem todos os seus efeitos essenciais); ii) normas constitucionais de eficcia contida (que incidem imediatamente e podem produzir todos os efeitos desejados, mas prevem meios ou conceitos que permitem manter sua eficcia contida em certos limites); iii) normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida (no produzem, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, carecendo de complementao normativa)9. no contexto das normas constitucionais de eficcia limitada que se insere o mandado de injuno, especificamente no que tange s normas programticas que instituem direitos sociais. O instituto, criado na Constituio de 1988, est previsto no art. 5, inciso LXXI10:
LXXI conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.

A criao do mandado de injuno, como se verifica, teve por objetivo aparelhar o cidado com instrumento para que pudesse exercer, de forma plena, direitos e prerrogativas obstaculizados por falta de norma regulamentar.

2 O DILEMA DA AUTO-APLICABILIDADE DO MANDADO DE INJUNO E A NATUREZA DE SEU PROVIMENTO JURISDICIONAL


As primeiras questes enfrentadas pelo mandado de injuno referiram-se discusso acerca da necessidade de norma regulamentar para lhe dar eficcia plena e da natureza do provimento jurisdicional desse writ. No obstante a existncia de intensa e rica divergncia acadmica, o locus dessa discusso foi o julgamento de Questo de Ordem no Mandado de Injuno n 107, no Supremo Tribunal Federal. Para fins deste trabalho, merece ser observado, no que concerne auto-aplicabilidade, o confronto entre duas teses antagnicas, que partiam das mesmas premissas: a do Subprocurador-Geral da Repblica que lavrou parecer no processo, Inocncio Mrtires Coelho, e a do Ministro Relator, Moreira Alves.

Delas possvel retirar normatividade suficiente para ser parmetro de constitucionalidade de normas, ter poder revogador e impor ao legislador a proibio de retrocesso etc. Maiores detalhes podem ser vistos em CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 4. ed. Portugal: Almedina, p. 467-473. Alm desse dispositivo, h mais quatro normas que tratam do MI na CF: art. 102, inciso I, alnea g; art. 102, inciso II, alnea a; art. 105, inciso I, alnea h; art. 121, 4.

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Ambos concordavam que a questo menor, no mandado de injuno, era fixar o rito aplicvel (no era da que surgia o problema da autoaplicabilidade do mandado de injuno). Igualmente, convergiam no entendimento de que o preceito contido no 1 do art. 5 da Constituio Federal, que estabelece a auto-aplicabilidade dos direitos fundamentais, no era suficiente para solucionar o problema, pois, como bem ponderou Inocncio Mrtires Coelho, ser um preceito auto-aplicvel no lhe confere ipso facto essa condio, at porque a disposio constitucional s executvel por si mesma at onde seja, realmente, susceptvel de execuo (relatrio do acrdo proferido no MI-QO 107). Assim sendo, a questo fundamental, e nisso ambos ainda convergiam, era definir a natureza do mandado de injuno e o papel do Judicirio em face dos outros Poderes. Em outras palavras, a questo crucial do mandado de injuno : destina-se ele ao suprimento judicial da norma faltante ou a estimular a produo da norma pelo rgo competente11? De acordo com o entendimento manifestado no parecer de Inocncio Mrtires Coelho, dadas as potencialidades imanentes do MI (que representaria a possibilidade de grande interferncia do Judicirio no Legislativo, inclusive para suprir a norma faltante), no podia o Judicirio dizer como se implantaria esse mandamus. O Ministro Moreira Alves, em seu voto, no deu perspectiva to promissora ao instituto. Por isso, permitiu-se concluir pela auto-aplicabilidade do writ, sem necessidade de interferncia legislativa e sem ferir o princpio da separao de Poderes. Deveras, no viu o Ministro Moreira Alves, no mandado de injuno, provimento jurisdicional que pudesse constituir o cidado na situao jurdica decorrente do suprimento da inrcia legislativa (dar o seguro desemprego para o cidado que aguardava a regulamentao do dispositivo constitucional, por exemplo). Entendeu que o mandado de injuno se voltava contra o rgo que deve proferir a norma jurdica concretizadora do direito fundamental.
11 Cf. BARROSO, Luis Roberto. Os novos remdios jurdicos constitucionais. Limitao taxa de juros. In: O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. p. 182. Para Barroso, eis a funo do MI: Em conseqncia, afigura-se fora de dvida que a melhor inteligncia do dispositivo constitucional e de real alcance est em ver no mandado de injuno um instrumento de tutela efetiva de direitos que, por no terem sido suficiente ou adequadamente regulamentados, caream de um tratamento excepcional, qual seja: que o Judicirio supra a falta de regulamentao, criando a norma para o caso concreto, com efeitos limitados s partes do processo. O objeto da deciso no uma ordem ou uma recomendao para edio de uma norma. Ao contrrio, o rgo jurisdicional substitui o rgo legislativo ou administrativo competentes para criar a regra, criando ele prprio, para os fins estritos e especficos do litgio que lhe cabe julgar, a norma necessria (p. 183).

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Concluiu, ento, o Ministro Moreira Alves, que a eficcia do mandado de injuno mandamental, de todo semelhante ao mandado de segurana, s que consistente na ordem de determinar ao impetrado a edio da norma regulamentar, sob pena de... coisa alguma. Essa foi a soluo endossada pela Corte. No deixa de ser interessante observar que o Supremo Tribunal Federal, apesar de considerar mandamental o provimento no MI, diluiu essa eficcia, reduzindo-a quase a um nada (ou, melhor dizendo, a uma declaratria). Leia-se, a propsito, trecho do voto do Ministro Moreira Alves, que expe posio doutrinria de Friessenhahn, para embasar esse posicionamento:
A Corte Constitucional no pode jamais estabelecer por si mesma, em lugar do legislador, uma certa disciplina. Ela pode e deve considerar que a declarao de uma omisso contrria Constituio levar o legislador a suprir a lacuna indicada. (apud fls. 44 do MI 107)

Essa falta de eficcia no comando da Corte fica bem clara na leitura de julgamentos posteriores ao leading case. A ementa lavrada no MI 168 consigna:
O mandado de injuno nem autoriza o Judicirio a suprir a omisso legislativa ou regulamentar, editando o ato normativo omitido, nem, menos ainda, lhe permite ordenar, de imediato, ato concreto de satisfao do direito reclamado: mas, no pedido, posto que de atendimento impossvel, para que o Tribunal o faa, se contm o pedido de atendimento possvel para a declarao de inconstitucionalidade da omisso normativa, com cincia ao rgo competente para que a supra. (MI 168, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 20.04.1990)

Expressa, pois, essa viso do STF, um voto de confiana s instituies incumbidas de produzir a norma. uma deciso que privilegia a prudncia, em face de risco de crises institucionais (plenamente justificvel, quando se pensa o momento histrico do Pas, ps-Constituinte, recm sado de um governo ditatorial)12. Comentando, todavia, esse entendimento, parte da doutrina criticou a falta de eficcia do mandado de injuno.
12 Essa lgica da prudncia pode ser verificada dos seguintes fragmentos do voto do Min. Moreira Alves, no MIQO 107: A nica objeo que se ope soluo adotada pela primeira corrente relativa ao mandado de injuno, embora para ela se encaminhem todos os elementos de interpretao que se podem colher dos textos constitucionais pertinentes, a de que, na prtica, a deciso dele decorrente poder no ser cumprida, pela impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal atuar coercitivamente contra os Poderes do Estado omissos. A Constituio partiu da premissa de que, com a procedncia da ao direta [por omisso] ou do mandado de injuno, o Poder Competente, declarada a inconstitucionalidade de sua omisso, no persistir em sua atitude omissa. E, bem ou mal, contentou-se com essa eficcia. (fls. 46 do MI-QO 107)

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Para Jos Afonso da Silva, a interpretao do Supremo Tribunal Federal tolheu essa funo que lhe dava razo de existir [de regulamentar o direito ou prerrogativa constitucional], para consider-lo mero meio de obteno de declarao da inconstitucionalidade por omisso13. Jos Carlos Barbosa Moreira, em artigo publicado no Jornal do Brasil, em 11.09.1990, citado por Lus Roberto Barroso, argumenta:
Conceber o mandado de injuno como simples meio de apurar a inexistncia da norma regulamentadora e comunic-la ao rgo competente para a edio (o qual, diga-se entre parnteses, presumivelmente conhece mais do que ningum suas prprias omisses...) reduzir a inovao a um sino sem badalo. Afinal, para dar cincia de algo a quem quer que seja, servia e bastava a boa e velha notificao.14

De qualquer modo, certo que o mandado de injuno assumiu, na conformao que ento lhe foi dada pelo Supremo Tribunal Federal, o status de norma auto-aplicvel, s que com eficcia restrita. Retomando o dilema que cercou o julgamento do MI-QO 107, temse que, para Inocncio Mrtires Coelho, enquanto no for regulamentado o preceito instituidor do mandado de injuno, este no poder ser utilizado, assim como no podero ser exercidos os direitos ou prerrogativas constitucionais, cujas normas consagradoras no possuam os elementos mnimos de que necessitam juzes e tribunais para a emisso de provimentos jurisdicionais (grifos daqui), enquanto Moreira Alves entende que o writ visa a obter do Poder Judicirio a declarao de inconstitucionalidade dessa omisso se estiver caracterizada a mora em regulamentar por parte do Poder, rgo, entidade ou autoridade de que ela dependa, com a finalidade de que se lhe d cincia dessa declarao, para que adote as providncias necessrias. Em sendo essa a finalidade do instituto, ele, para Moreira Alves, auto-executvel, uma vez que, para ser utilizado, no depende de norma jurdica que o regulamente. De um lado, a viso de Inocncio Mrtires Coelho, que via no writ grandes potencialidades, o que exigiria a participao do Legislativo, para lhe dar sentido. De outro, Moreira Alves, que no enxergava, no mandado de injuno, meio hbil de suprir lacuna normativa, mas apenas de cientificar o rgo omisso sobre a sua mora, o que no exigia regulamentao15.
13 14 15 SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 166. Apud BARROSO, Lus Roberto. Ob.cit., p. 187. Para ratificar o ponto de vista aqui posto, conveniente trazer balha a leitura feita por Inocncio Mrtires Coelho, anos depois do julgamento do MI-QO 107: A propsito do tema, ao ensejo do exame do Mandado de Injuno n 107, quando nos manifestamos, como representante do Ministrio Pblico Federal, sobre a preliminar relativa auto-aplicabilidade do dispositivo

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Em ambos, o mesmo desconforto: o papel do Judicirio e a sua relao com os demais Poderes. Inocncio, ante essa preocupao, acreditava que, por interferncia legislativa, seria possvel conferir legitimidade aos provimentos em mandado de injuno. Moreira Alves, ao revs, no via, em nenhuma circunstncia, a possibilidade de haver a legtima atuao judicial na fixao de norma regulamentadora. Nesse rico debate, possvel verificar a verdadeira questo fundamental que emerge do mandado de injuno: a compreenso sobre o princpio da separao de Poderes. dizer: em que medida h legitimidade em o Judicirio impor preceito normativo primrio, substituindo a competncia e a vontade de outro Poder? Nessa perspectiva, foroso concluir, a concepo de separao de Poderes o eixo relevante para a compreenso do mandado de injuno.

3 O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES COMO PREMISSA FUNDAMENTAL NA DISCUSSO SOBRE MANDADO DE INJUNO
Como j noticiava Bobbio, o Estado Moderno, na luta pela limitao do poder estatal, engendrou vrias formas para impedir os abusos que caracterizavam o Estado absoluto: i) impor um limite externo ao poder do Estado (notadamente os direitos fundamentais, vistos como direitos naturais); ii) estabelecer limites internos (teoria da separao de Poderes); e iii) retirar o poder soberano do monarca e atribu-lo ao povo. nesse cenrio que se desenvolve toda a doutrina poltica que forjou o Constitucionalismo16. Para tratar especificamente da funo jurisdicional, em confronto com as demais funes estatais, indispensvel partir dessa tradio poltica e enfrentar o problema da separao de Poderes.
que instituiu essa nova garantia constitucional, estudamos com razovel profundidade a questo relativa aplicabilidade das normas constitucionais, tendo concludo que no existe um critrio objetivo que nos permita identificar, com segurana, quais dispositivos constitucionais reputam-se auto-aplicveis e quais outros dependem de regulamentao. [...] A ttulo de curiosidade, registre-se que, naquela ocasio, dissemos no ser auto-aplicvel o preceito constitucional que institura o mandado de injuno (art. 5, inciso LXXI) porque, a despeito da finalidade que o inspirara, e do que dispe o 1 do mesmo artigo da Lei Maior as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, esse dispositivo nos parecia incompleto e desprovido dos elementos mnimos indispensveis sua imediata execuo. Mesmo assim, sob aplausos gerais tanto mais intensos quanto menos avisados o Supremo Tribunal Federal rejeitou aquele entendimento e, como prevramos, e at chegamos a vaticinar em nosso parecer, o novo instituto veio a morrer de inaplicao, por falta de uma regulamentao adequada sua natureza, de nada valendo para viabiliz-lo a legislao apressadamente tomada de emprstimo ao mandado de segurana. (COELHO, Inocncio Mrtires. Curso avanado de direito constitucional IV (1 Parte). Braslia: Instituto Brasiliense de Direito Pblico, 2003. p. 123-127) 16 BOBBIO, Norberto. Direito e estado no pensamento de Emanuel Kant. 3. ed. Braslia: UnB, 1995. p. 15-17.

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O grmen da separao de Poderes j pode ser visto na concepo inglesa da rule of law17, dos idos do sculo XII, pela qual se entendia a impossibilidade de o elaborador da norma ser seu aplicador (no sentido judicial e executivo)18. O princpio, todavia, obteve formulao autnoma apenas tempos depois, pela pena de dois pensadores franceses: Rousseau e Montesquieu. Para o primeiro, no havia de se falar propriamente de separao de Poderes, uma vez que todo o poder que era do povo devia estar representado no Legislativo (monismo do legislador). A separao entre Executivo e Legislativo serviria, nesse contexto, apenas para garantir o primado da lei e no o equilbrio de Poderes ou o controle de poder sobre poder19 e20 . Nessa concepo, o Executivo e o Judicirio seriam, no mximo, funes estatais. Para Montesquieu, que construiu seu modelo a partir de uma sociedade estamental, o poder estatal deveria ser dividido de modo a refletir a estratificao social. Tem-se, aqui, cada poder estatal representando um estrato da sociedade: o Poder Executivo representando o Rei; a Cmara Alta, a nobreza; a Cmara Baixa, a burguesia21. Na experincia norte-americana, esses dois modelos encontram uma sntese. Na revoluo americana, consagrado o ideal de Rousseau da soberania popular: todo o poder emana do povo. De Montesquieu absorvida a idia da separao de Poderes (sem a vinculao entre poder social e poder estatal, pois no h, na sociedade norte-americana, uma sociedade estratificada que divide a soberania entre suas vrias camadas. H apenas um titular do poder soberano: o povo). Observa-se, ainda, na rica experincia constitucional norte-americana, a consagrao do modelo de checks and balances (freios e contrapesos), em que no h independncia absoluta entre os Poderes, porque h espao para a interdependncia22. Essa viso institucional-normativa do princpio da separao de Poderes, iniciada nos Estados Unidos, est prevista na Constituio de 1988,
17 18 19 20 21 22 Cf. PIARRA, Nuno. A separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional: um contributo para o estudo das suas origens e evoluo. Portugal: Coimbra, 1989. p. 50. BRADLEY, A. W.; EWING, K. D. Constitucional and administrative law. Twelfth edition. New York: Longman, 1997. p. 105. SALDANHA, Nelson. O poder legislativo: separao de poderes. Braslia: Fundao Petrnio PortellaMJ, 1981. p. 12-14. Cf. PIARRA, Nuno. Ob. cit., p. 21. O Judicirio, para Montesquieu, no era Poder, porque no representava qualquer estrato social, mas mera funo. Para maiores detalhes, vide MADISON, James. Nmero LI: Desenvolvimento do tema na mesma perspectiva e concluso. In: Os artigos federalistas. Edio integral. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993.

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em seu art. 2, que tem a seguinte redao: Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Desse dispositivo constitucional, lido em harmonia com a integralidade do Texto Constitucional, enuncia-se a dimenso negativa do princpio da separao de poderes, que assim pode ser sintetizada: cada um dos Poderes independente, em princpio, nos seus processos decisrios, mas acha-se sujeito interferncia dos outros Poderes nas situaes expressamente previstas no Texto Constitucional. So vrios os casos em que esse jogo de coordenao entre os diversos Poderes estabelecido no Texto Constitucional. O Poder Legislativo interferindo na funo executiva, por exemplo, quando fiscaliza a administrao financeira e a execuo do oramento (com auxlio do TCU). O Poder Legislativo interferindo na funo jurisdicional quando julga o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e o Ministro do Supremo Tribunal Federal por crimes de responsabilidade. O Poder Executivo interferindo na funo legislativa quando edita medidas provisrias ou exerce o poder de veto. O Poder Executivo interferindo na funo judicial quando indulta ou comuta pena. O Poder Judicirio interfere na funo legislativa quando tem a iniciativa legislativa para dispor sobre o Estatuto da Magistratura. O Poder Judicirio interfere na funo administrativa quando no permite que o Presidente da Repblica conceda a extradio. A essa leitura do princpio hoje agregada uma dimenso positiva da separao de Poderes, consistente no dever constitucional de se organizar de forma tima as funes estatais. O princpio da separao de Poderes, nessa dimenso, serve como parmetro de resoluo de conflitos institucionais. A partir de uma pauta de otimizao das funes estatais (em casos que envolvam problemas de delimitao de competncia), ter-se-ia que determinada funo ser exercida por quem tem legitimidade para decidir e responsabilidade pela deciso23. Cometendo a Constituio determinado dever para um Poder, outorga-lhe, tambm, os instrumentos necessrios para a consecuo de suas tarefas, desde que esteja orgnica e funcionalmente preparado para exercer essas funes. Canotilho, no mesmo sentido de Nuno Piarra, reconhece que a possibilidade de exerccio adequado e justo da funo deve ser um critrio de
23 PIARRA, Nuno. Ob. cit., p. 262.

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aferio (que se irradia a partir do princpio da separao de Poderes) da legitimidade de atribuio de determinada funo estatal24. Assim, se, nos termos do art. 5, inciso XXXV, da Constituio, nenhuma leso ou ameaa de leso ser afastada do Judicirio, no possvel conceber a existncia de imunidade de jurisdio para atos administrativos discricionrios25. Idntico raciocnio explica o poder normativo da Administrao Pblica: se lhe compete ordenar a sociedade em uma perspectiva dinmica (como ocorre com a fixao da taxa de juros), h de ser reconhecida a existncia de poder normativo do Executivo, que pode expedir normas primrias, desde que haja lei que lhe fixe essa competncia26. Pode-se citar, por fim, o exemplo dos poderes investigatrios das Comisses Parlamentares de Inqurito. Prevista, na Constituio, a possibilidade de o Congresso Nacional instituir CPIs, devem lhe ser reconhecidos certos poderes investigatrios. Em todos esses casos, h, aparentemente, o exerccio de uma funo atpica por um Poder. Trata-se, apenas, de uma aparncia, porque definida pela Constituio determinada dever/funo a um Poder, necessrio reconhecer-lhe determinados poderes instrumentais, quando o rgo tiver condies funcionais para exercer de forma legtima e responsvel essa funo. No se trata de delegao (o que vedado pela Constituio), mas de reconhecer poderes imanentes ao rgo, que tem estrutura orgnica e funcional adequada para exercer a funo atpica. Na compreenso do mandado de injuno tem sido enfatizada a dimenso negativa do princpio da separao de Poderes, para limitar o provimento jurisdicional notificao do rgo ou poder omisso na regulamentao de um direito fundamental ou prerrogativa. A dimenso positiva do princpio da separao de Poderes, pelo que se ver, tem o condo de permitir um alargamento da compreenso do instituto, luz da lenta e progressiva evoluo jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (o que a dimenso negativa do princpio tem dificuldades de fazer), alm de lhe dar perspectivas que no comprometam o sentido de unidade que deve perpassar todo o ordenamento jurdico.
24 25 CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e teoria da Constituio. 3. ed. Portugal: Almedina, 1999. p. 246. Apesar de no ser lcito ao Judicirio substituir-se ao Administrador, pode ele examinar se o ato administrativo no transbordou de seus limites, ao fugir da finalidade pblica preordenada na norma que conferiu competncia ao agente administrativo. Essa questo foi por ns tratada em livro intitulado Direito e economia: o poder normativo da Administrao Pblica na gesto da poltica econmica, publicado pela Sergio Antonio Fabris Editor.

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4 A NATUREZA MANDAMENTAL DO PROVIMENTO JUDICIAL EM MI


Parece correta a interpretao, j feita no julgamento da questo de ordem no MI 107, de que a natureza do provimento jurisdicional no mandado de injuno mandamental. Tal leitura pode ser justificada por algumas pistas deixadas pelo Texto Constitucional, nos poucos dispositivos em que cuida do instituto: i) a denominao do instituto, que contm a expresso mandado; ii) a previso contida no art. 102, inciso II, letra a, segundo a qual caber recurso ordinrio ao Supremo Tribunal Federal, quando denegatria a ordem; iii) a competncia para apreciar e julgar o writ ser definida em razo do rgo que deveria suprir a omisso normativa (o que induz concluso de que esses rgos devero integrar a lide). Esses indcios, j expostos por Moreira Alves em seu voto no MI-QO 107, faz concluir que o comando judicial, no mandado de injuno, voltase mais para emitir uma ordem ao rgo omisso do que a suprir a ausncia de norma regulamentar. Alm disso, na viso de Moreira Alves, essa seria a melhor leitura do instituto, para concili-lo com a Constituio (leia-se, princpio institucional-normativo da separao de Poderes). Como bem explicita Ovdio Baptista27, no provimento mandamental, o juiz ao invs de limitar-se a condenar o demandado a fazer ou no-fazer alguma coisa emite uma ordem a ser observada pelo demandado (indo alm da simples condenao, a sentena mandamental ordena que as partes se comportem segundo os termos da sentena). Distingue-se do provimento executivo porque, enquanto a execuo ato privado da parte que o juiz realiza em substituio parte que deveria t-lo realizado, o provimento mandamental representa ato do Estado, que s pode ser realizado pelo juiz, em razo de sua estatalidade, como diria o autor28. Em razo dessas circunstncias, a no-observncia do mandado judicial deve desencadear medidas punitivas que se voltam ao restabelecimento da autoridade do Judicirio, com o pronto cumprimento da ordem (ou a resultado prtico equivalente). Para tanto, exige essa espcie de provimento grande dose de criatividade judicial, para garantir a sua auto-executividade. O Supremo Tribunal Federal, todavia, diluiu essa mandamentalidade em declaratividade. Isso porque desproveu seu comando de qualquer fora injuntiva.
27 28 SILVA, Ovdio A. Baptista da. Curso de processo civil. 3. ed. So Paulo: RT, v. 2, 1998. p. 334/335 e 348. A tutela mandamental pressupe, assim, que o juiz seja compreendido mais como representante do poder estatal do que como funcionrio pblico.

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Como visto, a leitura que a Corte fez do princpio da separao de Poderes29 no permitia que se imiscusse no processo da formao de vontade nsito a outro Poder (nesse sentido, comum ouvir o dogma de que o Supremo apenas pode agir como legislador negativo). Da, limitar o provimento a declarar a demora na regulamentao do direito ou prerrogativa e ordenar (sem impor pena) o suprimento da mora. Essa orientao que tida como regra geral sofreu um primeiro abalo no julgamento dos MI 283 e MI 284, pelo Supremo Tribunal Federal, em maro de 1991. Tratava-se de mandados de injuno que visavam regulamentao do direito previsto no art. 8, 3, do ADCT, que previa reparao pecuniria queles que foram perseguidos por meio de certas Portarias do Ministrio da Aeronutica, em 1964. Tendo em vista a renitncia do Congresso Nacional em no editar a norma no prazo constitucionalmente assinalado de doze meses a partir da promulgao da Carta, o Supremo Tribunal Federal admitiu que, aps a declarao da lacuna normativa e no havendo purgao da mora, caberia indenizao por perdas e danos. Eis a ementa do acrdo lavrado no MI 283:
Mandado de injuno: mora legislativa na edio da lei necessria ao gozo do direito a reparao econmica contra a Unio, outorgado pelo art. 8, 3, ADCT: deferimento parcial, com estabelecimento de prazo para a purgao da mora e, caso subsista a lacuna, facultando o titular do direito obstado a obter, em juzo, contra a Unio, sentena lquida de indenizao por perdas e danos. 1. O STF admite no obstante a natureza mandamental do Mandado de Injuno (MI 107 QO) que, no pedido constitutivo ou condenatrio, formulado pelo impetrante, mas, de atendimento impossvel, se contm o pedido, de atendimento possvel, de declarao de inconstitucionalidade da omisso normativa, com cincia ao rgo competente para que a supra (cf. Mandados de Injuno ns 168, 107 e 232). 2. A norma constitucional invocada (ADCT, art. 8, 3 Aos cidados que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional especfica, em decorrncia das Portarias Reservadas do Ministrio da Aeronutica n S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e n S-285-GM5, ser concedida reparao econmica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgao da Constituio) vencido o prazo nela previsto, legitima o beneficirio da reparao mandada conceder a impetrar mandado de injuno, dada a existncia, no caso, de um direito subjetivo constitucional de exerccio obstado pela omisso legislativa denunciada.
29 O mandado de injuno, dependendo da orientao que se siga, pode ser visto como ao que visa a obter pronunciamento jurisdicional que crie norma (natureza constitutiva); que determine a criao de norma (mandamental); que declare a ausncia de norma (declaratria); que garanta a preservao do direito (cautelar); que condene o Poder Pblico a ressarcir os prejuzos decorrentes da falta da norma (condenatria).

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3. Se o sujeito passivo do direito constitucional obstado e a entidade estatal a qual igualmente se deva imputar a mora legislativa que obsta ao seu exerccio, dado ao Judicirio, ao deferir a injuno, somar, aos seus efeitos mandamentais tpicos, o provimento necessrio a acautelar o interessado contra a eventualidade de no se ultimar o processo legislativo, no prazo razovel que fixar, de modo a facultarlhe, quanto possvel, a satisfao provisria do seu direito. 4. Premissas, de que resultam, na espcie, o deferimento do mandado de injuno para: a) declarar em mora o legislador com relao a ordem de legislar contida no art. 8, 3, ADCT, comunicando-o ao Congresso Nacional e a Presidncia da Repblica; b) assinar o prazo de 45 dias, mais 15 dias para a sano presidencial, a fim de que se ultime o processo legislativo da lei reclamada; c) se ultrapassado o prazo acima, sem que esteja promulgada a lei, reconhecer ao impetrante a faculdade de obter, contra a Unio, pela via processual adequada, sentena lquida de condenao reparao constitucional devida, pelas perdas e danos que se arbitrem; d) declarar que, prolatada a condenao, a supervenincia de lei no prejudicar a coisa julgada, que, entretanto, no impedir o impetrante de obter os benefcios da lei posterior, nos pontos em que lhe for mais favorvel. (Rel. Min. Seplveda Pertence, J. 20.03.1991, DJ 14.11.1991)

Nesse acrdo, ficou assinalado que: i) era deferido prazo de 60 dias para ser editada a norma (inclusive com sano presidencial); ii) se ultrapassado esse prazo, reconhecido estaria o direito dos impetrantes de pleitear da Unio a reparao devida por perdas e danos; iii) a condenao transitada em julgado no impede que os impetrantes valham-se de lei posterior que traga melhores condies. No possvel, contudo, retirar desse caso a concluso de que o Supremo alterou a natureza do provimento do mandado de injuno de mandamental para condenatria. Em verdade, o deferimento da reparao pecuniria, a ser liquidada posteriormente, ser uma conseqncia do descumprimento da ordem judicial30. No caso, portanto, a natureza mandamental do writ foi reforada, dado que a eficcia da ordem foi potencializada,
30 Entre os vrios apartes realizados pelo Ministro Moreira Alves (que sugeriu ao relator, o Min. Seplveda Pertence, a concesso da ordem para o fim de, cumprido o prazo estabelecido, deferir o direito de pleitear a indenizao), no julgamento do MI 283, merecem transcrita os seguintes (para o fim de melhor compreender a natureza do writ nessa situao): No estamos dando ao juiz a faculdade de fixar parmetros, apenas estamos dizendo que a Constituio, no caso concreto, se aplica de imediato se o Congresso no legislar, o que implica dizer que ele tem direito indenizao que o juiz fixar. Sobre a inexistncia de interferncia indevida de poderes, assentou o Ministro Moreira Alves: Em casos como o presente, no me parece que haja qualquer violao constitucional decorrente dessa construo por mim aventada, com inspirao no que ocorre na Alemanha. No se determina que o Congresso tem de elaborar a lei sob pena de [...], mas se estabelece que, se o Congresso no a elaborar, poder, no caso, ser aplicado com a observncia das normas de direito comum relativas indenizao. No entender de Moreira Alves, a soluo aventada maneira indireta de compelir o Congresso, que por essas omisses no passvel de sano direta, a cumprir o dever que a Constituio lhe impe de regulamentar os dispositivos que outorgam os direitos, as liberdades ou as prerrogativas que do margem utilizao do mandado de injuno.

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com a converso da obrigao de fazer infungvel em perdas e danos (logo que impossvel, na viso da Corte, compelir outro Poder a emitir a norma). As condies objetivas para essa deciso do Supremo devem ser ressaltadas: i) a inrcia do Poder Legislativo; ii) a superao do prazo constitucional assinado para a edio da lei, pela prpria Constituio; iii) a situao dos titulares do direito subjetivo (que corriam o risco de nunca verem cumprida a promessa constitucional, dada a idade avanada); iv) a explicitao contida na norma constitucional do contedo do direito subjetivo carente de regulamentao (reparao pecuniria); v) a existncia de identidade entre a pessoa jurdica que devia editar a norma e a que deveria suportar a obrigao constitucional (ambas so a Unio31). O segundo caso paradigmtico, na evoluo jurisprudencial do instituto, ocorreu no final de 1991, no julgamento do MI 23232, quando se discutia o alcance do 7 do art. 195 (que trata de iseno das contribuies previdencirias para entidades beneficentes de assistncia social). Nesse caso, o STF verberou o entendimento de que, se no houvesse regulamentao, a norma seria considerada, a partir de ento, com eficcia contida. Vide a ementa:
Ocorrncia, no caso, em face do disposto no art. 59 do ADCT, de mora, por parte do Congresso, na regulamentao daquele preceito constitucional. Mandado de injuno conhecido, em parte, e, nessa parte, deferido para declarar-se o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, no prazo de seis meses, adote ele as providncias legislativas que se impem para o cumprimento da obrigao de legislar decorrente do art. 195, 7, da Constituio, sob pena de, vencido esse prazo sem que essa obrigao se cumpra, passar o requerente a gozar da imunidade requerida. (Rel. Min. Moreira Alves, J. 02.08.1991, DJ 27.03.1992)

Note-se que, aqui, houve tutela judicial que garantiu o melhor resultado prtico que adviria do cumprimento da ordem (e no converso da obrigao de fazer em perdas e danos). Por outro turno, essa tutela decorreu de mera tcnica interpretativa do 7 do art. 195 da Constituio: o Supremo Tribunal Federal transformou uma norma constitucional de eficcia limitada em norma constitucional de eficcia contida33.
31 relevante observar, na linha da doutrina do processo civil, que autoridade coatora no parte (no integra a relao jurdico-processual). Parte passiva aquele que suportar os efeitos da deciso. In casu, tal como ocorre no mandado de segurana, a autoridade coatora presenta (torna presente) a parte e tem a funo de prestar informaes (e no de apresentar defesa). Para maiores informaes, recomenda-se a leitura de FERRAZ, Srgio. Mandado de segurana. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 85 e ss. O incio desse julgamento ocorreu em fevereiro de 1991. Em razo do pedido de vista dos autos, formulado pelo Ministro Clio Borja, o julgamento s foi concludo em novembro de 1991. Duas transcries desse julgamento permitem a apreenso das razes de decidir da Corte.

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J no julgamento do MI 670, MI 708 e do MI 712, que buscavam a regulamentao do direito de greve do servidor pblico civil, previsto no art. 37, inciso VII, da Constituio Federal, o Supremo decidiu garantir resultado prtico equivalente tutela especfica da obrigao de fazer, ao indicar norma existente para suprir o vcuo normativo, diante do descumprimento da ordem judicial de suprir a mora legislativa. E foi alm, ao conferir eficcia erga omnes ao julgado34. Como se verifica, no julgamento do MI 670 e do MI 712, descortinouse nova faceta do instituto, pois, como decorrncia do descumprimento da ordem judicial de suprir a mora legislativa, o Supremo est a suprir o vcuo normativo, interferindo diretamente na vida institucional de outros entes federados que no podem ser responsabilizados diretamente pela omisso do Congresso Nacional (de qualquer modo, a repercusso no sai do mbito estatal). Trata-se de outra faceta da mandamentalidade, por meio da qual o juzo garante as conseqncias prticas do provimento por outros meios. Em todas essas situaes, temos as seguintes circunstncias em comum: i) a natureza do provimento judicial mandamental, que, ao lado da emisso de uma ordem, confere uma conseqncia ao seu descumprimento; ii) tanto a obrigao de editar a norma regulamentadora, como a de suportar o exerccio do direito a ser regulamentado, so suportados pelo Estado35; iii) a deciso do Supremo obtm resultado que est no horizonte de expectativas do direito/prerrogativa carecedor de regulamentao (seja porque garante o nico resultado almejado pela norma constitucional (garantindo a indenizao nela prevista), seja porque lhe atribui eficcia contida (ao invs
Afirmou o Ministro Moreira Alves: A soluo que dou, neste caso concreto o de marcar prazo para que o Congresso supra sua omisso inconstitucional, sob pena de, no o fazendo, o requerente tenha reconhecida a imunidade a que alude o 7 do art. 195 da Constituio sem as restries que a lei futura poder estabelecer , est dentro da linha de orientao tomada na referida questo de ordem [no MI 107], pois se trata de reconhecimento que no envolve atuao legislativa por parte desta Corte. O Ministro Seplveda Pertence fez um balano adequado do que representa a deciso da Corte: Fico, pois, com a convico que formara quando do incio do julgamento, que leva soluo do eminente Ministro Moreira Alves, e que desvela, mais uma vez, as potencialidades da formulao ortodoxa, que se fixou no Mandado de Injuno n 107, ou seja: sempre que o caso permitir, inserir, no mandado de injuno, uma cominao, com o sentido de cautelar ou compulsivo de levar agilizao do processo legislativo de complementao da norma constitucional, sem, no entanto, se substituir definitivamente o Tribunal ao legislador. 34 O voto do Ministro Gilmar Mendes traz importantes consideraes a respeito. possvel ler o inteiro teor do voto no peridico eletrnico Observatrio da Jurisdio Constitucional: <http://www.idp.edu.br/ index.php?op=std_1&id=9&sc_1=60&sc_2=268>. ltimo acesso em: 19 de janeiro de 2008. de bom alvitre ressaltar que o STF nega, at o momento, a possibilidade de dar tutela especfica quando o nus no ser suportado pelo Estado, mas pelo particular. o que ficou assentado no MI 361: IV MANDADO DE INJUNO NATUREZA MANDAMENTAL (MI-QO 107, M. ALVES, RTJ 133/11) Descabimento de fixao de prazo para o suprimento da omisso constitucional, quando - por no ser o estado o sujeito passivo do direito constitucional de exerccio obstado pela ausncia da norma regulamentadora (v.g., MI 283, Pertence, RTJ 135/882) , no seja possvel cominar conseqncias a sua continuidade aps o termo final da dilao assinada. (Rel. p/o Ac. Min. Seplveda, J. 08.04.1994, DJ 17.06.1994)

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de limitada), seja porque impe regulamentao prevista no prprio ordenamento jurdico para casos anlogos36); e iv) a deciso proferida no subtrai permanentemente o poder normativo da autoridade coatora, que tem preservada a sua funo de emitir o ato regulamentador. Aps essa resenha sobre os julgados paradigmticos do mandado de injuno, que buscou racionalizar a evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, impe-se, retomando a investigao do instituto luz de sua natureza mandamental e do princpio da separao de Poderes, o esforo de delinear algumas perspectivas para o writ, bem como as condies para seu desenvolvimento.

CONCLUSES: PERSPECTIVAS PARA O MANDADO DE INJUNO E AS CONDIES PARA SEU DESENVOLVIMENTO


O mandado de injuno tem natureza mandamental (nos termos do MI-QO 107), sendo que, de ordinrio, essa mandamentalidade representa, apenas, a notificao da autoridade coatora sobre a existncia de mora. Em certos casos, tem admitido o Supremo Tribunal Federal que o descumprimento da ordem judicial importar na concesso de tutela especfica (MI 670 e 712), ou com resultado semelhante (MI 232), ou na converso da obrigao de fazer em perdas e danos (MI-283). Em todas essas hipteses, as conseqncias pelo descumprimento devem sempre ser suportadas pelo Estado (nos termos do MI-361, a concesso da ordem no pode gerar obrigao para o particular que era destinatrio da norma que carecia de regulamentao). Pelo que se v, h indicativo seguro de que a jurisprudncia do Supremo caminha para, em casos especficos, admitir verdadeira mandamentalidade ao writ, para alm da mera declaratividade. Ao contrrio do que se pode pensar, garantir a mandamentalidade do mandado de injuno no ofende, em tese, o princpio da separao de Poderes. Ao revs, essa medida pode ser veculo para prestigi-lo, desde que assentado em sua dimenso positiva.

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A soluo proposta pelo Ministro Lewandowski de considerar de eficcia contida a norma constitucional parece, no caso, contrariar essa regra de buscar, como conseqncia do descumprimento da ordem judicial, resultado esperado pelo ordenamento jurdico. Isso porque, como decorrncia do descumprimento da ordem de legislar, o Ministro prope que a greve dos servidores pblicos seja praticamente relegada a uma situao de anomia. Eis a concluso do seu voto, no MI 670: Em face do exposto, pelo meu voto, conheo do mandado de injuno, concedendo a ordem em parte para garantir o exerccio do direito de greve aos Policiais Civis do Estado do Esprito Santo, assegurada por estes a prestao dos servios inadiveis, devendo o Governo do Estado abster-se de adotar medidas que inviabilizem ou limitem esse direito, tais como o corte do ponto dos servidores ou a imposio de multa pecuniria diria.

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No se deve esquecer, como assinalado logo no incio do tpico 4, que o princpio da separao de Poderes foi tcnica engendrada pelo Estado Moderno para a proteo do cidado. Nessa linha, no lcito ver, no princpio, um fim em si mesmo, nem mero instrumento de proteo do Estado (pois ele serve como proteo ao cidado e sociedade). Pela dimenso positiva da separao de Poderes, h de ser reconhecida alguma possibilidade de o Judicirio, para tutelar direito subjetivo, conceder o provimento necessrio para a fruio do direito violado, seguindo a mxima de Chiovenda, segundo a qual o processo deve propiciar a quem tem um direito, na medida do que for praticamente possvel, tudo aquilo e precisamente aquilo que ele tem o direito de receber. Para tanto, o primeiro requisito que deve ser observado , inequivocamente, o do devido processo legal. No mandado de injuno, tutelado, de forma direta, o direito subjetivo de o cidado exigir a regulamentao de determinado direito ou prerrogativa e, de forma indireta, o direito subjetivo constitucionalmente assegurado que est a depender de regulamentao37. H, pois, dois direitos subjetivos envolvidos: o direito subjetivo de obter a norma regulamentadora e o direito subjetivo constitucional (carecedor de regulamentao). Em sendo assim, esto envolvidas duas obrigaes. Quando ambas as obrigaes devem ser suportadas pela mesma pessoa, so maiores as alternativas de tutela judicial: conceder a tutela especfica (quando no houver grande complexidade jurdica, econmica, poltica ou social envolvida na norma regulamentadora, que permita ao Tribunal verificar o horizonte de expectativas para ela), converso em perdas e danos ou outra medida que possa compelir o demandado. Nas situaes em que os obrigados no coincidem, haveria a necessidade intransponvel de integrar terceiro lide (admitir o litisconsrcio exigiria a ruptura com a atual jurisprudncia do STF). Deve ser ressaltado, todavia, que a simples integrao do terceiro lide pode no ser suficiente para legitimar deciso judicial regulamentadora (tal como ocorre na hiptese versada no pargrafo anterior). Em verdade, a participao daquele que estar diretamente submetido aos efeitos da deciso condio necessria, mas, talvez, no suficiente para legitimar o processo. Isso porque a complexidade jurdica, econmica,
37 Como acentua Canotilho, as normas constitucionais instituidoras de direitos econmicos, sociais e culturais, modelam a dimenso objetiva da norma de duas formas: i) imposies legiferantes; e ii) fornecimento de prestaes aos cidados (cf. CANOTILHO, J. J. Gomes. Ob. cit., p. 466).

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poltica ou social inerente norma regulamentadora pode tornar insuficiente a legitimao pelo processo judicial. Nessas hipteses, as melhores alternativas (quando viveis) esto voltadas para a prolao de medidas coercitivas indiretas contra aquele que deve editar a norma38. Em todas as situaes, certo que medidas judiciais que reforcem a eficcia do mandado de injuno e fortaleam a tutela jurisdicional so potenciais focos de graves crises institucionais39. Em sendo assim, no julgamento de mandado de injuno, deve imperar a lgica da prudncia: i) o princpio da mnima interferncia (como corolrio da justa ordenao dos Poderes); ii) a maior parcimnia do julgador (maior tolerncia para declarar a mora, maior prazo para supri-la) em situaes que demandem interferncia judicial mais intensa; e iii) a reserva do possvel40. Essas regras visam a explicitar, na discusso judicial, questes que devem ser enfrentadas no julgamento: i) que bem jurdico tutelado pela
38 Nessa seara de imprimir efetividade a provimentos mandamentais, a criatividade judicial se impe, como j aventado. De logo, cogitamos, de forma irrefletida, a possibilidade de o Tribunal ordenar o suprimento da mora normativa, sob pena de ficarem sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando, na forma preceituada no 6 do art. 62 da Constituio. Ou, ainda, sob pena de ser obstada a interrupo da sesso legislativa, em sentido anlogo ao estabelecido no 2 do art. 57 da Constituio. Por isso, em qualquer situao, a primeira questo a ser enfrentada pela Corte est na prpria configurao da mora questes extremamente controvertidas, por demandarem maior reflexidade, no devem estar submetidas ao mesmo parmetro, no que tange declarao da mora, de questes simples. Esse entendimento, alis, j est prestigiado na jurisprudncia do Supremo. Ilustrativa, a respeito, a ementa lavrada no MI 361: Mora legislativa. Exigncia e caracterizao: critrio de razoabilidade. A mora, que pressuposto da declarao de inconstitucionalidade da omisso legislativa, de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado o tempo corrido da promulgao da norma constitucional invocada e o relevo da matria, se deva considerar superado o prazo razovel para a edio do ato legislativo necessrio efetividade da lei fundamental; vencido o tempo razovel, nem a inexistncia de prazo constitucional para o adimplemento do dever de legislar, nem a pendncia de projetos de lei tendentes a cumpri-lo podem descaracterizar a evidncia da inconstitucionalidade da persistente omisso de legislar. Juros reais (CF, art.192, 3): passados quase cinco anos da Constituio e dada a inequvoca relevncia da deciso constituinte paralisada pela falta da lei complementar necessria a sua eficcia, conforme j assentado pelo STF (ADI 4, DJ 25.06.1993, Sanches), declara-se inconstitucional a persistente omisso legislativa a respeito, para que a supra o Congresso Nacional. Mandado de injuno: natureza mandamental (MI-QO 107, M. Alves, RTJ 133/11). Descabimento de fixao de prazo para o suprimento da omisso constitucional, quando, por no ser o estado o sujeito passivo do direito constitucional de exerccio obstado pela ausncia da norma regulamentadora (v.g., MI 283, Pertence, RTJ 135/882), no seja possvel cominar conseqncias a sua continuidade aps o termo final da dilao assinada. (MI 361, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 17.06.1994) Em sentido semelhante, o MI 715, DJ 04.03.2005, no qual se reconhece a superao excessiva de prazo razovel (sugerindo a existncia de uma espcie de mora qualificada). 40 Como adverte Canotilho, [o]s direitos econmicos, sociais e culturais e respectiva proteco andam estreitamente associados a um conjunto de condies econmicas, sociais e culturais que a moderna doutrina dos direitos fundamentais designa por pressupostos de direitos fundamentais. Consideram-se pressupostos de direitos fundamentais a multiplicidade de factores capacidade econmica do Estado, clima espiritual da sociedade, estilo de vida, distribuio de bens, nvel de ensino, desenvolvimento econmico, criatividade cultural, convenes sociais, tica filosfica ou religiosa que condicionam, de forma positiva e negativa, a existncia de proteco dos direitos econmicos, sociais e culturais (Ob. cit., p. 463).

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norma constitucional que carece de regulamentao?; ii) esto preenchidos os pressupostos do direito fundamental supostamente violado?; iii) a tutela desse bem jurdico justifica que tipo de interferncia judicial (que deve ser a mnima possvel)?, iv) qual a complexidade (jurdica, moral, social, econmica ou poltica) inerente norma regulamentadora?; v) quem ser afetado pela norma regulamentadora? Como se v, a maior efetividade do mandado de injuno estar estritamente vinculada ao exerccio responsvel do munus pblico de julgar. Afinal, sob o prisma positivo do princpio da separao de poderes, a atuao de um Poder est associada existncia de estrutura orgnica funcionalmente adequada, o que se verifica pela legitimidade para a deciso e pela responsabilidade pela deciso41.

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Cf. PIARRA, Nuno. Ob.cit., p. 262.

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