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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 22: 153-177 JUN.

2004

A POLTICA COTIDIANA DOS VEREADORES E AS RELAES ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO EM MBITO MUNICIPAL:
O CASO DO MUNICPIO DE ARARUAMA1
Felix G. Lopez
RESUMO
O presente artigo analisa as atividades polticas cotidianas dos vereadores de um municpio do interior do estado do Rio de Janeiro, relacionando-as 1) dinmica institucional entre Legislativo e Executivo municipais e 2) s percepes sociais dos eleitores a respeito da natureza da atividade poltica. A partir dessa anlise, o artigo procura mostrar a indissociabilidade entre esses aspectos e questionar a eficcia das mudanas de natureza institucional como instrumento transformador das relaes polticas. PALAVRAS-CHAVE: poltica municipal; vereadores; relaes entre Legislativo e Executivo; clientelismo poltico.

I. INTRODUO A literatura da Cincia Poltica e da Sociologia Poltica no Brasil tem apresentado um crescente nmero de estudos sobre as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo no pas, especialmente nos mbitos federal e estadual. Os trabalhos da Cincia Poltica, no entanto, circunscrevem-se abordagem institucional, em que os valores culturais e as representaes sociais tm pouca relevncia como variveis explicativas dos resultados da interao entre os atores polticos. Por outro lado, a literatura institucionalista apresenta poucos trabalhos direcionados compreenso da dinmica poltica nos municpios. Quando muito, a poltica municipal e sua dinmica interna servem como exemplo ilustrativo das redes que vinculam os polticos municipais, estaduais e federais. Isso se deve, em parte, idia de que a poltica municipal menos relevante para compreender o sistema poltico de maneira mais ampla, alm de ter menor importncia do ponto de vista terico2.
1 Agradeo aos dois pareceristas annimos da Revista de Sociologia e Poltica as sugestes e crticas feitas a este artigo. 2 A observao de Bailey (1971, p. 3) parece adequada

A relevncia da esfera municipal no ordenamento das relaes polticas em mbito nacional encontrada em estudos clssicos da literatura poltica brasileira (QUEIROZ, 1976; LEAL, 1997) e em alguns estudos de Antropologia Poltica (BEZERRA, 1999). Bezerra tentou mostrar que a atuao dos parlamentares federais no processo de montagem do Oramento Anual da Unio fortemente orientada para a transferncia de recursos federais s suas bases eleitorais nos municpios. Os vnculos dos parlamentares com seus

para dar conta da relativa escassez de estudos sobre a dinmica poltica municipal: At first sight the investigation of small politics seems a trivial enterprise, one that is,
Recebido em 1 de maro de 2003 Aprovado em 21 de fevereiro de 2004

perhaps, unworthy of intellectual attention. Reputations and gossip and one-upmanship are the small beer of small people, while our destinies lie in the hands of great men cabinets and shadow-cabinets who deal or would like to deal grandly with great issues. This view is mistaken. The great man-great issues argument is weak because it confuses description with analysis and ignores the fact that the same principles serve for political competition and political alliance alike in great issues and small [ primeira vista a investigao da poltica pequena parece um empreendimento trivial, talvez imerecedor da ateno intelectual. Reputaes, fofocas e idolatrias [oneupmanship] so a pequena cerveja do povo mido, enquanto nossos destinos residem nas mos dos grandes homens gabinetes e gabinetes secretos que lidam ou gostariam muito de lidar com tais temas. Essa viso errada. O argumento grande homem-grandes temas fraco porque confunde descrio com anlise e ignora o fato de que os mesmos princpios servem para a competio poltica e para a aliana poltica tanto nos grandes temas quanto nos pequenos Nota do revisor].
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 22, p. 153-177, jun. 2004

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municpios e a manuteno de suas redes polticas locais ocupam lugar de destaque nas variveis essenciais para a compreenso da dinmica poltica no mbito federal. Apesar disso, no parece ter havido estmulo para investigarem-se as dinmicas polticas que se processaram nos municpios no perodo de redemo-cratizao do pas. O presente artigo tem este objetivo: a partir da perspectiva da Antropologia Poltica, que dirige o foco da anlise para variveis como valores culturais e representaes sociais, investigo a relao entre os poderes Executivo e Legislativo em um municpio do interior do estado do Rio de Janeiro e tento mostrar que essa relao s inteligvel a partir da compreenso da atividade poltica cotidiana dos vereadores. O texto est dividido em trs sees. Sucintamente, a prxima fornece algumas informaes sobre a histria poltica do Municpio de Araruama e alguns dados scio-econmicos para contextualizar o cenrio em que se desdobra o processo poltico. A seo seguinte analisa o exerccio da poltica cotidiana pelos vereadores, seus trabalhos de atendimento s demandas dos eleitores e a importncia dessa varivel para explicar a relao entre Executivo e Legislativo no municpio. A ltima seo analisa propriamente a relao entre os poderes Executivo e Legislativo e sugere algumas concluses, ainda que tentativas3. II. O CONTEXTO MUNICIPAL Araruama um municpio do estado do Rio de Janeiro e situa-se na regio das baixadas litorneas, que compreende outros onze municpios. Possui 643 km2 de extenso territorial e dista aproximadamente cem quilmetros da capital. Tem 69 090 habitantes e 57 928 eleitores (TCE, 2000, p. 31). Em 1998, o produto interno bruto (PIB) municipal foi de R$ 219 455 000,00 e o PIB per capita, de R$ 3 176,00. Quanto contribuio dos setores de atividade para o PIB, o tercirio o responsvel por 62% da riqueza produzida, a indstria responde por 38% e a agropecuria, por 4%. Em 1996, a populao urbana era 78% do total e a populao rural, 22% (SEBRAE-RJ, 1999, p. 3-4). Desde 1924, o poder poltico local revezou-se entre representantes de famlias tradicionais do municpio (BARBOSA, 1996; VIEGAS, 1997): Vasconcellos, Lessa, Raposo, Castanho, Valladares e Carvalho. A exceo foi Altevir Barreto4, que em 1977, ao eleger-se Prefeito, rompeu a tradio, uma vez que era um forasteiro, proveniente de Petr-polis5, e no possua vnculos de parentesco em Araruama. Como observou Viegas (1997, p. 32), [...] seu governo, contemporneo das mudanas moti-vadas pela [construo da] ponte Rio-Niteri e do conseqente aumento do fluxo de pessoas de fora da cidade, identificado como um tempo de trans-formaes e de abertura do acesso ao poder a pessoas que no faziam parte das elites locais. Da em diante, alternaram-se
interao social entre os vereadores, prefeitos e populao. A respeito das razes para estarem na poltica, nada dito, j que essa questo demandaria outra pesquisa. Os atores podem estar motivados por interesses econmicos, benefcios materiais ou imateriais como a criao ou a manuteno de prestgio pessoal, honra ou status. A complexidade de seus motivos no ser abordada. Por fim, ressalvo que, se a anlise a seguir esteve menos preocupada com as atribuies formais e os preceitos legais da ao dos polticos, i. e., variveis institucionais, isso no significa que elas tenham pouca relevncia. Adoto, portanto, uma perspectiva analtica especfica menos preocupada com atribuies formais e regimentais do que com a poltica cotidiana, pragmaticamente desenvolvida pelos atores. Como poder ser observado, quase toda a literatura utilizada proveniente da Antropologia Poltica, no da Cincia Poltica.
4 Os nomes utilizados neste trabalho so fictcios, salvo

3 O trabalho de campo foi realizado entre os meses de abril

e dezembro de 2000, ano eleitoral. Embora minha preocupao no fosse analisar o processo eletivo, certamente o resultado da pesquisa foi influenciado pelo momento de sua realizao. vlido ressaltar que existem algumas vantagens em realizar a pesquisa no tempo da poltica (PALMEIRA & HEREDIA, 1995; PALMEIRA, 1996). A principal que nesse perodo as divergncias e os conflitos multiplicam-se e emergem aos olhos do observador de maneira mais clara. Por outro lado, esse tempo salienta os interesses em jogo durante a atividade poltica cotidiana dos vereadores, fora do perodo eleitoral. Sem dvida, a proximidade das eleies cria novas situaes polticas e altera padres de relacionamento, mas, em muitos casos, acentua aspectos sempre presentes e constitutivos da dinmica poltica local, como a troca de favores e o trabalho de atendimento dos vereadores. Ao longo do estudo, tomo como suposto analtico que os atores polticos de Araruama tm a conquista de votos como horizonte de sua aes polticas. Em outros termos, eles querem obter ou renovar seus mandatos. A convivncia com parte dessas pessoas tornou isso bastante claro. No por outra razo que me refiro aos habitantes do municpio como eleitores e acredito expressar a racionalidade que orienta o clculo poltico na

nas referncias a ex-prefeitos que no esto diretamente relacionados anlise.


5 Municpio situado na regio serrana do estado do Rio de

Janeiro.

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prefeitos filhos de Araruama com esse mesmo forasteiro. A Tabela I abaixo apresenta os prefeitos municipais e sua ligao com as famlias tradicionais do municpio:

TABELA 1 PREFEITOS MUNICIPAIS DE ARARUAMA E RESPECTIVOS MANDATOS (1924-2000)


PREFEITO MUNICIPAL Plcido Vieira Marchon Joaquim de Carvalho Vasconcellos Luiz Maria Lamas Rabello Plcido Vieira Marchon Mrio dos Santos Alves Antnio Joaquim Alves Branco Renato de Vasconcellos Lessa Graciano Torres Quintanilha Joo Joaquim Carvalho Vasconcellos Antnio Raposo Adherbal Azevedo Soares Mrio Revelles Castanho Renato de Vasconcellos Lessa Armando da Silva Carvalho Afrnio Valladares Altevir Barreto Renato de Vasconcellos Lessa Altevir Barreto Henrique C. Valladares Vilmar Oliveira (Meira) Francisco Ribeiro MANDATO 1924 (no tomou posse) 1925-1927 1928-1929 1930 (deposto pela Revoluo de 1930) 1930-1936 1937-1945 1947-1950 1950-1954 1954-1958 1958-1959 1959-1963 1963-1967 1967-1971 1971-1973 1973-1977 1977-1983 1983-1989 1989-1992 1992-1996 1997-2000 2001-2004

FONTE: Secretaria Municipal de Cultura de Araruama (1992, p. 25-26) e o autor. NOTA: Os sobrenomes em negrito indicam famlias tradicionais do Municpio.

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A POLTICA COTIDIANA DOS VEREADORES


Atualmente, a importncia das famlias tradicionais e da tradio familiar na poltica do municpio pequena. A expanso demogrfica e as transformaes econmicas, aliadas ao falecimento de antigos lderes ltimos representantes do perodo em que o sobrenome era indispensvel liderana poltica municipal , foram elementos determinantes para o enfraquecimento da tradio familiar na poltica de Araruama. III. A DINMICA DAS RELAES ENTRE VEREADORES E ELEITORES6 As relaes entre o Legislativo e o Executivo municipais s podem ser devidamente compreendidas aps analisarmos a importncia que o atendimento7 s demandas dos eleitores assume na atividade poltica cotidiana dos vereadores. A Cmara Municipal de Araruama composta por 17 vereadores, que dedicam a maior parte do seu tempo ao atendimento aos eleitores, cujas demandas so, na grande maioria das vezes, de carter pessoal ou particularista. A prtica do atendimento aos eleitores uma busca de soluo para questes pontuais e nela a interao face-aface com o eleitor (no gabinete ou na rua) e com os problemas que o afetam no dia-a-dia muito importante. O atendimento a atividade em torno da qual se desenvolve o trabalho dirio dos vereadores no municpio. Do ponto de vista da racionalidade eleitoral, maximizadora de votos, esse comportamento coerente, dado que o capital poltico do Vereador medido por sua capacidade de atender aos pedidos que lhe so encaminhados. Entretanto, a maior parte das demandas que o Vereador recebe tem sua soluo condicionada ao atendimento por parte do Executivo e de suas secretarias. O Vereador permanentemente confrontado com uma escolha, que confere inteligibilidade dinmica relacional entre Executivo e Legislativo: apoiar o governo e o Prefeito e ter maior possibilidade de eles corresponderem aos seus interesses, ou ser oposio e ter sua capacidade de atendimento cerceada (esse aspecto ser desenvolvido na ltima parte do texto). Nesta primeira parte descrevo a atividade poltica cotidiana do Vereador, como ele desenvolve seu trabalho de atendimento e quais as estratgias para sua otimizao. Em outros termos, analiso as tarefas em que est empenhado durante sua atuao como poltico e as condies sociais e institucionais em que essas tarefas inserem-se. Como ficar evidente, privilegio a dimenso dos valores que orientam as prticas polticas dos vereadores. Seria igualmente importante compreender as expectativas sociais em relao s suas prticas e os parmetros institucionais que orientam o comportamento dos agentes polticos, mas esses aspectos so tratados apenas tangencialmente devido limitao de tempo de realizao da pesquisa. No h dvida de que os vereadores respondem a parte das expectativas sociais que os eleitores tm em relao a eles, mesmo que nem todas essas expectativas sejam condizentes com a motivao pessoal do Vereador ou com as imposies institucionais. O resultado uma relao complexa entre modos de ao social distintos ou opostos em que a norma social e a regra legal so divergentes. Como j discutiram, entre outros, DaMatta (1987; 1997; 1998) e Vianna (1987), as relaes sociais entre os atores da esfera pblica constroem-se a partir da interao de comportamentos motivados por valores que so, no apenas distintos, mas contraditrios. Na esfera poltica municipal, notadamente na relao entre os agentes polticos e os eleitores, o mundo pblico das leis impessoais e universais constantemente confrontado com a necessidade de burl-lo para atender s demandas do universo privado dos parentes, dos amigos, dos apadrinhados, dos aliados.

6 Esta seo utilizou como fonte analtica 36 entrevistas

semi-estruturadas que realizei com quinze vereadores e dois ex-vereadores, trs ex-prefeitos, alguns funcionrios da Cmara de Vereadores, assessores parlamentares e integrantes do poder Executivo. Aproximadamente metade das entrevistas foi gravada, com o consentimento dos entrevistados. As entrevistas com os vereadores foram realizadas, na maioria das vezes, em seus prprios gabinetes. Alm disso, consultei o arquivo pblico da Cmara, que guarda toda a legislao, projetos, emendas e proposies formuladas na Casa, as sesses plenrias gravadas em fitas cassete e grande parte da correspondncia dos vereadores. Outra fonte de informaes, menos relevante nesta pesquisa, foram os jornais locais. Por fim, realizei observaes dirias da atividade poltica de vereadores na Cmara e fora dela, acompanhando vereadores e assessores em seu trabalho cotidiano. Como a abordagem aqui interpretativa, a anlise das entrevistas e a observao direta da atividade poltica dos vereadores foram as principais fontes de informao.
7 Termo utilizado por vereadores e assessores.

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Analisando as formas de interao entre Estado e sociedade, no que denominou de gramticas polticas, Nunes (1997, p. 121) observou que, dependendo do contexto, todos os atores podem utilizar estratgias que contradizem sua retrica pblica. [...] Isso possvel apenas porque as [...] gramticas (clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos) esto sempre disponveis, possuem expresso institucional em todas as instncias e so bastante conhecidas pelos atores sociais, que podem transitar de uma gramtica para outra, dependendo do contexto. Em certo sentido, guardadas as diferenas de complexidade que separam a ordenao institucional nos mbitos federal e municipal, a observao do autor aplicvel tambm ao municpio de Araruama. O contexto e as circunstncias sociais em que as aes desenvolvem-se correspondem a modos de agir que se contradizem. Pode-se atuar como poltico defensor das regras e procedimentos universais concomitantemente ao modus operandi do poltico que baliza sua ao no idioma da amizade, do favoritismo, da patronagem ou do parenteirismo. Um exemplo ilustrativo so as declaraes que um recm-exonerado funcionrio pblico municipal deu Comisso Especial de Inqurito (CEI) instaurada em fins de 1998 para apurar demisses irregulares de funcionrios da administrao por motivos polticos. Seu depoimento relata que [...] em abril de 1997 foi chamado pelo senhor Jos, ex-Secretrio de Sade, para responder pelo controle e posterior fiscalizao dos exames complementares realizados pela Secretaria de Sade [...]. Que vinha assim agindo, quando foi comunicada em junho de 1997, pela senhora Lia, que deveria atender os [sic] pedidos dos senhores vereadores Mrio, Henrique, Jonas, Souza, Alair, Ricardo e Marcos, sem criar quaisquer dificuldades; sendo assim, procurou o Secretrio de Sade, para que o mesmo confirmasse tal informao, quando o mesmo disse que continuasse agindo da mesma maneira [...]. A partir de ento, passou a ser intensamente perseguido pelas senhoras Clara e Maria [...], irms do senhor Prefeito8. Perguntado de que se tratavam
8 Assim como funcionrias da Secretaria Municipal de

tais perseguies, o Depoente esclareceu que era pressionado por estas pessoas a autorizar exames fora das normas preconizadas, e que de certo nunca cedeu a tais apelos [...]; por esse motivo, o senhor Prefeito pediu a sua cabea ao Secretrio de Sade (CEI, 1999, f. 41). Entre os componentes da CEI que ouviam o depoente, estavam Mrio e Jonas, ambos integrantes do grupo de vereadores que teriam acesso privilegiado Secretaria de Sade, por determinao do Prefeito. Ao mesmo tempo, desempenhavam o papel social de integrantes da comisso que se pautava pela defesa do conceito de administrao pblica, lastreado nos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, dentre outros (idem, f. 1). Observe-se ainda que a recusa do funcionrio em atender de maneira prioritria as solicitaes de alguns vereadores foi o que determinou a perseguio que sofreu e fez o Prefeito pedir a sua cabea. Em grande medida, h a percepo, por parte do Prefeito e dos prprios vereadores, de que o atendimento prioritrio a alguns em detrimento de outros legtimo e natural. Isso fica claro quando os vereadores passam a reclamar da falta de critrios do Prefeito para o atendimento s demandas dos vereadores, pois mesmo quem governo no atendido pelo Prefeito (LOPEZ, 2001, p. 27). A Cmara de Vereadores situa-se ao lado da Prefeitura, no centro da cidade. Sua sede abriga os gabinetes dos 17 vereadores, que ficam dispostos em salas contguas ao longo de um corredor em forma de L. Alm desses gabinetes, h o plenrio, onde se realizam as sesses, e algumas salas adicionais que abrigam as demais sees operacionais da Casa, tais como Contabilidade, Coordenadoria Geral da Cmara, Departamento Jurdico, Sala das Comisses Permanentes etc. As sesses plenrias ocorrem duas vezes por semana, com durao regimental mxima de quatro horas. No entanto, raro que as sesses ultrapassem duas horas, pois o nmero de proposies encaminhadas muito pequeno e a maioria dos vereadores, exceo de dois ou trs, dificilmente profere algum discurso ou faz observaes sobre as matrias propostas. Com algumas excees, a maioria das sesses plenrias composta por matrias como moes (especialmente moes de aplauso e moes de congratulao), requerimentos e indicaes. As

Sade.

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indicaes e as moes so os tipos de proposies mais utilizados. Por meio das indicaes, os vereadores fazem o encaminhamento formal de suas solicitaes ao Executivo, justificadas como medidas de interesse pblico. Solicita-se a colocao de braos de luz em vias pblicas, calamento de ruas, construo de creches, escolas, quadras poliesportivas, instalao de telefones pblicos, redutores de velocidade e abrigos de nibus, entre outras coisas. As indicaes feitas em plenrio so posteriormente encaminhadas ao Executivo que, em deliberao interna, decidir atender ou no s solicitaes. O critrio de atendimento, que discuto em outra seo, um dos principais instrumentos de controle do Executivo sobre o Legislativo, j que 80% do atendimento pautado por critrios polticos e 20% por critrios tcnicos (idem, p. 28), de acordo com um exChefe de Gabinete da Prefeitura. Alm das indicaes, h os requerimentos, que so proposies apresentadas (de maneira escrita ou verbal) pelos vereadores, solicitando informaes ao Executivo; sobre as moes, falaremos adiante. A anlise das indicaes revela que a maioria dos vereadores possui alguns redutos eleitorais, onde se concentram suas maiores votaes. Para esses redutos feita a maioria das indicaes de cada Vereador, o que indica a importncia da representao poltica em termos espaciais e reflete-se na freqncia de moradores dos redutos nos gabinetes dos respectivos vereadores. Em larga medida, os eleitores passam a ver em determinado Vereador o representante do seu bairro, de sua localidade, de sua comunidade9. Em contrapartida, a representao funcional quase inexpressiva. A no ser no caso de dois vereadores cujas bases eleitorais so associaes evanglicas, a representao espacial predomina amplamente. Ocorre um processo muitas vezes espontneo de fracionamento da atuao de cada Vereador por determinadas reas do municpio, o que no implica sua recusa em atuar em outras regies. Ao contrrio: os vereadores buscam ampliar ao mximo o leque geogrfico de sua atuao, mas para isso enfrentam dois obstculos: a falta de amizade com pessoas influentes na localidade e a limitao da capacidade de distribuir benefcios, direcionados prioritariamente aos redutos mais importantes. A ausncia de representao poltica a partir dos grupos de interesses funcionais ou classes sociais indica a inexpressividade dessas instncias para a formao de redes de solidariedade no municpio. A teoria poltica dos grupos10 no se aplica realidade municipal: nela impera um sistema social diadicamente estruturado, em que as relaes estabelecidas entre eleitores e agentes polticos estruturam-se na forma de redes didicas (LAND, 1977b, p. 77). Aqui preciso fazer uma breve observao terminolgica. O conceito de rede pode ser utilizado no sentido de network ou de web. A network expressa a idia de ligaes mtuas entre dades em toda a sociedade: no h um ego. A web refere-se ao conjunto de relaes pessoais que um indivduo (ego) possui e utiliza para alcanar fins determinados. A imagem correspondente semelhante teia de aranha11.

10 Seguindo a definio de Land (1977b, p. 75-76), na

9 A noo de comunidade, freqentemente utilizada pelos

polticos locais, refere-se ao bairro ou ao distrito em que o Vereador possui relaes sociais mais amplas e maior votao. Contudo, algumas vezes a expresso utilizada em referncia a todos os habitantes do municpio.

teoria dos grupos [] individuals act in politics largely as members of groups. A group is a set of individuals who share an attitude. They act together because they perceive that by doing so they are most likely to attain objectives consistent with the attitude which they share, and thus to gain similar individuals rewards. Groups often [] consist of persons whose common attitude stems from the fact that they have some similar background characteristic such as sex, age, religion, occupation or social class [[] indivduos atuam na poltica muito como membros de grupos. Um grupo um conjunto de indivduos que compartilham uma attitude. Eles atuam juntos porque percebem que fazendo dessa maneira mais provvel atingirem objetivos consistentes com a atitude que compartilham e, assim, obterem recompensas individuais similares. Os grupos freqentemente consistem em pessoas cuja atitude comum origina-se do fato de que tm alguma caracterstica em comum, como sexo, idade, religio, ocupao ou classe social N. R.].
11 Para uma discusso desses conceitos, cf. Land (1977b),

Barnes (1987) e Mayer (1987).

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ESQUEMA 1 CONCEITOS DE REDE: WEB OU NETWORK

Web

Network

ego

FONTE: Lopez (2001, p. 29).

Nos sistemas diadicamente estruturados em networks, as aes dos egos (os vereadores, por exemplo) so iniciadas pela mobilizao de suas webs pessoais para alcanar os objetivos determinados. As webs variam em nmero e extenso. Um dos condicionantes mais importantes para a ampliao delas a posse de recursos, materiais ou simblicos, para distribuir aos seus membros. No caso da poltica municipal, a densidade e a extenso das webs so determinantes em perodos eleitorais, permitindo ampliar o raio de influncia dos vereadores, uma vez que os membros das webs sempre tm sua prpria rede de influncia. Um eleitor que faa parte da web de um Vereador pode angariar os votos dos amigos e parentes, por exemplo. Utilizo o conceito de rede no mesmo sentido de Bezerra (1995, p. 45), isto , para [...] assinalar o conjunto limitado de contatos diretos e indiretos de uma pessoa que se caracteriza por estar fundado em relaes de carter pessoal. Desse modo, as redes pessoais incluem notadamente aquelas pessoas que esto vinculadas por relaes de parentesco, amizade, patronagem, alianas pessoais e conhecimento. Uma pessoa no precisa estar diretamente vinculada a um ego para ser considerada como integrante de uma rede pessoal. Para que isto ocorra, suficiente que ela mantenha um contato pessoal com algum que mantenha um contato de mesmo carter com o ego12.

A proposio de indicaes um dos recursos polticos que o Vereador utiliza para demonstrar a seu reduto eleitoral que est trabalhando por ele. Quando a indicao atendida, o Vereador encaminha a proposio feita em plenrio para a pessoa ou as pessoas beneficiadas, a fim de atestar sua mediao em favor delas13. Mesmo as indicaes que no foram atendidas servem como instrumento de demonstrao de interesse e empenho do Vereador em cuidar do interesse do demandante14.

utilizao do termo para anlises que estejam centradas no ator, para as quais ele desenvolve conceitos egocntricos (estrelas, zonas etc.). No entanto, como o interesse analisar a importncia das relaes pessoais criadas e mantidas pelos vereadores na administrao municipal e extramunicipal para alcanar determinados objetivos, a definio de Barnes inadequada.
13 Algumas vezes foi possvel observar a assessoria dos vereadores enviando as indicaes feitas em plenrio para a pessoa ou as pessoas beneficiadas pela interveno supostamente resultante da indicao feita. Acompanhei, por exemplo, um assessor que deixou com o porteiro de um edifcio a indicao de um Vereador pleiteando o reparo do asfaltamento da rua em frente ao prdio. O assessor solicitou ao porteiro que afixasse a indicao no mural de informaes do edifcio, a fim de dar cincia, aos moradores, do responsvel pela interveno da Prefeitura. 14 A ttulo de comparao, observo que o uso da indicao,

12 O conceito de rede j foi objeto de ampla discusso,

sobretudo entre os antroplogos. Barnes (1987, p. 167) define-a como um conjunto de relaes interpessoais concretas que vinculam indivduos a outros indivduos. Essa definio, de acordo com o prprio autor, exclui a

no municpio, possui a mesma funo que a proposio de emendas ao oramento da Unio, feitas por parlamentares federais junto Comisso de Oramento. Referindo-se a parlamentares que apresentam um grande nmero de emendas ao oramento da Unio, Bezerra (1999, p. 77) salienta que, para o parlamentar, mesmo sabendo que pouqussimas das suas propostas de emenda sero atendidas, irrelevante, em ltimo caso, se as emendas ordinrias so aproveitadas pela Comisso. Elas prestam-

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Apesar de a indicao ser um documento formal utilizado pelos vereadores para encaminhar solicitaes ao Executivo, nem todos adotam esse procedimento. Uma anlise do nmero de indicaes feitas entre os anos de 1997 e 1999 mostra como pode variar sua quantidade entre os vereadores15 e o fato de alguns deles encaminharem um nmero menor de indicaes formais no significa que elas no ocorram e sim que os vereadores tambm se valem de interao informal com o Prefeito, seus assessores e secretrios de governo. Esse procedimento tanto mais utilizado quanto maior a proximidade pessoal do Vereador com a burocracia das secretarias de governo responsveis pelas demandas que ele encaminha. Ao lado do encaminhamento de proposies em plenrio, a assessoria parlamentar outro aspecto relevante no desempenho poltico-eleitoral dos vereadores. Cada Vereador pode nomear trs assessores: um chefe de gabinete, um assessor parlamentar e um agente de gabinete. distino formal (e salarial) dos cargos no correspondem diferenas nas tarefas cotidianas: todos podem fazer de tudo. Alguns podem assumir maiores responsabilidades, como atender s demandas encaminhadas aos vereadores sem sua intermediao. Como um assessor descreve, embora os outros assessores do gabinete faam o atendimento [dos eleitores], o atendimento feito por eles mais bsico. Levar uma pessoa Prefeitura para dar entrada em um processo, conseguir um parcelamento [das dvidas]... Aqueles mais complicados acabam vindo para minha mo, at porque eu tenho j os meus contatos estabelecidos nas mais diferentes reas para conseguir ajudar essas pessoas (LOPEZ, 2001, p. 32). Como se v, ter contatos um importante critrio de distino entre os assessores. De modo geral, sua nomeao responde a uma das seguintes motivaes: vnculo de parentesco ou amizade; insero na comunidade e retribuio por favores ou ajuda prestada em campanha. O conhecimento tcnico (dos regimentos e das leis, por exemplo) um critrio quase desprezvel para a escolha da assessoria. Por outro lado, a escolha de familiares ou parentes prximos talvez seja o critrio primordial. A nomeao de parentes para cargos pblicos quase uma obrigao social, dada a expectativa fortemente presente nas representaes dos prprios familiares e da sociedade em geral, como Bezerra (1995) e Queiroz (1976) j ressaltaram. Por outro lado, a concesso de empregos aos parentes gera um sentimento de dever cumprido. Opor-se a ela pode gerar conflitos pessoais. A questo familiar muito difcil. A minha famlia, por exemplo, muito grande. Eu tenho mais de cem pessoas [entre parentes de primeiro grau]. E eu tenho pessoas na famlia que no votaram comigo porque eu no consegui emprego para elas na legislatura passada. Mas o que que eu vou fazer? (LOPEZ, 2001, p. 32). Em algumas situaes, empregar parentes responde tambm necessidade de confiana imposta pelo contexto de atuao dos prprios polticos, pois a lealdade nas relaes de trabalho fundamental para entender as relaes do poltico com sua assessoria, suas estratgias de nomeao e, mesmo, as razes do nepotismo. Um dos exemplos mais notveis do uso da parentela como instrumento de controle poltico dado pelo Prefeito que, para restringir o acesso dos seus adversrios s secretarias de governo, mobilizou a rede de lealdade construda pela nomeao de seus prprios parentes em diversos setores da administrao16. Como indicou Wolf (1974, p. 12), a cooperao entre parentes importante [...] em operaes de destruio poltica, em que so empregados parentes privativamente para limpar a rea de figuras polticas secundrias.

se, sobretudo, demonstrao de interesse e dedicao do Parlamentar aos municpios, entidades e demandantes. Assim como no caso dos deputados federais, este um dos usos da indicao diante dos eleitores: demonstrao de que o Vereador interessa-se pelo atendimento.
15 Nmero de indicaes feitas por cada Vereador (identi-

ficados por letras) entre 1997 e 1999: Vereador A = 39; B = 96, C = 27, D = 96, E = 90, F = 51; G = 42; H = 12; I = 186; J = 21; K = 24; L = 57; M = 336; N = 456; O = 69; P = 366; Q = 60.

16 Aqui h uma comunho de interesses econmicos (for-

necer emprego), polticos (ter controle da burocracia) e imposies sociais (nomear os parentes).

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Como o atendimento ao eleitor crucial na atividade poltica muitas vezes realizado diretamente pelo prprio assessor, a lealdade a garantia de que o assessor de fato atender o eleitor em nome do Vereador, vinculando o favor realizado ao parlamentar para quem trabalha. Essa uma das razes por que preciso ter assessores leais. Seno, h o risco de que o prprio assessor capitalize a gratido pelos favores prestados. O Vereador no consegue atender demanda. muita coisa. A, o que que acontece? O Vereador no pode estar ali [no gabinete] o tempo todo. Seno o cara [eleitor] no fala contigo [assessor]. Vai direto ao Vereador. E fica ruim para o Vereador dizer no! Ento eu fazia esse papel de intermedirio. De mediador da situao. Dava as desculpas. Falava, por exemplo, Pode me dar aqui [o pedido] que o Vereador resolve. Era eu que resolvia, mas falava que era o Vereador: Olha, o Vereador mandou entregar isso aqui para o senhor. O Vereador, s vezes, nem sabia que o cara tinha ido l (LOPEZ, 2001, p. 33). O risco de traio pelos assessores foi mencionado diversas vezes como justificativa para o emprego de parentes na assessoria. O nepotismo, na verdade, responde s necessidades de um sistema fundado nas relaes de lealdade e confiana pessoal, o que no significa que o emprego de parentes no seja motivado por outras razes, especialmente as financeiras. Essas razes financeiras so tambm repetidamente mencionadas para o emprego de parentes na Cmara de vereadores ou outras reas do setor pblico municipal. Os assessores tm um papel importante no desempenho poltico dos vereadores. Eles so encarregados da redao das proposies encaminhadas ao Plenrio, do atendimento aos eleitores que vo ao gabinete, da realizao de servios e atendimento s demandas nas ruas e de aumentar o nmero de eleitores do seu Vereador, por meio da ampliao da sua prpria rede de contatos. Cada Vereador delega determinadas funes a seus assessores de acordo com critrios pessoais. Se a escolha de um ou mais parentes como assessores tem grande importncia para o Vereador, tambm importante nomear pessoas que tenham conhecimento e insero na comunidade, que tenham influncia, amigos que tenham, enfim, relaes pessoais que se traduzam em votos. Assim, o assessor tambm definido por seu potencial como cabo eleitoral, pois o empenho em maximizar as possibilidades eleitorais do seu Vereador nem sempre condio suficiente para a escolha: preciso ter a entrada na comunidade, fator indispensvel para mobilizar um nmero significativo de eleitores (para votar e trabalhar) durante o perodo eleitoral. A escolha dos assessores pode ter, nesse sentido, um efeito multiplicador de votos. Como ressaltou um dos vereadores, A minha assessoria me d retorno poltico, so pessoas que tem acesso comunidade e tm influncia, contato, conhecimento at para que futuramente possam trazer o retorno porque eu tenho que divulgar o meu trabalho l fora. [...] Voc tem que botar uma pessoa capacitada, mas se for olhar s pelo lado da capacidade da pessoa, voc fura o lado poltico. E poltico vive de qu? De acesso comunidade, trabalho que possa dar retorno, dar voto (idem, p. 35). Buscam-se alianas com pessoas que tenham possibilidade de transferir votos para o Vereador, i. e., de o Vereador obter votos graas aos vnculos do eleitor com o assessor. O interesse em saber quem o Vereador, o seu partido ou plataforma poltica , nesses casos, irrelevante para o eleitor. Legalmente, os vereadores tm direito a trs assessores, mas, exceo de dois, tinham eles uma assessoria mais ampla. Em primeiro lugar, h acordos informais estabelecidos entre os assessores e o Vereador no sentido de que os assessores dividam o seu salrio com outras pessoas, que passam a integrar a assessoria. Ademais, os vereadores possuem cotas tambm informalmente estabelecidas para indicao de funcionrios na Cmara Municipal. Essas cotas so franqueadas aos vereadores que apoiam a Mesa Diretora da Cmara, em eleio bienal. Os cargos preenchem uma dupla funo para os vereadores: permitem que eles aumentem sua rede, ampliando seu raio de influncia poltica, ao mesmo tempo em que servem como moeda para saldar as dvidas morais contradas ao longo de sua trajetria poltica e que, de modo geral, envolvem a necessidade de, com empregos e benefcios aos parentes, retribuir a ajuda recebida. Um dos vereadores, explicando como decide as indicaes que faz, observa: O critrio que eu utilizei [para indicao da assessoria e outros cargos] foi: as pessoas que estiveram prximas a

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mim e acompanharam a minha campanha [para Vereador]. Por exemplo: tem um rapaz que a trs meses da campanha falou: Vereador Francisco, eu posso te ajudar? Eu tenho um carro, boto um som [para fazer propaganda poltica pela cidade], voc me d s a gasolina. Ento eu posso deixar de ajudar essa pessoa se eu tiver a oportunidade de arranjar um emprego na Prefeitura? Eu tenho que ajudar essa pessoa. [...] Vou indic-la. Eu tenho que chegar para o Prefeito e dizer: Olha, se voc tiver a oportunidade de ajudar esse meu amigo, voc me ajuda (idem, p. 36). A maior parte do tempo dos vereadores dedicado ao trabalho de atendimento s diversas demandas dos eleitores, a maioria de carter pessoal. Os atendimentos respondem s expectativas dos eleitores, j que o poltico a pessoa legitimamente encarregada de realizar a distribuio de benesses pblicas, uma vez empossado. O Vereador , principalmente, uma figura de referncia. Ele a pessoa procurada para qualquer tipo de problema. O Vereador no visto como o legislador, salvo em raras excees. [...] A pessoa no olha o Vereador como um parlamentar, o fiscal das atividades administrativas do Poder Executivo, o cara que vai fiscalizar a aplicao das posturas municipais, que vai propor novas regras, novas leis... Na grande maioria das vezes, a grande maioria das pessoas olha o Vereador como aquele cara que tem que ser o seu representante ao nvel de [sic] resolver os seus problemas pessoais, fruto at do grande problema social que a gente vive (idem, p. 37). As demandas dos eleitores podem incluir remdios, marcao de consultas em hospitais, emprego, dinheiro para pagar contas, passagem de nibus, material de construo, agilizao de processos na administrao, abrigos em ponto de nibus e diversos outros exemplos: Aqui, pedem da peruca ao remdio. Eu j tive pessoas pedindo instrumentos musicais, dentadura, culos, olho de vidro, peruca, tijolo, telha, cimento. Pedem tudo. Tudo que bate na cabea [do eleitor], eles acham que o Vereador tem que atender e mais fcil vir ao Vereador que ao Prefeito. [...] Com essa carncia toda, ns somos o pra-raios (ibidem). A concepo sobre representao poltica similar descrita por Chaves (1996, p. 135), referindo-se a Buritis (MG). Para a autora, pelo voto, o poltico investido no cargo garantia de acesso a recursos que deve distribuir sob a forma de concesso de benefcios ou favores. Canal de distribuio, ele percebido como doador, benfeitor. O poltico legitima-se nesse papel. Embora a forma de realizar o atendimento seja peculiar a cada Vereador, o objetivo de amarrar17 o eleitor e conseguir sua adeso a razo motivadora de grande parte da disputa que se observa na arena poltica municipal, seja na prpria Cmara pela formao dos grupos polticos e faces , seja na relao entre os vereadores e o Poder Executivo. Assim, o sucesso dos vereadores em atender s demandas encaminhadas depende de seu acesso administrao pblica18. Mencionei que o Vereador a pessoa investida da obrigao de atender s demandas dos eleitores. H nos eleitores a percepo de que, se por um lado o atendimento s demandas depende do acesso do Vereador administrao municipal, por outro, o fato mesmo de tornar-se Vereador, estar no cargo , em si, um atributo que lhe confere parte dos acessos19. Ao ser empossado, o Vereador adquire um status que lhe confere, junto aos funcionrios da administrao pblica, a legitimidade para requerer e solicitar procedimentos, realizar pedidos, encaminhar processos, intervir em rotinas administrativas em suma, fazer o seu trabalho poltico dirio, sem estar submetido mesma rotina que as outras pessoas. Mas cada Vereador possui graus e loci de acesso diferenciados, o que produz entre eles uma informal diviso do trabalho: cada

17 Para usar a expresso de um dos assessores parlamentares entrevistados. 18 Como destacou Diniz (1982, p. 217-218), a poltica

fundada nos termos da amizade, da patronagem e do parentesco um campo para iniciados, inacessvel sem a interferncia da rede de relaes pessoais.
19 Kuschnir, analisando as atividades polticas de uma

Vereadora da cidade do Rio de Janeiro, salienta que ter acesso o que diferencia os polticos e, em especial, os parlamentares, das demais pessoas. O acesso um bem escasso e que no pode ser comprado, mesmo por quem tem muito dinheiro. Para se obter acesso, preciso entrar para a poltica (KUSCHNIR, 1998, p. 237; grifos no original).

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um tem maior acesso a setores especficos da administrao20. As redes de relaes pessoais construdas dentro de setores da administrao pblica so uma das principais estratgias de maximizao da capacidade de atendimento. Essas redes podem basear-se na amizade, na patronagem, no parentesco ou em alianas polticas. importante conferir maior clareza aos conceitos para que eles ajudem a compreender como as redes so acionadas e de que forma elas so mobilizadas, de acordo com os fins desejados. Dessa forma, por meio do vnculo de amizade, pela ligao estabelecida com o funcionrio, o Vereador consegue prioridade de acesso aos recursos, sem ficar em posio de dependncia diante desse funcionrio. Ainda que na maioria das vezes a ajuda do funcionrio seja recompensada e retribuda pelo Vereador (na medida em que a reciprocidade um sine qua non para a manuteno da relao), o vnculo estabelecido no se baseia na dependncia poltica ou pessoal, pois no h assimetrias na relao. a assimetria de poder (econmico ou poltico), prestgio ou status que instaura a dependncia pessoal. Essas assimetrias so a base de sustentao das relaes de patronagem21, pois a relao estabelecida mesmo sendo de ajuda recproca apresenta desigualdade nos termos da troca, permitindo a uma das partes a subordinao da outra, sob pena de suspenso dos benefcios concedidos. Um exemplo a indicao de pessoas para empregos pblicos. Muitas vezes, tais indicaes atendem ao interesse do Vereador em facilitar o seu acesso a um setor administrativo especfico. Mesmo havendo reciprocidade pois o Vereador concede o emprego e o funcionrio, as benesses pblicas , h uma inegvel assimetria de poder, fundada na dependncia do funcionrio em relao ao Vereador, que o responsvel pela manuteno do emprego do funcionrio. As redes de parentesco resultam da obrigao social de ajudar os parentes. Se a alocao de parentes em cargos pblicos representa uma obrigao (social) de quem o faz, a ajuda que se recebe em troca uma norma social. Como observou Bezerra (1995), se a reciprocidade voluntria na relao de amizade, na relao de parentesco ela prescrita. A distino conceitual entre essas relaes sociais mais analtica que emprica, pois relaes de amizade, patronagem e parentesco podem sobrepor-se, o que efetivamente ocorre na maioria das vezes. O recurso de distingui-las analiticamente tem como finalidade perceber a especificidade das motivaes que orientam as relaes entre burocracia, eleitores e agentes polticos, encobertos pelo conceito catch-all de rede pessoal. Os acessos administrao so resultado de estratgias de criao de relaes pessoais utilizadas pelos vereadores. Muitas vezes, preciso cultivar a relao. Como menciona um dos vereadores: A principal estratgia [para criar e manter privilegiados canais de acesso na burocracia] que se pode ter a confiana da pessoa em voc. No existe outro tipo de rede que possa se formar. Pode at ser que existam outras. At financeiras, vamos dizer. Mas no o meu caso. Comigo pela amizade e pela confiana. Ento, s vezes, aquilo que eu costumo dizer, ganhar a confiana demorado. muito mais demorado do que o camarada chegar e dizer: Ah, fulano, eu vou te dar um mao de cigarros se voc conseguir isso para mim. Vou te dar uma caixa de bombons se voc conseguir isso para mim (LOPEZ, 2001, p. 41). Uma das principais estratgias de criao e manuteno de redes pessoais na administrao pblica municipal a prestao de homenagens e honrarias. O grande nmero de moes de aplausos e congratulaes, bem como a concesso de ttulos de cidadania municipal a maior honraria

20 Os acessos no se limitam ao setor pblico municipal.

Um exemplo de como eles estendem-se ao setor privado a possibilidade, franqueada a alguns vereadores e principalmente ao Prefeito, de fazer com que pessoas sejam contratadas por determinadas empresas privadas. Do Gabinete do Prefeito foram expedidos, em 1998, em torno de mil ofcios a empresas privadas solicitando a alocao de determinadas pessoas em seus quadros de funcionrios.
21 De modo geral, as relaes de patronagem so definidas

como relaes informais, em que h assimetria de poder, prestgio ou status, com obrigaes recprocas e, na maior parte das vezes, personalizadas. Os vnculos criados so relativamente contnuos, conquanto flexveis. Tais relaes emergiriam sobretudo em contextos em que h controle rgido ou escassez na distribuio de recursos (materiais ou imateriais). Nesse sentido, o controle da distribuio um dos elementos cruciais para a manuteno do poder social dos patres em relao aos clientes (cf., entre outros, GRAZIANO, 1977; SCOTT, 1977; SILVERMAN, 1977).

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concedida pelo poder pblico do Municpio , atestam sua importncia estratgica. A moo uma proposio encaminhada ao plenrio com o objetivo de exaltar as realizaes e qualidades de determinada pessoa ou instituio, ou mesmo uma data comemorativa que seja relevante para essa pessoa ou instituio. Nesse sentido, a moo utilizada amplamente, por grande parte dos vereadores, como forma de criar 22, afirmar, renovar ou celebrar laos de amizade ou aliana com membros da administrao pblica (com quem mantm relaes ou pretende manter) e eleitores em potencial. Por trs da honraria est a sempre vislumbrada possibilidade de, por meio do elogio, vincular o homenageado ao Vereador, criando uma dvida moral. A troca de homenagens uma das formas de celebrar e sedimentar as relaes de acesso (KUSCHNIR, 1998, p. 263). Dado que os acessos so criados e mantidos por meio de relaes pessoais, um instrumento eficaz para maximiz-los a indicao de amigos para cargos pblicos, especialmente onde a distribuio e a disputa pela prerrogativa de fazer indicaes para empregos pblicos so cruciais para definir as relaes entre grupos e faces na poltica municipal. Em primeiro lugar, premiar algum com um cargo a forma mais eficaz e segura de vincular o eleitor que o recebe ao Vereador que o concede23. , por outro lado, uma forma de aliviar o Vereador das promessas de emprego feitas em campanha e a possibilidade de quitao da dvida (moral) contrada: [Dar] o emprego um alvio para o Vereador que prometeu empregos s pessoas que o ajudaram politicamente. Ele a garantia de que a pessoa j foi recompensada (LOPEZ, 2001, p. 41). Os empregos pblicos constituem um instrumento crucial para a consolidao das redes pessoais no municpio. Se no considerada a importncia dos cargos, perde-se um importante elo na compreenso da dinmica relacional entre Executivo, vereadores e eleitores24. Como j foi mencionado, a formao das redes de acesso administrao importante para maximizar a capacidade de atendimento s demandas dos eleitores. Em ltima instncia, a capacidade de atendimento que determina o sucesso poltico do Vereador. O povo, em funo at da prpria condio social, acha que o Vereador, por ser Vereador, tem um bom salrio e tem que atender compra do remdio, arrumar um mdico, mandar para o Rio de Janeiro uma coisa que no dever do Vereador. Isso um dever da Secretaria de Sade. Mas, por eles no fazerem, ns acabamos sendo obrigados a fazer. E se ns no fizermos? Ns passamos a ser tachados como que no fazemos nada, que roubamos, que no sei o qu [...] e acaba se prejudicando [sic]. E dificilmente voc vai se reeleger (idem, p. 45). H uma ntida associao entre sucesso poltico e capacidade de dar assistncia e atender s demandas dos eleitores. Essa relao permite-nos pensar a Cmara Municipal como locus de atuao de polticos travando uma disputa pela generosidade, uma disputa em que todos concorrem incessantemente para maximizar a distribuio de favores aos seus demandantes, pois sabemos que o seu prestgio poltico est vinculado ao volume de seu atendimento. No toa que, entre os

22 Se amigos produzem presentes, os presentes produzem

amigos (SAHLINS, 1977, p. 137).


23 A incerteza dos vereadores quanto ao voto dos eleitores

estimula-os a criarem diversas estratgias para obrigar o eleitor a votar neles. Tais estratgias nunca asseguram plenamente que o voto do eleitor ser computado em favor do candidato a quem ele assegurou a sua lealdade, mas , quando menos, uma forma que o Vereador encontra de minimizar as incertezas. Um exemplo, entre vrios que envolvem essa racionalidade, o de um Vereador que, para conseguir os votos dos fiis de uma igreja, prometeu doar cadeiras novas para ela. No entanto, disse-me, doaria a metade antes e a outra metade depois das eleies, o que serviria como instrumento de presso para que de fato ele conseguisse os votos daquele grupo.

24 Queiroz mostra que a utilizao dos empregos pblicos como ddivas a serem distribudas entre amigos e eleitores foi sempre importante: Quanto ao aspecto administrativo tomado pelos benefcios dispensados aos eleitores, todos os documentos [...] mostraram claramente que, a partir da Independncia do Brasil, os postos administrativos e os lugares no funcionalismo pblico passam a agir como novas fontes de benefcios a serem distribudos. Por isso se tornou to importante para os mandes dominar as estruturas locais, regionais e at nacionais: tinham em seu poder maior soma de lugares a distribuir e, portanto, de beneficiados com a gratido dos quais podiam contar. E a gratido destes era tanto mais ativa quanto no pas existiam poucas possibilidades de emprego; deixando de lado a estrutura agrria e a comercial, nada mais existia para os indivduos exercitarem suas atividades econmicas a no ser os empregos pblicos (QUEIRZ, 1976, p. 174-175).

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polticos, a noo de trabalho confunde-se com a prtica do atendimento e da assistncia social. Assim, na terminologia local, os participantes da arena poltica costumam mencionar que o candidato A ou B foi bem votado porque teve um trabalho muito bom durante os quatro anos, idia que se expressa na passagem abaixo: Ta, Meira [nome do Prefeito]! Vereador de dois mandatos, dos mais votados25. Foi nica e exclusivamente um assistencialista. Nunca teve atuao parlamentar [...]. S fazia indicao. [...] Quer dizer, a essncia do Poder Legislativo no essa. E, no entanto, um peso poltico na cidade hoje, pelo trabalho social que faz, fruto de uma sociedade de grandes carncias sociais [...]. Ento, quem ganha aquele que vai por a e reconhecido s vezes pelo prprio cara que no depende dessa mo estendida. Mas o cara tem reconhecimento por Fulano de Tal. Fulano de Tal um Vereador bacana! Ajuda o pobre. Geralmente isso que voc ouve: Fulano de Tal trabalhador para caramba. Mas o trabalhador no pelo que ele faz aqui dentro (idem, p. 46). Cabe ainda entender as formas pelas quais o Vereador concebe a sua atuao e suas motivaes em relao ao atendimento s demandas dos eleitores e quais as condies estruturais que o sistema em que se insere impe nesse sentido. Como vimos, os vereadores e sua assessoria passam a maior parte do tempo atendendo o eleitor e tentando encaminhar as demandas recebidas. Isso ocorre no seu gabinete, na rua e at em sua residncia. Cabe aqui uma comparao. Kuschnir (1998), inspirada em Marcel Mauss, ressalta a concepo, peculiar ao poltico, do atendimento ao eleitor como um dever26. Referindo-se idia que uma Vereadora da cidade do Rio de Janeiro tem acerca do prprio trabalho junto s pessoas de sua comunidade, a autora procura mostrar que na concepo [da Vereadora], a obrigao de atender constitutiva da poltica (idem, p. 333). Em Araruama, a representao social dos atores polticos similar: O cidado, quando bate sua porta, no tem que ser necessariamente um eleitor, ter um ttulo. Ele vem porque est precisando. a nossa obrigao, como representantes do povo, pagos pelo povo. Ns temos que atender (LOPEZ, 2001, p. 47); [...] pede-se coisa que no do Vereador, mas acontece de virem pedir, como o caso dos remdios. E ns estamos aqui para atender, na medida do possvel. O Vereador eleito pelo povo, e esta a para atender (ibidem); [...] muito complicado ficar distinguindo pessoas. At mesmo porque, s vezes, [...] voc sabe at que aquela pessoa no tem tendncia a votar em voc, mas voc se sente na obrigao de ajudar. s vezes, a pessoa no merece, mas a famlia est passando por dificuldades e voc vai e ajuda, at por uma questo humanitria, mesmo (idem, p. 48). Se, por um lado, o eleitor considera obrigao do Vereador atender a suas demandas, por outro essa concepo est incorporada representao que o Vereador tem de sua prpria atividade poltica. A obrigao de atender dada por motivaes distintas, desde a gratido por ajuda recebida (em campanhas, por exemplo) at por questes humanitrias. O atendimento, no entanto, possui regras implcitas, explicitadas apenas para os membros do grupo que acompanha o Vereador. Entre as principais est aquela presente em toda economia da ddiva: o atendimento, o favor e a ajuda so sempre concesses aparentemente generosas, desinteressadas. Assim, mesmo que a motivao para atender responda a critrios diversos, no h dvida de que a dinmica da relao entre eleitor e Vereador, assim como de grande parte da administrao pblica, est inserida no circuito da ddiva e em sua lgica especfica. A ddiva o operador que vincula e obriga, estabelece e renova alianas. Ela constitutiva das relaes polticas no municpio. O depoimento de um Vereador resume toda a ambigidade da ddiva: Eu acredito na gratido. E nunca me dei mal. Nunca na minha vida perguntei para a pessoa: Voc vota onde?. Eu sou da seguinte poltica: atender sempre que for possvel. [...] a gente, quando presta um favor, no tem que estar pensando no retorno. Se o retorno vier, timo. A gente pode at perseguir o retorno. Futuramente, na poca de uma eleio, pode procurar uma pessoa [...]: Fulano, se voc

25 O Prefeito foi Vereador do Municpio nas duas legislaturas anteriores sua eleio para o Poder Executivo. 26 No mesmo sentido, Bezerra (1999) mostra que, em

outro patamar de atuao poltica, os parlamentares federais concebem a obteno de recursos para seus municpios como uma obrigao.

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puder, agora sou eu que estou precisando de uma ajuda [...]. Nunca voc deve fazer o favor na certeza de que aquilo uma troca. Se encarar como troca, voc est perdido (ibidem). Como ressaltou Bourdieu (1996, p. 7): o carter primordial da experincia do dom , sem dvida, sua ambigidade: de um lado, essa experincia (ou pretende ser) vivida como uma rejeio do interesse, do clculo egosta, como exaltao da generosidade, do dom gratuito e sem retribuio; de outro, nunca exclui completamente a conscincia lgica da troca. Os vereadores esto inseridos em um circuito de trocas que, mesmo a contragosto, impele-os a atuarem da maneira como atuam, atendendo s demandas. A clara percepo que todos tm da falta de expresso eleitoral que a recusa ao assistencialismo traria obriga-os a atuar no mesmo sentido. A dinmica da competio interna implacvel, pelo menos para os que pretendem a reeleio. A distino feita por Kuschnir (1993) entre polticos ideolgicos e polticos assistencialistas, na Cmara de Vereadores do Rio de Janeiro, no se aplica ao Municpio de Araruama. No h espao para polticos orientados em termos ideolgicos, se por isso entendemos um comportamento orientado por linhas estabelecidas nos programas dos partidos polticos. Fora do assistencialismo no h salvao. Todos sabem que o sucesso e o reconhecimento poltico dado pela expresso do seu trabalho social, noo nativa que engloba toda sorte de favores. A busca da maximizao do atendimento implica, ao lado das estratgias mencionadas acima, a necessidade de construir relaes amistosas com membros do Executivo municipal (especialmente o Prefeito) e estabelecer vnculos com deputados (estaduais e federais), permitindo a expanso da rede de acesso para alm da circunscrio municipal. Nesse sentido, analisar a relao entre deputados, vereadores e prefeitos seria bastante proveitoso27. III. AS RELAES ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO EM ARARUAMA As relaes entre o Executivo e o Legislativo no Municpio de Araruama configuram-se a partir da subordinao do segundo ao primeiro. Kuschnir (1993; 1995), de modo similar, mostrou que os vereadores da cidade do Rio de Janeiro dependem do Executivo para materializar o atendimento aos seus eleitores. A falta de capacidade do Legislativo de fiscalizar o Executivo expressava-se, entre outros aspectos, na dependncia dos vereadores em relao capacidade de atendimento s suas demandas, feitas pelos eleitores no que dependem do Executivo. Se, ao desempenhar o papel de broker, o Vereador garante uma ascendncia sobre a populao, em relao ao Executivo ocorre exatamente o contrrio e, portanto, manter e alimentar a relao com o Poder Executivo o que garante ao seu papel de Vereador o prestgio, junto aos eleitores, de agente da mediao (KUSCHNIR, 1993, p. 116). Encontrei o mesmo tipo de lgica e dinmica relacional descrita por Kuschnir em relao ao Legislativo municipal da cidade do Rio de Janeiro. O atendimento demanda dos eleitores, concedido sob a forma de ddivas, a motivao justificadora da submisso do Legislativo ao Executivo, no s pelos custos polticos que a oposio pode implicar mas tambm porque a funo de fiscal do Executivo tende a ser diminuda frente sua pouca expressividade junto populao (ibidem). A ttulo de comparao, interessante observar a relao entre Executivo e Legislativo no nvel federal, como analisada por Bezerra (1999). Para esse autor, a partir de uma certa concepo especfica que os parlamentares tm de representao poltica, a importncia da obteno de recursos federais para as suas bases eleitorais crucial e essa a principal razo da subordinao do Legislativo ao Executivo. No que tange liberao de recursos das emendas individuais dos deputados federais ao Oramento Anual da Unio, o controle do governo sobre a execuo oramentria assegura seu poder em relao aos parlamentares, sobretudo junto queles que tm interesses em garantir a transferncia de recursos federais para suas redes polticas (idem, p. 181). A lgica que estrutura a relao entre os dois

27 Em um dos captulos da minha dissertao, fiz uma

anlise nesse sentido, baseado nos exemplos de Araruama (cf. LOPEZ, 2001).

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poderes, nas situaes mencionadas acima, a mesma. O comportamento dos parlamentares orienta-se fundamentalmente para as demandas dos seus eleitores e responde, portanto, s suas expectativas sociais. O fato de as demandas centrarem-se mais nas necessidades materiais e menos na produo de leis torna o Parlamentar dependente daquele que abriga a possibilidade de efetivar suas demandas: o Executivo. Conseqentemente, o Executivo utiliza-se dessa prerrogativa para, conforme seu prprios interesses, exercer controle sobre o Legislativo e subordin-lo. Em Araruama, por ser menor a mquina burocrtica (o que possibilita maior controle) e por ser mais amplo o controle sobre os atos alheios, a assimetria de poder entre os dois poderes mais explcita e naturalizada, porque h, implicitamente, conformismo dos vereadores da oposio, que aceitam que sua posio poltica implicaria falta de acesso aos recursos pblicos. Para os vereadores da situao, a idia de que devem ser privilegiados em relao aos demais emerge no s nos discursos pblicos e nas entrevistas como tambm nas crticas pblicas ou no dirigidas ao Executivo, por este no atender nem mesmo a situao, i. e., os governistas. A dinmica da cooptao de vereadores por parte do Executivo pode esclarecer melhor esse processo. Quando o Prefeito foi eleito (pelo Partido da Renovao Popular PRP, para a gesto 19972000), no elegeu nenhum Vereador da coligao partidria que o apoiou28. Foram eleitos onze vereadores do grupo do ex-Prefeito Henrique Valladares (Partido Democrtico Trabalhista PDT), trs vereadores do grupo do ex-Prefeito Altevir Barreto 29 (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB) e trs vereadores ligados ao grupo de Francisco Ribeiro (candidato derrotado nas eleies de 1997), ento filiado ao PFL (Partido da Frente Liberal). Havia, portanto, dezessete vereadores que inicialmente se apresentavam como oposio ao governo. Mas, nos primeiros meses da legislatura, o Prefeito j contava com o apoio desses dezessete vereadores, segundo observao deles mesmos e notcias veiculadas na imprensa local. A adeso ao Prefeito era fluida e mudava conforme os acordos faccionais. As faces foram alterando-se em sua composio inicial e, a partir do segundo ano de mandato, tomaram uma nova forma: a faco de seis vereadores ligados ao ex-Prefeito Valladares; uma nova faco de seis verea-dores, que respondiam s orientaes do Deputado Estadual Roberto Arajo e a faco do Prefeito em exerccio, composta por cinco vereadores.

TABELA 2 FILIAO PARTIDRIA DOS VEREADORES ELEITOS (1997 E 1999)


VEREADOR A B C D E F G 1997 PST PSC PFL PPB PSC PDT PMDB 1999 PSDB* PDT* PL* PPB PMDB* PDT PMDB

28 Em termos nativos: o seu grupo poltico no fez

nenhum Vereador. O fato de no ser eleito nenhum Vereador da coligao partidria que apoiou o Prefeito eleito mostra como est dissociado para o eleitor o voto dado ao Vereador e ao Prefeito a que a sua coligao partidria vincula-se (cf. VIEGAS, 1997, p. 148-149).
29 Prefeito de Araruama entre 1989 e 1992.

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H I J K L M N O P Q

PFL PSC PST PMDB PPB PSC PFL PST PMDB PDT

PMDB* PL* PSDB* PDT* PPS* PDT* PPS* PSDB* PPS* PDT

FONTE: o autor. NOTA: * Mudou de partido durante o mandato.

1996, logo aps as eleies30 . Valladares foi o Prefeito entre 1992 e 1996. Teve onze vereadores da sua coligao eleitos, mas no elegeu seu sucessor na prefeitura. O Prefeito eleito no elegeu
Faco do ex-Prefeito Valladares (PDT) Faco do candidato Ribeiro (PFL)

nenhum Vereador de sua coligao partidria. O candidato Ribeiro foi eleito Prefeito em 2000, agora aliado a Valladares e ao Governador do Estado.
Faco do Prefeito eleito Oliveira (PRP)

Faco do ex-Prefeito Barreto (PMDB)

A B

D E

F I

M L O

G K

C H

1997, incio do mandato. As faces dispersaram-se e o Prefeito teve o apoio de todos os vereadores. Aos poucos, devido a alguns fatores entre os quais o descontentamento com Prefei-

to quanto distribuio desigual de recursos entre os vereadores , alguns vereadores articularam-se em novas faces, como indica o esboo seguinte.

30 Os esquemas que se seguem visam apenas a dar forma

visual dinmica faccional durante a legislatura 1997-2000. preciso ter em mente que eles definem e recortam as

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00000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000 00000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000

Faco do Prefeito eleito: os 17 vereadores integram sua bancada de apoio.

B C

D E

F G

H I

J K

L M

N O

P Q

faces de maneira mais ntida do que elas se afiguraram na realidade. Por outro lado, como j ressaltado, a posio pblica assumida pelo Vereador (oposio ao governo)

000000000000000000000000000000000000000000000000000000

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1998, ano de eleies estaduais e federais. O Vereador O, que tinha relaes pessoais com o Deputado Estadual R. Arajo, articulou com ele a montagem do grupo ao, com seis vereadores, que agora se filiam ao Partido da Social-democracia Brasileira (PSDB) (trs) e ao PMDB (trs).
Faco do Prefeito eleito Oliveira

O rompimento da aliana do Prefeito com o Deputado fez que esses vereadores, liderados pelo Deputado, declarassem-se oposio, ainda que alguns deles continuassem beneficiando-se do governo.

Faco do ex-Prefeito Valladares

Faco do deputado estadual Roberto Arajo (PSDB)

L N

F Q K M D

A E G H J

Bancada de apoio ao Prefeito ao longo do mandato. 199731 1998 1999-2000

A faco do prprio Prefeito, formada no incio de 1997, manteve-se estvel durante todo o mandato. A faco do ex-Prefeito Valladares e do Deputado Arajo revezou-se na composio da bancada de apoio ao Prefeito. Durante o binio 1997-1998 estiveram aliadas, em apoio ao governo, a faco do Prefeito e a faco do Deputado. Essa ltima deixou de integrar a bancada de apoio ao governo quando o Prefeito rompeu o compromisso de apoiar o deputado nas eleies que se realizariam em fins de 1998. Nesse mesmo perodo, foi realizada a eleio para a Mesa Diretora da Cmara binio 1999-2000 e, devido a disputas internas (quebra de acordos estabelecidos entre alguns vereadores), produziu-se uma nova bancada de apoio, agora composta pela faco do exPrefeito Valladares e a do prprio Prefeito, que perdurou at o final do governo. Em nenhum momento a fluidez das faces elidiu o apoio majoritrio ao Prefeito na Cmara

durante os quatro anos de mandato apoio comprovado no s pela aprovao de quase todas as matrias enviadas ao plenrio como tambm pela retrao do papel fiscalizador da Cmara de Vereadores sobre as aes do Executivo. Como observou um dos integrantes da bancada de apoio ao governo, ainda em 1997, a Cmara deu suporte, ainda que com o silncio, ao senhor Prefeito (LOPEZ, 2001, p. 89). A atrao que o Executivo exerce sobre os vereadores resulta da configurao do sistema poltico que articula eleitores, vereadores e o Prefeito. As alianas verticais vinculam o eleitor ao Vereador e este, no interesse de atender aquele, submete-se s imposies do Executivo, prrequisito para a obteno das benesses. Se ao Executivo interessa aprovar os seus projetos e leis, bem como diminuir o mpeto fiscalizatrio da Cmara, aos vereadores interessa obter os benefcios concedidos pelo Executivo, sem o que vem ameaadas suas capacidades de atendimento ao eleitor. A lgica da dinmica relacional entre os vereadores e o Executivo coerente: aqueles concedem carta branca ao Prefeito para aprovar matrias de seu interesse e recebem, em troca, o apoio material necessrio ao atendimento aos eleitores. O aspecto crucial , portanto, o controle do acesso dos vereadores aos recursos pblicos de acordo com a posio de cada um em relao ao Executivo. Dessa forma, apoiar o governo, aprovar seus projetos e

muitas vezes no corresponde sua posio real. O fato de uma das faces declarar-se oposio ao governo (como foi o caso do Grupo Ao, no final de 1998) no significou que todos os vereadores fossem contra o governo. Na verdade, a minoria deles foi-o. Isso mostra, acima de tudo, a seduo que o apoio ao governo tem sobre os vereadores.
31 No ano de 1997, as faces no estavam definidas.

Somente no final do ano elas tornaram-se mais delineadas, em decorrncia da aproximao da campanha para as eleies estaduais e federais.

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desconsiderar as irregularidades administrativas so pr-condies para o acesso aos benefcios que esto sob o seu controle. Essa a atrao que incita a adeso ao governo. O Vereador hoje um grande assistente social, por culpa do prprio sistema que ineficiente no atendimento demanda social. Nesse atendimento demanda social [o Vereador] precisa de ajuda. E a ele vai cair onde? Geralmente l, na mo do Poder Executivo, que quem tem a chave do cofre, quem pode ajudar com a doao de um terreno, com material de construo, com melhoras em um determinado bairro. Para atender demanda social, depende da ajuda do Poder Executivo. [...] a gente escorrega para todo lado: pede ajuda aos amigos para a gente poder ajudar o prximo [...]. Mas, geralmente, as pessoas [vereadores] vo se encostando, vo se tornando amigas do Poder Executivo, e a vai dando a governabilidade dele, a vai surgindo aquela histria de que difcil ver uma Cmara oposicionista, genuinamente oposicionista. O que a gente observa que o Executivo tem um poder muito maior do que o Legislativo. Eu tenho que fiscalizar. medida que eu fiscalizo, se eu no estou atuando em comum acordo com o Executivo, daqui a pouco eu no tenho direito a nada. Se eu mandar uma pessoa l na Secretaria para pedir um exame e for com o meu pedido, no consegue nada. Se eu mandar Secretaria de Educao para pedir uma vaga, que direito do aluno, para estudar em uma escola, no consigo nada (idem, p. 90). Apoiar o Executivo significa coisas diversas: votar as matrias de sua autoria encaminhadas ao Legislativo; no falar mal do governo publicamente, seja em plenrio ou nos rgos da imprensa local e, acima de tudo, no exercer a fiscalizao dos atos do poder Executivo32 o que atribuio da Cmara33. Em troca, o Vereador tem a possibilidade de 1) dispor de uma cota de nomeaes de pessoas em cargos pblicos, 2) ver parte de suas indicaes atendidas pelo Executivo, 3) no sofrer restrio no seu acesso s secretarias da administrao e 4) ver seu nome vinculado s obras realizadas em seu reduto. Um Vereador d-nos um exemplo prtico: Logicamente, o Vereador que faz parte da bancada do Prefeito tem franquia a tudo na prefeitura. O atendimento: as portas ficam abertas para o atendimento. Na realidade, o Vereador um empreendedor das aes nas comunidades. Vou dar um exemplo. Hoje, o distrito de Lagoinha no tem nenhum Vereador que o represente. Eu fui o Vereador mais votado em Lagoinha. Ento, a tendncia que eu venha a fazer um trabalho social, um trabalho poltico em Lagoinha. At pelo grupo de pessoas que me apoiaram l, que esto esperando isso de mim. Para isso eu preciso estar afinado com o Prefeito. Caiu l, essa semana, uma ponte. Uma ponte que d acesso ao centro do bairro. Se eu no tiver um bom relacionamento com o Prefeito, ele vai acabar fazendo aquela obra e eu nem sequer vou ser citado como empreendedor daquele projeto. Porque o Vereador no pode executar nenhuma obra. Ele indica. Quem executa o Prefeito ((idem, p. 91; sem grifos no original). Eu sou de Livramento [um bairro do Municpio] e sou oposio ao Prefeito, mas h o Vereador Lcio que de Itaqui, bairro muito prximo de Livramento, que do [da bancada de apoio ao] Prefeito. Ento, o Prefeito vai fazer uma obra em Livramento e diz: Olha, Lcio, solicita [a obra] aqui para mim [solicitao que feita por meio da indicao]. A, o Lcio solicita a obra, o Prefeito vai l e faz. Se for eu que solicitar a obra, ele no faz. Ou, ento, ele espera um pouco e pede para o Lcio, depois, solicitar a obra de novo. Ele vai l, pega o microfone na hora de inaugurar: Fulano de Tal pediu a obra ... e faz um monte de elogios ao Lcio (idem, p. 92). Sem apoio do Executivo, o Vereador est impedido de exercer a funo que julga fundamental, i. e., empreender as aes nas comunidades. O que est em jogo no propriamente exercer a funo legislativa, mas responder s expectativas da comunidade, que est esperando realizaes, pouco importando a conduta poltica do Vereador em relao ao Executivo: Eu, na administrao passada, fiquei na oposio. No era ntimo do

32 O que implica desconsiderar as irregularidades administrativas, malversao de recursos pblicos, contrataes irregulares de funcionrios pblicos e outras improbidades. 33 Cf. a Lei Orgnica Municipal, Art. 32, inciso XXII:

Fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta (ARARUAMA, 1990).

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Executivo. E passei quatro anos numa dificuldade, convencendo pessoas de que eu no tinha culpa de que as minhas solicitaes no eram vistas pelo Prefeito. Mesmo assim, eu sobrevivi (idem, p. 91). No estar ao lado do Prefeito implica custos polticos altos e, nesses termos, ter um bom desempenho poltico em tais circunstncias uma provao (mesmo assim, eu sobrevivi). A concepo de que a bancada de apoio ao Prefeito deve ter prioridade sobre as demais tomada como um dado natural, tanto pelos vereadores (logicamente...) quanto pelo prprio Executivo. Um assessor direto do Prefeito ressaltou que, no podendo atender a todos os pedidos que so encaminhados pelos vereadores, o Prefeito evidentemente prioriza o atendimento aos que apiam. Mesmo porque, continua o assessor, questionando-me, voc no conhece aquele ditado que diz que aos amigos a gente d tudo e aos inimigos a lei?. Dar apoio ao Prefeito significa ter acesso aos recursos indispensveis para a atividade cotidiana do Vereador, para o seu trabalho de atendimento. Mas a oposio ao Prefeito tem critrios ambguos: muitas vezes, e no oposio. Publicamente, certos vereadores declaram-se opositores (sobretudo quando o governo tem pouca popularidade), mas nos bastidores e nas votaes esto com o governo. o caso de dois vereadores que, a despeito de publicamente se declararem oposio, possuam boa relao pessoal com o Gabinete do Prefeito, tinham amizade pessoal com a Chefe de Gabinete e suas demandas eram atendidas. Um outro Vereador nota, referindo-se a esses dois: [...] quem mais se beneficiou do governo ultimamente foram Charles e Lauro que, mesmo sendo de oposio, tm acesso ao Reinaldo [Chefe de Gabinete do Prefeito]. Amizade pessoal que eles tm com ele e com o Prefeito (ibidem). Nem sempre a oposio um mau negcio, do ponto de vista da obteno de benefcios pblicos. Oposio que tambm ambga, dado que dificilmente aprofunda o mpeto fiscalizatrio. Constitui-se mais em instrumento de presso sobre o Executivo. Como mencionou um Vereador da bancada de apoio ao governo: Eu sei aqui de vereadores que esto na oposio que tm muito mais benefcios do que eu, dentro da prefeitura; tm muito mais abertura, so atendidos com mais rapidez. Por qu? Porque falam mal do governo. Vamos tapar a boca de Fulano porque ele fala demais. A, tem esse benefcio (idem, p. 93). Deve-se enfatizar que o Prefeito tinha uma personalidade sui generis, evasiva, que muitas vezes frustrava as expectativas dos vereadores, por falta de palavra, por falta de compromisso para cumprir acordos firmados, razo de numerosas indisposies entre alguns membros da Cmara e o chefe do Executivo34. Entre as vrias crticas feitas pelos vereadores conduta pessoal do Prefeito, uma delas salientava que somente pelas sucessivas quebras de compromisso ele no teve plena sustentao poltica na Cmara durante os quatro anos: A palavra-chave a pessoa no ter credibilidade. O homem pblico precisa ter credibilidade, [...] as pessoas precisam ter certeza de que o que ele trata, vai cumprir. E o Prefeito uma pessoa que trata sentado e no cumpre em p. Ele uma pessoa que trata, mas voc no pode nunca chegar sua comunidade e dizer que ele vai cumprir isso, isso e isso, porque voc est arriscando ficar de cara inchada l. Ento, por isso ele no tem essa sustentao da maioria absoluta da Casa. O Vereador, quando da bancada do Prefeito, a tendncia dele [do Prefeito] atender, dar prioridade aos pedidos. S que esse governo que est terminando agora um governo que no tem consistncia. Voc tanto pode fazer parte do governo dele quanto no fazer parte que ele ter a mesma posio. Porque ele um Prefeito que trata e no cumpre. Ele trata agora uma coisa com voc

34 O Prefeito j foi Vereador. Como destaca Viegas (1997,

p. 141), ao longo de seus mandatos [como Vereador], reforou a figura de pai dos pobres, fazendo toda espcie de favores tpicos da poltica assistencialista: doao de remdios, viabilizao de internaes, transporte de pessoas do interior, emprstimo de caminho de mudanas etc. [...] Sua atuao como Vereador pautava-se muito mais por moldes populistas do que pelos padres individualistas da democracia. defesa dos direitos e construo da cidadania contrapunham-se os favores, as relaes pessoais, as trocas. Sua eleio para Prefeito, por esse vis, significaria a ampliao desses favores, consolidada em promessas de campanha do tipo: criao de uma farmcia popular, construo de um albergue e de creches, doao de cestas bsicas mensais aos trabalhadores da Prefeitura que ganhassem um salrio-mnimo.

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e amanh no cumpre. Ento, uma pessoa difcil. um fato indito ns termos hoje um Prefeito que trata e no cumpre. Ele combina com voc agora e daqui a meia hora a palavra dele descumprida (idem, p. 94). A inconstncia da palavra do Prefeito como chancela de compromissos informais com os vereadores motivou inclusive que o acordo35 entre o grupo do ex-Prefeito Valladares (seis vereadores) e o grupo do Prefeito para a eleio da Mesa Diretora da Cmara Municipal, para o binio 19992000, fosse estabelecido com o lder do governo e no com o prprio Prefeito. O lder a pessoa que detm maior prestgio no Executivo e foi o mediador entre o grupo do ex-Prefeito e o Prefeito da poca, devido imprevisibilidade da palavra do ltimo. Destacar a personalidade sui generis do Prefeito importante para mostrar que, mesmo atuando de modo no condizente com as expectativas dos vereadores, quebrando acordos, infringindo regras morais de conduta, o Prefeito nunca deixou de ter a sustentao necessria na Cmara36 . A dependncia do Legislativo em relao o Executivo reflete, por outro lado, os dilemas da ao coletiva. Um dos vereadores descreve como a possibilidade da ao coletiva dos vereadores frente ao Executivo esbarra no interesse de maximizao dos ganhos pessoais: Quando ns [vereadores] nos elegemos, ns sentamos em uma roda e dissemos assim: ns vamos ser uma Cmara forte. Ns vamos conduzir, sabendo das dificuldades que o Prefeito teria, ns amos conduzir o Executivo. Tnhamos tudo para ser uma grande Cmara, com um poder nunca visto em Araruama37 . No foi porque comearam a existir os interesses pessoais. O seu Fulano [nome do Vereador] foi para l porque o pai foi chamado para ser Secretrio. Comeou com ele, depois foi o Vereador B, depois foi outro, outro e, quando vimos, estvamos em trs grupos dentro da Cmara (idem, p. 97)38. Da mesma forma, outros vereadores comentam: Quem d governabilidade a Cmara. Mas que eles [os vereadores] no entendem. Se voc d governabilidade, por que voc no pode estar no mesmo patamar do Prefeito? Poderia hoje estar todo mundo com poder, mas esse racha e essa falta de sabedoria de que ns temos fora se todo mundo se unir que faz o Vereador ficar fraco, ficar fazendo s assistencialismo, no exercer as suas funes, no ter voz e no brigar frente a frente com o governo. Porque quase 90% est refm. Se voc est refm, voc no pode ter foras. Voc est aniquilado (ibidem). o individualismo. De repente eu penso assim, voc pensa assim, mas o terceiro no pensa. A, eu comeo a pensar: o outro est tomando o meu espao. E o eleitor que bate aqui a mesma coisa: no existe uma lei que diz que voc, em campanha, no pode dar isso ou aquilo? Eu no dou. E se todo mundo no desse? Ningum ia pedir. S que eu no dou, voc no d, outro no d, mas vem outro e d. E o bonzinho sempre o outro (idem, p. 98). A Cmara autnoma, mas h os favores. O Vereador quer seu oxignio. A sua sobrevivncia aquilo que ele faz pelo povo. Se o Prefeito atendeu, ele fica, no ? Mas deveria ser diferente,

35 O acordo estabelecido entre o grupo do Prefeito (cinco

vereadores) e o grupo do ex-Prefeito (seis vereadores), conquanto alguns vereadores tenham negado, resultou na obteno de, pelo menos, alguns empregos na Prefeitura. Um dos vereadores observou que ele [o Chefe de Gabinete] havia prometido alguns empregos, algumas colocaes para os vereadores.
36 Entre as reprovveis condutas do Prefeito est, por

37 Deve ser lembrado que o Vereador provavelmente tem

exemplo, o comentrio que ele fez sobre os vereadores dizendo que era mais fcil comprar um Vereador do que um po na padaria. Em discurso em uma escola do municpio ele disse, na presena de alguns vereadores: Meu partido no elegeu nenhum Vereador, porm hoje tenho os 17 aqui na minha mo. Dei a cada um deles 16 contratos [de emprego] e s eles esto autorizados a contratar qualquer pessoa (cf. EDITORIAL, 1997, p. 2).

em mente o fato de que haviam sido eleitos onze vereadores do grupo do ex-Prefeito, dos quais ele era um.
38 Observe-se que nessa passagem o Vereador mostra

como as aes polticas, a formao de grupos polticos e faces ocorrem sem qualquer considerao pelas filiaes partidrias, que s se tornam relevantes em perodos eleitorais. Descreve um comportamento poltico orientado em termos puramente voluntaristas e personalizados.

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porque voc no est pedindo para voc, voc est pedindo para a comunidade. Ento, eu vou ali e consigo uma ambulncia para remover um paciente para o Rio. uma obrigao do Prefeito. Para que serve uma ambulncia? Para isso. Ento, no porque o Prefeito cedeu-me uma ambulncia que sou obrigado a votar em tudo que ele manda para mim. Certo? Mas a que vem aquela questo: o Executivo, s vezes, no entende isso (ibidem). Quando avaliam os motivos por que no atuam coletivamente, as respostas dos vereadores quase sempre recaem na ausncia de confiana mtua. Deixar de receber favores do Prefeito (materializados no atendimento de pedidos de pequenas obras) implica abrir mo de benefcios (polticos) cruciais para o exerccio da poltica cotidiana do Vereador, a menos que todos faam-no conjuntamente. Do ponto de vista dos vereadores, se a Cmara no consegue exercer o poder que tem, o problema no est na instituio em si, mas na lgica dos agentes que a compem. No h motivao para abrir mo dos benefcios que o apoio ao governo representa, pois: a) isso significa a diminuio da fora poltica do Vereador, dado que a populao no reconhece o trabalho parlamentar, e, por isso, b) dispensar as benesses do Executivo demandaria um acordo mtuo que assegurasse a todos que nenhum deles abriria mo da unio, da imposio de polticas ao Executivo e da fiscalizao dos seus atos, o que se torna invivel pela desconfiana recproca entre os atores39. No h incentivo para que se abandone a corrida pelas ddivas distribudas pelo Executivo. A estratgia da no-cooperao apresenta um equilbrio estvel e no h incentivo para que os vereadores busquem alternativas que impliquem maior colaborao, por mais que isso represente a manuteno dos costumeiros padres de ao poltica que condenam. Nesse sentido, os valores culturais parecem ter profunda relevncia ao atuarem sobre a estrutura institucional que define as relaes entre o Executivo e o Legislativo do Municpio. A ordenao institucional determinante para explicar o padro das interaes entre os componentes da esfera poltica, produzindo incentivos especficos que reforam certos padres de interao entre Executivo, Legislativo e eleitores. Mas preciso sempre relembrar as instituies so submetidas a um conjunto de valores e representaes sociais que parecem formatar a maneira pela qual mudanas institucionais ou transformaes scio-econ-micas ganham corpo: no funcionamento cotidiano dos poderes institudos sobretudo Legislativo e Executivo , nas relaes dos agentes polticos entre si e com os eleitores, no comportamento de funcionrios. Enfim, nas relaes quotidianamente estabelecidas na esfera poltica municipal. Vejamos os argumentos de Pralon e Ferreira (1998). Ao analisar o caso especfico da Cmara Municipal da cidade de So Paulo, os autores argumentam que, aps a Constituio de 1988, a maior autonomia financeira dos municpios em relao ao governo estadual, alguns novos poderes institucionais conferidos s cmaras municipais em relao aos Executivos locais como o poder de apresentar emendas ao Oramento e a proximidade que os membros do Legislativo municipal experi-mentam em relao aos eleitores40 resultaram em um Poder Legislativo mais forte vis--vis o Executivo. A pesquisa em Araruama mostrou que ali isso no se aplica. A proximidade dos eleitores com os vereadores, ao contrrio, pressiona os parlamentares a buscar o Prefeito a fim de atender s demandas do eleitorado. A relao criada, tanto entre eleitores e vereadores quanto entre vereadores e o Prefeito, de natureza predominantemente clientelista. Aos vereadores dada pouca margem de escolha, de acordo com a lgica da competio entre eles. Segundo os autores, o Prefeito, para governar, depende do Parlamento em maior medida do que o Executivo estadual. Isso porque os vereadores constituem o principal canal de representao poltica na sua base, ao contrrio dos deputados, que sofrem a concorrncia dos poderes locais,

39 preciso levar em conta que no s os vereadores

eleitos mas tambm outras pessoas, potenciais candidatos, realizam durante todo o tempo trabalho assistencial, o que representa motivao adicional para que no se dispense a ajuda do Executivo. Nas eleies municipais de 2000, o Municpio teve 328 candidatos a Vereador.

40 No caso de Araruama, a interao , na maioria das vezes, face a face.

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alm de estarem geograficamente afastados de sua base (idem, p. 76). A julgar por Araruama, dois pontos deveriam ser adicionados passagem acima. Em primeiro lugar, se os vereadores so os principais canais de representao poltica na sua base, eles s mantm este status pela aliana construda com o Executivo que tem, para usar as palavras de Victor Nunes Leal (1997, p. 64), o cofre das graas e o poder da desgraa. Por outro lado, a disputa pela preferncia dos eleitores em determinado bairro ou regio do municpio acirrada, no tanto entre os membros do Legislativo, mas entre estes e os potenciais candidatos em busca de sua eleio. Pode-se argumentar que o nvel de desenvolvimento econmico sempre uma varivel importante quando se busca explicar padres de relacionamento poltico de natureza clientelstica. De fato . Mas a idia de que essa varivel, aliada racionalizao das instituies burocrticas, produziria uma radical mudana nas ideologias cvicas e transformaria a natureza da relao entre vereadores e eleitores ou mesmo entre poder pblico e cidados no se mostrou verdadeira em Araruama. A observao emprica ressalta que as relaes clientelsticas no antagonizam o desenvolvimento das instituies burocrticas ou as ideologias cvicas. A respeito desse aspecto, Reis (1988) oferece indicaes sugestivas. Em estudo realizado em um Municpio do interior de Minas Gerais, a autora observa que a solidariedade social baseada nas relaes de patronagem articula-se com as instituies burocrticas, criando uma situao antes de imbricamento que de antagonismo. Para a autora, embora a ampliao dos direitos sociais e das instituies pblicas (em oposio ao poder privado), no mbito municipal, tenha contribudo para reforar o sentimento de pertencimento a uma coletividade mais ampla a sociedade nacional , a percepo da necessidade da intermediao poltica como via de acesso a esses benefcios manteve a mesma fora. A representao dos habitantes diferia, contudo, quanto concepo acerca dos novos polticos, vistos como representantes do Estado, com acesso ao governo e aos polticos das esferas superiores. Se os habitantes passavam a identificar-se com o todo mais amplo e a olhar as ligaes polticas entre os nveis local, estadual e federal como importantes, a forma pela qual concebiam o acesso aos recursos provenientes dessa ligao continuava a ser, essencialmente, clientelstica. Quando nos detemos para examinar o funcionamento dessas novas agncias burocrticas, bastante evidente que o recurso patronagem to natural como costumava ser nos velhos tempos (idem, p. 209). Os benefcios no eram vistos como direitos outorgados pelo Estado, mas como ddivas obtidas por intermediao poltica. Os novos lderes locais representam, para seus seguidores, o Estado todo-poderoso que distribui favores; no o cidado que se faz representar para assegurar junto autoridade pblica seus legtimos direitos (ibidem). Os bens e servios pblicos continuavam a ser distribudos pela via dos mecanismos de patronagem. Esse aspecto fundamental. Maior autonomia financeira dos municpios ou autonomia administrativa para decidir como e onde alocar recursos no se traduzem, necessariamente, em diminuio das relaes clientelsticas. Como indicou Reis, se a crescente importncia conferida s instituies pblicas e aos vnculos estabelecidos entre o municpio e o estado representava a introjeo de ideologias cvicas, calcadas no sentimento de pertencimento ao Estado nacional, elas no elidiam a natureza clientelista da relao entre os eleitores e os polticos locais: substituindo os antigos coronis, a burocracia estatal no tem encontrado competidores entre outras instituies ou grupos que desafiem suas estratgias e tticas de modo a forar a adoo de um padro minimamente universalista (idem, p. 216). Os direitos sociais, bem como a crescente disponibilidade de outros recursos materiais, continuavam a ser apropriados para distribuio sob a forma de favores. A ordenao poltica em Araruama pode, com algumas distines, ser pensada nesses termos. Por mais que os bens e servios pblicos sejam mais universalizados, na maior parte das vezes o acesso a eles passa pelos canais da distribuio clientelstica. No nvel local, a representao social do Vereador como distribuidor legtimo de benefcios bastante vigorosa. Quanto interao entre polticos locais e eleitores, as eleies municipais de 2000 foram indicativas de que o desenvolvimento poltico caminha no sentido de um comportamento mais pragmtico, tanto dos polticos quanto dos eleitores. A tnica da campanha referia-se quase

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inviabilidade de uma candidatura (a Prefeito ou a Vereador) sem recursos financeiros e, cada vez mais, essa uma das variveis fundamentais para medir as possibilidades polticas de cada candidato. O voto gradativamente deixa de ser a expresso de amizade pessoal para ser medido em termos monetrios. Sintomaticamente, a compra de votos assumiu um carter quase pblico nas ltimas eleies. Tudo indica que a mercantilizao do voto vai acentuar-se41. Como ltima sugesto especulativa, pode-se fazer analogia com o argumento de Blok (1988), que, analisando a scio-gnese da mfia em um pequeno povoado siciliano, mostra que o desenvolvimento da mfia no antagonizava o processo de constituio do Estado italiano, nem representava somente um sistema paralelo ao governo: ela estava imbricada nele e era sua dependente, constituindo a expresso da forma especfica pela qual ocorreu o processo de formao do Estado na Itlia42 (BENDIX, 1998, p. XXI). Igualmente, pode-se pensar que a maneira por que se tem acesso s instituies pblicas, bem como aos bens e recursos do Estado, assume sua feio clientelista no apesar da expanso do Estado ou do desenvolvimento da burocracia, mas como parte deles. A ampliao dos direitos de cidadania, o desenvolvimento burocrtico e a competio partidria no representam a mudana dos laos de dependncia vertical se o controle dos canais de distribuio no se altera e, sobretudo, se as representaes sociais sobre a atividade poltica permanecem. A estrutura do sistema poltico que procurei descrever aqui se apia fortemente nas troca de favores, nas redes de dependncia pessoal e na solidariedade clientelista de resto, padres de relacionamento fundamentais em nossa sociedade e j fartamente analisados pelas Cincias Sociais brasileiras. Mesmo a competio partidria, no mbito municipal, no estimula a transformao desses traos, dado que existem regras implcitas dentro das quais todos operam e pelas quais todos se moldam. Nesse sentido, ela no tem estimulado mudanas substanciais na estrutura de ordenao das instituies pblicas no nvel municipal, embora uma anlise histrica possa revelar muitas dimenses que so excludas de um estudo baseado apenas em dados recentes acerca da poltica municipal.

Felix G. Lopez (fglopez@ig.com.br) Mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutorando em Sociologia na mesma instituio.
41 Farias (2000) argumenta que o clientelismo poltico em

geral e o clientelismo estatal, em particular, so dimenses intrnsecas da democracia no sistema capitalista. Antes de resultar do subdesenvolvimento econmico e social, da pobreza ou de privaes de natureza econmica, o clientelismo resultado de uma estrutura (capitalista) que tende a tornar mercantilzvel qualquer comportamento ou bem que possa assumir valor, como o voto. No seu especfico estudo de caso, o autor argumenta que a passagem do grande latifndio pr-capitalista para o agricultura mercantilizada, em que a mo-de-obra torna-se assalariada, produziu uma migrao correspondente das prticas polticas derivadas do coronelismo para prticas de natureza clientelista. Relacionar o clientelismo democracia capitalista de modo causal implicaria demonstrar que ele existe em nvel significativo em todas as sociedades capitalistas, o que no verdadeiro.
42 Mafia is in no sense a residue of the lawless past. It is

an outgrowth of the particular form that the process of state formation took in Italy. It grew precisely because national systems of power and the connections between the two were few, fragile, and open to monopoly. For a long period the central governments had to work through their rivals, the very landlords and mafiosi they had helped

to create. [...] A splendid dialectic. And one which renders inappropriate any idea of political development as the continuous, self-directed struggle of a particular government over the forces of tradition, corruption, particularism. State-formation, then, is a great and powerful process, but it is not immanent in particular governments, is not unidirectional, and is not, in any simple sense of the words, a displacement of the traditional by the modern [A mafia no , em nenhum sentido, um resqucio de um passado sem lei. Ela um resultado da forma particular que o processo formador do Estado na Itlia assumiu. Ela cresceu precisa-mente devido aos sistemas nacionais de poder e as cone-xes entre os dois eram poucas, frgeis e sujeitas a mono-plio. Por um longo perodo os governos centrais tiveram que lidar [work through] com seus rivais, os senhores de terras e os mafiosos que eles ajudaram a criar. [...] Uma dialtica esplndida e que inapropriadamente rende uma idia do desenvolvimento poltico como a luta contnua e autodirigida de um governo particular sobre as foras da tradio, corrupo e do particularismo. A formao do Estado, ento, um grande e poderoso processo, mas no imanente em governos particulares, no unidirecional e no , em qualquer sentido comum das palavras, um deslo-camento do tradicional pelo moderno N. R.].

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