Você está na página 1de 72

MARIA CELINA DARAUJO

A elite dirigente
do governo
Participao de

Lula

C AMILA L AMEIRO

M ARIA C ELINA DA RAUJO


Participao de

C AMILA L AMEIRO

A elite dirigente do governo Lula

Rio de Janeiro - 2009

Maria Celina DAraujo Livro publicado pelo Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV) com apoio da Fundaco Ford. Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao do copyright (Lei n 9.610, de 19 de fevereiro de 1998).

Reviso: Dora Rocha Projeto grfico: Isabella Perrotta / Hybris Design

S UMRIO
Apresentao | 5 Introduo | 5 Captulo 1 Burocracia, dirigentes pblicos e poltica | 15
Cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS): criao, regras de provimento e composio Cargos de Natureza Especial (NES): histrico DAS e political appointees Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES de 1996 a 2009

Captulo 2 Perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula | 33
Distribuio por tipo de cargo, sexo, etnia e regio de procedncia Nvel escolar Experincia profissional e poltico-partidria Vnculos associativos Consideraes finais

Captulo 3 O compromisso sindical do governo Lula | 57


Sindicatos, associativismo e experincia profissional Centrais sindicais Sindicatos e dirigentes de fundos de penso Consideraes finais

Captulo 4 Cincias sociais, profisses e cargos de confiana | 81


Cargos de confiana, profisses, cincias sociais e governo Cincias sociais e governo nos Estados Unidos Os cientistas sociais no governo Lula Consideraes finais

Captulo 5 Ministros da Nova Repblica e dirigentes pblicos do governo Lula | 105


Quem so os ministros da Nova Repblica Trajetria poltica dos ministros Ministros e partidos polticos Distribuio dos partidos nos ministrios FHC e Lula Consideraes finais

Anexos
1. Diviso dos rgos com cargos de DAS 5 e 6 e NES em administrao pblica direta e indireta | 127 2. Diviso dos rgos com cargos de DAS 5 e 6 e NES da administrao pblica federal em reas de governo | 128 3. Ministrios e rgos de governo por presidente (1985-2008) | 129 4. Informaes relativas distribuio e ocupao dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por rgo (amostra Lula 1 302 pessoas) | 134 5. Informaes relativas distribuio e ocupao dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por rgo (amostra Lula 2 417 pessoas) | 136

A PRESENTAO
ste livro parte de uma pesquisa que se props conhecer em detalhes o grupo de pessoas que chegou ao topo da administrao pblica federal, no mbito do Poder Executivo, nos dois governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006 e 2007- ). Foi produzido a partir de pesquisas empricas realizadas entre 2006 e 2009, ou seja, ao longo de mais de trs anos de um trabalho quase artesanal, que buscou identificar, localizar e sistematizar dados biogrficos dos componentes desse grupo. Isso foi feito de diversas maneiras, mas basicamente por meio de um questionrio cujos resultados permitiram formar um banco de dados administrados e processados estatisticamente por um programa denominado Statistical Package for Social Sciences (SPSS). Antes de mais nada, preciso esclarecer como composto esse grupo que forma a elite dirigente do governo Lula. Trata-se basicamente dos ocupantes dos cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS) nveis 5 e 6, e dos cargos de Natureza Especial (NES), conjunto aqui denominado dirigentes pblicos, e dos ministros. No primeiro caso, trabalhamos com uma amostra; no segundo, com os titulares que permaneceram no cargo por mais de trs meses. Tambm no primeiro caso, no pudemos estabelecer comparaes, pois no h estudos similares para outros governos, mas no segundo identificamos praticamente todos os ministros da Nova Repblica, inaugurada em 1985, e levantamos seus dados biogrficos. At o momento nosso banco de dados conta com dados biogrficos de cerca de mil pessoas, incluindo ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, ministros e dirigentes de fundos de penso. Trata-se de uma base em construo, que pode ser alimentada para futuros governos e para governos anteriores, e pode fornecer dados agregados que ajudaro a compreender quem a elite dirigente do pas uma elite centrada no Poder Executivo e at o momento composta por quadros tcnicos, burocratas, funcionrios de carreira e polticos de recorte eleitoral, como acontece com grande parte dos ministros e secretrios de Estado. Ao contrrio do que ocorre em pases desenvolvidos, o Brasil pobre em pesquisas desse tipo. Pouco se estuda sobre as elites, pouco se sabe sobre suas caractersticas educacionais, profissionais e, principalmente, sobre seus aspectos organizacionais e vnculos associativos. As elites so normalmente alvo de crtica, mas nosso desconhecimento a respeito do que so, fazem e pensam gritante. No por acaso, nossa pesquisa demonstrou a falta de dados oficiais, organizados ou no. Chamou ateno a precariedade das informaes a respeito dos ocupantes dos cargos, em especial de DAS, to amplamente debatidos na imprensa e sobre os quais tm pairado questionamentos no Congresso, ligados tanto aos critrios de preenchimento quanto qualidade dos indicados. Por meio do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, ficamos sabendo que em julho de 2009 existiam cerca de 80 mil cargos de confiana, funes de confiana e gratificaes no Poder Executivo federal. um nmero surpreendente de nomeaes disposio do presidente da Repblica e dos ministros, que representa, sem dvi-

Bibliografia | 138

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

da, um indicador da centralizao da administrao pblica no pas e tambm uma evidncia da possibilidade de usar a mquina do Estado para efetuar compensaes polticas. A pesquisa, rdua e demorada, resultou em descobertas importantes que apresentamos ao longo dos cinco captulos deste livro. Nossa nfase recaiu na formao acadmica, nas carreiras profissionais e nos vnculos associativos e polticos dessa elite dirigente. Diferentemente da sociedade brasileira, mais avessa a partidos e a associativismo, nossa pesquisa mostra que temos uma elite administrativa profundamente imbricada em diversas formas de participao poltica e social. Em que pese nosso esforo, nada poderia ser feito sem a boa vontade das vrias centenas de pessoas que aceitaram responder a nossos questionrios, revelando extrema generosidade e compreenso. Da mesma forma, a pesquisa no existiria no fosse o interesse da Fundao Ford em nos auxiliar com os recursos financeiros que possibilitaram esses trs anos de garimpo. Nas pessoas de Ana Toni e Aurlio Vianna, agradeo a confiana da Fundao Ford em meu trabalho. A pesquisa foi realizada no Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas (Cpdoc/FGV), onde trabalhei por muitos anos e pelo qual nutro profundo respeito. Agradeo ao Cpdoc, por meio de seu diretor e amigo, Celso Castro, o apoio nas vrias fases deste trabalho. Este foi um projeto que envolveu vrias pessoas ao longo dos anos, em geral jovens estudantes cheios de vida e interesse em aprender. Comeo com Camila Lameiro, doutoranda em cincia poltica na Universidade Federal Fluminense (UFF), a mais antiga e a nica a permanecer comigo em todo o perodo. Com talento, responsabilidade e senso crtico, revelou-se uma intelectual de primeira linha. Estamos juntas na segunda etapa desta pesquisa, que ora se inicia e que visa a examinar o perfil do mesmo tipo de elite durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Angela Moreira, aluna do doutorado em histria do Cpdoc, participou da primeira parte da pesquisa, quando lamos e debatamos a literatura pertinente e formvamos o banco de dados, numa incansvel busca por mais respostas aos questionrios. Vanusa Queiroz, com profissionalismo e talento exemplares, ajudou a formar um banco de dados no SPSS e a manuse-lo. Contou para isso com o suporte tcnico de Leonardo S. Conrado de Santana. Thais Camargo, Mayara Lobato, Julia Vogel, Ivana Ribeiro, estudantes de cincias sociais do Cpdoc, Priscila Ermnia Riscado, aluna de ps-graduao da UFF, e Manuela Souza, tambm da UFF, foram, em momentos diferentes, estagirias, bolsistas ou assistentes, e todas surpreenderam pela capacidade de trabalhar, pensar e cooperar. Trs vares se somaram ao grupo, Thiago Rangel Bartole, Rodrigo Faray Rosa e Pedro Amrico Silva, que ajudaram na coleta de informaes usando para tanto vrios suportes documentais. No Cpdoc, agradeo ainda a Dora Rocha e Ana Flaksman, que, com o talento de sempre, reviram os originais. Entre colegas especialistas h agradecimentos importantes a registrar. Em primeiro lugar, a Regina Silvia Pacheco, da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGV. Ela sem dvida a maior especialista no tema e foi uma das grandes animadoras de nosso trabalho. Leu nossos relatrios, deu sugestes valiosas e nos chamou a ateno para aspectos que nos passavam despercebidos. Paulo Fontes, do Cpdoc, foi de inestimvel valia ajudando-nos a localizar pessoas e dando sempre timas sugestes sobre caminhos a seguir. Da mesma forma, Frederico Lustosa da Costa, da FGV, Luiz Alberto dos Santos, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Jairo Nicolau, professor do IUPERJ, e Valter Correia da Silva, que no incio da pesquisa, em 2006, ocupava o cargo de secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em diferentes momentos e de diferentes maneiras ajudaram com sugestes ou facilitaram percursos.

No decorrer da pesquisa, Camila e eu preparamos vrios papers e os submetemos a debate em congressos nacionais e internacionais. Quero registrar que desses encontros resultaram idias que ajudaram a pensar os dados quantitativos que amos acumulando. Em especial menciono os encontros da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), da Associao Brasileira de Ps-Graduao em Cincias Sociais (Anpocs), da Latin America Studies Association (Lasa), da Associacin Latinoamerica de Cincia Poltica (Alacip) e da International Political Science Association (Ipsa). Nessas ocasies, vrios colegas fizeram crticas e perguntas que nos ajudaram a pensar sobre o que fazer. A todos sou imensamente grata, e gostaria de corresponder s suas expectativas. Rio de Janeiro, outubro de 2009.

MARIA CELINA DARAUJO


Professora do Departamento de Sociologia e Poltica da PUC-Rio

I NTRODUO
s anos dedicados a estudar a elite dirigente dos governos Lula (2003-2006 e 2007- ) nos obrigaram a muitas leituras e foraram reflexes, algumas inquietantes. Um dos aspectos mais preocupantes derivados desta pesquisa diz respeito ausncia de regras estveis para definir os critrios de nomeao dos dirigentes pblicos no Brasil, em especial os ocupantes dos cargos de DAS. A cada governo h uma ou mais inovaes, e esse trao se acentuou no decorrer da Nova Repblica. Caminhamos de uma situao, durante a ditadura militar (1964-1985), quando o preenchimento desses cargos era bastante flexvel, para vrias regulamentaes que ora definem quem pode nomear, ora dispem sobre quem pode ser nomeado e que percentuais de funcionrios pblicos devem integrar esses quadros. Nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), houve uma tentativa de estabelecer por lei percentuais mximos e mnimos para a presena de funcionrios pblicos na ocupao desses cargos, mas, devido a presses polticas, a lei foi revogada. Isso significa que tem havido, de fato, fortes presses nos meios polticos para que os cargos de DAS possam ser usados como moeda poltica, e que essas presses vm tambm do Congresso e dos partidos, e no apenas de dentro do Executivo. Outra caracterstica do governo Fernando Henrique foi a distribuio de competncias, entre o presidente e os ministros, para a nomeao dos ocupantes desses cargos. J no governo Lula, todas as nomeaes passaram a ser concentradas na Casa Civil, inicialmente chefiada por Jos Dirceu. Mas esse governo tambm estabeleceu novos critrios para o preenchimento desses cargos, fixando limites para a presena de no-servidores. Na prtica, esses tetos nem sempre foram observados. Quando falamos da baixa estabilidade nas regras de nomeao para esses cargos e funes e para a indicao das gratificaes, estamos nos referindo a milhares de casos em que pessoas passaram a reter em suas mos prerrogativas excepcionais para estabelecer gastos, propor polticas e tomar decises que afetam toda a sociedade. Dados oficiais indicam que em julho de 2009 havia cerca de 80 mil cargos e funes de confiana e gratificaes no Poder Executivo federal. Destes, cerca de 47.500 eram cargos e funes de confiana na administrao direta, autrquica ou fundacional, que podiam ser preenchidos discricionariamente pelo Poder Executivo federal. Os demais incluam apenas gratificaes em vrios rgos ou nomeaes para instituies federais de ensino. Sem dvida, h um nmero excepcional de indicaes concentrado nas mos do presidente e dos ministros, o que revela no s a alta centralizao da administrao pblica no pas, mas tambm uma contradio gritante e desconfortvel do ponto de vista da boa gesto pblica: de um lado, um grande nmero de cargos e posies preenchidos por critrios de confiana poltica, de outro, regras praticamente ad hoc para preench-los. Alm do mais, em geral predomina a falta de transparncia nos processos de seleo. As mudanas constantes nas regras para nomeao e provimento desses cargos demonstram fragilidade administrativa e oportunidade poltica. Denotam que a administrao pblica nem sempre tratada de forma impessoal e profissional e, portanto, pode mudar a cada governo, segundo critrios e interesses de

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

ocasio. No cmputo geral pode-se dizer que tem havido progressos, mas muito lentos, como salienta Luiz Alberto dos Santos.1 Mas pode-se tambm apontar problemas, em especial os que indicam que esta uma esfera de ao do Estado brasileiro que em tese pode facilmente ser capturada por interesses organizados, e na qual o patrimonialismo e o corporativismo podem ser acentuados. A instabilidade dos procedimentos para essas nomeaes e o pouco monitoramento parlamentar e, portanto, da sociedade sobre elas so indicadores da precariedade de controles sobre a mquina pblica. Embora, como mostraremos no Captulo 1, no se deva tratar de forma dicotmica e excludente os tcnicos-burocratas e os polticos, esta pesquisa conclui que so necessrios ajustes, pois, como demonstramos, o governo, pelo menos nos dois mandatos de Lula, rene fortes condies de adaptar a mquina do Estado aos interesses de seu partido. A centralizao do preenchimento dos cerca de 21.000 cargos de DAS na Casa Civil a partir de 2003 um indicador do que estamos dizendo. Verificamos que alta a presena de funcionrios pblicos entre os ocupantes dos cargos de DAS, mas conclumos tambm que ser funcionrio pblico no limita a militncia social e poltica. Ao contrrio, nossa amostra revela que os dirigentes vindos das carreiras pblicas tm fortes vnculos com movimentos sociais, partidos, terceiro setor, academia e, em especial, com sindicatos. No se trata, portanto, de funcionrios desinteressados, mas de um conjunto de cidados com nveis de participao e de insero poltica e social muito acima dos que so praticados pela mdia da sociedade brasileira. Esses dados em si j servem para relativizar a dicotomia entre burocratas e polticos, conforme discutiremos no Captulo 1. Em nossa pesquisa chamaram a ateno os altos nveis de filiao a sindicatos e ao PT. Temos fortes razes para supor que essa participao tende a ser alta em outros governos, posto que a interface do PT e da CUT com o funcionalismo pblico histrica, e que essa uma categoria com nveis muito altos de sindicalizao. Teramos assim grande probabilidade de, independentemente da filiao partidria do presidente, sempre encontrar entre esses dirigentes provenientes do setor pblico uma grande massa de sindicalizados e de petistas. Dito de outra forma, os integrantes das carreiras pblicas esto majoritariamente filiados a sindicatos e tm preferencialmente adotado o PT, de forma que mesmo que o governo seja de outro partido, a mquina pblica ir refletir essa tendncia. No se trata de contrapor sindicalizados a competncia profissional, nem petismo a responsabilidade pblica, apenas de atestar que essa relao est dada e que, segundo nossos dados, parece ter sido superdimensionada no governo Lula. No conhecemos trabalhos que analisem no Brasil os efeitos de altas taxas de sindicalizao e de partidarizao entre os funcionrios pblicos sobre a qualidade do funcionamento da mquina pblica. Esse um estudo que merece ser feito e uma indagao que ficou em todo o percurso deste trabalho. A sindicalizao do setor pblico se adensou no momento da democratizao, ao fim da ditadura militar, quando as crticas aos polticos tradicionais eram correntes. A opo pelo PT, partido de oposio, poderia em tese demonstrar mais preocupao com o patrimnio pblico e as necessidades da sociedade brasileira. O PT tornou-se governo em 2003, e nesse momento houve, de forma indita, uma confluncia entre governo, movimento sindical, movimento social e funcionrios pblicos to mobilizados ideologicamente quanto corporativos sociologicamente. Formou-se uma grande convergncia, que, ao lado do carisma do presidente, explica em parte o sucesso do governo. Essa concluso, entretanto, no invalida a tese demonstrada no Captulo 2, de que grande parte desses funcionrios apresenta alta qualificao profissional.

Outras descobertas, constataes ou problemas foram surgindo. Apuramos, por exemplo, que pouco sabemos sobre as profisses e os cargos pblicos, que tipo de formao tem sido mais corrente nas diferentes funes. Pouco sabemos sobre a participao das profisses dentro da diviso social do trabalho na rea governamental. Tivemos a surpresa de ver a alta incidncia de cientistas sociais nos altos escales, tema do Captulo 4, e ao mesmo tempo de observar como os mdicos, entre todas as profisses, so os dirigentes que mais laos apresentam com a sociedade civil e com diversas formas de associativismo poltico e social. So, sem sombra de dvida, o grupo profissional mais organizado de nossa amostra. Isso tem impactos sobre as polticas de sade? Certamente deveramos dar mais ateno ao assunto. Notamos tambm que de maneira geral nossa amostra revela um grupo de pessoas que ascendeu socialmente em relao a seus pais, evidenciando as grandes possibilidades de mobilidade na sociedade brasileira. Da mesma forma, constatamos que a composio sexista e tnica desse grupo, bem como sua extrao regional, expressa as gritantes desigualdades do pas. Esse um microcosmo que evidencia a concentrao do poder em mos masculinas, brancas, oriundas em grande parte da regio Sudeste. O grupo de dirigentes pblicos aqui examinado altamente escolarizado e majoritariamente composto por funcionrios de carreira, o que, como mencionado, no invalida a possibilidade de forte envolvimento poltico-partidrio. O conjunto evidencia ainda uma grande aproximao com atividades acadmicas, em especial o ensino superior, e com o terceiro setor. Trata-se de um grupo relativamente jovem, em torno dos 50 anos, e altamente engajado em vrias frentes de participao. O Captulo 1 rev o debate analtico sobre o objeto da pesquisa, a partir do qual depreendemos o carter polivalente da funo de dirigente pblico e, por isso, os limites de uma perspectiva dicotmica, circunscrita apenas aos critrios polticos ou tecnoburocrticos na anlise sobre a composio dos cargos de DAS e NES tambm examinados. Isso possibilitou iniciar a anlise dos dados empricos levantados na pesquisa com um enfoque mais atento aos atributos e competncias desses dirigentes pblicos. Ao mesmo tempo, dispensamos ateno ao marco legal que tem regulado a composio e o provimento dos cargos de DAS e NES desde que foram criados na administrao pblica brasileira em 1967. Consideramos esta uma questo central, pois esclarece no interior de cada governo a distribuio de importantes recursos de poder. A delegao presidencial de competncia a ministros e outras autoridades governamentais para prover os cargos de DAS e NES revela em que medida o governo tem autonomia para compor seus quadros e conduzir a administrao pblica federal. Nesse mbito, o governo Lula apresentou, em contraste com as administraes anteriores, uma tendncia centralizadora ao transferir para a Casa Civil todas as competncias para decidir sobre o provimento e a composio dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, mesmo daqueles que antes eram atribuio do presidente da Repblica. O Captulo 1 informa a alta instabilidade nos critrios e regras que regem esse tipo de assunto, e indica o ritmo do processo de institucionalizao de carreiras e funes pblicas. Alm disso, traz uma retrospectiva dos quantitativos e da composio de todos os ocupantes dos cargos de DAS a partir de 1996, quando esses dados comearam a ser divulgados pelo governo. H um crescimento constante desse quantitativo, provocando no mnimo uma indagao: se as carreiras pblicas no Brasil vm sendo fortalecidas desde a Constituio de 1988, por que o Estado brasileiro continua precisando de tantos cargos de confiana poltica para gerenciar a mquina pblica? O Captulo 2 trata dos dados quantitativos que apuramos nas duas amostras de titulares de altos cargos de direo nos dois mandatos de Lula. um levantamento indito, que permite conhecer o perfil desses

1 Santos (2009).

10

11

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

dirigentes e seus vnculos acadmicos, profissionais e polticos. Inicialmente, os dados confirmam o que sugeriu Regina Pacheco em um de seus trabalhos, isto , que h um descompasso entre o perfil atual dos dirigentes pblicos e o que prevalece na literatura e na viso dos organismos internacionais, para os quais esses cargos de confiana so redutos clientelistas ocupados por pessoas sem as qualificaes tcnicas necessrias.2 Verificamos que os ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados tm alto nvel de escolaridade, experincia profissional diversificada, sobretudo em atividades de docncia, tcnicas e de consultoria, e acumulam considervel experincia em cargos de DAS. Alm do mais, cerca de 65% so funcionrios pblicos, em sua maioria servidores oriundos da esfera federal. Considerando apenas os no-servidores, isto , aqueles que foram recrutados fora do setor pblico, verificamos um perfil relativamente similar ao observado entre os funcionrios efetivos. Os no-servidores tambm tm um nvel escolar alto e experincia profissional diversificada, embora em ramos distintos daqueles dos servidores pblicos. Contudo, apresentam, como era de se esperar, um nvel menor de experincia em cargos de DAS. De toda forma, do ponto de vista da experincia profissional e da titulao, trata-se de um grupo com credenciais que os habilitam a exercer altas funes. Por outro lado, a pesquisa apurou que os ocupantes desses cargos mantm expressivas ligaes com o PT, com sindicatos, centrais sindicais, movimentos sociais e organizaes de gesto local. Mesmo esperando encontrar essas caractersticas entre os membros do governo Lula e, sobretudo, do PT, nos interrogamos sobre os efeitos que esses envolvimentos podem ter sobre o exerccio da funo de dirigente pblico e a qualidade de um governo. Da mesma forma constatamos um alto engajamento cvico desses dirigentes em participaes variadas no terceiro setor e na sociedade civil em geral. Trata-se, em suma, de uma burocracia politizada e socialmente engajada. Essa marca vlida para os servidores oriundos dos trs nveis de governo, federal, estadual e municipal, e para os no-servidores. Em todos os casos h alta filiao ao PT, alguma participao em centrais sindicais e, especialmente, em sindicatos. O Captulo 3 detm-se exatamente em estudar a questo da sindicalizao entre esses dirigentes no governo Lula. Para comear, claro que qualquer profissional, independentemente de sua origem, tem constitucionalmente o direito de filiar-se ao sindicato de sua categoria por razes formais ou corporativas. As taxas de sindicalizao no setor pblico so altas, e isso confirmado em nossa amostra. Tambm expressiva a relao entre esses sindicalizados e a filiao ao PT. Praticamente todos os que indicaram filiao partidria disseram ser filiados ao PT, mostrando assim a correlao expressiva entre o PT, o setor pblico e os sindicatos. Ao longo do captulo, atentamos tambm para algumas polticas trabalhistas do governo Lula, em especial a reforma sindical. Examinamos os resultados do Frum Nacional do Trabalho, inaugurado em 2003, que ao fim de trs anos apresentou vrias propostas a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Mostramos as contradies desses debates e as do prprio presidente, em particular, quanto unicidade sindical. Ao fim, as mudanas se resumiram a reconhecer a legalidade das centrais e a definir sua forma de financiamento. Foi decidido o financiamento pblico por meio do imposto sindical. Essa ateno s centrais compatvel com a maior presena de pessoas a elas vinculadas no decorrer do segundo governo. compatvel tambm com a preocupao de no desmontar a rede sindical corporativa formada na era Vargas fortalecendo seus rgos de cpula, que de fato, desde os anos 1990, so os principais representantes dos trabalhadores nas grandes negociaes ou conversaes junto aos empresrios e ao poder pblico. Como teste para ajudar a pensar a expressiva presena de sindicalizados entre os dirigentes pblicos, analisamos a composio dos principais cargos de direo dos trs maiores fundos de penso do Brasil (Previ, Petros e Funcef) a partir de 1999. Tambm nesse caso patente o alto envolvimento com sindicatos e com o
2 Pacheco (2002).

PT. Observa-se, contudo, que isso j est esboado no segundo governo Fernando Henrique, mas se acentua significativamente com o governo Lula. Sabemos que estes no so cargos de confiana do presidente da Repblica, mas, dada a importncia estratgica dos fundos de penso a partir dos anos 1990, quando participaram do processo de privatizaes, seus vnculos polticos com governo se fortaleceram. Essas interaes nos instigam a futuros trabalhos que possam mostrar em que medida os fundos de penso passaram a ser parte da agenda dos sindicatos e de que maneira foram consolidando seus vnculos com os diferentes governos. O Captulo 4 deriva da necessidade de refletir sobre a presena das profisses entre esses dirigentes. Notamos a presena macia de profisses tradicionais em cargos de governo, como economistas, administradores, engenheiros, advogados e mdicos, mas tambm uma participao significativa de cientistas sociais, conhecidos por uma formao mais genrica. Entre os ps-graduados, mestres e doutores, as cincias sociais so a rea preferida depois apenas da economia. Alimentvamos a hiptese de que a presena de cientistas sociais nesses cargos se explicaria pela histrica relao do PT e do presidente Lula com o meio intelectual e acadmico. Ou seja, dada a contribuio de setores da academia e da intelectualidade para a formao do PT e as candidaturas de Lula Presidncia da Repblica desde os anos de 1980, entendamos que a participao de pessoas com formao em cincias sociais, disciplina que no Brasil tem um carter profundamente acadmico, se explicaria pelas vias partidrias. A tese mostrou-se equivocada. Os cientistas sociais esto to presentes nesses cargos porque, a exemplo de outras profisses e de outros brasileiros, abraaram as carreiras do servio pblico. Para chegar a essa concluso fizemos um longo trajeto intelectual e emprico. Examinamos o que a literatura tem dito sobre o ofcio do socilogo no Brasil, bem como sobre a relao entre os acadmicos, sobretudo cientistas sociais, e o governo. Para tanto nos valemos fundamentalmente de um debate norte-americano sobre a institucionalizao das cincias sociais na diviso social do trabalho governamental. Caso os cientistas sociais, ou qualquer outra profisso, alcanassem essa institucionalizao, participariam de sucessivos governos independentemente dos partidos que chegassem ao poder. Isso aconteceria em decorrncia da centralidade do conhecimento dessa disciplina para o desenvolvimento e operacionalizao de polticas. De certa forma, no Brasil, verificamos isso em relao aos economistas, que por suas competncias tcnicas especficas tm sido atores centrais na conduo de polticas e vm dando credibilidade aos governos, independentemente dos matizes partidrios. Os poucos autores que estudam a formao das cincias sociais no Brasil costumam afirmar que ela no se traduz em competncias tcnicas especficas que possibilitem ao cientista social atuar em outras esferas que no a acadmica. Nessa viso, seria remota a possibilidade de institucionalizao das cincias sociais na diviso do trabalho em cargos governamentais. Os dados que levantamos sobre esse grupo mostram um profissional cujo perfil, de modo geral, no se enquadra na classificao de acadmico. No entanto, mais da metade composta por funcionrios pblicos. Dessa forma, consideramos que a expressiva presena de cientistas sociais nos governos Lula explica-se por seus vnculos ao PT, no em decorrncia da atuao acadmica, mas por sua ligao com o servio pblico. Da mesma forma nos detivemos em observar os vnculos profissionais e associativos de outras categorias profissionais em comparao com os cientistas sociais. O vnculo dos cientistas sociais com o PT, sindicatos, centrais sindicais, movimentos sociais e organizaes da sociedade civil alto, mas no maior que o dos mdicos. Os mdicos so a profisso que aparece de forma mais organizada e engajada em nossa amostra. O Captulo 5 apresenta dados sistematizados sobre a composio ministerial de todos os governos da Nova Repblica, de Sarney a Lula, visando a contribuir para um campo de pesquisa ainda pouco explorado nos

12

13

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

estudos sobre poltica brasileira. Tivemos a inteno nesse captulo de ir alm do enfoque que tende a analisar a composio do ministrio segundo critrios estritamente partidrios. Sem negar essa perspectiva, propusemos uma anlise comparativa sobre aspectos sociopolticos concernentes s biografias dos ministros nomeados ao longo do perodo democrtico iniciado em 1985 no Brasil. Essa dimenso comparativa nos permitiu identificar tendncias gerais e especficas que permeiam cada governo. Esse enfoque comparativo, contudo, ainda nos falta em relao ao conjunto de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES. No geral, observamos altas taxas escolaridade entre os ministros de todos os governos, as maiores delas no primeiro governo Fernando Henrique e no segundo governo Lula. O governo Itamar Franco, por sua vez, concentra a menor escolaridade. Tambm constatamos nesse grupo altos nveis de experincia poltica, sobretudo no mbito legislativo. Em cada governo, de 30 a 60% dos ministros j tinham exercido mandatos legislativos. A presidncia de Jos Sarney e a primeira de Lula concentram as maiores taxas dessa experincia. Sintomaticamente so esses dois governos que tambm possuem o maior nmero de ministros com filiaes partidrias ao PMDB no governo Sarney, e ao PT nos dois mandatos de Lula. O governo Fernando Collor apresenta as menores taxas de ministros com experincia poltica legislativa e com vinculaes partidrias, o que consistente com a propaganda eleitoral de que seu governo seria avesso aos polticos. A maior ou menor partidarizao do ministrio, bem como a fatia que cabe a cada partido da base do governo, so recursos imprescindveis para entender governabilidade e estabilidade poltica. A participao de ex-governadores e ex-prefeitos entre os ministros menor em relao presena de ex-parlamentares, o que nos permite supor que o posto de ministro se insere mais na trajetria poltica de membros do Legislativo do que do Executivo. Com exceo do governo Sarney, que reuniu um alto percentual de ministros que j haviam exercido cargo de governador ou prefeito, nas demais presidncias essas taxas no so significativas. O governo Collor mais uma vez se destaca pela baixa presena de ex-governadores e ex-prefeitos no ministrio. Em todos eles a presena feminina e de outras minorias sociolgicas inexpressiva. De modo geral, foi o governo Lula o que introduziu mais novidades nas tendncias de composio do ministrio. O nmero de mulheres cresceu, bem como aumentou a diversidade tnica e a presena da regio Nordeste. Foi tambm o governo em que o partido do presidente concentrou mais pastas ministeriais, em franca desproporo ao seu tamanho no Congresso. Alm do que, na sua administrao passou a integrar o ministrio um maior nmero de pessoas vinculadas a sindicatos, centrais sindicais e movimentos sociais, o que seria previsvel tendo em vista os vnculos histricos desses setores com o PT e o presidente Lula. Esta introduo apresenta ao leitor um resumo do que ser encontrado no interior do livro, por meio de anlises, grficos e tabelas. Foi um esforo, ainda solitrio, para entender quem o grupo que manda no Brasil. A cincia poltica classicamente procura responder a trs questes: quem manda, como manda e para quem manda. Este livro est muito longe de responder a qualquer uma das trs perguntas, mas quer avanar nessa direo. Detivemo-nos na primeira pergunta, ou seja, quem o grupo dirigente do governo Lula. A frustrao grande por no termos dados semelhantes para outros perodos e com isso podermos fazer comparaes, examinar continuidades ou mudanas. Vimos que no plano do ministrio o governo Lula apresenta novidades, e cremos que elas tambm devero existir no que diz respeito aos ocupantes dos cargos de DAS e NES. Para isso precisaramos conhecer o que se passou em governos anteriores, o que ainda no foi possvel. Neste momento estamos iniciando uma pesquisa com o objetivo de conhecer o perfil desse grupo dirigente durante os governos de Fernando Henrique Cardoso. Esse novo estudo nos permitir pensar com mais consistncia sobre todas as ideias aqui enunciadas e outras que certamente viro.

C A P T U L O

B UROCRACIA ,

DIRIGENTES PBLICOS E POLTICA

o Brasil, os cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS) nveis 5 e 6, assim como os de Natureza Especial (NES), tm sido considerados pela literatura especializada como postos de direo comandados por dirigentes pblicos. Pela posio que ocupam no organograma da administrao pblica federal, logo abaixo dos ministros e secretrios de Estado, e por seu escopo funcional, esses cargos configurariam, conceitualmente, um espao gerencial afeito eficincia e racionalidade no mbito do servio pblico brasileiro. Na prtica, o nvel gerencial desses postos depende do perfil de seus ocupantes, das prticas institucionais de gesto pblica seguidas pelos rgos governamentais nos quais esto inseridos, e do tipo de comando exercido pelos ministros e secretrios na chefia de seus rgos (delegao de tomada de deciso).1 O entendimento dos cargos de DAS 5 e 6 e NES como instncias gerenciais teve como marco no Brasil o processo de reforma do Estado operado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado a partir de 1995. O ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira afirmava, no Plano diretor do aparelho de reforma do Estado, documento que foi publicado em 1995 e que orientaria as polticas de gesto pblica estatal elaboradas no governo Fernando Henrique Cardoso, que o sistema de DASs um passo na direo de uma administrao pblica gerencial,2 devido sua estrutura de provimento flexvel, que possibilita que seus titulares sejam recrutados entre quadros estratgicos do setor privado ou mesmo entre quaisquer funcionrios pblicos com competncias para o desempenho de funes de direo. A reforma gerencial que Bresser-Pereira pretendia implantar no Brasil tinha como inspirao os movimentos de reforma no setor pblico que, segundo Francisco Longo, sob diferentes lemas e denominaes, com clara diferena de ambio e profundidade, mas com uma consistente coincidncia de contedo, se desenvolviam nos sistemas poltico-administrativos de boa parte do mundo desde fins da dcada de 1970.3 Longo destaca que a figura do dirigente pblico um elemento central nesse processo de transformao do Estado. Condicionado pela crise fiscal, pela crescente restrio de recursos, e ao mesmo tempo pela expanso da proviso de servios pblicos, que gera uma crescente complexidade e diversificao dos processos de produo dos servios, o Estado passa a requerer formas racionais de gesto. Nesse contexto, a incorporao dos managers, ou dirigentes pblicos, portadores dos valores e saberes prprios da racionalidade econmica, permite aos polticos orientar a administrao em direo produo de melhorias de eficincia.4

1 Estas so as condies listadas por Longo (2003) para definir a funo de direo pblica. 2 Plano diretor, p. 37. 3 Longo (2003:10). 4 Longo (2003: 9).

14

15

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

O modelo de dirigente pblico prprio da reforma gerencial do Estado supe um profissional que destoa dos dois tradicionais atores que compem a administrao pblica: a classe poltica e os burocratas. O desenvolvimento das funes de direo pblica exige a superao desse dualismo poltico-burocrtico e o reconhecimento de uma esfera gerencial no mbito do setor pblico a ser preenchida por dirigentes, subordinados a mandatrios polticos, mas a quem se reconhece esfera prpria de deciso exercida sob marcos contratuais, baseados no principio de responsabilizao por resultados. Formalmente, o desempenho dos cargos de direo deveria ocorrer dentro desses marcos nos pases que tentaram promover uma reforma gerencial do Estado. Contudo, na prtica, diversos condicionantes podem obstaculizar esse desempenho. Por exemplo, o fato de, em alguns pases, esses cargos serem de livre nomeao tem levantado dvidas a respeito dos critrios que regem o seu provimento. Alega-se que critrios exclusivamente polticos ou clientelistas tendem a predominar na escolha dos titulares desses cargos, levando seleo de pessoas sem as qualificaes necessrias para o exerccio dessas funes. Especificamente no Brasil, Regina Pacheco vem se dedicando ao debate dessa questo e, sobretudo, ao tema dos dirigentes pblicos. Segundo a autora, prevalece no pas a viso homogeneizadora de que os cargos de livre nomeao sempre foram preenchidos pela lgica clientelista ou poltico-partidria,5 o que reforaria a convico de que deve ser instituda uma reserva dos postos de direo para os funcionrios pblicos efetivos. Bresser-Pereira referiu-se a essa viso como sendo um mito de Braslia, pois de fato esses cargos tm sido historicamente ocupados majoritariamente por funcionrios de carreira, o que lhes possibilita, quando indicados, aumentar sua remunerao e adquirir experincia profissional e competncias de direo.6 Sem negar o possvel uso poltico dos cargos de direo no Brasil, j que afinal so postos de confiana e, por isso, suscetveis de indicaes dos partidos polticos que compem a coalizo governamental, Pacheco destaca a importncia de se alterar os termos do debate sobre dirigentes pblicos. A autora afirma que a questo a ser enfrentada no apenas a de evitar um grau de interferncia indevida dos atores polticos na escolha dos dirigentes. Implica fazer avanar a concepo sobre as competncias desejveis destes dirigentes, os resultados deles esperados, sua autonomia para compor a equipe de direo dentro de sua organizao. Segundo essa perspectiva, o debate em torno da escolha de dirigentes para o setor pblico no pode ficar submetido dicotomia entre poltica e burocracia: h que se considerar esse grupo como um ator especfico, com ethos prprio.7 Diferentemente do burocrata prescrito pelo modelo weberiano, caracterizado pela impessoalidade, a observncia estrita s normas e um sistema de ao hierarquizado, a figura do dirigente tem um carter especfico. No existe exerccio de direo sem a capacidade de tomar decises e fazer escolhas autnomas. No h gerncia onde a atividade , fundamentalmente, mera aplicao de normas ou execuo de instrues originrias de outros. De acordo com Pacheco, nos estudos sobre os cargos de confiana passa, assim, a ter importncia, no a separao tradicional entre polticos e burocratas, mas novas formas de definio de responsabilidade especficas: entre poltica e gesto, e entre gesto e burocracia. As diferenciaes no residem em graus de neutralidade ou insulamento de cada uma dessas esferas, mas, sobretudo, na diferenciao do ethos especfico de cada grupo de atores. Os dirigentes pblicos tm o ethos da racionalidade econmica: movem-se pelo princpio de criar o mximo de valor pblico a partir de insumos pelos quais so responsveis.8 Dessa forma, o tema dos dirigentes pblicos deve ser tratado analiticamente a partir de duas abordagens. Uma que se refira sua categoria funcional, enfocando especificamente suas atribuies, competncias e
5 Pacheco (2008: 3). Ver trabalhos de Geddes (1990), Nunes (1999) e Schneider (1994). 6 Bresser-Pereira (2002). 7 Pacheco (2002: 18). 8 Pacheco (2002: 12).

habilidades especficas; e outra concernente aos critrios de recrutamento utilizados pelos responsveis por nome-los. De acordo com Pacheco, tratar os dirigentes pblicos como uma categoria analtica possibilita o desenvolvimento de estudos conceituais e empricos que investiguem as competncias de direo requeridas para o cargo. esse ponto que deve ser enfatizado: a despeito de os ocupantes de cargos de direo terem sido recrutados na iniciativa privada, no terceiro setor ou em qualquer esfera da administrao pblica, o que deve ser levado em conta se possuem competncias especficas de direo. Maria Rita Loureiro e Fernando Abrcio, em trabalhos pioneiros sobre burocracia e cargos de confiana no Brasil,9 tambm se dedicaram a esclarecer a natureza dos cargos de direo no sistema poltico-administrativo brasileiro. Para os autores, os ocupantes do alto escalo do servio pblico federal podem ser definidos como policymakers, ou seja, decisores com responsabilidade poltica. Sendo assim, no se pode explicar o comportamento e os atributos desses decisores a partir de uma abordagem dicotmica da relao entre polticos e burocratas. O policymaker definido justamente por um modelo hbrido de atuao que conjuga caractersticas dos polticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva, o pano de fundo da ao dos policymakers sempre poltico, de tal forma que eles so avaliados por dois critrios: o da responsabilidade poltica, vinculada transparncia e s consequncias gerais de cada ato, e o de responsividade, ligada efetividade da poltica pblica adotada.10 Loureiro e Abrcio discorrem, portanto, sobre um profissional hbrido que responsvel tanto pela gesto eficiente quanto por atender aos objetivos polticos da agenda governamental.11 Como se pode perceber, no Brasil, vm se desenvolvendo reflexes importantes sobre o tema dos dirigentes pblicos, que no se limitam pura crtica da politizao. Ao contrrio, deixando de lado uma viso dicotmica que contrape o espao da poltica ao da burocracia, esses trabalhos apresentam uma perspectiva de anlise abrangente e destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as atribuies dos cargos de DAS e, consequentemente, as competncias especficas de direo requeridas. Novas pesquisas so necessrias para aferir se os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES possuem as qualificaes e competncias que a funo de direo requer. Entendemos que o preenchimento desses postos por pessoas adequadamente qualificadas demonstra, de certa forma, a inteno de um governo em zelar pela eficincia da mquina pblica. Nosso trabalho caminha nessa direo. Pretende especialmente contribuir para a investigao emprica sobre o perfil desse conjunto de dirigentes brasileiros. A partir de dados sobre escolaridade, perfil profissional, vnculos com o setor pblico, experincias em cargos de DAS, entre outros, conheceremos melhor as competncias da elite dirigente na presidncia de Lula.

Cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS): criao, regras de provimento e composio


Os cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS) foram criados no mbito da reforma administrativa estabelecida com o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Com mudanas de competncias e ajustes em suas atribuies e formas de provimento, esses postos se mantiveram at os dias atuais, constituindo um dos principais grupos de funcionrios na estrutura dos governos e do Estado brasileiro. Por serem cargos de livre provimento do presidente ou dos ministros, representam um recurso importante para incorporar pessoas de notrio saber aos quadros pblicos, formar equipes, prestigiar aliados, cooptar opositores e contro9 Os trabalhos esto listados nas referncias bibliogrficas deste livro. 10 Loureiro et alii (1998c: 48). 11 Olivieri (2007: 153).

16

17

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

lar recursos de poder do ponto de vista poltico e econmico. Os ocupantes dos nveis mais altos de DAS representam, ao lado dos ocupantes de cargos de Natureza Especial, do presidente e dos ministros, a elite dirigente que governa o pas. O objetivo principal da criao desses cargos era tornar a administrao pblica mais eficiente e possibilitar um processo de desburocratizao dos servios pblicos. Tinha-se como meta estabelecer normas sobre a organizao da administrao federal e diretrizes para a reforma administrativa, alm de outorgar ao Executivo competncia para estruturar novos rgos e poderes para promover a reforma.12 Nesse sentido, os artigos 122, 123 e 124 do referido Decreto-Lei estabeleciam que:
Art. 122. O assessoramento superior da Administrao Civil, integradas por funes de direo e assessoramento especializado dos rgos Centrais dos Ministrios (art. 22) e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) ser atendido por titulares de cargos em comisso e por pessoal tcnico especializado. Art. 123. Os cargos em comisso sero preenchidos por pessoas da Administrao Direta ou Indireta ou do setor privado e as nomeaes somente podero recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currculo certifique a experincia requerida para o desempenho da funo. Pargrafo nico. Enquanto durar a comisso, o nomeado afastar-se- de qualquer cargo ou funo que desempenhe no servio pblico ou no setor privado. Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setor pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios especficos, submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o conhecimento e utilizao de tcnicas e instrumentos modernos de administrao e ficar sujeito ao regime da legislao trabalhista.

Posteriormente, em 1969, o Decreto-Lei 900 deu nova redao a esses artigos, regulamentando e especificando os requisitos para o desempenho das funes de assessoramento superior. Deve-se destacar que os dois decretos-lei fazem referncia apenas funo de assessoramento superior. A criao formal dos cargos de assessoramento superior ocorre no governo Mdici (1969-1974), com a Lei n 5.645, de 1970, que dispunha sobre a classificao dos cargos do Servio Civil da Unio. Com essa legislao definiu-se que o servio civil seria composto por cargos de provimento em comisso e de provimento efetivo. No primeiro grupo incluam-se os cargos de Direo e Assessoramento Superiores, cujo provimento deveria ser regido pelo critrio de confiana. A regulamentao do Grupo Direo e Assessoramento Superiores ocorreu em 10 de outubro de 1972, com o Decreto n 71.235, e a partir de ento esse Grupo passou a ser designado pelo cdigo DAS-100, dividido em duas categorias (DAS-101 Categoria Direo Superior, e DAS-102 Categoria Assessoramento Superior) e em quatro nveis funcionais. O primeiro artigo do referido decreto apresentava a natureza do cargo de DAS.
Art. 1. O Grupo - Direo e Assessoramento Superiores, designado pelo cdigo DAS-100, compreende os cargos de provimento em comisso a que sejam inerentes atividades de planejamento, orientao, coordenao e controle, no mais alto nvel da hierarquia administrativa dos rgos da administrao Federal direta das Autarquias federais, com vistas a formulao de programas, normas e critrios que devero ser observados pelos demais escales hierrquicos.

seja, seriam cargos de consultor jurdico e de assessor.13 O provimento dos cargos de DAS-102 tambm ficaria sob a responsabilidade do presidente da Repblica. Em 1976 o Grupo DAS foi reestruturado,14 de modo que suas atividades passaram a abranger tambm aquelas relacionadas a encargos financeiros. Os cargos em comisso e as funes de confiana passaram a ser distribudos em seis nveis hierrquicos, cujo provimento se daria da seguinte forma: (i) Nveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da Repblica; (ii) Nveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de rgo integrante da Presidncia da Repblica ou de autarquia federal. Durante o governo do presidente Joo Batista Figueiredo (1979-1985), novas alteraes ocorreram. A partir de junho de 1979, de acordo com o Decreto-Lei 1.660, 50% dos nveis 1 e 2 de DAS teriam que ser preenchidos por funcionrios de carreira. Passou tambm a haver menos concentrao das nomeaes nas mos do presidente da Repblica. Apenas os nveis 5 e 6 e os dirigentes de autarquia continuaram sendo nomeados por ato do presidente. Os nveis 1 a 4 de DAS passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estado ou por dirigentes de rgo integrante da Presidncia da Repblica ou de autarquia federal.15 Essa mudana, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia aos ministros e dirigentes para montar sua equipe de trabalho de forma mais gil e em consonncia com os interesses e objetivos do rgo. O carter descentralizador dessa transformao ocorria no governo do ltimo presidente militar, portanto, num perodo onde o movimento de abertura poltica j se esboava. No se pode, no entanto, estabelecer, sem evidncias que a comprovem, uma relao de direta de causalidade entre esses dois fatos. De toda forma, esse o modelo que permanece durante o governo Jos Sarney (1985-1990). No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Decreto n 99.244, de 1990, que dispunha sobre a reorganizao e o funcionamento dos rgos da Presidncia da Repblica e dos ministrios, mencionava que seriam da competncia dos ministros de Estado os atos de provimento dos cargos e funes de confiana dos nveis 1, 2, 3 e 4 do Grupo de Direo e Assessoramento Superiores (Art. 255). No havia, contudo, referncia s atribuies das demais autoridades dos rgos pblicos nesse mbito. Em 1992, a Lei 8.460 determinou, tambm para o nvel 3, que 50% dos cargos fossem ocupados por funcionrios pblicos. Em 1993, no governo Itamar Franco (1992-1994), ocorreram novas mudanas nas regras para o preenchimento dos cargos de DAS. Pelo Decreto n 838, o novo presidente disps que os atos de provimento dos cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS), de Cargos de Direo (CD) e de Funes Gratificadas (FG), dos rgos e entidades da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional, somente podero ser publicados no Dirio Oficial da Unio, mediante prvia autorizao da Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica. Ou seja, a partir dessa medida, os ministros teriam que submeter a designao dos titulares dos cargos de DAS nveis 1 a 4 autorizao da Presidncia da Repblica. No texto do decreto, Itamar Franco justifica essa medida em razo do processo de reestruturao dos quadros de cargos de confiana em curso no seu governo.16 bom lembrar que aquele foi um momento dramtico na administrao pblica
13 Assessor de ministros de Estado, de consultor-geral da Repblica, de diretor-geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, de procurador-geral da Repblica, de dirigentes dos rgos compreendidos nos nveis 3 e 2. 14 Decreto n 77.336, de 25 de maro de 1976. 15 Decreto n 83.844, de 14 de agosto de 1979. 16 Decreto n 838, de 11 de junho de 1993. Segundo esse decreto, os ministrios, as secretarias e demais rgos da Presidncia da Repblica, bem como as autarquias e fundaes, deveriam encaminhar Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, at julho de 1993, informaes relativas aos cargos de Direo e Assessoramento Superiores (DAS), Cargos de Direo (CD) e Funes Gratificadas (FG), constantes dos respectivos quadros, a fim de ser feito o seu cadastramento e de serem reexaminadas as estruturas vigentes. Supomos que essa deciso tenha sido tomada em razo do completo desconhecimento, naquele perodo, sobre o universo dos cargos de DAS, sobretudo no tocante a seu quantitativo, estrutura organizacional e funcional.

O decreto de 1972 definiu uma dupla estrutura para os cargos de DAS, diferenciando as funes de direo superior das de assessoramento superior. Os cargos da primeira categoria, de acordo com o Art. 5, deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da Repblica, por pessoas que possussem qualificao e experincia administrativa. Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de nvel tcnico, complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades; ou
12 Velloso (2001: 608).

18

19

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

brasileira, depois das vrias mudanas efetuadas no governo Collor, quando ocorreram extines de vrios rgos, fuses de ministrios e demisses no setor pblico. Em 1994, ainda no governo Itamar, o Congresso aprovou a Lei n 8.911, que entre outras providncias determinava, em seus artigos 5 e 6, que 100% dos ocupantes dos cargos de DAS nveis 1 a 4 teriam que ser funcionrios de carreira. O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999) se iniciou sob a sensao de confiana inspirada pelo sucesso do Plano Real no combate inflao. O novo governo inaugurou um processo de reforma do Estado e para tanto criou uma pasta especial, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, o Mare, comandado por Luiz Carlos Bresser-Pereira. As regras que passariam a regular o provimento dos postos de DAS foram fixadas logo no primeiro dia de governo e vigoraram at o fim do primeiro mandato.17 Os ministros de Estado e os titulares de rgos pblicos18 passavam a ser responsveis pelo preenchimento dos cargos em comisso de DAS-101, nveis 1 e 2, alm dos de DAS-102, nveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidncia da Repblica deveria ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, nveis 3 e 4. A indicao dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo DAS-101.4, passaria pela apreciao do presidente da Repblica, por intermdio do chefe da Casa Civil. O provimento dos postos de DAS hierarquicamente mais altos, os de nveis 5 e 6, permaneceria sob controle do presidente da Repblica. No entanto, no que diz respeito origem dos nomeados, por presses polticas foi revogada a Lei n 8.911, que obrigava a nomeao exclusiva de funcionrios pblicos para os nveis de 1 a 4.19 No incio do segundo governo (1999-2002) algumas mudanas ampliaram a competncia dos ministros de Estado, que passaram a ser responsveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, nveis 1 a 4.20 A indicao dos DAS-101, nveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida apreciao prvia da Presidncia da Repblica, por meio da Secretaria de Estado de Relaes Institucionais. Aqui tambm as resolues quanto s delegaes estipuladas no decreto no se aplicavam aos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo DAS-101.4. Em 2000, nova regra: o provimento dos DAS-101, nveis 3 e 4, continuou sendo submetido Presidncia da Repblica, mas a partir de ento, por intermdio da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.21 Em 2002, foi delegada competncia ao chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica para praticar atos de provimento de cargos de DAS e demais funes gratificadas da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicao de Governo e do Gabinete do Presidente da Repblica, mediante proposta de seus titulares.22 De modo geral, podemos precisar que desde o governo Figueiredo delegou-se aos ministros de Estado a competncia para nomear os titulares dos cargos de DAS dos nveis 1 ao 4, cabendo ao presidente da Repblica os atos de provimento para os postos de DAS 5 e 6, os nveis funcionais mais relevantes no mbito da administrao pblica federal. Na presidncia de Luiz Incio Lula da Silva (2003- ), todavia, esse padro sofreu alteraes. Logo no primeiro ano do governo introduziram-se mudanas destinadas a centralizar na Casa Civil da Presidncia da Repblica todas as decises em torno do preenchimento dos cargos de DAS. Foi tambm em 2003 que ficou estabelecida uma nomenclatura padro dos diferentes nveis hierrquicos dos cargos de DAS,23como se pode ver no Quadro 1:
17 Decreto n 1.362, de 1 de janeiro de 1995. 18 Os rgos esto arrolados na Medida Provisria n 813, de 1 de janeiro de 1995, artigo 1. 19 Santos (2009: 12). 20 Decreto n 2.947, de 26 de janeiro de 1999. 21 Decreto n 3.362, de 10 de fevereiro de 2000. 22 Decreto n 4.243, de 22 de maio de 2002. 23 Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003.

Quadro 1 Nomenclatura dos nveis hierrquicos dos cargos de DAS - 2003


Secretrio de rgos finalsticos Dirigente de autarquias e fundaes Subsecretrio de rgos da Presidncia da Repblica Assessor especial Chefe de gabinete de ministro de Estado Diretor de departamento Consultor jurdico Secretrio de controle interno Subsecretrio de planejamento, oramento e administrao Assessor especial de ministro de Estado Coordenador-geral Assessor Coordenador Assessor tcnico Chefe de diviso Assistente Chefe de seo, assistncia intermediria Assistente tcnico Quadro 1 Nomenclatura dos nveis hierrquicos dos cargos de DAS - 2003 DAS-101.6 Secretrio de rgos finalsticos Dirigente de autarquias e fundaes Subsecretrio de rgos da Presidncia da Repblica DAS-102.6 Assessor especial DAS-101.5 Chefe de gabinete de ministro

DAS-101.6 DAS-102.6

DAS-101.5

DAS-102.5 DAS-101.4 DAS-102.4 DAS-101.3 DAS-102.3 DAS-101.2 DAS-102.2 DAS-101.1 DAS-102.1

Fonte: Art. 4 do Decreto n 4.567, de 1 de janeiro de 2003.

de Estado De acordo com o primeiro artigo do Decreto n 4.579, de janeiro de 2003, complementado em abril do mesmo ano pelo Decreto n 4.676, ficou delegada competncia ao ministro de Estado chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica para, observadas as disposies legais e regulamentares, praticar os atos de provimento de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores, nveis DAS 5 e 6, e de cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, cdigo DAS 101.4. Alm disso, a Casa Civil teria a mesma competncia relativamente Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres e Secretaria Especial dos Direitos Humanos, ao Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica, Secretaria de Imprensa e Divulgao da Presidncia da Repblica, Assessoria Especial do Presidente da Repblica e ao porta-voz da Presidncia da Repblica.24 Em meados de 2003, novas atribuies foram outorgadas ao ministro chefe da Casa Civil, na poca Jos Dirceu, do Partido dos Trabalhadores (PT), que passou a ter competncia para prover todos os cargos de DAS da administrao pblica federal, tendo inclusive sob sua responsabilidade a nomeao dos titulares das secretarias nacionais e similares ligadas Presidncia da Repblica. Pelo Decreto n 4.734, de 11 de junho de 2003, o provimento de todos os nveis de DAS tornou-se assim uma prerrogativa do ministro da Casa Civil.25
24 Para os rgos cujo provimento era de competncia da Casa Civil, ver Decreto n 6.125, de 2007. 25 O Decreto n 6.125, de 13 de junho de 2007, deu nova redao ao 1 do art. 1 do Decreto n 4.734, estabelecendo que o ministro de Estado chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica exercer, ainda, a delegao de competncia de que trata este artigo [concernente prerrogativa de praticar atos de provimento de cargos de DAS] relativamente s Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica, ao Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica, ao Ncleo de Assuntos Estratgicos e Assessoria Especial do Presidente da Repblica.

20

21

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Paralelamente, a Portaria n 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competncia para praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos nveis 1 ao 4. Chama a ateno que somente no governo Lula a competncia para nomear os ocupantes de cargos DAS 5 e 6, prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica nos governos anteriores, tenha sido delegada a um outro rgo, a Casa Civil. Durante o segundo mandato de Lula (2007-2010) esse padro se manteve: a Casa Civil continua responsvel pela nomeao dos titulares dos cargos de DAS 5 e 6, enquanto aos ministros de Estado compete o provimento dos nveis 1 ao 4. Essa concentrao de poderes na Casa Civil podia sugerir uma medida preventiva da presidncia de Lula visando a controlar, supervisionar, ou talvez restringir indicaes polticas feitas pelos integrantes da coalizo de governo. Na prtica, as denncias de corrupo e de irregularidades administrativas que emergiram em 2005, especialmente em torno do escndalo do Mensalo, envolvendo diretamente o ministro Jos Dirceu, levaram ao questionamento dos mritos desse procedimento. Em meio a crticas no Congresso e na imprensa quanto aos critrios de preenchimento dos cargos de DAS, o governo editou, em 21 de julho de 2005, o Decreto n 5.497, pelo qual definiu que 75% dos cargos de DAS, nveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, nveis 4, deveriam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira, ou seja, funcionrios pblicos efetivos.26 Atribuiu-se ainda ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a responsabilidade de normatizar, acompanhar e controlar essa disposio, alm de apreciar as nomeaes de no-servidores de carreira para os cargos tratados no decreto. Entretanto, o governo no vem cumprindo seu prprio decreto. Dados apurados pela Cmara dos Deputados27 revelam que a maioria dos ministrios e outros rgos subordinados Presidncia da Repblica no tm obedecido a esses limites, possuindo entre seus quadros de DAS um percentual de no-servidores acima do permitido. O governo, em resposta, alega que cumpre as determinaes estabelecidas pelo Decreto n 5.497, mas no mbito do conjunto da administrao e no de cada ministrio em particular. O ltimo Boletim Estatstico de Pessoal (BEP) consultado para este trabalho (julho de 2009) mostra, contudo, que o percentual de servidores pblicos efetivos que ocupam cargos de DAS dos nveis 1 ao 3 permanece abaixo dos limites institudos pelo governo, isto , abaixo dos 75%.28 O percentual para os cargos de DAS 4, por sua vez, chega a 63,7%, acima do limite estipulado de 50%. Afora essas imprecises sobre o cumprimento do regulamento presidencial editado em 2005, restam outras indefinies em torno desses cargos, entre elas o total oficial do seu quantitativo. Segundo dados levantados pela Cmara dos Deputados em 2007,29 havia cargos de DAS que no constavam nas estatsticas oficiais, precisamente nos Boletins Estatsticos de Pessoal. Dessa forma, em julho de 2007 existiam no Brasil 22.280 postos de DAS do nvel 1 ao 6, mas o BEP desse mesmo ms indicava apenas 19.888. No se tornou pblica a existncia de 2.392 cargos desse tipo que, supe-se, no estavam preenchidos.
26 De acordo com o art. 2 desse decreto considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso pblico ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da poca de ingresso. 27 Disponveis no Requerimento de Informao n 698 de 2007, de autoria do deputado federal Chico Alencar (PSOL-RJ). 28 Boletim Estatstico de Pessoal/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Recursos Humanos, vol. 14, n 159 (julho de 2009). Os percentuais de servidores pblicos para os DAS 1, 2 e 3 so, respectivamente, de 71,4, 73,5 e 70,5%. Disponveis em http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_09/Bol159-Jul2009.pdf 29 Atravs do Requerimento de Informao n 388, de 28 de maio de 2007, de autoria do deputado federal Fernando Coruja (PPS-SC).

Cargos de Natureza Especial (NES): histrico


Os cargos de Natureza Especial (NES) so tambm postos de confiana de livre nomeao. Juntamente com os cargos de DAS 5 e 6 formam o ncleo central da administrao pblica federal. No h um marco legal que defina precisamente o perodo de criao dos cargos de NES, tal como identificamos para os postos de DAS. Contudo, temos na Lei n 8.028, de abril de 1990, editada no governo Collor de Mello, uma referncia especfica aos cargos de Natureza Especial. Por meio dessa legislao foram criados 24 postos de NES,30 sem se especificar, contudo, sua forma de provimento. Abaixo segue a relao dos cargos de Natureza Especial que existiam no governo federal em setembro de 2009. A maior parte equivale ao posto de secretrio-executivo dos ministrios, considerada uma funo de vice-ministro. Como se pode observar, a maioria dos postos de NES requer para sua ocupao competncias especficas, como acontece com os comandos das Foras Armadas, a direo do Banco Central e os vrios cargos jurdicos.

Tabela 1 Relao dos cargos de Natureza Especial NES (2009)


Chefe de gabinete da Presidncia da Repblica Comandante das Foras Armadas Consultor-geral da AGU Corregedor-geral da AGU Defensor pblico-geral da Unio Diretor do Banco Central Diretor-geral da Abin Presidente da Agncia Espacial Brasileira Procurador-geral da Fazenda Nacional Procurador-geral da Unio Procurador-geral federal Secretrio do Gabinete de Segurana Institucional Secretrio especial da Presidncia da Repblica* Secretrio-executivo** Secretrio-geral da AGU Subchefe da Casa Civil Subchefe da Secretaria de Relaes Institucionais Subchefe-executivo*** Subdefensor pblico-geral da Unio Total
Fonte: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/

1 3 1 1 1 7 1 1 1 1 1 1 4 27 2 3 2 3 1 62

* Secretarias Especiais de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, de Polticas para Mulheres, de Portos e dos Direitos Humanos. ** Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria Geral, Casa Civil, Controladoria Geral da Unio, Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Cincia e Tecnologia, da Cultura, da Educao, da Fazenda, da Integrao Nacional, da Justia, da Pesca e Aquicultura, da Previdncia Social, da Sade, das Cidades, das Comunicaes, de Relaes Exteriores, de Minas e Energia, do Desenvolvimento Agrrio, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, do Esporte, do Meio Ambiente, do Oramento, Planejamento e Gesto, do Trabalho e Emprego, do Turismo e do Transporte. *** Secretaria de Assuntos Estratgicos, Secretaria de Comunicao Social e Gabinete de Segurana Institucional.

30 Esses cargos foram de secretrio-geral da Presidncia da Repblica, chefe do Gabinete Militar, chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, chefe do Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica, secretrio-executivo dos ministrios (8), secretrio da Presidncia da Repblica (7), secretrio-geral dos ministrios (3) e subsecretrio-geral da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

22

23

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

DAS e political appointees


Uma traduo para o ingls de detentores de cargos de confiana ou de cargos de indicao poltica, tal como praticado no Brasil, poderia ser political appointees, expresso que designa aqueles que ocupam cargos de confiana por indicao da Presidncia da Repblica e de altas autoridades do governo norte-americano. Esse tipo de indicao foi criado com o incio da Repblica naquele pas como forma de recrutar, para ocupar cargos estratgicos dentro da estrutura do Estado, pessoas de confiana do presidente que no pertenciam ao quadro de servidores pblicos. No incio da administrao Barack Obama, em 2009, havia cerca de 9.000 dirigentes desse tipo distribudos entre os trs poderes e 600 deles precisavam de aprovao do Senado.31 Esse um nmero pequeno, se comparado com o total de funcionrios pblicos que os Estados Unidos tinham nessa poca: 2,7 milhes. No Brasil, no mesmo perodo, tnhamos cerca de 80.000 cargos de confiana para um total de 1,1 milho de servidores pblicos federais.32 Desses 80.000 cargos de confiana, 20.800 eram cargos de Direo e Assessoramento Superiores, os chamados DAS, e cargos de Natureza Especial, os NES, que, por suas caractersticas definidas acima, so os que mais se aproximariam daqueles ocupados pelos political appointees norte-americanos. Para efeito de melhor visualizao das grandezas dos nmeros, examinemos o Quadro 2.

Quadro 2 Populao, funcionrios pblicos e cargos de confiana EUA e Brasil


Populao total do pas (milhes)33 EUA Brasil
307,4 191,4

Funcionrios pblicos federais (milhes)


2,7 (0,9%) 1,1 (0,6%)

Political appointees/ DAS


9.000 (0,3%) 20.800 (1,9%)

defesa e economia. Alm do mais, os incentivos salariais e indiretos para que um profissional qualificado se dedique a funes pblicas tambm so amplamente discutidos e tm sido objeto de uma vasta bibliografia.34 Alm da farta cobertura da imprensa especializada, h importantes estudos disponveis no site do Brookings Institution.35 Na rea da diplomacia seguiu-se a tradio de que 30% dos appointees so escolhidos fora da carreira entre pessoas do partido do presidente ou de sua confiana pessoal, e os outros 70% so funcionrios da carreira diplomtica.36 O Congresso acompanha as indicaes e as registra em um livro intitulado United States Government policy and supporting positions, conhecido como o Plum Book. Os cargos preenchidos mediante aprovao no Senado so o de procurador-geral da Repblica, de chefe e assistente de secretarias (departamentos) e outras posies-chave como representantes em reas comerciais e diplomticas. Esses appointees so as pessoas que passam a comandar a burocracia de governo que implementar as novas polticas governamentais. Por haver transparncia nas nomeaes e acompanhamento pblico de seus atos e de seu desempenho, os appointees norte-americanos so um grupo mais fcil de examinar e analisar, ao contrrio do que ocorre no Brasil, onde permanecem como uma elite desconhecida, um grupo misterioso. O trabalho por ns desenvolvido para conhecer esse grupo de funcionrios que comanda a mquina pblica tem sido artesanal. As informaes que existem sobre suas biografias so secretas e, ao que sabemos, ficam sob aguarda da Abin, a Agncia Brasileira de Inteligncia. Isso destoa fortemente do que feito em outros pases, onde a atuao do funcionrio no questo de segredo, e sim parte da coisa pblica. Por vrias razes, o que se pratica com os cargos de DAS e NES no Brasil no pode ser comparado com appointees norte-americanos. Podemos comparar, contudo, a falta de estudos sobre o tema, e especialmente a dificuldade para estud-lo.

Os Estados Unidos tm estruturas de Estado mais slidas, praticam de fato um federalismo competitivo e efetivo e tm instituies consolidadas e legitimadas no mbito dos trs poderes. O Brasil padece ainda de grandes dficits de legitimidade e de eficcia em suas instituies e tem sido historicamente contaminado por prticas corporativas e patrimonialistas. O nepotismo e o clientelismo ainda so moedas polticas fortes, e as carreiras de Estado, embora valorizadas desde a Constituio de 1988, sofrem de fragilidades mesmo nas reas mais blindadas, como a econmica e financeira. Os cargos de confiana, entre ns, tm sido usados muitas vezes como meio de acomodao poltica, sem que sejam levadas em conta as habilidades necessrias para o preenchimento da vaga. De toda forma, esses dados ajudam a conhecer melhor como cada pas entende que deve ser governado. O fato de nos Estados Unidos haver 600 cargos ocupados por political appointees que necessitam de aprovao do Senado pode gerar atrasos a cada incio de governo. Cada candidato tem que apresentar seus dossis para serem apreciados pelos senadores, o que s vezes demora muito tempo e impossibilita uma composio gil do governo, situao especialmente delicada em reas tidas como mais estratgicas, como as de
31 Sobre political appointees, ver Santos (2009). 32 De acordo com o ltimo BEP, n 159, h aproximadamente 1.140.000 funcionrios da Unio na ativa: 89,5% no Poder Executivo, 2,1% no Legislativo e 8,4% no Judicirio. 33 Fontes: http://www.census.gov/population/www/popclockus.html; http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php?idnivel=BR&idserie=POP300

Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES de 1996 a 2009


Em 1996, no mbito da reforma administrativa do Estado, foi criado, via internet, o primeiro instrumento voltado para a publicizao de informaes sobre o funcionalismo pblico federal, que, no entanto, nos anos seguintes no foi aperfeioado. Desde ento, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto disponibiliza em sua pgina eletrnica o BEP.37 Trata-se de uma publicao mensal, embora no muito regular, em que constam informaes sobre as carreiras, cargos e funes da administrao pblica federal, direta e indireta, no que concerne ao seu quantitativo, remunerao e vnculo empregatcio. Os BEPs apresentam uma seo exclusiva sobre os cargos e funes de confiana da Unio, na qual se encontram as seguintes informaes especficas sobre os cargos de DAS e os de NES: quantitativo, idade mdia, sexo, remunerao, tipo de vnculo empregat34 Sobre a falta de incentivos financeiros para que profissionais qualificados da iniciativa privada se dediquem ao governo, ver Wood & Marchbanks III (2008). Sobre a demora da aprovao no Senado, ver James Joyner (2009). Sobre os registros Plum Book, ver Warner Rose (2009). Sobre a permanncia nos cargos, salrios e critrios de indicao nos EUA, ver Kelly Chang, David Lewis e Nolan McCarty (2003). 35 http://www.brookings.edu/search.aspx?doQuery=1&q=appointees+inmeta:bi_doctype~Book. 36 Sobre os appointees na rea diplomtica ver, por exemplo, o artigo Obama the politics of ambassodorial appointments. http://www.undiplomatic.net/2009/07/30/obama-the-politics-of-ambassadorial-appointments/. Acesso em julho de 2009. 37 Os BEPs esto disponveis no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm.

24

25

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

cio e a escolaridade.38 De fato, esse instrumento poderia ser aperfeioado de forma a oferecer sociedade um conjunto de informaes mais precisas sobre quem quem na administrao pblica. Em alguns momentos de nossa anlise detectamos inconsistncias entre os dados de nossa amostra e os dados do Boletim, em especial no que diz respeito a aspectos da titulao formal. Nossa amostra, como veremos, indica um nvel maior de escolaridade. Apesar de tudo, o Boletim a fonte oficial para nosso tema de estudo e vamos nos deter agora nesses dados. Tendo como base o perodo de abrangncia dos BEPs, 1996 a 2009, organizamos sobre o grupo de DAS e de NES, a partir dos dados disponveis, grficos sobre quantitativo, escolaridade, remunerao, tipo de vnculo com o servio pblico e participao do sexo feminino ao longo de 14 anos.39 Com exceo de 1996 e 2009, na coleta dos dados tomamos como referncia o ms de maio e novembro de cada ano.40 Observando primeiramente o total de cargos de DAS e de NES ao longo dos anos de 1996 a 2009, constatamos um crescimento de aproximadamente 20% no quantitativo. A tabela abaixo mostra em nmeros absolutos essa evoluo. Os DAS 4, 5 e 6 apresentam um crescimento de 108, 95 e 65%, respectivamente, sendo que houve aumento no total desses cargos em todos os anos. O quantitativo dos DAS 1 e 2 demonstra, por sua vez, oscilao nesse perodo. Quanto aos cargos de NES, os nmeros so irregulares, sobretudo os apresentados entre 1997 e 2002, durante a administrao de Fernando Henrique Cardoso. Os totais de postos de NES indicados no decorrer do governo Lula, embora mais regulares, no correspondem aos nmeros efetivos de cargos, que giram em torno de 60, conforme vimos na Tabela 1.

Analisando esses dados atravs do Grfico 1 fica mais clara a evoluo dos nveis 3 a 6 ao longo do tempo. Verificamos como o crescimento dos DAS 3 e 4 foi expressivo e constante, com uma acentuada alta entre 2003 e 2004, incio do governo Lula. O total dos cargos de nvel 5 tambm apresenta significativa ampliao ao longo da presidncia de Lula. Quanto aos nveis mais baixos de DAS, 1 e 2, o grfico mostra a oscilao desse quantitativo, como j observado na tabela anterior. Tambm entre 2003 e 2004, o total de DAS 2 tem uma reduo grande.

Grfico 1 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Quantitativo


8.000 7.206 7.000 6.000 5.000 3.828 4.000 3.000 2.000 1.000 5.661 5.680 6.923

2.265 1.164

3.060 984

503 128 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03

212 52 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09 53

Tabela 2 Quantitativo dos cargos de DAS e NES (1996-2009)*


1996** 1997 DAS 1 7.206 DAS 2 5.661 DAS 3 2.265 DAS 4 1.464 DAS 5 DAS 6 NES 503 128 6.820 5.943 2.472 1.682 558 132 51 1998 6.554 5.678 2.490 1.716 607 138 53 1999 5.681 5.313 2.690 1.810 666 146 60 2000 6.503 5.442 2.826 1.866 606 146 37 2001 6.665 5.615 2.828 2.073 662 152 39 2002 6.733 5.703 2.954 2.158 672 154 76 2003 6.551 4.658 3.055 2.341 772 182 50 2004 6.761 5.213 3.420 2.651 852 186 53 2005 7.054 5.480 3.509 2.785 911 186 50 2006 6.821 5.366 3.588 2.886 943 193 50 2007 6.836 5.550 3.703 2.946 951 201 51 2008 2009*** 6.929 5.673 3.785 3.027 978 207 53 6.923 5.660 3.828 3.060 984 212 53
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES

No que concerne escolaridade desse grupo, organizamos cinco grficos, correspondentes a diferentes nveis de formao. O Grfico 2 mostra o percentual de ocupantes, por nvel, com formao de 1 grau (atual ensino fundamental). Em termos gerais, esse nvel muito baixo entre o conjunto dos DAS, sendo relativamente maior nos DAS 1, cerca de 5%. A propsito, no incio do governo Lula houve um aumento dos ocupantes de DAS 1 com nvel mximo escolar de 1 grau. Ao mesmo tempo, observou-se uma reduo desse nvel escolar entre os DAS 2.

Grfico 2 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nvel escolar: 1 grau (%)


8 7 6 5 4 3 2 1 0

Total 17.227 17.658 17.236 16.366 17.426 18.034 18.450 17.609 19.136 19.975 19.847 20.238 20.652 20.824
* Fontes: BEPs n 8 a 159. Exceto para os anos de 1996 e 2009, o quantitativo apresentado neste quadro corresponde ao total vigente no ms de dezembro. ** Os dados desta coluna referem-se posio em agosto de 1995. *** Os dados desta coluna referem-se posio em maio de 2009 (ltimo Boletim disponibilizado pelo Ministrio do Planejamento, de julho de 2009, nmero 158).

38 Os BEPs disponibilizam apenas algumas informaes sobre os cargos de Natureza Especial (NES) e mesmo assim s a partir de 2003. Somente em relao remunerao h dados desde 1996. No h informaes nos Boletins sobre o tipo de vnculo dos cargos de NES. 39 Excepcionalmente os grficos 7 a 10 (tipos de vnculo) apresentam um perodo menor, de 1998 a 2009, j que os BEPs s passaram a disponibilizar informaes sobre quesito a partir de 1998. 40 Apenas a ltima edio de 1996 dos BEPs, correspondente ao ms de novembro, apresenta dados referentes aos ocupantes de cargos de DAS. Em 2009, o ltimo Boletim divulgado foi o de julho, com dados de junho, mas, por uma questo de coerncia com os anos anteriores, optamos por apresentar nos grficos os dados de maio de 2009.

Nov 96

Mai 97

Nov 97

Mai 98

Nov 98

Mai 99

Nov 99

Mai 00

Nov 00

Mai 01

Nov 01

Mai 02

Nov 02

Mai 03

Nov 03

Mai 04

Nov 04

Mai 05

Nov 05

Mai 06

Nov 06

Mai 07

Nov 07

Mai 08

Nov 08

Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

26

27

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

O Grfico 3 revela o percentual de ocupantes de DAS com apenas o 2 grau (atual ensino mdio). Podemos dizer que entre os DAS de nveis 1 a 4 a tendncia foi de relativa estabilidade no decorrer dos anos, com aumentos sutis desse nvel de formao entre 2003 e 2006. Para os DAS 5 e 6, houve tambm um aumento, mais expressivo, no governo Lula. A tendncia de crescimento foi maior para os DAS 6, com picos de 10%, o que significa que mais pessoas com apenas o 2 grau passaram a ocupar os postos de direo mais relevantes no mbito da administrao pblica federal.

e 6, com os coletados por nossa pesquisa, h disparidades que no esto claras. Apuramos entre nossa amostra altos nveis de ps-graduao que no correspondem aos percentuais apresentados pelos BEPs. Isso nos sugere, como j afirmamos, que as estatsticas oficiais podem estar incompletas.

Grfico 5 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nvel escolar: especializao (%)


7 6 5 4 3 2 1 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

Grfico 3 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nvel escolar: 2 grau (%)


40 35 30 25 20 15 10 5 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

No Grfico 4 nota-se que, em termos comparativos, o percentual de ocupantes de cargos de DAS cuja escolaridade mxima o nvel superior permanece, em certa media, regular ao longo dos anos. Os nveis 4, 5 e 6 na maior parte dos anos foram ocupados por profissionais que em mais de 80% dos casos dispunham de diploma universitrio. Esse percentual tambm se mostra expressivo para os cargos hierarquicamente mais baixos, variando entre 45 e 70%.

Na ps-graduao stricto sensu, os ocupantes dos postos de DAS 6 tm, na maior parte dos dois governos, o nvel de formao em mestrado e doutorado mais elevado em relao aos demais, embora esse percentual no passe de 15%. Observa-se por esses dados que ao longo do mandato de Lula vem diminuindo a participao de mestres e doutores nesses cargos, principalmente nos nveis mais altos: DAS 4, 5 e 6.

Grfico 6 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nvel escolar: ps-graduaco (%)


18 16 14 12 10

Grfico 4 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nvel escolar: 3 grau (%)


100 80 60 40 20 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

8 6 4 2 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

Entretanto, ao considerar os nveis de ps-graduao, lato sensu e stricto sensu, isto , especializao ou formao em mestrado e doutorado, verificamos percentuais relativamente baixos para esse conjunto de dirigentes pblicos, se comparados com os resultados da nossa amostra (Grficos 5 e 6). Segundo os dados do BEP, os ocupantes de cargos de DAS nveis 5 e 6 apresentam menor formao de especialista (em torno de 3%) em comparao com os nveis mais baixos. Dadas a responsabilidade e as atribuies dos altos postos de direo, esperava-se que no conjunto esses profissionais fossem mais titulados. Todavia, cotejando os dados disponveis nos BEPs sobre o nvel de ps-graduao dos ocupantes desses cargos, pelo menos entre os DAS 5

A mudana mais expressiva do perodo est na remunerao, sobretudo para os cargos de DAS mais altos, do 4 ao 6, e de NES (Grfico 7). Entre 1998 e 2002 o valor das remuneraes apresentou algumas oscilaes, mas a partir de 2004 que percebemos aumentos significativos em relao aos nveis mais altos. A presidncia de Lula, portanto, se caracteriza por seguidas alteraes no valor dos salrios para os DAS, inclusive para os nveis 1 ao 3. Conclumos a partir desses dados que o crescimento da remunerao para os altos postos de DAS no foi simultneo ao incremento da escolaridade.41
41 O art. 2 da Lei n 11.526, de 4 de outubro de 2007, dispe que o servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego em qualquer dos poderes da Unio, dos estados e dos municpios ou do Distrito Federal, investido nos cargos em comisso da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, poder optar por uma das remuneraes a seguir discriminadas: I- a remunerao dos cargos em comisso, acrescida dos anunios; II- a diferena entre a remunerao do cargo em comisso e a remunerao do cargo efetivo ou emprego; III- a remunerao do cargo efetivo ou emprego, acrescida do percentual de 60% do respectivo cargo em comisso.

28

29

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Grfico 7 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Remunerao


14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

O Grfico 9 mostra que o incio do governo Lula tambm foi marcado por uma consistente expanso de servidores requisitados de rgos das esferas estaduais e municipais entre os trs nveis mais altos de DAS, especialmente nos nveis 4, 5 e 6. Nos ltimos anos, contudo, essa tendncia tem declinado. No caso dos DAS 1, 2 e 3, essa presena muito pequena, cerca de 5%.

Grfico 9 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) Tipo de vnculo: requisitado de outra esfera de governo - estadual ou municipal (%)
30 25 20 DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES 15 10 5 0

Apresentamos a seguir os dados que tratam do tipo de vnculo com o servio pblico desse conjunto de profissionais. Esse um dos aspectos que mais tm mobilizado os que se preocupam com a profissionalizao da mquina pblica e com o clientelismo. As formas de vnculo abrangem quatro categorias: servidor efetivo ou requisitado da esfera federal, servidor requisitado de outra esfera de governo, no-servidor e aposentado. De modo geral, os Grficos de 8 a 11 mostram que, no decorrer de 1998 a 2009, mais de 60% dos postos de DAS 1, 2 e 3 foram compostos por pessoas provenientes do servio pblico federal (efetivos do rgo em que atuam ou requisitados); foi crescente, a partir do governo Lula, a participao de servidores pblicos estaduais e municipais nos nveis mais altos de Direo e Assessoramento Superiores, embora essa tendncia no tenha atingido os nveis mais baixos (do 1 ao 3); o percentual de no-servidores pblicos entre os ocupantes de cargos de DAS 4, 5 e 6 apresentou expanso nos primeiros anos do governo Lula, mas posteriormente declinou; a participao de aposentados no conjunto desses cargos diminui paulatinamente no decorrer do tempo. Conforme apontamos, os ocupantes de cargos de DAS que so servidores efetivos do rgo federal em que atuam ou so requisitados em outros rgos federais esto presentes especialmente nos nveis 1, 2 e 3 ao longo dos anos examinados (Grfico 8). O percentual, no entanto, vai diminuindo medida que os nveis sobem. Ou seja, conforme crescem as responsabilidades e os salrios, cai o percentual dos DAS que pertencem aos quadros do governo federal. Nos nveis 4 e 5 esse percentual gira em torno de 40%, enquanto o 6 concentra os menores percentuais, cerca de 30%. Especificamente em 2003, no incio do governo Lula, observa-se um pequeno decrscimo no percentual de pessoas com esse tipo de vnculo nos cargos de DAS 4, 5 e 6.

Mai 98

Nov 98

Mai 99

Nov 99

Mai 00

Nov 00

Mai 01

Nov 01

Mai 02

Nov 02

Mai 03

Nov 03

Mai 04

Nov 04

Mai 05

Nov 05

Mai 06

Nov 06

Mai 07

Nov 07

Mai 08

Nov 08

Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

No Grfico 10 possvel visualizar a participao entre os DAS de profissionais recrutados fora do servio pblico, categoria que chamamos de no-servidor. Embora esse tipo de vnculo apresente uma trajetria variada ao longo do tempo, a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003, h, pelos dados dos BEPs, um aumento em todos os nveis de DAS de pessoas sem vnculo com o servio pblico, embora entre os nveis mais baixos esse aumento seja sutil em comparao com a expanso verificada entre os DAS 4, 5 e 6. Essa tendncia parece ter sofrido inflexo em 2008, mas em 2009 volta a se elevar. Em sntese, a participao de no-servidores entre os DAS sofre um crescimento visvel nos anos de 2003 e 2004, cai um pouco a partir de 2005, e aps 2008 tende a aumentar.

Grfico 10 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vnculo: no servidor (%)


60 50 40 30 20 10

Grfico 8 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) Tipo de vnculo: servidor efetivo ou requisitado - esfera federal (%)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

0 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

Em relao presena de aposentados entre os ocupantes de cargos de DAS, verifica-se que os percentuais vm declinando desde 1999 (Grfico 11). Contudo, no governo Lula houve uma diminuio expressiva dessa presena, sobretudo nos nveis 4 a 6. Convm assinalar que at 2003 os aposentados eram mais frequentes entre os altos cargos de DAS, mas a partir de 2004 o percentual deles parece convergir, em todos os postos de DAS, para uma faixa de 4 a 6%. Em 2008 a participao de aposentados aumenta significativamente

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

30

31

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

em todos os nveis. Contudo, adiante retoma os patamares de 2007. Ao que parece, a diminuio de aposentados entre os ocupantes de postos de DAS no governo Lula deu lugar a pessoas provenientes de outras esferas de governo (estados e municpios) e de fora do setor pblico.

Grfico 11 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vnculo: aposentado (%)


18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

C A P T U L O

PERFIL DOS OCUPANTES DE CARGOS DE DAS 5 E 6 E NES NOS DOIS GOVERNOS LULA
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

Por fim, apresentamos a participao de mulheres no conjunto desses cargos (Grfico 12). O que se observa que a participao feminina na composio dos cargos de DAS tem sido maior nos nveis mais baixos, entre 40 e 50%, mas entre os DAS 5 e 6 chega, no mximo, a 20%. Repete-se aqui um padro recorrente no pas em que os melhores cargos e salrios so ocupados predominantemente por pessoas do sexo masculino.

Grfico 12 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Participao do sexo feminino (%)


60 50 40 30 20 10 0 Nov 96 Mai 97 Nov 97 Mai 98 Nov 98 Mai 99 Nov 99 Mai 00 Nov 00 Mai 01 Nov 01 Mai 02 Nov 02 Mai 03 Nov 03 Mai 04 Nov 04 Mai 05 Nov 05 Mai 06 Nov 06 Mai 07 Nov 07 Mai 08 Nov 08 Mai 09

DAS-1

DAS-2

DAS-3

DAS-4

DAS-5

DAS-6

NES

Considerando os dados disponveis nos BEPs, chegamos a algumas concluses: (i) o quantitativo de cargos de DAS, especificamente os nveis 3, 4, 5 e 6, apresenta uma trajetria de expanso que, embora atravesse o governo Fernando Henrique Cardoso, se acentua na presidncia de Lula; (ii) o nvel escolar desses profissionais no se altera substancialmente no decorrer do tempo; (iii) h um aumento acentuado nas remuneraes dos nveis mais altos de DAS no incio do governo Lula que contrasta com as elevaes graduais que vinham ocorrendo; (iv) no h nos dois governos um padro regular em relao aos tipos de vnculo, os quais se apresentam de forma bem varivel ao longo do tempo, sobretudo nos nveis mais altos. No incio do governo Lula houve uma reduo da participao de servidores pblicos federais e aposentados, substitudos por profissionais de outras esferas de governo e de fora do setor pblico. Contudo, com o tempo, aumentou o percentual de no-servidores. No prximo captulo vamos examinar detalhadamente o perfil dos ocupantes de cargos de DAS e NES no decorrer dos dois governos Lula.
32

ste captulo tem em vista apresentar indicadores detalhados para os conjuntos de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula. O primeiro conjunto, referente ao primeiro governo (Lula 1), agrega uma amostra de 302 pessoas, e o segundo, referente ao segundo mandato (Lula 2), inclui 417 pessoas. O processo de formao das amostras teve como ponto de partida uma listagem de 1.269 cargos de DAS 5 e 6 e NES fornecida pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em 21 de julho de 2006. Desses 1.269 cargos, verificamos que 1.202 estavam ocupados, com distribuio por 69 rgos. Desse total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas s foi possvel localizar meios de contato para 1.013 deles.1 Em setembro de 2006, os 1.013 questionrios comearam a ser enviados por meio de correio eletrnico. Na maioria dos casos o questionrio foi encaminhado mais de uma vez, e em muitos ainda usamos o contato telefnico para reforar o pedido de preenchimento. Essa fase do trabalho demorou alguns meses, pois o retorno foi lento e demandou vrias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerramos a consulta para a amostra do primeiro governo Lula. Dos contatados, 278 responderam ao questionrio, um retorno de 27,4%, percentual considerado bom pelos especialistas quando se lida com esse tipo de pesquisa em um nvel to alto da elite. Para algumas pessoas, 24 no total, conseguimos preencher o questionrio com os dados de seus currculos em sites oficiais e com informaes da imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302, correspondente a 23,8% do total de cargos informados pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em meados de 2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e NES ocupados nessa ocasio. Para a construo da amostra do segundo governo, tomamos por base a lista inicial de 1.269 cargos, fazendo os ajustes necessrios em funo de algumas mudanas ocorridas no segundo mandato. Detectamos que a quantidade de cargos subiu para 1.344 e que a estrutura organizacional se expandiu devido criao, em 2007, de trs novos rgos: a Secretaria Especial de Portos, a Secretaria de Comunicao Social e o Ministrio Extraordinrio de Assuntos Estratgicos.2 Dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES, apuramos que 1.198 estavam ocupados. Averiguando os nomes desses ocupantes, verificamos que 567 deles no constavam da lista do primeiro mandato e que 631 continuavam nos seus respectivos cargos. Os cargos ocupados estavam distribudos em 71 rgos. Do total de 1.198,

1 Pesquisamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos prprios rgos, no site do Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Braslia (www.dicasdebrasilia.com.br), entre outros. 2 Os dados referentes ao segundo governo Lula foram apurados em outubro de 2007.

33

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

entramos em contato com 848.3 Foi descartado o contato com as 214 pessoas do primeiro governo que j haviam respondido ao questionrio na primeira etapa da pesquisa e que continuaram como titulares dos mesmos cargos no segundo mandato. Em fevereiro de 2008 comeamos a enviar o questionrio, por correio eletrnico, a essas 848 pessoas. Dessa vez, optamos por um questionrio online, de maneira que o informante respondesse diretamente para nossa base de dados. A opo pelo formato online teve como objetivo simplificar o preenchimento do questionrio e consequentemente aumentar a taxa de resposta. No e-mail convite aos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, enfatizamos o objetivo e a instituio qual estava vinculada a pesquisa, bem como a disponibilidade da equipe para esclarecer dvidas quanto prpria pesquisa ou ao preenchimento do questionrio. No corpo do e-mail, apresentamos o link de acesso ao questionrio online. Em maio de 2008 encerramos a consulta. Ao longo de quase trs meses, obtivemos retorno de 203 pessoas, o que equivale a 24% do total dos 848 ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES a quem solicitamos o preenchimento do questionrio. Ao fim desse processo, juntamos os 203 questionrios respondidos aos dos 214 servidores que participaram da primeira fase da pesquisa e que permaneceram no governo federal. Assim, chegamos a uma amostra de 417 pessoas, que corresponde a 30% dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES identificados na segunda gesto do presidente Lula e a 34,8% dos que estavam ocupados.

Tabela 1 Distribuio de cargos de DAS e NES (%)


DAS 101.5 DAS 102.5 DAS 101.6 DAS 102.6 NES Total Lula 1 58,9 11,6 13,6 4,0 11,9 100 Lula 2 62,8 11,3 15,3 3,1 7,4 100

Distribuio por tipo de cargo, sexo, etnia e regio de procedncia


Iniciaremos esta exposio apresentando informaes bsicas sobre as amostras dos dois governos Lula, relativas aos tipos de cargos ocupados, sexo, cor e regio de procedncia. Como mostra a Tabela 1, cerca de 70% da primeira amostra (Lula 1) compem-se de DAS 5, 18% de DAS 6 e 12% de NES. Para a segunda amostra (Lula 2), os percentuais so, respectivamente, de 74%, 18% e de 7,5%. Assim, constatamos que em Lula 2 h percentualmente mais cargos de DAS 5, e menos de NES, enquanto a quantidade de DAS 6 se mantm inalterada em relao primeira amostra. De modo geral, contudo, ambas apresentam a mesma tendncia na distribuio de cargos. No ltimo Boletim Estatstico de Pessoal, de julho de 2009, verificamos que do total de 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES contabilizados, cerca de 79% so DAS 5, 17% DAS 6 e 4,2% NES. Assim, temos evidncias que nos permitem concluir que nossa amostra no est superdimensionada. Os percentuais dos cargos das amostras equivalem, exceo dos cargos de NES, distribuio apresentada pelo BEP. Como destacado no captulo anterior, o nmero de postos de NES registrados pelos ltimos BEPs, cerca de 53, no corresponde ao quantitativo real, segundo nmeros do prprio governo, o que nos impede de concluir se nas amostras esse tipo de cargo est ou no superdimensionado.

Quanto ao perfil social desse grupo, os dados apontam uma presena majoritariamente masculina. Em Lula 1, 75,5% da amostra eram compostos por homens, enquanto no segundo governo esse percentual de 73,6%. Ou seja, a participao das mulheres cresceu de 24,5 para 26,4% entre os dois mandatos. Cotejando esses dados com os disponibilizados no BEP de julho de 2009, que registrou a participao de 22,8% de mulheres entre os 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES, nota-se que os percentuais das amostras acompanham relativamente o do universo desse conjunto de cargos. Para termos uma dimenso da localizao e da posio das mulheres no interior desses postos de confiana nos dois governos Lula, organizamos duas tabelas que mostram sua distribuio na administrao direta e indireta4 e entre os cargos de DAS e de NES. Embora as mulheres sejam minoria, elas esto majoritariamente em cargos da administrao direta (Tabela 2), o que significa posies com maior capacidade de empreender polticas pblicas e de manusear verbas.

Tabela 2 Distribuio dos sexos por nveis administrativos (%)


Lula 1 Mulheres Adm. direta Adm. indireta Total 91,9 8,1 100,0 Homens 85,5 14,5 100,0 Mulheres 95,4 4,6 100,0 Lula 2 Homens 86,3 13,7 100,0

Atendo-nos distribuio de homens e mulheres dentro de cada nvel de DAS e entre os NES, fica claro (Tabela 3) que a maioria est concentrada no nvel DAS 5, que quantitativamente rene o maior nmero de integrantes da pesquisa.

Tabela 3 - Distribuio dos sexos por tipos de cargo (%)


Lula 1 Mulheres DAS 5 DAS 6 NES Total
4 Ver Anexo 1.

Lula 2 Homens 68,4 18,0 13,6 Mulheres 75,4 18,2 6,4 100,0 Homens 73,6 18,6 7,8

77,1 16,2 6,7 100,0

3 Tal como procedemos na primeira fase da pesquisa, buscamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos prprios rgos, no site do Sistema de Informaes Organizacionais do Governo federal SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Braslia (www.dicasdebraslia.com.br), entre outros.

34

35

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Resumidamente, as Tabelas 2 e 3 mostram que, em relao aos homens, as mulheres se concentram mais na administrao direta e um pouco mais nos cargos de DAS 5. Isso significa, por um lado, que grande parte delas estava localizada em rgos de formulao de polticas pblicas, mas, por outro lado, praticamente trs quartos ocupavam cargos de DAS 5, sendo menor, portanto, sua participao nos postos hierarquicamente mais elevados. Contudo, observando os detalhes, vemos pequenas alteraes positivas de um governo para outro: aumenta timidamente o percentual de mulheres na administrao direta e entre os cargos de DAS 6. Essa pequena mudana revela que polticas de perspectiva de gnero ainda so precariamente seguidas pelo governo brasileiro, apesar das recomendaes da ONU nesse sentido, particularmente a Resoluo 1.325, de 2000. O documento claramente apela com urgncia aos Estados Membros para que assegurem uma representao cada vez maior de mulheres em todos os nveis de tomada de deciso nas instituies nacionais, regionais e internacionais, bem como nos mecanismos destinados preveno, gesto e resoluo de conflitos. Desde os anos 1990 o pas vem tentando estabelecer polticas nesse sentido, mas os resultados tm sido lentos e descontinuados. Assim como no quesito sexo observamos um quadro majoritariamente masculino, outra maioria pode ser constatada quando nos detemos nas caractersticas tnicas desses dirigentes nos dois governos Lula: 87,2% no primeiro e 84,8% no segundo so brancos. A Tabela 4 mostra a distribuio tnica nos dois governos em comparao com a distribuio tnica da populao brasileira, segundo dados do IBGE.

Tabela 5 Regio de procedncia por governos e pela populao brasileira (%)


Lula 1 Norte Nordeste Centro-oeste Sul Sudeste No exterior Total 3,0 (12) 8,1 (32) 7,8 (31) 12,4 (49) 41,3 (163) 2,0 (8) 100,0 (395) Lula 2 4,1 (16) 10,9 (43) 11,4 (45) 16,7 (66) 54,8 (216) 2,0 (8) 100,0 (394) 100,0 Dados IBGE - pop. brasileira (2007) 8,1 27,5 7,2 14,6 42,6

Tabela 4 Distribuio tnica por governos e pela populao brasileira (%)


Lula 1 Preto Pardo Branco Amarelo ndio Total 2,0 9,8 87,2 0,7 0,3 100,0 Lula 2 2,0 11,7 84,8 1,0 0,5 100,0 Dados IBGE - pop. brasileira (2007)5 7,4 42,4 49,4 0,7 0,1 100

Mais uma vez, comparando os dados das amostras com os do IBGE, relativos distribuio regional da populao brasileira, observamos que o Norte e o Nordeste so as regies menos representadas nesse conjunto de DAS e de NES. Embora tenha havido um aumento percentual dessas regies no segundo governo Lula, os valores ainda esto longe da distribuio real da populao no Brasil. Em Lula 2, tambm se intensifica a participao do Sudeste, que em comparao com os dados do IBGE aparece sobrerrepresentada. Embora nossa pesquisa trate de uma amostra especfica e pequena em termos quantitativos, ela refora a tese das desigualdades no Brasil, quer do ponto de vista racial, quer do ponto de vista regional. Os prximos tpicos abordam formao acadmica, experincia profissional e poltica, e os vnculos associativos desse conjunto de dirigentes pblicos.

Nvel escolar
A escolaridade dos integrantes das amostras Lula 1 e 2 apresenta semelhanas entre si, pois em torno de 95% de ambas so compostos por pessoas com nvel superior ou ps-graduao. Aproximadamente 16% possuem como ttulo mximo o terceiro grau, cerca de 30% cursaram alguma especializao, e cerca de 50% fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. No segundo governo houve, contudo, um ligeiro aumento do nmero de pessoas da amostra com at nvel mdio: de 5 para 11. A Tabela 6 mostra as especificaes da formao acadmica dos 302 membros da amostra do primeiro governo, lado a lado com as das 417 pessoas do segundo. Com ligeiras variaes, os percentuais so mantidos nos dois governos.

Nas duas amostras os brancos esto sobrerrepresentados, e os pardos e negros sub-representados. Essa uma das muitas evidncias dos limites da incorporao de negros e mulatos s carreiras e s posies de maior prestgio socioeconmico, o que vem sendo tambm alvo de vrias polticas pblicas, algumas delas polmicas, como a que prope cotas nas universidades pblicas. Indagados sobre a regio de procedncia antes de se mudarem para Braslia, seja para ocupar o cargo de DAS ou para assumir um emprego pblico, no caso dos servidores efetivos, os componentes das amostras, como vemos na Tabela 5, revelaram vir em grande parte da regio Sudeste. Na comparao entre as amostras Lula 1 e 2, nota-se que esse percentual aumenta, passando de 41,4 para 54,8%. Os demais, em ordem decrescente, vieram das regies Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte. Tanto no primeiro como no segundo mandato havia oito pessoas que antes de se mudar para Braslia estavam no exterior.
5Fonte:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2008/indic_sociais2008.pdf

36

37

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 6 Escolaridade das amostras titulao mxima


Lula 1 Frequncia 5 50 99 147 301* % 1,7 16,6 32,9 48,8 100 Lula 2 Frequncia 11 65 129 212 417 % 2,6 15,6 30,9 50,8 100

Grafico 2 DAS 5, 6 e NES - Instituies de ensino da 1 graduao (%)


45
40 35 30 25 20 15 10

At o ensino mdio Superior completo Especializao Ps-graduao Total

5 0 USP Inst. Catlicas UNB UFRJ CEUB UFMG UFRGS AEUDF UFPR Inst. Estrang. UFF UNICAMP UFSC Outros

* Uma pessoa da amostra no informou seu nvel de escolaridade.

Comparando os dados da escolaridade das amostras com os divulgados pelo Boletim Estatstico de Pessoal de julho de 2009 referentes ao total dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES ocupados nesse ms, verifica-se que, como observado no captulo anterior, os dados oficiais parecem incompletos.6 O que nos leva a concluir isso a consistncia dos indicadores de nossas amostras, que evidenciam nveis bem mais altos de escolaridade dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos. Ao indagar as reas e as instituies dos cursos de graduao, especializao e ps-graduao stricto sensu dos ocupantes de cargos de DAS e NES nos dois governos, percebemos certa constncia, quer nas especialidades, quer nas instituies cursadas. Na graduao, como se v no Grfico 1, as reas de economia, engenharia, direito, administrao e medicina continuam predominando, com poucas variaes. Em sexto lugar vem a rea de cincias sociais e relaes internacionais. Nas instituies cursadas na graduao, aumenta a presena da Universidade de Braslia (UNB), mas a Universidade de So Paulo (USP) e as universidades catlicas se mantm como as principais escolas a preparar os ocupantes dos cargos em questo. O alto percentual de outros no Grfico 2, referente s instituies de ensino da graduao, revela que esse nvel de escolaridade est altamente disperso, o que demonstra, de certa forma, o crescimento do sistema universitrio do pas.

Lula 1

Lula 2

No grau de especializao ocorre ntida concentrao no curso de administrao, que apresenta crescimento de um governo para o outro e que significa mais do dobro dos formados em economia. Comparando o Grfico 3 com o Grfico 1, percebemos ainda uma reduo na variedade dos cursos. A lista dos estabelecimentos de ensino tambm apresenta variaes em relao ao que foi visto para a graduao, embora no se altere significativamente de um governo para o outro. A Fundao Getulio Vargas (FGV) e as instituies estrangeiras so apontadas como os principais ncleos de formao desse nvel, o que faz com que o Grfico 4 apresente um perfil diferente do observado no Grfico 2, em que a USP e as instituies catlicas predominam. Nesse nvel de ensino no h representao das cincias sociais, rea mais afeita ao ensino estritamente acadmico, como veremos no captulo 4.

Grafico 3 DAS 5, 6 e NES - reas do 1 curso de especializao (%)


Administrao Economia

Grafico 1 DAS 5, 6 e NES - reas dos cursos de graduao (%)


Economia Engenharia Direito Administrao Medicina Cincias Sociais e RI Agronomia e Eng. Agronmica Comunicao Social e Jornalismo Contabilidade Histria Outros
0 5 10 15 20 25
Lula 1 Lula 2

Mdicina e Sade Pblica Direito Agronomia e Eng. Agronmica Engenharias Educao Outros
Lula 1 Lula 2

10

15

20

25

30

35

40

45

6 Pelos dados oficiais, 5,3% do total desses cargos tm como titulao mxima o 2 grau, 85,6% o 3 grau, 2,2% o nvel de especializao, e apenas 6,9% teriam titulao de mestrado ou doutorado.

38

39

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Grafico 4 DAS 5, 6 e NES - Instituies de ensino da 1 especializao (%)


50 45
40 35 30 25 20 15 10

Grafico 6 DAS 5, 6 e NES - Instituies de ensino do mestrado (%)


25 20 15 10

5 0

5 0 FGV Inst. Estrang. Inst. Catlicas USP UNB ENAP UFRJ UNICAMP UERJ AEUDF ENSP / Fio Cruz UDF Outros
USP Inst. Estrang. Inst. Catlicas UFRJ UNB UFRGS UNICAMP UFMG FGV UERJ UFPE UFSC Outros

Lula 1

Lula 2

Lula 1

Lula 2

No nvel de mestrado, como mostra o Grfico 5, o curso de economia predomina, embora sofra uma reduo considervel no segundo governo Lula. Os mestres em cincias sociais (antropologia, sociologia e cincia poltica) e relaes internacionais mantm-se na segunda posio e aumentam um pouco sua participao no segundo mandato. H ainda em Lula 2 um crescimento expressivo dos cursos de administrao e direito. Nesse nvel, apesar da proeminncia da economia, no se observa uma concentrao especfica numa rea de formao, como observamos nos cursos de especializao. A tendncia uma maior disperso de formaes, principalmente no segundo governo. Nas instituies cursadas, objeto do Grfico 6, h uma maior participao da UNB e um aumento significativo na coluna outros cursos. Percebemos ainda que no segundo governo h uma alterao na distribuio dos estabelecimentos de ensino: expressiva a reduo da participao da USP e das instituies estrangeiras. O crescimento da UNB no segundo mandato pode indicar que um maior nmero de pessoas provenientes de Braslia est frente desses postos de confiana.

Quanto aos doutores, como mostra o Grfico 7, no segundo governo cai novamente o nmero de formados em economia, que, no obstante, se mantm em primeiro lugar. Assim como no mestrado, os cursos no doutorado na rea de cincias sociais tambm se situam na segunda posio. Medicina e sade pblica vm em seguida. Observamos ainda, em Lula 2, um aumento na participao dos cursos de engenharias e direito. Nas instituies de ensino, como vemos no Grfico 8, diminuem os que so formados no exterior e apenas quatro instituies nacionais USP, Universidade de Campinas (Unicamp), UNB e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) formam, cada uma, 5% ou mais dos doutores recrutados pelo governo para esse tipo de cargo e funo. Com exceo dos cursos de especializao, em que a instituio mais cursada a FGV, em todos os outros nveis de ensino predomina a USP.

Grafico 7 DAS 5, 6 e NES - reas do curso de doutorado (%)


Administrao Antropologia, Cincia Poltica, Sociologia e Relaes Internacionais Mdicina e Sade Pblica Engenharias

Grafico 5 DAS 5, 6 e NES - reas do 1 mestrado (%)


Economia Antropologia, Cincia Poltica, Sociologia e Relaes Internacionais Medicina e Sade Pblica Administrao

Direito
Engenharia

Educao
Direito

Histria
Agronomia

Outros
Biologia e Meio Ambiente
0 5 10 15 20 25 30 35

Psicologia Comunicao Social e Jornalismo

banismo O

40

41

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Grafico 8 DAS 5, 6 e NES - Instituies de ensino do doutorado (%)


35 30 25 20 15 10

Tabela 7 Escolaridade dos pais (%)


Lula 1 Pai Ps-doutorado Doutorado Livre-docncia Mestrado 0,7 (2) 3,2 (9) 0,7 (2) 2,9 (8) 6,8 (19) 29,6 (82) 3,4 (11) 21,7 (60) 10,8 (30) 18,4 (51) 1,1 (3) 100,0 (277) 100,0 (277) Me 0,4 (1) 1,4 (4) 0,4 (1) 2,5 (7) 4,0 (11) 20,2 (56) 4,0 (11) 35,4 (98) 12,3 (34) 19,5 (54) Pai 0,5 (2) 2,5 (10) 0,7 (3) 2,8 (11) 6,8 (27) 28,1 (112) 4,8 (19) 20,8 (83) 13,1 (52) 18,6 (74) 1,2 (5) 100,0 (398) 100,0 (396) Lula 2 Me 0,7 (3) 1,8 (7) 0,2 (1) 2,5 (10) 4,0 (16) 21,7 (86) 2,8 (11) 32,3 (128) 15,1 (60) 18,7 (74)

5 0 Inst. Estrang. USP UNICAMP UNB UFRJ Outros

Especializao Superior completo

Lula 1

Lula 2

Superior incompleto Ensino mdio Averiguamos tambm o nvel de escolaridade dos pais dos integrantes das amostras do governo Lula a fim de verificar sua extrao social e o nvel de mobilidade que alcanaram em relao a seus progenitores. Como mostra a Tabela 7, constatamos que a escolaridade dos membros das duas amostras bem superior de seus pais. Como vimos, entre os ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que compem as amostras dos dois governos, cerca de 95% tm no mnimo o nvel superior, mas para os pais esse percentual no chega a 45%, tanto em Lula 1 como em Lula 2. A taxa de ps-graduao stricto sensu muito baixa para os pais em comparao com seus filhos. No primeiro governo Lula apenas 7,5% dos pais e 4,7% das mes tinham como ttulo mximo mestrado, ou doutorado, ou ps-doutorado, ou livre docncia, enquanto no segundo mandato esses percentuais so de 6,5% para os pais e 5,2% para as mes. Nas amostras, aproximadamente 50% obtiveram algum desses nveis de psgraduao stricto sensu. Sendo a educao, no Brasil, o principal indicador para medir ascenso social e renda, essas so algumas evidncias que nos fazem supor que grande parte do grupo de DAS 5 e 6 e NES analisado nesta pesquisa proveniente de famlias que pertencem a setores scioeconmicos mais baixos. Consequentemente, os dados revelam que reunir as condies acadmicas apresentadas acima, bem como ocupar qualquer um dos cargos aqui considerados, representa expressiva mobilidade social para a maioria dos integrantes de nossa amostra. Fundamental completo Fundamental incompleto Carreira militar Total

Experincia profissional e poltico-partidria


A profissionalizao um aspecto importante de nossa pesquisa, pois tenta aferir, entre outros fatores, se os ocupantes de cargos de DAS e NES vm de uma trajetria de servios pblicos na Unio e nos governos subnacionais (estados e municpios) ou so estreantes. Comparamos as amostras dos dois governos na Tabela 8 e notamos que o padro geral igual nos dois grupos. Ou seja, a maioria formada por servidores federais efetivos. Verificamos tambm que os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES partilham o mesmo padro de vnculo, isto , so em sua maioria servidores pblicos federais, seguidos pelos no-servidores, pelos servidores requisitados e, por fim, pelos aposentados.

42

43

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 8 - Tipo de vnculo das amostras (%)


Lula 1 Lula 2

Tabela 9 Tipo de vnculo por escolaridade (%)


Lula 1
Servidor efetivo federal
At o ensino mdio

Lula 2
Aposentado Servidor efetivo federal Servidor efetivo de outra esfera
3,7 13,0 20,4 31,4

DAS 5 DAS 6 NES

Total DAS 5 DAS 6 NES Total

Servidor efetivo da esfera federal Servidor requisitado de outra esfera de governo No-servidor Aposentado Total

54,1 11,9 26,3 7,6

49,1 17 32,1 1,9

50 11,1 36,1 2,7

52,7 12,7 28,5 6,1

54,7 12,1 26,4 6,8

44,2 16,9 37,7 1,3

48,4 52,3 12,9 13,0 35,5 29,1 3,2 5,6


Superior incompleto Superior completo Especializao Mestrado Livre-docncia Doutorado Ps-doutorado

Servidor efetivo de outra esfera


2,6

No servidor
2,3 2,3 18,8 33,0 29,4

No servidor
4,1

Aposentado

0,5 22,2 39,0 33,3 14,3 35,5 24,4

2,5 18,2 27,3 32,2 0,8 21,7 34,8 30,4

17,9 35,3 20,5

5,3 18,4 34,2

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

22,4 3,8 100,0

34,2 5,3 100,0

14,1

5,5

20,7 4,6

27,8 3,7 100,0

14,9 13,0 100,0

Se considerarmos o universo dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES apresentado no ltimo Boletim

Estatstico de Pessoal, perceberemos diferenas na distribuio desses vnculos. O Boletim de julho de 2009 revela que entre os ocupantes de DAS 5 e 6, a maioria no era composta por servidores pblicos da esfera federal. Ou seja, enquanto nossa amostra demonstra que em torno de 50% vm dessa esfera de governo, no Boletim esses nmeros caem um pouco: ali encontramos, respectivamente 47,3% para os DAS 5 e 33,8% para os DAS 6. Na Tabela 9 verificamos a distribuio do nvel de escolaridade por cada tipo de vnculo. Nos dois governos, praticamente todos os servidores efetivos federais e os aposentados tm no mnimo o superior completo; os servidores requisitados de outras esferas se destacam pelo alto percentual de pessoas com ps-graduao stricto sensu; os no-servidores apresentam nveis de ps-graduao prximos dos servidores federais, embora em Lula 2 os percentuais de mestres, doutores e ps-doutores, no conjunto, tenham aumentado mais entre os servidores federais do que entre os no-servidores. Essas observaes, apesar de mostrarem as especificidades de cada tipo de vnculo, no apontam para diferenas substantivas que distingam as quatro origens de recrutamento dos ocupantes de cargos de DAS e de NES. Dessa forma, apenas com esses dados no se pode afirmar que o grau de escolaridade varia conforme a origem de recrutamento da amostra.

Total

100,0

100,0

100,0

Na Tabela 10 os dados indicam a distribuio dos cargos entre os integrantes das amostras por reas da administrao. Percebemos que em praticamente todos os cargos a grande maioria das pessoas se localiza nos rgos da administrao direta, que congregam as instncias e funes de formulao de polticas pblicas. No mbito da administrao indireta, composta por rgos de execuo de polticas e prestao de servios, baixa a presena dos ocupantes de cargos de nossas amostras. Apenas os postos de NES eles tm uma maior presena nessa esfera administrativa, que decresce um pouco no segundo governo Lula. Tambm para o conjunto de todos os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, os dados oficiais mostram que 86,3% dos DAS 5, 98,4% dos DAS 6 e 91,5% dos NES esto lotados na administrao direta, o que significa, portanto, presena acentuada em cargos de direo e de formulao de polticas pblicas.

Tabela 10 - Esferas da administrao das amostras (%)


Lula 1 DAS 5 Administrao Direta Administrao Indireta Total 87,3 12,7 100,0 DAS 6 95,4 7,6 100,0 NES 77,8 22,2 100,0 Total 87,0 13,0 100 (301)* DAS 5 87,7 12,3 100,0 Lula 2 DAS 6 94,7 5,3 100,0 NES 83,9 16,1 100,0 Total 88,7 11,3 100 (415)**

* Uma pessoa no forneceu informao sobre seu rgo de atuao. ** Duas pessoas no forneceram informaes sobre seus rgos de atuao.

44

45

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Quando examinamos, no Grfico 9, a experincia em cargos de DAS e NES das pessoas que compem a amostra dos dois governos, verificamos diferenas. Em comparao com Lula 1, grande parte das pessoas do segundo governo j havia ocupado cargo de DAS e de NES. De fato, grande parte delas levava consigo a experincia do primeiro governo. Considerando a amostra de 417 pessoas do segundo governo, nota-se que mais de 80% dos DAS 5 e 6 e de 90% dos NES j tinham experincia em cargos de direo e assessoramento superior. O alto nmero de pessoas do primeiro governo que permaneceu no segundo, seja frente dos cargos que ocupavam em Lula 1 ou em outras funes de confiana, assim como o percentual de ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que j apresentavam experincia nesses cargos quando foram integrar a equipe do primeiro governo, demonstram que existe certa estabilidade de quadros e que grande parte dos cargos no tem sido ocupada por estreantes.

Grfico 9 - Experincia em cargos de DAS e de NES (%)


100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 DAS-5 DAS-6 NES
Lula 1 Lula 2

93,5 83,2 88,3

52,6 39,6 44,4

O Quadro 1 apresenta os tipos de experincias profissionais das duas amostras, principalmente em cargos e funes de direo e gerncia. Esses dados so oportunos para se avaliar a expertise desse conjunto de profissionais. Os percentuais se referem ao total dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, respectivamente, de cada amostra. Em termos gerais, as experincias que mais se destacam esto ligadas a docncia, consultorias e funes tcnicas. Os dados indicam que ao menos um tero dos DAS 5 e 6 e dos NES dos dois governos de Lula exerceram a atividade de professor universitrio. Observa-se tambm que os percentuais correspondentes s experincias de consultoria e funes tcnicas cresceram de um governo para outro. Sabemos que para o desempenho dessas funes so necessrios conhecimentos especficos de um determinado tema, sobretudo no mbito das atividades de consultoria e docncia, e o domnio de especialidades e tcnicas. As informaes que coletamos a esse respeito indicam, portanto, tratar-se de um grupo com competncias profissionais. Em cada cargo so expressivas tambm as funes de direo ou coordenao de agncias do governo, diretor de empresas, diretor de entidade do Terceiro Setor e diretor de instituio de ensino. Embora essas funes possam ser cumulativas, isto , os mesmos profissionais possam ter atuado nesses diferentes ramos, os nmeros sugerem um grupo com diversas habilidades e experincias. Alm do que, demonstram a interface de parte desse grupo com ONGs, no caso das experincias no Terceiro Setor, e com o meio acadmico, dada a atuao na direo de instituies de ensino.

Quadro 1 DAS 5 e 6 e NES outras experincias profissionais (%)


Lula 1 DAS 5 DAS 6 Consultor de empresas Consultor financeiro Outro tipo de consultoria Direo ou coordenao de agncias do governo Direo ou coordenao de agncias de fomento Direo ou coordenao de agncias internacionais Diretor de empresas Diretor de entidade do terceiro setor Diretor de instituio de ensino Funes tcnicas Gerente de banco Professor universitrio 10,3 1,4 20,7 11,7 2,8 0,9 10,8 10,3 7,5 35,2 1,9 35,7 9,4 11,3 18,9 20,8 1,9 39,6 44,4
47

Lula 2 Total 8,9 2,5 20,2 12,6 2,3 0,7 9,3 DAS 5 DAS 6 13,7 2,4 20,8 12,7 2,4 1,9 9 10,8 10,8 46,2 2,8 29,7 16,4 1,8 16,4 16,4 1,8 1,8 12,7 9,1 18,2 29,1 1,8 36,1 43,3 20,8 8,3 70,8 4,2 29,2 12,5 NES Total 13,1 2,4 20,6 13,4 2,1 1,7 8,9 11,3 12 44 2,4 31,9

NES 2,8 5,6

7,5

Na Tabela 11, temos a informao sobre o tipo de vnculo dos integrantes das amostras que indicaram ter experincia em cargos de DAS e NES. Mais de 50% desse conjunto, nos dois governos, so servidores pblicos federais, indicando que de fato os funcionrios pblicos dessa esfera de governo so frequentemente convocados para cargos de confiana, como sugere a literatura especializada, reunindo a partir da experincias diversificadas.7 Contudo, no segundo governo diminuiu percentualmente a parcela de servidores federais que j haviam tido experincia em cargos de DAS e NES. Em contrapartida, aumentou esse tipo de experincia entre os no-servidores, provavelmente em decorrncia de terem participado do primeiro governo e continuarem no segundo.

15,1 15,1 1,9

25 13,9

Tabela 11 Tipo de vnculo dos membros das amostras com experincias em cargos de DAS e NES (%)
Servidor efetivo da esfera federal Servidor requisitado de outra esfera de governo No-servidor Aposentado Total
7 Ver, por exemplo, os textos de Pacheco e Loureiro citados na bibliografia.

Lula 1 67,3 (101) 9,3 (14) 15,3 (23) 5,3 (8) 100,0 (150)

Lula 2 56,8 (200) 11,9 (42) 25,3 (89) 6,0 (21) 100,0 (352)

11,1 5,6 55,6

10,6 9,3 35,1 1,7 37,4

46

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

O Quadro 2 precisa o tipo de vnculo das pessoas que indicaram experincia profissional nos ramos mais citados do Quadro 1. Com isso, poderemos verificar, por exemplo, se so os servidores pblicos efetivos que acumulam mais experincias diversificadas, ou se os no-servidores tambm possuem um perfil profissional diverso. primeira vista observa-se que nos dois governos a maioria das pessoas que indicaram possuir as experincias relacionadas so, igualmente, servidores efetivos federais e no-servidores. H, contudo, alguns padres, como a maior presena de servidores federais nas funes de direo de agncia do governo, funes tcnicas e de professor universitrio, enquanto os no-servidores predominam nos ramos de consultoria, direo de empresa e de entidade do Terceiro Setor, reas, de fato, externas ao setor pblico. Do primeiro governo Lula para o segundo, os percentuais relativos s principais experincias dos servidores federais declinam, enquanto as principais funes distribudas entre os no-servidores aumentam.

Quadro 2 Experincia profissional dos membros das amostras por tipo de vnculo (%)
Lula 1 Servidor Servidor requisitado Noefetivo de outra servidor federal esfera Aposentado Lula 2 Servidor Servidor requisitado Noefetivo de outra servidor federal esfera

Atentamos tambm para a experincia poltica dos integrantes das amostras dos dois governos, e observamos um nmero muito baixo de pessoas que exerceram cargos eletivos, seja no Legislativo ou no Executivo. Como mostra o Quadro 3, apenas oito pessoas da amostra do primeiro governo e 13 da do segundo tiveram cargos eletivos nos parlamentos municipal, estadual ou federal. H que se ponderar, contudo, que esses nmeros, embora baixos, atestam que ex-parlamentares, a maioria proveniente de legislativos municipais e estaduais, ocuparam cargos de confiana no Executivo federal durante o governo Lula, com ligeiro aumento no segundo mandato. Quanto s experincias polticas exercidas no mbito administrativo, em cargos de direo no Executivo municipal, estadual, federal e at mesmo em postos de ministro, verificamos que so mais frequentes nesse grupo do que o exerccio de cargos eletivos. Em Lula 1, 124 pessoas das 302 que compunham a primeira amostra, isto , 41%, indicaram esse tipo de experincia, enquanto em Lula 2 o percentual de 72%. De um governo para o outro, o crescimento maior entre aqueles que ocuparam cargos administrativos no mbito federal de 65 para 254. Isso se explica em grande parte pela permanncia de pessoas do primeiro governo no segundo mandato de Lula o que indica, como dissemos, estabilidade de quadros.

Quadro 3 - DAS 5 e 6 e NES Experincia poltica antes de assumir o cargo


Aposentado DAS-5 Parlamento 2 1 1 1 79 33 24 39 7 3,3 Lula 1 N=302 DAS-6 3 2 1 1 1 27 8 12 13 2 NES 3 2 1 1 18 9 9 13 1 Total 8 4 3 2 2 1 124 50 45 65 10 DAS-5 6 4 2 2 1 212 44 36 179 6 Lula 2 N = 417 DAS-6 4 2 1 1 61 19 17 49 4 1 27 7 6 26 1 NES 3 2 1 1 Total 13 8 4 3 2 1 300 70 59 254 11

Consultoria Direo de agncias do governo Diretor de empresas Diretor de entidade do terceiro setor Diretor de instituio de ensino Funes tcnicas

38,3

10,0

48,3

3,3

30,0

10,0

56,7

Vereador Deputado estadual

47,2

18,9

25,0

13,9

43,6

12,8

28,2

15,4

Deputado federal Senador

26,6

18,5

44,4

7,4

23,1

15,4

53,8

7,7

Executivo Prefeito

16,1

16,1

67,7

6,3

18,7

75,0

Governador Outras exp. Executivo Secretrio municipal

46,4

17,8

21,4

14,3

31,4

20,0

31,4

14,2

Secretrio estadual Secretrio federal

54,8

13,5

28,8

5,8

53,5

11,8

27,6

7,1

Ministro

Professor universitrio

51,3

18,9

21,6

8,1

46,8

19,8

23,8

9,6

Considerando os dados sobre vnculo partidrio, verificamos, pela Tabela 12, que em torno de 25% dos profissionais de cada amostra so, ou j foram, filiados a um partido poltico. A grande maioria de filiados ao PT. Aproximadamente 80% das pessoas que indicaram filiao partidria nas duas amostras eram petistas. Medimos tambm a ocupao de cargos de direo partidria, e nesse mbito o percentual observado foi menor, mas expressivo. Nos dois grupos, cerca de 10% das pessoas indicaram j ter ocupado essa posio.

48

49

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 12 Filiao partidria e ocupao de cargo de dirigente partidrio (%)


Filiao partidria Lula 1 DAS 5 DAS 6 NES Total 52,0 (39) 33,3 (25) 14,7 (11) 24,8 (75) Lula 2 59,3 (64) 30,6 (33) 10,2 (11) 25,9 (108) Direo partidria Lula 1 54,8 (17) 35,5 (11) 9,7 (3) 10,3 (31) Lula 2 54,2 (26) 37,5 (18) 8,3 (4) 11,5 (48)

Os filiados a partidos tm maior presena entre os ocupantes dos cargos de DAS 5 nos dois governos, e o mesmo se verifica na distribuio das pessoas das amostras que exerceram cargos de direo partidria, que tambm tendem a se concentrar nos DAS 5. Chama ateno a consistncia do percentual de filiados de uma amostra para outra. Afinal praticamente 25% dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados no primeiro e no segundo mandato indicaram vnculos com partidos polticos. Pela Tabela 13, verificamos o tipo de vnculo com o servio pblico das pessoas das amostras Lula 1 e 2 com filiao partidria. Nota-se que, embora praticamente metade dos filiados venha de fora do setor pblico nos dois governos, isto , no seja de servidores, a outra metade composta de servidores pblicos.8 A nosso ver esses dados poderiam sugerir ambivalncias. De um lado, ao mostrar que a ocupao desses cargos de confiana por filiados a partidos, sobretudo por petistas, pessoas estranhas ao setor pblico, poderiam sugerir um tipo de partidarizao da mquina pblica. Mas, de outro lado, sabemos que metade desse grupo de filiados composta de servidores efetivos, o que evidencia a forte interface do PT com o servio pblico, conforme demonstrado, por exemplo, por Oswaldo Amaral.9

Apuramos que dos filiados a partidos, 32,4% no primeiro governo j possuam experincia em cargos de DAS, e que no segundo mandato esse percentual chega a 78,7%. Entre os filiados ao PT, no primeiro mandato de Lula, 36,7% indicaram j ter exercido cargos de DAS, enquanto no segundo mandato esse nmero passa para 82,6%. Em ambos os casos os nmeros dobram, em funo, como dissemos, de que vrias pessoas que estavam no primeiro governo continuaram no segundo. Na Tabela 14 temos a distribuio dos partidos com os quais os filiados das amostras de Lula 1 e 2 apontaram vnculos. Como destacado, o PT o partido mais indicado: cerca de 80% dos filiados no primeiro governo eram petistas, e esse nmero de 81,1% no segundo. Mais uma vez se nota consistncia nas amostras, tendo em vista que entre os filiados cerca de 80% apontaram filiao ao PT nos dois mandatos. possvel observar que em Lula 2 o leque de partidos maior em comparao com o primeiro governo, embora percentualmente isso no tenha afetado a presena do PT entre o conjunto de filiados. Chama a ateno tambm em Lula 2 que aproximadamente 4,7% dos filiados tenham vnculos com partidos (DEM, PSDB e PV) que no so da base do governo. Outro dado curioso que o PMBD, principal partido da coalizo governamental, no esteja presente na relao de partidos mencionados. Embora ainda estejamos apurando explicaes para essa ausncia, pode-se aventar que, em certa medida, os altos cargos de confiana do tipo DAS 5 e 6 e NES no sejam objeto de interesse na partilha de poder reivindicada pelo PMDB ou no estejam, no governo Lula, sujeitos lgica do presidencialismo de coalizo.

Tabela 14 Partidos dos filiados das amostras (%)


Lula 1 DEM (ex-PFL) PCB PCdoB PDT PL 1,3 (1) 5,3 (4) 13, (1) 4,0 (3) 2,7 (2) 4,0 (3) 80,0 (60) 1,3 (1) 100,0 (75) Lula 2 0,9 (1) 0,9 (1) 5,7 (6) 3,8 (4) 0,9 (1) 0,9 (1) 0,9 (1) 1,9 (2) 81,1 (86) 0,9 (1) 1,9 (2) 100,0 (106)

Tabela 13 Filiao partidria por tipo de vnculo (%)


Lula 1 Total Servidor efetivo federal Servidor requisitado de outra esfera No-servidor Aposentado Total 24,3 (18) 23,0 (17) 51,3 (38) 1,3 (1) 100,0 (74)* 100,0 (59)** Filiados PT 20,3 (12) 27,1 (16) 52,5 (31) Total 25,0 (27) 23,4 (25) 50,0 (54) 1,8 (2) 100,0 (108) Lula 2 Filiados PT

PP PPS 23,2 (20) 24,4 (21) 51,2 (44) 1,2 (1) 100,0 (86) PSB PSDB PT PTB PV Total

* Uma pessoa no indicou informao sobre seu tipo de vnculo. | ** Idem.

8 Cerca de 25% de funcionrios federais e de 23% de funcionrios requisitados de estados e municpios. 9 Amaral (2007).

50

51

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

A ttulo de comparao, apresentamos a relao dos partidos polticos aos quais parte dos eleitores brasileiros (9,6%) indicaram filiao em 2009, segundo informaes do Tribunal Superior Eleitoral. Na Tabela 15 contabilizamos que os sete partidos com maior nmero de filiados (PMDB, PP, PT, PSDB, PTB, PDT e DEM) agregam 70% dos eleitores filiados a partidos. O PMBD figura como a agremiao com o maior nmero de filiados, seguido por PP e PT, ambos praticamente com 10%.

Todos os dados mencionados at aqui indicam que esses dirigentes formam um grupo com vnculos polticos bem superiores e distintos do conjunto da sociedade brasileira. Isso confirmado quando tomamos outros indicadores de participao em sindicatos, movimentos e associaes da sociedade civil.

Tabela 15 Partidos de filiao dos eleitores brasileiros (2009)


Partido DEM PCdoB PCB PCO PDT PHS PMDB PMN PP PPS PR PRB PRP PRTB PSB PSC PSDB PSDC PSL PSOL PSTU PT PT DO B PTB PTC PTN PV Total Eleitores 1.005.645 240.949 16.288 3.187 1.018.413 106.459 2.063.836 185.642 1.266.940 411.366 722.653 196.178 179.418 88.168 433.760 270.072 1.171.738 133.908 159.957 35.661 13.555 1.252.852 126.763 1.034.700 138.974 94.798 255.659 12.627.539 % 8,0 1,9 0,1 0,0 8,1 0,8 16,3 1,5 10,0 3,3 5,7 1,6 1,4 0,7 3,4 2,1 9,3 1,1 1,3 0,3 0,1 9,9 1,0 8,2 1,1 0,8 2,0 100,0 Filiao sindical Participao central sindical Participao conselho profissional Participao conselho gestor Participao organizaes locais Participao movimento sociais Participao entidade patronal

Vnculos associativos
Os indicadores de associativismo que reunimos demonstram alto grau de engajamento de grande parte dos componentes das duas amostras. Mais de 40% do grupo tm filiao sindical e envolvimento com movimentos sociais. Tambm expressiva, em torno de 30%, a participao em conselhos profissionais e de gesto. A filiao a conselho profissional e a sindicatos, que marca dos dois grupos analisados, denota a predominncia do associativismo profissional e do corporativismo tradicional. Todavia, outras formas associativas consagradas a partir da promulgao da Constituio de 1988, tais como os conselhos gestores e entidades de organizao local, tambm so expressivas. Comparativamente, como vemos no Quadro 4, os indicadores mostraram poucas alteraes no decorrer dos dois mandatos de Lula. H apenas algumas variaes: os sindicalizados caem de 45% para 42,8%,10 os que integravam conselhos profissionais caem de 35,1% para 28,4 %, a participao em organizaes locais sobe de 23,8 para 26,8%. H ainda um pequeno incremento no pertencimento a centrais sindicais, corroborando a tese de que esta uma instncia que efetivamente foi fortalecida pelo governo, quer na formulao de novas medidas legais, quer no preenchimento de cargos e funes de dirigentes pblicos conforme ser visto no Captulo 3.

Quadro 4 Vnculos associativos das amostras (%)


Lula 1 DAS 5 DAS 6 45,5 8,9 37,1 30,5 24,4 44,6 3,8 56,6 20,8 34,0 39,6 26,4 64,2 9,4 NES 25,0 5,6 25,0 27,8 16,7 27,8 5,6 Total 45,0 10,6 35,1 31,8 23,8 46,0 5,0 Lula 2 DAS 5 DAS 6 42,0 8,7 29,2 27,8 26,4 43,4 5,4 49,3 28,6 24,7 38,0 28,6 62,2 6,8 NES 34,5 10,3 29,0 36,7 26,7 36,7 6,7 Total 42,8 12,3 28,4 30,4 26,8 46,3 5,7

Fonte: site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) dados referentes a julho de 2009. Neste mesmo perodo o total de eleitores no Brasil era de 131.112.445. Disponvel em http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/eleitores_filiados.htm.

10 Assim mesmo um nmero bem mais alto do que a da mdia nacional, que de 17,7% segundo os dados da PNAD de 2007.

52

53

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Procuramos identificar se a filiao a sindicatos variava de acordo com os vnculos funcionais. O que se notou, conforme a Tabela 16, foi a predominncia de sindicalizados entre os servidores pblicos federais, em torno de 46% em cada governo. Esse percentual cai para cerca de 30% entre os no-servidores. Entre os recrutados nas esferas municipal e estadual esses ndices ficam em torno de 18%, o que pode indicar que o critrio da sindicalizao no um facilitador para ocupar cargos de dirigente em Braslia. Ou seja, pelo que vemos aqui, a grande fonte de sindicalizados entre os ocupantes de cargos de DAS e NES o prprio servio pblico federal. Esse tema ser discutido no Captulo 3.

Novamente nos perguntamos sobre os vnculos funcionais daqueles que tm participao em centrais. Nesse caso, conforme o Quadro 6, a maior incidncia se d entre os no-servidores e cresce significativamente no segundo governo. Esse um resultado consistente com a preocupao do governo Lula em criar espaos de legitimidade para essas organizaes e em introduzir na agenda de reforma a questo sindical, incluindo o reconhecimento das centrais, o que acabou ocorrendo em maro de 2008. Nesse sentido, podemos supor que dirigentes de cpula tenham construdo laos mais estreitos com diferentes esferas de governo permitindo sua incluso em cargos de confiana.

Tabela 16 Tipo de vnculo dos filiados a sindicato (%)


Lula 1 Servidor efetivo federal Servidor requisitado outra esfera No-servidor Aposentado Total 45,9 17,8 30,4 5,9 100,0 (135) Lula 2 46,5 18,4 31,0 4,0 100,0 (174)

Quadro 6 Tipo de vnculos dos participantes em centrais sindicais (%)


Lula 1 Servidor efetivo federal Servidor requisitado outra esfera No-servidor Aposentado Total 22,6 29,0 45,2 6,4 100,0 (31)* Lula 2 20,8 25,0 52,1 4,2 100,0 (48)

* No h informaes sobre o tipo de vnculo de duas pessoas que apontaram participao em central sindical.

Perguntamos tambm quantos dos sindicalizados eram filiados a partidos polticos. O que se nota, pelo Quadro 5, que cerca de 40% dos que so sindicalizados so tambm filiados a algum partido e nesse caso o partido escolhido, por cerca de 84%, nos dois governos, o PT. Ou seja, a filiao sindical se explicaria, principalmente, pelo pertencimento ao servio pblico federal, e a filiao partidria entre esses sindicalizados, quando ocorre, dentro do PT. Assim, ganha mais densidade o vnculo do servidor pblico federal com o sindicato e o PT.

Ainda depurando os vnculos associativos, procuramos saber as ligaes partidrias daquelas pessoas que tm alguma participao em centrais sindicais. Essa relao mais expressiva no segundo governo, mas de toda forma nota-se uma profunda imbricao entre esses dirigentes e o PT (Quadro 7). Este o plano mais expressivo em nossos dados da aproximao entre a CUT e o PT to fartamente demonstrada na bibliografia.11

Quadro 5 Vnculos partidrios dos filiados a sindicato (%)


Lula 1 Filiao partidria Filiao ao PT 40,3 83,3 Lula 2 41,3 84,3

Quadro 7 Vnculos partidrios dos participantes em central sindical (%)


Lula 1 Filiao partidria Filiao ao PT 77,4 91,7 Lula 2 89,6 95,3

As centrais sindicais so organizaes caras ao PT desde sua fundao e so tambm importantes atores polticos na Nova Repblica, representando sem dvida a forma simblica mais importante de incorporao dos trabalhadores ao sistema poltico. Por isso, sua presena na amostra foi cuidadosamente examinada. Buscamos saber os vnculos das pessoas pesquisadas em ambos os governos com as centrais sindicais. Sabemos que a filiao a esse tipo de organizao no individual e por isso buscamos saber se essas pessoas tinham algum tipo de atuao na administrao e na conduo de algumas dessas organizaes de trabalhadores. O que observamos foi um dado surpreendentemente alto em termos do que se passa com a sociedade brasileira em geral: cerca de 10% das pessoas no primeiro governo e 12% no segundo tinham algum envolvimento com essas entidades de cpula. No surpresa, contudo, que a central preferida seja a CUT, que reina praticamente absoluta, j que em torno de 90% dos vinculados a centrais pertencem a ela.

11 Ver, por exemplo, Rodrigues (1990).

54

55

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

Consideraes finais
O conjunto de dados sobre escolaridade, profissionalizao, sindicalizao, associativismo e filiao partidria dos membros das amostras dos dois governos revelador, como vimos, de um forte engajamento social e poltico dos ocupantes de cargos de DAS e NES. Com algumas variaes, so diferentes formas de engajamento cvico que no cmputo geral fazem desses dirigentes pessoas com forte interface com partidos, sindicatos e organizaes da sociedade civil, em comparao com a sociedade brasileira. Essa interface deve nos remeter a preocupaes tericas importantes na questo das relaes entre Estado e sociedade. Referimo-nos basicamente aos problemas para avaliar de que forma esse tipo de participao no governo aumenta a presena das demandas da sociedade frente ao Estado; ou se, ao contrrio, pode representar a captura desses representantes sindicais pelas esferas estatais. Alguns estudos tm se dedicando problemtica das trajetrias polticas de militantes sociais que alcanam posies de dirigentes pblicos, e indagam se essa nova posio os aproxima ou afasta de seu grupo de referncia.12 Contudo, o que se nota no caso brasileiro que os sindicatos cujos integrantes so parte do centro decisrio pertencem a categorias que historicamente j esto mais perto do Estado e tm mais canais de acesso ao poder pblico. Por tudo isso, entendemos que esses dados devem ser pensados em duas grandes frentes. Em primeiro lugar, ajudando a refletir sobre o recrutamento e o perfil do dirigente pblico brasileiro e suas qualificaes gerais e especficas. As qualificaes gerais podem ser mensuradas pela educao formal, e as especficas pela trajetria profissional, embora isso, como sabemos, no seja suficiente. Em segundo lugar, incentivando uma reflexo que articule burocracia estatal, dirigentes pblicos e orientao poltica governamental. O preenchimento desses cargos se faz recorrendo a lgicas que vo desde competncia e confiana at padres clientelistas. Como so cargos importantes para o desempenho da mquina pblica, assumem papel crucial no sistema decisrio. De outra parte, so formas de prestigiar alianas partidrias e sindicais, pelo menos no caso dos dois governos Lula. Alm de tudo isso, nosso banco de dados permite ver ao longo do tempo a presena de gnero e etnia entre a elite dirigente brasileira, fornecendo dados confiveis sobre os quantitativos dessa participao e que tipo de insero essas minorias conseguem nas diferentes esferas e nos distintos nveis de governo.

C A P T U L O

COMPROMISSO SINDICAL DO GOVERNO L ULA

ste captulo aborda a participao de profissionais sindicalizados em cargos de confiana na alta administrao federal no Brasil durante os dois governos Lula. A expressiva presena de sindicalistas e sindicalizados junto ao governo tem a ver com trs processos que podem estar conectados: o amadurecimento democrtico do pas com a consequente incorporao dos trabalhadores e dos sindicatos como atores legtimos do sistema poltico; a intensa sindicalizao no setor pblico a partir dos anos 1990; e a eleio de um ex-operrio sindicalista para presidente da Repblica em 2002. Ao analisar o engajamento desses dirigentes pblicos sindicalizados em partidos polticos, centrais sindicais e movimentos da sociedade civil, constatamos que h nesse grupo um pertencimento a vrias outras associaes da sociedade civil que percentualmente muito superior quele observado na sociedade brasileira em geral. E ao atentarmos para a que categorias profissionais pertencem esses dirigentes, detectamos que eles representam setores tradicionais do corporativismo sindical brasileiro e categorias profissionais tipicamente de classe mdia. Nossos dados fornecem subsdios para discutir a relao sindicatos-governo em duas direes. De um lado, eles nos permitem avaliar a tese de que o engajamento cvico cumulativo leva a pertencimentos superpostos que supostamente propiciam maiores oportunidades para os grupos sociais demandarem e participarem das polticas pblicas e at do governo.1 De outro, eles nos possibilitam pensar se a elevada presena sindical no governo representa uma adeso dos sindicatos e das centrais sindicais ao governo, ou uma cooptao do movimento social pelo Estado. Adicionalmente, nosso trabalho contribui para pensar a questo da alta taxa de sindicalizao no setor pblico e seus impactos sobre a administrao pblica. Embora essa taxa seja compatvel com as de sociedades avanadas,2 est muito acima da mdia da sociedade brasileira em geral e representa um poder de barganha mais orgnico para os servidores se comparado ao sindicalismo da iniciativa privada. Nosso trabalho fornece subsdios para o debate sobre sindicatos e poder mostrando de que forma a anlise da composio desse grupo de dirigentes sindicalizados pode ajudar na reflexo sobre o aprofundamento da democracia em sua dimenso participativa. A exemplo do que fizeram Delamaza e Ochsenius para o caso do Chile,3 queremos colaborar para a reflexo sobre at onde essa participao sindical pode reverter em mais fortalecimento para a sociedade civil. De forma inversa, a pesquisa tambm permite pensar se esse setor sindi-

12 De La Pea (2006).

1 A esse respeito ver Putnam (2002). 2 Conforme Cheibub e Locke (1999). 3 Delamaza & Ochsenius (2006).

56

57

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

calizado est prximo do poder por pertencer ao segmento dos funcionrios pblicos, e no por suas caractersticas associativas. Paralelamente, ela expe as polticas para o sindicalismo brasileiro adotadas pelo governo Lula, demonstrando que, apesar de um discurso modernizador, houve o fortalecimento da unicidade sindical, das centrais sindicais e da estrutura sindical corporativa criada nos anos 1930 por Getlio Vargas. Ao fim, tanto pela alta presena sindical no governo, especialmente no ministrio, quanto pelas polticas pblicas para o sindicalismo, com o fortalecimento das centrais sindicais como interlocutoras privilegiadas para a negociao de assuntos sindicais e de relaes trabalhistas, observamos um novo patamar nas relaes entre sindicato e poltica no Brasil. O que essas mudanas podem significar para o fortalecimento da democracia e de uma poltica mais igualitria entre ns ainda no pode ser apurado. De fato, como veremos, os sindicatos que esto prximos do poder representam setores profissionais de classe mdia e ramos tradicionais do sindicalismo corporativo do pas. Por outro lado, devemos indagar at onde a presena expressiva de sindicalizados entre os dirigentes pblicos reflete uma iniciativa do governo Lula ou uma tendncia mais antiga. De toda forma, nossos dados indicam que o debate sobre o impacto da presena sindical e das centrais sindicais no governo deve ser tema de novas pesquisas que se detenham em pensar, entre outros aspectos, qual a influncia das altas taxas de sindicalizao no setor pblico para o funcionamento republicano das instituies pblicas e para a qualidade das negociaes trabalhistas desses profissionais com o Estado.

Tabela 1 - Nmero de pessoas sindicalizadas - Brasil e grandes regies 2006


Sindicalizados Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Nos absolutos 901.980 4.653.168 6.652.366 3.343.729 1.043.234 16.594.477 % 13,5 19,9 17,4 23,0 16,3 18,6 No sindicalizados Nos absolutos 5.782.251 18.778.611 31.621.055 11.178.695 5.362.152 72.722.764 % 86,5 80,1 82,6 77,0 83,7 81,4 Nos absolutos 6.684.231 23.431.779 38.273.421 14.522.424 6.405.386 89.317.241 Total % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: IBGE, Pnad. Elaborao: Dieese.4

Sindicatos, associativismo e experincia profissional


Constatamos que 45% dos ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES no primeiro governo Lula, e 42,8% no segundo, eram filiados a sindicatos de trabalhadores. Da mesma forma, a presena de membros de centrais sindicais expressiva: 10,6% no primeiro governo e 12,3% no segundo. Quando tomamos o quantitativo geral de ocupantes de cargos de DAS e NES dos dois governos que compem a amostra de 505 pessoas, a taxa de filiao sindical de 40,8%, e a adeso a centrais entre esses sindicalizados de 24,3%. Como veremos, a maioria dos sindicalizados proveniente do servio pblico. Mesmo que, com a eleio de Lula, fosse de esperar que os sindicatos ficassem mais perto do governo e do Estado, esses dados chamam a ateno. Num pas conservador como o Brasil, a presena to significativa de profissionais sindicalizados nas altas esferas do governo parece destoante. Esses percentuais esto muito acima do que se observa na sociedade brasileira, que em 2006, segundo o IBGE, registrava uma taxa de sindicalizao em torno de 18% num total de 17 milhes de trabalhadores (Tabela 1).

As variaes, como vemos, so grandes entre as regies e tambm o so quando tomamos os sindicalizados por setores de atividade econmica. Segundo Pochman, em 2005, os sindicalizados no setor agrcola eram 24,7%, na indstria 23,7%, na construo civil 7,7%, no comrcio 11,8%, no setor de servios 18,2%, e na administrao pblica, reunindo os trs nveis da Federao, tnhamos 27,8%. Ou seja, a administrao pblica era o setor com maiores taxas de sindicalizao.5 Quando se toma apenas o Poder Executivo federal essas taxas aumentam, como ser visto adiante. Embora no haja por lei obrigao de contratar funcionrios pblicos para os cargos de DAS 5 e 6 e NES, na prtica o que se observa em nossa amostra que cerca da metade desses cargos de confiana preenchida por servidores de carreira no servio pblico federal. Outros 15% so servidores pblicos dos estados e dos municpios, e a maioria apresenta fortes vnculos com sindicatos, partidos e sociedade civil. Sistematizando os dados, verificamos que das 505 pessoas da amostra de cargos de DAS 5 e 6 e NES, 206 so sindicalizadas, isto , 40,8%. Entre as mesmas 505, h 323 servidores pblicos provenientes das trs esferas de governo, 149 da iniciativa privada e 29 aposentados, e no h informao sobre o tipo de vnculo de quatro. Entre os 323 que so servidores pblicos, h 130 sindicalizados, ou seja, 40,2%. As pessoas recrutadas fora do servio pblico (149) tm nveis um pouco mais altos de sindicalizao (64 pessoas ou 43%), e entre os 29 aposentados 11 so sindicalizados, ou seja, 37,9%.6 Constatamos ainda que o nmero de filiaes a sindicatos maior do que o nmero de sindicalizados. Isso se explica porque uma mesma pessoa pode se filiar a mais de um sindicato. Assim, entre os 206 sindicalizados da amostra de DAS 5 e 6 e NES, h 168 filiaes a sindicatos do servio pblico e 85 a sindicatos da iniciativa privada. No caso do setor pblico (Quadro 1), verificamos que h maior presena de filiao a sindicatos de professores e bancrios, profisses tpicas da classe mdia.7 O Brasil tem uma forte rede de bancos estatais e de escolas pblicas em todos os nveis de ensino, e desde a Constituio de 1988 foi permitida a sindicalizao
4 Extrado do site http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/t106.htm#grafico 5 Pochman (2007). 6 No h informao sobre uma dessas 206 pessoas, por isso o total aqui fica em 205. 7 Professores e bancrios so tambm as profisses mais presentes no PT, de acordo com estudos clssicos sobre o partido, como o de Rodrigues (1990).

58

59

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

dos trabalhadores do setor pblico. Mesmo antes disso, desde os anos 1950/60 at o golpe de 1964, o setor pblico respondeu pelos maiores movimentos de contestao trabalhista e pelo maior nmero de greves no pas.8 Com a redemocratizao nos anos 1980, o servio pblico foi fundamental para reativar o sindicalismo brasileiro, que est na origem do Partido dos Trabalhadores, o PT, partido do presidente Lula. Depois de professores e bancrios, segue-se uma variada lista de profisses que continuam caracterizando esse sindicalismo como de classe mdia.

Quadro 2 - Sindicalizao de DAS 5 e 6 e NES provenientes da iniciativa privada, por categoria profissional
Iniciativa privada Bancrios Professores 15,3 14,1 12,9 7,1 8,2 7,1 35,3 100,0 (85)

Quadro 1 - Sindicalizao de DAS 5 e 6 e NES provenientes do servio pblico, por categoria profissional
Servio pblico Professores Bancrios Auditores/Fiscais (Receita/Tesouro) Mdicos Engenheiros Eletricirios Advogados Economistas Trabalhadores da educao Trabalhadores da informtica/proc. de dados Outros * Total
* Ver a nota de p de pgina 9.

Engenheiros Economistas Trab. da imprensa (meios de comunicao) Trab. da indstria Outros * Total
* Ver nota de p e pgina10.

19,6 10,1 8,9 8,3 6,5 3,0 3,6 3,0 3,0 2,4 31,5 100,0 (168)

Pelos registros do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), em 6 de setembro de 2009 o pas contava com 8.616 sindicatos de trabalhadores, sendo 6.260 caracterizados como urbanos. Destes, 11,5%, ou seja, 990 eram sindicatos de funcionrios pblicos, representando por sua vez 15% do total de empregados filiados a sindicatos entre os trabalhadores brasileiros.11 Segundo os mesmos dados, 243 desses 990 sindicatos estavam filiados Central nica dos Trabalhadores (CUT). Essa associao antiga. Segundo dados do mesmo ministrio relativos a 2001, entre os 498 sindicatos de servidores pblicos filiados a centrais, 392 eram filiados CUT. Ou seja, a conexo entre servidores pblicos sindicalizados e CUT est bem evidenciada como forte tendncia do sindicalismo do setor pblico brasileiro desde a Constituio de 1988. Em 2001 havia 1.707 sindicatos de servidores, 808 deles com registro no Ministrio do Trabalho. A maioria era de sindicatos de mbito municipal. Os trabalhadores sindicalizados em 2008, conforme classificao organizada pelo Dieese, esto apresentados na Tabela 2.

Quando olhamos a filiao sindical dos dirigentes que vieram da iniciativa privada, o quadro se mantm estvel (Quadro 2), com bancrios e professores encabeando a lista, seguidos pelos engenheiros. Novamente nota-se a alta qualificao das profisses que so tambm as mais mobilizadas no sindicalismo brasileiro.
10 Administradores (3); advogados (1); arquitetos e urbanistas (1); assistentes sociais (1); auditores/fiscais (Receita/Tesouro) (1); contadores 8 Rodrigues (1981). 9 Admistradores (3); arquitetos e urbanistas (3); assistentes sociais (2); contadores (2); policiais federais/civis (1); profissionais autnomos (2); profissionais liberais (2); psiclogos (1); trabalhadores das artes e cultura (1); Justia e Judicirio (1); previdncia/seguridade social (1); sade (outros) (2); telecomunicaes (1); transportes (metrovirios, rodovirios, ferrovirios, porturios etc.) (2); turismo/hotelaria (1); urbanitrios (gua/esgoto/saneamento/energia eltrica) (2). Demais categorias: gelogos (1); gestores governamentais (1); procuradores da Fazenda Nacional (1); procuradores do Estado (1); servios pblicos (2); servidores do Legislativo (1); servidores pblicos estaduais (1); Sindicato Nacional dos Funcionrios do Banco Central (1); funcionrios da Comisso de Valores Imobilirios (1); Servidores Pblicos Federais em Cincia e Tecnologia do Vale do Paraba (1). (1); mdicos (1); policiais federais/civis (1); profissionais liberais (1); psiclogos (1); trabalhadores da agricultura (1); artes e cultura (1); Correios e Telgrafos (1); educao (2); informtica/processamento de dados (1); sade (outros) (1); servios de vigilncia (1); transportes (metrovirios, rodovirios, ferrovirios, porturios etc.) (1); turismo/hotelaria (1); urbanitrios (gua/esgoto/saneamento/energia eltrica) (1). Demais categorias: Senalba (1); Sindicato dos Jornalistas do Municpio do Rio de Janeiro (1). 11 Em 2001, essa fatia de funcionrios pblicos sindicalizados s era menor do que a de trabalhadores rurais e trabalhadores na indstria, que representavam 34% e 16%, respectivamente, dos trabalhadores brasileiros filiados a sindicatos. Ver Sindicatos: indicadores sociais 2001/IBGE, Departamento de Populao e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro : IBGE, 2002. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/sindical/sindicato2001.pdf

60

61

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 2 - Trabalhadores sindicalizados por setor da economia e sexo


Setor Homens Nos absolutos Agrcola Indstria Indstria de transformao Construo Comrcio e reparao Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicao Administrao pblica Educao, sade e servios sociais Servios domsticos Outros servios coletivos, sociais e pessoais Outras atividades Atividades mal definidas ou no declaradas Total 2.706.785 2.301.336 2.059.180 446.925 1.135.897 172.405 891.189 742.969 590.794 12.936 247.354 1.048.850 4.927 10.302.367 % 60,8 73,6 72,3 93,2 59,7 50,1 85,6 61,3 24,0 8,3 56,3 66,3 85,4 59,9 Mulheres Nos absolutos 1.744.003 825.387 787.136 32.787 767.777 172.037 149.508 469.083 1.873.245 143.689 191.641 532.928 839 6.902.924 % 39,2 26.4 27,7 6,8 40,3 49,9 14,4 38,7 76,0 91,7 43,7 33,7 14,6 40,1 Total Nos absolutos 4.450.788 3.126.723 2.846.316 479.712 1.903.674 344.442 1.212.052 1.040.697 2.464.039 156.625 438.995 1.581.778 5.766 17.205.291 %

Tabela 3 - Provenincia funcional (tipo de vnculo) da amostra de DAS/NES e dos sindicalizados (%)
Amostra de DAS/NES Servidor efetivo da esfera federal 100,0 100,0 100,0 Aposentado 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Era de esperar que esses sindicalizados pertencessem ao PT, partido com grande influncia no servio pblico, o que se confirmou. Deles, 82,5% tm filiao ao PT. Para o resto da amostra esse percentual foi de 78%. Pesquisamos ainda o envolvimento dos sindicalizados com as centrais sindicais. Desde a redemocratizao dos anos 1980 as centrais passaram a fazer parte do cenrio poltico e laboral da sociedade brasileira e, com a Constituio de 1988, deixaram de ser ilegais. Desde ento o pas teve dezenas de centrais, algumas de vida efmera, sendo a mais importante delas a CUT, vinculada ao PT. Aos poucos as centrais foram ganhando legitimidade como representantes dos interesses dos trabalhadores e desde os anos 1990 vm participando do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Examinando a participao em centrais sindicais entre os 206 sindicalizados, em comparao com o total da amostra, observa-se um acrscimo significativo: de 10,7% para 24,3%. Ou seja, o grupo de sindicalizados que ocupa cargos de confiana nos governos Lula no s mais vinculado a partidos polticos (ao PT) como tambm mais associado a centrais 24,3% indicaram ter esse tipo de vinculao. D-se aqui mais um pertencimento cumulativo indicando que essas pessoas sindicalizadas vo para o governo levando consigo uma alta taxa de envolvimento com vrias possibilidades associativas. Quando se examina a que centrais so vinculadas, vemos que em ambos os casos a CUT a central que mais concentra os sindicalizados de nossa anlise.
63

Sindicalizados 46,3 17,1 31,2 5,4 100,0

52,5 12,0 29,7 5,8 100,0

Servidor requisitado de outra esfera de governo (estados e municpios) No-servidor

Total

Da mesma forma averiguamos a situao da amostra total e dos 206 sindicalizados quanto filiao partidria (Quadro 3). Do total da amostra, 24,7% so filiados a partidos, mas quando tomamos apenas os sindicalizados vemos que a taxa de filiao partidria sobe para 39,3%. Ou seja, o grupo de dirigentes pblicos que sindicalizado tambm mais envolvido com a vida partidria. H assim um pertencimento superposto entre partido e sindicato mais intenso.

Quadro 3 - Filiao partidria da amostra total e do grupo de sindicalizados (%)


Amostra de DAS/NES Filiao partidria 24,7 Sindicalizados 39,3

Fonte: IBGE. Pnad. Elaborao: Dieese.12 Examinamos tambm o vnculo desses dirigentes sindicalizados com o servio pblico e comparamos esses dados com os das 505 pessoas de nossa amostra total. Nos dois grupos, como mostra a Tabela 3, prevalecem os provenientes do servio pblico federal (52,5% para o total da amostra e 46,3% para os sindicalizados), seguidos dos no-servidores e dos recrutados nas esferas estadual e municipal (outras esfera de governo). Entre os sindicalizados h um percentual maior de pessoas vindas de estados e municpios em comparao com a amostra total, o que pode evidenciar uma busca do governo por quadros sindicais nas suas bases locais de apoio. O mais importante, contudo, assinalar que cerca de 63,1% dos sindicalizados de nossa amostra total (130 dos 206) vm do servio pblico.13
12 Fonte: http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/indicadores_c6_1.htm. 13 Ver Silva (2001).

62

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Dos 50 sindicalizados que participam de centrais, 46 participam da CUT, ou seja, a quase totalidade.14 A CUT de fato a maior central de trabalhadores do pas, conforme os dados do MTE transcritos no Quadro 4, ou seja, a que tem maior nmero de sindicatos filiados. De toda forma, sua presena entre os filiados a sindicatos em nossa amostra desproporcional se considerarmos a representatividade das outras centrais. Segundo dados oficiais, desde 2008, seis centrais esto reconhecidas pelo MTE.15

Quadro 5 - Associativismo de toda a amostra e entre os DAS 5 e 6 e NES sindicalizados (%)


Amostra de DAS/NES Conselho profissional Conselho gestor 29,1 28,5 24,4 44,8 4,8 Sindicalizados 35,9 34,5 35,4 61,7 4,9

Quadro 4 - Centrais reconhecidas e ndices de representatividade16


Central Central nica dos Trabalhadores CUT Fora Sindical FS Unio Geral dos Trabalhadores UGT Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTB Nova Central Sindical de Trabalhadores NCST Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB ndice de representatividade17 36,79% 13,10% 7,19% 6,12% 5,47% 5,02%

Experincia gesto local Movimento social Entidade patronal

Examinando a experincia profissional desses dirigentes antes de ocuparem o atual cargo de DAS ou NES (Quadro 6), vemos que, no conjunto, os dirigentes sindicalizados tm experincia profissional bem mais diversificada do que aquela dos membros da amostra total. significativa a presena de pessoas que passaram pelo magistrio superior (54,4%) e por funes tcnicas e de consultoria (51,5% e 27,2%). Trata-se, portanto, de um grupo com experincia profissional variada, com altas taxas de associativismo e com traos muito fortes do que se poderia chamar de cultura cvica.

Quadro 6 - Experincia profissional (%)


Amostra de DAS/NES Consultor de empresas Consultor financeiro Outro tipo de consultoria Direo/Coordenao de agncias do governo Direo/Coordenao de agncias de fomento Direo/Coordenao de agncias internacionais Diretor de empresas 9,3 1,6 16,8 9,9 1,4 1,0 7,9 7,9 8,5 30,1 1,4 31,3 Sindicalizados 8,8 2,9 27,2 15,4 2,2 2,2 14,0 13,2 16,2 51,5 3,7 54,4

Dentro da linha de raciocnio de que esse grupo de dirigentes pblicos que sindicalizado apresentaria tambm fortes conexes com associaes e organizaes profissionais e sociais, elaboramos o Quadro 5. Mais uma vez ficou claro que, se comparado amostra total, que j apresenta altos ndices de associativismo para os padres brasileiros, o grupo de sindicalizados tem tambm maiores laos com outras formas de participao. Com exceo do pertencimento a entidades patronais, em todas as outras quatro situaes o grupo de dirigentes sindicalizados apresenta percentuais mais altos de engajamento do que o conjunto da amostra. Essa diferena maior quando se observa a experincia em gesto local e nos movimentos sociais. Neste ltimo caso, 61,7% dos dirigentes sindicalizados tiveram alguma participao nesse sentido. Confirmando o que vem sendo verificado at agora, os sindicalizados, que em sua maioria so funcionrios de carreira, so os mais embrenhados em experincias associativas.
14 O mais importante trabalho sobre a CUT e a composio social de seus membros e dirigentes ainda o de Rodrigues (1990). 15 Em setembro de 2009 outras quatro centrais aguardavam registro. So elas: Associao Coordenao Nacional de Lutas (Conlutas), Central Sindical de Profissionais (CSP), Central Unificada dos Profissionais Servidores Pblicos do Brasil e Unio Sindical dos Trabalhadores (UST). Fonte: MTE, Sistema Integrado de Relaes do Trabalho (SIRT). 16 Fonte: DOU 15/04/2009 http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=105&data=15/04/2009 17 Segundo o Dieese, a representatividade das centrais depende da representatividade dos sindicatos a elas filiados, sendo esta expressa pela capacidade de filiao dos sindicatos que compem a base de cada central sindical. A capacidade de representao de cada sindicato depende do ndice de sindicalizao, que expressa, a cada momento, a capacidade de determinada entidade filiar os trabalhadores daquela base. definida pela relao existente entre o numero de empregados sindicalizados e o nmero de empregados na base de representao do sindicato. Convnio SE/MTE n 04/2003 Dieese Processo 46010.001819/2003-27 http://www.dieese.org.br/projetos/MTE/SACC/METAII/representatividadeSindical_2007.pdf

Diretor de entidade do Terceiro Setor Diretor de instituio de ensino Funes tcnicas Gerente de Banco Professor universitrio

64

65

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

O associativismo cumulativo verificado entre as pessoas do grupo de sindicalizados nos remete a questes importantes na literatura sobre cultura cvica. O maior terico a perceber a importncia da cultura cvica para a democracia foi Alexis de Tocqueville (1805-1859), que, sem usar essas expresses, observou, em A democracia na Amrica, publicada em 1835, um agudo contraste entre a Frana e a Amrica. Nesta ltima, que visitou durante nove meses no ano de 1830, observa haver uma rica arte de associao, isto , uma populao habituada a se reunir em associaes de voluntrios para fins religiosos, educacionais, polticos e outros. A democracia americana e seu sistema de governo democrtico, que limitava os poderes dos governantes, funcionavam bem porque os americanos tinham prtica em formar essas associaes. Essa capacidade de autoorganizao significava que o governo no precisava impor a ordem de cima para baixo. A associao civil tambm era uma escola de autogoverno, que ensinava s pessoas hbitos cooperativos que elas levavam consigo para a vida pblica. A expresso cultura cvica entrou definitivamente para a agenda acadmica nos anos 1960, quando Gabriel Almond e Sidney Verba lanaram um livro que se tornou clebre, The civic culture: political attitudes and democracy in five countries (1963), abordando a questo da cultura poltica em dois pases considerados democrticos EUA e Inglaterra e em trs com baixa densidade democrtica Itlia, Alemanha e Mxico. O estudo propunha-se ir alm da temtica das instituies para entender a democracia e fez claramente dos termos cultura cvica e cultura poltica variveis relevantes no estudo da poltica. Da mesma forma, o conceito de sociedade civil tornou-se crucial para explicar a democratizao das sociedades aps as ditaduras latinoamericanas dos anos 1960 e 1970. Contudo, para o caso de nosso grupo de dirigentes pblicos sindicalizados, com os dados que temos, no cremos ser possvel estabelecer vnculos to estreitos com a noo clssica de cultura cvica. Em sua maioria so funcionrios pblicos concursados, pessoas que pertencem, portanto, s carreiras de Estado e que possivelmente no chegaram s posies de direo que ocupam em decorrncia de sua insero em instncias da vida comunitria. Seguindo uma tradio no Brasil, possvel que, ao escolher a carreira de servidor pblico como meio de vida, tenham fortalecido seus laos corporativos. Da mesma forma, e como aponta Lencio Martins Rodrigues,18 isso pode ter colaborado para que tivessem presena to marcante na formao do PT e da CUT. Como mostraremos, o funcionrio pblico brasileiro altamente engajado na poltica de esquerda e em sindicatos. Dessa forma, a indicao de pessoas sindicalizadas para funes de direo pblica pode fortalecer, mais do que a participao dos trabalhadores em geral junto ao governo e administrao pblica, o sindicalismo da CUT e do PT. Assim, uma das perguntas que permanece em nossas preocupaes se essa maior participao expressa um potencial democratizador ou, ao contrrio, uma acomodao dos interesses dos sindicatos pela cooptao do poder. De outra parte, essa participao remete-nos tambm importncia do sindicalismo do setor pblico, que no caso brasileiro, como lembra Rodrigues, foi o grande responsvel pelas altas taxas de sindicalizao no pas nos anos 1990.19 Em extensa pesquisa sobre o declnio das taxas de sindicalizao em vrios pases do mundo, o autor conclui que no Brasil ela no foi maior apenas devido ao aumento das taxas de sindicalizao entre os trabalhadores do setor pblico. As repercusses dessas taxas de sindicalizao junto ao governo ainda no foram estudadas. Mas a fora dos sindicatos parece ser incontestvel. Em outubro de 2008, por exemplo, O Estado de S. Paulo noticiou que, com seis anos de atraso, os sindicalistas chegavam ao poder na Receita Federal. Trs meses antes, Lina Vieira, vinculada ao Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, fora nomeada secretria da Receita por iniciativa do ministro da Fazenda, Guido Mantega, e vrios outros postos dentro da Receita tam18 Rodrigues (1990). 19 Rodrigues (1998).

bm haviam sido entregues a dirigentes sindicais. Vera Balieiro, presidente da Unafisco Sindical no Rio, minimizava ento o aspecto sindicalista das indicaes, argumentando que, se se for passar uma peneira na Receita, praticamente todo mundo teve atuao sindical. Segundo ela, cerca de 90% da categoria eram filiados ao sindicato.20 A Constituio de 1988 garantiu aos funcionrios pblicos o direito de sindicalizao, e desde ento surgiu uma quantidade imensa de sindicatos, muitas vezes originrios de antigas associaes. Em 1987, no estado de So Paulo, por exemplo, havia 30 associaes e apenas dois sindicatos. Em 1992 as associaes somavam 54 entidades, os sindicatos passaram para 33 e havia ainda trs federaes. Assim, em 1992, o estado tinha 90 entidades associativas profissionais registradas (federaes, sindicatos e associaes).21 A expanso sindical no setor pblico a partir dos anos 1980, notoriamente apoiada pela CUT e pelo PT, ocorreu em um momento extremamente tumultuado da vida brasileira. A crise econmica e a inflao solapavam o poder aquisitivo dos trabalhadores, o chamado sucateamento da mquina pblica era gritante, e as disputas polticas e ideolgicas mobilizavam o pas, carente de liberdade de expresso e de participao poltica. As greves comearam a se intensificar no setor pblico, que passaria a responder pela maior parte das horas paradas. O confronto com o governo foi uma regra por muitos anos. Embora o pas tivesse essas peculiaridades polticas e econmicas, o fortalecimento do sindicalismo de servidores pblicos no era um fenmeno nacional. Em todo o mundo, a partir dos anos 1950, com a expanso dos servios sociais e da mquina do Estado, o associativismo profissional desses funcionrios foi fortalecido, o que suscitou um debate sobre o papel e o lugar dessas entidades nas negociaes coletivas e nos negcios pblicos, e sobre que canais poderiam ser acionados nas relaes e contatos com seus patres, no caso o prprio Estado. Segundo Zairo Cheibub, o aumento da militncia e a mudana de carter das associaes dos servidores pblicos tm sido, de uma forma geral, atribudos a reaes dos sindicatos gradativa perda de status de diversas funes do Estado, particularmente em vista de processos de ajuste e restries fiscais, desde o incio da dcada de 80.22 O autor menciona ainda outros fatores considerados pelos especialistas, como a complacncia dos gerentes pblicos e polticos com os movimentos dos funcionrios, dinmicas do movimento social urbano, a situao trabalhista mais protegida dos funcionrios pblicos e o enfraquecimento da teoria da soberania unilateral do Estado na determinao das condies de trabalho. O estudo de Cheibub tem por foco as difceis relaes trabalhistas no setor pblico brasileiro em fins dos anos 1990, quando a reforma administrativa do Estado estava ainda na ordem do dia e era questionada pela grande maioria dos servidores. Toma como parmetro o tipo de negociao em outros pases e mostra de que forma o governo, atravs do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, encaminhava a regulamentao e a redefinio das carreiras tpicas de Estado. Em 1997 o pas tinha cerca de 995 mil funcionrios pblicos no Poder Executivo federal, e 687 mil eram filiados a alguma das 600 associaes ou 235 sindicatos de servidores pblicos. Com dados para setembro de 1998, 77,5% dos funcionrios do Poder Executivo eram filiados a sindicatos ou a associaes de servidores. Entre os aposentados essa taxa era de 72,4%. Ainda segundo Cheibub, pode-se dizer que o Brasil apresenta uma taxa de sindicalizao no setor pblico muito semelhante quela apresentada por pases desenvolvidos.23 Tambm coerente com dados internacionais que mostram que a densidade sindical do setor privado menor do que a do setor pblico. Para termos uma dimenso comparativa desses ndices de filiao no servio pblico em pases desenvolvidos, transcrevemos o Quadro 7.
20 O Estado de S. Paulo, 29 de outubro de 2008. Lina Vieira foi nomeada em julho de 2008 e exonerada em setembro de 2009. 21 Fundap (1993). 22 Cheibub (2000: 124). Uma verso mais completa deste trabalho encontra-se em Cheibub e Locke (1999). 23 Cheibub (2000:129).

66

67

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Quadro 7 Taxas de sindicalizao pases selecionados


Pas EUA Canad Japo Austrlia Nova Zelndia ustria Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Itlia Luxemburgo Holanda Noruega Sucia Sua Reino Unido
Fonte: Cheibub (2000).

grande responsvel pela criao do PT e da CUT, e dedicou-se intensamente poltica eleitoral. Em 2002 um sindicalista foi eleito presidente, mas isso no alterou a agenda contraditria desse novo sindicalismo. No decorrer do governo Lula, as propostas referentes legislao sindical e trabalhista passaram a ser examinadas atravs do Frum Nacional do Trabalho (FNT), rgo institudo pelo Decreto n 4.796, de 30 de julho de 2003, com a finalidade de coordenar a negociao relativa a esses temas entre os representantes dos trabalhadores, os empregadores e o governo federal. Sua composio foi tripartite e paritria, em consonncia com as normas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Na primeira etapa dos trabalhos, o FNT examinou mudanas na legislao sindical e trabalhista; na segunda, tratou do encaminhamento da proposta resultante dessas negociaes ao Congresso Nacional e do acompanhamento de sua tramitao no Legislativo. A terceira etapa previa que, aps a aprovao de normas pelo Congresso, o FNT comearia a analisar normas e condies especficas decorrentes das novas regulamentaes. Dessas negociaes, a nica alterao verificada at fins de 2009 foi a regulamentao das centrais sindicais mantidas com financiamento pblico.25 De acordo com a lei, as centrais passaram a ter como atribuies e prerrogativas coordenar a representao dos trabalhadores por meio das organizaes sindicais a elas filiadas, bem como participar de negociaes em fruns, colegiados de rgos pblicos e demais espaos de dilogo social que possuam composio tripartite, nos quais estejam em discusso assuntos de interesse geral dos trabalhadores. Na prtica, apenas se formalizou o que de fato as centrais j vinham praticando desde os anos 1990. A criao do FNT atendia a uma proposta de Lula, vinda de seus tempos de lder sindical nos anos 1970, no sentido de rever a antiga estrutura sindical brasileira, de recorte estatal, segundo ele inadequada realidade do pas, bem como de acabar com a contribuio sindical obrigatria, ou seja, o financiamento pblico dos sindicatos atravs da tributao dos trabalhadores que integram o mercado formal de trabalho.26 Desde a primeira campanha como candidato Presidncia da Repblica, em 1989, a reformulao da estrutura sindical e trabalhista foi incorporada em sua plataforma eleitoral. O escopo das alteraes sofreu modificaes nas campanhas seguintes, mas a idia de reforma permaneceu como uma bandeira do PT e de seu candidato Presidncia. Era de fato uma bandeira mais retrica do que efetiva. Na prtica, o PT nunca se disps a alterar a estrutura sindical brasileira sob a qual se organizou. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), tambm criado pelo governo Lula, fez um relatrio preliminar em junho de 2003 para identificar as principais questes que deveriam ser discutidas pelo FNT.27 O documento foi organizado em trs sees: consensos, recomendaes e sugestes, como se segue. Consensos
1. O sistema brasileiro de relaes trabalhistas est superado, sendo por isto necessrio rediscutir o atual marco normativo constitucional e infraconstitucional. 2. H a necessidade de se promover a adoo de mecanismos de autocomposio de conflitos, de carter extrajudicial, sem prejuzo do recurso Justia. 3. preciso garantir a reviso ou o aprimoramento do papel da Justia do Trabalho e da legislao processual do trabalho. 4. Deve ser efetivo o reconhecimento da personalidade sindical s Centrais, de maneira que venha a ser consignada, na

Taxa de sindicalizao (1988) Pblico 37 63 56 68 80 57 70 86 26 45 54 74 49 75 81 71 55 Privado 13 28 23 32 42 41 72 65 8 30 32 43 20 41 81 22 38 Razo 2,85 2,25 2,43 2,13 1,90 1,39 0,97 1,32 3,25 1,50 1,69 1,82 2,45 1,83 1,00 3,23 1,45

Centrais sindicais
Quando tomou posse em 2003, Lula prometeu implementar uma reforma sindical e outra trabalhista (direitos do trabalho), seguindo algumas propostas dos sindicalistas que, no fim da ditadura militar brasileira (1964-1985), preconizaram um novo sindicalismo. Esse novo sindicalismo, do qual Lula era o grande lder, propunha a liberdade sindical, isto , fim do monoplio da representao dos trabalhadores por um nico sindicato em cada categoria profissional. Propunha tambm que os sindicatos no fossem usados como instrumento poltico e que o Estado deixasse de intermediar as negociaes entre capital e trabalho.24 Na prtica, contudo, o novo sindicalismo estruturou-se com base na antiga rede sindical, oficial e corporativa, e acabou-se fazendo pouco para alterar essa realidade jurdico-formal. Da mesma forma, pouco se fez para rever o papel do Estado na mediao de conflitos, que continua sendo atribuio da Justia do Trabalho. O movimento sindical que renasceu em fins dos anos 1970, em parceria com intelectuais de esquerda, foi o
24 Ver DAraujo (1990).

25 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei n 11.648, de 31 de maro de 2008. 26 No Brasil, desde 1940, cada trabalhador, sindicalizado ou no, obrigado a pagar um dia de seu salrio mensal para o imposto sindical. Esse dinheiro arrecadado pelo governo, que com ele financia a estrutura sindical corporativa. Sobre novo sindicalismo ver, por exemplo, Mattos (2003). 27 http://www.mte.gov.br/fnt/Reforma_Sindical_e_Trabalhista_relatorio_final_do_CDES.pdf, acesso em setembro de 2009.

68

69

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

sua integralidade, a capacidade jurdica dessas entidades para firmar convenes e acordos coletivos. 5. Deve-se reservar s micro e pequenas empresas um tratamento diferenciado, que no comprometa o exerccio de direitos indisponveis dos trabalhadores e que privilegie a adoo de mecanismos de compensao. 6. necessria a reviso da legislao processual do trabalho, de maneira a reduzir expressivamente o custo e o tempo da soluo de conflitos trabalhistas e a aumentar a eficcia da prestao jurisdicional. 7. A questo do trabalho informal tambm deve ser tratada no mbito da reforma trabalhista, de maneira a incorporar os setores informais com base em critrios de cidadania, e no apenas de tributao.

Recomendaes
1. Adotar um regime de liberdade e autonomia sindical, com base nas convenes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), principalmente em sua conveno 87. 2. Garantir a liberdade de organizao sindical e de representao dos trabalhadores a partir dos locais de trabalho, assegurada a proteo contra atos antissindicais e a vigncia de mecanismos de autodefesa. Devem ser considerados os princpios da OIT sobre garantias sindicais, em particular aqueles contidos nas convenes 87 e 135. 3. Buscar a extino da contribuio sindical obrigatria, bem como o fim da contribuio confederativa e da taxa assistencial. A sustentao financeira do sindicato deve se basear na taxa associativa, na prestao de servios aos filiados e na contribuio negocial extensiva aos beneficiados por acordo coletivo. 4. Preservar uma sintonia das regras de transio relativas ao custeio da atividade sindical com a implementao de um novo modelo de organizao sindical referenciado nos preceitos da liberdade e autonomia. 5. O prazo de vigncia e de eficcia das normas fixadas nos acordos coletivos deve ser estabelecido pelas partes por meio de negociao. 6. Quanto abrangncia da negociao coletiva, os acordos coletivos devem ser extensivos a todos os trabalhadores. 7. Assegurar o mais amplo espao de negociao coletiva, com a possibilidade de acordos nacionais, regionais, estaduais e locais, resguardando-se, porm, as singularidades de cada ramo, categoria, setor de atividade e tipo de empresa. 8. O marco normativo das leis do trabalho atualmente em vigor deve ser revisto e adaptado s novas configuraes do mundo do trabalho, privilegiando a adoo de mecanismos voluntrios de composio de interesses. 9. A legislao constitucional e infraconstitucional deve fixar direitos mnimos, de carter indisponvel e extensivo a todos os trabalhadores. 10. A reforma das leis do trabalho deve ser precedida pela reforma sindical, mas se deve garantir, por meio de disposio transitria, a negociao de uma nova legislao do trabalho compatvel com os princpios da liberdade e autonomia sindical. 11. Por meio de negociao coletiva, pode-se estabelecer formas de aplicao dos direitos que levem em conta a vontade das partes e as peculiaridades de cada setor de atividade econmica ou profissional. 12. Fortalecer o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Ministrio Pblico do Trabalho no sentido de assegurar o cumprimento e aumentar a eficcia da legislao do trabalho.

Sugestes
1. Revogar o pargrafo nico do artigo 442 da CLT, relativo s cooperativas de trabalho, no sentido de vedar a intermediao ilcita de mo-de-obra que caracterize fraude na relao de emprego. E regulamentar, por meio de legislao especfica, os limites e critrios da terceirizao. 2. Eliminar a contribuio sindical, gradualmente, em 5 anos: no 1 ano, os 20% do MTE; no 2 ano, os 5% das Confederaes e os 15% das Federaes; nos 3, 4 e 5 anos, 20% ao ano, respectivamente, dos sindicatos, perfazendo ao final do perodo o total de 60%. Durante o perodo de transio, a Contribuio Sindical ser distribuda da seguinte forma: a parcela relativa aos trabalhadores associados ser destinada respectiva entidade sindical qual vinculado; a parcela relativa aos trabalhadores no associados ser rateada proporcionalmente entre os sindicatos da base, de acordo com a sua representatividade (nmero de associados de cada um). 3. Constituir um Fundo de Garantia da Ao Sindical, para custeio da atividade sindical, sem definio prvia de seu carter, pblico ou privado. 4. Criar um Conselho Nacional de Registro Sindical, de composio tripartite e paritria ou apenas bipartite, para dirimir os conflitos referentes representao sindical. 5. Adotar a estrutura sindical com base na unicidade, na democracia e na liberdade sindical, bem como na manuteno da contribuio compulsria. 6. Deve ser elaborado um Cdigo Processual do Trabalho

Transcrevemos o documento para melhor coment-lo. Os consensos dizem respeito basicamente questo do litgio trabalhista e da Justia do Trabalho, temas que mais mobilizam o empresariado e que foram em parte objeto da Emenda 45, de dezembro de 2004, que terminou com o poder normativo da Justia do Trabalho. Tambm fazem meno necessidade de reconhecimento das centrais. As recomendaes, por sua vez, dizem respeito basicamente aos sindicatos e s formas de negociao entre trabalhadores e empregadores. Recomenda-se liberdade e autonomia sindical, fim do imposto sindical, maior espao para as negociaes coletivas e mais agilidade na autocomposio de conflitos de carter extrajudicial. Por fim, vm as sugestes, que, embora endossem as recomendaes, pedem, em manifesta contradio, a manuteno da unicidade sindical. Ou seja, o documento que vai orientar a discusso to ambguo quanto havia sido a posio do PT a respeito da liberdade sindical. Das propostas oriundas desse confuso documento, a nica novidade levada a cabo foi o reconhecimento das centrais, que passaram a ser financiadas com o imposto sindical. O diagnstico elaborado posteriormente pelo FNT no diferia muito do que constava no documento do CDES. Dava-se por acatado que, quanto organizao sindical, o modelo vigente era herdeiro de uma tradio autoritria e corporativista que remonta dcada de 1930 e cujos fundamentos persistem at hoje, apesar de inmeros questionamentos sua atualidade. A Constituio de 1988, segundo esse diagnstico, apesar de avanos nesse campo, manteve a unicidade, a contribuio sindical e o poder normativo da Justia do Trabalho. Na prtica, e por deciso do Poder Judicirio, ficara mantido tambm o registro sindical a cargo do MTE, dando ao Ministrio a difcil tarefa de acolher e disciplinar os pedidos de registro sindical, por meio de instrumentos normativos de carter administrativo, tendo, porm, que observar o princpio da unicidade sem afrontar o direito de livre associao, o que tem sido motivo de grande controvrsia e de inmeras decises judiciais com entendimentos contraditrios.28 Ainda de acordo com o diagnstico do FNT, outros pontos pendentes ou exigindo melhor regulamentao eram: a regulamentao do exerccio do direito de greve e de negociao coletiva para os servidores pblicos; garantia de eleio de um representante dos trabalhadores em empresas com mais de duzentos empregados, com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores; e regulamentao das centrais. O documento tambm chamava a ateno para a necessidade de regular os sindicatos, de forma a impedir a imensa proliferao de sindicatos de carimbo, e para o fato de o Brasil ser um pas recordista em volume de reclamaes trabalhistas junto ao Judicirio. Da mesma forma, destacava que o sistema de financiamento dos sindicatos precisava ser revisto, pois as vrias taxas e impostos existentes (sindical, confederativo, assistencial) oneravam o trabalhador. Assim, antes de iniciar seus trabalhos de deliberao, o FNT estava munido de documentos, produzidos com a participao das partes interessadas, que elencavam problemas e sugeriam caminhos, embora a coerncia interna desses textos fosse discutvel. A estrutura funcional do FNT ficou composta por quatro instncias: Coordenao, Plenria, Comisso de Sistematizao e Grupos Temticos (GTs), estes em nmero de nove. A Coordenao seria responsvel por convocar as reunies da Plenria, da Comisso de Sistematizao e dos GTs, promover reunies especiais com setores da atividade econmica e da sociedade civil, nomear os relatores e mediadores dos GTs e resolver casos omissos. A Plenria tinha a funo de apreciar o relatrio final preparado pela Comisso de Sistematizao, bem como os relatrios dos GTs. Tambm podia propor novos temas para negociao nos GTs. As matrias submetidas ao debate seriam decididas mediante o consenso ou a explcita e incontornvel divergncia declarada pela(s) parte(s) interessada(s).
28 http://www.mte.gov.br/fnt/DIAGNOSTICO_DAS_RELACOES_DE_TRABALHO_NO_BRASIL.pdf

70

71

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

A Comisso de Sistematizao seria responsvel pela organizao e redao final dos acordos efetuados nos GTs, por acolher os subsdios preparados pelas Cmaras Setoriais e pelas Conferncias Estaduais do Trabalho, coordenadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho em todas as unidades da Federao. As Conferncias contaram com a participao de mais de 20 mil pessoas ligadas rea sindical e trabalhista, em ciclos de debates, oficinas, seminrios e plenrias, sem carter deliberativo. Tambm receberam propostas preparadas pela Comisso Nacional de Direito e Relaes do Trabalho e por outros atores sociais que, mesmo no participando diretamente do FNT, foram convidados a se manifestar. Os GTs discutiriam os temas definidos pela Coordenao, Plenria e Comisso de Sistematizao. O objetivo era a conciliao entre as bancadas. Em outubro de 2003, por Medida Provisria, foi tambm criada a efmera Comisso Nacional de Direito e Relaes de Trabalho (CNDRT), vinculada ao MTE, cuja primeira tarefa foi reunir subsdios para os debates do FNT. Ou seja, do ponto de vista das iniciativas de governo, produziam-se amplas expectativas quanto a reformas no mundo do trabalho. Da parte dos trabalhadores, participaram as centrais sindicais da poca, a saber: CUT, Fora Sindical (FS), Social Democracia Sindical (SDS), Central Autnoma de Trabalhadores (CAT), Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT) e Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB). Do lado dos empregadores, participaram as seguintes confederaes patronais: Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (CNA), Confederao Nacional do Comrcio (CNC), Confederao Nacional das Instituies Financeiras (CNF), Confederao Nacional da Indstria (CNI) e Confederao Nacional dos Transportes (CNT). Para coordenar sua atuao, a bancada dos empregadores criou o Grupo Interconfederativo dos Empregadores (Giemp). A coordenao da bancada dos trabalhadores foi atribuda ao Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos ScioEconmicos (Dieese). O governo participou com representantes do MTE. Nesse espao de negociao, as centrais sindicais, ainda no regulamentadas por lei, mas j legitimadas em outros fruns, foram as interlocutoras dos trabalhadores, e no as confederaes que desde 1939 representavam o mais alto rgo de cpula da estrutura sindical. 29 As tradicionais confederaes de trabalhadores, no entanto, participaram de cinco rodadas oficiais de negociao. Nessa ocasio defenderam a manuteno da unicidade sindical e das contribuies compulsrias, e tambm do poder normativo da Justia do Trabalho. Ou seja, as confederaes veiculavam uma agenda que na prtica se mostrou mais realista e que expressava melhor o pensamento dos dirigentes trabalhistas, apesar de discursos mais ousados.30 A rigor, foram elas as grandes vencedoras. As contradies quanto ao arrojo das mudanas a serem propostas na legislao sindical ficaram bem explcitas tambm nas declaraes do presidente Lula. Em 2003, no incio do primeiro governo, quando da instalao do FNT, declarou: Depois da reforma previdenciria e da reforma tributria, vai vir a reforma na estrutura sindical, para acabar com o peleguismo neste pas. Tem muito sindicato de carimbo no Brasil, sindicato que virou aparelho. Em 2006, contudo, o discurso muda claramente: Quando eu comecei a minha militncia sindical, as pessoas diziam: No, o sindicato no pode fazer nada, porque preciso mudar a estrutura sindical. Se no mudar a estrutura sindical, voc no vai fazer nada. Eu entrei no sindicato, no mudou a estrutura sindical e ns fizemos tudo. Mudamos a histria do sindicalismo brasileiro, a partir de 75, sem mudar a estrutura sindical.31 Ou seja, medida que as negociaes para as reformas foram apontando as dificuldades
29 A estrutura sindical brasileira prev sindicatos de base por categoria profissional, federaes no plano estadual e confederaes no plano nacional. 30 Entre patres e empregados, as principais divergncias apontadas pelo FNT diziam respeito representao dos trabalhadores nos locais de trabalho e ao nmero de dirigentes sindicais com estabilidade. 31 Trechos extrados de Kamel (2009: 622).

para transformar o ordenamento jurdico dos sindicatos, Lula, com seu realismo poltico, adequou-se aos fatos e ainda justificou, com sua trajetria pessoal, o fato de as mudanas no serem necessrias. Em 2005, a Comisso de Sistematizao do FNT apresentou relatrio com os resultados obtidos nos grupos de trabalho relativos aos seguintes temas: organizao sindical, representao de trabalhadores por local de trabalho, direito de greve, negociao coletiva, criao do Conselho Nacional de Relaes de Trabalho32 e tutela jurisdicional. O relatrio, aprovado pela Plenria, foi encaminhado ao Presidente como anteprojeto de emenda constitucional (PEC 369/05) a ser encaminhado ao Congresso Nacional. De tudo o que foi proposto no FNT, o governo apenas se empenhou no reconhecimento jurdico das centrais sindicais, financiadas por meio de parcela do imposto sindical, colocando por terra a possibilidade de extino dessa cobrana. A extino do imposto sindical obrigatrio foi vetada pelo Senado, e o veto foi mantido pela Cmara dos Deputados e pelo presidente da Repblica. A contribuio confederativa permaneceu para sindicalizados. Outros pontos da reforma sindical foram adiados, entre eles demandas histricas do PT como a representao dos trabalhadores nos locais de trabalho.33 O modelo sindical e de relaes industriais concebido na era Vargas permaneceu praticamente intocado. Foi esse modelo que deu vida ao PT e CUT ainda durante a ditadura militar. Foi sobre ele que ambos se assentaram. A regulamentao das centrais sindicais, que passaram a receber recursos pblicos para sua manuteno, foi uma deciso-chave, pois deu mais poder s cpulas sindicais que controlavam e ainda controlam estruturas sindicais consolidadas. Mais do que isso, as centrais, por deciso polmica do presidente da Repblica, em maio de 2008 deixaram de ser obrigadas a prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio.34 Os lderes e dirigentes dessa estrutura sindical corporativa continuaram a se fortalecer como interlocutores junto ao governo na discusso de polticas pblicas relacionadas aos direitos do trabalho e a questes sociais, ganhando cada vez mais visibilidade com o governo Lula. Para alguns setores de esquerda, a reforma sugerida pelo FNT era o avesso do que a CUT e o PT defendiam desde os anos 1980. Uma das crticas tinha como alvo seu cupulismo, ou seja, a transferncia para as centrais de direitos que deveriam caber aos sindicatos. Nos dizeres de um crtico, tratava-se de uma reforma que preserva e intensifica o verticalismo, o cupulismo, o burocratismo das centrais sindicais, tolhendo o nascimento de novos organismos de base e restringindo ainda mais a ao autnoma dos trabalhadores.35 Por tudo que foi visto aqui, podemos alimentar a premissa de que a forte presena sindical nos quadros da administrao pblica deve ser analisada como parte de um projeto de manuteno, e no de reviso das relaes de trabalho e das relaes sindicais. Isso parece claro quando, como fizemos aqui, tomamos como foco a criao e a atuao no FNT, os documentos ali produzidos e a lei aprovada no Congresso sobre esses temas. Observa-se que as mudanas propostas e aprovadas a esse respeito pouco alteram a rotina dos trabalhadores e dos sindicatos em geral, mas trazem benefcios para os rgos de cpula dos sindicatos. Ajuda-os a deter mais recursos financeiros e a melhor organizar sua participao junto ao governo. No segundo mandato de Lula, o governo cedeu o Ministrio do Trabalho para o PDT e a Fora Sindical, ampliando sua base sindical para fora da CUT e do PT.
32 A Medida Provisria n 294, de 9 de maio de 2006, chegou a criar o Conselho Nacional de Relaes do Trabalho (CNRT), mas foi rejeitada pela Cmara em 4 de setembro de 2006. 33 Um excelente balano feito por autoridades de governo e por especialistas brasileiros em questes sindicais e relaes do trabalho sobre as atividades e propostas do FNT pode ser encontrado em Borges (org.) (2004). 34 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei n 11.648, de 31 de maro de 2008. O presidente Lula, pela Mensagem 139, da mesma data, vetou o artigo 6 dessa lei, que determinava que as centrais prestassem contas ao TCU. 35 Antunes (2006: 47).

72

73

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

No primeiro governo, os sindicalistas somaram 27% do Ministrio, fato indito no Brasil. Esse nmero elevado, se comparado aos outros governos, e a visibilidade poltica que esses ministros sindicalistas acabaram tendo, contriburam para alimentar discusses sobre as tendncias sindicalistas dos governos Lula. De fato, seria de esperar que um governo do PT tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestgio social. Essa constatao revela coerncia poltica. Necessariamente no condio para um governo mais eficiente, mas um indicador de maior incorporao dos trabalhadores ao sistema poltico, no apenas atravs do voto, mas tambm atravs de posies de mando.

a Petros pagava em torno de 50.000 benefcios mensais. Segundo o estatuto de 2002, trata-se de pessoa jurdica de direito privado, de fins no-lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidade fechada de previdncia complementar. Responsabilizam-se pela administrao e fiscalizao da Petros o conselho deliberativo, o conselho fiscal, e a diretoria executiva, perfazendo um conjunto de 14 dirigentes e 10 suplentes. A Petros tida como o segundo maior fundo de penso brasileiro. Em novembro de 2008 o total de participantes era da ordem de 128 mil, e seu patrimnio girava em torno de R$ 39,2 bilhes.37 A Fundao dos Economirios Federais, a Funcef, criada em 1977, durante o governo Geisel, uma entidade fechada de previdncia privada, sem fins lucrativos e com autonomia administrativa e financeira, que tem por objetivo administrar o plano de previdncia complementar dos empregados da Caixa Econmica Federal. Segundo o estatuto vigente, de 2007, integram a previdncia fechada complementar os patrocinadores (a Caixa Econmica Federal, a Funcef e quaisquer outras pessoas jurdicas que venham a aderir), os participantes, os assistidos e os beneficirios. So rgos da Funcef o conselho deliberativo, a diretoria executiva e o conselho fiscal, num total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. No fim de 2008 seu patrimnio ativo era superior a R$ 34 bilhes e o nmero de participantes chegava a mais de 100 mil.38 Embora cada um desses fundos tenha critrios autnomos e bem definidos para a escolha de seus quadros dirigentes, na prtica, por envolverem grandes somas de recursos, essas posies de mando passam a ter cada vez mais conotaes polticas. Os fundos de penso foram pea-chave no processo de privatizaes e grandes acionistas em diversos empreendimentos patrocinados ou planejados pelo governo, a exemplo do que ocorreu no setor de telecomunicaes e de siderurgia. Desde os anos 1990 esto na agenda de preocupaes do PT. O partido e os sindicatos brasileiros, de incio arredios em participar dessa atividade caracterizada como engrenagem do capitalismo financeiro global comearam a mudar de idia e a pregar a necessidade de uma mudana de postura. Como lembra Maria Aparecida Jardim, o prprio Lula, no incio do primeiro governo, afirmava que o movimento operrio no podia nem devia agir como fizera nos anos 1980 e que precisava compreender o papel dos fundos de penso.39 Segundo a mesma autora,40 nos anos 1990 os sindicatos comearam a associar o papel clssico da ao sindical, ligada a temas como salrio, condies de trabalho e reduo da jornada de trabalho, ao da responsabilidade financeira, e para tanto contaram com o apoio de importantes lderes do PT. Passou-se a planejar, inclusive, que as duas maiores centrais sindicais, CUT e FS, criassem seus prprios fundos de penso, que passaram a ser vistos pelos sindicalistas como domadores do capitalismo e ainda como instrumento legtimo para a incluso social. Ainda segundo Jardim,41 j em 1996, a Abrapp (Associao Brasileira das Entidades de Previdncia Privada) aproximou-se de importantes lideranas do PT por meio dos sindicatos dos Metalrgicos e dos Bancrios de So Paulo. De acordo com a autora, o PT justificava essa aproximao com os fundos de penso, tipicamente caracterizados como recursos do mercado financeiro, recorrendo a um iderio de humanizao
37 Estatuto Social da Fundao Petrobrs de Seguridade Social Petros, 2002. https://www.petros.com.br/petrossite/ 38 Estatuto Funcef 2007. http://www.funcef.com.br/ 39 Jardim (2007). 40 Jardim (2008a). 41 Jardim (2008b).

Sindicatos e dirigentes de fundos de penso


Na impossibilidade de medir a presena sindical entre os altos dirigentes pblicos em gestes anteriores, e com isso qualificar melhor a presena de sindicalistas e de filiados a sindicatos e centrais entre esses funcionrios, decidimos fazer um exerccio exploratrio em uma rea correlata: a dos dirigentes de fundos de penso. Para isso identificamos 86 gestores dos trs principais fundos de penso do pas nomeados no perodo de 1999 at 2008 tomando, portanto, todo o segundo governo de FHC. Com isso pretendemos ter mais ferramentas para continuar investigando as relaes entre sindicato, governo e administrao pblica, comparando um governo do PSDB com os de Lula. Tomamos, assim, como foco de anlise a composio da diretoria executiva e do conselho fiscal dos trs maiores fundos de penso: Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobrs) e Funcef (Caixa Econmica Federal). No perodo 1999-2008 identificamos 39 dos 51 dirigentes da Previ, 23 de um total de 28 da Petros, e 24 para um conjunto de 34 da Funcef. Desses 86, apenas 10 eram mulheres. A Previ, Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil, tem sua origem em 1904 com a criao da Caixa Montepio dos Funccionarios do Banco da Republica do Brazil, ento integrada por 52 associados. Passou, nas dcadas seguintes, por diversas denominaes e por mudanas que espelhavam as transformaes na regulao do tema da seguridade social no pas. A partir de 1977, com a regulamentao em lei da previdncia privada no Brasil, a Previ assumiu novas configuraes institucionais. Atualmente uma entidade fechada de previdncia privada, definida legalmente como entidade de assistncia social. Seus participantes so funcionrios do Banco do Brasil e empregados do quadro prprio da Previ. Segundo o estatuto vigente, de 2006, a gesto e fiscalizao da Previ dividida entre conselho deliberativo, diretoria executiva e conselho fiscal, somando um total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. Em termos numricos, a Previ considerada o maior fundo de penso do Brasil. Seus participantes, em dezembro de 2008, eram 175.995, e seus investimentos eram da ordem de R$ 116.7 bilhes.36 A Petros remonta a 1965, incio do governo militar, quando foi elaborado seu projeto de criao como entidade de carter privado complementar previdncia social. Foi inaugurada no dia 31 de maro de 1970, dia da Revoluo de 1964, mas s comeou a operar em julho de 1970. Por meio de convnio, Petroquisa, Petrobras Distribuidora (BR) e Braspetro aderiram posteriormente ao plano da Petros, e gradativamente outras empresas foram se associando, atingindo um total de 40 patrocinadoras em meados de 2009. Por essa poca,

36 Estatuto Atual (vigente desde 16 de maro de 2006) http://www.previ.com.br/ http://www.faabb.com.br/Coluna.asp?Coluna=4&SubColuna=15

74

75

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

e de moralizao do capitalismo. Assim, na viso do PT e do governo Lula, os fundos de penso passariam a ser instrumentos de uma nova solidariedade, ou seja, constituir-se-iam em agentes provedores de poupana interna, fomentariam o desenvolvimento do pas e ofereceriam dignidade a seus participantes. Nesse sentido, os fundos de penso passavam a representar uma idia de economia social e de moralizao do capitalismo financeiro. Em 2001 foi criada a Anapar, Associao Nacional dos Participantes de Fundos de Penso, que em seu site diz ter nascido da necessidade de unificar a luta de todos os participantes dos fundos de penso brasileiros, ativos e aposentados, vinculados aos fundos fechados ou abertos, sejam eles patrocinados por empresas pblicas ou privadas, ou pelos governos federal, estadual e municipal. O objetivo da Anapar representar e defender os interesses dos participantes de fundos de penso junto aos poderes pblicos Executivo, Legislativo e Judicirio , junto s empresas patrocinadoras e s entidades de previdncia. Est habilitada, inclusive, a representar judicialmente seus associados.42 A Anapar dedicou-se tambm a qualificar pessoas para atuar nesse ramo de trabalho e para tanto fez parcerias nacionais e internacionais, entre elas com a AFL-CIO. Dava-se com isso uma mobilizao de sindicalistas para preparem profissionais competentes para atuar na sofisticada rea previdenciria em tempos de capitalismo financeiro global. Nossos dados mostram que, de fato, a presena de sindicalizados na gesto desses fundos sempre foi alta e aumentou significativamente com o governo Lula. Examinando diferentes fontes de informao, conseguimos apurar dados sobre filiao partidria e sindical e formao profissional e acadmica do grupo de 86 pessoas entre os 113 nomeados a partir de 1999. Quanto a partidos, as taxas de filiao so semelhantes s encontradas entre os 505 ocupantes de cargos de DAS. Para estes encontramos 24,7% de filiados, enquanto entre os 86 dirigentes de fundo de penso chegamos a 22,1%. O percentual de dirigentes filiados a partidos em cada um desses fundos varia de 17 a 21%. Como no poderia deixar de ser, procuramos saber a que partidos esto filiados e verificamos que todos os 19 so filiados ao PT. Entre eles a maior fatia (oito) cabe Previ. Organizamos a seguir os dados sobre filiao a sindicatos, e aqui os nmeros so um pouco superiores aos de nossa amostra de 505 DAS dos dois governos Lula. Nessa amostra a filiao era de 40,8%, e entre os dirigentes dos fundos de penso maior que 50% nos casos da Previ e da Petros. A Funcef apresenta o menor ndice de sindicalizados, ou seja, apenas 10 das 24 pessoas ali identificadas, cerca de 40%. Por se tratar de instituies afeitas a interesses dos trabalhadores, era de se esperar que houvesse de fato uma larga representao de sindicalistas, mas de toda forma importante conhecer mais detalhes sobre esse grupo. Procurou-se saber qual a relao entre sindicalizados e filiados a partidos. A superposio no to marcante quanto a que verificamos na amostra de DAS, que de 39,3%. Embora metade desses dirigentes tenha filiao sindical, apenas 15 pertencem ao mesmo tempo a um sindicato e ao PT. De toda forma, isso significa dizer que, entre os 86 dirigentes em questo, cerca de 17,5% esto nesse caso, isto , sindicalizados e filiados ao PT. Como se distribui essa vinculao com sindicatos e partidos atravs dos anos, e especialmente durante os trs governos considerados, o segundo de Fernando Henrique e os dois de Lula? Durante o segundo mandato de FHC, das 34 pessoas identificadas como ocupantes de cargos na diretoria executiva e no conselho fiscal dos trs fundos, 14 eram sindicalizadas, ou seja, 41,2%. No primeiro governo Lula temos 37 pessoas nomeadas, e o percentual sobe para 51,3%. No segundo h 15 pessoas indicadas e, delas, 66,6% so sindicalizadas. Ou seja, se a presena sindical esperada nessas instituies, tambm claro que ela cresce expressivamente com a posse de Lula e aumenta no seu segundo governo.
42 http://www.anapar.com.br/o_que_e_anapar.php

Analisando a presena de filiados a partidos entre esses nomeados em cada um dos trs governos, constatamos que no segundo mandato de Fernando Henrique, 20,6% (7 das 34 pessoas) eram filiados a partidos, isto , ao PT, enquanto nos dois governos de Lula da Silva os percentuais so de 24,3% (9 das 37 pessoas) e 20% (3 das 15 pessoas), respectivamente. Verificamos, assim, que nesse grupo a filiao a partidos, embora significativa, no to expressiva quanto a vinculao com sindicatos. De toda forma, o fato de a presena de filiados ao PT ter praticamente a mesma dimenso em todo o perodo atesta a idia exposta acima, de que o PT e as centrais comearam a lidar com o tema de forma mais profissional e passaram a ocupar parte significativa desse campo de direo. A pergunta seguinte refere-se procedncia desses dirigentes, se so funcionrios ou no do rgo em que trabalham. A Previ a nica instituio em que todos os dirigentes identificados pertencem aos quadros da instituio. Na Petros e na Funcef, metade integrada por aposentados e recrutados em outras instituies. Averiguou-se tambm o nvel de escolaridade desse grupo de 86 pessoas, posto que exercem funes que requerem alta competncia tcnica. Na Previ, cerca de 80% tm curso superior ou especializao, e no h nenhum doutor. Nos outros dois fundos, h concentrao nessas duas titulaes, mas h tambm oito doutores. O que chama a ateno, basicamente, o fato de a maioria ter cursado especializao, majoritariamente nas reas de administrao e finanas. Na graduao os cursos predominantes so economia e direito. Praticamente todos os doutores obtiveram o ttulo em economia. Ou seja, trata-se de uma area de alta especializao em que os cursos nos diferentes nveis tm congruncia temtica. As instituies que formaram essas pessoas na ps-graduao lato e strictu sensu esto concentradas. Na especializao predomina a FGV, com 38%, seguida pela USP, UFRJ, Ibmec e instituies estrangeiras, com cerca de 8%. J no nvel de mestrado clara a hegemonia da Unicamp (35% ali se formaram), seguida pela UFRGS e Ibmec, com 15% cada. A Unicamp ainda reina praticamente absoluta entre os que fizeram doutorado. Aferiu-se tambm se houve mudanas nos ndices de escolaridade desses dirigentes no decorrer dos trs governos. Constatamos que, das 32 pessoas com nvel de escolaridade identificado no segundo mandato de Fernando Henrique, 31,3% possuam apenas nvel superior, 65,6% especializao, e apenas uma tinha doutorado. No primeiro governo Lula, conseguimos identificar a escolaridade de 36 dos 37 dirigentes e verificamos que um deles no completou o nvel superior, 27,8% tinham como titulao mxima o curso superior, 38,9% tinham o ttulo de especializao, 16,7% o de mestrado e 13,9% o de doutorado. No segundo mandato de Lula, observamos que dos 15 dirigentes, 20% tm o superior completo, 53,3% especializao, 13,3% mestrado e tambm 13,3% doutorado. Ou seja, de uma forma geral a escolaridade dessas pessoas aumentou com o decorrer do tempo. Embora no primeiro governo Lula haja uma pessoa com superior incompleto, a quantidade de mestres e doutores aumenta, denotando o investimento intelectual que esses profissionais vm fazendo em seus campos de atuao.

76

77

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Consideraes finais
A forte presena sindical na administrao pblica federal durante os governos Lula no pode ser entendida apenas como um reflexo poltico da vitria eleitoral do PT. Ela parece ser em grande parte explicada pelas altas taxas de sindicalizao no setor pblico e pela forte adeso dessa categoria ao PT. Alm disso, contudo, o governo deu ateno especial s centrais, e sintomaticamente a presena de dirigentes vinculados CUT aumenta no segundo governo. Observa-se ainda que as mudanas propostas no FNT e aprovadas pelo Congresso e pelo presidente da Repblica deixaram intocada a estrutura sindical, permitindo aos sindicalistas se manter em uma arena familiar cujas entranhas dominavam. Depois de vrias contradies nas propostas do FNT e no mbito do governo, inovaes foram recusadas em nome do fortalecimento da organizao dos trabalhadores. A presena to expressiva de sindicalizados no governo deve ser encarada como resultado do jogo democrtico que se iniciou nos anos 1980 e que se fortaleceu com a vitria eleitoral do presidente Lula. Deve ser analisada tambm como parte de um projeto que visa a dar maior representao aos organismos de classe dos trabalhadores, com nfase nas centrais sindicais, legalizadas e regulamentadas pela primeira vez no pas. Sabemos, contudo, que sindicatos em sociedades de mercado podem se converter em instrumentos fortes de presso e de disputa poltica e econmica entre os trabalhadores sem que isso represente maiores ganhos para todos. O sindicalismo norte-americano, com seus aspectos mafiosos, foi um exemplo claro de envolvimento dos sindicatos em interesses, algumas vezes pouco claros. O forte sindicalismo alemo do incio do sculo XX teve resultados dramticos em sua trajetria de envolvimento com partidos e com poltica.43 Nos pases nrdicos, de forte tradio corporativista societal, o sindicalismo tem sido efetivamente uma das pontas de um modelo tripartite de deciso governamental.44 Ou seja, embora o sindicalismo seja em princpio um indicador saudvel para a democracia, no h de antemo nenhuma trajetria certa a ser seguida nem garantais a priori de bons resultados. Em um pas com tantas desigualdades econmicas como o Brasil, nada indica que o fortalecimento da estrutura sindical corporativa possa se converter em instrumento de maior igualdade social, econmica e poltica. Mesmo porque nunca o foi. Ao contrrio, foi instrumento de hierarquizao de ganhos e de direitos na sociedade brasileira, pautada por direitos desiguais e restritos apenas a quem estava na formalidade do mercado de trabalho. A isso, um dos melhores cientistas sociais do Brasil, Wanderley Guilherme dos Santos, chamou de cidadania regulada.45 Durante muitos anos, e como demonstrado em vrios estudos, os sindicatos oficiais foram uma maneira de criar oligarquias sindicais e privilgios para alguns grupos. As categorias mais organizadas ou mais influentes conseguiam obter direitos acima da mdia. Ou seja, por muito tempo, os sindicatos no foram instrumento de igualdade de direitos, mas sim de direitos corporativos e excludentes. Os sindicatos tradicionais em sociedades capitalistas representam o trabalhador formalmente empregado. No so, por definio, um recurso passvel de ser acionado pelos milhes de trabalhadores que no caso brasileiro vivem na informalidade.

A forte presena de sindicalizados na alta administrao pblica federal, conforme verificada aqui, nos leva a indagar se isso, de fato, expressa maior vitalidade ou maior participao dos trabalhadores junto ao governo. Obriga tambm a refletir sobre a forte incidncia de sindicalizados no setor pblico e seus possveis reflexos na mquina pblica. Como a grande parte desses sindicalizados que ocupam posies dirigentes no governo Lula vem do setor pblico, pode-se supor que seus interesses estejam mais vinculados ao fortalecimento institucional de suas carreiras pblicas e de suas organizaes do que diretamente a interesses da sociedade civil e dos trabalhadores em geral. Em suma, as evidncias mostradas e as hipteses aqui levantadas sugerem que o vnculo entre funcionrios de carreira, dirigentes pblicos, partidos e sindicatos deve ser objeto de estudos mais sistemticos. Para tanto precisamos de informaes, cujo acesso no Brasil chega perto do impossvel, inviabilizando pesquisas mais densas sobre o perfil daqueles que operam a mquina pblica. Ou seja, necessrio haver mais transparncia nas biografias dos que ocupam os cargos pblicos no Brasil, de forma a podermos ter um perfil sociolgico acurado da composio desses cargos, apreciar mudanas ao longo de tempo e, principalmente, fornecer sociedade dados e anlises que mostrem adequaes ou possveis conflitos de interesse entre pblico e privado, entre partido e Estado.

43 Ver por exemplo, D'Araujo (1991) e Schweinitz (1964). 44 Rodrigues (1998). 45 Santos (1979).

78

79

C A P T U L O

C INCIAS

SOCIAIS , PROFISSES E CARGOS DE CONFIANA

dos e as metodologias adotadas, entre outros aspectos. Entretanto, ainda no se examinou empiricamente qual o lugar do cientista social na diviso do trabalho da burocracia estatal. Em nossa pesquisa sobre dirigentes pblicos no governo Lula, observamos com surpresa que o curso de cincias sociais, com suas trs reas internas antropologia, cincia poltica e sociologia e mais a de relaes internacionais, uma das principais reas de formao dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados. Em nossa amostra de 505 pessoas, 58 (12%) tinham alguma formao nessa rea. Delas, 31 haviam feito graduao em cincias sociais, e as demais haviam tido contato com as cincias sociais apenas na ps-graduao. Se tomarmos todos os cursos de graduao frequentados pelas 505 pessoas da amostra, as cincias sociais vm em sexto lugar entre as principais carreiras universitrias: economia, engenharia, direito, administrao e medicina. No mbito da ps-graduao stricto sensu (mestrado e doutorado), o nmero de ps-graduados em cincias sociais est abaixo apenas dos ps-graduados em economia, a rea que mais tem fornecido tcnicos para o governo desde os anos 1970. Tendo em vista esta constatao, decidimos empreender uma anlise detalhada do perfil desses cientistas sociais que esto no governo, sua trajetria profissional, o tipo de ligao que mantm com o servio pblico, com o governo Lula e com a academia, e seus vnculos com o Estado, a sociedade civil e os partidos polticos. Nossa hiptese de que a presena expressiva de cientistas sociais no governo no se explica determinantemente pela especificidade do conhecimento que detm, mas por outras variveis, especialmente pelo vnculo com o servio pblico. O captulo est estruturado da seguinte forma: inicialmente introduzimos alguns desafios que cercam nosso estudo dada a ausncia de pesquisas sobre a composio dos cargos de confiana no Executivo federal, o que acentua o desconhecimento acerca das caractersticas acadmicas e profissionais de nossas elites dirigentes, bem como as incertezas quanto ao carter tcnico e aplicvel do conhecimento gerado pelas cincias sociais. Em seguida apresentamos um panorama da relao, nos Estados Unidos, entre intelectuais, especialmente os provenientes das cincias sociais, e governo, posto que essa questo, como veremos, vem sendo dis-

ste captulo trata da presena de cientistas sociais em funes de direo e assessoramento do governo federal. Em geral, os trabalhos sobre as cincias sociais no Brasil dedicam-se a examinar o perfil acadmico dos fundadores da disciplina, seu processo de institucionalizao, seus contedos privilegia-

81

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

cutida h tempos nesse pas sob diferentes ngulos. Por fim, apresentamos dados quantitativos sobre escolaridade, vnculo com o servio pblico, trajetria profissional, experincia em cargos pblicos, filiao a partidos, sindicatos e organizaes da sociedade civil referentes amostra total de cargos de DAS 5 e 6 e NES dos dois governos Lula, e, separadamente, do conjunto de 58 pessoas dessa amostra vinculadas s cincias sociais.

Cargos de confiana, profisses, cincias sociais e governo


grande o nmero de pesquisas que analisam a presena e a importncia dos economistas no governo, sobretudo a partir dos anos 1970, quando a expresso tecnocracia passou a integrar o cotidiano da definio das ocupaes pblicas.1 Contudo, excetuando-se os economistas, h poucas informaes sobre as profisses em que so recrutados os ocupantes de cargos de direo do governo federal. No mbito do Legislativo, esse campo de pesquisa j avanou. Estudos de Lencio Martins Rodrigues mostram, por exemplo, dados sobre a origem social, o perfil profissional, ideolgico e poltico dos deputados federais.2 Em sua anlise sobre a composio das bancadas partidrias na Cmara dos Deputados, Rodrigues indica que h uma tendncia linear de crescimento da proporo de profisses intelectuais medida que se vai da direita para a esquerda [no espectro partidrio].3 Supe-se que membros de partidos localizados em distintas posies no espectro poltico vinculem-se a organizaes, grupos e profisses de diferentes naturezas. Assim, de acordo com o partido, poder-se-ia identificar padres na composio de bancadas parlamentares e tambm no governo, pois seu recrutamento dar-se-ia junto a grupos profissionais e sociais especficos. Essa relao entre carreiras, profisses e orientao partidria observada por Rodrigues no Legislativo federal parece se adequar aos dados apurados em nossa pesquisa. Eles mostram que existe um alto envolvimento entre pessoas com formao em cincias sociais, ramo profissional bastante vinculado a atividades intelectuais, e o governo Lula, cujas origens partidrias remontam a uma posio poltica de esquerda. Isso nos permitiria, primeira vista, inferir que a presena de cientistas sociais na presidncia de Lula se daria pela afinidade com a orientao poltica e ideolgica do PT. Nossos dados, contudo, parecem caminhar noutra direo. Tendo em vista a aproximao entre intelectuais e governo, convm evocar uma discusso levantada por Simon Schwartzman sobre a relao do conhecimento produzido pelas cincias sociais e o poder governamental. Segundo esse autor, as cincias sociais, devido ao seu carter acadmico e de crtica social, no teriam desenvolvido uma tecnologia social empiricamente aplicvel, e por isso sua capacidade de influenciar o poder seria remota. Em sua viso, as cincias sociais no Brasil se desenvolveram, naquilo que elas tm de melhor, como uma combinao de saber acadmico e crtica social, e no como uma tecnologia social passvel de ser implementada. Por isso mesmo, ainda que circunstncias sociais e polticas o permitissem, a contribuio dos cientistas sociais para os assuntos de governo seria precria, visto que no disporiam de conhecimentos adequados nem haveria consenso sobre sua legitimidade e propriedade.4 Enfatizando esse mesmo argumento, Maria Rita Loureiro afirma que, diferentemente dos economistas, os profissionais formados na rea de cincias sociais no disporiam de competncias especficas. Na viso da
1 Loureiro (1997). 2 Alm de Rodrigues (2002), cabe mencionar o livro coordenado por Perissinotto et alii (2007) sobre o perfil dos ocupantes de cargos legislativos, partidrios e administrativos no Paran no perodo de 1995 a 2002. 3 Rodrigues (2002: 71). 4 Schwartzman (1987: 14-15).

autora, so justamente essas competncias que conferem aos economistas um papel hegemnico no seio dos governos como elite dirigente. Seu entendimento que, no Brasil, as habilidades tcnico-cientficas produzidas a partir do conhecimento gerado no mbito das cincias econmicas se transformaram ao longo do tempo em importantes instrumentos de poder poltico. Em outras palavras, o conhecimento desenvolvido pela economia seria fundamentalmente prtico, ou aplicvel, enquanto as cincias sociais lidariam com ensinamentos generalizantes que pouco conduziriam a tcnicas passveis de serem aplicadas ou utilizadas em governos. A partir das idias de Sergio Miceli, Loureiro destaca que:
Para efeito de comparao [com a economia], indica-se que a sociologia se constituiu diferentemente no Brasil, enquanto curso universitrio que recrutava predominantemente mulheres e camadas sociais menos favorecidas. Alm disso, os estudiosos da sociologia, bem como das demais disciplinas das cincias sociais, mesmo tendo estado intimamente ligados poltica e ocupado cargos pblicos, especialmente no Rio de Janeiro, no lograram a mesma realizao dos economistas, isto , a criao de espaos no interior dos rgos governamentais que lhes fossem praticamente reservados em razo da competncia tcnica especfica.5

Abaixo reproduzimos alguns pontos da anlise de Elisa Reis sobre as limitaes da formao dos cientistas sociais no Brasil, que consequentemente comprometeriam sua capacidade de intervir e atuar profissionalmente sobre, por exemplo, os problemas sociais que afetam o pas, como a pobreza e a desigualdade. Mencionando a atuao desses cientistas junto ao Terceiro Setor, a autora faz referncia falta de preparo para responder s demandas de conhecimento, confundindo fervor tico-religioso com eficincia. Segundo ela:
Continuamos, em certo sentido, presos retrica poltica de dcadas anteriores e no nos damos conta de que o mundo que nos circunda se tornou infinitamente mais complexo. O conhecimento que produzimos se torna obsoleto com rapidez crescente. No porque novos conhecimentos e teorias nos atropelem, mas porque novas realidades nos surpreendem enquanto nossos modelos e recursos metodolgicos se mostram com frequncia anmicos e incapazes de gerar programas de pesquisas progressivos. [...] Os cientistas sociais no conseguem equacionar o quebra-cabea da poltica social: como sensibilizar os que so passveis de tributao, como fazer chegar os recursos aos mais necessitados, como minimizar o desperdcio, a grande e a pequena corrupo? Quais so as externalidades negativas da pobreza hoje? Como os no-pobres percebem tais externalidades? Que processos afetam positiva e negativamente a solidariedade entre grupos, classes ou naes? Tais questes urgentes tm sido amplamente negligenciadas. Claro que esses problemas no so novos. So parte de nossa tradio de pesquisa. Mas no temos sabido muito bem como enquadr-los na moldura do presente.6

Em conferncia preparada para o 14 Congresso Brasileiro de Sociologia, em 2009, Simon Schwartzman volta ao tema do ofcio e da vocao das cincias sociais no Brasil, em especial a sociologia. Ou seja, 22 anos depois do artigo citado acima, publicado em 1987, o autor relembra o carter precrio da formao do socilogo para ocupar funes especficas e indaga o que pode fazer esse profissional to genrico. Comea sua exposio perguntando: Que papis sociais ainda cabem ao socilogo, espremido entre a cincia poltica e a economia, sujeito s regras de carreira das universidades, e sem um instrumental tcnico e profissional que lhe permita atuar como um profissional normal, maneira dos advogados, contadores e administradores?7 Schwartzman, neste trabalho, centra-se no debate sobre a sociologia pblica, inaugurado de maneira mais veemente por Michael Burawoy em 2004, quando presidente da American Sociological Association, ASA.8 A sociologia pblica, de maneira resumida, prope um maior engajamento do cientista social no debate pblico e uma maior interveno em questes sociais e polticas relacionadas a direitos humanos e democracia.
5 Loureiro (1992: 3). Ver tambm Miceli (1989). 6 Reis (1999: 7-8). 7 Schwartzman (2009). 8 Burawoy (2005a e 2005b).

82

83

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Pretende ser uma sociologia engajada, em contraposio ao academicismo e ao tecnicismo. um dos quatro tipos de sociologia tipificados por Burawoy: alm da sociologia profissional, praticada convencionalmente nos departamentos de ensino e pesquisa das universidades; da sociologia crtica, tambm acadmica, voltada para a discusso sobre a natureza desse campo de conhecimento; da sociologia aplicada, a police sociology, voltada para atividades pragmticas nas polticas pblicas, a sociologia pblica seria caracterizada por seus aspectos comunicativos, formadores de consensos, e estaria voltada para temas atuais, pblicos, e para o dilogo com a sociedade. Apresentando a trajetria de um sculo de cincias sociais nos Estados Unidos, suas principais temticas e desafios, Burawoy chega a 11 teses para justificar a primazia da sociologia pblica, que deveria se preocupar, acima de tudo, com a humanidade. Deveria ser uma sociologia voltada para a conquista de direitos humanos, tendo como campo de ao os movimentos sociais, as comunidades locais, associaes, organizaes e movimentos transnacionais. Em suma, uma sociologia militante, politicamente engajada na defesa da sociedade civil, da humanidade, acima e para alm de conceitos tradicionais, como Estado e mercado. Schwartzman discorda da tese militante de Burawoy. Para ele, a sociologia deveria se ancorar no mundo acadmico da liberdade de pesquisa e do rigor cientfico e permanecer atenta ao desafio de manter sua independncia intelectual e a relevncia de seu trabalho para a sociedade. Conclui lanando a hiptese de que os principais campos de trabalho para os socilogos brasileiros hoje so as organizaes no-governamentais da sociedade civil, o trabalho na administrao pblica e a carreira acadmica, e que a independncia intelectual o que permitiria ao socilogo trabalhar com autonomia nesses trs setores.9 Ao longo de sua conferncia o autor fornece evidncias slidas para ajudar a montar o perfil do cientista social. Usando dados da Coordenao de Pessoal Docente de Nvel Superior, a Capes, e do censo de Ensino Superior de 2007, conclui que um em cada dois estudantes graduados em cincias sociais busca fazer ps-graduao, ndice muito superior ao que se verifica em direito, um para 19, ou em economia, um para nove. Ou seja, o estudante de cincias sociais estaria mais vocacionado para uma carreira acadmica ou para uma profisso em que o estudo e a pesquisa sejam ferramentas mais requeridas. Na nossa amostra, confirmando a tese de Schwartzman, apenas 43% dos graduados em cincias sociais no fizeram ps-graduao. No decorrer do captulo teremos mais indicaes sobre o perfil desses cientistas sociais que esto na alta administrao pblica.

Cincias sociais e governo nos Estados Unidos


Diferentemente do contexto brasileiro, em que ainda predominam questionamentos sobre a contribuio prtica e especfica do conhecimento dos cientistas sociais aos governos, nos Estados Unidos, a participao da academia, inclusive das cincias sociais, no poder foi reconhecida em vrios trabalhos, suscitando indagaes sobre a extenso, as consequncias e o contedo progressista dessa colaborao. O estudo de Eleanor Townsley busca averiguar o teor da relao que cientistas sociais mantiveram com os governos norteamericanos na dcada de 1960, perodo em que, segundo autores como Daniel Bell e John Kenneth Galbraith, o conhecimento e a tcnica se tornaram centrais na conduo do governo e dos negcios.10 Particularmente, os objetivos da autora eram verificar a hiptese segundo a qual a participao de acadmicos provenientes das cincias sociais no governo o tornaria mais progressista, e ainda apurar o nvel de institucionalizao desse grupo na diviso de trabalho governamental.
9 Schwartzman (2009: 11). 10 Townsley (2000). A autora se refere aos livros The coming of post-industrial society (1973), de Daniel Bell, e The new industrial state (1967), de John Kenneth Galbraith.

A partir de dados empricos, Townsley revela que os acadmicos de maneira geral passaram a ocupar cada vez mais postos no mbito da Presidncia dos Estados Unidos, seja no servio civil, seja como political appointees, mas isso no significou que tenham tido influncia sobre os governos. Segundo a autora, em meados do sculo XX, devido difuso nas esferas governamentais de um discurso tcnico-cientfico, surgiu como tendncia poltica o recrutamento de intelectuais para altos postos pblicos. Assim, a influncia da academia no governo no ocorreu por meio de indivduos especficos, organizaes ou agncias, mas em razo de um contexto de difuso do discurso do conhecimento, da expertise e da linguagem tcnica que moldou todas as conversaes e espaos de governana. Algo que se desenvolveu a partir do surgimento de uma cultura poltica tecnocrata nos governos.11 De toda forma, Townsley mostra, a partir de evidncias empricas, que nesse contexto nem todas as disciplinas acadmicas alcanaram altos nveis de insero profissional no Estado. Ou seja, nem todas lograram que seus profissionais, devido expertise que possuam em relao a um domnio institucional particular, servissem continuadamente aos governos norte-americanos. A rea das cincias naturais foi a que mais demonstrou essa profissionalizao, enquanto os cientistas sociais apresentaram uma tendncia especfica. Embora estivessem presentes no governo como political appointees em diferentes administraes, no formavam um grupo homogneo com programas e projetos similares. Por isso, auxiliaram diferentes governos, mas no de forma contnua, j que sua participao em cargos governamentais limitava-se ao perodo em que os partidos polticos responsveis por suas indicaes estivessem no poder. Nesse caso, Townsley considera que as cincias sociais no lograram a institucionalizao de sua expertise no Estado, uma vez que o acesso e a permanncia de seus profissionais em governos estavam sujeitos a ligaes poltico-partidrias. Tendo isso em vista, argumenta ainda que o carter progressista do governo norte-americano em algumas gestes no pode ser explicado necessariamente pela participao de cientistas sociais em funes pblicas, mas sim em decorrncia de um projeto poltico cujo principal articulador seria o Partido Democrata. Ainda considerando o envolvimento de cientistas sociais com o governo nos Estados Unidos, algumas anlises tratam dos efeitos que essa parceria poderia acarretar para o conhecimento produzido pelas cincias socais. Nesse campo, Philip Green destaca as implicaes geradas, para a independncia dos trabalhos produzidos pelos cientistas sociais, por seu recrutamento para ocupar cargos governamentais, ou atuar como conselheiros, ou, principalmente, produzir pesquisas encomendadas por rgos pblicos. Para o autor, h diversos elementos que podem enviesar a atuao desses profissionais quando prestam servios a rgos governamentais, como a utilizao acrtica de dados estatsticos oficiais, ou de categorias e esquemas conceituais que norteiam os programas e polticas do governo. Alm disso, Green afirma que h algo muito mais direto e objetivo que afeta a independncia dos cientistas sociais, a saber, a prpria presso institucional exercida sobre a conduo e o resultado de seus trabalhos, a fim de garantir que sejam construtivos e positivos para a administrao qual estariam servindo.12 Segundo essa viso, certos problemas sociais e suas respectivas solues, diagnosticados pelos profissionais das cincias sociais, poderiam ser ignorados ou considerados demasiadamente ideolgicos pelos agentes governamentais. Estes seriam mais propensos a assimilar questionamentos e resolues politicamente aceitveis, isto , construtivas e consensuais, mais que negativas e conflitantes.13 As implicaes desse con11 Townsley (2000: 72-75). 12 Green (1971). 13 Green (1971: 15).

84

85

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

texto seriam perversas para as cincias sociais, haja vista os impedimentos que poderiam causar essncia da disciplina, que seria a formulao de uma crtica social. Green afirma, por outro lado, que em certas ocasies os cientistas sociais voluntariamente produzem esse quadro, de modo que isso no algo imposto unilateralmente pelo poder governamental. O autor se refere, sobretudo, ao interesse dos acadmicos das cincias sociais em tornar seu conhecimento prtico e aplicvel pelos governos, o que induziria aproximaes com o poder que poderiam resultar em relaes de fidelidade que comprometeriam o carter imparcial do conhecimento produzido pela disciplina. Nesse quadro, os cientistas sociais acatariam uma viso particular do mundo real prpria do governo, cujo foco seriam mudanas incrementais e prudncia poltica, isto , uma lgica de ao capaz de colidir com as inovaes e transformaes estruturais prescritas pelas prprias cincias sociais. Portanto, nessas circunstncias, a aproximao com o governo ensejaria aos cientistas sociais, voluntariamente ou no, constrangimentos ao livre exerccio de suas funes.14 Em relao colaborao das cincias sociais com o governo nos Estados Unidos, questionam-se ainda as implicaes do patrocnio e financiamento pblico para o desenvolvimento de pesquisas nessa rea cientfica. A natureza desse questionamento tambm se fundamenta no argumento levantado acima, qual seja, o impacto que a aproximao com o poder pode acarretar sobre a iseno e imparcialidade de uma pesquisa social.15 Nesse caso, considera-se que organizaes governamentais podem se constituir em fontes de presso externa academia, moldando, assim, a metodologia e as tcnicas de investigao dos projetos que recebem seu patrocnio. Michael Useem argumenta que investimentos pblicos em programas de pesquisa podem tornlos mais responsivos s demandas e prioridades polticas do poder governamental do que normalmente seriam caso no houvesse esse financiamento. Esse quadro, pondera o autor, no significa que os pesquisadores no disponham de algum nvel de autonomia na conduo de seus trabalhos, mas revela que alguns aspectos cientficos esto longe de ser definidos exclusivamente por eles.16 De modo geral, essa discusso sobre a relao das cincias sociais com o governo surge com o processo de profissionalizao da disciplina nos Estados Unidos e tambm na Europa, quando os cientistas sociais passam a se inserir no mercado de trabalho buscando novas oportunidades de atuao fora do meio universitrio. Como destacam Edward T. Silva e Sheila Slaughter, esse ambiente surge nos Estados Unidos ainda no sculo XIX, no perodo entre o fim da Guerra Civil norte-americana e a Primeira Guerra Mundial, numa poca de crise da ideologia, de intensa incerteza normativa e de questionamentos gerados pelas experincias decorrentes da industrializao americana aps a Guerra Civil.17 Nesse contexto de transformaes na ordem social, a expertise das cincias sociais se torna importante para fornecer sociedade em geral solues objetivas para os problemas contemporneos. Emergem, ento, as primeiras associaes profissionais18 com o objetivo de regular e intermediar, sobretudo, as relaes dos cientistas sociais com o mercado e o governo. Por fim, o que importante destacar a respeito dessas questes sobre a participao ou colaborao dos cientistas sociais em governos nos Estados Unidos justamente a demanda que existe em torno da expertise e do conhecimento das cincias sociais. certo que, de acordo com os argumentos apontados acima, prevalece entre os autores norte-americanos uma viso crtica a respeito do envolvimento entre academia e poder, embora se constate uma interao entre cincias sociais, governo e sociedade. Essas relaes no Brasil
14 A mesma preocupao levantada por Schwartzman (2009). 15 Ver os trabalhos de Useem (1976), Silva & Slaughter (1980) e King (1998). 16 Useem (1976). 17 Silva & Slaughter (1980:781). 18 American Social Science Association (ASSA), criada em 1865; American Economic Association (AEA), de 1885; American Political Science Association (APSA), de 1903; American Sociological Society (ASS), de 1905.

ainda so difceis de avaliar dada a ausncia de informaes que indiquem, por exemplo, o nvel e o tipo de pesquisas de cincias sociais encomendadas pelos governos comparativamente com outras disciplinas, as principais instituies acadmicas requisitadas nessas pesquisas, entre outros tpicos. Apesar da diversidade de realidades, as questes abordadas pelos autores mencionados podem nos fornecer parmetros e ajudar a constituir uma agenda de pesquisa para analisar o relacionamento da academia, e das cincias sociais em particular, com o governo no Brasil. Apenas com nossos dados no possvel descartar os argumentos de Simon Schwartzman, Maria Rita Loureiro e Elisa Reis sobre a generalidade do conhecimento do cientista social. No podemos ainda concluir que a presena de cientistas sociais se tornou maior no governo Lula em comparao com os anteriores, nem inferir se isso uma tendncia ou apenas produto de uma experincia de governo mais esquerda no espectro ideolgico. Seguindo Lencio Martins Rodrigues, podemos supor que a ascenso de um partido de esquerda presidncia da Repblica altere a composio educacional da elite, na medida em que, segundo seus estudos, os vnculos do PT com o meio acadmico, especialmente com os professores, tendem a ser mais pronunciados.19 possvel aventar, contudo, que o recrutamento desses profissionais com formao na rea de cincias sociais no tenha se dado por critrios relacionados ao contedo dessa disciplina, e sim em funo de vnculos com o servio pblico, afinidades partidrias e relaes com entidades sindicais ou sociais. Para a comunidade acadmica de cientistas sociais, fica a curiosidade de conhecer at onde, de fato, os cientistas sociais so portadores hoje de um novo saber e de que forma esse saber, ou saberes, contribui, ou contribuem, para a eficcia de um governo democrtico e igualitrio. No se trata apenas de ter condies de participar do governo, mas de entender que diferena essa participao pode fazer tendo em vista a capacitao desse profissional para a formulao de pesquisas e avaliaes metodolgicas, e tambm o histrico potencial crtico da profisso em relao s injustias sociais, s prticas polticas no-democrticas e ao sistema capitalista. Nossos dados mostram que esse grupo de cientistas sociais que est no governo um segmento com elevada escolaridade, com expressivo vnculo e experincia no setor pblico e em outros ramos profissionais. A grande maioria, de fato, composta por servidores pblicos que possuem fortes vnculos com prticas associativas e vida partidria.

Os cientistas sociais no governo Lula


Por cientistas sociais no governo Lula compreende-se um conjunto de 58 pessoas, de nossa amostra de 505, que na graduao e/ou na ps-graduao obtiveram alguma titulao em cursos de cincias sociais, aqui entendidas como sociologia, cincia poltica, antropologia e relaes internacionais. Dessas 58 pessoas, 31 fizeram graduao nessa rea e 27 graduaram-se em outros cursos, mas fizeram mestrado (33%) e/ou doutorado (43%) em cincias sociais. Comparando esses nmeros com os de algumas reas de conhecimento que compem a amostra total de DAS 5 e 6 e de NES (Quadro 1), verificamos que as cincias sociais tm, em relao a direito, administrao e engenharia, percentuais mais elevados de mestres. No doutorado, o maior percentual (43,1%), seguido por medicina (40%).
19 Rodrigues (2002). Sobre o mesmo tema, ver Marenco e Serna (2007).

86

87

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Quadro 1 - Mestrado e doutorado por rea de conhecimento


Mestrado Cincias sociais (58) Economia (77) Medicina (25) Direito (80) Administrao (38) Engenharia (72) 32,7 36,4 36,0 27,5 21,0 29,6 Doutorado 43,1 23,4 40,0 15,0 13,1 12,7

Quadro 2 - Cursos de ps-graduao dos graduados em cincias sociais


Cursos da titulao mxima (mestrado e doutorado) dos graduados em cincias sociais* Mestrado (4) Psicologia (1) Economia (1) Cincia poltica (1) Jornalismo (1) Doutorado (13) Sociologia (4) Educao (3) Cincia poltica (2) Histria (1) Arquitetura e urbanismo (1) Direito (1)

Como mostra a Tabela 1, das 31 pessoas com graduao em cincias sociais, apenas 13 (43,3%) no fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. Ou seja, mais da metade dos graduados em cincias sociais fizeram ps-graduao, confirmando e superando as informaes de Schwartzman, segundo as quais metade dos graduados nesse campo se dirige para a ps-graduao.20 Entre os 27 graduados em outros cursos, 15 tm o ttulo mximo de mestre e 12 o de doutor. Os 15 mestres realizaram curso na rea de cincias sociais, mas, dos 12 doutores, trs tm o ttulo em outras reas, sendo considerados na amostra por possurem o mestrado em cincias sociais.

Economia (1)
* Uma pessoa no revelou seu nvel de ps-graduao.

Chama a ateno que, entre os 27 que se graduaram em outros cursos e adotaram as cincias sociais na ps-graduao, nenhum elegeu a antropologia como titulao mxima. As cincias sociais ficaram representadas por cincia poltica, sociologia e relaes internacionais. Uma pessoa fez doutorado em engenharia de produo e duas em direito (Quadro 3).

Tabela 1 - Mestrado e doutorado em cincias sociais


Graduao em cincias sociais Graduao Mestrado Doutorado Total 43,3 (13) 13,3 (4) 43,3 (13) 100,0 (30)* 55,5 (15) 44,5 (13) 100,0 (27) Graduao em outras reas

Quadro 3 - Ps-graduao em cincias sociais para graduados em outras reas


Cursos da titulao mxima das 27 pessoas com graduao em outras reas Mestrado (15) Cincia poltica (6) Relaes internacionais (5) Sociologia (4) Doutorado (12) Sociologia (5) Cincia poltica (2) Direito (2) Engenharia de produo (1) Relaes internacionais (1)

* Uma pessoa no deu informao sobre um de seus cursos de ps-graduao.

Entre os 17 graduados em cincias sociais que fizeram mestrado ou mestrado e doutorado, a maioria, contudo, no escolheu as cincias sociais como rea da ps-graduao. Como podemos ver no Quadro 2, dos quatro que tiveram titulao mxima de mestre, trs a obtiveram em outras reas. Dos 13 que chegaram ao doutorado, apenas seis ficaram na rea das cincias sociais. Ou seja, as cincias sociais so um campo de conhecimento que permite uma ampla interface com outras disciplinas. Assim como 27 graduados em outros cursos procuraram as cincias sociais como rea para a ps, 10 dos 17 graduados em cincias sociais que obtiveram algum ttulo na ps tambm foram buscar outros campos de estudo depois da graduao.
20 Schwartzman (2009).

NR (1)*
* No revelou o curso.

Em resumo, numa decomposio mais acurada dos nossos dados, vemos como grande o mix das reas de conhecimento quando se trata de nosso grupo de 58 pessoas com alguma titulao na rea de cincias sociais (Quadro 4).

88

89

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Quadro 4 - Trajetrias e aproximaes com as cincias sociais (N=58)


Graduao e mestrado em cincias sociais Graduao em cincias sociais e mestrado em outras reas Graduao, mestrado e doutorado em cincias sociais Graduao e doutorado em cincias sociais (mestrado em outras reas) Graduao em cincias sociais e doutorado em outras reas* Graduao em outras reas e mestrado em cincias sociais Graduao em outras reas e mestrado e doutorado em cincias sociais Graduao e doutorado em outras reas com mestrado em cincias sociais Graduao em outras reas e apenas doutorado em cincias sociais (mestrado tb em outras reas)
* Dessas pessoas com doutorado em outras reas, quatro fizeram mestrado em cincias sociais.

Tabela 2 Cursos da graduao e respectivas instituies de ensino das pessoas da amostra vinculadas s cincias sociais
1 3 4 2 7 15 4 4 Economia 4 Engenharia Filosofia Histria Jornalismo Relaes internacionais Total 8 1 2 4 3 2 7 1 32 2 5 2 2 1 5 2 2 3 1 5 54*** Administrao Arquitetura e urbanismo Biologia Cincias sociais Diplomacia Direito 3 4 1 1 5 15 2 3 1 USP UNB UFF Instit. Outras insestrangeitituies** ras* 1 Total 1 1 1 25 2 6

Atentou-se ento para os cursos de graduao de todos os membros de nosso grupo de 58 profissionais e para as instituies de ensino que cursaram. Esse grupo, excluindo os 31 graduados em cincias sociais, se formou majoritariamente em algum campo das cincias sociais aplicadas, sendo a USP, a UNB e a UFF as universidades brasileiras que apareceram com mais frequncia. Sete cientistas sociais se graduaram em universidades estrangeiras. Revela-se expressiva a quantidade de pessoas que se graduou em outras instituies, o que demonstra que a graduao desse segmento de ocupantes de altos postos no governo no est institucionalmente concentrada (Tabela 2).

* Paris (Sorbonne e cole des Hautes tudes en Sciences Sociales), Estocolmo, Oregon, Georgetown. ** UFJF, UNIFAP, Instituies catlicas, URFJ, UFPR, UFPE, IRBr, UFAM, UFG, Unicamp, UFRGS, UFMG, UFSC, UFPB, UFRN, AEUDF, Unisinos, UFV. *** Quatro pessoas no forneceram essas informaes.

Considerando as pessoas com mestrado, no grupo de 58 h predominncia do curso de cincia poltica, seguido por relaes internacionais. Quanto s instituies, a USP e a UNB predominam, e a UFPE aparece em segundo lugar. No mestrado a quantidade de outras instituies (10) bem menor em comparao com a graduao, o que denota a concentrao desse nvel de formao em certas instituies de ensino. Alm disso, o nmero de mestres que cursaram instituies estrangeiras (7) mais da metade dos que passaram por essas outras instituies, uma proporo bem maior do que a observada no nvel de graduao (Tabela 3).

90

91

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 3 - Cursos de mestrado e instituies de ensino das 58 pessoas da amostra vinculadas s cincias sociais
USP Administrao Agronomia Antropologia Arquitetura e urbanismo Cincia poltica Cincias sociais Economia Filosofia Jornalismo Psicologia Relaes internacionais Sociologia Total 2 7 2 1 7 4 2 7 10 1 1 2 1 2 1 1 4 1 3 2 1 1 1 UNB 1 1 1 1 2 3 UFPE IUPERJ Instit. estrangeiras* Outras instituies** 1 Total 2 1 3 1 13 3 2 1 1 1 6 3 37***

Tabela 4 Cursos de doutorado e instituies de ensino das pessoas da amostra vinculadas s cincias sociais
USP Arquitetura e urbanismo Cincia poltica Cincias sociais Direito Economia Educao Engenharia Histria Relaes internacionais Sociologia Total 1 8 2 3 3 3 2 1 1 1 1 7 2 1 1 1 1 1 1 1 IUPERJ UNB Instit. Outras insestrangeitituies** ras* 1 1 1 1 Total 1 3 2 3 1 3 1 1 1 7 23***

* Universidade de Paris, de Chicago, London School of Economics, Keele University, Sorbonne, Stanford. ** Unicamp, UFMG. *** Trs pessoas no forneceram essa informao.

* Sorbonne, London School of Economics, American University, Vanderbilt University e cole des Hautes tudes en Sciences Sociales. ** Instituies catlicas, UFRJ, UFSC, Unicamp, UFRGS, UFSC. *** Oito pessoas no forneceram essas informaes.

A Tabela 5 mostra em que reas do governo esto concentrados os 113 doutores e 136 mestres de nossa amostra total de 505 pessoas, e tambm em que reas atuam os 58 cientistas sociais. possvel verificar que eles esto mais presentes nos rgos de desenvolvimento, em seguida na Presidncia da Repblica e nas reas de educao, cultura e lazer, e social. De modo geral, a distribuio de mestres e doutores do grupo de cientistas sociais segue a mesma disposio da amostra. Assim, com exceo da rea de sade, onde no se verifica a presena de qualquer mestre ou doutor em cincias sociais, os mestres e doutores nesse campo acadmico esto majoritariamente alocados na Presidncia da Repblica (8) e nas reas de desenvolvimento (15). Educao, cultura e lazer (9) so reas que concentram o maior nmero de doutores em geral. Com isso, podemos notar que os cientistas sociais ps-graduados no ocupam um lugar especfico dentro do governo.

Em relao aos cursos de doutorado da amostra, verifica-se a presena das mesmas instituies do mestrado, exceo da UFPE. Dos 23 doutores, em diferentes reas de formao, a USP, como na graduao e no mestrado, aparece como a maior provedora. Contudo, o principal curso desse nvel de formao, o de sociologia, est disperso entre o conjunto de instituies. Na USP s se doutorou um socilogo. Entre as 23 pessoas com o ttulo de doutor, 13 o obtiveram na rea de cincias sociais. Dessas 13, precisamente nove concluram o curso na USP, IUPERJ e UNB (Tabela 4).

92

93

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 5 Distribuio de mestres e doutores por reas de governo*


Amostra total de DAS 5, 6 e NES Mestres Presidncia da Repblica Desenvolvimento Econmica Sade Cincia Social Educao, Cultura e Lazer Justia Total
* Ver Anexo 2.

Amostra cientistas sociais Mestres 4 5 3 2 3 2 19 Doutores 4 10 2 2 6 1 25 Total 8 15 3 2 4 9 3 44

Doutores 11 29 9 11 13

Total 38 84 18 21 13 23 35 17 249

servidores, tambm expressivo: 30% na amostra total de DAS e 40% entre os cientistas sociais. De toda forma, o que se percebe que esse segmento de ocupantes de cargos de confiana no governo Lula foi em grande parte recrutado no servio pblico, principalmente na esfera federal de governo. Deduzimos que so profissionais com experincia nas rotinas e procedimentos que compem o funcionamento do Estado.

27 55 9 10

Tabela 6 Tipo de vnculo


Amostra total de DAS 5, 6 e NES N=505 Servidor efetivo do rgo ou da esfera federal Servidor requisitado em outra esfera de governo No-servidor Aposentado Total
* 5 pessoas no forneceram essa informao. ** 2 pessoas no forneceram essa informao.

Amostra cientistas sociais N=58 51,8 8,9 39,3

52,4 12,0 29,8 5,8 100,0 (500)*

13 15 7 136

10 20 10 113

100,0 (56)**

Para concluir a avaliao sobre os dados de escolaridade, tanto da amostra total como do grupo de cientistas sociais, comparamos o nvel escolar dos pais dessas pessoas a fim de constatar a origem social desses conjuntos de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES. Comparando as duas amostras, notamos que em termos proporcionais, na amostra total de DAS, cerca de 57% dos pais e 70% das mes tm escolaridade regular ou fraca (do superior incompleto ao fundamental incompleto), enquanto no grupo de cientistas sociais aproximadamente 52% dos pais e 45% das mes tm nveis de escolaridade bons ou muitos bons (do superior completo ao psdoutorado). Esses dados nos permitem inferir que o grupo de cientistas sociais da amostra de DAS provm majoritariamente de famlias com boa escolaridade, o que indica sua extrao social nas classes mdias. A seguir pretendemos averiguar especificamente o tipo de vnculo e de experincia no servio pblico, e a trajetria profissional das duas amostras que estamos apresentando neste trabalho. O objetivo , de um lado, tentar avaliar as habilidades e competncias dos cientistas sociais para a ocupao desses postos de confiana, sobretudo sua trajetria profissional e vnculo com o servio pblico. Para tanto, fazemos uma comparao com o total da amostra de DAS. De outro lado, procuramos analisar tambm as experincias acadmicas do grupo de cientistas sociais que servem ao governo Lula. Na Tabela 6 temos informaes sobre o vnculo dessas pessoas com o servio pblico. A primeira e a segunda categoria (servidor da esfera federal ou servidor recrutado nas esferas de governo estadual ou municipal) indicam o quantitativo de servidores pblicos que so recrutados para ocupar cargos de confiana. Nas duas amostras predominam servidores pblicos: na amostra total, 323 pessoas, ou seja, 64%, e entre os cientistas sociais, 34 pessoas, ou 61%. O quantitativo de pessoas provenientes de fora do servio pblico, os no-

Quanto profissionalizao, a maioria das pessoas foi nomeada no decorrer do governo Lula para o cargo de DAS que ocupava no momento da pesquisa: cerca de 93%. Isso demonstra que seu recrutamento obedeceu a critrios de confiana poltica do novo governo. Contudo, ao assumir esses postos, 49% j possuam experincia em funo de confiana, ou seja, haviam assumido anteriormente algum posto de DAS. Entre o grupo de cientistas sociais o percentual praticamente o mesmo: cerca de 50% j vinham participando dessas funes em governos anteriores, o que revela certa regularidade e uma relativa experincia dos componentes das amostras em cargos de confiana no Executivo federal. A Tabela 7 mostra o ano de ingresso na funo que ocupava cada membro da amostra no momento em que respondeu nossa pesquisa. Como vemos, um pequeno percentual assumiu o cargo antes de 2003, quer na amostra total, quer na de cientistas sociais. Trata-se, de fato, de cargos cujos titulares foram em sua grande maioria indicados pelo governo Lula.

94

95

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 7 Ano da posse no cargo de DAS ocupado no momento da pesquisa


Amostra total de Amostra DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58 1,0 1,0 4,0 24,3 12,2 23,7 17,1 16,3 0,2 100,0 (498) 100,0 (57*) 1,8 5,6 26,3 12,3 14,0 14,0 26,3

Antes de 1995 1995-1998 1999-2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

No tocante experincia acadmica, na amostra total temos 158 pessoas com experincia como professores universitrios, o que representa 31,3% da amostra de 505. O Quadro 5 apresenta, comparativamente, em cada profisso, o nvel de experincia como professor universitrio. Entre as pessoas com formao em cincias sociais (38%) e economia (35,1%) h, em termos percentuais, aproximadamente o mesmo nmero de docentes universitrios, um quantitativo parecido com o da amostra total (31,3%). Contudo, so os mdicos que apresentam uma maior insero na vida acadmica, pois mais da metade (56%) indicou j ter atuado como professor. Os advogados, administradores e engenheiros, por sua vez, tm os menores nveis de experincia nessa atividade. Nesse caso, os titulados em cincias sociais no apresentam perfil acadmico muito diferenciado, talvez por tratar-se de um grupo que se dedicou a atividades administrativas, a exemplo do que ocorre com as outras profisses consideradas nesta pesquisa. O dado surpreendente a grande percentagem de mdicos que passaram ou continuam na academia mesmo sendo dirigentes pblicos. Os mdicos, por todos os dados que apuramos, so tambm o grupo profissional com mais indicadores de associativismo.

Quadro 5 Professores universitrios por profisso


Frequncia Amostra total de DAS 5, 6 e NES Cientistas sociais Economistas Mdicos Advogados Administradores Engenheiros 158 22 27 14 20 9 14 % 31,3 38,0 35,1 56,0 25,0 23,7 19,4

* Uma pessoa no forneceu essa informao.

Os dados da Tabela 8 so um meio de informar o que estamos chamando de experincia anterior. Ou seja, embora tivessem assumido funes de confiana com o incio do governo, 210 da amostra total e 30 entre os cientistas sociais j haviam ocupado cargos similares em governos anteriores. O grau de expertise diz respeito atuao em cargos de direo em governos nos nveis municipal, estadual e federal. Aproximadamente 42% da amostra total (isto , 210 dos 505) indicaram j ter tido esse tipo de experincia, e esse montante chega a 52% do grupo de cientistas sociais (isto , 30 dos 58). Isso nos permite concluir que, embora os cargos de DAS sejam de confiana e de livre nomeao, eles so compostos, em sua maioria, por servidores pblicos e por pessoas experientes em funes de direo. Organizamos os dados referentes experincia anterior segundo o nvel educacional, e foi possvel observar que em ambos os casos maior a participao de mestres e doutores entre os que apresentam experincia em atividade similar antes do governo Lula.

Tabela 8 Experincia em outros cargos de direo do Executivo [federal, estadual e municipal] por escolaridade
Amostra total de Amostra DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58 1,4 14,3 28,1 0,5 34,8 21,0 100,0 (210)
96

At ensino mdio Superior completo Especializao Livre-docncia Mestrado Doutorado Total

6,7 16,7 30,0 46,7 100,0 (30)

No Quadro 6 podemos verificar as demais atividades profissionais que o grupo de cientistas sociais exerceu, assim como o total da amostra de DAS. Entre as relacionadas, a experincia como professor universitrio a mais indicada nas duas amostras, seguida por funes tcnicas, e outras consultorias. Em relao s demais atividades, as duas amostras apresentam distribuies distintas. A atuao como diretor de entidade do terceiro setor a quarta atividade mais citada entre os cientistas sociais e a sexta na amostra total, o que evidencia a proximidade dos cientistas sociais que esto no governo com o denominado terceiro setor e Organizaes No Governamentais (ONGs), corroborando a hiptese de Schwartzman.21 Por fim, a partir dos dados apresentados vemos que amplo o rol de atividades e experincias que marcam a trajetria profissional de parte da amostra de DAS 5 e 6 e NES vinculada s cincias sociais. Ou seja, as habilidades e competncias que esses profissionais carregam consigo foram, em certa medida, adquiridas no exerccio de atividades diversificadas.

21 Schwartzman (2009).

97

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Quadro 6 Experincia profissional


Amostra total de Amostra DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58 Consultor de empresas Consultor financeiro Outro tipo de consultoria Direo/Coordenao de agncias do governo Direo/Coordenao de agncias de fomento Direo/Coordenao de agncia internacional Diretor de empresas Diretor de entidade do Terceiro Setor Diretor de instituio de ensino Funes tcnicas Gerente de banco Professor universitrio 9,3 1,6 16,8 9,9 1,4 1,0 7,9 7,9 8,5 30,1 1,4 31,3 37,9 3,4 5,2 19,0 6,9 32,8 12,1 1,7 24,1 12,1

Cotejando esses nmeros com os referentes s demais profisses mais citadas de nossa amostra total de DAS, percebemos que os profissionais da medicina e os cientistas sociais, alm de serem os mais prximos das atividades de ensino superior, so tambm os mais vinculados a partidos polticos. No grupo dos administradores e engenheiros, cerca de um quinto dos componentes de cada uma dessas profisses indicou filiao partidria. Contudo, so as reas de economia e direito as que mais se destacam pelo baixo percentual de filiao a partidos, prximo de 10%. Assim, no mbito da amostra total de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, os cientistas sociais e os mdicos possuem maior insero partidria, seguidos pelos administradores e engenheiros e de forma minoritria pelos economistas e advogados. Examinando a que partidos esses funcionrios oriundos das profisses por ns consideradas so filiados (Quadro 8), vemos que 69,6% dos cientistas sociais escolheram o PT, um percentual um pouco inferior ao da amostra total, que de 77,4%. Nas demais profisses, contudo, o vnculo com o PT tambm alto. Os menores percentuais cabem aos administradores (43%) e aos advogados (50%). Curiosamente a economia, cuja faixa de profissionais vinculados a partidos a menor, apresenta percentualmente a maior taxa de filiao ao PT (75%). Entre os engenheiros e mdicos filiados a agremiaes partidrias, o vnculo com o PT passa de 70%.22 Em suma, quando se trata de preferncia partidria, o PT o partido da grande maioria.

Quadro 8 Vinculao partidria por profisso


Administrao Filiao partidria 18,4 43,0 Economia Engenharias Medicina 10,4 75,0 19,4 71,4 44,0 72,7 Direito 12,5 50,0 Cincias Sociais 39,6 69,6

Quando o assunto filiao partidria (Quadro 7), os cientistas sociais se destacam, mas ainda ficam atrs dos mdicos. H entre os cientistas sociais vnculos muito estreitos com agremiaes de esquerda e organizaes da sociedade civil. Se comparamos com a amostra total de 505 pessoas, vemos que o engajamento partidrio dos cientistas sociais, em termos percentuais, bem maior do que o observado entre o total da amostra. Enquanto, no conjunto de 505 pessoas, 24% tinham filiao partidria, um ndice extremamente alto para os padres brasileiros (cerca de 2%), essa proporo cresce para quase 40% entre os cientistas sociais, sendo superada apenas pelos mdicos, com uma taxa de filiao de 44%. A diferena tambm grande se considerarmos os que tm ou tiveram algum cargo de direo partidria. Na amostra completa temos 11% de dirigentes partidrios e passamos para 19% entre os formados em cincias sociais. Cerca de 25,0% dos mdicos indicaram j ter exercido funes de direo partidria, mais uma vez superando os cientistas sociais.

Filiao ao PT*

* Filiao ao PT daqueles que indicaram filiao partidria.

Quadro 7 DAS 5, 6 e NES e cientistas sociais: vinculao partidria


Amostra total de DAS 5 e 6 e NES N=505 Filiao partidria Direo partidria 125 (24,0%) 55 (11,0%) Amostra cientistas sociais N=58 23 (39,6%) 11 (19,0%)

Vimos at aqui que a maioria das pessoas de nossa amostra esto filiadas ao PT, mas podemos avanar averiguando as filiaes a outros partidos. Do total de 125 filiados a partidos, 124 indicaram o partido de filiao e, deles, 96 (77,4%) so filiados ao PT. Entre os cientistas sociais esse percentual , contudo, um pouco inferior, contradizendo a ideia do seu esquerdismo: dos cientistas sociais, como vimos, so filiados ao PT 16, ou 69,6%. S h um cientista social entre os sete filiados ao PCdoB e nenhum oriundo do PDT. As informaes sobre filiao a outros partidos (Tabela 9) mostram grande disperso, no permitindo fazer inferncias mais srias sobre a relao com as bases de apoio do governo no Congresso. O PMDB, por exemplo, o maior partido de apoio ao governo e est ausente entre os servidores aqui examinados.

22 As demais agremiaes partidrias citadas em cada profisso foram: administradores PL (1), PP (1) e PSB (1); economistas PCdoB (1) e PSDB (1); engenheiros PCdoB (1), PSDB (1), PSB (1) e DEM (ex-PFL) (1); mdicos PDT (1) e PPS (2); advogados PCdoB (2), PDT (1), PV (1) e PCB (1).

98

99

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 9 Partidos de filiao das amostras


Amostra total de Amostra DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58 1 1 1 7 6 1 1 3 2 3 96 1 2 124 16 1 2 23 1 1 1

Quadro 9 Vnculos sociopolticos


Amostra total de DAS 5 e 6 e NES N=505 Filiao sindical Participao em central sindical Participao em conselho profissional Participao em conselho gestor Participao em gesto local Participao em movimentos sociais Participao em entidade patronal 40,8 10,7 29,1 28,5 24,4 44,8 4,8 Amostra cientistas sociais N=58 43,1 15,5 10,3 25,9 29,3 58,6 3,4

DEM (ex-PFL) PCB PCdoB PDT PL PP PPS PSB PSDB PT PTB PV Total

Por ltimo, examinamos os indicadores de relaes desse grupo de 58 pessoas com movimentos sociais e demais organizaes da sociedade civil (Quadro 9). Aqui tambm se observa que essa relao maior quando comparada ao conjunto da amostra de 505 pessoas com o qual trabalhamos. Sintomaticamente, essa proporo apenas expressivamente menor no caso de participao em conselho profissional (29,1% para 10,3%). Isso se explica pelo fato de a rea de cincias sociais ter sido sempre pouco organizada do ponto de vista corporativo e no ter entidades sindicais e profissionais com expresso e legitimidade.23 De toda forma, pode-se concluir que os cientistas sociais de nossa amostra apresentam taxas de associativismo em geral superiores s do conjunto da amostra total, que j apresenta altos ndices se considerarmos as referncias nacionais. Segundo dados do IBGE, apenas 14,5% da populao tm vnculos com sindicatos, e 2,6% so filiados a partidos.24 Ainda de acordo com esses dados, percebe-se que o associativismo no Brasil principalmente religioso (22,9% da populao), esportivo (12,6%) e filantrpico (4,2%). Menos de 15% da populao declaram-se pertencentes a associaes de moradores, nico associativismo mais vinculado ao tipo de perfil de nossa amostra.
23 A Federao Nacional dos Socilogos Brasil (FNSB), com sede em Natal, Rio Grande do Norte, foi criada em 1988 e at 2008 realizou 14 congressos nacionais. integrada pelos seguintes sindicatos: Sindicato dos Socilogos do Estado do Amazonas, Sindicato dos Socilogos do Estado do Par, Sindicato dos Socilogos do Maranho, Sindicato dos Socilogos do Estado do Piau, Sindicato dos Antroplogos, Socilogos e Cientistas Polticos do Rio Grande do Norte, Sindicato dos Socilogos de Pernambuco, Sindicato dos Socilogos do Estado da Bahia, Sindicato dos Cientistas Sociais de Minas Gerais, Sindicato dos Socilogos do Estado do Rio de Janeiro, Sindicato dos Socilogos do Estado de So Paulo, Sindicato dos Socilogos do Paran, Sindicato dos Socilogos do Rio Grande do Sul. Tem ainda a filiao das seguintes associaes: Associao dos Socilogos do Estado do Amap, Associao de Cientistas Sociais do Amazonas, Associao dos Socilogos do Estado de Sergipe, Associao dos Socilogos do Estado da Bahia, Associao de Cientistas Sociais do Esprito Santo, Associao Profissional dos Socilogos do Estado do Rio de Janeiro, Associao Movimento Pela Questo Sindical dos Socilogos em Minas Gerais, Associao de Socilogos do Estado de Santa Catarina, Associao Goiana de Socilogos, Associao dos Socilogos do Estado do Mato Grosso. A maioria desses sindicatos e associaes no possui qualquer dado disponvel na internet. Com exceo do sindicato de So Paulo, os demais so inexpressivos. 24 Dados referentes populao com mais de 18 anos de idade nas regies metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So Paulo e Porto Alegre. Fonte: Pesquisa mensal de emprego tema associativismo, abril de 1996. Tabela 1.9. www.ibge.gov.br

Desdobramos em seguida esses dados pelas profisses mais presentes de nossa amostra de DAS 5 e 6 e NES a fim de compar-los com as informaes dos cientistas sociais. Observa-se que os mdicos, e no os cientistas sociais, so a profisso mais articulada em termos sociopolticos. Os mdicos de nossa amostra destacam-se por fortes vnculos com organizaes sindicais e da sociedade civil e com as centrais sindicais. Aproximadamente um quarto deles indicou esse tipo de pertencimento. Por todos os nossos indicadores, os mdicos so a categoria com mais vnculos associativos, conforme o Quadro 10. exceo do direito, as demais carreiras apresentam significativos nveis de pertencimento a sindicatos e conselhos profissionais, sugerindo que se trata de um grupo de forte articulao corporativa. Quanto s organizaes da sociedade civil, como os conselhos gestores, as experincias de gesto local e os movimentos sociais, o que se percebe um vnculo diversificado, pois salvo a rea de medicina, em que praticamente a maioria dos profissionais tem insero majoritria nessas organizaes, os outros grupos possuem vnculos menores e variados.

Quadro 10 Vnculos sociopolticos por profisso


Administ. Economia Engenh. Medicina Filiao sindical Participao em central sindical Particip. em conselho profissional Particip. em conselho gestor Particip. em gesto local Particip. em movimentos sociais Particip. em entidade patronal 37,8 2,7 45,7 18,4 32,4 18,4 10,5 30,0 4,0 44,1 19,5 14,3 36,4 6,5 41,6 2,8 34,7 31,9 26,4 44,4 1,4 50,0 25,0 52,0 56,0 48,0 76,0 4,0 Direito 19,0 1,3 15,6 19,7 11,5 35,4 5,1 C. Sociais 43,1 15,5 10,3 25,9 29,3 58,6 3,4

100

101

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

De forma geral, nossa amostra de cientistas sociais revela um forte comprometimento desse grupo com a poltica partidria e com o mundo associativo. Num movimento duplo, tomando nossos dados, vemos que os cientistas sociais pesquisados se profissionalizam e se politizam. So dirigentes pblicos em um governo de esquerda e espelham o compromisso com o engajamento poltico e social, embora no haja evidncias de que formem uma comunidade epistmica identificada com a sociologia pblica. At onde esse movimento, pelo menos aparentemente ambguo, que partilha profissionalismo com partidarizao e associativismo, pode ser persistente assunto para a pesquisa que continuamos realizando. Se isso reflete uma caracterstica explicitada neste governo, mas no verificvel em gestes anteriores, tambm tema para futuras investigaes. Finalmente, como no poderia deixar de ser, haveria ainda que indagar qual o reflexo do engajamento poltico e associativo desses gestores pblicos sobre a qualidade das polticas pblicas. Nossos dados no permitem respostas, mas facultam uma reflexo mais embasada sobre as cincias sociais, a poltica e o governo.

Consideraes finais
Tudo indica que esta seja a primeira pesquisa emprica a analisar a presena de cientistas sociais no governo brasileiro e a destacar sua expressividade em termos quantitativos. Essa constatao em si merece uma reflexo. Partilhamos da idia de que os cientistas sociais, por sua formao em pesquisa e por seus conhecimentos slidos em questes sociais, constituem um grupo profissional tecnicamente preparado para o exerccio de funes pblicas. Todavia, o pequeno nmero de discusses existentes no Brasil sobre essa questo, como as empreendidas por Schwartzman, Loureiro e Reis, indica nossa dificuldade para identificar as cincias sociais como fonte de conhecimento, expertise e tecnologia para os governos, tendo em vista que no seriam produtoras de conhecimentos e habilidades especficas. Os dados aqui compilados no so suficientes para refutar esses argumentos, mas evidenciam que, de fato, os cientistas sociais esto participando do governo e ajudam a refletir sobre os critrios que poderiam ter influenciado seu recrutamento para os cargos de DAS 5 e 6 e NES. A partir deles podemos indagar se esses profissionais foram recrutados por possuir conhecimentos acadmicos especializados, ou se outros fatores incidiram na escolha, como, por exemplo, o vnculo com o servio pblico, o PT, sindicatos e organizaes da sociedade civil. Como verificamos, trata-se de um grupo altamente envolvido com prticas associativas e com a poltica partidria. Partidos polticos so, por definio, o canal mais apropriado para se chegar a cargos pblicos,25 e vnculos com movimentos sociais so formas consagradas de estabelecer redes de contatos com agncias pblicas. Para nossas reflexes, contudo, h que considerar que o peso da militncia partidria e sindical e da profissionalizao para explicar a presena de cientistas sociais em altos cargos de direo pblica no est claro. Por outro lado, as fortes conexes partidrias, associativas e sindicais no invalidam ou desqualificam o preparo profissional do grupo.
25 Norris (2006).

De fato, a constatao de que aproximadamente 60% dos formados em cincias sociais de nossa amostra so funcionrios pblicos indica que sua presena no governo no decorre prioritariamente de vnculos com o meio acadmico. O vnculo com o servio pblico, e a consequente expertise adquirida no desempenho das funes estatais, podem ter infludo diretamente na escolha dessas pessoas. Outro fator que parece influenciar o recrutamento de parte desses profissionais tem a ver com o pertencimento ao PT. Como vimos, 40% dos cientistas sociais indicaram filiao partidria, sendo que cerca de 70% dos filiados so do PT. Dos filiados ao PT, 44% so servidores pblicos. Isso evidencia uma sobreposio que pode ter sido decisiva na escolha desses ocupantes de cargos de DAS, qual seja, o pertencimento superposto ao funcionalismo pblico, a sindicatos e ao PT. No se pode perder de vista, contudo, que desses cientistas sociais filiados ao PT, 56% (9 pessoas) no so servidores pblicos. Teramos que examinar caso a caso para observar que varivel explicaria essas nomeaes, mas isso implicaria identificar alguns membros da amostra, o que no pode ser feito por razes ticas e operacionais. As conexes entre o PT e os servidores pblicos tm sido comprovadas por algumas pesquisas. Analisando o perfil dos delegados que participaram das convenes do PT, Amaral demonstra que o percentual de funcionrios pblicos cresceu de 33% para 57,1% entre 1997 e 2006. Da mesma forma, para esse ltimo ano, identifica a origem ocupacional dos que trabalham para o Estado: 19,4% eram funcionrios pblicos concursados, 15,6% ocupavam cargos de confiana no Poder Executivo e 16,3% no Poder Legislativo.26 Ou seja, o que encontramos em nossa pesquisa revela um imbricamento j detectado por outras anlises. Quanto s escolas que formaram os cientistas sociais do governo, os dados mostram que, embora haja alguma concentrao de mestres e doutores formados na USP, na UNB e no IUPERJ, no h indicaes de que os formados em cincias sociais constituam um grupo integrado epistmica e profissionalmente. Essa concluso tambm deriva do precrio carter associativo dos cientistas sociais no mbito profissional. Alm disso, a atuao dos cientistas sociais no governo Lula pulverizada: ocupam cargos de DAS em diferentes reas governamentais, o que indica que suas esferas de atuao e funes so diversificadas. Muito provavelmente seriam mais bem definidos como um segmento profissional de cunho intelectual com afinidades ideolgicas e polticas e habilidades dispersas. Os dados desta pesquisa obrigam a produo de novas reflexes sobre os cursos de cincias sociais no Brasil, quer na graduao quer na ps. Tidos normalmente como cursos mais fceis, com baixa comunicao com a sociedade e o mercado, prestam-se, no entanto, a formar dirigentes pblicos para cargos altamente qualificados, fazendo cair por terra alguns mitos sobre a profisso. Alm disso, a interface com o funcionalismo pblico expressiva, o que requer investigaes especficas sobre a trajetria profissional dos formados em cincias sociais: conforme sugerem nossos dados, h evidncias que comprovam que profissionais qualificados dessa rea do conhecimento se direcionam pela via do concurso pblico s carreiras do Estado. O que, alis, no destoa da cultura brasileira de culto ao emprego pblico. Por fim, lembramos que a literatura norte-americana que utilizamos como referncia neste trabalho para refletir sobre a aproximao dos intelectuais com o poder governamental nos inspirou em uma agenda de pesquisa que pretendemos aprofundar. Temos como objetivo tratar com mais acuidade questes referentes profissionalizao das cincias sociais na esfera estatal, e consequentemente ao seu papel na diviso social do

26 Amaral (2007). A esse respeito, ver tambm Rodrigues (1990).

102

103

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

trabalho dos governos. bem verdade que o contexto norte-americano parece ser distinto do observado no Brasil, pelo menos no mbito do governo Lula, uma vez que, como mostram as pesquisas americanas, a academia, entendida como as universidades e os centros de investigao, vem se constituindo como o principal meio profissional dos cientistas sociais que ocupam cargos no governo. No Brasil, a maioria desses profissionais foi recrutada no servio pblico, ou seja, j estava inserida profissionalmente em rgos pblicos. Entretanto, a ausncia de pesquisas sobre as profisses que oferecem quadros para os governos nos impede de identificar se essa constatao, feita a partir de nossos dados, reflete apenas uma tendncia do governo Lula, ou generalizvel a outras administraes. As pesquisas precisam avanar nessa direo.

C A P T U L O

M INISTROS

DA

N OVA R EPBLICA L ULA

E DIRIGENTES PBLICOS DO GOVERNO

terial, por exemplo, implicando constantes mudanas nas pastas, tem sido recorrentemente lembrada como um indicador de crise ou de baixas condies para governar. Estudos j clssicos apontam nessa direo, entre eles os de Wanderley Guilherme dos Santos e Srgio Abranches.1 Outros trabalhos mostram que, no Brasil, o ministrio tem refletido o tamanho das bancadas partidrias no Congresso Nacional. Ou seja, em regra, tem expressado a composio do parlamento, pela correspondncia entre o tamanho das bancadas e o nmero de pastas destinadas a cada partido da coalizo de governo.2 O ministrio tem sido visto ainda como uma rea de disputa por representao da Federao, um espao adicional em que votos se transformam em cargos. Com exceo do perodo militar, quando os critrios da democracia representativa foram distorcidos pela falta de liberdade partidria e de expresso, na Repblica de 1946 e na Nova Repblica, inaugurada em 1985, o pas utilizou esses mecanismos de representao. Contudo, essa regra foi quebrada recentemente, ao se iniciar o primeiro governo Lula, em 2003: flagrante o desequilbrio entre o tamanho discreto do Partido dos Trabalhadores no Congresso e seu tamanho superdimensionado no Executivo. Analisando o primeiro governo Lula, Amorim Neto conclui, por sua vez, que esse foi o governo que trouxe, no Brasil, o maior nmero de partidos para a esfera do ministrio, tornando-se assim o mais fragmentado na histria do presidencialismo latinoamericano.3 Do ponto de vista ideolgico, foi tambm o mais heterogneo e o que menos respeitou a regra do equilbrio entre base de representao partidria no Congresso e distribuio de pastas ministeriais por partido. A base de dados do autor tambm confirma que esse foi o governo que mais partidarizou as nomeaes de seus ministros, ou seja, 86% delas.4 A superrepresentao do PT, a fragmentao e a partidarizao do ministrio, nada disso levou, porm, a efeitos crticos paralisantes. Para o governo Lula, a antiga frmula para medir a estabilidade dos governos no valeu nem no sentido partidrio, nem no sentido da estabilidade dos quadros ministeriais.
1 Ver Santos (1986), que mostra a relao direta entre estabilidade ministerial e estabilidade de governo, e Abranches (1988). Ver tambm Hippolito (1985), Meneguello (1989), DAraujo (1996) e Nunes (1999). 2 Meneguello (1989). 3 Amorim Neto (2007: 56). 4 Amorim Neto (2007: 58, tabela 1).

estudo sobre o perfil poltico dos ministros e a distribuio das pastas ministeriais entre partidos e regies nos diferentes governos tem tido lugar de relevo na cincia poltica no Brasil. Tem servido, sobretudo, como indicador para pensar estabilidade poltica e governabilidade. A instabilidade minis-

104

105

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Nosso objetivo primordial neste captulo fazer uma radiografia, a mais completa possvel, do grupo de ministros e secretrios de Estado com status de ministro dos governos da Nova Repblica, em seus componentes sociais, econmicos, acadmicos e polticos, e a partir da reavaliar a hiptese corrente de que o ministrio seria, por definio, o locus da poltica de compromisso clientelstico em contraposio a outras esferas de governo (ilhas de excelncia), que pautariam o recrutamento de seus membros no mrito e em competncias especficas.5 Se o compromisso partidrio o que d a tnica das escolhas ministeriais, como afirmado pela bibliografia mencionada, poderamos demonstrar que esse grupo tem menos qualificao que os demais dirigentes pblicos? Ou seja, seria possvel verificar se as indicaes partidrias para o ministrio recaem sobre um grupo de pessoas que, no conjunto, representam a diversidade social, alm da diversidade partidria da base do governo? Desnecessrio dizer que, se o ministrio tem, por definio, um componente poltico-partidrio mais acentuado, nem tudo ali se reduz a clientelismo, assim como na escolha dos dirigentes pblicos nem tudo explicado pelo mrito e pela competncia tcnica. No primeiro caso, contudo, a varivel poltica a mais importante. E justamente por sabermos disso que nos propomos conhecer melhor as caractersticas dos ministros e secretrios de Estado da Nova Repblica. Usaremos para tanto os mesmos indicadores que utilizamos para avaliar o perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES de nossa amostra. Essa base de dados nos permitir compilar informaes sobre procedncia acadmica, formao, regio, filiao partidria, vnculos associativos, trajetria poltica e econmica etc. desse grupo de ministros e secretrios de Estado, bem como sobre sua experincia profissional. Os estudos sobre a atuao de partidos no Congresso e sobre as relaes entre Executivo e Legislativo tm avanado no Brasil nos ltimos anos.6 Da mesma forma, a pesquisa em sociologia eleitoral tem-se aprimorado, produzindo excelentes anlises sobre perfil do eleitor, trajetrias partidrias, lgicas, constncias e volatilidade do voto.7 No entanto, conhecemos pouco sobre o funcionamento do Executivo. A retomada da democracia no Brasil levou a uma necessria reflexo sobre o voto e os representantes, mas relegou a segundo plano estudos sobre certas esferas de poder que no esto diretamente conectadas ao voto (no so cargos eletivos), mas so ocupadas por pessoas com fortes laos dentro do sistema poltico.8 Esse o caso dos ministrios, tema deste trabalho, que se centrar especialmente no perfil de seus ocupantes. Em geral, sabemos pouco sobre a elite que chegou ao poder em 1985, especialmente nos cargos executivos. A literatura demonstra que na Repblica de 1946 havia uma certa regularidade no preenchimento de algumas pastas: a rea econmica, por exemplo, era destinada a quadros do Partido Social Democrtico (PSD) de So Paulo, e a da Justia, ao PSD de Minas Gerais. 9 O papel de cada pasta, por sua vez, ia alm de suas evidentes atribuies. A da Justia foi eminentemente uma rea poltica, espao de articulao de campanhas e acordos poltico-eleitorais. A de Transportes tinha uma grande capacidade para compor com bases sociais e regionais pela facilidade de empregar um grande contingente de trabalhadores em obras pblicas e por mobilizar vultosos recursos financeiros. Alm disso, o ministrio trazia a tnica do prestgio e da notoriedade pblica. Foi por muito tempo um frum de personalidades da vida poltica nacional. Ao longo da ditadura militar, muitas das atribuies de vrias pastas foram concentradas na Casa Civil, tendncia que se fortaleceu com os governos da Nova Repblica. Desde ento o ministrio vem perdendo
5 Estamos adotando o modelo sugerido por Nunes (1999). 6 Sobre Legislativo e Executivo, ver Meneguello (1998), Figueiredo e Limongi (1999 e 2004), Santos (1999 e 2002), Mainwaring (2001), Nicolau (2000 e (2002) e Amorim Neto e Santos (2001). 7 Ver Nicolau (2000 e 2002), Figueiredo (1991) e Lavareda (1991). 8 Excees so Meneguello (1998) e Amorim Neto (1994, 2000 e 2007). 9 Hippolito (1985), DAraujo (1996), Amorim Neto (1994).

glamour poltico, bem como espao na articulao das decises do governo. Continua sendo, contudo, pea legtima no jogo de trocas polticas, um sistema de compensaes para partidos e polticos que pertencem ou aderem base governista.10 Controlar recursos financeiros o caminho mais curto para implementar polticas que daro notoriedade e prestgio eleitoral aos ministros e a seus partidos. No caso do presidencialismo brasileiro, as nomeaes para o ministrio so importante fator de coeso poltica e garantia de governabilidade. O Brasil, durante a Repblica democrtica de 1946, e depois da ditadura militar, tem praticado o que se chama de presidencialismo de coalizo.11 A expresso designa um arranjo poltico e eleitoral em que nenhum partido consegue, sozinho, eleger um candidato Presidncia e, ao mesmo tempo, formar maioria parlamentar. Ou seja, dadas as caractersticas dos sistemas eleitoral e partidrio brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiao partidria, s conseguir governar negociando com uma coalizo parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre partidos e regies. Fernando Henrique Cardoso descreve com detalhes como constituiu seu primeiro ministrio obedecendo a barganhas e lgicas estaduais e partidrias. Conclui que, ao obedecer a esses critrios, deparou-se, ao fim, com um ministrio vergonhosamente masculino.12 Nesse relato, mostra a pouca capacidade que o presidente tem para impor nomes e a necessidade de contemplar os interesses dos partidos aliados sem descuidar de uma representao nacional.

Quem so os ministros da Nova Repblica


At outubro de 2008, dispnhamos de uma relao de 346 ministros que integraram os sete governos na Nova Repblica:13 53 no mandato de Jos Sarney (1985-1990), 37 no de Fernando Collor (1990-1992), 45 no de Itamar Franco (1992-1994), 42 e 66, respectivamente, nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), e 64 e 39 nos dois mandatos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-). Desses 346 ministros, encontramos informaes sobre 329 (95,1%). Na Tabela 1 temos o nmero de ministros, por governo, considerados nesta pesquisa.

Tabela 1 - Nmero de ministros por governo (1985-2008)


Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total N de ministros 53 36 45 40 55 62 38 329 % 16,1 11,0 13,7 12,2 16,7 18,8 11,5 100

10 Sobre a distino entre governistas e situacionistas, ver Leal (1997). 11 A expresso foi cunhada por Abranches (1988). 12 Cardoso (2006: 270). 13 Para efeito de maior expressividade dos dados, contabilizamos nesse total apenas os ministros que ficaram no governo por no mnimo trs meses.

106

107

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

O governo Collor detm apenas 11% do total de ministros do perodo, mas ainda assim esse percentual elevado se comparado ao nmero de ministrios existentes em cada mandato presidencial. Na coluna ministrios do Quadro 1 vemos que o governo Collor foi o que apresentou o menor nmero de ministrios em todo o perodo (16), e o primeiro governo FHC foi o que teve a menor quantidade de rgos de governo paralelos ao ministrio (7). No cmputo geral, contudo, o segundo governo FHC foi o que apresentou maior quantidade de organismos na administrao direta, num total de 44. A relao completa dos ministrios e rgos de cada governo est no Anexo 3.

Tabela 2 - Ministros (1985-2008) - Distribuio por sexo e cor por governo (%)
Feminino Sarney (%) Collor (%) Itamar (%) FHC 1 (%) FHC 2 (%) Lula 1 (%) Lula 2 (%) Total (%) 1 1,9 2 5,6 3 6,7 1 2,5 1 1,8 6 9,7 5 13,2 19 5,8 Masculino 52 98,1 34 94,4 42 93,3 39 97,5 54 98,2 56 90,3 33 86,8 310 94,2 Total 53 100 36 100 45 100 40 100 55 100 62 100 38 100 329 100 Cor - total branca 41 77,4 28 77,7 31 68,9 29 72,5 43 78,2 48 77,4 26 68,4 246 74,7

Quadro 1 - Quantidade de ministrios e de rgos do Executivo em cada governo (1985-2008)14


Governo Sarney Collor Itamar Franco FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Ministrios 25 16 19 24 26* 25 24 rgos do governo** 11 12 9 7 18 15 12 Total 36 28 28 31 44 40 36

*As quatro mudanas desse perodo no foram contadas, porque reestruturaram ministrios existentes. **Variando com o tempo, diversos dirigentes desses rgos tiveram ou tm status de ministro e assim foram considerados neste trabalho.

Ao lado dos requisitos partidrios, a lgica federativa preside as escolhas dos ocupantes das pastas. O Quadro 2 mostra como se d essa distribuio. De imediato, observa-se uma superrepresentao da regio Sudeste, que apenas no governo Itamar detm menos de 50% das pastas. Em segundo lugar vem o Nordeste (20,1%) e em terceiro a regio Sul (15,3%). Norte e Centro-Oeste no chegam a ocupar 5% das vagas. Essa distribuio no proporcional ao PIB, mas proporcional populao. O Sudeste a regio mais povoada, seguido pelo Nordeste e pelo Sul. nessa ordem que se d a participao das regies nos ministrios.

Passamos agora a examinar alguns dados biogrficos desse conjunto de ministros. Comeando pela varivel sexo, v-se que a presena feminina insignificante. Da mesma forma, repete-se a tendncia nacional com a superrepresentao de brancos, apesar de o pas contar, desde 2002, com o Programa Nacional de Aes Afirmativas, que visa a reduzir as desigualdades e a garantir mais espaos de participao para as mulheres e negros na administrao pblica federal. Quanto presena feminina, apenas nos dois mandatos de Lula ela chega a aproximadamente 10% do total de ministros. No que toca diversidade tnica, os esforos para garantir uma maior presena no governo de negros e minorias em geral so recentes, e os dados da Tabela 2 mostram que nos ministrios essa presena tem variado de 20 a 30%. A populao branca tem representao majoritria nesses postos, na faixa dos 70%, com exceo dos governos Itamar e Lula 2, em que a presena de minorias maior que 30%. Especificamente no segundo governo Lula, ocorre, simultaneamente, uma reduo de brancos no ministrio e um aumento da participao feminina, que sobe para mais de 10%.
14 Todas as informaes foram retiradas do site: http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres.

Quadro 2 - Populao e PIB, segundo as grandes regies15


Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Populao 2007 14.623.316 51.534.406 77.873.120 26.733.595 13.222.854 PIB 2006 (R$ milhes) 120.014 311.175 1.345.510 386.737 206.361

15 Fontes: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf; IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil -2002-2006. Elaborao: SEPLAN/SEPIN Gerncia de Contas Regionais 2008. PIB a preo de mercado corrente: http://www.seplan.go.gov.br/sepin/pub/pib/2002_BR_UF_pib.htm.

108

109

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

A distribuio regional das pastas, objeto da Tabela 3, mostra, como mencionamos, algumas variaes a cada governo. O governo Collor o que mais chama a ateno: teve o maior nmero de ministros oriundos do Sul (29,4%) e, apesar da origem nordestina do presidente, apresentou o menor percentual de ministros do Nordeste 5,9%, contra uma mdia de 20,1% para todo o perodo. Isso explica em parte seus atritos polticos e sua pouca sustentao no Congresso, em particular nos dois primeiros anos de governo. O governo Collor conhecido por no ter respeitado algumas liturgias da poltica nacional, o que o enfraqueceu no Congresso e levou ao seu impeachment.

Tabela 4 Ministros (1985-2008) Faixa etria, incluindo a amostra de DAS/NES*


Sarney At 29 anos De 30 a 40 anos De 41 a 50 anos De 51 a 60 anos De 61 a 70 anos Acima de 70 anos Total Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total Amostra DAS/NES 34 4 22 18 9 8 9 9 10 5 7 21 9 3 53 36 45 40 55 3 10 22 5 2 16 28 9 3 17 28 12 2 62 1 6 18 10 2 37 26 87 144 64 7 328 127 190 114 18 1 484**

Tabela 3 - Ministros (1985-2008) Participao regional por governo


Sul Sarney (%) Collor (%) Itamar (%) FHC 1 (%) FHC 2 (%) Lula 1 (%) Lula 2 (%) Total (%) 7 13,5 10 29,4 4 9,3 8 21,6 6 11,8 8 13,3 5 13,9 48 15,3 Sudeste 24 46,2 20 58,8 26 60,5 20 54,0 31 60,8 32 53,3 20 55,6 173 55,3 15 4,8 4 9,3 2 5,4 3 5,9 2 3,4 Centro-Oeste 4 7,7 Nordeste 14 26,9 2 5,9 8 18,6 7 19,0 9 17,6 14 23,4 9 25,0 63 20,1 2 3,9 4 6,6 2 5,6 14 4,5 Norte 3 5,8 2 5,9 1 2,3 Total 52 100 34 100 43 100 37 100 51 100 60 100 36 100 313* 100

*A faixa etria de cada ministro foi calculada a partir do primeiro ano do governo em que atuou. ** Dos 505 da amostra apenas 484 responderam a esta questo.

Quando olhamos graficamente a composio etria do ministrio e dos ocupantes de DAS de nossa amostra de cargos DAS/NES, vemos mais claramente as diferenas (Grfico 1).

Grfico 1 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Faixa etria (%)


50 45
40 35 30

* No se conseguiu essa informao para 16 ministros.

25 20

Os cargos de ministros, como vemos na Tabela 4, so distribudos entre pessoas com mais experincia poltica e com idade superior do corpo de profissionais que ocupam os cargos de DAS/NES. Se comparados com os ocupantes de cargos de DAS/NES da amostra com a qual estamos trabalhando, os ministros apresentam indicadores etrios bem superiores. Mais da metade deles tem mais de 50 anos, enquanto mais da metade das pessoas de nossa amostra de DAS/NES est abaixo de 50. Pelo menos em termos de idade, o ministrio um espao de maior senioridade.

15 10

5 0 Acima de70 At 29 anos De 30 a 40 De 41 a 50 De 51 a 60 De 61 a 70 anos


Ministros

Amostra DAS/NES

As diferenas entre os dois grupos tambm se refletem em termos de escolaridade. Apenas 2,1% dos ministros no chegaram universidade, e apenas 3,4% no completaram o terceiro grau. No entanto, quando os comparamos com a amostra dos DAS/NES, vemos diferenas substantivas no que toca ps-graduao (Grfico 2). Entre os DAS/NES h uma concentrao maior de mestres e especialistas, enquanto o ministrio rene um alto nmero de pessoas apenas graduadas 40,7%.

110

111

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Grfico 2 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Nvel de escolaridade (%)


45
40 35 30 25 20 15 10

centual o de formados em direito (31%), seguido pelos economistas (14%) e mdicos (13%). Essa concentrao to expressiva no curso de direito na graduao no se verifica entre os DAS/NES de nossa amostra. Ao contrrio. Pelo Grfico 3, v-se que na graduao esse grupo apresenta uma diversidade maior de reas de conhecimento.

Grfico 3 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES reas do 1 curso de graduao


Direito Economia Medicina Engenharia Civil Administrao

5 0 At Ensino Mdio Superior Incompleto Superior Especializao Mestrado Doutorado Livre Docncia Ps Doutorado

Ministros

Amostra DAS/NES

Ministros

Amostra DAS/NES

Quando olhamos a titulao dos ministros por governo (Tabela 5), h algumas oscilaes. Com algum nvel de ps-graduao temos: 49% nos ministros do governo Sarney; 55,5% no governo Collor; 42,1% no governo Itamar; 62,5% no primeiro governo FHC e 60% no segundo; 50% no primeiro governo Lula e 61% no segundo. A maior escolaridade, em termos de ps-graduao, ocorre no governo FHC 1, e a menor no de Itamar. Sarney e Itamar, dois presidentes do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), so os governos com ministros menos titulados.

Eng. e Arquitetura Cincias Sociais Eng. Eltrica / Eletrnica Outros 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Ministros

Amostra DAS/NES

Tabela 5 - Ministros (1985-2008) - Nvel de escolaridade por governo


Sarney At o ensino mdio Superior incompleto Superior completo Especializao Mestrado Livre-docncia Doutorado Ps-doutorado Total 18,9 3,8 (53) 47,2 20,7 5,6 3,8 Collor 5,5 2,8 36,1 22,2 5,5 2,8 11,1 13,9 (36) (45) (40) (55) 53,3 22,2 6,6 4,4 8,9 40,0 Itamar 4,4 2,5 20,0 20,0 2,5 1,8 38,2 21,8 10,9 3,6 23,6 16,2 3,2 (62) (36) 19,4 FHC 1 FHC 2 Lula 1 1,6 11,3 37,1 21,0 9,6 2,8 36,1 19,4 22,2 Lula 2 Total 2,2 3,3 40,6 21,1 8,8 1,6 19,6 2,8 (327*)

Quando chegamos ps-graduao essa concentrao muda, e a presena dos cursos de economia torna-se dominante. Em seguida, vm os de administrao e cincias sociais. Os ministros com ps-graduao tm, portanto, uma formao multidisciplinar, com nfase em economia, administrao e cincias sociais, reas de conhecimento que tm sido valorizadas em cargos de governo e no mercado nas ltimas dcadas. Os Grficos 4, 5 e 6 mostram em que reas de ensino os ministros da Nova Repblica fizeram seus cursos de especializao, mestrado e doutorado. Assim como no caso de nossa amostra, expressiva a presena de cientistas sociais nos nveis de mestrado e doutorado e at de filsofos 6% dos doutores.

Grfico 4 - Ministros (1985-2008) - reas do 1 curso de especializao (%)


Economia Administrao Direito Medicina

* Dois ministros no foram contabilizados neste total por falta de informao.

Investigamos a seguir que tipos de formao esses ministros receberam na graduao. Nota-se que a maior parte formada em direito (40%), seguido de economia (18%). A concentrao em direito no surpreende, pois esta tem sido, tradicionalmente, a formao bsica da maior parte dos polticos brasileiros. Segundo Lencio Martins Rodrigues,16 80% dos deputados federais tm curso superior, sendo o maior per16 Rodrigues (2002:103)

Finanas e Aturia Sociologia e Cincia Poltica Administrao - Planejamento e Gesto Outros 0 5 10 15 20 25 30

Considerou-se os 111 ministros que realizaram curso de especializao.

112

113

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Grfico 5 - Ministros (1985-2008) - reas do 1 curso de mestrado (%)


Economia Cincia Poltica, Sociologia e Relaes Internacionais Direito Administrao Demografia Outros 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Tabela 6 - Ministros (1985-2008) e amostra de DAS/NES Distribuio de doutores por rea de governo
Ministros Total Presidncia da Repblica Desenvolvimento Econmica Sade Cincia Social 12 26 9 5 5 2 13 2 74 % dos ministros com doutorado por rea de governo 31,6 17,8 52,9 31,3 35,7 6,1 37,1 7,4 22,5 Total 10 30 9 10 13 10 20 10 112 Amostra DAS/NES % da amostra com doutorado por rea de governo 8,7 17,5 22,5 40 86,7 21,7 31,7 34,5 22,2

Considerou-se os 66 ministros que realizaram curso de mestrado.

Grfico 6 - Ministros (1985-2008) - reas do curso de doutorado (%)


Economia Cincia Poltica e Sociologia Direito Fsica Filosofia Outros 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Educao, Cultura e Lazer Justia Total

No plano do ministrio, a Tabela 6 corrobora a tese de que a rea econmica a que recebe mais ministros qualificados. O mesmo no se verifica quando tomamos os DAS/NES que esto concentrados na rea de cincia. As reas que recebem, percentualmente, menos ministros portadores de ttulos de doutor so a social (6,1) e a de Justia (7,4). Mas quando se olha a coluna da amostra v-se que h uma compensao no grau de instruo desses quadros por rea de governo. A de Justia, por exemplo, que teve apenas 7,4% de ministros doutores, tem 34,5% de dirigentes com essa titulao. Por esses dados poderamos deduzir que h um jogo de compensaes entre essas duas esferas de recrutamento para rgos pblicos.

Considerou-se os 74 ministros com ttulo de doutor que indicaram o curso.

Para alm dos quantitativos sobre titulao, identificamos em que reas de governo os ministros mais titulados concentram suas atividades. Ou seja, observamos se h esferas do governo em que a presena de uma melhor formao acadmica fica evidente. importante ainda comparar essas informaes com as dos DAS/NES, conforme a Tabela 6.

Trajetria poltica dos ministros


Vamos nos voltar agora para a trajetria poltica dos ministros. Os dados mostram que se trata de um grupo de pessoas com alto grau de envolvimento na vida poltico-partidria: do total de 329 ministros identificados, quase 50% tiveram experincia no Parlamento (em algum dos trs nveis da Federao), 22% exerceram cargos eletivos no Executivo (governador e prefeito) e 76% passaram por outros cargos no Executivo federal, estadual e municipal. Fica evidente que o grupo que chega ao ministrio tem longa trajetria poltica, com tradio em cargos executivos estaduais e municipais. O ministrio vai se configurando, por nossos dados, como um espao de experincia poltica acumulada. Chama a ateno a quantidade de ex-governadores e ex-prefeitos dos governos militares que participaram do governo Sarney. Essa presena um dos indicadores do tipo de transio brasileira. Ou seja, uma transio pelo alto sem substituio intensa na elite do poder, refletindo uma composio entre foras do antigo

114

115

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

regime com os novos tempos de democracia. Da mesma forma, veremos adiante que grupos de oposio clandestina ao regime militar tambm foram gradativamente incorporados ao sistema democrtico. Sobre as esferas de governo e cargos polticos em que os ministros atuaram antes de assumir o ministrio, temos os elementos do Quadro 3.

democrtico e conseguiu reunir e consolidar em torno de si pessoas mais identificadas com ideais socialistas, e outras tantas que no passado haviam tido atuao expressiva em organizaes clandestinas. A presena de antigos presos ou perseguidos polticos tambm alta entre os DAS/NES: ao todo 64, pouco mais de 13%. Entre os ministros esse percentual vai para 17%. Em ambos os casos uma presena expressiva, se considerarmos o conservadorismo da poltica brasileira.

Quadro 3 - Ministros (1985-2008) Experincia poltica anterior, por governo


Sarney Parlamento Vereador Deputado estadual Deputado federal Senador Executivo Prefeito Governador Outras experincias no Executivo Sec. municipal Sec. estadual Sec. federal Ministro 32 7 21 22 7 23 9 17 37 2 32 20 11 2 28 5 15 15 11 Collor 11 1 1 7 5 2 Itamar 21 3 8 13 12 12 8 7 28 5 15 15 8 FHC 1 18 7 5 14 7 8 8 3 34 4 24 17 12 FHC 2 26 4 9 19 8 8 7 3 49 4 29 25 26 Lula 1 36 10 12 28 7 12 8 7 41 19 19 19 9 Lula 2 18 5 2 15 4 7 5 3 33 17 14 15 27 Total 162 37 Preso poltico 58 118 50 72 45 42 250 56 148 126 104 Exilado poltico Anistiado Participao em org. clandestina Total * 3 4 1 10 1 1 1 3 2 3 1 6 2 4 5 6 3 4 5 3 7 3 14 18 5 3 6 9 23 22 33 55 9 14 56 64 4 1 1 1 7 4 18 17

Tabela 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES Trajetria poltica na oposio no consentida


Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total Amost. DAS/NES

* Corresponde ao total de ministros sem repeties.

Como mencionamos, interessou-nos tambm examinar quantos desses ministros vinham de experincias polticas consideradas ilegais pelos governos militares. Esse um indicador importante para avaliar o grau de pacificao na poltica brasileira e sua capacidade de lidar com antigos oponentes perseguidos judicial e militarmente. Como mostra a Tabela 7, os governos Sarney e Lula 1 foram os que mais reuniram esse tipo de militante. Ao todo, 10 e 18 ministros, respectivamente. Em ambos os casos esse nmero mais elevado tem razes histricas. Com Sarney chegava ao poder um partido, o PMDB, que sofrera perseguies graves e em torno do qual se reuniu a esquerda no momento da transio. O PMDB era ento o mais expressivo canal da oposio, pois os demais partidos de esquerda, entre eles o PT, ainda eram emergentes. Com Lula, temos a chegada ao poder de um grupo poltico de esquerda que, a exemplo de toda a sociedade, se beneficiou do regime

Chamou a ateno em nossa amostra de DAS/NES o fato de haver um grande nmero de dirigentes com alto nvel de engajamento social e sindical. Fizemos a mesma pergunta para o caso dos ministros e obtivemos resultados um pouco distintos. Considerando o conjunto de todos os ministros da Nova Repblica, vemos que apenas 11,5% deles tinham algum vnculo com sindicatos de trabalhadores e apenas 5,8% participaram de centrais de trabalhadores. A distribuio desses sindicalizados por governo objeto da Tabela 8, onde fica evidente a concentrao dos ministros sindicalistas no governo Lula: cerca de 26% de ministros no primeiro mandato e 16% no segundo vinculados a sindicatos de trabalhadores. Esse nmero elevado, se comparado aos outros governos, e a visibilidade poltica que esses ministros sindicalistas acabaram obtendo, contriburam para alimentar discusses sobre as tendncias e a formao sindicalista dos governos Lula. De fato, seria de esperar que um governo do Partido dos Trabalhadores tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestgio social. Essa constatao revela coerncia poltica. Necessariamente no condio para um governo mais eficiente, mas, sem dvida, evidncia de maior incorporao dos trabalhadores ao sistema poltico, no apenas atravs do voto, mas tambm atravs de posies de mando.

116

117

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 8 - Ministros (1985-2008) Presena de sindicalistas no governo


N de sindicalistas no ministrio Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total 4 3 4 2 2 16 6 37 % em relao ao total de ministros por governo 8,0 8,6 9,3 5,0 3,6 26,2 15,8 11,5

o carter classista dos ministrios de cada governo mais vinculados ao patronato (Collor e FHC 1 e 2) e mais identificados com os trabalhadores (Lula 1 e 2), o que para muitos seria um indicador da conexo com polticas e ideologia de esquerda. A extrao social classista como fator para medir ideologia tem sido problematizada pelas cincias sociais. Nossos dados apontam para a novidade da presena desse setor no governo e no nos fornecem indicaes para medir desempenho ou impacto ideolgico. Estes so aspectos que ficam para serem examinados em pesquisas posteriores. Temos que considerar tambm que, mesmo prestigiando menos os empresrios em postos de mando, os governos Lula no se colocaram em confronto com eles. Ao contrrio. De toda a forma, os dados apontam para um diferenciador, ou seja, um compromisso poltico indito com os setores organizados dos trabalhadores.

Tabela 10 - Ministros (1985-2008) Participao em entidade patronal por governo


Frequncia Sarney 10 9 4 8 15 6 5 57 % em relao ao total de ministros por governo 18,9 25,7 9,1 20,5 26,8 9,4 13,2 17,6

Da mesma forma, quando olhamos a presena de membros de centrais sindicais no ministrio, notamos que o diferencial vem do governo Lula. Antes dele, apenas Collor havia nomeado um dirigente de central para o ministrio foi o caso de Rogrio Magri, da Central Geral dos Trabalhadores, CGT, que ocupou a pasta do Trabalho. Lembre-se que at 1988 as centrais eram ilegais e que a Constituio no as legalizou, mas tambm no as criminalizou. A legalizao das centrais s seria aprovada em meados de 2008. De toda forma, mesmo sem serem reconhecidas e beneficiadas por parcela do Imposto Sindical, as centrais foram peas importantes de negociao poltica durante todo o perodo aqui considerado, principalmente em questes salariais. Como mostra a Tabela 9, a participao de dirigentes de centrais sindicais nos ministrios, pode-se dizer, uma inovao do governo Lula, com presena mais acentuada em seu primeiro mandato.

Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total

Tabela 9 - Ministros (1985-2008) Participao em central sindical por governo


Frequncia Collor Lula 1 Lula 2 Total 1 14 4 19 % em relao ao total de ministros por governo 2,8 21,9 10,5 5,8 Passamos agora a examinar as conexes dos ministros com os conselhos de estatais. Esses conselhos so arenas cobiadas por partidos, empresrios e sindicatos de trabalhadores. Vejamos como se d a participao no ministrio de pessoas que tiveram esse tipo de insero. Nossos dados indicam que 28,7% dos ministros tiveram cargos desse tipo no decorrer de todo o perodo. A distribuio por governo est descrita na Tabela 11, denotando uma diferena entre os dois governos de Lula. O primeiro apresenta o menor ndice de pessoas que haviam tido esse tipo de vnculo (19,7%) e o segundo se torna o mais expressivo (37,8%). Isso se explica, a nosso ver, pelo fato de que no primeiro governo chegaram ao poder pessoas menos familiarizadas com esse tipo de vnculo estatal, posto que era um governo oriundo da oposio. No decorrer do primeiro mandato, contudo, vrias pessoas do governo passaram a ser nomeadas para essas funes, o que elevou de forma expressiva o nmero desses conselheiros no segundo governo, com o maior percentual de todos os tempos: 37,8%, bem acima da mdia nacional de 28,7%.

Investigamos tambm a participao de representantes de organizaes patronais nos ministrios. Como mostra a Tabela 10, esse nmero no muito elevado, embora seja superior ao de sindicalistas trabalhadores: 17,6%. Chama a ateno, contudo, a distribuio desse grupo ao longo dos governos. Os governos Collor e FHC foram os nicos a ter mais de 20% dos ministros com essa extrao associativa. Inversamente, os governos Itamar e Lula foram os que menos representantes desse tipo tiveram. Podemos, a partir daqui, inferir
118

119

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Tabela 11 - Ministros (1985-2008) Participao em conselho de estatal por governo


Frequncia Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total 14 10 10 9 18 12 14 87 % em relao ao total de ministros por governo 29,2 35,7 25,0

Tomando em conjunto as informaes sobre a participao de ministros e ocupantes de cargos de DAS/NES de nossa amostra em sindicatos e centrais de trabalhadores, em conselhos de estatais e em movimentos sociais, vemos pelo Grfico 7 que, mesmo com as mudanas significativas do governo Lula quanto incorporao ao ministrio de sindicalistas e representantes dos movimentos sociais, essa participao bem maior entre os DAS/NES. Os ocupantes desses cargos evidenciam maior engajamento social e sindical.

Grfico 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Vnculos sindicais, institucionais e sociais (%)
60

25,7
50

33,3 19,7 37,8 28,7

40 30 20

10 0

Nossa amostra de DAS/NES evidencia um amplo envolvimento desses dirigentes com o movimento social. Pesquisamos o que acontece com os ministros nessa rea, e os dados so relevantes: 34,4% dos ministros tiveram alguma participao em movimentos sociais. Mas quando olhamos por governo, como mostra a Tabela 12, fica evidente que essa participao tambm maior nos governos de Lula. As menores ocorrem nos governos Collor e FHC.

Ministros

Amostra Das/NES

Sindicalizados

Part. Central Sind.

Part. Cons. Estatal

Part. Mov. Social

Tabela 12 - Ministros (1985-2008) Participao em movimento social por governo


Frequncia Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total 19 8 15 11 14 28 17 112 % em relao ao total de ministros por governo 35,9 22,9 31,8 28,2 25,0

Finalmente, ainda no estamos considerando de modo detalhado o envolvimento dos ministros em atividades empresarias e grupos econmicos. Essa parte da pesquisa encontra-se em andamento. De toda forma, o Grfico 8 demonstra que a presena de ministros com trajetria no setor privado baixa em todos os governos, alcanando seu maior ndice no governo Sarney.

Grfico 8 - Ministros (1985-2008) - Cargo de diretor de empresas (%)


11,0 8,2 26,0

17,8

43,8 45,9 34,4


Sarney Collor

12,3 12,3 12,3

Itamar

FHC 1

FHC 2

Lula 1

Lula 2

120

121

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Ministros e partidos polticos


At o governo Lula tivemos um arranjo partidrio governista que sempre incluiu no ministrio o PMBD e o Partido da Frente Liberal (PFL), depois Partido dos Democratas (DEM).17 A partir do governo Lula, o PMDB permanece no poder, mas o PFL-DEM vai para a oposio junto com o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), cujo candidato perdera as eleies presidenciais. Esta a primeira vez que dois partidos com grandes bancadas no Congresso o PSDB e o PFL-DEM no participam da coalizo de governo. A participao no ministrio dos partidos que detm as maiores bancadas no Congresso, como evidenciado nos governos da Nova Repblica antes de Lula, no mais corroborada. Como mostra a Tabela 13, ao longo de todo perodo os partidos que mais ocuparam cargos de ministro foram o PMDB (66) e o PT (52). Mais do que isso, o primeiro governo Lula foi o nico do perodo em que o partido do presidente ocupou mais de 60% das pastas ministeriais 33 em 53.

Distribuio dos partidos nos ministrios FHC e Lula


As mudanas na composio partidria do ministrio a partir da posse de Lula so objeto da anlise seguinte, em que fazemos um contraponto com o governo FHC. Examinamos a composio ministerial dos governos FHC (1995-1998; 1999-2002) e Lula (2003-2006; 2007-) e observamos de que forma os partidos estiveram distribudos nos ministrios dos dois presidentes, ou seja, desde 1995 at 2008. Nos dois governos FHC (1995-2002), contabilizamos um total de 108 ministros. Dos 95 identificados, vemos que 24 pertenciam ao partido do presidente (PSDB), num total de 25%, configurando assim uma situao de maior disperso partidria no ministrio em comparao com o governo seguinte, do presidente Lula. Neste caso, dos 100 ministros identificados at 2008, 51% eram filiados ao partido do presidente (PT). No Grfico 9 mostramos a participao ministerial dos 14 partidos que estiveram presentes no gabinete dos dois governos. Como podemos observar, apenas um grande partido participa de ambos, o PMDB, tradicionalmente uma agremiao que tem servido como fiel da balana para os presidentes da Repblica. Apenas trs outros partidos menores se associaram aos dois governos: PPB/PP, PPS e PTB. importante enfatizar que no plano ministerial PSDB e PT so excludentes. No h participao de um partido no governo do outro. Da mesma forma o PFL-DEM, associado a uma aliana com o PSDB, fica excludo do governo do PT. Assim, dos quatro grandes partidos nacionais, dois tm andado juntos (PSDB e DEM), em oposio ao PT. O, quarto, o PMDB, compe com ambos os centros de poder. O Grfico 9 revelador da composio partidria do ministrio nos governos dos ltimos dois presidentes da Repblica.

Tabela 13 Ministros (1985-2008) Filiao partidria por governo


Sarney PCdoB PDT PFL-DEM PL PMDB PP PPS PSB PSDB PT PTB Outros Total 1 43 1 2 17 25 1 4 32 10 7 1 1 6 1 1 2 9 1 1 4 3 26 1 3 36 7 17 33 1 1 53 18 2 3 36 7 7 1 4 4 7 3 6 1 1 3 1 7 1 1 2 Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 3 1 Lula 2 1 1 Total 4 3 32 5 66 3 3 8 37 52 10 13 236

Grfico 9 - Governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2008) - partidos da coalizo presentes no gabinete presidencial
60 55

FHC
50 45 40 35 30 25 20 15 10

Lula

5 0 PCdoB PDT PL PMDB PPB/PP PPS PR PRB PSB PT PTB PV PSDB PFL

17 A esse respeito ver Meneguello (1998).

O grfico aponta para linhas de coerncia entre os partidos brasileiros. De um lado, o governismo uma constante, ou seja, a maioria dos partidos adere ao governo e demanda participao no ministrio por ser este um espao privilegiado para ter acesso a recursos financeiros. Por outro lado, o grfico mostra uma disparidade quando comparamos os gabinetes dos dois presidentes. O de FHC teve uma distribuio mais equilibrada entre os partidos da base, enquanto o PT, que reuniu em mdia 20% da bancada na Cmara, teve cerca de 50% dos ministrios.
122 123

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Consideraes finais
Este trabalho parte de uma pesquisa em andamento, mas j nos permite fazer algumas constataes e descobertas sobre quem so os ministros da democracia brasileira e identificar algumas tendncias da composio ministerial ao longo da Nova Repblica. Com exceo dos governos Collor e Itamar, o quantitativo de ministrios da Nova Repblica ficou entre 24 e 26 em cada governo. Variou, contudo, o nmero de outros rgos associados Presidncia, alguns comandados por dirigentes com status de ministros (Tabela 1). De modo geral, temos uma estrutura estvel, com uma forte representao de ministros da regio Sudeste. Nossos ministros so pessoas experientes na vida poltica, com forte enraizamento em atividades parlamentares e executivas em todos os nveis de governo. Isso permitiria deduzir que o cargo de ministro, quando destinado a um poltico, um prmio para uma trajetria de sucesso nas urnas e nos partidos. Cerca de 80% desses ministros vm de carreiras polticas bem-sucedidas. Isso pode explicar o fato de que os ministros, em geral, so pessoas com idade acima de 50 anos. Ao que tudo indica, esse um espao importante para a experincia comprovada. A experincia se associa tambm a taxas significativas de educao. Apenas 4,5% dos ministros no tm formao universitria. A maioria se formou em direito e 54% fizeram algum curso de ps-graduao. Nesse caso as reas de formao so economia, administrao e cincias sociais. Embora a literatura ressalte o espao do ministrio como um campo mais propcio ao clientelismo, vemos que os padres de instruo para o recrutamento tm sido elevados conectando o governo com o avano da ps-graduao no pas. Vemos tambm que a rea econmica foi a que recebeu ministros mais titulados, o que demonstra que certos setores do governo so tratados com mais cuidado tcnico. Ou seja, se o clientelismo moeda poltica importante, h reas que so preservadas numa espcie de insulamento. Essas reas esto sempre relacionadas s atividades monetrias, fiscais e de arrecadao de recursos, atividades que propiciam a capacidade extrativa do Estado. Em termos da capacitao de pessoal, ela maior quando se trata de arrecadar do que quando se trata de gastar. Quando olhamos a qualificao dos ministros ao lado da qualificao dos DAS/NES de nossa amostra (Tabela 6) notamos que h uma complementao em termos de graus de instruo. Quando h ministros mais fracos academicamente, os quadros de DAS/NES so mais qualificados. No conjunto temos um quadro academicamente credenciado. Ainda sobre a rea econmica, nossa amostra de DAS/NES refora a tese de maior profissionalizao, pois embora sua titulao no seja alta, ali se concentram um menor percentual de sindicalizados e de filiados a partidos e, ao mesmo tempo, um maior nmero de pessoas com experincia anterior em cargos similares. Em relao questo de gnero e etnia, os resultados no so muito animadores, mas mostram um modesto avano se levarmos em conta as tradies conservadoras do pas. Em todo o perodo a participao de no-brancos no ministrio variou de 21,8% a 31,6%. Com as mulheres os nmeros so mais escassos, mas tambm positivos: passamos de cerca de 2% nos governos Sarney e FHC para 13,2% no de Lula. Do ponto de vista partidrio, o ministrio, como era de se esperar, tem sido um espao para a presena de mltiplas agremiaes desde que pertenam base do governo. O equilbrio s rompido nos governos Lula, quando se verifica uma superrepresentao do PT, partido do presidente. O ministrio de fato a melhor evidncia dos alinhamentos da poltica brasileira. Na Nova Repblica foi tambm um espao para a representao de

antigos perseguidos polticos, evidenciando o amadurecimento da democracia no pas. No conjunto, 17% dos ministros tiveram experincias polticas clandestinas e, como era de se esperar, a maior parte deles concentrase nos governos Lula 27 de um total de 55. O governo Lula tambm se destaca por absorver o maior nmero de ministros oriundos do sindicalismo de trabalhadores, percentual que chega a 27% no primeiro governo. No caso de representantes de centrais, tambm nesse governo que o fenmeno se desencadeia, chegando a 21,9% no primeiro mandato. Em ambos os casos temos quedas significativas no segundo mandato, mas assim mesmo essa prtica indita parece se rotinizar. Esse tambm um forte indicador da democratizao do acesso ao poder. Compromissos classistas, sindicais, partidrios e ideolgicos no sinalizam nveis de qualificao de cada um e no so garantia de melhor desempenho. So apenas mais indicadores a serem levados em conta quando se quer conhecer esse grupo. Em vrios outros aspectos nossa pesquisa vai demonstrando que o ministrio parece se tornar um espao mais receptivo diversidade social do pas, embora sempre reflita traos classistas. No que toca representao de conselheiros patronais no ministrio, ela acentuadamente mais baixa nos governos Itamar e Lula e mais alta nos governos FHC e Collor. Tambm no governo Lula maior a presena de ministros com algum tipo envolvimento em movimentos sociais. No governo Sarney obervamos uma maior presena de representantes do setor privado, ou seja, de diretores de empresas, num total de 26%, acima de FHC, que ocupa o segundo lugar com 17,8%. Por fim percebemos que a esfera do ministrio, embora seja por definio o espao da composio poltica do presidente com os partidos aliados no Congresso para dar sustentao a seu governo, no se reduz a isso. Vemos que nessas composies tm que ser levadas em conta outras variveis igualmente relacionadas com os compromissos polticos do grupo vencedor. Por isso mesmo, o ministrio tem se convertido em um espao mais complexo de representao de interesses e de expresso da diversidade social. Passou a incorporar mais mulheres e minorias tnicas, assim como representantes de bases sindicais de trabalhadores, sem descuidar dos empresrios e dos representantes das estatais. Essas mudanas sinalizam avanos formais na democracia, mas no garantem, em tese, que ela tenha mais contedo e mais qualidade. Para isso o pas, a exemplo de outras naes, teria que aumentar seus controles internos e externos sobre as agncias de governo e sobre seus governantes e teria que romper com prticas corporativas anacrnicas e com a impunidade. E ainda, claro, adotar polticas de desenvolvimento que efetivamente passem a promover crescimento com equidade

124

125

A N E X O

D IVISO DOS RGOS COM CARGOS DAS 5 E 6 E NES EM

DE

ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA


Administrao Direta: Advocacia Geral da Unio; Casa Civil da Presidncia da Repblica; ControladoriaGeral da Unio; Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica; Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica; Ministrio das Relaes Exteriores; Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Vice-Presidncia da Repblica; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidncia da Repblica; Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica; Secretaria de Comunicao Social; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio da Integrao Nacional; Ministrio das Cidades; Ministrio das Comunicaes; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio dos Transportes; Ministrio da Pesca e Aquicultura; Secretaria Especial dos Portos; Ministrio da Fazenda; Ministrio da Sade; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio da Previdncia Social; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; Ministrio da Cultura; Ministrio da Educao; Ministrio do Esporte; Ministrio do Turismo; Ministrio da Defesa; Ministrio da Justia; Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Administrao Indireta: Fundao Alexandre de Gusmo; Instituto Nacional de Tecnologia da Informao; Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia; Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica; Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria; Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial; Superintendncia da Zona Franca de Manaus; Banco Central do Brasil; Comisso de Valores Mobilirios; Superintendncia de Seguros Privados; Fundao Nacional de Sade; Agncia Espacial Brasileira; Comisso Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; Instituto Nacional do Seguro Social; Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior; Fundao Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira; Conselho Administrativo de Defesa Econmica; Fundao Nacional do ndio.

127

A N E X O

A N E X O

DIVISO DOS RGOS COM CARGOS DE DAS 5 E 6 E NES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL EM REAS DE GOVERNO
Presidncia da Repblica: Advocacia Geral da Unio; Casa Civil da Presidncia da Repblica; ControladoriaGeral da Unio; Fundao Alexandre de Gusmo; Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica; Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica; Instituto Nacional de Tecnologia da Informao; Ministrio das Relaes Exteriores; Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica; Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidncia da Repblica; Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica; Vice-Presidncia da Repblica; Secretaria de Comunicao Social. Desenvolvimento: Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia; Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica; Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria; Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio da Integrao Nacional; Ministrio das Cidades; Ministrio das Comunicaes; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio dos Transportes; Ministrio da Pesca e Aquicultura; Superintendncia da Zona Franca de Manaus; Secretaria Especial dos Portos. Econmica: Banco Central do Brasil; Comisso de Valores Mobilirios; Ministrio da Fazenda; Superintendncia de Seguros Privados. Sade: Fundao Nacional de Sade; Ministrio da Sade. Cincia: Agncia Espacial Brasileira; Comisso Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; Ministrio da Cincia e Tecnologia. Social: Instituto Nacional do Seguro Social; Ministrio da Previdncia Social; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Educao, Cultura e Lazer: Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior; Fundao Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira; Ministrio da Cultura; Ministrio da Educao; Ministrio do Esporte; Ministrio do Turismo. Justia: Conselho Administrativo de Defesa Econmica; Fundao Nacional do ndio; Ministrio da Defesa; Ministrio da Justia; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
128

M INISTRIOS
Jos Sarney (1985-1990)
25 Ministrios 11 rgos e Secretarias da Presidncia

E RGOS DE GOVERNO POR PRESIDENTE (1985-2008)


Fernando Collor de Mello (1990-1992)
16 Ministrios 12 rgos e Secretarias da Presidncia

Ministrios
Extraordinrio para Assuntos de Administrao Extraordinrio para Assuntos de Irrigao Aeronutica Agricultura Cincia e Tecnologia Cultura Educao Fazenda Habitao e do Bem-Estar Social Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente Indstria e do Comrcio Justia Marinha Previdncia e Assistncia Social Reforma e do Desenvolvimento Agrrio Sade Comunicaes Minas e Energia Relaes Exteriores Desenvolvimento Industrial, Cincia e Tecnologia Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Exrcito Interior Trabalho Transportes

Ministrios
Extraordinrio da Criana Extraordinrio para Assuntos de Integrao LatinoAmericana Aeronutica Agricultura e Reforma Agrria Ao Social Educao Infra-Estrutura Justia Marinha Previdncia Social Sade Relaes Exteriores Exrcito Trabalho e da Administrao Transportes e das Comunicaes Economia, Fazenda e Planejamento

rgos e Secretarias da Presidncia da Repblica


Secretaria-Geral Gabinete Militar Estado-Maior das Foras Armadas Consultoria Geral da Unio Secretaria da Cultura Secretaria da Cincia e Tecnologia Secretaria do Meio Ambiente Secretaria do Desenvolvimento Regional Secretaria de Desportos Secretaria de Administrao Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos Secretaria de Governo

rgos e Secretarias da Presidncia da Repblica


Gabinete Militar Gabinete Civil Servio Nacional de Informaes Estado-Maior das Foras Armadas Secretaria de Planejamento Secretaria de Planejamento e Coordenao Secretaria de Administrao Pblica Secretaria Especial da Cincia e Tecnologia Programa Nacional de Desburocratizao Programa Nacional de Poltica Fundiria Consultoria Geral da Repblica

129

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Itamar Franco (1992-1994)


19 Ministrios 9 rgos e Secretarias da Presidncia

Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)


24 Ministrios 7 rgos e Secretarias da Presidncia

Fernando Henrique Cardoso (1999-2002)


26 Ministrios (4 mudanas no contabilizadas) 18 rgos e Secretarias da Presidncia

Ministrios
Extraordinrio para Articulao de Aes na Amaznia Legal Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria Cincia e Tecnologia Cultura Educao e do Desporto Fazenda Indstria, do Comrcio e do Turismo Integrao Regional Justia Marinha Previdncia Social Sade Comunicaes Relaes Exteriores Minas e Energia Meio Ambiente Meio Ambiente e da Amaznia Legal Trabalho Transportes

Ministrios
Extraordinrio de Coordenao de Assuntos Polticos Extraordinrio de Esportes Extraordinrio de Poltica Fundiria Extraordinrio de Reforma Institucional Administrao e Reforma do Estado Aeronutica Agricultura e do Abastecimento Cincia e Tecnologia Cultura Educao e do Desporto Fazenda Indstria, do Comrcio e do Turismo Justia Marinha Previdncia e Assistncia Social Sade Comunicaes Relaes Exteriores Minas e Energia Exrcito Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal Planejamento e Oramento Trabalho Transportes

Ministrios
Extraordinrio da Defesa Extraordinrio de Poltica Fundiria Extraordinrio de Projetos Especiais Aeronutica Agricultura e do Abastecimento / Agricultura, Pecuria e Abastecimento Cincia e Tecnologia Cultura Defesa Educao Fazenda Integrao Nacional Justia Marinha Poltica e do Desenvolvimento Agrrio / Desenvolvimento Agrrio Previdncia e Assistncia Social Sade Comunicaes Relaes Exteriores Minas e Energia Desenvolvimento, Indstria e Comrcio / Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Esporte e Turismo Exrcito Meio Ambiente Oramento e Gesto / Planejamento, Oramento e Gesto Trabalho e Emprego Transportes

Secretaria de Estado de Comunicao de Governo Secretaria de Comunicao de Governo Secretaria de Estado de Comunicao de Governo Secretaria de Estado de Relaes Institucionais Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano Secretaria de Estado de Administrao e do Patrimnio Secretaria de Estado dos Direitos Humanos Secretaria de Estado de Assistncia Social Secretaria-Geral

rgos da Presidncia da Repblica


Casa Civil Secretaria Geral Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao Casa Militar Estado-Maior das Foras Armadas Secretaria de Assuntos Estratgicos Secretaria de Administrao Federal Advocacia-Geral da Unio Secretaria de Governo

rgos da Presidncia da Repblica


Casa Civil Casa Militar Advocacia-Geral da Unio Estado Maior das Foras Armadas Secretaria-Geral Secretaria de Assuntos Estratgicos Secretaria de Comunicao Social

rgos da Presidncia da Repblica


Casa Civil Casa Militar Gabinete de Segurana Institucional Advocacia-Geral da Unio Corregedoria-Geral da Unio Controladoria-Geral da Unio Estado-Maior das Foras Armadas

130

131

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006)


25 Ministrios 15 rgos e Secretarias da Presidncia

Ministrios
Agricultura, Pecuria e Abastecimento Assistncia Social Cincia e Tecnologia Cultura Defesa Educao Fazenda Integrao Nacional Justia Previdncia Social Sade Cidades Comunicaes Minas e Energia Relaes Exteriores Desenvolvimento Agrrio Desenvolvimento Social e Combate Fome Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Esporte Meio Ambiente Planejamento, Oramento e Gesto Trabalho e Emprego Turismo Transportes Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome

Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria de Imprensa e Divulgao Secretaria de Imprensa e Porta Voz

Luiz Incio Lula da Silva (2007- )


24 Ministrios 12 rgos e Secretarias da Presidncia

Ministrios
Agricultura, Pecuria e Abastecimento Cincia e Tecnologia Cultura Defesa Educao Fazenda Integrao Nacional Justia Previdncia Social Sade Cidades Comunicaes Minas e Energia Relaes Exteriores Desenvolvimento Agrrio Desenvolvimento Social e Combate Fome Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Esporte Meio Ambiente Pesca e Aquicultura Planejamento, Oramento e Gesto Trabalho e Emprego Turismo Transportes

rgos da Presidncia da Repblica


Casa Civil Secretaria de Comunicao Social Secretaria-Geral Secretaria de Relaes Institucionais Gabinete de Segurana Institucional Advocacia-Geral da Unio Controladoria-Geral da Unio Secretaria de Assuntos Estratgicos Secretaria Especial dos Direitos Humanos Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria Especial de Portos

rgos da Presidncia da Repblica


Casa Civil Secretaria-Geral Secretaria de Relaes Institucionais Gabinete de Segurana Institucional Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica Advocacia-Geral da Unio Controladoria-Geral da Unio Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais Secretaria Especial dos Direitos Humanos Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres

132

133

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Anexo 4 - Informaes relativas distribuio e ocupao dos cargos de DAS 5 e 6 e NES

por rgo (amostra Lula 1 - 302 pessoas)

* Calculou- se a percentagem dos questionrios respondidos em relao quantidade de cargos ocupados.

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

Anexo 5- Informaes relativas distribuio e ocupao dos cargos de DAS 5 e 6 e NES

por rgo (amostra Lula 2 417 pessoas)

* Refere-se s 214 pessoas que responderam o questionrio da pesquisa no primeiro governo Lula e permaneceram frente de seus cargos no segundo mandato.

** Calculou-se a percentagem dos questionrios respondidos em relao quantidade de cargos ocupados.

A R I A

E L I N A

DA

R A U J O

B IBLIOGRAFIA
ABRANCHES, Srgio Henrique. O presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, 1988, p.5-33. ABRCIO, Fernando. Profissionalizao. In: ANDRADE, Castro & JACCOUD (orgs.). Estrutura e organizao do Poder Executivo, v. 2 Administrao pblica brasileira. Braslia: ENAP, 1993. AL CAMP, Roderic. Las elites del poder en Mexico. Mxico: Siglo Veintiuno Editoras, 2006. ALTMAN, David. Political recruitment and candidate selection in Chile (1990-2003): the Executive branch. In: SIAVELIS, Peter & MORGENSTERN, Scott (coord.). Pathways to power: political recruitment and candidate selection in Latin America. Pensilvnia: Pennsylvania State Universisty Press, 2008. AMARAL, Oswaldo E. do. O crescimento institucional e as transformaes do Partido dos Trabalhadores. Trabalho apresentado no XXVII Congresso da LASA (Latin American Studies Association). Montreal, Canad, 2007. AMORIM NETO, Octavio. Formao de gabinetes presidenciais no Brasil: coalizo versus cooptao. Nova Economia, UFMG, v. 4, n. 1, 1994. _____. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, v. 43, n. 3, 2000. _____. Presidencialismo e governabilidade nas Amricas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. _____. Algumas consequncias polticas de Lula: novos padres de formao e recrutamento ministerial, controle de agenda e produo legislativa. In: NICOLAU, Jairo & POWER, Timothy J. (orgs.). Instituies representativas no Brasil, balano e reforma. Belo Horizonte: Editora UGMG, 2007. _____ & SANTOS, Fabiano. A conexo presidencial: faces pr e antigoverno e disciplina partidria no Brasil. Dados, v. 44, n.2, 2001. ANTUNES, Ricardo. Uma esquerda fora do lugar: o governo Lula e os descaminhos do PT. Campinas: Armazm do Ip, 2006. BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira. As profisses no Brasil e sua sociologia. Dados, v. 46, n. 3, 2003, p.593- 607. BELL, Daniel. The coming of post-industrial society. New York: Basic Books, [1973] 1976. BORGES, Altamiro (org.). A reforma trabalhista e sindical no governo Lula. So Paulo: Instituto Garibaldi/InstitutoMaurcio Grabois, 2003. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Editora 34; Braslia: Enap, 2002. _____. Burocracia pblica e classes dirigentes no Brasil. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 28, jun. 2007, p. 9-30. _____ & SPINK, Peter (coord.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. BURAWOY, Michael. 2004 ASA Presidential Address: For public sociology. America Sociological Review, v. 70, n. 1, feb 2005a, p. 4-28. _____. The return of the repressed: recovering the public face of US sociology, one hundred years on. Annals of the American Academy of Political and Social Science. V. 600, The use and usefulness of the social sciences: achievements, disappointments, and promise, jul 2005b, p. 68-85. CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. CARVALHEIRO, Jos R. Os desafios para a sade. Estudos Avanados, v. 13, n. 35, jan./abr. 1999, p.7- 20. CARVALHO, Jos Murilo de. A construo da ordem e teatro das sombras. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. CHANG, Kelly, LEWIS, David & MCCARTY, Nolan. The tenure of political appointees, 2003. Disponvel em: http://www.princeton.edu/~nmccarty/turnover041201.pdf. CHEIBUB, Zairo B. Reforma administrativa e relaes trabalhistas no setor pblico: dilemas e perspectivas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 45, 2000. _____ & LOCKE, Richard M. Reforma administrativa e relaes trabalhistas no setor pblico. Cadernos ENAP, n. 18, Braslia, ENAP, 1999. COELHO, Edmundo Campos. As profisses imperiais: medicina, engenharia e advocacia no Rio de Janeiro, 1822-1930. Rio de Janeiro: Record, 1999. CORADINI, Odaci Luiz. Engajamento associativo-sindical e recrutamento de elites polticas: tendncias recentes no Brasil. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 28, jun. 2007, p. 181-203. DARAUJO, Maria Celina. Partidos trabalhistas no Brasil: reflexes atuais. Estudos Histricos, v. 3, n. 6, 1990. _____. O Partido Trabalhista Brasileiro e o dilema dos partidos classistas. Textos CPDOC. Rio de Janeiro: CPDOC/FGV, 1991. _____. Sindicatos, carisma & poder: o PTB de 1945-65. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1996. _____. Governo Lula: contornos sociais e polticos da elite do poder. Rio de Janeiro: CPDOC, 2007. _____. Os ministros da Nova Repblica notas para entender a democratizao do Poder Executivo. Trabalho apresentado no II Consad, Braslia, 6 a 8 de maio de 2009. DE LA PEA, Guilhermo. Os novos intermedirios tnicos, o movimento indgena e a sociedade civil: dois estudos de caso no Oeste mexicano. In: DAGNINO, Eveliva, OLVERA, Alberto & PANFICHI, Aldo (orgs). A disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra/ Unicamp, 2006. DELAMAZA, Gonzalo & OCHSENIUS, Carlos. Trajetrias, redes e poder: sociedade civil e poltica na transio democrtica chilena. In: DAGNINO, Eveliva, OLVERA, Alberto & PANFICHI, Aldo (orgs). A disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra/ Unicamp, 2006. DESEVE, G. Edward. The presidential appointees handbook. Brookings Institution Press, 2008. FIGUEIREDO, Argelina C. & LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999. _____. Modelos de Legislativo: o Legislativo brasileiro em perspectiva comparada. Plenarium, ano 1, n. 1, 2004. _____. Poltica oramentria no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2008. FIGUEIREDO, Marcus. A deciso do voto: democracia e racionalidade. So Paulo: Sumar/Anpocs, 1991. FORJAZ, Maria Ceclia Spina. A emergncia da cincia poltica acadmica no Brasil: aspectos institucionais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 12, n. 35, out. 1997. FUNDAP Fundao do Desenvolvimento Administrativo, So Paulo. Sindicalismo no setor pblico paulista. So Paulo, 1993, p. 18. GAETANI, Francisco. Com quem governar? Dilemas da montagem de equipe no Executivo federal. Balano da reforma do Estado no Brasil A nova gesto pblica. Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, 2002, p. 263-287. GALBRAITH, John Kenneth. The new industrial state. London: A. Deutsch, 1967. GEDDES, Barbara. Politicians dilemma: building state capacity in Latin America. Berkeley: University of California Press, 1974. GOMES, ngela de Castro (org.) Engenheiros e economistas: novas elites burocrticas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001.

GREEN, Philip. The obligations of American social scientists. Annals of the American Academy of Political and Social Science, v. 394, Social Science and the Federal Government, mar. 1971, p. 13-27. GUEDDES, Barbara. Building state autonomy in Brazil, 1930-1964. Comparative Politics, v. 22, n. 2, jan. 1990, p. 217-235. HAAS, Peter M. Introduction: epistemic communities and international policy coordination. International Organization, v. 46, n. 1, 1992,p. 1-35. HIPPOLITO, Lucia. De raposas e reformistas: o PSD e a experincia democrtica brasileira (1945-64). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985. JARDIM, Maria Aparecida Chaves. Entre a solidariedade e o risco: sindicatos e fundos de penso em tempos de Governo Lula. So Paulo, Universidade Federal de So Carlos, 2007. Tese de doutorado. _____. Fundos de penso no Brasil: novo ethos sindical? Colquio Saber e poder, Focus, Unicamp, 10/2008a. _____. Governo Lula e a poltica de fundos de penso: domesticao do capital ou domesticao do governo?, julho de 2008b. Publicado exclusivamente no site da Revista Novos Estudos. Disponvel em: http://novosestudos.uol.com.br/acervo/acervo_artigo.asp?idMateria=1268. JOYNER, James Joyner. Political appointment process broken. 12 de maro de 2009. Disponvel em: http://www.outsidethebeltway.com/archives/political_appointment_process_broken/. KAMEL, Ali. Dicionrio Lula, um presidente exposto por suas prprias idias. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2009. KING, Desmond. The politics of social research: institutionalizing public funding regimes in the United States and Britain. British Journal of Political Science, v. 28, n. 3, jul. 1998, p. 415-444. KINZO, Maria Dalva G. Partidos, eleies e democracia no Brasil ps-1985. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 19, n. 54, 2004, p. 23-40. LAVAREDA, Antonio. A democracia nas urnas: o processo partidrio eleitoral brasileiro. Rio de Janeiro: Rio Fundo/IUPERJ, 1991. LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. LONGO, Francisco. A consolidao institucional do cargo de dirigente pblico. Revista do Servio Pblico, v. 54, n. 2, abr-jun 2003, p. 7-33. _____. Mrito e flexibilidade: a gesto das pessoas no setor pblico. So Paulo: Fundap, 2007. LOUREIRO, Maria Rita. Economistas e elites dirigentes no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 20, 1992. _____. Os economistas no governo. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997. _____. O controle da burocracia no presidencialismo. In: Burocracia e reforma do Estado, vrios autores. Cadernos Adenauer. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, v. 3, 2001. LOUREIRO, Maria Rita & ABRUCIO, Fernando Luiz. Poltica e burocracia no presidencialismo brasileiro: o papel do Ministrio da Fazenda no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 14, n. 41, 1999, p. 69-89. LOUREIRO, Maria Rita, ABRUCIO, Fernando Luiz & ROSA, Carlos Alberto. Radiografia da alta burocracia federal brasileira: o caso do Ministrio da Fazenda. Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 49, 4, 1998. LOUREIRO, Maria Rita & AZEVEDO, Clvis Bueno de. Carreiras pblicas em uma ordem democrtica: entre os modelos burocrtico e gerencial. Revista do Servio Pblico, ano 54, n. 1, 2003. LOUREIRO, Maria Rita et alii. Poltica e burocracia no presidencialismo brasileiro: os casos da Fazenda, Educao e Transportes. Relatrio de pesquisa. So Paulo: NPP/EAESP/FGV, 1998a. _____. Administrao e poltica no governo Fernando Henrique Cardoso: o papel dos secretrios executivos. Relatrio de pesquisa. So Paulo: NPP/EAESP/FGV, 1998b. _____. Burocracia e poltica na nova ordem democrtica brasileira: o provimento de cargos no alto escalo do governo federal (governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC). Relatrio de pesquisa. So Paulo: NPP/EAESP/FGV, 1998c. LOVE, Joseph. A locomotiva: So Paulo na Federao Brasileira (1889-1937). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982. MAINWARING, Scott P. Sistemas partidrios em novas democracias. O caso do Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. MARENCO, Andr & SERNA, Miguel. Por que carreiras polticas na esquerda e na direita no so iguais? Recrutamento legislativo em Brasil, Chile e Uruguai. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 22, n. 64, 2007, p. 93-113. MARTINS, Luciano. Reforma da administrao pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Cadernos ENAP, Braslia, ENAP, n. 8, 1997. MATTOS, Marcelo Badar. O sindicalismo brasileiro aps 1930. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003. MENEGUELLO, Rachel. PT: a formao de um partido, 1979-1982. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989. _____. Partidos e governos no Brasil contemporneo (1985-1997). So Paulo: Paz e Terra, 1998. MICELI, Sergio. Carne e osso da elite poltica brasileira ps-1930. In: FAUSTO, Boris (org.). III O Brasil Republicano Sociedade e poltica (19301964). So Paulo: Difel, 1981, v. 10, p. 557-596. _____. Por uma sociologia das cincias sociais. In: Histria das Cincias Sociais no Brasil, vol. 1, So Paulo: IDESP/Vrtice/FINEP, 1989, p. 5-19. NICOLAU, Jairo. Disciplina partidria e base parlamentar na Cmara dos Deputados no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, v. 43, n. 4, 2000. _____. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil. Dados, v. 45, n. 2, 2002, p. 219236. NORRIS, Pippa. Recruitment. In: KATZ, Richard S. & CROTTY, William J. (ed.) Handbook of party politics. London: Sage Publications, 2006. NUNES, Edson de Oliveira. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999. OLIVIERI, Ceclia. Poltica, burocracia e redes sociais: as nomeaes para o alto escalo do Banco Central do Brasil. Revista Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 29, 2007, p. 147-168. ORTIZ, Renato. As cincias sociais e a cultura. Tempo Social, v.14, n.1, maio 2002, p.19-32. PACHECO, Regina Silva. Reformando a administrao pblica no Brasil: eficincia e accountability democrtica. In: MELO, Marcus (org.). Reforma do Estado e mudana institucional. Recife: Massangana, 1999, p. 23-39. _____. Mudanas no perfil dos dirigentes pblicos no Brasil e desenvolvimento de competncia de direo. Trabalho apresentado no VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 2002. _____. Cambios en el perfil de los directivos pblicos en Brasil y desarrollo de competencias de direccin. Revista Reforma y Democracia, n. 26, 2003. _____. Public management as a non-policy field in Lulas administration. Trabalho apresentado na Conferncia Generation Reform in Brazil and other nations, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, EBAPE, 2004. _____. Brasil: o debate sobre dirigentes pblicos. Atores, argumento e ambiguidades. Trabalho apresentado no XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 a 7 nov. de 2008.

138

139

A ELITE DIRIGENTE

DO

GOVERNO LULA

PERISSINOTO et alii. Quem governa?: um estudo das elites polticas do Paran. Curitiba: Editora UFPR, 2007. POCHMAN, Marcio. Sindeepres 15 anos. A sindicalizao no emprego formal no Estado de So Paulo, agosto de 2007. Disponvel no site do Sindeepres - Sindicato dos Empregados em Empresas de Prestao de Servios a Terceiros, Colocao e Administrao de Mo-de-Obra, Trabalho Temporrio, Leitura de Medidores e Entrega de Avisos do Estado de So Paulo. Posts of honor: how Americas corporate and civic leaders view presidential appointments. A report on a survey conducted by Princeton Survey Research Associates on behalf of The Presidential Appointee Initiative. Paul C. Light, The Brookings Institution and Virginia L. Thomas, The Heritage Foundation, January 10, 2001. Disponvel em: PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. REIS, Elisa. As cincias sociais e o bug do milnio. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.14, n. 39, 1999, p. 5-11. RODRIGUES, Lencio Martins. Sindicalismo e classe operria (1930-1964). In: FAUSTO, Boris (org.) Histria geral da civilizao brasileira. Tomo III, O Brasil republicano. So Paulo: Difel, 1981. _____. Partidos e sindicatos Escritos de sociologia poltica. So Paulo: tica, 1989. _____. CUT: os militantes e a ideologia. So Paulo: Paz e Terra, 1990. _____. O declnio das taxas de sindicalizao: a dcada de 80. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 13, n. 36, fev 1998. _____. Partidos polticos, ideologia e composio social. So Paulo: Edusp, 2002. ROSE, Warner. Political appointees are small part of U S Government workforce - Most of 2.72 million federal workers unaffected by political changes. 4 de fevereiro de 2009. Disponvel em: http://www.america.gov/st/washfileenglish/2005/February/20050204171424WWesoR0.2413141.html. SANTOS, Fabiano. Instituies eleitorais e desempenho no presidencialismo no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 42, n. 1, 1999. _____. Partidos e comisses no presidencialismo de coalizo. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, 2002. _____. Em defesa do presidencialismo de coalizo. In: Reforma poltica no Brasil realizaes e perspectivas. Fortaleza: Konrad Adenauer, 2003. _____. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003. SANTOS, Luiz Alberto dos. Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana no Brasil e nos EUA. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 60, n. 1, 2009. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1979. _____. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice, 1986. SCHNEIDER, Ben Ross. Burocracia pblica e poltica industrial no Brasil. So Paulo: Sumar, 1994. SCHWARTZMAN, Simon. A fora do novo por uma sociologia dos conhecimentos modernos no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 5, n. 2, 1987, p. 47-66. _____. A sociologia como profisso pblica no Brasil. Rio de Janeiro, 31 de julho de 2009. http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/archives/Simon_conf310709.pdf SCHWEINITZ JR. Industrialization and democracy, economics necessities and political possibilities. Londres, The Free University Press of Glencoe, 1964. SILVA, Edward T. & SLAUGHTER, Sheila. Prometheus bound: the limits of social science professionalization in the progressive period. Theory and Society, v. 9, n. 6, nov. 1980, p. 781-819. SILVA, Sidney Jard da. Companheiros servidores: o avano do sindicalismo do setor pblico na CUT. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 16, n. 46, jun. 2001. _____. Sindicalismo do setor pblico nos anos 90: persistncia da lgica do conflito. Tempo da Cincia, v. 12, n. 24, 2 semestre 2005, p.123-143. TOWNSLEY, Eleanor. A history of intellectuals and the demise of the new class: academics and the U.S. government in the 1960s. Theory and Society, v. 29, n. 6, dec. 2000, p. 739-784. TRINDADE, Hlgio. As cincias sociais na Amrica Latina em perspectiva comparada. Rio Grande do Sul: Editora UFRGS, 2007. USEEM, Michael. Government influence on the social science paradigm. The Sociological Quarterly, v. 17, n. 2, spring 1976, p. 146-161. VELLOSO, Mnica Pimenta. Hlio Beltro. In: ABREU, Alzira Alves de et alii (coord.). Dicionrio Histrico-Biogrfico ps-1930. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p. 608-611. WEBER, Max. Parlamentarismo e governo na Alemanha reconstruda. Petrpolis: Vozes, 1993. WOOD, B. Dan & MARCHBANKS III, Miner P. What determines how long political appointees serve? Oxford University Press, Journal of Public Administration Research and Theory, v. 18, n. 3, 2008, p. 375-396. Disponvel em: jpart.oxfordjournals.org/cgi/content/abstract/mum019.

140