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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS INSTITUTO DE CINCIAS, HUMANAS E LETRAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL E SUSTENTABILIDADE NA AMAZNIA

EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

DAYANA CURY ROLIM

MANAUS-AM 2009

UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS INSTITUTO DE CINCIAS, HUMANAS E LETRAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL E SUSTENTABILIDADE NA AMAZNIA

DAYANA CURY ROLIM

EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

Dissertao elaborada para apresentao ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade na Amaznia da Universidade Federal do Amazonas, como uma das exigncias para obteno do Ttulo de Mestre em Servio Social.

Orientadora: Profa. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva

MANAUS 2009

Ficha Catalogrfica (Catalogao realizada pela Biblioteca Central da UFAM)


Rolim, Dayana Cury R748e Efetividade do sistema de informao, monitoramento e avaliao da assistncia social: Limites, Potencialidades e Desafios / Dayana Cury Rolim. - Manaus: UFAM, 2009. 166 f.; il. color. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Universidade Federal do Amazonas, 2009. Orientadora: Prof. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva 1. Assistncia social 2. Sistema de Informao 3. Manaus (AM) Condies sociais I. Silva, Mrcia Perales Mendes II. Universidade Federal do Amazonas III. Ttulo CDU 364:007(043.3)

EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

DAYANA CURY ROLIM

Defesa da Dissertao ocorrida em: 28 /09 /2009

Banca examinadora:

.......................................................................... Prof. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva - Presidente

............................................................................................. Prof Dra. Amlia Regina Batista Nogueira - Membro

............................................................................................ Prof. Dra. Maria do Perptuo Socorro R. Chaves - Membro

MANAUS-AM 2009

DEDICATRIA

minha Famlia Que me apoiou e me Conduziu ao caminho da Vitria.

Agradecimentos
Primeiramente, agradeo a Deus e a Nosso Senhor Jesus Cristo pelo infinito amor e por tudo e muito que tem realizado em minha vida. Foram muitos os obstculos, mas nenhum foi maior que meu Deus que me guiou ao longo da minha caminhada. Tudo do pai, toda honra e toda glria, dele a vitria alcanada em minha vida... Aos meus pais, Otlio e Irene, que me incentivaram e acreditaram em mim durante toda a minha vida acadmica, alm de me proporcionarem apoio necessrio para a superao de todos os desafios, principalmente deste, de obter o grau de Mestre. s minhas irms e sobrinhos, que tanto me apoiaram e me ajudaram nos momentos mais difceis. A professora e orientadora Dra. Mrcia Perales, a quem tive o prazer de conviver os dois anos de orientao do Mestrado. A cada orientao fui me identificando com esta renomada professora que admiro muito. Por seu carinho, pacincia e dedicao ao ensinar-me novos conhecimentos, permitindo, assim, o meu amadurecimento intelectual. A Professora Dra. Yoshiko Sassaki, que foi sempre presente em minha vida no s acadmica, mas tambm pessoal, me proporcionou vrias oportunidades principalmente a do conhecimento, ser minha eterna mestra. Sempre serei grata por sua dedicao, preocupao e carinho, uma grande e verdadeira amiga. estimada professora Dra. Marinez Gil Nogueira, que foi minha primeira orientadora de PIBIC e me ensinou os primeiros passos a serem trilhados no mundo cientfico e hoje ainda contribui muito para a minha formao, no Exame de Qualificao do Mestrado trouxe preciosas contribuies. Por seu carinho, incentivo e dedicao sempre presentes.

A professora Dra. Socorro Chaves, a qual, com sua paixo notvel pela docncia e pesquisa, me faz ter mais vontade e prazer em me tornar professora pesquisadora. Admiro muito sua postura como profissional, professora e pesquisadora, sempre disciplinada, organizada, dedicada, esforada, determinada, corajosa e que me passou segurana desde a graduao at o mestrado. Professora Dra. Amlia Nogueira que foi minha professora do mestrado no segundo semestre e que aceitou em participar da minha banca de Defesa da Dissertao contribuindo, assim, com a passagem de mais essa fase em minha vida. As amigas Lcia Saraiva, Renata Andrade, Creusa Prata, e em especial Francilcia Tlles (in memorian), que ao sair o resultado da minha aprovao no Mestrado, tais comemoraram muito comigo. A amiga Francilcia sempre deixou claro sua torcida e admirao por mim, e sei que ficaria muito feliz ao saber da minha aprovao no concurso para professor na UFAM, que Deus esteja contigo.
A equipe do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao da

Assistncia Social e do atual Departamento de Monitoramento e Informao da SEAS, que me receberam em seus lcus de trabalho e me concederam entrevista.

As mestrandas do Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade na Amaznia.

As professoras do Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade

na Amaznia.
A FAPEAM que disponibilizou bolsa para a realizao desta pesquisa. A Universidade Federal do Amazonas que me deu oportunidades desde a graduao. AGRADEO!

RESUMO

Com o advento da Constituio Federal de 1988, a assistncia social se fortaleceu como poltica de Seguridade Social e, portanto, como um direito do cidado. A promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, juntamente com a discusso sobre a formulao e implementao de um sistema pblico descentralizado culminou na Poltica Nacional de Assistncia Social com sua gesto por meio do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Assim, o SUAS, fundamentado na Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004, tem como um de seus eixos estruturantes de gesto a informao, o monitoramento, a avaliao e a sistematizao de resultados, o que exige a implementao de um Sistema de Informao, monitoramento e avaliao como providncia urgente e ferramenta essencial a serem utilizadas para a consolidao da PNAS e do SUAS, por meio de uma construo coletiva e participativa, envolvendo os trs entes federativos. Desse modo, a presente dissertao visou analisar a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social da SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS, com o intuito de identificar, a partir de anlise crtico-comparativo, os limites, as potencialidades e os desafios que envolvem os processos de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social no Amazonas. Os procedimentos metodolgicos adotados na pesquisa respaldaram-se na utilizao da abordagem qualiquantitativo, com aplicao de formulrio com questes semi-aberta Gerente do extinto Setor, Chefa do Departamento, Gerente e Subgerente do Sistema de Informao do Departamento de Monitoramento e Informao, tambm foi realizado entrevista Semi-estruturada junto s tcnicas do antigo Setor e do Departamento. Cumpre ressaltar que todos os sujeitos potenciais da pesquisa, 19 sujeitos, participaram efetivamente do processo investigativo. Os resultados obtidos apontam que as aes do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da SEAS esto avanando de forma vigorosa apesar das aes de monitoramento e a avaliao estarem sendo reduzidas s atividades tcnico-burocrtica para o controle das aes sob o vis operacional, privilegiando o quantitativo. Contudo, diante das informaes coletas e anlise crtico-comparativo, observou-se a SEAS vem trabalhando na perspectiva da efetividade das aes no mbito do Sistema nico de Assistncia Social.

Palavras chaves:

Monitoramento

Avaliao

Informao

SUAS

ABSTRACT

With the advent of the Federal Constitution of 1988, welfare policy is strengthened as Social Security and, therefore, as a citizen's right. The promulgation of the Organic Law of Social - LOAS, along with discussion on the formulation and implementation of a decentralized public system culminated in the National Social Assistance with management through the Unique Social Welfare - SUAS. Thus, the SUAS, based in the National Social Assistance - PNAS/2004, has as one of its main structuring of management information, monitoring, evaluation and systematization of results, which requires the implementation of an information system, monitoring and evaluation as an urgent measure and essential tool to be used for the consolidation of PNAS and the SUAS, through a collective and participatory, involving three federal entities. Thus, this thesis aims to analyze the effectiveness of Information System, Monitoring and Evaluation of Social Services of SEAS, based on the perspective of SUAS in order to identify, from critical and comparative analysis, the limits, capabilities and challenges involving the processes of Information, Monitoring and Evaluation of Social Services in the Amazon. The methodological procedures have supported research on the use of qualitative-quantitative approach, applying the questionaire semi-open to the manager of the defunct Industry, the Chief of Department, the Manager and Deputy Manager of Information System Department's Monitoring and Information was also conducted semistructured interview with the techniques of the old and Industry Department. It should be noted that all potential research subjects, 19 subjects participated effectively in the investigative process. These results indicate that the actions of the Information, Monitoring and Evaluation of SEAS are advancing vigorously despite all of the monitoring and evaluation are being reduced to activities for technical and bureaucratic control of the shares under the operating bias, favoring the quantitative . However, in view of the information collection and critical-comparative analysis, we observed the SEAS has been working in view of the effectiveness of actions in the Unified Social Assistance.

Key words:

Monitoring

Assessment

Information

SUAS

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LISTA DE GRFICOS

GRFICO 01: Adequao dos equipamentos, materiais e instrumentais.............109 GRFICO 02: Recursos Financeiros e segurana no transporte..........................112 GRFICO 03: Critrio de Monitoramento e Avaliao...........................................115 GRFICO 04: Formas utilizadas de Monitoramento e Avaliao..........................117 GRFICO 05: Devoluo das Informaes...........................................................122 GRFICO 06: Resultados alcanados com Monitoramento e Avaliao..............124

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 01: Classificao dos direitos segundo as geraes..............................31 QUADRO 02: A evoluo dos direitos segundo as constituies............................34 QUADRO 03: Reforma da Proteo social segundo os ciclos................................49 QUADRO 04: Comparaes entre Monitoramento e Avaliao..............................80 QUADRO 05: Complementariedade entre Monitoramento e Avaliao..................81 QUADRO 06: Monitoramento, Avaliao formativa e avaliao somativa..............85 QUADRO 07: Composio da equipe tcnica.......................................................110 QUADRO 08: Equipamentos do Departamento....................................................111 QUADRO 09: Visitas realizadas pelo Depart. de Monitoramento e Informao....126 QUADRO 10: Planejamento de atividades para 2009 do Departamento..............127 QUADRO 11: Dificuldades, Limites e Potencialidades..........................................130 QUADRO 12: Avanos e Desafios.........................................................................132

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SUMRIO

INTRODUO CAPTULO 1: A Assistncia Social no Brasil: rumo afirmao de direitos...............................22 1.1 - Assistencialismo x Assistncia: um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social...................................................................................................23 1.2 - A construo dos Direitos Sociais: Avanos e fragilidades............................29 1.2.1 - A assistncia como direito social a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988: um marco de conquistas e avanos.........................................................38 1.2.2 O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo...................................................................................................................48 CAPTULO 2: GESTO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao em foco........................................................................52 2.1 Sistema nico de Assistncia Social: Um breve Histrico e algumas notas conceituais..............................................................................................................53 2.2 A base de Organizao do SUAS..................................................................58 2.2.1 - Matricialidade Scio-Familiar.......................................................................59 2.2.2 - Descentralizao poltico-administrativa e territorializao.........................61 2.2.3 Novas bases para relao entre Estado e Sociedade Civil........................62 2.2.4 Financiamento.............................................................................................64 2.2.5 Controle Social e a participao popular nos Conselhos de Assistncia Social......................................................................................................................66 2.2.6 Poltica de Recursos Humanos...................................................................69 2.2.7 - A Informao, o Monitoramento e a Avaliao............................................70 2.3 - Gesto do Sistema de Informao no SUAS: Finalidade e Perspectiva.............................................................................................................72 2.4 Abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao.................................................................................................................79 CAPTULO 3: O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social do Amazonas....................................................................................................................................96 . 3.1 O Lcus da Pesquisa.....................................................................................96

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3.2 O desafio da produo de conhecimento: Limites, possibilidades e perspectivas do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual de Assistncia Social do Amazonas........................................................99 3.2.1 Objetivos, Metas, Metodologias e composio da equipe do antigo setor de acompanhamento,informao e avaliao e do atual Departamento de Monitoramento e Informao..................................................................................99 3.2.2 Condies de Trabalho da Equipe............................................................109 3.2.3 A gesto do trabalho do antigo setor e do Departamento........................114 3.2.4 Resultados das aes de Monitoramento e Avaliao da SEAS.....................................................................................................................124 3.2.5 Limites, Potencialidades, Avanos e Desafios..........................................129 3.2.6 Sistema de Informao da Assistncia Social na SEAS...........................135

CONCLUSO............................................................................................................................144 REFERNCIAS.........................................................................................................................147 APNDICE ANEXO

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INTRODUO

O novo modelo brasileiro de gesto da assistncia social, pautado nos dispositivos constitucionais, na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), tornou-se fundamental para efetivao da Assistncia Social como poltica pblica, conforme prescreve a Constituio Federal de 1988.

Nesse sentido, a partir da nova Constituio da Repblica e da aprovao da LOAS, vrias iniciativas buscaram tornar realidade os princpios da assistncia social inscritos na legislao vigente. A Constituio de 1988 inaugurou novas perspectivas no mbito da assistncia social, como: a sua descentralizao ao nvel nacional, seu reconhecimento como dever do Estado no campo da seguridade social, seu carter de direito de cidadania, princpios da descentralizao e da participao, rompimento da centralidade federal e da ausncia da democratizao da sua gesto sob o mbito do Governo Federal (Norma Operacional Bsica _ NOB, 2005).

A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de 2004 reafirmou os dispositivos da Constituio Federal e da LOAS, contribuindo para implementao do Sistema nico de Assistncia Social. A Construo do SUAS configura-se como um esforo de romper com o modelo assistencialista, da caridade e da benesse.

Identifica-se na LOAS uma forma de incorporao dos benefcios de maneira pontual e segmentada, assim como programas de carter centralizado, com pouca responsabilidade do Estado, operados por subvenes sociais. Desse modo, o SUAS atua na recuperao da primazia da responsabilidade do Estado na oferta dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, corroborando a viso de que s o Estado capaz de garantir os direitos e o acesso universal aos que necessitam da assistncia social.

Nesse sentido, o novo modelo de gesto da Assistncia Social reconhece como formas de proteo social devidas pelo Estado: a Proteo Social Bsica e a

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Proteo Social Especial (de alta e mdia complexidade). O SUAS tambm inova ao organizar os municpios por nveis de gesto: inicial, bsica e plena, e por ter em sua base de organizao e gesto a matricialidade scio-familiar, a descentralizao poltico-administrativa e a territorializao, a relao entre o Estado e Sociedade Civil, a Poltica de Recursos Humanos e a Informao, Monitoramento e Avaliao.

A gesto da Informao, atravs da integrao entre ferramentas tecnolgicas e operao de direitos sociais, torna-se um necessrio componente para a definio do contedo das polticas sociais, monitoramento e a avaliao da oferta e demanda dos servios pblicos, principalmente no que tange assistncia social. Este instrumento de gesto de suma relevncia uma das iniciativas da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e integra a agenda estratgica do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que visa proporcionar melhores condies para o atendimento das Metas da PNAS de 2004.

A gesto da Informao um dos instrumentos imprescindveis para construir e consolidar um sistema descentralizado e participativo nos moldes de um sistema nico e unificador dessa poltica em todo o territrio nacional. Nesse sentido, a gesto da informao opera com dados e fluxos de informao do SUAS com uma clara definio de estratgias referentes produo, armazenamento e organizao, classificao e disseminao dos dados, obedecendo a um padro nacional e eletrnico definido no mbito da assistncia social (TAPAJS, 2007). Dentre as finalidades do Sistema Nacional de Informao do SUAS Rede SUAS pode-se citar o suporte: operao, gesto, ao financiamento e ao controle social do SUAS; e ao monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios contemplando os diversos integrantes da poltica pblica de assistncia social (gestores, tcnicos, usurios, entidades, conselhos e sociedade) (TAPAJS, 2007).

O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao um dos eixos estruturantes fundamentado na Poltica Nacional de Assistncia Social, devendo ser uma construo coletiva e envolver os trs entes federados. A PNAS (2004, p.61) ressalta que a formulao e a implantao de um sistema de monitoramento e

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avaliao e um sistema de informao em assistncia social so providncias urgentes e ferramentas essenciais a serem desencadeadas para a consolidao da Poltica Nacional de Assistncia Social e para a implementao do Sistema nico de Assistncia Social.

A estruturao de um sistema de informao, monitoramento e avaliao tornouse, a partir da PNAS/2004, um elemento obrigatrio, pois por meio deste que se pode fazer um acompanhamento, avaliando-se e se aperfeioando os projetos existentes. dessa forma que o monitoramento e avaliao devem ser apreendidos, como exerccio pedaggico permanente, comprometido com as repercusses da Poltica de Assistncia Social (PNAS, 2004).

Nesse sentido, o cerne deste estudo justifica-se pela relevncia da gesto da informao, monitoramento e avaliao, importante instrumento de gesto do SUAS e um dos responsveis pelo avano da assistncia social. Tambm se justifica pelo fato da pesquisadora ter tido experincia profissional no antigo setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao da Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania.

De acordo com a Poltica de Assistncia Social, a Secretaria de Estado de Assistncia Social e Cidadania SEAS a instituio responsvel pela gesto estadual da Assistncia Social no Amazonas. Nesse sentido, tambm de sua responsabilidade a implementao e execuo do sistema de informao, monitoramento e avaliao da assistncia social a nvel estadual, o que exige um conjunto de investimentos envolvendo, principalmente, equipamentos e recursos humanos qualificado.

Nesse sentido, torna-se relevante saber sobre a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania - SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS. Para tanto, questionou-se quais so os objetivos, metodologia, estrutura, organizao e composio da equipe que trabalha com o sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao? Quais as formas utilizadas de informao, monitoramento e avaliao dos programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social? Qual a

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efetividade das aes do sistema de informao, monitoramento e avaliao da SEAS? E quais so os limites, as potencialidades, os avanos e os desafios enfrentados pela equipe que trabalham com o sistema de informao,

monitoramento e avaliao da SEAS?

Para tanto, este estudo teve como objetivo geral analisar a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social da SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS, com o intuito de identificar, a partir de anlise crtico-comparativo, os limites, as potencialidades e os desafios que envolvem os processos de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social no Amazonas.

Quanto aos objetivos especficos, foram estruturados os seguintes: Conhecer os objetivos, metas, metodologia, estrutura, organizao, recursos humanos e composio da equipe (formao, perfil, atributos, qualificao, preparao etc.) do atual Departamento de Monitoramento e Informao da SEAS e do antigo Setor de Acompanhamento, informao e Avaliao; Identificar as formas utilizadas de monitoramento dos programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social do atual Departamento de Monitoramento e Informao e do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao. Analisar a efetividade das aes do atual Departamento de Monitoramento e Informao, tendo por base as alteraes realizadas com a extino do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao; Investigar os limites, as potencialidades, os avanos e os desafios enfrentados pela equipe do Departamento de Monitoramento e Informao em comparao ao antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao.

Diante de tais objetivos, no se pode relegar a atualidade e relevncia dessa temtica, uma vez que o sistema de informao, monitoramento e avaliao possibilita a mensurao da eficincia, eficcia e efetividade das aes previstas nos Planos de Assistncia Social, acompanhamento e avaliao do sistema, a fim de contribuir com o avano da Poltica de Assistncia Social.

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A presente dissertao est delineada em trs captulos, conforme detalhamento a seguir: O primeiro captulo intitula-se A Assistncia Social no Brasil: rumo afirmao de direitos e tem como subitens: 1.1 - Assistencialismo x Assistncia: Um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social; 1.2 A construo dos Direitos Sociais: Avanos e Fragilidades; 1.2.1 - A assistncia como direito social a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988: um marco de conquistas e avanos. 1.2.2 O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo. O segundo captulo relata A gesto do Sistema nico de Assistncia Social: O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao em foco, sendo composto dos seguintes subitens: 2.1 Sistema nico de Assistncia Social: Um breve Histrico. 2.2 A base de organizao do SUAS. 2.3 Gesto do Sistema de Informao no SUAS: Finalidade e Perspectiva. 2.4 Abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao. O Terceiro captulo O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual da Assistncia Social do Amazonas delineia os resultados da pesquisa.

Quanto aos procedimentos metodolgicos a pesquisa caracterizou-se pelas abordagens qualiquantitativa, pois, segundo Minayo (1994), o conjunto de dados quantitativos e qualitativos se complementa na medida em que a realidade abrangida por eles interage dinamicamente, excluindo qualquer dicotomia. Neste sentido, a pesquisa qualitativa permite o aprofundamento das anlises dos dados levantados na pesquisa quantitativa.

Os sujeitos da pesquisa foram os profissionais que trabalham na SEAS, no Departamento de Monitoramento e Informao, e os que trabalharam no Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao, conforme a categoria/funo profissional que ocupam: tcnico (assistentes sociais e psiclogos), gerente, subgerente e chefe.

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A coleta de dados, que tem por objetivo reunir os dados pertinentes ao problema a ser investigado, foi dividida em dois momentos de pesquisa, a saber:

No primeiro momento realizou a pesquisa bibliogrfica e documental, com elaborao de fichamentos de textos e livros sobre a temtica estudada e discusso do material selecionado que deram sustentao construo dos procedimentos terico-metodolgicos e embasamento para que fosse realizada a pesquisa emprica, com base no conhecimento terico das categorias centrais desse estudo.

Portanto, o aporte terico-metodolgico que embasou o estudo ancorou-se em autores que estudam a Assistncia Social, o Sistema de Informao, o Monitoramento, a Avaliao e a Gesto, as Polticas Pblicas, dentre outros. Dessa forma, de acordo com o aporte terico adotado, este estudo teve as seguintes categorias de anlise: Assistncia Social, Gesto da Informao, Monitoramento e Avaliao, Direito e Cidadania, as quais foram de fundamental importncia no desenvolvimento da fundamentao terica e da base tericametodolgica; as mesmas esto relacionadas entre si, uma vez que a Assistncia Social um direito constitucional no contributivo, sendo um direito do Cidado e dever do Estado e que necessita de uma efetiva gesto. Desse modo, o Monitoramento e a Avaliao representam um novo tratamento de dados e informaes que garantem a transparncia na utilizao de recursos, a participao, o controle social e a gesto otimizada da poltica, contribuindo, assim, para a consolidao da Poltica de Assistncia Social.

Aps a anlise das categorias do estudo e do aprofundamento do referencial terico e metodolgico, realizou-se a pesquisa de campo que correspondeu ao segundo momento da investigao cientfica, com aplicao de formulrios e realizao de entrevistas. O Universo da Pesquisa

Todos os sujeitos potenciais da pesquisa, 19 sujeitos, participaram efetivamente do processo investigativo:

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1. No Departamento de Monitoramento e Informao: O Universo da Pesquisa atingiu 100% dos profissionais: 01 chefe do departamento, 01 gerente e 01 subgerente do Sistema de Informao e 08 tcnicos, sendo, assistentes sociais e psiclogos.

2. No antigo Setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao: O Universo da Pesquisa atingiu 100% dos profissionais: 01 gerente e 07 tcnicos, sendo 04 assistentes sociais e 03 psiclogos.

No

momento

da

pesquisa

os

sujeitos

da

antiga

Gerncia

de

Acompanhamento, Informao e Avaliao, tambm denominada Setor, continuam trabalhando no mbito da SEAS, porm em outros departamentos, em cargos de coordenao ou gerncia, o que facilitou o contato para a realizao da pesquisa. Tcnicas de Pesquisa:

Quanto s tcnicas de pesquisa, foram aplicadas as seguintes: 1) Anlise documental referente ao atual Departamento de Monitoramento e

Informao e ao antigo setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao;

2) Aplicao de Formulrio com questes Semi-Abertas, junto Chefe do Departamento de Monitoramento e Informao; Gerente da Antiga Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao (APNDICE A); Gerente e Subgerente do Sistema de Informao (APNDICE B);

3) Realizao de Entrevista Semi-Estruturada (APNDICE C),

junto equipe

tcnica do atual Departamento de Monitoramento e Informao e do antigo Setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao. Segundo Pdua, nesse tipo de entrevista o pesquisador organiza um conjunto de questes sobre o tema que est sendo estudado, mas permite, e s vezes at incentiva, que o entrevistado fale livremente sobre o assunto que vo surgindo como desdobramentos do tema principal (idem, p.67).

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4) Observao Indireta no momento da realizao da pesquisa documental e emprica com aplicao dos instrumentais. Ressalta-se que observar no um simples olhar, mas poder destacar de um conjunto aquilo que especfico, prestando ateno em suas caractersticas, abstrair do contexto dimenses singulares. (PRATES, p.132, 2004).

5) Elaborao de um dirio de campo, onde foram anotados as observaes e reflexes sobre a pesquisa e o andamento da dissertao, desde a fase dos estudos preparatrios.

Atravs das tcnicas e dos instrumentais de pesquisa, foi possvel obter informaes, depoimentos e opinies, mediante contato e dilogo com os informantes. Coerente com os objetivos da pesquisa, o presente estudo apresentou uma estrutura metodolgica constituda de trs fases, configuradas como momentos distintos e interligados, mas no estanques, a saber: 1 Fase: Constituiu-se na execuo de procedimentos preliminares, bem como na construo do referencial terico-metodolgico e na primeira aproximao do objeto de estudo. 2 Fase: configurou-se na pesquisa emprica. Nesse momento, realizou-se a entrevista com os sujeitos da pesquisa e a continuao da construo do aporte terico. 3 Fase: resultou na construo do objeto de estudo, na pesquisa e apresentao dos resultados da pesquisa.

Acredita-se que a produo terica e os resultados da pesquisa ora proposta podero trazer contribuies importantes para o Estado do Amazonas, para as Secretarias de Assistncia Social, para as universidades e para a categoria de profissionais que trabalham na perspectiva do SUAS ou realizam estudos no mbito do mesmo e, principalmente, para os usurios do sistema e para o aprimoramento e a consolidao de uma importantssima poltica pblica.

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CAPTULO I

ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: Rumo afirmao de direitos.

Considerando-se que ainda h razovel desconhecimento acerca da Poltica de Assistncia Social no Brasil, bem como que o conceito de uma assistncia associada benevolncia com prtica paliativa, faz-se necessrio que a poltica de assistncia ganhe visibilidade no que tange ao seu significado e extenso. Este captulo tem como objetivo apresentar uma retrospectiva histrica acerca da trajetria da Assistncia Social no Brasil, enfatizando sua perspectiva mais recente em direo afirmao de direitos.

Realiza-se primeiramente uma discusso sobre a questo do assistencialismo, tendo em vista sua inerncia trajetria histrica da Assistncia Social, principalmente do Brasil, o que denota um dos grandes desafios para a Poltica de Assistncia Social - romper com a cristalizao do assistencialismo.

Em seguida, contextualiza-se a Assistncia Social como direito social, a partir da Constituio Federal de 1988, a qual reconhece e trata a Assistncia Social como uma poltica pblica articulada ao conjunto da poltica social e que requer do Estado brasileiro maior seriedade e efetividade. Ancorada em tal enfoque discute-se sobre os direitos sociais, ratificando a assistncia como direito social e como uma das condies para o exerccio da cidadania no cenrio brasileiro.

Por fim, aborda-se o sistema de proteo social brasileiro na dcada de 90, identificando alguns avanos, fragilidades e respostas governamentais apresentadas s demandas da populao.

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1.1 ASSISTENCIALISMO X ASSISTNCIA: um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social.

A prtica assistencialista antiga na humanidade. Na Idade Mdia j existiam as instituies de caridade criadas pelas companhias religiosas e pela caridade leiga. Em seguida a civilizao judaico-crist e as sociedades capitalistas do continuidade a essa prtica.

O panorama histrico do Brasil nos mostra, de maneira bem concreta, que h muito tempo as elites utilizam-se do assistencialismo para manter sua posio de dominao e, principalmente, para alienar a maioria do povo dos seus verdadeiros direitos. Por meio das prticas assistencialistas, os detentores do poder sempre procuravam iludir a populao com uma imagem bondosa e caridosa que ocultava uma prtica que, no fundo, tinha como objetivo anestesiar os oprimidos e perpetuar a mentalidade de explorao presente no pas desde sua fundao.

Soares (2006) afirma que no Brasil Colnia e no Imprio medidas redistributivas davam-se de duas formas: 1) mediante programas assistenciais, tambm conhecidos como amparo social, por meio de concesso de penses a rfos e a vivas honestas e a ajuda manuteno das casas de misericrdia; 2) por meio de concesses de mercs e monoplios para a explorao de certas atividades econmicas. Desse modo, o amparo social era assistencialista porque se baseava na troca de favores e no em poltica pblica e direito do cidado, cujo objetivo seria proteger, de fato, os que mais necessitavam. A ao assistencialista no visava o bem comum nem o progresso econmico.

Nessa tica, entende-se que o assistencialismo uma deformao na prestao da "Assistncia Social", envolvendo aes clientelistas, de subservincia, de dependncia, de troca de favores, por meio de aes obscuras, mas com objetivos muito claros por parte dos realizadores, quanto forma de seleo dos beneficirios. Para Sposati (2003, p.68) o assistencialismo uma das atividades sociais que historicamente as classes dominantes implementaram para reduzir a misria que geravam e para perpetuar o sistema de explorao do trabalhador.

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Neste sentido, o assistencialismo revela-se como um campo de benesse pblica ao necessitado e se faz presente em grande parte das polticas sociais brasileiras. O cidado que est em situao de vulnerabilidade scio-econmica pode encontrar nas aes assistencialistas algumas respostas para suas necessidades e, desse modo, incorpora tais aes de forma positiva, tornando-as um fetiche, pois no percebe que no geram direitos e os mantm em condio de subalternidade.

A esse respeito Sposati (2003, p.53) afirma que:


Superar a leitura fetichizada do assistencial no Servio Social movimento que vai alm da questo profissional. Implica, de um lado, apreender o assistencial como mecanismo histrico presente nas polticas brasileiras de corte social. De outro, criar estratgias para reverter essas polticas na conjuntura da crise da sociedade brasileira para os interesses populares.

Sob essa tica, a prtica do assistencialismo ancora-se no pressuposto de que sempre haver na humanidade pessoas carentes que precisaro de ajuda e que em funo de seu enfraquecimento no conseguiro reverter a condio na qual se encontram. Desse modo, o homem torna-se um ser dependente, um cliente das aes daquele que detm o poder. A necessidade determinante nessa relao de prestao do favor, cimentando uma cultura avessa cidadania, por reduzir a um mero favor os direitos sociais.

No Brasil, pas onde se registra uma das maiores taxas de desigualdade social (SPOSATI, 2003), h um grande nmero de pessoas que esto na dependncia social. Consequentemente, h grande demanda pelos programas sociais sob a responsabilidade do Estado, marcadamente conservador. Para Sposati (idem) o carter assistencial uma das caractersticas presentes nas aes do Estado brasileiro, por meio de suas polticas governamentais de corte social. Tal perfil imprime o carter de emergncia s polticas sociais.

Entende-se que a forma assistencial citada agrava a excluso, pois, ao imprimir o carter de emergncia s polticas sociais, mantm o beneficirio na condio de assistido ou favorecido pelo Estado, no sendo considerado e tratado como usurio de um servio a que tem direito. Da verifica-se a ambigidade da Assistncia Social,

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pois na medida em que exclui, tambm inclui como forma de atendimento s necessidades sociais emergenciais. Sposati (2003, p.37) ainda relata que o assistencial uma forma de caracterizar a excluso com face de incluso, pela benevolncia do Estado frente carncia dos indivduos. Atravs do mecanismo assistencial o Estado seleciona o grau de carncia da demanda para inclu-la ou exclu-la dos servios ou bens ofertados pelos programas sociais. Assim, o grau de carncia torna-se um critrio institucional e uma forma de ingresso, ficando claro, desse modo, que o assistencial presente nas polticas sociais revela-se, concomitantemente, como mecanismo de excluso e incluso ao acesso de bens e servios sociais prestados pelo Estado.

notrio que a assistncia como campo de ao governamental enquadra-se como servios ofertados a alguns segmentos da populao caracterizados como necessitados sociais. E ainda que de forma precria, a assistncia o mecanismo principal atravs do qual os necessitados tm acesso aos servios sociais.

Em princpio, a Assistncia Social se destina aos trabalhadores pouco visveis para o capital, cabendo cuidar daqueles que esto desempregados e no tm vnculo formal de trabalho, ou seja, os que aparentemente esto margem do processo produtivo capitalista. Desse modo, o trabalho e a assistncia vivem uma contraditria relao de tenso e atrao, pois quem no consegue trabalho necessita tornar-se usurio da Assistncia Social:
Tenso porque aqueles que tm o dever de trabalhar, mesmo quando no conseguem trabalho, precisam de assistncia, mas no tm direito a ela. O trabalho, assim, obsta a Assistncia Social. E atrao porque a ausncia de um deles impele o indivduo para o outro, mesmo que no possa, no deva, ou no tenha direito. (BOSCHETTI, 2003, p.47).

A assistncia um direito legalmente garantido desde a Constituio de 1988, na qual explicita que a mesma ser prestada a quem dela necessitar, assegurando que um direito de todos os desamparados ou de quem tiver necessidade. Porm, v-se que a assistncia se torna limitada e restritiva a partir do momento que o texto constitucional estabelece uma distino na aplicao do direito entre aqueles que so ou no capazes de trabalhar; a proteo, o amparo e a garantia se destinam

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aqueles cuja situao no lhes permite trabalhar. A assistncia, assim, toma como critrio a inaptido ao trabalho.

Os direitos assistenciais no Brasil vivenciam um desafio por conviverem com o lcus tensionado do novo e do conservador, pois ainda que no campo jurdico princpios e diretrizes inditos tenham sido assegurados em lei, essas inovaes convivem com princpios seculares que retardam a recomposio do campo assistencial sob a lgica do direito. Nesse sentido, ratifica-se que desmistificar a identificao da Assistncia Social com o assistencialismo e com a filantropia um aspecto importante dentre os desafios a serem enfrentados.

Defende-se que as mudanas no mbito da Assistncia Social no Brasil necessitam ser compreendidas, assimiladas e incorporadas, uma vez que, se por um lado, as aes assistenciais transformadas em direitos sociais somam um conjunto de esforos criados em leis, por outro, essas leis por si s no transformam, sendo preciso uma conscincia poltica inovadora de sujeitos envolvidos nesse processo de transformao. um momento de transio desafiador e que requer unio de foras de todos os nveis da federao e de uma prtica coletiva que vise Assistncia Social como poltica pblica, ou seja, como um direito legtimo.

neste sentido que se torna-se um desafio para a poltica de Assistncia Social desmistificar o fetiche sobre o assistencialismo, um vez que historicamente a Assistncia Social brasileira se estruturou acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil. Yazbek (2004, p.17) elucida que:

a Assistncia Social brasileira se desenvolveu mediada por entidades do setor filantrpico, bem como acompanhada dessas formas filantrpicas, caritativas e benemerentes de socorrer os pobres, que se constituram em mediaes fundamentais para o exerccio da Assistncia Social (no apenas no Brasil). Essas mediaes tm sua raiz na relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a filantropia e com a benemerncia. Assim, as entidades de filantropia, caridade e benemerncia tornaram-se mediaes para a Assistncia Social e so certificadas como tal pelo CNAS em suas atribuies definidas na LOAS.

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nesse contexto de iniciativas solidrias na sociedade brasileira que se expandem na dcada de 90 as entidades conhecidas como filantrpicas. Nesse momento se tornam evidentes as inspiraes neoliberais das aes do Estado em face s necessidades sociais da populao.

A Constituio Federal de 1988 alterou o conceito de entidade filantrpica para entidade beneficente de Assistncia Social, contudo ainda h diversidades de nomeclaturas atribudas s entidades privadas. Tais entidades esto dispensadas do recolhimento ao INSS, uma vez que obtm o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, concedida pelo Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.

Entende-se por entidade beneficente de Assistncia Social aquela que


Promove gratuitamente e em carter exclusivo a Assistncia Social beneficente a pessoas carentes, em especial a crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincia; entende por Assistncia Social beneficente a prestao gratuita de benefcios e servios a quem dela necessitar. No obstante tal definio, para atender as entidades de sade procede-se inclusive a um arranjo desnecessrio, j que poderia ter sido dada uma redao mais adequadas, sem distorcer o conceito de Assistncia Social, acrescentando: considera-se tambm de Assistncia Social beneficente [...] a oferta e a efetiva prestao de servios de pelo menos sessenta por cento ao SUS [...]. (idem, 1999, p.100).

As entidades beneficentes de Assistncia Social integram o terceiro setor que formado por um conjunto de atividades sociais privadas, situadas na sociedade civil, mas que o Estado reconhece ser de interesse pblico. Assim, as entidades e organizaes compreendidas como No Governamentais so privadas, com fins pblicos e sem fins lucrativos e tem a finalidade de melhorar e fortalecer a prpria sociedade civil. As entidades beneficentes de Assistncia Social se diferenciam das entidades civis e organizaes que atendem a interesses estritamente privados de seus associados, como os sindicatos e as cooperativas.

A prtica social da maioria dessas entidades ainda orientada pela lgica da filantropia e da benemerncia, com uma funo protetora, o que se torna um entrave para uma consolidao efetiva da Assistncia Social como uma poltica pblica de direito.

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A prtica assistencial implementada pelas organizaes no-governamentais e em grande parte, tambm pelas governamentais, no se pautava por uma direo terica e poltica que a concebesse como poltica pblica e estatal. Tambm se orientava pelo voluntarismo, sem exigncia de planejamento que indicasse claramente suas funes, os benefcios e beneficirios, o oramento e seus critrios de aplicao e distribuio, bem como sua forma de gesto. evidente que apenas o reconhecimento legal da assistncia como direito no provoca automaticamente uma inverso dessas prticas, fortemente enraizadas na cultura brasileira (BOSCHETTI, 2003, p.136).

O que se observa que a Assistncia Social como poltica pblica ainda guarda traos das primeiras medidas filantrpicas, o que ajuda a explicar a insistente permanncia de confuso entre assistencialismo e Assistncia Social como poltica pblica. Essa confuso existe no apenas nas entidades beneficentes, mas predomina tambm nos programas e projetos de enfrentamento pobreza desenvolvidos pelo Estado, o qual, por sua vez, direciona suas aes sob o vis da seletividade que um fator que dificulta a atuao da Assistncia Social como uma poltica universal.

Para Boschetti (2003) o critrio da inaptido para o trabalho por onde ocorre o fator primeiro da seletividade. Desse modo, pode-se afirmar que no basta apenas ser pobre ou indigente para ter acesso Assistncia Social. Por muito tempo, ou at mesmo desde sua gnese, a assistncia dirigiu-se apenas aos pobres que, comprovadamente, demonstrassem sua incapacidade para o trabalho.

A lgica do discurso humanitrio e da filantropia moldou a Assistncia Social brasileira na esfera pblica estatal por meio da consolidao de um perfil focalizado, despolitizado, privatizado e refilantropizado. Nesse sentido, o que se enfrenta hoje o desafio de fortalecer a esfera pblica, pois, sendo pblico, tem a universalidade como perspectiva; envolvendo interesses coletivos, tem uma visibilidade pblica e envolve o controle social, a participao e a democratizao (YAZBEK, 2004).

evidente que apenas o reconhecimento legal da assistncia como poltica pblica no provoca automaticamente uma inverso dessas prticas filantrpicas, benemerentes e assistencialistas que esto fortemente enraizadas na cultura brasileira. preciso reafirmar a poltica de Assistncia Social implementando-a conforme inscrito na Constituio Federal de 1988 e consolidado na Lei Orgnica

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de Assistncia Social (1993), atribuindo a forma de direito s aes que a concretizam. Desse modo, converte-se esse direito legal em um direito legtimo para que se possa superar essa leitura fetichizada do assistencialismo e consolidar a Assistncia Social na perspectiva da efetivao dos direitos.

1.2 - A CONSTRUO DOS DIREITOS SOCIAIS: Avanos e fragilidades.

O Direito Social um produto histrico, fruto de um cenrio de lutas, conquistas, avanos e fragilidades decorrentes da reivindicao da classe trabalhadora. Contudo, a constituio dos direitos teve incio com um movimento das sociedades europia e norte-americana, precursoras para o reconhecimento dos direitos civis, polticos e sociais.

Tratar sobre os direitos remete discutir a cidadania, pois na trajetria dos direitos, sobretudo a partir do Estado Moderno, os sditos se tornaram cidados e lhes foram concedidos alguns direitos fundamentais por ocasio da proclamao dos Direitos do Homem e do Cidado, no final do sculo XVIII, o que formulou as bases da instituio da cidadania e expressou o incio de um novo perodo na histria da civilizao ocidental e da Declarao Universal dos Direitos Humanos, no sculo XX (SHONS, 1999).

Nesse sentido, com o surgimento dos direitos do cidado na formao do Estado Moderno, ocorreram mudanas na relao entre o Estado e o Cidado, por se tratar de uma relao que passa a ser vista sob a tica dos direitos dos cidados e no mais dos sditos. Destaca-se que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, elaborado pela Assemblia Constituinte Francesa, em 1789, e a Declarao Universal dos Direitos do Homem, formulado pela ONU, em 1948, so referenciais para a garantia legal do campo dos direitos.

Ao vincular a presena dos direitos na sociedade questo da cidadania, Marshall (1967) concebeu a cidadania como um modo de viver inerente a cada indivduo e no como algo imposto a ele de fora. A cidadania se desenvolveu pelo florescimento do conjunto de direitos que eram capazes de gozar. Assim, ela exige

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compreender a lealdade de homens livres, imbudos de direitos e protegidos por uma lei comum. Desse modo, o autor aceitava a desigualdade quantitativa ou econmica, porm condenava a desigualdade qualitativa de um homem que tivesse um padro de vida civilizado em relao ao indivduo que no o tivesse, pois todos deveriam participar da herana social e levar a vida de um ser civilizado, de acordo com os padres que regem a sociedade.

Marshall ainda sinaliza que nos velhos tempos os trs direitos da cidadania eram confundidos porque estavam fundidos num s. A evoluo da cidadania resultou na separao dos trs elementos, podendo-se dizer que em cada sculo foi desenvolvido um tipo de cidadania: no sculo XVIII foram efetivados os direitos civis; no sculo XIX os direitos polticos; e no sculo XX os direitos sociais.

Na concepo de Bobbio (apud SCHONS,1999, p.57) fica claro que:


Os direitos nascem quando devem ou podem nascer. Nascem quando o aumento do poder do homem sobre o homem [...] ou cria novas ameaas liberdade do indivduo, ou permite novos remdios para as suas indigncias: ameaas que so enfrentadas atravs de demandas de limitaes de poder; remdios que so providenciados atravs da exigncia de que o mesmo poder intervenha de modo protetor.

Como exemplo e justificativa de que os direitos surgem quando podem e devem nascer e quando novas exigncias pem a necessidade de atend-los, Bobbio apresenta uma classificao de direitos por gerao. Assim, os direitos civis e polticos, garantidos no sculo XVIII e XIX, so considerados de 1 gerao. Os direitos sociais, que ganharam evidncia no sculo XX, so considerados direitos de segunda gerao. J os direitos de terceira gerao so entendidos como fruto das relaes entre os povos e por isso so fundados na idia de solidariedade.

No quadro 01, pode-se visualizar a classificao dos direitos, segundo a respectiva gerao, de acordo com Couto (2004):

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CLASSIFICAO

NATUREZA

FUNDAMENTO

RELAO /ESTADO

TITULARIDADE

1 Gerao: Direitos Civis e Polticos 2 Gerao: Direitos Sociais

Individual

Liberdade

Cunho Negativo resistncia ou oposio

O indivduo

Individual/coletivo

Igualdade

Cunho Positivo Direitos por intermdio do Estado

O indivduo

3 Gerao: Coletivos/Difusos Solidariedade Contra a ingerncia do Direito ao Estado e particulares desenvolvimento da paz, do meio ambiente e da autodetermina o dos povos. Quadro 01: Classificao dos direitos segundo as geraes Fonte: COUTO, 2004. Elaborao da Pesquisadora.

Famlias, povos, nao, coletividades regionais ou tnicas, humanidade.

Os direitos de primeira gerao emergiram sob a hegemonia do liberalismo e consistiram, inicialmente, na conquista das liberdades polticas com a Revoluo Francesa, cujo objetivo era afirmar os direitos individuais. Por opor-se ao absolutismo, e em proteo ao direito vida, liberdade, propriedade privada, entre outros, essa primeira fase configura-se como conquistas de liberdades pblicas negativas, por ser contra a presena reguladora do Estado.

J os direitos de segunda gerao, denominados direitos sociais, ocorreram em procedncia das lutas dos trabalhadores no cenrio de desenvolvimento e expanso do capitalismo industrial, so direitos fundamentados pela idia de igualdade e de natureza coletiva, mas de titularidade individual; e sua concretizao depende da interveno do Estado. Os direitos de terceira gerao so de carter coletivo e difuso, com o ideal da fraternidade e da solidariedade social.

Para os liberais clssicos os direitos s poderiam ser exercidos apenas pelos cidados livres e autnomos, ou seja, pelos proprietrios de terras e donos de produo; os que viviam de sua fora de trabalho no poderiam requerer direitos.

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Couto (2004, p. 45-46) relata que na tradio liberal,


Os direitos so proclamados a partir da liberdade e da autonomia, sem nenhuma forma de coao ou interveno do Estado, critrios estes que foram se alterando com a evoluo da sociedade, principalmente depois do ingresso da classe operria no cenrio de disputas sociais e econmicas. Se foi possvel verificar as idias clssicas liberais na conquista dos direitos civis e polticos dos sculos XVIII e XIX, j no sculo XX, com a introduo dos direitos sociais, comearam a ser identificadas as alteraes no campo econmico e social.

Os direitos civis e polticos, proclamados a partir da liberdade e da autonomia, foram exercidos de maneira particular, referindo-se a um tipo de homem e no a toda humanidade. Contra esse princpio formam-se os primeiros movimentos da classe operria para universalizar os direitos.

Para Marshall (1967), o direito civil corresponde liberdade individual, por meio da qual os cidados tm direito justia, igualdade, propriedade e liberdade de ir e vir, de imprensa, pensamento e f. Para que o sculo XVIII abrangesse o perodo formativo dos direitos civis era preciso incluir um Habeas Corpus, o Toleration Act, a abolio da censura da imprensa e a revogao do Combination Act. No setor econmico, o direito civil bsico o direito a trabalhar.

No sculo XVIII os direitos polticos eram deficientes pelos padres da cidadania democrtica; os eleitores eram minoria na populao. O direito de voto era um monoplio de grupo e os direitos polticos no estavam includos nos direitos da cidadania. J os direitos sociais no faziam parte do conceito de cidadania e sua finalidade era diminuir a pobreza sem alterar a desigualdade da qual a pobreza era a conseqncia mais desagradvel.

Marshall ainda acentua que aceitar a assistncia abdicar dos direitos civis e polticos, pois os indigentes abriam mo, na prtica, do direito civil da liberdade pessoal e eram obrigados por lei abrir mo de qualquer direitos polticos que possussem (1969, p72). Foi desse modo que por um longo tempo a negao dos direitos sociais foi feita em nome dos direitos de liberdade. Assim, cria-se o Estado Social para responder

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s necessidades das classes trabalhadoras, surgindo as bases concretas para a formulao dos direitos sociais. Em relao aos direitos sociais, Couto (2004, p.63) relata que foi atravs das manifestaes dos trabalhadores organizados que ganharam fora no sculo XIX, que os direitos sociais comearam a criar condies objetivas de serem constitudos, reafirmando a insuficincia dos direitos civis e polticos.

Assim, a concepo dos direitos sociais efetivou-se pela instituio do Estado de Bem-Estar Social, tambm conhecido como Welfare State, como uma resposta s populaes que exigiam seus direitos e a expanso de polticas pblicas. Com a grave crise de desemprego devido grande depresso de 1929 e o ps-guerra, o mundo estava fragilizado, sendo necessria uma resposta populao. Ento, para responder a essa questo emerge o Estado de Bem-Estar, propondo pleno emprego, sade, educao, dentre outros.

Esping-Andersen (1991) relata que o Welfare State teve suas origens no sculo XIX, no marco da chamada questo social, e seu desenvolvimento se deu no sculo XX. O seu apogeu ocorreu no perodo compreendido entre 1945 e 1975, conhecido tambm como os 30 anos gloriosos. Nesse perodo o Estado passou a regular a economia e a sociedade e financiou o bem-estar social.

Destaca-se que a constituio do Estado de Bem-Estar Social foi de fundamental importncia para a busca de garantia de bem-estar para os cidados, como direito social. De acordo com os seus princpios, o Estado deve regular a economia de mercado de modo a assegurar o pleno emprego. Portanto, pleno emprego, servios sociais universais e Assistncia Social definem o Estado de Bem-Estar Social.

Couto (2004, p.67), em consonncia com Sping-Andersen, explicita que:


Se o Estado de Bem-Estar Social teve sua imagem vinculada ao sucesso do perodo de acumulao capitalista do ps-guerra, foi tambm esse mesmo projeto acusado de ser o responsvel pela crise enfrentada pelo capitalismo na dcada de 1970, a qual presenciou duas crises do petrleo (1973 e 1979), grande presses inflacionrias e crise de consumo, tendo sido ainda marcada por grandes

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mobilizaes dos trabalhadores em busca da ampliao do Estado no atendimento de suas demandas.

Sob essa tica, analisa-se que o Estado de Bem-Estar Social tentou responder s demandas da populao, que reivindicava melhores condies de vida, bem como buscou garantir a reproduo da mo-de-obra, criando-se uma sociedade de consumo. Desse modo, contribua-se para a acumulao de capital e, medida que incentivava o setor econmico, fortalecia tambm o setor social. Todavia, a crise do padro de acumulao capitalista, na dcada de 70, apontada como um produto do Estado de Bem-Estar e, com isso, as polticas sociais retomam seu carter liberal residual, ficando os direitos sociais pautados na caridade da sociedade e na ao focalizada do Estado.

O quadro a seguir detalha a sntese evolutiva da construo dos direitos sociais no Brasil, a partir das Constituies Federais:

DIREITOS SOCIAIS
Constituio de 1891 -livre exerccio de qualquer profisso moral, intelectual e industrial. Constituio de 1934 -Legislao trabalhista; -proibio de diferena de salrio para o mesmo trabalho; -salrio mnimo; jornada diria de 8 horas de trabalho; -proibio do trabalho de menores de 14 anos; do trabalho noturno para menores de 16 anos, do trabalho insalubre para menores de 18 anos e mulheres; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; -indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; regulamentao especial para o trabalho agrcola; -amparo dos desvalidos; -amparo a maternidade e a Constituio de 1937 -Ensino prvocacional e educacional destinados as classes menos favorecidas; -amparo a infncia e a juventude; -ensino primrio obrigatrio e gratuito; -legislao trabalhista; - proibio de diferena de salrio para o mesmo trabalho; -salrio mnimo; -jornada diria de 8 horas de trabalho; proibio do trabalho de menores de 14 anos; do trabalho noturno para menores de 16 anos, do trabalho insalubre para menores de 18 anos e mulheres; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; Constituio de 1946 -Direito ao trabalho; -uso da propriedade condicionado ao bem-estar social; salrio mnimo; jornada diria de 8 horas de trabalho; -proibio de salrio desigual para o mesmo trabalho; -salrio de trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores no lucro da empresa; -higiene e segurana no trabalho; -proibio de trabalho de menores de 14 anos e de mulheres e de menores de 18 anos em indstrias insalubres; -direito da gestante antes e depois do parto; -estabilidade no emprego e indenizao na dispensa do trabalhador; -conveno coletiva de trabalho; Constituio de 1967 -Direito ao trabalho; -valorizao do trabalho como condio de dignidade humana; -funo social da propriedade; - proibio de greve em servio pblico e servios assistenciais; salrio mnimo; - proibio de salrio desigual para o mesmo trabalho; -salrio de trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores no lucro da empresa; -jornada de trabalho de 8 horas; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; -higiene e segurana do Constituio de 1969 -Direito ao trabalho; -salrio do trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores nos lucros das empresas; -jornada diria de 8 horas; -repouso semanal remunerado; -frias anuais remuneradas; higiene e segurana do trabalho, -proibio do trabalho aos menores de 12 anos, de trabalho noturno aos menores de 18 anos e trabalho insalubre para mulheres e menores de 18 anos; -descanso remunerado a gestante antes e Constituio de 1988 -Reduo da jornada semanal de trabalho de 48 horas para 44 horas; -frias anuais remuneradas com mais um tero de trabalho; -extenso do FGTS a todos os trabalhadores; -licenapaternidade; -direitos iguais aos trabalhadores urbanos, rurais e domsticos; -vinculao da aposentadoria ao salrio mnimo; -extenso aos aposentados dos benefcios concedidos aos trabalhadores ativos; -ampliao de 90 para 120 dias do perodo de licenagestante, reconhecimento do direito de greve e de autonomia e de

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infncia; -atendimento as famlias com prole numerosas; direito a educao primria integral e gratuita.

-indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; -necessidade de reconhecimento do sindicato pelo Estado; -greve considerada anti-social e nociva.

-assistncia aos desempregados; -previdncia com contribuio dos trabalhadores; -seguro para acidente do trabalho; -reconhecimento do direito de greve; -educao primria gratuita e obrigatria; -repouso semanal remunerado; -frias anuais remuneradas; -indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; -assistncia maternidade, infncia e adolescncia.

trabalho; -proibio do trabalho aos menores de 12 anos, de trabalho noturno aos menores de 18 anos; -descanso remunerado a gestante antes e aps o parto; -Previdncia Social; -assistncia sanitria, hospitalar e mdica preventiva aos trabalhadores; assistncia a maternidade, infncia e adolescncia e sobre a educao de excepcionais; direito a educao primria.

aps o parto; -salrio-famlia; -aposentadoria para mulheres com 30 anos de trabalho; -proibio de greve em servios pblicos e atividades essenciais; -assistncia a maternidade, infncia e a adolescncia e educao de excepcionais; necessidade de apontar fonte de custeio para benefcios assistenciais.

liberdade sindical; -incluso do segurodesemprego como direito dos trabalhadores urbanos e rurais; universalizao do ensino fundamental; -gratuidade do ensino pblico em todos os nveis; -transformao da creche em um servio educacional; -uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios; -irredutibilidade do valor dos benefcios; -diversidade de sua base de financiamento; -gesto administrativa descentralizada e com controle social; - acesso a todo servio de sade, com os princpios da universalidade e da equidade; reconhecimento da Assistncia Social como componente da seguridade social; - salrio mnimo para idosos de deficincia que no puderem se manter.

Quadro 02: A evoluo dos direitos segundo as constituies. Fonte: Couto, 2004. Elaborao da Pesquisadora.

Observa-se no quadro exposto que foi a partir da Constituio de 1934, no governo de Getlio Vargas, que houve o incio da definio do campo dos direitos relacionados ao trabalho ao povo brasileiro. Desse modo, os direitos enunciados na Constituio de 1937, institudo no Estado Novo, ainda no governo de Getlio Vargas, diferem dos de 1934 em relao possibilidade de interveno direta do Estado, embora tenha-se mantido a maioria dos direitos da constituio anterior. J a grande novidade da Constituio de 1946 refere-se liberdade de associao sindical e o direito greve. Na Constituio de 1967, o campo dos direitos sociais trabalhistas permaneceu preservado. O retorno proibio da greve se deu na

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Constituio de 1969, instaurando-se uma poltica de controle perante s polticas sociais para manter a populao sob a guarda do aparelho do governo.

Destaca-se que na Constituio de 1988 a introduo da Seguridade Social como sistema de proteo social, englobando a Previdncia Social, a Sade e a Assistncia Social, um marco no avano do campo dos direitos sociais no Brasil. Em seu artigo 6 est estabelecido que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. A amplitude dos temas inscritos no art. 6 da Constituio deixa claro que os direitos sociais no so somente os que esto enunciados nos artigos 7, 8, 9, 10 e 11. Eles podem ser localizados, principalmente, no Ttulo VIII - Da Ordem Social, artigos 193 e seguintes.

Os direitos sociais relativos aos trabalhadores na Constituio dividem-se em duas modalidades: 1- Direitos relativos aos trabalhadores em suas relaes individuais de trabalho, (art. 7 CRFB); 2- Direitos coletivos dos trabalhadores (9 a 11 CRFB).

Os direitos relativos Sade, Previdncia e Assistncia Social, esto no ttulo da Ordem Social, artigos 193 e seguintes. Os direitos sociais relativos educao e cultura embasam-se em diversos dispositivos da Constituio, artigos 5, IX, 23, III a V, 24 VII a IX, 30, IX, 205 a 217.

J os direitos sociais relativos famlia, criana, adolescente e idoso podero ser encontrados em captulos da Ordem Social: art. 201, II, art. 203, I, II, arts. 226 e 227, art. 230. Nos direitos sociais relativos ao meio-ambiente, o art. 225 dispe que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

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A Assistncia Social, como campo do direito social, foi uma grande conquista da populao brasileira e a partir dessa possibilidade de conquistas que a mesma se insere no texto da Constituio Federal de 1998, como parte integrante da Seguridade Social, conforme sinalizado nos artigos 203 e 204, a seguir:
Art. 203. A Assistncia Social ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuio a seguridade social, e tem por objetivos: I) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II) o amparo s crianas e adolescentes carentes, III) a promoo da integrao ao mercado de trabalho, IV) a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria, V) a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoas portadora de deficincia e ao idoso que comprovarem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provido por sua famlia conforme dispuser a lei. Art. 204. As aes governamentais na rea da Assistncia Social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, revistos nos artigos 195, alm de outras fontes, e organizadas com bases nas seguintes diretrizes: I) descentralizao polticoadministrativa cabendo a coordenao e a execuo dois respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de Assistncia Social; II) participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Este um marco legal e poltico crucial para que a Assistncia Social passasse a ser uma poltica social de cunho pblico e no-contributiva, atendendo populao sob a tica dos direitos. Ressalta-se que a mesma foi a ltima rea da Seguridade Social a ser regulada, conforme avalia Couto (2004, p.171):
Essa regulao tardia pode ser avaliada, no mnimo, sob dois prismas. O primeiro, [...] o preconceito com a rea, a falta de densidade poltica e de debate conceitual que alimentassem as decises sobre as mesmas (Pereira, 1996; Yasbek, 2001). O segundo pode ser creditado rearticulao das foras conservadoras no pas, aps 1989, que apontavam a crise fiscal como fator preponderante para a atuao do Estado e imprimiram muitos bices a tudo que gerasse gastos, inclusive o social.

Devido ao seu percurso histrico, marcadamente clientelista, a Assistncia Social ainda enfrenta dificuldades para ser apropriada e efetivada como poltica social. Alm disso, notria a confuso da mesma como poltica filantropia, benemerncia, assistencialismo e paternalista.

Mas h de se reconhecer que a originalidade da assistncia est em sua instituio legal. Embora, para Boschetti (2003), paute-se em um vis

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conservadorista por manter princpios seculares, sendo retardada a sua afirmao na lgica do direito, o qual beneficiaria populao o acesso a bens e servios para o atendimento de suas necessidades bsicas e melhoria de suas condies de vida

As mudanas no mbito da Assistncia Social no Brasil necessitam ser visibilizadas e compreendidas a partir de transformao da Assistncia Social em direitos sociais, materializados pela Lei Orgnica de Assiatncia Social - LOAS e pela Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS, as quais somam um conjunto que envolve esforos da sociedade e garantias legais.

Nesse sentido, o prximo subitem explanar a Assistncia Social como direito social, a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988, buscando mostrar as conquistas, os retrocessos, os desafios e os avanos em conjunturas das dcadas de 80 e 90 e do ano 2000.

1.2.1 - A ASSISTNCIA COMO DIREITO SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988: um marco de conquistas e avanos.

Na dcada de 80 verificou-se um novo patamar na relao Estado e sociedade com o processo de redemocratizao do Estado brasileiro. Foi um momento marcado pela transio dos governos militares constituio da democracia. Revelou-se, assim, uma nova configurao para o cenrio econmico, poltico e social brasileiro.

Nesse momento, mais precisamente em 1985, ocorreu a primeira eleio para presidente da repblica com candidatos civis e de oposio aos militares. Pode-se dizer que esse momento s foi possvel devido movimentao da sociedade que promoveu diversos protestos, reivindicaes e manifestaes pblicas. Verificou-se uma significativa organizao dos sujeitos polticos coletivos, como sindicatos, partidos e movimentos sociais, permeados por contedos democrticos (COUTO, 2004).

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Desde 1985 observa-se que na conjuntura brasileira os governos passaram a ser

permeados de propostas democrticas com o intuito de romper com o clientelismo do Estado, incentivando mudanas no mbito do sistema poltico, econmico e civil, visando o crescimento e o desenvolvimento do pas. Todavia, as elaboraes de planos econmicos e legislaes sociais mostraram-se insuficientes para melhoria das condies e qualidade de vida da populao, uma vez que a demanda por polticas sociais havia aumentado, resultante dos governos militares que agravaram a m distribuio de renda do pas.

Couto (2004, p. 144) explicita que:


O governo Sarney ficou conhecido como de transio democrtica, que teve como resultante a Constituio de 1988, e por outro lado pelo processo de articulao das foras conservadoras, que tornaram, pela sua presso, inacabada a reforma prevista pela Constituio, indicando o percurso do Brasil que teve como agenda econmica, poltica e social as orientaes de recorte terico neoliberal.

Nessa perspectiva, pode-se apreender que em pleno nascimento da Constituio de 1988 o governo brasileiro firmou acordos com organismos financeiros e internacionais1 que tinham orientaes neoliberais com indicao para a desestruturao dos sistemas de proteo social ligados ao Estado, pois o objetivo era que os mesmos fossem gestados pela iniciativa privada. Ou seja, so orientaes que minimizaram o Estado, contrapondo-se aos direitos garantidos inscritos na Constituio.

De acordo com Couto (2004, p.145),


As novas orientaes econmicas, aliadas ao forte processo de recesso e a inmeros escndalos sobre corrupo, deram base para a eleio do poltico, at ento inexpressivo em nvel nacional Fernando Collor de Mello, que, com uma plataforma indicando moralizao na poltica com a caa aos Marajs e somando aos receios do crescimento do potencial eleitoral do sindicalista Luiz Incio da Silva representante das esquerdas do Brasil -, teve o apoio dos diferentes partidos de direita e de centro, bem como da grande mdia nacional.

O governo de Fernando Collor de Mello (1990 a 1992) foi marcado por corrupo, abertura do mercado brasileiro, forte clientelismo e assistencialismo, alm de
1

Fundo Monetrio Internacional (FMI), Consenso de Washington, dentre outros.

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iniciativas voltadas ao projeto neoliberal. No campo social rejeitou-se o padro de seguridade social, desmontando o sistema de proteo social.

De certa forma os governos de Jos Sarney, que se inicia em 1985 com o Programa do Leite, de Collor de Mello, com incio em 1990 com a Participao Comunitria, e de Fernando Henrique, em 1995 com o Programa Comunidade Solidria, responderam s demandas da populao com tais programas

assistencialistas e com forte apelo popular. Assim, o campo da Assistncia Social era tratado com aes polticas residuais, vinculadas a critrios clientelistas.

Os Governos de Fernando Collor de Mello e o de Fernando Henrique Cardoso resistiram a alguns princpios constitucionais, como o da descentralizao2, que, de certo modo, teve fortes rebatimentos na rea da Assistncia Social. Nesse sentido, Stein (2000, p.73) assevera que O recente processo de redemocratizao vivenciado no Brasil revela um redenho de seu sistema federativo cujo vetor aponta para a descentralizao e para o fortalecimento da capacidade decisria das instncias de governo subnacionais, caracterizadas pelo federalismo cooperativo. Torna-se relevante a viso de que a descentralizao importante para cada ente federado e que no implica reduo da importncia da instncia nacional, mas direciona para novas aes, redefine novos papis para os Estados e Municpios, tendo em vista a expanso de responsabilidades. Fica claro tambm que a relao entre Estado e Sociedade tem como principal vetor o processo de descentralizao que passou a ser efetivado na Constituio Federal de 1988.

Quanto descentralizao na rea da Assistncia Social, Stein (2000, p.78) assevera que:

O termo descentralizado tem sido utilizado para nomear processos distintos, tais como: realocao de funes e recursos correspondentes para instncias subnacionais; consolidao, quando recursos centralizados so utilizados para financiar funes descentralizadas, constituindo uma relao muito comum no federalismo centralizado, em especial na rea das polticas sociais; devoluo, quando as funes e recursos descontinuados, o que pode implicar reduo da atividade das esferas de governo com a transferncia de responsabilidades para rea privada (Almeida, 1996, p.15/6). (STEIN, 2000, p.73).

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Na rea da Assistncia Social, o processo de descentralizao marcado por um lento reordenamento institucional, no qual as aes implementadas pelo rgo federal, bem como o seu acervo patrimonial, foram repassados aos estados, distrito federal, Municpios e Instituies. Seu pessoal foi redistribudo para diversos rgos da Administrao Pblica. A Legislao pertinente prev um sistema descentralizado e participativo (criao de conselhos, fundos e planos de Assistncia Social) nas diferentes esferas de governo. O processo disciplinado pela Norma Operacional Bsica, que estabelece nveis de Gesto considerando as especificidades de cada unidade da federao.

Assim, pode-se considerar que a descentralizao uma conquista dos sujeitos coletivos, torna mais democrtico o processo de gesto dos entes federados e amplia a garantia dos direitos sociais e polticos cristalizados na Constituio de 1988.

luz desse enfoque de conquistas dos sujeitos coletivos e garantia de direitos sociais, um dos avanos da Constituio Federal de 1988 foi a insero de um sistema de seguridade social definida como um conjunto integrado de aes de iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo sade, previdncia e Assistncia Social (art. 194, cap. II, tt. VIII), momento a partir do qual a concepo de proteo social passou a ser vista como um seguro social.

A adoo do conceito de seguridade social englobando o trip previdncia social, sade e assistncia social foi o maior avano da Constituio de 1988, uma vez que anteriormente a Assistncia Social era tratada separadamente. Nestes termos, Behring (2000, p.16) considera que ainda que o conceito de seguridade social da Constituio seja restrito, foi importante assegur-lo num pas onde no houve um padro de proteo social como o Welfare State europeu.

Assim, a seguridade social constitui o ncleo central dos sistemas de proteo social. Para Oliveira e Beltro (1990, p.189):
A Constituio introduziu substanciais inovaes, estabeleceu como princpios bsicos a universalizao, a equivalncia de benefcios urbanos e rurais, a seletividade na concesso, a irredutibilidade do valor das prestaes, a equanimidade no custeio, a diversificao na base de financiamento, descentralizao e participao de trabalhadores na gesto, avanando no sentido de conceituar a seguridade social como um contrato coletivo integrante do prprio direito de

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cidadania, em que benefcios seriam concedidos conforme a necessidade, enquanto o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um.

Sob esse prisma, pode-se sinalizar que a Constituio de 1988 instituiu a ampliao da seguridade social com a universalizao dos servios sociais pblicos e uma maior participao dos usurios na gesto do sistema.

Yazbek (2004, p.12-13) elucida que a Constituio Federal de 1988 edifica uma nova concepo para a Assistncia Social brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a Assistncia Social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Sustenta, ainda, que:
Como lei, inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo (...), inova tambm ao propor a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade na gesto e execuo das polticas de Assistncia Social. Desmonta o antigo CNSS (Conselho Nacional de Servio Social 1938-1993), rgo clientelista e cartorial, objeto de escndalos nacionais (processo de corrupo e subvenes a entidades fantasmas). Cria os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Assistncia Social, rgos paritrios, com representao do governo e da sociedade civil (idem).

Apesar dos avanos que a assistncia obteve desde a sua insero na Constituio com mudanas organizacionais e promulgao de leis, a sua concepo como poltica pblica e como direito legal enfrentou diversas dificuldades para chegar ao campo de garantia de direitos sociais e interveno do Estado, no sentido de efetiv-la dentro dos parmetros legais que a define. Isso no quer dizer que se deve restringir o universo da Assistncia Social a uma interveno exclusiva do Estado, mas de ampliar a esfera estatal com a participao da sociedade civil no que tange formulao e gesto da poltica de assistncia. Segundo Sposati (2004, p.34) o processo de construo do campo da Assistncia Social, como poltica social, tem sido historicamente relegado ou, no mnimo, retardado por exigncia da necessria ruptura com o conservadorismo, que sempre demarcou o mbito e o modo da gesto da Assistncia Social no caso brasileiro. A autora ainda afirma que:

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H uma relutncia em afirm-la no campo de conquistas de direitos. Primeiro, porque nela esto presentes foras conservadoras que a mantm sob o jugo do clientelismo. Segundo, pelas teses crticas sociedade de mercado, onde afirmar a Assistncia Social como poltica significaria mascarando contradies e conflitos de classe da sociedade brasileira sob uma estratgia de consenso e subalternizao favorecer a acumulao do capital. Tratar-se-ia ento de ingenuidade ou politicismo pens-la como poltica e esquecer as determinaes econmicas do modo de produo capitalista (Idem).

Nesses termos importante enfatizar que, a partir do novo marco legal consagrado na Constituio, a Assistncia Social diferencia-se das iniciativas morais de ajuda que no produzem direitos, devendo ser pensada como um dever do Estado e no como uma mera compensao do mercado. No campo da negao de conquistas, o vis neoliberal que chegou ao Brasil logo depois da Constituio de 1988, pelas mos do presidente Collor, gerou impedimentos para o avano das conquistas sociais. Em 1990, ele impediu que a LOAS fosse promulgada e vetou seu nascimento (SPOSATI, 2005, p.10). Apenas em 7 de dezembro de 1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social se torna lei, sob o nmero 8.742, no governo de Itamar Franco. Em seguida foi regulamentado o Conselho Nacional de Assistncia Social e aprovada a Poltica Nacional do Idoso, em 1994, e nove anos depois o Estatuto do Idoso, de 2003. J em 1995, sob o governo de Fernando Henrique Cardoso, foi convocado a 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social (SPOSATI, 2005).

Estas foram as primeiras conquistas a partir da promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, envolvendo tambm vrias mudanas no ambiente

organizacional da Poltica de Assistncia Social, visando atender descentralizao e participao, de acordo com princpios fixados pela Constituio. Desse modo, Lima (2003, p.26-27) explicita algumas medidas tomadas para o reordenamento institucional:

Foi previsto nas disposies gerais e transitrias da LOAS (art.32) que, num prazo de 60 dias, o Executivo federal deveria criar uma comisso, com a participao de rgos e entidades governamentais e da sociedade civil, para elaborar um projeto de municipalizao, prevendo a extino e o reordenamento institucional dos rgos da

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Assistncia Social, e, em 120 dias, extinguir o Conselho Nacional de Servio Social CNSS e criar o Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.

De fato foi somente no incio de 1995 que o Governo Fernando Henrique Cardoso adotou iniciativas que afetaram a rea da Assistncia Social, atravs da Medida Provisria n813, de 1de janeiro de 1995, que visou reordenar os rgos federais, conforme sinaliza Boschetti (2003, p.127):
O incio da reestruturao institucional deu-se, de fato, em janeiro de 1995, aps a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso que por medida provisria, fez-se a primeira reforma governamental de sua gesto. No campo da Assistncia Social, extinguiu o Ministrio de Bem-Estar Social e criou, no mbito do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, uma Secretaria de Assistncia Social (SAS), transformada em 1998 em Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas). As aes ento desenvolvidas pela LBA e pelo CBIA foram fragmentadas em vrios ministrios. As da LBA foram assumidas pela SAS, e as do CBIA e Corde divididas entre a SAS e o Ministrio da Justia. A medida provisria criou, ainda, o Programa Comunidade Solidria, presidido pela primeira dama, ligado Casa Civil, cujo objetivo seria de coordenar as aes governamentais destinadas ao combate fome e pobreza. Esta pulverizao parece seguir a lgica de alojar as aes tradicionais de prestao de servios no MPAS e as aes tidas como de defesa de direitos humanos e cidadania no Ministrio da Justia.

Nesse sentido, percebe-se que as iniciativas adotadas pelo governo FHC demonstram, logo de incio, seu embate com a recm sancionada LOAS em um de seus princpios bsicos, a descentralizao. O desconhecimento ou

desconsiderao com relao a LOAS foram se acumulando ao longo do governo.

Lima (2003) afirma que desde 1993, quando se Instituiu a LOAS, at 1996, um ano aps o incio da reestruturao institucional, pouco se encaminhou em termos de regulamentao das regras de operao da descentralizao da Assistncia Social. Embora a LOAS definisse que os municpios fossem os gestores dos convnios e executores das aes com recursos federais, na realidade o que operou foi a estratgia de repasse dos recursos federais para os governos estaduais que no tinham mais a competncia de execuo. Assim, os Estados tinham que repassar os recursos para as prefeituras municipais e instituies sociais conveniadas. Esse processo ficou conhecido como estadualizao e vigorou at 1997, ano marcado pela aprovao da Norma Operacional Bsica N1 (NOB) e pelo incio da municipalizao.

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De acordo com a nova ordem de princpios estabelecidos na LOAS, os municpio devem repensar as velhas prticas e fundamentar novas relaes para melhoria dos atendimentos a populao. A partir de um sistema descentralizado e participativo, tornam-se prioritrios para a efetivao desse sistema: a construo da Poltica Municipal de Assistncia Social, a implementao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social e Fundos, e a realizao das Conferncias de Assistncia Social.

Contudo, devido ao desconhecimento ou mesmo desconsiderao com a LOAS, conforme assinalado anteriormente, no foi percebido pelo governo da poca que a promulgao da LOAS constituiu-se numa mudana na relao entre Estado e sociedade no que concerne a novas formas de enfrentamento da pobreza e da excluso social, produzidas com base na contradio estrutural do capitalismo brasileiro. A LOAS tambm inova ao afirmar a descentralizao poltico-

administrativa entre os entes federados, a participao da populao na formulao das polticas e controle das aes e na primazia da responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social.

Ao tomar por base a discusso dos autores entende-se que a gesto do Governo de Fernando Henrique Cardoso foi na rea da Assistncia Social uma mistura de conservadorismo e modernidade neoliberal, o que impediu por muito tempo o desenvolvimento das polticas sociais, especialmente a da Assistncia Social.

Como exemplo do impedimento da operacionalizao da Assistncia Social conforme a legislao, Sposati (2005) relata que houve o impedimento da realizao da III Conferncia Nacional, em 1999, por ordem presidencial e s foi reprogramada em dezembro de 2001. Nesse momento tambm se rompeu com a medida provisria que alterava a periodicidade das Conferncias Nacionais de Assistncia Social para quatro anos, ignorando a LOAS que define sua convocao a cada dois anos.

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Foi na II Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 1997, que foram apresentadas e discutidas o primeiro texto da Poltica Nacional de Assistncia Social e a Norma Operacional Bsica-2, aprovados pela Conselho Nacional de Assistncia Social em 1998 e publicadas em 1999, ano em que ocorreria a III Conferncia, mas que s viria a se realizar em 2001 (BOSCHETTI, 2003).

Estes documentos instrumentalizaram gestores e tcnicos da rea da Assistncia Social com procedimentos e aes que seriam adotadas em todo pas. O contedo desses documentos indica a necessidade de uma reviso do papel dos estados e dos municpios, alm da busca do fortalecimento das unidades da federao para implementao dessa poltica.

Todo esse processo de difuso e construo da poltica de Assistncia Social, como direito do cidado e dever do Estado, resultou. em dezembro de 2003, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, nominada LOAS-10, em comemorao aos 10 anos de LOAS, e apontou como a principal deliberao a Construo e implementao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade Assistncia Social como poltica pblica (PNAS, 2004).

, portanto, na PNAS/2004 que so definidas as bases para o novo modelo de gesto da poltica pblica da Assistncia Social, ou seja, o SUAS. So novos desafios que se apresentam a uma realidade que est caminhando rumo efetividade da gesto em todo o territrio Nacional. Assim, o Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS resolve, por meio da Resoluo n145, de 15 de outubro de 2004 (DOU 28/10/2004), art. 1, aprovar, por unanimidade, em reunio do Colegiado, de 22 de setembro de 2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004).

Ressalta-se que em Janeiro de 2004 foi constitudo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, e, nesse mbito, a Secretaria Nacional de Assistncia Social. O MDS composto por cinco secretarias que atendem escopos especficos.

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J em 2005 foi debatida e aprovada a Norma Operacional Bsica do SUAS, apresentada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social em cumprimento Resoluo n27, de 24 de fevereiro de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social (NOB, 2005). A NOB/SUAS um instrumento de normatizao que disciplina a gesto da Poltica de Assistncia Social no territrio brasileiro, sendo fundada em um pacto entre os entes federativos.

Em 2006 o Conselho Nacional de Assistncia Social, atravs da Resoluo n269, de 13 de Dezembro de 2006 (DOU 26/12/06), art. 1, aprova a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/SUAS (NOB-RH, 2006).

Diante de tudo que foi discorrido neste item, afirma-se que a sociedade chega ao ano de 2006 com a Poltica Pblica de Assistncia Social reconhecida como responsabilidade estatal e efetivada como direito social, pautada em um modelo de gesto voltada para superar o campo do assistencialismo e passa a direcionar suas aes a uma poltica pblica de Estado.

Ao pensar nos entraves e no campo de negao de conquistas sofridas pela Assistncia Social em seu contexto histrico, observa-se que a mesma avanou muito diante da perseguio, e essas conquistas e avanos so resultados de um debate coletivo, da profcua contribuio dos Entes federados, dos Fruns, Colegiados, Conselhos, dos representantes das entidades governamentais e nogovernamentais, dos profissionais, das universidades, enfim, de todos que vm lutando, mesmo antes da Constituio, reafirmando direitos e a fundamental relevncia de um processo participativo.

Ao falar sobre a Assistncia Social como parte de um conjunto de direitos sociais luz da Constituio, no se pode esquecer a discusso em torno do sistema de proteo social brasileiro. Desse modo, o item a seguir far uma breve reflexo sobre o delineamento desse sistema no cenrio brasileiro.

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1.2.2 - O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo.

No Brasil, no se constituiu o Estado de Bem-Estar Social. Implantou-se aqui um sistema de proteo social subordinado s instituies polticas e econmicas nacionais, denotando as polticas sociais brasileiras, de modo geral, elementos perifricos no sistema de represso aos movimentos sociais e de controle social que a burguesia nacional logrou empreender ao longo da histria nacional.

A Constituio Federal de 1988 inaugurou os novos princpios de reestruturao do sistema de polticas sociais, enfocou o direito social como fundamento da poltica e legislou sobre o compromisso do Estado com o sistema, delineando um acentuado grau de proviso estatal pblica e revendo o papel complementar do setor privado, alm de elucidar a concepo da Seguridade Social como forma mais abrangente de proteo (DRIBE, 2003).

Com a definio de um novo sistema de proteo social no pas, no qual a seguridade passou a ser organizada sob nova gide, criaram-se as condies necessrias coletivizao do seguro social, ampliao dos direitos da populao e ao rompimento da restrio que tornavam os servios de polticas sociais uso exclusivo do cidado contribuinte.

De acordo com Carvalho (2004), as crescentes demandas de proteo social so postas no apenas por pobres ou desempregados, mas por todos aqueles que se sentem ameaados de, a qualquer momento, perderem a segurana advinda de seus tutores modernos _ o trabalho assalariado e o Estado. Desse modo, tratar sobre a proteo social na dcada de 1990 requer explanar acerca de seus ciclos de reforma, de 1985 at 2002.

Segundo Dribe (2003) houve dois ciclos de reformas do sistema de proteo social que guardam relao entre si, pois o segundo ciclo de reformas inspirou-se no primeiro ciclo que teve como agenda reformista a democratizao que foi encerrada com a promulgao de 1988. No quadro 03 apresentam-se as reas e as polticas reformadas nos dois ciclos.

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reas de Polticas Educao Ensino Infantil Ensino Fundamental Ensino mdio Ensino Superior Poltica de Sade Previdncia Social -Emprego e proteo do desemprego -Seguro-desemprego -Programa de insero produtiva Proteo pobreza -Assistncia Social -Programa de Combate pobreza -Rede de proteo (transferncia monetria.

1 Ciclo de reformas 1985-1999

2 Ciclo de reformas 1995-1998 1999-2002

Reformada Reforma parcial Introduzida -

Reforma parcial Introduzida Implementada Reforma parcial Ampliada Introduzida

Introduzida Reforma Parcial -

Reformada -

Implementada Introduzida -

Introduzida

Quadro 03: Reforma de Proteo Social segundo os ciclos (1985-2002). Fonte: DRAIBE, 2003.

Observa-se que no primeiro ciclo apenas a rea da sade e a assistncia foram reformadas. No primeiro ciclo ocorreram reformas parciais na previdncia; no segundo ciclo na poltica educacional, na poltica de sade e, outra vez, na previdncia social. Registros de mudanas foram identificados no segurodesemprego, no primeiro ciclo, e, no segundo ciclo, inclui-se a educao infantil e o ensino mdio, os programas de insero produtiva, os de combate a pobreza, a includa a rede de proteo social, com transferncia monetria s famlias pobres. A poltica social proposta pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso foi divulgada em maro de 1996 em um documento intitulado Uma Estratgia de Desenvolvimento Social, delimitando um campo de proposta com uma poltica social destinada a garantir o direito social, a promover a igualdade de oportunidades e a proteger os grupos vulnerveis. Conforme Dribe (2003, p.72), o documento
No abrange os outros programas pblicos sociais ou de impacto social, restringindose aos voltados mais diretamente para as polticas de bem-estar e promoo social que so seguindo a tradio internacional as reas de educao, sade, previdncia social e seguro-desemprego, trabalho, habitao e saneamento.

Nesse sentido, o ncleo da poltica social, conforme indica o documento, constitudo por trs conjuntos ou eixo de programas: os servios sociais bsicos de vocao universal e de responsabilidade pblica; os programas bsicos; e o

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programa de enfrentamento da pobreza, articulado segundo as orientaes e as prioridades do governo.

Dribe (2003) sinaliza que o desenho da poltica que orientou a ao social do Governo Fernando Henrique Cardoso expressou um conjunto de aes

programticas agrupadas, segundo reas de ao (urbana, rural, entre outros) e pblicos-alvo (criana e adolescentes, jovens, terceira idade, mulheres, entre outros). Mas, inegavelmente, a grande mudana ocorreu no campo da poltica de enfrentamento pobreza com os programas de transferncia direta de renda para famlias pobres, a ser integrado em vrios programas j existentes, dando sinais de universaliao de direitos.

Os anos de 1994 e de 1996 no registravam programas de transferncia dessa natureza. J no programa eleitoral de 1998, observa-se a importncia das transferncias, tanto para a melhoria da equidade como por passarem a operar como sistema de proteo no enfrentamento das situaes de necessidade e de risco. Assim, pode-se dizer que foram poucas as reformas radicais das polticas sociais do governo de FHC.

Segundo Couto (2004) houve fragilidade do sistema de proteo social do perodo de 1985 a 1999. Os programas referendaram aes pontuais com destaques para os que tinham o objetivo de erradicar a fome e a misria. Desse modo, a autora realiza a seguinte anlise do perodo do governo de FHC, do ponto de vista do quadro social:
No balano social do perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso, possvel apontar que, do ponto de vista do quadro social, os resultados so desastrosos (Lesbaupin, 1999). Ao final do governo, contabilizaram-se: um aumento da concentrao de renda, fenmeno muito conhecido no pas (Gonalves, 1999); um altssimo ndice de desemprego (Mattoso, 1999); uma tentativa constante de desmontar os direitos trabalhistas construdos por longas dcadas (Netto, 1999); um processo de privatizao intenso; e vrias reformas na constituio de 1988, principalmente no que se refere ao campo dos direitos socais (Comparato, 1999). A Raiz desse resultado foi a poltica econmica adotada, que submeteu a economia brasileira aos ditames dos mercados internacionais, tornando o Brasil inteiramente dependente dos capitais especulativos, que, at 1996, estiveram presentes na economia brasileira, mas que em virtude da crise asitica de 1997 e da russa de 1998, se retiraram drasticamente, interferindo na viabilidade do plano. (idem, p.150).

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Nota-se que os indicadores do governo de FHC na dcada de 90 demonstram um papel secundrio assumido pelas polticas sociais e que as melhorias sociais existentes nos programas econmicos eram de curto prazo. A poltica neoliberal adotada pelo governo levou a essa fragilizao no sistema de proteo social. Desse modo, Arretche (2002) relata que a agenda de reformas do governo de FHC visou rever os paradigmas da descentralizao da alocao de recursos federais e introduzir princpios de mercado na proviso de servios, mais particularmente abrir e introduzir uma poltica de crdito para o muturio final.

Ressalta-se que nos governos de Jos Sarney (1985-1989), Fernando Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994) ocorreram sucessivas trocas de ministros na rea social. Assim, embora a descentralizao das polticas sociais estivesse no centro de suas respectivas agendas de reforma, com exceo do governo Fernando Collor, esses governos no tinham condies institucionais para realizar as reformas que propunham. J no governo de Fernando Henrique Cardoso havia a estabilidade da rea social, o que permitiu que a agenda de descentralizao fosse implementada.

Contudo, o Brasil avanou em vrias medidas de proteo social, sem romper com a natureza da excluso, pois essa excluso agravou-se pela desestruturao do mercado de trabalho, acompanhada de polticas de corte neoliberal. No obstante os obstculos e limites impostos evoluo do sistema de proteo social, o Brasil tem uma oportunidade singular de, ao democratizar a democracia, constituir um novo modelo de crescimento da renda e refazer as pazes com um futuro socialmente justo (POCHMANN, 2004). Por fim, pode-se notar que no final da dcada de 90 a estrutura organizacional do Sistema de Proteo Social Brasileiro vem sendo profundamente redesenhada. Como exemplo, h as seguintes reas da poltica social brasileira: educao, Assistncia Social, sade, saneamento e habitao, nas quais esto sendo implantados programas de descentralizao que vm transferindo um conjunto significativo de atribuies de gesto aos nveis Estadual e Municipal de governo.

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CAPTULO II

GESTO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao em foco.

Neste captulo ser apresentado o modelo de gesto descentralizado do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, o seu Sistema de Informao e as abordagens conceituais sobre Monitoramento e Avaliao. O SUAS o sistema que consolida a Poltica Nacional de Assistncia Social e o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao constitu-se em um dos eixos estruturantes de gesto.

Primeiramente ser realizada uma discusso sobre o SUAS, tendo em vista que o mesmo resultou do pacto federativo constitudo entre os gestores pblicos e as organizaes da sociedade civil, ocorrendo, assim, a descentralizao da gesto quanto ao monitoramento e ao financiamento dos servios assistenciais. Assim, discute-se cada eixo do modelo de gesto descentralizado do SUAS.

Em seguida, contextualiza-se a Gesto do Sistema de Informao do SUAS, considerado uma ferramenta indita de gesto coletiva para o desenvolvimento da poltica pblica de Assistncia Social. A constituio da Rede SUAS facilitar um campo de informao para a rea da Assistncia Social e trar resultados positivos, alm de contribuir para o fortalecimento da Assistncia Social como poltica pblica, garantindo populao um direito social e dever do Estado.

Por fim, sero discutidas algumas abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao e, assim, ser defendida a complementariedade entre ambos.

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2.1 SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: breve histrico e algumas notas conceituais.

O Sistema nico de Assistncia Social SUAS, em construo no pas, tem seu legado histrico nas contradies e lutas pela efetivao dos direitos sociais. O desenho do SUAS foi possvel pela existncia de vrios agentes, processos e lutas como: estudos e pesquisas nas universidades, trabalhos, dissertaes e teses, fruns municipais, estaduais e nacional, articulados sociedade civil, as experincias das secretarias dos Estados e Municpios, dentre outros. Assim, o SUAS configura-se hoje como um sistema pblico no-contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da Assistncia Social no campo da proteo social brasileira. Nesse sentido, tem o objetivo de identificar os problemas sociais, focando as necessidades de cada municpio, mas respeitando as diversidades, ampliando a eficincia dos recursos financeiros e da cobertura social. Segundo Sposati (2006, p.102), o SUAS no produto do inesperado, da genialidade ou da prepotncia da equipe do Governo Federal. Ele resulta de quase 20 anos de luta na Assistncia Social e do aprendizado com a gesto da sade, em particular com o SUS. Elucida, ainda, que foi com a extino da Associao

Nacional dos Empregados da LBA, em 1990, que se constituiu em um primeiro documento propondo um Sistema nico da Assistncia Social e desde a I Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 1995, foram expressas

manifestaes e deliberaes pela institucionalizao do SUAS.

Contudo, a deliberao efetiva do SUAS s ocorreu na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social para um novo modelo de gesto que integra os entes federativos. Nesse sentido, na Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS (2004, p.10) afirma-se que:
a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, em Braslia/DF, apontou como principal deliberao a construo e implementao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade Assistncia Social como poltica pblica.

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Desse modo, o SUAS efetiva-se como uma ferramenta de gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social e se constitui na regulao e organizao, em todo territrio nacional, da rede de servios socioassistenciais, os quais tm como foco prioritrio a ateno famlia.

O SUAS uma construo coletiva e no tem uma autoria nominal. O seu avano pode ser notado com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004, ainda que se reconhea que h grande necessidade de discusses por parte das instituies sociais, rgos gestores, sociedade civil, unidades federativas, dentre outros, para concretizar o SUAS e tornar a gesto da Assistncia Social coerente com o que estabelece a Constituio Federal.

A esse respeito, a PNAS (2004, p.10-11) explicita que:


Desencadear a discusso e o processo de reestruturao orgnica da poltica pblica de Assistncia Social na direo do SUAS, ampliando e resignificando o atual sistema descentralizado e participativo, retrato, portanto, do compromisso conjunto do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e demais gestores da Poltica de Assistncia Social, frente das secretarias estaduais, do Distrito Federal e municipais, da potencializao de todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao enfrentamento das grandes e crescentes demandas sociais, e dos inditos compromissos polticos assumidos pelo novo governo federal.

Assim, precpuo ao Governo Federal, Estados e Municpios esforos e compromissos com a poltica de Assistncia Social na direo do SUAS, que um instrumento de transformao social que vai ao encontro do rompimento com o aprisionamento residual, reduzindo resposta a programas pontuais que no contm potencial transformador.

De acordo com Lopes (2006), com a implementao do SUAS, um dos primeiros compromissos assumidos pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS foi o de cumprir com as deliberaes da Conferncia. Tal compromisso revela-se como um desafio por lanar na conjuntura do pas uma agenda poltica com um nvel de complexidade e exigncias versadas por atores e sujeitos sociais que esto nessa luta por muitos anos.

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Mesmo com a recente implantao do SUAS j possvel identificar alguns resultados, perspectivas e conquistas, dentre os quais pode-se citar, de acordo com Lopes (2006, p. 93):
Adeso mais qualificada ao SUAS pelas trs esferas de governo; Concretude de financiamento pelas trs esferas; Definio do padro e contedo dos sistemas estaduais e municipais de Assistncia Social; Construo de referncias tericos e metodolgicos da perspectiva interdisciplinar nos territrios, principalmente da Assistncia Social, sade, educao, trabalho e cultura; Unificao de processos de capacitao, como mediao da gesto federal, assegurando consistncia e respostas s realidades demasiadamente plurais; Apropriao da gesto do SUAS por todos os municpios e estados brasileiros, avanando na qualificao institucional e dos agentes da poltica (gestores, tcnicos, conselheiros, dirigentes no governamentais) e pelos usurios dos servios e benefcios.

Com a implementao do SUAS, o Estado deve efetivar a esfera pblica da Assistncia Social, assim como expandir os espaos de controle social, assegurando os direitos sociais como um dever do Estado, pautado em um novo momento histrico da poltica pblica de Assistncia Social, fundamentada nos compromissos da PNAS.

Nesse novo momento histrico, o SUAS, por meio da Norma Operacional Bsica, conhecida como NOB/SUAS, determina o carter do SUAS, as funes da poltica pblica de Assistncia Social para extenso da proteo social brasileira, nveis de gesto do SUAS, instncias de articulao, pactuao e deliberao que compe o processo democrtico de gesto do SUAS, financiamento e regras de transio.

De acordo com a PNAS/2004, so funes da Assistncia Social: a Proteo Social hierarquizada entre Proteo Social Bsica e Especial; a Vigilncia Social; e a defesa dos direitos socioassistenciais.

Quanto Proteo Social a NOB/SUAS estabelece que:


a proteo social de Assistncia Social consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do

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impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de sustentao ativa, biolgica e relacional.

Na Poltica de Assistncia Social firmado o protagonismo familiar e popular, o que significa a organizao de um trabalho bsico e especial que responda s necessidades dos sujeitos de direitos, sendo, portanto, um campo reivindicatrio de provimento das necessidades sociais. Nesta concepo, o SUAS a organizao de uma rede de servios, aes e benefcios de diferentes complexidades que se dividem nos seguintes nveis de proteo social: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial.

Conforme a PNAS (2004, p.34), a Proteo Social Bsica tem como objetivo:
Prevenir as situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se a populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, ticas, de gnero ou por deficincia, dentre outras).

Destaca-se que, respeitado o eixo da territorialidade, os servios, programas, projetos e benefcios da rede de proteo bsica sero desenvolvidos nos Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS, assim como devero se articular s demais polticas pblicas locais para garantir a sustentabilidade das aes desenvolvidas e o protagonismo das famlias e indivduos atendidos; deve, ainda, articular a proteo especial, caso haja encaminhamento necessrio.

O CRAS uma unidade pblica estatal, localizada em reas de vulnerabilidade social, que deve organizar e coordenar a rede de servios socioassistenciais locais. Atua com famlias e indivduos em seu contexto comunitrio, visando orientao e o convvio scio-familiar e comunitrio. Neste sentido, responsvel pela oferta do Programa de Ateno Integral s Famlias (PNAS, 2004).

Quanto Proteo Social Especial, a PNAS/2004 assevera que:

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a modalidade de atendimento assistencial destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de abandono, maus-tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso sexual, uso de substancias psicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras.

Os servios de Proteo Especial requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade de proteo preventiva, por isso requer uma gesto mais compartilhada com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e outros rgos e aes do executivo. Os programas que esto na proteo especial so o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e o Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes.

A Proteo Social Especial constituda pelas modalidades de mdia e de alta complexidade. Os servios de mdia complexidade so aqueles que oferecem atendimentos s famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. Nesse sentido, requerem maior estruturao tcnico-operacional e ateno especializada e mais individualizada (PNAS, 2004, p.39).

A proteo especial de mdia complexidade tambm ofertada no Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social - CREAS e difere-se da proteo bsica por atender situaes de violao de direitos.

Nesse sentido, o CREAS deve se constituir como plo de referncia, coordenador e articulador da Proteo Social Especial de mdia complexidade, sendo responsvel pela oferta de orientao e apoio especializado e continuado de Assistncia Social a indivduos e famlias com seus direitos violados, mas sem rompimento de vnculos (MDS, 2006).

O CREAS constitui-se em uma unidade pblica estatal, de prestao de servios especializados e continuados a indivduos e famlias com seus direitos violados, devendo articula-se aos servios de proteo especial e de proteo social bsica.

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Os servios de Proteo Social Especial de Alta Complexidade so aqueles que garantem proteo integral moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido para famlias e indivduos que se encontram sem referncia e, ou, em situao de ameaa, necessitando ser retirado de seu ncleo familiar e, ou, comunitrio (PNAS, 2004, p.40).

Neste contexto, a Proteo Especial tem por direo proteger as vtimas de violncia, agresses e as pessoas com contingncias pessoais e sociais, de modo a potencializ-lo e capacit-los para o enfrentamento com autonomia das

adversidades pessoais, assim como monitorar e reduzir ocorrncia de riscos, seu agravamento e reincidncia. Desse modo, afiana acolhimento e desenvolve atenes socioassistenciais a famlias e indivduos para reconstruo de vnculos familiares.

Diante dessa breve contextualizao sobre o SUAS, apresentaremos a seguir o seu modelo de gesto descentralizado e seus instrumentos centrais de gesto que contribuem para a efetivao de um sistema que busca consolidar uma poltica integrante da Seguridade Social.

2.2 A base de organizao do SUAS.

O processo de gesto do SUAS prev as seguintes bases organizacionais: Matricialidade Scio-Familiar, Descentralizao poltico-administrativa e

territorializao, Novas bases para a relao entre Estado e Sociedade Civil, Financiamento, Controle Social e a participao dos usurios nos Conselhos de Assistncia Social, a Poltica de Recursos Humanos, a Informao, o Monitoramento e a Avaliao. A seguir veremos um breve comentrio de cada base do SUAS.

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2.2.1- Matricialidade Scio-Familiar.

Na atualidade, a famlia brasileira apresenta mudanas significativas em todos os segmentos da populao, as quais so decorrentes do processo de modernizao da sociedade desde a segunda metade do sculo XX. Tal processo gerou um novo padro demogrfico na realidade brasileira, por isso as famlias hoje demandam polticas que atendam pelo menos as suas necessidades bsicas.

Fonseca (2001) aponta que as polticas de combate pobreza elegeram a famlia e a comunidade vulnerabilizada. Assim, buscou-se assegurar uma rede de proteo e desenvolvimento socioeconmico aos mesmos. Como exemplo cita os diversos programas de renda mnima que garantem ao grupo familiar recursos que permitam uma cesta familiar e a manuteno dos filhos na escola, inibindo o trabalho precoce de crianas e adolescentes.

O objetivo da Poltica Social em relao famlia o de oferecer alternativas de sua participao na sociedade enquanto cidado. Para tanto, o Estado tem que ter ampla participao principalmente no que concerne garantia de direitos. dessa forma que Carvalho (2004) aponta que o Estado brasileiro precisa investir com urgncia numa poltica social de qualidade e com o objetivo de erradicao da misria. As polticas de gerao de emprego, saneamento bsico e programa de saneamento alimentar devem ser a base primeira da ateno s famlias brasileiras. No mbito da sobrevivncia e da existncia cotidiana familiar e comunitria, algumas aes precisam, alm de compensar, alterar esse mesmo cotidiano (idem, p.102).

A Constituio Federal do Brasil reconhece, em seu artigo 226, a importncia da famlia e a declara como base da sociedade que deve ter especial proteo do Estado. Nesse sentido, a PNAS (2004, p.44) elucida que:

Embora haja reconhecimento explcito sobre a importncia da famlia na vida social e, portanto, merecedora da proteo do Estado, tal proteo tem sido cada vez mais discutida, na medida em que a realidade tem dado sinais cada vez mais evidentes de processos de penalizao e desproteo das famlias brasileiras.

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Nesse contexto, a matricialidade scio-familiar passa a ter papel de destaque no mbito da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS. Esta nfase est ancorada na premissa de que a centralidade da famlia e a superao da focalizao, no mbito da poltica de Assistncia Social, repousam no pressuposto de que para a famlia prevenir, proteger, promover e incluir seus membros, necessrio, em primeiro lugar, garantir condies de sustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulao da poltica de Assistncia Social pautada nas necessidades das famlias, seus membros e dos indivduos.

Na ltima dcada a famlia tornou-se elemento central de interveno, principalmente no que concerne Poltica de Assistncia Social. Cumpre lembrar que a LOAS considera como objetivo a proteo famlia e a determina como um dos focos de ateno das polticas de Assistncia Social. A NOB/SUAS tambm determina que para a Proteo Social de Assistncia Social a matricialidade sciofamiliar significa que:
-a famlia o ncleo social bsico de acolhida, convvio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social; -a defesa do direito convivncia familiar, na proteo de Assistncia Social, supera o conceito de famlia como unidade econmica, mera referncia de clculo de rendimento per capita e a entende como ncleo afetivo, vinculado por laos consangneos, de aliana ou afinidade, que circunscreve obrigaes recprocas e mtuas, organizadas em torno de relaes de gerao e de gnero; -a famlia deve ser apoiada e ter acesso a condies para responder ao seu papel no sustento, na guarda e educao de suas crianas e adolescentes, bem como na proteo de seus idosos e portadores de deficincia; -o fortalecimento de possibilidades de convvio, educao e proteo social, na prpria famlia, no restringe a responsabilidades pblicas de proteo social para com os indivduos e a sociedade (p.19).

Por reconhecer os processos de excluso que incidem sobre as famlias, tornando-as mais vulnerveis, faz-se primordial sua centralidade no mbito das aes da Poltica de Assistncia Social, como espao privilegiado de proteo social, condizente com os direitos estabelecidos na Constituio Federal de 1988, na Lei Orgnica de Assistncia Social, na Poltica Nacional de Assistncia Social, na Norma Operacional Bsica do SUAS, no Estatuto da criana e do Adolescente e no Estatuto do Idoso.

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2.2.2 Descentralizao Poltico-Administrativa e Territorializao.

A descentralizao positiva por criar novos mecanismos de ao e de papis normativos, regulares e redistributivos que, por sua vez, expandem

responsabilidades aos Estados e municpios, enfraquecendo a concentrao de poder da esfera federal. Desse modo, a descentralizao passa a ser vista como um processo de democracia, por entender que, deste modo, h uma melhor distribuio de bens e servios e uma maior visibilidade e execuo dos servios dos Estados e Municpios.

Na Constituio Federal observa-se que a descentralizao deve ser permeada por princpios da democratizao e participao, em vista de um controle social das diferentes esferas de governo. Ao considerar a descentralizao como um processo democrtico, Stein (2000, p.74) elucida que:
a descentralizao se tornou, para muitos, sinnimo de democracia e, no debate sobre a reforma do sistema brasileiro de proteo social, passou a ser um componente inquestionvel e imprescindvel que levaria maior equidade na distribuio de bens e servios e maior eficincia na operao do aparato estatal.

O processo de redemocratizao do Estado brasileiro foi um marco para as mudanas no mbito das instituies, polticas, programas e aes, iniciando a participao democrtica da populao no que concerne s aes pblicas, principalmente com a descentralizao que gera uma nova concepo de gesto entre os nveis de governo, os quais passam a ter autonomia em suas aes, porm de forma articulada entre as esferas. O artigo 11 da LOAS afirma que as aes das trs esferas de governo na rea da Assistncia Social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos programas, em suas respectivas esferas, aos estados, ao Distrito federal e aos municpios.

Assim, cada ente federado deve respeitar os princpios e diretrizes da PNAS e os graus de desigualdade socioterritorial. Desse modo, a vertente socioterritorial

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torna-se urgente e necessria na Poltica de Assistncia Social, sendo importante agregar ao conhecimento da realidade a dinmica demogrfica relacionada dinmica socioterritorial em andamento.

Assistncia

Social

tem

como

pressupostos

territorializao,

descentralizao e a intersetorialidade. Nesse sentido, a PNAS (2004, p. 48) assevera que:


A operacionalizao da Assistncia Social em rede, com base no territrio, constitui um dos caminhos para superar a fragmentao na prtica dessa poltica. Trabalhar em rede nessa concepo territorial significa ir alm da simples adeso, pois h necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as prticas se constituram historicamente pautadas na segmentao, na fragmentao e na focalizao, e olhar para realidade, considerando os novos desafios colocados pela dimenso do cotidiano, que se apresenta sob mltiplas formataes, exigindo enfrentamento de forma integrada e articulada.

dessa forma que, com a noo da operacionalizao da Assistncia Social em rede, a PNAS trabalhar os municpios de acordo com o suporte demogrfico, tendo em vista os indicadores socioterritoriais disponveis pelo IBGE, com o objetivo de redirecionar a rede socioassistencial, devido sua complexidade.

A construo de indicadores sociais deve considerar as diferenas e desigualdades existentes entre os vrios territrios de um municpio ou regio. Assim, cada cidade, por meio de suas particularidades, exige uma ao articulada das trs esferas de governo no apoio e subsdio de informaes para a construo dos indicadores.

2.2.3 Novas bases para relao entre Estado e Sociedade Civil.

A Lei Orgnica da Assistncia Social dispe que o Estado assuma a primazia da responsabilidade em cada esfera de governo na conduo da poltica. Contudo, a sociedade civil deve participar como parceira tanto na execuo de programas, atravs de entidades beneficentes e de Assistncia Social, bem como na formulao e no controle das aes em todos os nveis.

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A PNAS elucida que o Estado dever desenvolver habilidades especficas, com destaque para formao de redes, pois a noo de rede tem se incorporado ao discurso sobre a poltica social. uma proposta dos atores sociais, uma vez que, atravs das redes, delineiam-se novas formas de organizao e de relacionamento interorganizacional entre agncias estatais, Estado e sociedade civil.

Castells (1998, apud CARVALHO, 1999, p.26), ao abordar o Estado em rede, expressa as novas formas articuladas de gesto: Em um mundo de empresas de rede e de Estado em rede, a administrao tambm deve ir assumindo uma estrutura reticular e uma geometria varivel em sua ao A rede no substitui a

ao do Estado, ela deve ser alavancada a partir de decises polticas tomadas pelo poder pblico em consonncia com a sociedade,tornando-se de fundamental importncia que o Estado seja o coordenador do processo de articulao e integrao entre as Organizaes no-governamentais e as Organizaes governamentais para tratar de questes referentes vida da populao.

A sociedade civil um canal para as vrias formas de mobilizaes, associaes e organizao das foras sociais que se desenvolvem margem das relaes de poder do Estado. A sociedade civil considerada parte de um terceiro setor, em contraste com o Estado e o mercado.

A respeito da relao da rede, Estado e Sociedade Civil no campo da Assistncia Social, a PNAS (2004, p.52) deixa claro que:
No caso da Assistncia Social, a constituio de rede pressupe a presena do Estado como referncia global para a sua consolidao como poltica pblica. Isso supe que o poder pblico seja capaz de fazer com que todos os agentes desta poltica, OGs e, ou, ONGs, transitem do campo da ajuda, filantropia, benemerncia para o da cidadania e dos direitos.

Nos ltimos dez anos houve um acelerado crescimento do terceiro setor na sociedade brasileira, devido ao avano da pobreza e dos problemas nacionais, ou seja, das mltiplas expresses da questo social. Contudo, as entidades do terceiro setor devem trabalhar na perspectiva da Assistncia Social como poltica pblica, e

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no compensatria, para que a gravidade dos problemas sociais brasileiros seja minimizada sob a vertente de transformao do sujeito de direito.

Assim, as entidades prestadoras de Assistncia Social que integram o SUAS devem trabalhar no s como prestadoras de servio, mas serem co-responsveis pela garantia de direitos sociais. 2.2.4 Financiamento

O financiamento da Seguridade Social est previsto no art. 195 da Constituio Federal brasileira de 1988, o qual dispe sobre a participao de toda a sociedade no financiamento da seguridade social, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos da unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Inscrita no trip da Seguridade Social, a Assistncia Social, assim como o financiamento da poltica de Assistncia Social, est na base da Seguridade Social. Desse modo, Cunha (1998, p.34) assevera que:
Os instrumentos legais em vigor definem que os recursos da Assistncia Social tm como origem o Oramento da Seguridade Social (OSS), formado por contribuies sociais e recursos fiscais das trs esferas de governo. A contribuio social mais significativa tem sido a contribuio de empregados e empregadores; o COFINS (contribuio para o financiamento da seguridade social); a contribuio social para o lucro lquido; o Pis e o Pasep; parcela de arrecadao dos concursos de loterias; e, no ltimo ano, a CPMF (contribuio provisria sobre a movimentao financeira).

A rea da Assistncia Social apresenta dificuldades na garantia de recursos para o financiamento, principalmente devido competio com as reas da sade e previdncia social. por meio dessa justificativa que vrias emendas constitucionais so elaboradas e propostas para garantir a destinao de, pelo menos, 5% do oramento da Seguridade Social para a rea. O Oramento da Seguridade Social formado por contribuies sociais e responde pelo financiamento exclusivo das polticas de sade, previdncia e assistncia social.

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Segundo Cunha (2000, p.96), a Assistncia Social tem sido considerada a prima pobre dentro da seguridade social, com cerca de 1%, apenas dos recursos da rea. Este quadro, no entanto, j foi pior. Se forem considerados os oramentos de 1995 at 1999.

Diante desse contexto, o campo da Assistncia Social enfrenta vrias dificuldades e o problema do financiamento da Assistncia Social vem ganhando destaque. Desse modo, entende-se que sem recursos financeiros adequados impossvel efetivar as aes demandadas na LOAS e nos planos municipais, estaduais e nacional de Assistncia Social.

A respeito do problema do financiamento no campo da Assistncia Social, Boshetti (2003, p.193) afirma que:
Tradicionalmente, o financiamento para a rea da Assistncia Social, no Brasil, tem sido insuficiente e perverso. Insuficiente porque sempre esteve muito aqum do necessrio para os bens e servios destinados ao atendimento das necessidades bsicas da populao pobre. E perverso porque os recursos disponibilizados foram provenientes predominantemente da contribuio direta e indireta dos prprios trabalhadores, no tendo assumido uma funo mais progressiva, de redistribuio de renda de capital e trabalho.

Para que os recursos pblicos funcionem de modo eficaz faz-se necessrio uma melhor distribuio dos mesmos, assim como seu controle pela sociedade. Isso sigifica que necessita-se de uma melhor gesto dos recursos pblicos para que os mesmos atendam aos interesses pblicos e sejam direcionados a quem realmente necessita e no tem acesso. Os conselhos tm atribuies especficas no que tange ao fundo, pois os mesmos no so criados apenas para receber recursos, mas para tornar transparentes as aes dos recursos e viabiliz-las em direo s reais necessidades dos beneficirios. Tambm se faz mister um controle social eficaz com monitoramento, fiscalizao e avaliao permanente.

Entende-se por Fundo de Assistncia Social o instrumento de gesto de todos os recursos destinados ao financiamento das aes assistncias, tendo como base a Poltica e o Plano Plurianual de Assistncia Social. A gesto financeira se

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materializa na instituio e funcionamento dos Fundos de Assistncia Social, nos trs nveis de governo, de acordo com a legislao especfica. Assim, os trs nveis de governo ficam responsveis pelo co-financiamento e progressividade na lgica de definio das fontes oramentrias.

Contudo, no que tange ao recurso, a LOAS estabeleceu que o recurso federal s poderia ser repassado aos Estados e municpios que tivessem institudo Conselho, Fundo e Plano de Assistncia Social. Com essa condio a Assistncia Social trouxe importantes inovaes na gesto dos recursos. Assim, a transferncia de recursos federais deixa de ser executado pela via convencional e passa a ser realizada fundo a fundo para os municpios habilitados e na forma de piso. O repasse fundo a fundo e, destes, para as instituies prestadoras de servios no podem reproduzir a cultura clientelista da Assistncia Social. Do contrrio, o aumento de recursos poder significar um maior incentivo ao clientelismo e ao assistencialismo oficial.

O financiamento com os recursos do Fundo Nacional deve ser direcionado para os servios, programas, projetos e benefcios de Assistncia Social e para o aprimoramento da gesto. Desde a aprovao da PNAS/2004 e da NOB/SUAS, muitos avanos tm sido notados no mbito do SUAS, principalmente no que concerne ao financiamento. Contudo, o que se quer com as mudanas uma maior racionalidade e transparncia dos gastos em Assistncia Social, ampliao da efetividade das aes em Assistncia Social e respeito ao pacto federativo.

2.2.5 Controle Social e a participao popular nos Conselhos de Assistncia Social.

O Controle Social da Poltica de Assistncia Social realizado pelos Conselhos de Assistncia Social e exercido por meio da esfera pblica. o exerccio democrtico de acompanhamento da gesto e avaliao da poltica, do Plano Plurianual de Assistncia Social e dos recursos financeiros destinados a sua implementao.

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No que concerne ao controle, Carvalho (1999, p.9) assevera que:


O controle social apresenta-se como um dos elementos constitutivos e instituintes da esfera pblica, devendo articular-se aos demais processos scio-polticosculturais mediadores da conformao da esfera pblica no campo da Assistncia Social.

O controle social deve ser um exerccio permanente executado pelos conselhos a fim de melhorar e ampliar a qualidade da rede de servios assistenciais para todos os destinatrios da poltica. Assim, os conselhos tm o objetivo de discutir, planejar e fiscalizar as polticas pblicas e tem como ponto de partida o Plano de Ao, o Fundo, relacionado ao oramento e financiamento, a fiscalizao da execuo oramentria, as formas de controle social, instituies e aplicaes das polticas pblicas. Nesse sentido, os Conselhos so instncias de deliberao colegiada, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil. Sua organizao, composio e competncias esto respaldadas em lei, meio pelo qual possibilita uma gesto democrtica da poltica e o exerccio do controle social. Os Conselhos deliberativos e paritrios so um canal da democracia, uma alternativa de participao popular, constituindo-se em um espao de construo da esfera pblica, rompendo com o legado histrico privado da coisa pblica. Nesse espao pblico encontra-se uma disputa de propostas, embates, confrontos, negociao, articulao, sendo, portanto, fundamental a participao da sociedade civil.
Os Conselhos so espaos eminentemente pblicos pois se movem na esfera do interesse pblico de todos, coletivo e social. So arenas de interferncia da sociedade de ampliao da democracia e do fazer poltica. Quanto mais democracia, mais possibilidades de realizar o trnsito efetivo para o domnio pblico. (idem, p.171-172).

De acordo com a Constituio Federal, os Conselhos expressam a participao da populao na gesto estatal, sendo uma forma de participao direta na administrao pblica. Assim, corrobora-se que a participao popular o meio de controle social, exercido pela sociedade civil, para garantia dos direitos sociais.

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Atravs dos conselhos, representantes da sociedade civil atuam em espaos democrticos de deliberao e fiscalizao das polticas pblicas, visando uma representao dos interesses gerais da sociedade, gerando um maior controle social dessas polticas.

importante ressaltar que os conselheiros representantes da populao no se tornam servidores pblicos e no podem ser remunerados, no exercem cargo, apenas desempenham funo temporria de colaborao. Os conselhos tm a natureza de rgos pblicos do poder executivo e so colegiados autnomos, sob fiscalizao do Ministrio Pblico.

Quanto estrutura paritria dos Conselhos, Boshetti (2003, p. 146) afirma que:
Como instncia paritria e deliberativa, os Conselhos devem ter, em igual nmero, representantes governamentais e no-governamentais e constituem, por princpio, um espao de democracia participativa, j que asseguram a participao da sociedade, por meio de entidades representativas de usurios, de trabalhadores da rea e de organizaes prestadoras de aes assistenciais e de defesa de direitos. Os conselheiros governamentais so indicados pelo prprio governo, sem critrios definidos pelo CNAS, ou seja, a indicao de livre escolha e interesse do ministro, enquanto os representantes dos usurios, dos trabalhadores da rea e das entidades assistenciais so escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico.

Observa-se que os conselhos compem-se, de um lado, de representantes dos rgos governamentais do poder pblico executivo e, de outro, de rgos no governamentais com representantes eleitos pelas entidades e organizaes. Desse modo, notam-se algumas disparidades entre ambos, pois os representantes governamentais so geralmente servidores pblicos concursados e que dispem de recurso estatal para executar as aes. J os no-governamentais dependem das condies fsicas e materiais de suas entidades e organizaes, o que dificulta, muitas vezes, a execuo de alguns trabalhos.

Desse modo, o grande desafio na construo e consolidao da poltica de assistncia criao de mecanismos que garantam a participao efetiva da populao nos conselhos e fruns enquanto sujeitos representantes.

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2.2.6 Poltica de Recursos Humanos

O SUAS como um grande gestor da Assistncia Social requer uma equipe consolidada e qualificada para realizao dos servios, merecendo uma ateno maior devido a sua importncia para a consolidao do sistema. Assim, a constituio do direito socioassistencial incide em questes fundamentais na rea de gesto do trabalho. Tendo em vista a importncia e necessidade da gesto do trabalho no mbito do SUAS, em 2006 foi aprovada a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos NOB-RH/SUAS, sob Resoluo N269, de 13 de Dezembro, sendo publicada sob resoluo N01, de 25 de janeiro de 2007, a qual direciona as diretrizes para gesto do trabalho, o que pressupe, dentre outras dimenses:
-Conhecer os profissionais que atuam na Assistncia Social, caracterizando suas expectativas de formao e capacitao para a construo do SUAS; vislumbrar o desafio proposto, para esses profissionais, a partir dos compromissos dos entes federativos com os princpios e diretrizes da universalidade, equidade, descentralizao poltic-administrativo, intersetorialidade e participao da populao; -propor estmulos e valorizao desses trabalhadores; -Identificar os pactos necessrios entre gestores, servidores, trabalhadores da rede socioassistencial, com base no compromisso da prestao de servios permanenete ao cidado da prestao de contas de sua qualidade e resultados; -Uma poltica de gesto do trabalho que privilegie qualificao tcnico-poltica desses agentes. (p. 14).

Essa norma um instrumento de gesto que s ser consolidado e ter eficcia se for debatido, pactuado e assumido entre os gestores da Assistncia Social. A rea da gesto do trabalho implica em melhorias na qualidade dos servios socioassistenciais, o que significa um caminho prtico para o avano na implementao do sistema.

A Assistncia Social como uma poltica da esfera pblica, que tem seu campo prprio de atuao e relaciona-se com outras polticas, deve pautar-se em uma poltica de recursos humanos que reconhea as problemticas do mundo do trabalho e das especificidades do trabalhador, assim como do contedo intersetorial de sua atuao. Nesse sentido, a PNAS/2004 afirma que:

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Valorizar o servio pblico e seus trabalhadores, priorizando o concurso pblico, combatendo a precarizao do trabalho na direo da universalizao da proteo social, ampliando o acesso aos bens e servios sociais, ofertando servios de qualidade com transparncia e participao na perspectiva da requalificao do estado e do espao pblico, esta deve ser a perspectiva de uma poltica de recursos humanos na Assistncia Social, com ampla participao nas mesas de negociaes. (p. 60-61).

Espera-se que se cumpram as diretrizes da NOB-RH/SUAS, que o instrumento responsvel pela poltica de trabalho no mbito da Assistncia Social e que se implemente o plano de carreira, cargos e salrios com a participao de todos os trabalhadores sociais e entidades representativas, bem como mantenha-se um quadro de pessoal qualificado, integrado por profisses reguladas por lei.

2.2.7 - A Informao, o Monitoramento e a Avaliao. O Sistema nico de Assistncia Social SUAS, fundamentado na Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS/2004, tem como um de seus eixos estruturantes de gesto a informao, o monitoramento, a avaliao e a sistematizao de resultados, o que exige a implementao de um Sistema de Informao, monitoramento e avaliao como providncia urgente e ferramenta essencial a serem utilizadas para a consolidao da PNAS e do SUAS, por meio de uma construo coletiva e participativa, envolvendo os trs entes federativos.

A partir da PNAS/2004 a estruturao de um Sistema de Informao, monitoramento e avaliao tornou-se uma obrigatoriedade, pois a sua

implementao tornou-se caminho necessrio para o acompanhamento, a avaliao e o aperfeioamento dos projetos existentes. dessa forma que o monitoramento e avaliao devem ser apreendidos, como exerccio permanente comprometido com as repercusses da Poltica de Assistncia Social (PNAS, 2004).

A Assistncia Social como poltica pblica configura uma situao nova para o Brasil e, exatamente por isso, exige o enfrentamento de desafios urgentes para que se possa assegurar a Assistncia Social como um conjunto de servios, programas, projetos e benefcios capazes de integrar as demais polticas pblicas, promovendo, assim, o processo de incluso social. Nesse sentido, a gesto do Sistema de

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Informao, monitoramento e avaliao um dos grandes desafios na perspectiva do SUAS.

O referido desafio caminha concomitante necessidade da Poltica de Assistncia Social consolidar-se, o que exige tambm densidade terica, poltica e efetiva, alm de profcua interlocuo com as demais polticas pblicas (CARVALHO, 2000), reiterando o contedo prprio que a concebe no apenas como uma poltica de proviso social, com distribuio de auxlios compensatrios. A caracterizao da Assistncia Social como poltica pblica de seguridade social, tendo como horizonte a implementao do Sistema nico de Assistncia Social no Brasil, deve, sem dvida, referenciar-se no tempo presente e no contexto sociopoltico atual, sem perder de vista a processualidade histrica estrutural das polticas sociais em geral (PAIVA, 2006).

De acordo com a PNAS (2004), a Poltica Nacional de Assistncia Social na perspectiva do Sistema nico de Assistncia Social ressalta o campo da informao, monitoramento e avaliao, devendo essa trade ser considerada como mecanismo estratgico para uma melhor atuao no tocante s polticas sociais. A PNAS (2004, p.61) ainda ressalta que a formulao e a implantao de um sistema de monitoramento e avaliao e um Sistema de Informao em Assistncia Social so providncias urgentes e ferramentas essenciais a serem desencadeadas para a consolidao da Poltica Nacional de Assistncia Social e para a implementao do Sistema nico de Assistncia Social. De acordo com o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), o Sistema de Monitoramento e Avaliao constitui-se como uma das etapas mais sensveis na gesto de programas e polticas pblicas, sobretudo de desenvolvimento social, ainda que sua relevncia seja inquestionvel. O acompanhamento cotidiano e a realizao de estudos especficos so

procedimentos relativos novos no Brasil e, portanto, ainda no institucionalizados de forma adequada por rgos pblicos.

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A vasta extenso territorial do Brasil um desafio a mais para a avaliao de polticas pblicas. Neste sentido, a criao do MDS foi importante, pois houve a necessidade de formular e implementar uma poltica de monitoramento e avaliao que permitisse a utilizao de dados e informao na retroalimentao das polticas, melhorando o desempenho das polticas e tornando mais eficiente e eficaz a aplicao dos recursos para que cheguem aos que realmente necessitam.

Com a implantao de polticas pblicas articulada a um Sistema de Informao, monitoramento e avaliao haver subsdios para a consolidao da Poltica de Assistncia Social no Brasil, garantindo-se a transparncia na utilizao de recursos, a participao, o controle social e a gesto otimizada da poltica.

Apresenta-se a seguir a gesto do Sistema de Informao que de grande relevncia para consolidao da transparncia, participao e controle social.

2.3 GESTO DO SISTEMA DE INFORMAO DO SUAS: finalidades e perspectivas.

Nas ltimas trs dcadas as organizaes brasileiras, tanto privadas como pblicas, passaram de forma crescente a se conscientizar da importncia da reviso dos seus modelos de gesto. No caso das empresas privadas, a motivao era a sua sobrevivncia e competitividade no mercado; no caso das empresas pblicas, tal motivao era a sua capacidade de cumprir sua misso, ou seja, atender com qualidade a prestao de servios de interesse da sociedade (DRUCKER, 1999). Desse modo, a gesto do conhecimento um importante instrumento para importantes aes, tomadas de deciso, para facilitar o acesso e manter um gerenciamento integrado sobre as informaes em seus diversos meios. Para

Drucker (1999), a gesto do conhecimento um processo sistemtico, articulado e intencional, apoiado na gerao, codificao, disseminao e apropriao de conhecimentos, com o propsito de atingir a excelncia organizacional.

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A gesto do conhecimento , portanto, o processo sistemtico de identificao, criao, renovao e aplicao dos conhecimentos que so estratgicos na vida de uma organizao. A gesto leva as organizaes a mensurar com mais segurana a sua eficincia, tomar decises acertadas com relao a melhor estratgia a ser adotada. Trata-se da prtica de agregar valor informao e de distribu-la.

Drucker (1999) sinaliza que para desenvolver os sistemas de conhecimento necessrio ter foco externo, tecnologias facilitadoras, gesto de performance e gesto de pessoas.

Nesse sentido, Manuel Castells (1999) sustenta que as novas formas de articulao de gesto esto em um Estado em rede, pois em um mundo de empresas rede e de Estado rede a administrao tambm deve assumir uma estrutura reticular e uma geometria varivel em sua ao.

Em uma viso global a gesto em rede necessria para a gesto social, a qual a gesto das aes sociais pblicas e das demandas e necessidades dos cidados. As demandas e necessidades se tornam prioridade efetiva quando ingressam na agenda estatal, tornando-se interesse do Estado e no apenas dos grupos da sociedade civil. A gesto social tem um compromisso com a sociedade e com os cidados de assegurar, por meio das polticas e programas pblicos, o acesso efetivo aos bens, servios e riquezas societrias.

Carvalho (1999) analisa que na moderna apreenso da gesto em rede no h uma nica rede na qual os agentes se integram; pelo contrrio, o fazer social ocorre no entrelaamento de redes alimentadas por fluxos contnuos de informao e interao. Esta noo de rede se caracteriza como sinrgica, convergente e movente; interconecta servios similares e complementares, organizaes

governamentais e no-governamentais, comunidades locais, regionais, nacionais, mundiais; mobiliza parcerias e aes multisetoriais; constri participao, mobiliza vontades, adeses e implementa pactos de complementaridade entre atores sociais, organizaes, projetos e servios. uma gesto que exige vnculos horizontais e, portanto, est ancorada em princpios democrticos e na participao ampla, negociada e propositiva.

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A gesto pblica tem alguns atributos que podem ser entendidos como de carter pblico que abarcam os interesses do coletivo, de carter democrtico com o fortalecimento e organizao da representao popular, de carter tico, de carter de eficincia e que tenha um compromisso com o econmico, o poltico e o cultural.

A abordagem da gesto pblica se articula s questes do poder local, da democracia, da cidadania, da participao e da comunidade. Nota-se que o desafio para a administrao pblica o acesso dos cidados s informaes, por se tratar de uma garantia de participao concreta.

Nesse sentido, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome estruturou o Sistema de Informao do SUAS, o qual um diferencial de gesto por assegurar transparncia nas aes, articulao com a sociedade, repasse de informaes, sendo um mecanismo de acesso qualquer artefato de informao de maneira contnua, assegurando o uso efetivo de informaes pertinentes, atravs da Web. A Tecnologia da Informao compreende todos os recursos tecnolgicos para armazenagem, tratamento e recuperao de dados que so, ento, transformados em informaes teis a sociedade. Assim, a Tecnologia da Informao torna-se um instrumento de suma importncia na gesto do SUAS, por ser um recurso organizacional estratgico que atua como suporte para o desenvolvimento do Sistema de Informao do Sistema nico de Assistncia Social.

A informao e sua gesto so, por meio de ferramentas tecnolgicas, consideradas como uma mediao lgica, indispensvel e estratgica no contexto das polticas governamentais, assim como de outras organizaes, visando agilizao de seus processos, ao acompanhamento e ao monitoramento de suas aes (MDS, 2005).

A gesto do Sistema de Informao do SUAS um dos desafios colocados pela PNAS/2004, pois se revela em uma nova lgica de concepo, planejamento e gesto da Poltica de Assistncia Social. Desse modo, criaram-se processos

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organizacionais e tecnolgicos inditos, principalmente por se acreditar na possibilidade de conjugao entre tecnologia da informao e uma melhor gesto da poltica pblica.

Na viso de Tapajs (2006, p.185) sobre o Sistema de Informao fica claro que:
O fator tecnologia da informao (por meio da administrao da informao e da informtica) decisivo para qualquer organizao agilizar seus fluxos, confluir conectividades e acompanhar suas aes. A composio da aplicao desses incrementos com o mandato de poltica pblica de Assistncia Social, desenvolvida na forma de Sistema nico, materializa uma circunstncia ainda indita na histria de gesto da poltica pblica no Brasil, no que se refere ao mbito governamental, nas suas trs esferas, como no mbito da sociedade civil, englobando organizaes no-governamentais, fruns de discusso, conselhos e cmeras de pactuao que realizam com sua atuao, a poltica de Assistncia Social.

O Sistema de Informao do SUAS um aparato tecnolgico que busca transparncias nas aes, minimizar e at mesmo eliminar erros na produo de dados. um instrumento de promoo da cidadania que viabiliza uma gesto democrtica tendo em vista a noo do direito a proteo social, caminhando em direo universalidade.

Desse modo, Tapajs (2006, p.187) acredita que:


A informao como um componente do processo de gesto e controle social no SUAS gerou a necessidade de pensar os parmetros de sua realizao, visto que, nessa pauta, comparecia tambm a urgncia de provocar o repensar das prticas e, a partir da, auxiliar em seus processos incrementais e de amadurecimento poltico. Nesse sentido, construir um Sistema de Informao qualificado para tanto significou conhecer, de sada, que, tratada e assinada, e, portanto, qualificada, a informao pode tornar-se um componente para a produo de conhecimento, evitando o sobreamento que tanto j assinalou essa rea, modificando o estoque dos saberes e, conseqentemente, do alcance da poltica. Por isso, essa combinao precisa ser ininterruptamente considerada na conjuntura de relaes e de finalidades em que o sistema est sendo desenvolvido, e diante de situaes e opes que contraditoriamente iro caracteriz-lo indistintamente.

A autora supramencionada ainda afirma que:


Os princpios constitutivos do Sistema de Informao do SUAS foram concebidos considerando: 1) a estrutura de funcionamento da Assistncia Social na ordem de um Sistema nico, com mtodo mais geis, transparentes e compartilhados, 2) o

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envolvimento de todos os atores previstos e seus relacionamentos e 3) as demandas afetas operao da poltica. possvel afirmar, nessa linha de argumentao, que a incorporao (e a sedimentao) deste campo informacional para a rea da Assistncia Social constitucional ao SUAS e se traduz em um dos maiores e mais condizentes investimentos de suporte a sua realizao (idem, p.187).

notrio que o Sistema de Informao do SUAS viabiliza inovaes de prticas e construo de novos conhecimentos, direcionando-se efetividade da poltica, principalmente por estabelecer uma comunicao entre os entes federados e por esse sistema integrar a agenda da Secretaria Nacional de Assistncia Social, alinhada s estratgias e objetivos do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Desse modo, a REDE SUAS, que o Sistema de Informao do SUAS, foi desenvolvida em parceria com a Coordenao Geral de Informtica/MDS e tambm por meio de importantes parcerias com empresas consultoras, com a participao de Estados e Municpios. A REDE SUAS j configura um suporte essencial gesto da poltica de Assistncia Social em todo o territrio nacional, alcanando todas as instncias envolvidas na operao da poltica, favorecendo o controle social e, sobretudo, o acesso do usurio ao direito (MDS, 2005).

A REDE SUAS foi projetada para o suporte gesto, financiamento, controle social, monitoramento e avaliao dos servios socioassistenciais. Para tanto, contou com estudos e diagnsticos da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao - SAGI/MDS e com a Coordenao Geral de Informtica. Para Tapajs (2006, p.189) so finalidades do Sistema de Informao do SUAS REDE SUAS:
-Organizar a produo, o armazenamento, o processamento e a disseminao dos dados e da informao, disponibilizando-os na tica da garantia da cidadania; -Dar suporte operao, gesto, financiamento e controle social do SUAS, ao monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios contemplando os diversos integrantes dessa poltica pblica (gestores, tcnicos, usurios, entidades, conselhos e sociedade); -Trabalhar dados operacionais e gerenciais visando a criao de indicadores de processos e resultados e as anlises da decorrentes; -Gerar e Gerir subsdios para a implantao de uma poltica articulada de informao que realmente promova novos patamares de desenvolvimento da poltica de Assistncia Social no Brasil, na perspectiva da integrao das aes a

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serem realizadas e dos recursos a serem utilizados, facilitando a participao, o controle social e uma gesto otimizada da poltica; -Democratizar a informao, na amplitude de circunstncias que caracterizam a poltica de Assistncia Social, desenvolvendo sistemas de informao que sero base estruturante e produto do Sistema nico de Assistncia Social e na integrao das bases de dados de interesse para o campo do socioassistencial; -Integrar dados e informaes dos trs nveis de gesto, garantindo uma perfeita comunicao entre os entes federados e criando uma base de dados especfica e corporativa da rea; -Prestar contas a sociedade.

Nesse sentido, acredita-se que toda a produo, organizao, processamento e sistematizao dos dados na Rede SUAS facilitar um campo de informao para a rea da Assistncia Social e, assim, contribuir para o fortalecimento da poltica pblica de Assistncia Social, efetivando a implantao do direito social como dever do Estado.

Ainda de acordo com Tapajs (2006), gestora da Rede SUAS, os aplicativos da Rede disponibilizados pelo MDS so os seguintes: SUASweb: um sistema que tem o objetivo de atender os requisitos do novo modelo de gesto e as novas regras trazidas por este. composto do plano de ao, do demonstrativo sinttico fsico financeiro, de informaes essenciais para gestores: saldos, contas corrente, beneficirios do BPC, parcelas pagas contendo ordem bancria, data do pagamento, entre outros;

GeoSUAS: Sistema de Georrefernciamento e Geoprocessamento do SUAS: um sistema totalmente aberto populao atravs da Internet. Foi desenvolvido com a finalidade de subsidiar a tomada de decises no processo de gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social e resulta da integrao de dados e mapas servindo de base para a construo de indicadores. Aborda os aspectos de recuperao e cruzamento de informaes a respeito das aes e programas mantidos pelo MDS e variveis socioeconmicas;

InfoSUAS: Sistema de Informaes de repasses de recursos, aberto populao atravs da Internet, disponibiliza informaes sobre a cobertura e o detalhamento

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dos valores transferidos para os municpios, organizados por eixo de proteo social e por tipo de interveno, por ano, municpio, estado ou regio; SICNASweb: Sistema de Informao do Conselho Nacional de Assistncia Social, mdulo web: sistema de consulta web que permite o acompanhamento da tramitao dos processos de registro e certificao de entidades e impresso de certides para interessados; SISFAF: Sistema de transferncias fundo a fundo: sistema que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos municipais e estaduais. Operacionaliza os repasses por intermdio de transferncias automatizadas de arquivos para o SIAFI. SIAORC: O Sistema de acompanhamento oramentrio do SUAS especfico para gesto oramentria do recurso gerido pelo Fundo Nacional de Assistncia Social. O sistema interage com o SISFAF e alimentado pelos dados exportados do SIAFI que, aps o devido tratamento, so atualizados tanto no SIAFI como o SISFAF; CadSUAS: Cadastro Nacional do Sistema nico de Assistncia Social: sistema que comporta todas as informaes cadastrais de prefeituras, rgo gestor, fundo e conselho municipal, rede de entidades executoras de servios socioassistenciais e que possuem ou solicitam registro e Certificado ou Registro no CNAS e, finalmente, informaes cadastrais dos trabalhadores do SUAS em todo o territrio nacional; SigSUAS: sistema de gesto do SUAS, que tem como objetivo a recuperao, junto aos estados e municpios, de dados detalhados sobre a execuo fsica e financeira praticada por estes. Neste sistema, os gestores municipais e estaduais podero administrar e informar as diferentes modalidades de execuo direta e

transferncias para a rede executora do SUAS com dados vinculados ao atendimento da rede. O sistema facilita a comunicao entre tcnico, servios e gerncia de programas, permitindo ser utilizado em diferentes locais e plataformas. SISCON: Sistema de Gesto de Convnios: o sistema da Rede SUAS responsvel pelo gerenciamento de convnios, acompanhando todo trmite desde o

preenchimento dos planos de trabalho, formalizao do convnio e prestao de contas. O sistema conta com um mdulo de pr-projeto (SISCONweb)

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disponibilizado na internet para o envio dos dados do convnio pretendido pelos estados e municpios, um mdulo cliente-servidor, para a administrao dos processos pela SNAS e FNAS e um mdulo parlamentar, disponibilizado pela internet para a administrao de emendas parlamentares; SICNAS: Sistema de Informao do Conselho Nacional de Assistncia Social para o processamento das operaes referentes ao CNAS, tem um mdulo de consulta web que permite o acompanhamento da tramitao dos processos de registro e certificao de entidades e impresso de certides para interessados. Diante da diversidade de instrumentos tecnolgicos, pode-se afirmar que a REDE SUAS disponibiliza sociedade os mecanismos de agilidade e transparncia, sendo que estes so imperativos para a efetivao da PNAS/2004. Ressalta-se, ainda, que foi criada, de forma indita, uma ferramenta de gesto coletiva para o desenvolvimento da poltica pblica de Assistncia Social. Desse modo, uma das metas do SUAS que seja implantado em todos os Estados e Municpios esse Sistema de Informao. A seguir trataremos sobre algumas abordagens conceituais e metodolgicas de Monitoramento e Avaliao, as quais em conjunto com o Sistema de Informao, conforme visto anteriormente, formam um instrumento de suma importncia na gesto do SUAS. 2.4 Abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao.

Para iniciarmos vale ressaltar que o conceito e as funes da avaliao so confundidos com freqncia com as de monitoramento.

A esse respeito Silva (2001, p.79) assevera que:


O monitoramento, embora se relacione com a avaliao, uma atividade gerencial que visa o controle de entrega de insumos de acordo com as metas e manuteno de calendrio de trabalho. Nesse sentido, o monitoramento, seguimento ou acompanhamento, um exame contnuo efetuado, em todos os nveis hierrquicos, pela administrao do programa, para verificar como esto sendo executadas as atividades. Visa o desenvolvimento dos trabalhos conforme planejado, caracterizando-se, portanto, como uma atividade interna realizada durante a execuo do Programa. Pode-se ainda dizer que a preocupao central

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do monitoramento com o funcionamento do programa, sendo seus objetivos: auxiliar na execuo do programa; melhorar a funo gerencial; assegurar eficincia e produtividade de um programa; organizar fluxos de informaes sobre o programa e auxiliar o processo de avaliao, constituindo fonte de informao para o pessoal do planejamento e da execuo, bem como da avaliao.

A autora supracitada ainda argumenta que embora o monitoramento no seja um modelo de avaliao, est diretamente relacionado com esta. Para tanto, estabelece as seguintes comparaes, conforme Quadro 04:

Dimenso Objeto

Monitoramento Acompanha, sistematicamente, aes e tarefas. Processo contnuo durante a execuo do programa. Garantir o desenvolvimento dos trabalhos conforme planejado. Descritiva e corretiva.

Avaliao Examina e analisa impactos e resultados, voltando-se para fins e propsitos. Processo situado antes, durante ou depois da execuo do programa. Analisar relaes entre processo/resultado/impactos. Descritiva, interpretativa e experimental. Reviso de aes, recursos e metas.

Momento

Objetivo Atitude Recomendaes

Ajuste no plano de trabalho ou na estratgia de execuo. Quadro 04: Comparaes entre monitoramento e avaliao. Fonte: Silva (2001).

O monitoramento um acompanhamento contnuo, cotidiano ou peridico, realizado por gestores e gerentes de programas e polticas em relao aos seus processos, objetivos e metas. um procedimento inerente gesto dos programas/polticas que permite a adoo de medidas corretivas para melhorar sua operacionalizao.

O conceito de monitoramento tambm pode se referir a dois processos distintos, porm interligados. Por um lado, h o monitoramento presencial com checagens locais, por meio das quais se verifica como a implementao est sendo realizada, os problemas, obstculos; por outro lado, h o monitoramento distncia, o qual funciona como uma torre de controle alimentada por informao regular (MDS, 2006).

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Desta forma, o monitoramento deve ser realizado com o intuito de examinar se o projeto ou programa est sendo realizado conforme o planejado, identificar os erros ocorridos na execuo das aes, examinar se os recursos esto sendo utilizados eficientemente, recomendar medidas corretivas no desenvolvimento da execuo e otimizar os resultados esperados.

De acordo com Buvinich (1999, p.5),


O monitoramento envolve a coleta de informao sobre insumos, produtos, atividades e circunstncias que so crticas e relevantes para a efetiva implementao do programa ou projeto. Atravs dessa informao, o monitoramento analisa e verifica, num processo contnuo, se os recursos e as atividades esto sendo implementados segundo o programado e se as metas sobre os resultados esto sendo alcanadas ou no, indicando ao mesmo tempo, as razes de sucesso e insucesso. Em outras palavras o monitoramento fornece a informao e as sugestes necessrias para que a gerncia do programa verifique o progresso da implementao, a fim de tomar as decises cabveis, no sentido de que as metas programadas sejam alcanadas e/ou ajustadas.

Embora o monitoramento e a avaliao sejam atividades inter-relacionadas, elas so diferentes. A principal articulao da avaliao com o monitoramento que a avaliao utiliza extensivamente os dados gerados pelo sistema de

monitoramento. Desse modo, sem um bom monitoramento ou registro das informaes sobre recursos, atividades, produtos e ocorrncias na implementao muito difcil efetuar uma boa avaliao. Buvinich (1999) apresenta a complementaridade entre monitoramento e avaliao:
Item Freqncia Ao Principal Propsito principal Regular. Acompanhamento Melhorar a eficincia, ajustar plano de trabalho. Insumos, produtos, plano de trabalho. processos, efeitos, Monitoramento Avaliao Episdico. Apreciao, julgamento. Melhorar efetividade, impacto e programao futura. Efetividade, relevncia, impacto, custo-efetividade. As mesmas, mais estudos e pesquisas especficas.

Foco

Fontes de informao

Sistemas regulares, stios sentinelas, observao, relatrios progressos, apreciaes. Gerentes e coordenadores de programas,

Realizadas por:

Gerentes e coordenadores de

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comunidades (beneficirios), supervisores, financiadores.

programas, supervisores, financiadores, avaliadores externos, comunidade (beneficirios). O mesmo

Informa a:

Gerentes e coordenadores de programas, tcnicos e comunidades (beneficirios), supervisores, financiadores. Quadro 05: Complementaridade entre Monitoramento e Avaliao. Fonte: Buvinich, 1999.

Conforme

visualizado

no

quadro

05,

monitoramento

avaliao

so

complementares, no entanto sem monitoramento a avaliao no pode ser realizada. O monitoramento facilita a avaliao, desse modo, necessrio, mas no suficiente, pois so necessrias outras informaes de outras fontes.

O monitoramento ocorre freqentemente e descritivo, registra insumos, resultados e atividades; j a avaliao ocorre periodicamente, mais analtica e examina os processos. Desse modo, torna-se importante ter a clareza das diferenas e complementaridade do processo de monitoramento e avaliao para propiciar um melhor gerenciamento dos recursos, acompanhamento e avaliao das aes.

De um modo geral a avaliao significa atribuir valor ou mrito de um objeto de avaliao, um modo de verificar a racionalidade das aes para assegurar o cumprimento ou a perspectiva de cumprimento dos objetivos e metas previamente estabelecidos e seu alcance.

Aguilar & Ander-Egg (apud BELLONI, 2003, p.20) propem a seguinte definio de avaliao:
A avaliao uma forma de pesquisa social aplicada, sistemtica, planejada e dirigida; destina-se a identificar, obter e proporcionar de maneira vlida e confivel dados e informaes suficientes e relevantes para apoiar um juzo sobre o mrito e valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnstico, programao e execuo) ou de um conjunto de atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se realizaro, com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extenso e o grau em que se deram estas conquistas, de tal forma que sirva de base ou para uma tomada de decises racional e inteligente entre cursos de ao, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreenso dos fatores associados ao xito ou fracasso de seus resultados.

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Tendo em vista o conceito mencionado considera-se a avaliao um processo sistemtico de anlise das atividades e aes, ou seja, do que se prope avaliar, apreendendo todas as dimenses e implicaes para que assim possa ocorrer seu aperfeioamento e obter uma compreenso global do objeto. Segundo Buvinich (idem, p.5), a avaliao :
Um processo conduzido antes (fala-se de avaliao ex-ante), durante e/depois da implementao do projeto ou programa, onde se efetua um juzo sobre seu valor ou mrito considerando: a relevncia dos objetivos e estratgias, a eficcia (ou efetividade) no alcance dos objetivos e metas esperados, a eficincia no uso de recursos, o impacto e a sustentabilidade da interveno. Dessa forma, a avaliao trata de: (i) examinar novamente, com juzo crtico e face s mudanas subseqentes, a justificao lgica do programa em termos da adequao dos seus objetivos e estratgias (relevncia) para superar as limitaes identificadas; (ii) comparar a consecuo das metas reais com as estabelecidas, identificando as razes de sucesso e insucesso; (iii) verificar a eficincia dos procedimentos utilizados na execuo do programa e da qualidade do desempenho gerencial; (iv) determinar a eficincia econmica do programa, (v) determinar e traar a causalidade dos efeitos e impactos do programa e, (vi) identificar as lies apreendidas e propor recomendaes, de modo a reforar os acertos e/ou, se necessrio, ajustar, reorientar e modificar objetivos, metas, arranjos organizacionais e recursos.

Para Scriven (apud Aguilar & Ander-Egg, p.17-18, 2003) avaliar um processo pelo qual estimamos o mrito ou o valor de algo. Assim, pode-se dizer que avaliar uma forma de estimar, apreciar, calcular. O autor analisa que a palavra avaliao se refere ao termo valor e supe um juzo sobre algo. Em outras palavras, a avaliao um processo que consiste em emitir um juzo de valor que envolve uma avaliao ou estimao de algo (objeto, situao ou processo), de acordo com determinados critrios de valor com que se emite o juzo. A avaliao cumpre vrios papis, mas tem uma nica meta que a de determinar o valor ou o mrito do que esteja sendo avaliado. A meta da avaliao dar resposta a perguntas avaliatrias que so apresentadas. Desse modo, a avaliao pode ser realizada antes da ao, ou tomada de deciso, tambm conhecida como diagnstica. A avaliao pode ser tambm processual,

desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada e alguns

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autores denominam a ltima fase como global que corresponde ao final da implementao ou execuo. (SILVA, 2001).

Segundo Silva (1997) os tipos de avaliao mais apontados so os seguintes: Avaliao ex-ante _ precede o incio do programa, serve para determinar sua pertinncia, viabilidade e eficcia, para que se possa decidir sobre a convenincia de realiz-lo, permite a elaborao de critrios para a tomada de deciso, nesse tipo de avaliao encontram-se a anlise de custo benefcio e a anlise custoefetividade; Avaliao durante a execuo _ tambm denominada de gesto contnua, levanta informaes sobre o andamento do programa para ponderao de resultados, com o objetivo de estabelecer at que ponto a proposta inicial est sendo cumprida; Avaliao ex-post _ realizada aps a concluso do projeto, avalia a efetividade do programa, seus resultados, impactos e efeitos. A avaliao anteriormente mencionada como avaliao durante a execuo, ou seja, de processo ou de eficcia, tambm pode ser identificada como avaliao formativa, a qual, segundo Rico (2006), tem por objetivo fazer as coisas certas e fornecer informaes teis avaliatrias equipe para a melhoria do programa. J a avaliao ex-post ou de resultado tambm pode ser denominada avaliao somativa que se realiza para dar aos responsveis pela tomada de decises do programa julgamentos do valor ou mrito do programa, envolvendo estudos comparativos entre programas rivais, subsidiando a deciso e avaliando a maior ou menor efetividade de diferentes tratamentos oferecidos ao grupo-alvo.

Enquanto a avaliao formativa leva a deciso sobre o desenvolvimento do programa, a avaliao somativa leva decises relativas continuidade do programa, seu encerramento, sua ampliao etc. Desse modo, tanto a avaliao somativa como a formativa so essenciais durante os estgios de desenvolvimento de um programa, para melhor-lo e fortalec-lo, para julgar o valor final ou determinar o seu futuro (WORTHEN, 2004).

Em funo de quem realiza, Silva (1997) apresenta os seguintes tipos de avaliao: Avaliao externa, realizada por pessoas que no integram o quadro da instituio agente do programa. Avaliao interna, realizada no interior da instituio

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gestora do programa. Avaliao Mista combina a avaliao interna com a externa. Auto-avaliao, realizada por pessoas envolvidas diretamente na execuo do programa. E Avaliao participante, direcionada a minimizar a distncia entre avaliadores e beneficirio.

A avaliao formativa geralmente realizada por um avaliador interno e as avaliaes somativas so realizadas, com mais freqncia, por um avaliador externo. Quem faz a avaliao interna conhece melhor o programa, mas pode estar to envolvido que no consegue ser inteiramente objetivo ou perceber variveis crticas. Se tais informaes forem captadas por um avaliador externo, ele poder saber menos sobre o programa, mas detectar muito melhor o que importante.

Rico (2006) apresenta as principais caractersticas das atividades de monitoramento, avaliao formativa e avaliao somativa, no Quadro 06:
Dimenso Caracterizao Monitoramento Acompanhamento de aes e tarefas referentes ao plano de execuo. Avaliao Formativa Acompanhamento de aes e tarefas referentes ao contedo, mtodo e instrumentos do programa. Acompanhamento do processo com coleta de dados e registros de observaes especficas para avaliao. Identificar os aspectos do programa que devem ser aprimorados. Avaliao Somativa Exame e objetivos, resultados. anlise impacto de e

Momento/Tempo

Processo contnuo durante a execuo.

Tomadas pontuais antes, durante e depois para avaliar o impacto.

Objetivo

Identificar o progresso com respeito ao plano de trabalho. Gerencial

Atitude

Descritiva, clnica, corretiva. Recomendaes Ajuste do plano, das Aprimoramento do condies operacionais e contedo, objetivos, foco correo dos rumos. e metodologia do programa. Quadro 06: Monitoramento, avaliao formativa e avaliao somativa.

Analisar as relaes entre processo, resultados e impacto, comparando diferentes programas. Analtica, normativa, prescritiva. Reviso de aes, recursos e metas.

Observa-se que as atividades de monitoramento, avaliao formativa e somativa complementam-se e, quando usadas de forma adequadas, podem contribuir para o aprimoramento dos programas sociais e para o alcance de seus objetivos e metas. Porm, alguns estudos indicam que dificilmente so realizadas as

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atividades de avaliao formativa, o que dificulta a soluo de possveis problemas que venham a surgir durante a implementao.

Ao mencionar os destinatrios, para quem a avaliao pode se destinar, Silva (1997) menciona quatro tipos: os dirigentes superiores, responsveis pela definio da poltica e programas; os administradores, responsveis pela alocao de recursos para a concretizao dos objetivos; os tcnicos, responsveis pela execuo do programa; e os usurios dos programas e servios sociais.

Quanto Natureza, Dribe (2001) explana que as avaliaes distinguem-se entre avaliao de processo e de resultado ou impactos. A avaliao de processo visa aferir a eficcia de um programa; seu principal objetivo detectar os fatores que facilitam ou impedem ao longo da implementao que um dado programa atinja seus resultados da melhor maneira possvel. J a avaliao de resultados e impactos procura saber o quanto e com que qualidade seus objetivos foram cumpridos.

A autora explana que processos e resultados podem, devem e, freqentemente, so apreendidos em conjunto nos estudos de avaliao, por meio de conceitos que tratam de relacion-los. o caso dos conceitos de eficincia, eficcia e efetividade.

A eficincia, eficcia e efetividade so considerados critrios bsicos de avaliao, usualmente propostos para avaliao de polticas pblicas, e funcionam ao mesmo tempo como indicadores de avaliao.

A avaliao da eficincia refere-se ao custo do projeto em relao aos resultados obtidos, conforme sinaliza Dribe (2001, p. 36):
A eficincia diz respeito s qualidades de um programa, examinada sob os parmetros tcnicos de tempo e de custos. Em uma definio relativamente restrita, pode ser entendida a relao entre produtos (bens e servios) e custos dos recursos (insumos e atividades), confrontada com uma norma ou parmetro. Medidas de custo/benefcio seriam, nesta acepo, os melhores indicadores da eficincia de um dado programa.

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A eficincia um indicador de grande importncia que busca a relao entre as metas previstas, a aplicao de recursos e o realizado, tambm um indicador de produtividade das aes desenvolvidas.

Segundo Belloni (2003, p.63) a eficincia alcanada e pode ser avaliada atravs de:
Procedimentos adotados no desenvolvimento de uma ao ou na resoluo de um problema, tendo em perspectiva o objeto focalizado e os objetivos e finalidades a serem atingidos. Responde fundamentalmente pergunta sobre como as aes so desenvolvidas. A formulao de indicadores de eficincia demanda que sejam levantadas, verificadas e analisadas as necessidades de atuao sobre determinado fenmeno, isto , sobre objeto ou problema de investigao ou atuao. Isto feito, pode-se estabelecer, metodicamente, critrios, objetivos e finalidades para lhe dar tratamento, da resultando seus indicadores ou elementos norteadores de explicitao.

Desse modo, a eficincia abrange proposies metodolgico-operacionais, instrumentos para tratar o objeto ou problema, conforme os objetivos e critrios estabelecidos, traduz-se em respostas, recursos utilizados e gesto desenvolvida. Nota-se que a eficincia e eficcia so interdependentes, um pressupe o outro em termos processuais, pois a eficcia maximiza a eficincia em funo do resultado esperado.

Quanto eficcia, Arretche (2006, p.34) considera o que segue:


Por avaliao de eficcia, entende-se a avaliao da relao entre os objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa e seus resultados efetivos (Figueiredo & Figueiredo, 1986). Esta avaliao pode ser feita entre, por exemplo, as metas proposta e as metas alcanadas pelo programa ou entre os instrumentos previstos para a sua implementao e aqueles efetivamente empregados. (...) A avaliao de eficcia seguramente a mais usualmente aplicada nas avaliaes correntes de polticas pblicas. Isso porque ela certamente aquela mais factvel e menos custosa de ser realizada. Na verdade, o avaliador estabelece uma equao entre metas anunciadas por um programa e, com base nas informaes disponveis, as relaciona s metas alcanadas e, deste modo, conclui pelo sucesso ou fracasso da poltica. Neste tipo de avaliao, a maior dificuldade consiste na obteno e confiabilidade das informaes obtidas.

Assim, na avaliao da eficcia, analisa-se at que ponto esto sendo alcanados os resultados previstos e se os resultados previstos so pertinentes, ou

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seja, considera-se o atingimento dos objetivos. Na maioria das vezes, este tipo de avaliao consiste na adequao e coerncia dos meios e instrumentos utilizados, assim como na veracidade das informaes coletadas. Nesse sentido, necessrio a realizao de pesquisa de campo para conferir o processo de implantao e implementao da poltica ou programa.

J a efetividade assim entendida por Arretche (2006, p.31-32):


Por Avaliao de efetividade, entende-se o exame da relao entre a implementao de um determinado programa e seus impactos e/ou resultados, isto , seu sucesso ou fracasso, em termos de uma efetiva mudana nas condies sociais prvias da vida das populaes atingidas pelo programa sob avaliao (Figueiredo & Figueiredo). precisamente na avaliao de efetividade que a distino entre avaliao e anlise torna-se mais clara e necessria, devido a necessidade de demonstrar que os resultados encontrados na realidade social esto causalmente relacionados quela poltica particular. E, adicionalmente, da necessidade de distinguir entre os produtos de uma poltica e seus resultados.

Nestes termos, a efetividade identificada a partir dos resultados e do impacto das aes executadas. No caso de uma poltica pblica, a efetividade social procura dar conta dos resultados, tanto econmicos como sociais.

Rico (2006) sinaliza que os termos eficcia e efetividade so tomados, muitas vezes, como sinnimos, no sentido de que as metas foram alcanadas porque foram feitas as coisas certas, mas, como j foi explanado, esses dois termos apresentam significados diferentes. Enquanto a eficcia corresponde a uma dimenso de processo e implementao do programa, a efetividade uma dimenso do resultado, ex-post, averigua o alcance das metas.

Nesse sentido, a avaliao da eficcia, ou seja, medida de processo que responde a questes sobre os acertos do programa em sua fase de elaborao e implementao, se refere relao entre as aes realizadas e os resultados obtidos. J a efetividade, ou medida de resultado, responde s questes relacionadas com o alcance das metas.

Buvinich (1999) afirma que as atividades de monitoramento e avaliao tambm devem basear-se em indicadores. Um indicador consiste em um valor, uma base,

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para medir e acompanhar a evoluo de algum fenmeno ou os resultados de processos sociais. Assim, so descritores que fixam o nvel de efetividade estimado para o alcance do objetivo do programa. Constituem uma base para o monitoramento e avaliao por descreverem os elementos que possibilitam identificar se o propsito, as atividades e os resultados foram alcanados.

A autora ainda discorre que os indicadores de Monitoramento e Avaliao so denominados de indicadores de desempenho, pois atravs deles que possvel verificar (mensurar) o possvel impacto, os efeitos, os resultados ou produtos, os processos e recursos de um programa ou projeto para monitorar e ou avaliar se os objetivos e metas estabelecidos esto ou no sendo alcanados. Nesse sentido, a partir da definio de indicadores possvel identificar as fontes de dados e fluxos de informao requeridos para efetuar as verificaes, mensuraes necessrias.

As autoras Buvinich (1999) e Rico (2006) expem sobre as seguintes categorias de indicadores: indicadores de insumo ou de recursos _ que mensuram a quantidade e qualidade dos recursos fornecidos para um programa ou projeto; indicadores de processo ou de atividades _ que mensuram as atividades implementadas no dia-a-dia do projeto/programa para a implementao dos recursos ou tomada de deciso; indicadores de produto ou resultados _ que mensuram a quantidade e qualidade dos bens e servios criados ou fornecidos atravs do uso dos insumos; e indicadores de efeitos e impacto _ que mensuram a qualidade e quantidade dos resultados alcanados.

Para Jannuzzi (2004) um indicador social uma medida em geral quantitativa, dotada de significado social, usado para quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico. um recurso metodolgico que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma. Desse modo, se prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo. Os indicadores podem ser classificados em objetivos e subjetivos, ou seja, entre indicadores quantitativos e qualitativos.

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Nesse sentido, os indicadores so parmetros qualificados e/ou quantificados que sinalizam em que medida os objetivos foram alcanados, busca expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observ-los ou mensurlo. Baseia-se tambm na identificao de uma varivel.

Assim, imprescindvel a construo de indicadores para monitoramento e avaliao, pois os indicadores captam o desenvolvimento das aes em seus aspectos quantitativos e qualitativos. So os indicadores que conferem ao monitoramento e avaliao um potencial crtico, so mecanismos reveladores da realidade em que se atua, possibilitam a identificao de avanos e dificuldades em relao aos objetivos e ao andamento dos projetos e fornecem informaes para o redirecionamento das aes (OLIVEIRA, 1999).

Diante de tudo que foi exposto, assevera-se que a avaliao pode ser institucional ou de um programa, projeto ou poltica pblica. A avaliao institucional mais ampla e abrangente, pois se refere ou se trata de polticas, instituies, planos, programas e projetos. Assim, a avaliao institucional e de poltica pblica considerada uma avaliao de processos e produtos.

A respeito da avaliao institucional e de Polticas Pblicas, Belloni (2003, p.09) afirma que:
uma rea ainda incipiente do ponto de vista conceitual e metodolgico. (...) As metodologias adotadas, em geral, concentram-se na aferio de impacto qualitativo, objetivo imediato das aes desenvolvidas. Este tipo de metodologia de avaliao relevante para se conhecer os resultados ou conseqncias de aes cujos objetivos so imediatos, claramente identificveis e quantificveis.

Todo programa, projeto e poltica pblica necessitam ser avaliados para aprimorar a sua capacidade de oferecer a adequada ateno aos cidados. Assim, a avaliao entendida como a identificao, esclarecimento e aplicao de critrios para determinar valor ou importncia de um objeto de avaliao em relao a esses critrios, essencial, tanto na fase de formulao como na de implementao, para que assim ocorra, de fato, seu aperfeioamento.

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A avaliao pode ser considerada um exerccio de relevante direito democrtico, ou seja, vislumbra um controle das aes de interesse pblico. Assim, a avaliao das polticas sociais deve estar estruturada em uma perspectiva de cidadania, onde possa ocorrer a participao da populao, pois se parte do pressuposto de que na avaliao no h apenas uma dimenso tcnica, mas tambm poltica.

Gomes (2001) explicita que a literatura considera como momentos polticos privilegiados da avaliao o processo decisrio de avaliao das polticas sociais, a participao da populao no processo avaliativo e o processo de publicizao dos resultados. Assim, o processo poltico, que no primeiro momento restringia-se aos decisores, pode ser alargada com a participao da populao beneficiria, com a publicizao dos resultados da avaliao, de modo que envolva toda a sociedade.

Nesse sentido, a dimenso poltica da avaliao contribui para a participao da sociedade civil na formulao e escolha de polticas sociais. nesta viso que se observa a perspectiva democrtica e de cidadania, pois evoca equidade e justia, princpios que devem fundamentar as decises da poltica social. Desse modo, a avaliao que no leva em conta a deciso deve ser refutada (GOMES, 2001, p.29).

A participao dos beneficirios no processo de avaliao do programa de grande importncia, por introduzir um princpio democrtico e para tornar-se mais eficiente, uma vez que extrai informaes dos sujeitos das aes em movimento. Desse modo, a publicizao dos resultados da avaliao tambm uma liberdade democrtica, pois coloca em prtica o direito informao e um direito pblico, alm de permitir uma igualitria participao dos indivduos no que tange esfera pblica.

Segundo Silva (2001), a prtica de avaliao de polticas e programas sociais no Brasil ainda muito restrita e desenvolvida com um carter mais de controle de gastos do que para realimentar os programas em desenvolvimento. um campo da pesquisa social em desenvolvimento.

Uma das crticas que a autora supramencionada faz em relao ao processo avaliativo quanto fragilidade metodolgica, que pode comprometer sua validade

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e credibilidade, tornando-se irrelevante na medida em que seus resultados no so significativos ou no influenciam as decises e os resultados e quando divulgados no so utilizados.

A avaliao de um programa ou projeto no algo que se possa fazer em qualquer tempo e lugar, ou porque se decide fazer, pois para que a tarefa de avaliao ocorra, preciso um ambiente apropriado e condies que favorea o processo avaliativo. Geralmente tem como sentido mais nobre, fortalecer o movimento de transformao da sociedade em prol da cidadania e dos direitos humanos (MINAYO, 2005).

De acordo com Silva (2001), na perspectiva de avaliao, as polticas sociais so decises governamentais que geram impacto tangvel e mensurvel ou substantivo, alterando as condies de vida de um grupo ou populao ou produzindo mudanas em atitudes, comportamentos e opinies. Nesse sentido, o foco central das pesquisas avaliativas tem sido a verificao do cumprimento de objetivos (resultados de um programa) ou de impactos, tendo como critrio a eficincia, eficcia e efetividade.

Assim, a avaliao pode ser considerada um instrumento a ser utilizado por segmentos sociais organizados para seu fortalecimento sobre o Estado, no sentido de conquista de direitos sociais, tendo em vista as informaes que a avaliao pode gerar e publicizar sobre polticas e programas sociais.

Nesse sentido, Silva (2001, p.80) sinaliza que:


A avaliao poltica da poltica volta-se para emitir julgamento em relao poltica ou programa em si, implicando em atribuir valor aos resultados alcanados, ao aparato institucional onde o programa implementado e aos atos ou mecanismos utilizados para a modificao da realidade social sob interveno. Para tal requer definio de critrios e envolve princpios polticos fundamentais sobre concepo referente ao bem-estar humano, destacando os princpios de igualdade e democracia e a concepo de cidadania. [...] a avaliao poltica da poltica consiste em analisar e elucidar as razes que a tornaram prefervel a qualquer outra, preocupando-se com os princpios explcitos e implcitos que fundamentam determinada poltica. Nesse sentido, a avaliao poltica da poltica detm-se no exame substantivo da poltica e de seu produto, procurando desvendar a compatibilidade do produto com o princpio da justia social, o que significa entrar no mrito da efetiva apropriao dos bens fsicos (produto e impacto).

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A avaliao poltica da poltica centrada na fase de formulao da poltica ou planejamento do programa, compreendendo tambm a avaliao da engenharia utilizada na construo do programa. O cerne das preocupaes na avaliao da engenharia do programa a anlise da consistncia e da estruturao do plano em relao aos objetivos propostos, diferente da avaliao poltica da poltica, que se centra no valor do programa em si.

Silva (2001) assevera que a avaliao da poltica pblica se centra em trs momentos bsicos: o primeiro consiste na formulao do plano, que engloba o planejamento das aes; o segundo refere-se execuo do plano, que diz respeito s diferentes etapas do processo de implementao; e o terceiro momento consiste na investigao sobre a situao de egressos que pretende constatar se e quais mudanas ocorreram no perfil ocupacional da clientela atingida pelos programas de capacitao desenvolvidos.

A avaliao de polticas apia-se em um conjunto de decises, conscientes ou no, tomadas pelo avaliador no incio e ao longo de seu trabalho. O avaliador de polticas pblicas enfrenta, de incio, as decises acerca dos objetivos e do tipo de pesquisa que realizar, bem como do recorte programtico da interveno que pretende avaliar.

Na viso de Dribe (2001), a anlise das polticas pblicas no matria fcil, nem sempre possvel de ser realizada e, muito frequentemente, desagrada a muitos. Ainda assim, a considerao das questes mais estratgicas da implementao til para a correta identificao dos fatores de processo que operam ou como facilitadores ou como obstculos consecuo do programa.

Sobre a avaliao de poltica, Alves (2008, p.150) explicita que:


A avaliao de poltica est atrelada a concepes diferenciadas do que seja o bem-estar humano e social, envolvendo princpios de igualdade, justia social, democracia, que se condensam na garantia, ou no, da cidadania, o que permitiria, inclusive, a definio de prioridades em meio a estes princpios. a abordagem destas questes que permitem a avaliao poltica das polticas, a qual ir nortear o que se deve ou no, considerar na implementao de

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determinada poltica para se medir as mudanas por ela provocadas. , pois, a avaliao poltica que permite a anlise e elucidao do critrio ou de critrios que fundamentam determinada poltica: as razes que a tornam prefervel a qualquer outra. Dessa forma, os princpios que se referem ao bem-estar devem refletir, em algum nvel um certo consenso social a cerca dos valores que iro objetivamente direcionar a avaliao. Para tanto, a avaliao poltica torna necessria e imprescindvel a participao pblica em torno dos princpios e valores que iro definir a concepo de bem-estar no mbito da poltica implementada.

As avaliaes de polticas s podero ser tomadas como canal de participao poltica e controle da populao sobre as aes pblicas se houver, de fato, por parte dos segmentos sociais uma movimentao em carter de cobrana e presso poltica sobre as autoridades centralizadoras desse processo, no para que sejam colocados como meros receptores das avaliaes, e sim reconhecidos como sujeitos partcipes deste processo que concentra um carter poltico e pblico ainda no reconhecido e dotado da abertura necessria democratizao.

Uma avaliao s adequada quando coleta informaes e as transmite a todos os seus pblicos legtimos, devendo identificar e se comunicar com todos os seus pblicos para descobrir pontos de vista e preocupaes com o programa e com a prpria avaliao. O plano de Avaliao deve prever a coleta de informaes adequadas para a avaliao em todos os pblicos com interesse direto no programa, bem como a transmisso de informaes para cada um desses pblicos (WORTHEN, 2004).

Diante do exposto, ressalta-se que o monitoramento e avaliao so procedimentos de extrema importncia que precisam ganhar mais consistncia no mbito institucional e frente s polticas pblicas, tendo espao, condies e credibilidade. Necessita-se de um processo que no apenas execute, mas que monitore e avalie, de forma sistemtica, planejada e dirigida, para identificar, obter e proporcionar de maneira vlida e confivel os dados e informaes, com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos para tomadas de decises racionais e para solucionar problemas.

Assim, no mbito das inovaes em curso na rea da Assistncia Social, tem-se a implementao de iniciativas de Monitoramento e Avaliao que so fundamentais para que haja transparncia dos recursos e das aes, assim como melhoria dos

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servios, programas e projetos. Para tanto, preciso ter bem claro o que avaliar, para que avaliar e como utilizar os resultados das avaliaes, pois ocorrem algumas tendncias de avaliao que do maior importncia relao custo-benefcio e ao cumprimento quantitativo de metas, distanciando-se da dimenso poltica da avaliao das polticas.

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CAPTULO III
O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual de Estado da Assistncia Social (SEAS).

3.1 O Lcus da Pesquisa

O Lcus da pesquisa centralizou-se na Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania - SEAS na cidade de Manaus, pois esta fica na base de coordenao da Assistncia Social no Estado do Amazonas.

A Secretaria de Estado de Assistncia Social deu incio s suas atividades em 23 de abril de 1971, sob a Lei de n 1013, considerada na poca uma Diviso Social do Palcio do rio Negro, na Gesto do Governador Joo Walter de Andrade. Aps trs anos, na data de 7 de Janeiro de 1974, foi instituda como Secretaria de Estado de Servio Social SERSEV, sob a administrao do Dr. Lupecino de S Nogueira Filho. Com um ano de existncia, na data de 24 dezembro de 1975, sob a Lei de n 1168, ocorreu uma mudana em sua nomenclatura para Secretaria de Estado de Trabalho e Servios Sociais SETRASS (Arquivos da SEAS).

A Lei n 1603 de 20, de julho de 1983, altera a Lei de n 1336, de 13/07/1979, que dispe sobre a organizao administrativa, alterando o nome para Secretaria de Trabalho e Bem Estar Social - SETRABES na Gesto do Governador Jos Lindoso, sob a administrao da senhora Betty Suely Lopes. Na Lei n 2.330, de 29 de maio, ocorreu uma nova mudana para Secretaria de Estado do Trabalho e Ao Social SETRASS, sob a gesto do Secretrio Jos Luprcio Ramos de Oliveira (Arquivos da SEAS).

A Lei n 2.435, de 17 de maro de 1997, mudou para Secretaria de Estado da Assistncia Social, sob administrao de Raimundo Nonato Marreiros de Oliveira e, aps um ano, ocorreu uma nova mudana atravs da Lei n 2.528, de 30 dezembro de 1998, para Secretaria de Estado da Assistncia Social e Trabalho SETRAB na

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gesto do Governador Amazonino Armando Mendes, tendo como Secretaria Marise Mendes Perez. J Lei de n 2.783, de 31 Janeiro de 2003, traz uma nova organizao administrativa, onde ocorreu mais uma mudana em sua nomenclatura para Secretaria de Estado de Assistncia Social sob a gesto do Governador Carlos Eduardo de Souza Braga, tendo como Secretria Marise Mendes (Arquivos da SEAS).

A Lei n 3.150, de julho de 2007, que aprova a Lei Delegada de n 68, de 18 de maio 2007, que dispe sobre a nomenclatura atual Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania SEAS dando continuidade em sua gesto, tendo como secretaria atual a Senhora Regina Fernandes do Nascimento;

A SEAS tem como finalidades: a execuo, acompanhamento e controle da avaliao das aes e cidadania e de seu alcance na capital e no interior; promoo do reconhecimento de direitos constitucionalmente previstos, com reduo da divida social, atravs de meios geis e eficazes de incluso social, oferecidos populao atravs de aes e cidadania.

Desse modo, a Secretaria de Estado de Assistncia Social, rgo da Administrao Direta do Poder Executivo do Estado do Amazonas, tem como objetivo a Gesto Estadual de Assistncia Social como Poltica Pblica, assumindo a coordenao do sistema descentralizado e participativo da Poltica em toda sua plenitude na sua rea de abrangncia, preconizada na Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, Estatuto da Criana e do Adolescente ECA e Estatuto do Idoso, tendo suas bases assentadas nos princpios da sociedade democrtica, pluralista, participativa e da garantia de direitos e prerrogativas do cidado (SEAS/2008).

Nesse sentido, tem como misso a formulao, coordenao, articulao, monitoramento e avaliao da Poltica Estadual de Assistncia Social do Estado do Amazonas, assegurando a universalizao da cobertura e a garantia de direitos e acessos a servios, programas e projetos sob sua responsabilidade, direcionados aos segmentos da populao em situao de vulnerabilidade social (SEAS/2008).

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A estrutura da Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania apresenta-se da seguinte forma: I - rgos Colegiados: Conselho Estadual de Assistncia Social; Conselho Estadual da Criana e Adolescente; Conselho do Idoso; Comisso Estadual de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil; Comisso Estadual de Coordenao e Acompanhamento do Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia; Comisso Intergestora Bipartite; Comisso Estadual de Apoio Permanente aos Portadores de necessidades Especiais.

II - rgos de Assistncia e Assessoramento: Gabinete, Assessoria, Secretaria Executiva, Secretaria Executiva Adjunta. III - rgos de Atividades MEIO: Departamentos de Finanas, Departamentos de Planejamento e Gesto. IV- rgos de Atividades FIM: Departamento de Proteo Social Bsica, Departamento Monitoramento. Proteo Social Especial, Departamento de Informao e

O Departamento de Monitoramento e Informao, lcus principal da pesquisa, foi criado em 2007 para se adequar s exigncias do SUAS e funciona com os seguintes recursos humanos: 08 tcnicas, 01 chefe, 01 gerente, 01 subgerente, 04 estagirios e 01 agente administrativo. Anteriormente, quando havia a Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao, a mesma era composta por 07 tcnicas, 01 gerente e 02 estagirios. A Gerncia estava interligada ao Departamento da Poltica de Assistncia Social, porm com as mudanas no mbito da SEAS em 2007, ambas foram extintas, sendo criada a Secretaria Adjunta da Assistncia Social e o Departamento de Monitoramento e Informao.

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3.2 O Desafio da Produo do Conhecimento: limites, possibilidades e perspectivas do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual de Assistncia Social do Amazonas (SEAS). Antes de iniciar a anlise, propriamente dita, h que se explicitar de que forma foi concebido e construdo este momento da dissertao. luz do referencial terico-metodolgico, dos objetivos elencados e da metodologia adotada, a estrutura a seguir foi elaborada considerando-se tambm os indicadores e variveis criteriosamente construdos para a realizao de avaliaes, correlaes,

articulaes, crticas, comparaes, identificao de fragilidades, potencialidades e, principalmente, desafios a serem enfrentados.

Feitos os esclarecimentos preliminares, a anlise dos dados e informaes coletados seguir os temas estruturados nos subitens a seguir:

3.2.1 Objetivos, metas, metodologias e composio da equipe do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao e do atual Departamento de Monitoramento, Informao e Avaliao.

O Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao da SEAS foi criado em 2004 e extinto em 2007. Com a sua criao objetivava-se desenvolver estratgias de monitoramento e avaliao das entidades governamentais e no governamentais, visando criar um sistema de informao que possibilite a juno do conhecimento da realidade dinmica socioterritorial do Estado do Amazonas, fomentando a transparncia dos processos de gesto social e a tomada de deciso, bem como a descentralizao e o controle social para estimular a dinmica participativa da sociedade civil.

Nesse sentido, o referido Setor elencava os seguintes objetivos: Como objetivo geral: Desenvolver estratgias de monitoramento e avaliao, visando criar um sistema de informaes que possibilite o conhecimento dos programas, projetos e aes desenvolvidas pelas entidades governamentais e no governamentais, associados dinmica socioterritoritorial do Estado do Amazonas.

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Detalha como objetivos especficos: Definir indicadores de processos e de resultados para as entidades governamentais e no governamentais conveniadas com a Secretaria de Estado da Assistncia Social; Identificar e propor aes estratgicas para capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e entidades envolvidas com a Poltica de Assistncia Social;Elaborar procedimentos para sistematizao e socializao das informaes para construo de um banco de dados; Analisar a efetividade dos programas, projetos e servios assistenciais das entidades

governamentais e no governamentais; Proceder com a avaliao das entidades no governamentais, quanto aos objetivos e metas propostos pelas entidades.

A Meta perseguida pelo Setor estava assim definida: Realizar visitas de monitoramento e avaliao em 150 entidades governamentais e no

governamentais do Estado do Amazonas. Verificou-se que Meta proposta foi mais que integralmente cumprida, uma vez que foram realizadas 108 visitas governamentais e 72 no governamentais, ultrapassando as 150 visitas planejadas, atingindo-se, no total, 180 visitas.

Os dados coletados permitem inferir que, dentre os objetivos apresentados, a equipe do Setor no atendeu s aes que propunham como a capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e entidades envolvidas com a Poltica de Assistncia Social. Da mesma forma, a sistematizao e a socializao das informaes para construo de um banco de dados no foi efetivada.

Observa-se, assim, que a equipe se preocupou mais com as visitas a serem realizadas nos municpios do Estado do que com o planejamento de aes voltadas para os gestores de tais entidades e secretarias municipais. Firmando-se, ento, a aparente preocupao com o quantitativo, deixando a merc o qualitativo das aes.

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Quanto s metodologias utilizadas a Gerente do antigo setor afirma que ainda no tinham uma metodologia especfica construda, apenas foi elaborado um plano anual, o qual era acompanhado pela equipe, com o intuito de verificar se os objetivos e metas das entidades do estado do Amazonas estavam sendo alcanadas. Porm, alega-se que a equipe ainda estava amadurecendo na questo do planejamento para as viagens nos municpios do Estado. De acordo com o Plano de Trabalho do antigo Setor e do Departamento, em relao s atribuies da equipe, verificou-se uma clara convergncia entre ambos, ou seja, apresentam-se exatamente da mesma forma:

Exame sistemtico das atividades especficas desenvolvidas para o cumprimento de metas e verificao de resultados conforme polticas, programas e projetos, estabelecidos; Superviso para medir quantitativa e qualitativamente os ganhos e alcance social das aes atravs de trabalhos de campo, coleta de informaes; Elaborao de relatrios informativos; Acompanhamento das decises e procedimentos dos agentes sociais; Acompanhamento e controle de aes planejadas a partir da construo de indicadores sociais, verificando os impactos na qualidade de vida da populao; Acompanhamento, informao e avaliao dos programas e projetos de forma tico-poltico, respeitando suas especificidades e aspectos culturais; Atualizao de instrumentais e dados das entidades governamentais e no governamentais, bem como programas federais; Identificao de necessidades de capacitao dos tcnicos e gestores das diferentes instncias governamentais e no governamentais; Registros fotogrficos.

O Setor foi extinto, transformando-se em Departamento, contudo as atribuies da equipe tcnica permanecem o mesmo para realizar as atividades de Monitoramento e Avaliao, o que no deveria acontecer, pois um Departamento j tem um carter de maior complexidade.

Ressalta-se que a equipe tcnica do antigo setor era constituda de profissionais de Servio Social e Psicologia, os quais estavam articulados ao tambm extinto Departamento da Poltica de Assistncia Social. J o Departamento de Monitoramento e Informao constitudo de profissionais habilitados nas reas de

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Servio Social, Psicologia e Administrao e esto articulados atual Secretaria Adjunta de Assistncia Social que passou a substituir o antigo Departamento da Poltica de Assistncia Social. De acordo com o Plano de Trabalho do antigo Setor e do atual Departamento, o profissional que atua com Monitoramento e Avaliao deve: conhecer a Poltica Nacional de Assistncia Social e toda Legislao Social pertinente ao

acompanhamento e avaliao; compreender o monitoramento enquanto processo de colaborao e troca de experincia; promover a cooperao, a solidariedade e o respeito junto s instituies; desenvolver atividades tcnicas de forma imparcial, com compromisso tico-poltico; possuir habilidades para desenvolver trabalhos em grupo; e trabalhar em prol do desenvolvimento dos programas sociais, de forma eficiente, eficaz e efetiva. Desse modo, entende-se que para atender s exigncias do SUAS e obter efetividade nas aes, a equipe tcnica deve conhecer toda a legislao social e trabalhar na perspectiva da consolidao dos direitos sociais, tendo em vista compromissos com o Projeto tico-Poltico. O Departamento de Monitoramento, Informao e Avaliao foi criado em 2007 para se adequar s exigncias do SUAS, tendo como referncia a implantao de um sistema de informao que possibilitasse a efetivao da PNAS quanto ao desenvolvimento de novos patamares para a Assistncia Social.

Define como objetivo geral: Produzir informaes qualificadas e sistematizadas para a melhoria da gesto da Assistncia Social para subsidiar a tomada de decises, visando criar um sistema de informao que possibilite o processo de aprimoramento da gesto do Sistema nico de Assistncia Social. O referido Departamento define um conjunto bastante extenso em relao aos objetivos especficos: analisar e avaliar a efetividade dos programas, projetos e servios socioassistenciais das entidades governamentais e no governamentais; aprimorar e estruturar instrumentos de avaliao da gesto na lgica do SUAS; construir e sistematizar indicadores produzidos atravs da anlise dos dados da gesto no mbito da Assistncia Social; elaborar procedimentos para socializao

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de pesquisa, divulgao de diagnsticos e demais informaes produzidas pelo Departamento de Monitoramento e Informao; cumprir oficinas temticas dentro do novo redimensionamento proposto, como capacitao continuada para a equipe tcnica do Departamento com nfase na funo de vigilncia socioassistencial; identificar demandas e necessidades de capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e demais atores envolvidos com a PNAS; realizar viagens de avaliao tcnica a municpios de acordo com a anlise do ndice SUAS e demais critrios estabelecidos no Pacto de Aprimoramento da Gesto do SUAS; levantar dados e analisar processos de implantao do Programa territrios da cidadania, no campo da Assistncia Social; produzir relatrios parciais e finais a respeito do processo de gesto da informao, monitoramento e avaliao. Quanto s Metas verifica-se que o Departamento apresenta-se de forma ousada: realizar o monitoramento e avaliao dos 62 municpios do Estado, bem como entidades governamentais e no governamentais do Estado do Amazonas.

A Chefe do Departamento afirmou que a metodologia da equipe de Monitoramento pauta-se no planejamento das aes, pois no h como medir resultados sem planejar. Ainda afirma que:

A equipe realiza um planejamento anual no qual so estabelecidos os objetivos e as metas a serem alcanadas, tanto para o monitoramento quanto para a gesto da informao, mas quinzenalmente so analisados os resultados obtidos e planejados as metas a serem alcanadas. Um outro aspecto que se expandiu diz respeito anlise do desempenho dos tcnicos. Anteriormente no havia a preocupao em verificar quantas visitas eram realizadas por cada tcnico, sobrecarregando alguns. A deciso adotada permitiu distribuir de maneira mais equitativa o nmero de visitas tcnicas para acompanhamento nos municpios e capital.

Fazendo uma anlise entre o antigo Setor e Atual Departamento, nota-se que alguns aspectos inscritos no Plano de Trabalho convergem, e o Departamento ousase em planejar atividades quantitativas com um nmero no muito superior de tcnicos ao setor. Pois, hoje no Departamento h 08 tcnicos e no Setor havia 07. Observa-se tambm que, no caso do Setor os objetivos especficos foram deixados de lado em prol da realizao de metas, ou seja, das visitas nos Municpios.

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No que concerne equipe (formao, perfil, qualificao, preparao etc.), o quadro 07 mostra a comparao entre a equipe tcnica do antigo Setor e do atual Departamento:

Sujeitos da pesquisa

Formao

SETOR Ano de graduao

Qualifica

Houve Preparao para atuar no M&A?

Sujeitos da pesquisa

DEPARTAMENTO Ano de Formao graduao

Qualifica

Houve Prepar ao para atuar no M&A?

Tcnica 1

Servio Social

1998

PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu

NO

Tcnica 1

Servio Social

1994

NO

NO

Tcnica 2

Servio Social

2001

SIM

Tcnica 2

Servio Social

2002

Tcnica 3

Servio Social

2005

NO

Tcnica 3

Servio Social

2006

Tcnica 4

Servio Social

2005

NO

Tcnica 4

Servio Social

2007

Tcnica 5

Psicologia

1994

NO

Tcnica 5

Servio Social

2007

PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu

SIM

SIM

SIM

SIM

Tcnica 6

Psicologia

2001

Tcnica 7 -

Psicologia

2003

PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu -

NO

Tcnica 6

Servio Social

2008

NO PsGraduao Lato Sensu PsGraduao Lato Sensu

NO

NO

Tcnica 7 Tcnica 8

Psicologia

2006

SIM

Psicologia

2007

SIM

QUADRO 07: Composio da Equipe Tcnica Fonte: Pesquisa de Campo (2009).

Verifica-se no quadro 07 que no Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao havia 4 assistentes sociais e 3 psiclogas e no Departamento de Monitoramento e Informao h 6 assistentes sociais e 2 psiclogas. Em ambos, Setor e Departamento, h predominncia de assistentes sociais.

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Na percepo das tcnicas do Setor, os recursos humanos no eram suficientes para atender demanda. J as tcnicas do Departamento afirmam que as 8 tcnicas que esto atuando so suficientes para execuo das atividades.

Entretanto, das 7 tcnicas que atuaram no Setor apenas uma afirmou que foi preparada para atuar com Monitoramento e Avaliao. As demais profissionais afirmaram no ter passado por nenhum tipo de capacitao ou preparao para Monitorar e Avaliar.

Dentre as tcnicas do atual Departamento, duas afirmam no terem sido capacitadas para atuar no Departamento. Quanto qualificao, todas as tcnicas do Setor cursaram Ps-Graduao Lato Sensu, enquanto as tcnicas do Departamento informaram que apenas duas no possuem ps-graduao.

notrio que a produtividade e a qualidade dos servios oferecidos sociedade no campo das polticas pblicas esto relacionados com a forma e as condies como so tratados os recursos humanos.

A PNAS (2004) explicita a construo de uma poltica nacional de capacitao que promova a qualificao de forma sistemtica, continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada para os trabalhadores pblicos e privados e conselheiros. Tambm requer valorizar o servio pblico e seus trabalhadores, priorizando o concurso pblico, combatendo a precarizao do trabalho na direo da universalizao da proteo social, ampliando o acesso aos bens e servios sociais, ofertando servios de qualidade com transparncia e participao na perspectiva da requalifio do Estado e do espao pbico, esta deve ser a perspectiva de uma poltica de recursos humanos na assistncia social, com ampla participao nas mesas de negociaes.

Nesta perspectiva, esta poltica nacional aponta para a necessidade de uma NOB Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos, amplamente discutida com os trabalhadores, gestores, dirigentes das entidades prestadoras de servios, conselheiros, entre outros, definindo composio da equipe (formao, perfil, atributos, qualificao, etc.).

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A Gerente do Setor explicou o motivo da no qualificao das tcnicas:


Como o monitoramento era algo muito novo no mbito da Assistncia Social, foi necessrio, em primeiro lugar, buscar entender todo o processo de mudana no campo da Assistncia Social e, para tanto, todos os profissionais precisaram buscar informaes e estudar o assunto. No entanto, a equipe se reunia e fazia grupos de estudo por no terem sido preparadas para exercer a funo. Ou seja, a iniciativa de aprender a funo do monitoramento e demais contedos era da equipe. No mximo participavam de seminrios e encontros realizados pelas SEAS, no mbito da Poltica de Assistncia Social. Porm, houve pouqussimas reunies do grupo de estudo com o intuito de discutir mais sobre as legislaes no mbito do SUAS.

De acordo com a PNAS (2004) a inexistncia de debate sobre a qualificao dos recursos humanos tem dificultado tambm a compreenso acerca do perfil do servidor da assistncia social, da constituio e composio de equipes, dos atributos e qualificao necessrios s aes de planejamento, formulao, execuo, assessoramento, monitoramento e avaliao de servios, programas, projetos e benefcios, do sistema de informao e do atendimento ao usurio desta poltica. Alm da pouca definio relativa s atividades de gesto da poltica, outro aspecto relevante o referente ao surgimento permanente de novas ocupaes/funes.

Para Alves (2005) o panorama que se apresenta hoje na poltica de recursos humanos da assistncia social de precarizao e fragmentao dos rgos, gestores e trabalhadores que a operacionalizam. Entendemos que a potencializao da poltica de recursos humanos da assistncia social passa fundamentalmente pela valorizao do capital humano de trabalhadores e trabalhadoras que conduzem cotidianamente a assistncia social em nosso pas.

A Chefe do Departamento deixou claro que o Ministrio do Desenvolvimento Social realiza 4 capacitaes por ano sobre monitoramento para os gestores das Secretarias, desse modo, o gestor que participa da capacitao multiplica as informaes com a equipe tcnica.

A mesma ainda afirma que:


Continua-se ainda com os grupos de estudos, mas os contedos foram

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ampliados para alm das legislaes definidas para a Assistncia Social. Assim, hoje estudam-se assuntos relacionados pesquisa, planejamento, poltica social e conhecimentos gerais.

Na concepo da Chefe a qualificao dos profissionais est parcialmente adequada aos tipos de servios oferecidos, necessita-se de uma qualificao especfica para toda equipe, apesar do conhecimento da equipe ter sido aprimorado em vrios aspectos, sobretudo, em relao s diretrizes para consolidao do Sistema nico de Assistncia Social.

Na NOB/RH fica claro que a capacitao dos trabalhadores da rea da Assistncia Social deve ser promovida com a finalidade de produzir e difundir conhecimentos que devem ser direcionados ao desenvolvimento de habilidades e capacidades tcnicas e gerenciais ao efetivo exerccio do controle social e ao empoderamento dos usurios para o aprimoramento da poltica pblica. Na narrativa da Chefe quanto ao resultado da qualificao empreendida, considera-se que:

a equipe tcnica realizou uma pesquisa sobre recursos tecnolgicos para identificar as dificuldades dos municpios quanto utilizao dos aplicativos do SUAS e conexo com internet, a fim de prestar apoio tcnico nessa rea. Esta foi uma iniciativa importante, sobretudo porque possibilitou que gesto da informao fosse agregada ao monitoramento. Ressalta-se, ainda, que se encontra em andamento a pesquisa sobre as aes socioassistenciais dos municpios e, em fase de concluso, o diagnstico das entidades e organizaes conveniadas SEAS. As duas primeiras tm planejamento anual e, a ltima, semestral. A equipe tambm est em processo de planejamento para a implementao do projeto de pesquisa que abordar a avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia na vida de seus beneficirios, mas a proposta embrionria.

A NOB/RH tambm assevera que a capacitao no mbito do SUAS deve incentivar a produo e publicao de pesquisas a cerca de resultados das capacitaes realizadas, visando a criar uma fonte de consultas e dar visibilidade s capacitaes.

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fundamental que o perfil de gestores sociais e tcnicos seja demarcado pela atuao de profissionais com capacidade de planejar, definir prioridades e estratgias, produzir dados e informaes sobre a populao atendida, avaliar programas e definir padres de qualidade para os servios. Dessa forma, possvel aglutinar esforos para avanar nas vinculaes entre prticas desenvolvidas e a reflexo terica, capazes de antecipar desafios e avanar nas definies dos contedos da poltica de Assistncia Social.

Para o MDS/2005 urge avanar na consolidao do perfil do trabalhador do setor pblico voltado para o fortalecimento da democracia e de processos de incluso social. Desse modo, a PNAS visa alar aos trabalhadores sociais condio de viabilizadores de direitos sociais para a populao brasileira usuria dos servios scio-assistenciais, em contraponto s propostas tradicionais e

reducionistas de trabalhadores como somente viabilizadores de programas sociais.

Contudo, Yasbeck (2008) elenca um conjunto de dificuldades encontradas na gesto de recursos humanos no mbito do SUAS: quadro insuficiente e frgil quanto a competncias, perfil e necessidades de capacitao; quadros no estveis e forte presena de cargos em comisso; no obstante, a implantao dos CRAS possibilitou abertura de postos de trabalho; dificuldade para realizao de concursos pblicos; expanso de processos de terceirizao de mo-de-obra; o crescimento de atribuies burocrticas dos profissionais e o acompanhamento das

condicionalidades do PBF dificultam a ampliao do trabalho direto com a populao.

A capacitao no mbito do SUAS deve destinar-se a todos os trabalhadores da rea da assistncia social, sendo gestores, trabalhadores, tcnicos e

administrativos, tanto dos setores governamentais como no governamentais integrantes da rede socioassistencial, e tambm conselheiros.

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3.2.2 Condies de Trabalho da Equipe

O Monitoramento e a Avaliao devem ser utilizados como meio para melhorar os projetos e programas existentes, aprimorar o conhecimento sobre sua execuo e seu planejamento futuro, tendo como pano de fundo a contribuio aos objetivos institucionais. Neste sentido, monitorar e avaliar refere-se a um exerccio permanente e um compromisso com as repercusses de um projeto ao longo de sua realizao. Para tanto, a gesto do SUAS deve oferecer condies adequadas de trabalho.

Nesta perspectiva, buscou-se saber se os equipamentos, materiais e instrumentais utilizados no antigo Setor e no atual Departamento eram e so adequados:

GRFICO 01: Adequao dos equipamentos, materiais e instrumentais. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

O Grfico 01 mostra que 100% dos entrevistados do Setor afirmam que os equipamentos, materiais e instrumentais no eram adequados para realizao das atividades, tendo em vista a carncia de computadores, mesas, cadeiras etc. Alm disso, acrescentam que nos prprio instrumentos utilizados havia muitas falhas, conforme sinaliza a fala de uma tcnica a seguir:
No existiam equipamentos suficientes para as tcnicas elaborarem os relatrios em tempo hbil e os instrumentais tiveram que ser refeitos aps serem detectados vrios erros de operacionalizao (Tcnica 03).

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A Gerente do antigo setor comentou que havia insuficincia de equipamentos e materiais, pois o setor era composto de oito profissionais e todos realizavam visita de acompanhamento de entidades. Entretanto, na hora de elaborar os relatrios ou algum documento havia apenas dois computadores e uma impressora.

Ressalta ainda que no havia problemas com materiais de consumo porque sempre que solicitavam do almoxarifado eram atendidas. Mas, havia apenas um armrio para guardar todo o material. A mesa e as cadeiras que usavam eram do Conselho Estadual de Assistncia Social CEAS. Quando recebiam visitas deparavam-se com vrios problemas, pois existia o nmero certo de cadeiras para os profissionais. Era tudo muito apertado.

A gerente ainda afirma o seguinte:

O problema maior consistia no espao fsico, pois o mesmo era dividido com a presidente do Conselho Estadual de Assistncia Social, a sala ficava muito cheia, pois havia os profissionais do monitoramento, incluindo uma estagiria, alm da presidente do CEAS e mais uma auxiliar administrativa do Conselho, as instalaes fsicas no estavam compatveis em termos de adequao e ambincia, sobretudo quando eram procuradas pelos coordenadores de entidades, a sala ficava lotada.

Assim, verifica-se que a estrutura fsica e equipamentos do Setor no estavam adequados aos tipos de servios desenvolvidos pelas tcnicas, sendo contraditrio ao que prope a NOB/RH no que tange s responsabilidades e atribuies dos gestores estaduais de oferecer condies adequadas de trabalho quanto ao Espao fsico, material de consumo e permanente (2007, p.48).

Na concepo de Alves (2008, p.134) a construo da assistncia como poltica pblica social, especialmente nas esferas municipais, sempre apresentou dificuldades que extrapolam o mbito local e esto presentes tambm na esfera Estadual e Federal.

No que tange ao Departamento, ao contrrio do Setor, 100% das entrevistadas afirmam que os equipamentos, materiais e instrumentais esto

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adequados e compatveis s atividades realizadas referente ao Monitoramento e Avaliao. Os depoimentos a seguir corroboram esta informao:
Os equipamentos e materiais esto em quantidade suficiente para suprir as necessidades das tcnicas na execuo das atribuies deste Departamento. Quanto aos instrumentais estes so aperfeioados anualmente pela equipe na perspectiva do SUAS, no sentido de qualificar o trabalho desenvolvido. Desta forma, houve um salto qualitativo na realizao das atividades (Tcnica 04).

O nmero de cadeiras aumentou e passaram a ser prprias do setor, os computadores tambm foram ampliados para seis, alm de ter sido repassado para chefia do Departamento um Laptop. (Chefe).

A Chefe do Departamento detalha a seguir os equipamento e materiais do Departamento:

Quantidade Total 2 6 1 2 7 1 1 15 1 1

Equipamento/ bem mvel

Condicionadores de ar Computadores Laptop Armrios Mesas Telefone (ramal/fax) Impressora Cadeiras Geladeira Bebedouro

QUADRO 08: Equipamentos do Departamento

Conforme a fala das entrevistadas, considera-se que houve grande mudana em relao a equipamentos, materiais e espao fsico do Setor para o Departamento, pois no setor a equipe no tinha suporte e estrutura fsica para realizao das atividades, enquanto o Departamento dotado de estrutura e organizao nas condies de trabalho, tendo em vista o informado sobre espao fsico, materiais e equipamentos prprios.

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O SUAS no pode ser encarado e executado como simples tcnica de gesto, mas deve-se voltar um olhar para as condies de trabalho e s questes mais especficas do cotidiano dos trabalhadores sociais. Para que ocorra o exerccio

permanente do monitoramento e avaliao necessrio que a equipe tcnica disponha de bons equipamentos, materiais e uma boa estrutura fsica, assim como de recursos financeiros e transporte. Segundo Mota (2008), com a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS foram definidos os princpios, as diretrizes, as competncias, a gesto e o financiamento da poltica de assistncia social, fato revelador dos avanos, posto que construda numa conjuntura adversa expanso da assistncia social como poltica pblica. Contudo, sua implementao revelou uma acentuada tendncia focalizao, seletividade e fragmentao, comprometendo o princpio de universalidade, continuidade e sistematicidade das aes. Desse modo, esse vis da assistncia pode comprometer as condies de trabalho dos profissionais na rea social, assim o investimento nas condies e gesto do trabalho ir influenciar na melhoria dos servios socioassistenciais prestado populao. Assegurar que trabalhadores dessa rea estejam includos com o seu processo de trabalho e com o resultado do mesmo um caminho prtico e certo para o avano na implementao do sistema.

Assim, ainda no que concerne s condies de trabalho o grfico 02 sinaliza a satisfao em relao aos recursos financeiros e segurana no transporte:

GRFICO 02: Recursos financeiros e segurana no transporte. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

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No grfico 02 fica explcito que as tcnicas do setor sentiam dificuldades com recursos financeiros e transporte. As falas a seguir detalham o motivo da insatisfao:

Os recursos financeiros do monitoramento eram limitados e no eram planejados, a princpio a equipe nem sabia que o setor dispunha de recursos. Cansei de andar em carro com Pneu careca, com porta solta e presa com uma colher, at incndio no carro j teve e vrios comunicados foram encaminhados para o setor competente (Tcnica 05). Na poca a gerncia tinha cerca de R$ 680.000,00 para as aes de monitoramento, mas estavam includas dirias e passagens de toda SEAS, outro problema que atrapalhava o trabalho, consistia no fato de todas as tcnicas serem contratadas por uma Fundao e a Secretria Executiva da poca, entendia que pelo fato das profissionais ganharem muito mais que os profissionais de cargo comissionados ou efetivos, no deveria pagar as dirias para o deslocamento aos municpios, por isso, no incio o monitoramento se limitava s entidades governamentais e s visitas aos municpios acessveis via terrestre (Gerente).

A gerente ainda afirma que o transporte para o monitoramento era pssimo, conforme sinaliza o esclarecimentos a seguir:
alguns carros eram extremamente precrios, algumas tcnicas reclamavam do odor ftido que vinha de alguns carros. Certa vez, aconteceu uma situao gravssima, no retorno de uma visita, uma das kombis utilizadas para visita esquentou o motor e pegou fogo, a tcnica e o motorista tiveram que sair correndo com medo que o carro explodisse. Foi necessrio, encaminhar um documento para conhecimento da situao para Secretria da pasta para que fossem tomadas providncias (Gerente).

Nota-se que a equipe do Setor deparava-se com muitas dificuldades devido s condies precrias de trabalho e tambm devido ao fato da mesma estar poca iniciando o Monitoramento na SEAS. Ressentiam-se por no serem vistas como um setor essencial. No momento atual o Departamento no indica dificuldades em relao s condies de trabalho, pois recebem todo o suporte da SEAS. Quanto ao transporte foi destinado carro para a realizao das visitas e a SEAS terceirizou o servio, o que gerou melhoras. De acordo com a NOB/RH, para Alcanar os objetivos previstos na PNAS/2004, necessrio tratar a gesto do trabalho como uma questo estratgica. A qualidade

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dos

servios

socioassistenciais

disponibilizados

sociedade

depende

da

estruturao do trabalho, da qualificao e valorizao dos trabalhadores atuantes no SUAS.

De acordo com Mota (2008) torna-se necessria a reflexo dos trabalhadores do SUAS sobre a poltica de gesto do trabalho no mbito da assistncia social, visto que a mesma surge como eixo delimitador e imprescindvel qualidade da prestao de servios da rede socioassistencial.

Para tanto, imperioso que a gesto do trabalho no SUAS vise o aperfeioamento da prestao dos servios socioassistencial, com vistas a mediar o acesso dos usurios aos direitos e mobilizao social. A seguir ser tratada a questo da gesto do trabalho no antigo Setor e no atual Departamento, por meio da viso das tcnicas, gerente e chefe.

3.2.3 A Gesto do Trabalho no antigo Setor e Departamento

A gesto do trabalho da equipe de Monitoramento e Avaliao deve ser estratgica e se embasar de Normas e Legislaes, por trabalhar na perspectiva da gesto social. A gesto social tem, com a sociedade e com os cidados, o compromisso de assegurar, por meio das polticas e programas pblicos, o acesso efetivo a bens, servios e riquezas da sociedade. Por isso mesmo, precisa ser estratgica e conseqente (CARVALHO, 1999, p.15). Desse modo, a pesquisa buscou investigar sobre a conduo metodolgica da equipe do antigo Setor e do atual Departamento de Monitoramento e Avaliao. Assim, primeiramente buscou-se saber sobre os critrios de visita de monitoramento e avaliao nas instituies governamentais, no governamentais, programas, projetos e servios. As tcnicas do Setor e Departamento afirmam que:

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GRFICO 03: Critrios de Monitoramento e Avaliao. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

No grfico 03 fica explcito que quase um tero das tcnicas do Setor indicam que no havia critrios de visita de Monitoramento e Avaliao e que as visitas eram realizadas sem indicadores, enquanto quase dois teros afirmam que o setor tinha como critrio aquelas instituies e programas que recebiam recursos. J o Departamento foi unnime em afirmar que os critrios das visitas eram definidos a partir do ndice SUAS e das dificuldades apresentadas pelas entidades. Os depoimentos a seguir, da Gerente do Setor e da Chefe do Departamento, detalham a situao:
No incio no tnhamos critrios preestabelecidos, contudo, ao construir o novo instrumental de avaliao, buscamos elencar trs eixos bsicos, 1) Atividades realizadas; 2) Instalaes Fsicas e 3) Recursos Humanos existentes para realizao do trabalho (Gerente). O primeiro critrio consiste na reviso e aprimoramento tanto dos instrumentais, quanto das tcnicas utilizadas, por isso, estabelecemos tanto indicadores quanto o monitoramento presencial e distncia. Assim, nos pautamos na avaliao de processos visando acompanhar a implementao do Sistema nico de Assistncia Social nos municpios (Chefe).

As informaes das tcnicas e a fala da gerente do Setor demonstram a inexperincia e falta de capacitao da equipe, uma vez que as aes eram realizadas para cumprir uma meta, porm a equipe no tinha um planejamento e uma viso metodolgica para realizao de vista de monitoramento. J as tcnicas

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do Departamento utilizam critrios que embasam as visitas e utilizam indicadores e avaliao de processo, visando acompanhar a implementao das aes, o que sinaliza amadurecimento da equipe.

A respeito do ndice SUAS, sinalizado pelas Tcnicas do Departamento, o MDS (2008) discorre que o mesmo foi criado com o objetivo de fazer a partilha, priorizao e o escalonamento da distribuio de recursos para o co-financiamento da Proteo Social Bsica, por meio de um critrio tcnico, de forma a priorizar aqueles municpios com maior proporo de populao vulnervel (indicado pela taxa de pobreza), menor capacidade de investimento (receita corrente lqida municipal per capita) e menor investimento do Governo Federal na Proteo Social Bsica (recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS para a Proteo Social Bsica per capita). O ndice SUAS ser calculado todo ano pelo MDS e ser seguido rigorosamente quando houver expanso dos recursos para a Proteo Social Bsica, da a importncia de torn-lo pblico. Segundo Mota (2008, p.193) vlido ressaltar sobre o peso do conhecimento da realidade como uma das principais mediaes da ao profissional no SUAS. Assim, vale destacar que o conhecimento da realidade se expressa de forma mltipla no desempenho profissional e na conduo do SUAS.

Acredita-se que no mbito da Assistncia Social, alm do ndice SUAS, que de suma importncia, que as atividades de monitoramento e avaliao devam basear-se em indicadores, pois o mesmo descreve elementos que tornam possveis identificar se o propsito, as atividades e os resultados foram alcanados. Neste sentido, fica claro no grfico 03 que quando as tcnicas do Setor afirmaram que as visitas de monitoramento eram realizadas sem indicadores, teve-se a demonstrao de uma inequvoca falha da equipe, pois os indicadores so uma base para o monitoramento e avaliao.

A esse respeito Buvinich (1999) afirma que as atividades de monitoramento e avaliao devem basear-se em indicadores. Pois, os indicadores constituem uma base para o monitoramento e avaliao por descreverem os elementos que

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possibilitam identificar se o propsito, as atividades e os resultados foram alcanados.

Nestes termos, Alves (2008) sinaliza que o Sistema de monitoramento tem o objetivo de desencadear um processo contnuo de acompanhamento dos programas em relao s metas preestabelecidas, atravs da produo de indicadores que iro constituir um banco de dados continuamente retroalimentados e disponibilizados online. H que se destacar que a Chefe do Departamento sinalizou que a equipe est redefinindo os indicadores a partir da avaliao dos insumos e que est realizando uma pesquisa sobre as aes socioassistenciais, dando continuidade ao levantamento do perfil dos municpios.

Mota (2008) analisa que um dos requisitos do processo de gesto do SUAS reside na capacidade do profissional desenvolver pesquisas e tratar a sua prtica cotidiana como fonte de informaes e sistematizaes.

Essa assertiva nos obriga a refletir sobre a dimenso investigativa da prtica profissional, alm da construo de referncias terico-metodolgicas e tcnicooperativas.

Assim, tornou-se relevante saber sobre as formas utilizadas de Monitoramento e Avaliao, conforme mostra o grfico a seguir:

GRFICO 04: Formas utilizadas de Monitoramento e Avaliao. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

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Observa-se que as tcnicas do Setor (100%) afirmam que as formas utilizadas de Monitoramento e avaliao baseiam-se em visitas, entrevistas, orientaes e sugestes. As tcnicas do atual Departamento (100%) asseveram que realizam monitoramento presencial, levantamento de dados e relatrio anual e mensal, alm da proposta de monitoramento distncia.

possvel analisar, por meio dos percentuais do Grfico 04, que a equipe do Setor utilizava-se de tcnicas de superviso direta (visitas s instituies assistenciais), por meio de instrumentos sistematizados em formulrios estruturados para entrevistas de monitoramento e avaliao. J a equipe do Departamento, antes de utilizar tais tcnicas de monitoramento presencial, realiza levantamento de dados e pesquisas em relatrio anual e mensal.

As falas da Gerente e da Chefe discorrem sobre as formas de avaliao adotadas pela equipe tcnica:
Na poca o trabalho se pautava nas entidades que apresentavam dificuldades em desenvolver o trabalho no campo da Assistncia Social, assim sempre que visitvamos vamos o que no estava de acordo para a busca de solues (Gerente).

Em primeiro lugar levantamos os dados do municpio identificando as vocaes, levantando o histrico, os ndices de desenvolvimento (IDH, IDF e ndice SUAS), os programas sociais desenvolvidos, os recursos destinados, enfim fazemos um processo de sistematizao de dados. Aps esse perodo fazemos o processo de acompanhamento essa parte est relacionada com a avaliao de processos, no qual verificamos se os produtos esto sendo atingidos, ou seja, se os municpios esto realmente trabalhando sob a lgica do SUAS, por ltimo apresentamos o diagnstico no qual verificamos tanto a atuao dos municpios, como a nossa prpria atuao, visto que damos subsdios para os Departamentos e Conselhos construrem suas estratgias orientadas pelas informaes que repassamos. (Chefe).

de suma importncia que a equipe de monitoramento faa um levantamento da realidade institucional onde so desenvolvidas as aes que sero monitoradas e avaliadas, pois as atividades de monitoramento e avaliao mantm relaes estreitas com as atividades de pesquisa, visto que se utilizam de instrumentos e tcnicas que constituem a chamada metodologia da pesquisa em Cincias Sociais. As formas de monitoramento devem ser planejadas para no se tornar mecanicista, assim como devem ser pautadas em dados reais.

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De acordo com a Portaria MDS 329 de 2006, sobre a Poltica de Monitoramento e Avaliao, no Ttulo I, Art. 2, expe o seguinte:
So consideradas aes de monitoramento aquelas que se destinam ao acompanhamento da implementao e execuo dos programas e aes, visando obteno de informaes para subsidiar gerenciamento e a tomada de decises cotidianas, bem como a identificao precoce de eventuais problemas.

Desse modo, no pargrafo nico da portaria, so expressos o que constituem aes de Monitoramento:
I Definio do conjunto mnimo de indicadores que devem ser monitorados por cada programa ou ao; II Definio do conjunto mnimo de dados que devem ser coletados por cada programa ou ao; III Acompanhamento sistemtico da execuo fsica e financeira dos programas e aes; IV Construo e implantao de sistemas de informaes dos programas e aes; V Coleta ou recebimento sistemtico dos dados referentes aos programas e aes; VI Superviso in loco dos programas e aes executados pelo MDS ou por seus parceiros governamentais e no-governamentais; VII Produo de indicadores referentes aos programas e aes; VIII anlise dos indicadores referentes aos programas e aes.

Assim, as aes de monitoramento devem estar baseadas nos princpios da tica, da transparncia e da imparcialidade, contribuindo, assim com o

aprimoramento da gesto pblica. A gerente do Setor afirma que quando iam realizar o monitoramento e a avaliao nas entidades e programas da capital e dos municpios, a viso da cultura da fiscalizao ainda era muito forte, por isso faziam o cronograma de visitas e no comunicavam s entidades e municpios, chegando de surpresa. J a equipe do Departamento elabora o cronograma e depois consulta o municpio a ser visitado, afim de saber se h disponibilidade dos mesmos em receber a equipe. Apresentam o roteiro a ser seguido com base na defesa social e institucional e na vigilncia socioassistencial, visando implementar os sistemas municipais de monitoramento. A equipe de Monitoramento do Setor tinha uma viso de que Monitorar era igual a fiscalizar, j a equipe do Departamento tem um entendimento de que

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monitoramento realizar aes de acompanhamento e analisa a fiscalizao como algo negativo, pois os municpios acabam camuflando ou escondendo algumas situaes, e quando se apresentam como uma equipe de acompanhamento isso no ocorre, pois so vistas como aliadas para resoluo de problemas existentes. A fala a seguir elucida que:
Monitorar no fiscalizar, realizar acompanhamento das aes socioassistenciais, dos programas e projetos, dos recursos, enfim, realizar orientaes, dar sugestes afim de melhorar aes entidade ou programa monitorado. (Tcnica do Departamento). Quando iniciamos no monitoramento, no fomos capacitadas para atuar na rea, ento, eu tinha a viso de que monitoramento eram o mesmo que fiscalizao, chegvamos nos municpios, nas entidades e dizamos viemos fiscalizar, isso dava medo nos tcnicos dos municpios. (Tcnica do Setor).

De acordo com a Poltica de Monitoramento, o Monitoramento consiste no acompanhamento da implementao e execuo dos programas e aes, ou seja, o monitoramento deve ser realizado com o intuito de examinar se o projeto ou programa est sendo realizado conforme o planejado, identificar os erros ocorridos na execuo das aes, examinar se os recursos esto sendo utilizados eficientemente, recomendar medidas corretivas no desenvolvimento da execuo e otimizar os resultados esperados.

As atividades de Monitoramento e Avaliao devem ser compreendidas como fases do prprio processo de planejamento das aes assistenciais, o qual precisa assegurar o atendimento s reais necessidades da populao beneficiria, visando consolidar uma rede de incluso e de proteo social aos segmentos mais carentes.

Nesse sentido, depois das atividades de Monitoramento e Avaliao, buscou-se saber sobre o registro das informaes. Assim, 100% das tcnicas do Setor informaram que o registro ocorre atravs de instrumentais, relatrios e parecer social. Quanto s tcnicas do Departamento ocorre a elaborao de relatrio e planilhas.

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A Gerente do Setor informou que a equipe chegou a perder muitas informaes, pois muitas atividades que eram desenvolvidas no eram registradas, ento uma das tcnicas props o registro dirio de tudo que fosse realizado pelo Departamento. A partir das informaes registradas era realizado o relatrio mensal, alm do relatrio anual, as informaes nas entidades eram coletadas atravs de instrumentais com roteiro de entrevista, em seguida era realizado o relatrio com o parecer social.

J a Chefe do Departamento afirma que ocorre o registro dirio das atividades realizadas, alm dos relatrios mensais e anuais. As tcnicas utilizadas no registro das informaes devem possibilitar a sistematizao de informaes sobre o desenvolvimento dos servios assistenciais, visando consolidao de um banco de dados.

De acordo com Buvinich (1999), o monitoramento envolve a coleta de informao sobre insumos e produtos. Atravs dessa informao, o monitoramento analisa e verifica, num processo contnuo, se os recursos e as atividades esto sendo implementados segundo o programado e se as metas sobre os resultados esto sendo alcanadas ou no.

Nesse sentido, aps o registro das informaes, torna-se importante a devoluo dos resultados obtidos, sugestes e recomendaes para a instituio em que se realizou o monitoramento para que a gerncia do programa verifique o progresso da implementao, a fim de tomar as decises cabveis, no sentido de que as metas programadas sejam alcanadas e/ou ajustadas. Para Silva (2001, p.79), o monitoramento, uma atividade gerencial que visa o controle de entrega de insumos de acordo com as metas e manuteno de calendrio de trabalho. Nesse sentido, o monitoramento, um exame contnuo efetuado, para verificar como esto sendo executadas as atividades.

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Assim, verificando a importncia da devoluo dos resultados obtidos, sugestes e recomendaes s instituies monitoradas, as equipes pesquisadas da SEAS informam o que segue:

GRFICO 05: Devoluo das informaes. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

O grfico 05 sinaliza que 29% das tcnicas do Setor consideram que havia a devoluo das informaes para as instituies visitadas, enquanto a maioria (71%) afirmou no haver contato com as instituies aps o monitoramento. Em posio claramente divergente do que predomina nos percentuais majoritrios informados pelas tcnicas do Setor, as tcnicas do Departamento afirmam de forma unnime (100%) que ocorre com freqncia a devoluo das informaes para que ocorra, assim, uma maior relao entre a SEAS e as instituies visitadas.

Entretanto, a Chefe do Departamento assevera que hoje a referida devoluo faz parte efetivamente do conjunto de tarefas desenvolvidas e os municpios cobram essa devoluo. Alm disso, destacou existir a prtica de envio dos relatrios referentes superao das situaes verificadas. De acordo com Buvinich (1999) uma das mais importantes caractersticas de uma efetiva avaliao que fornea informao que possa ser utilizada, principalmente pelo local avaliado. Ou seja, que os diferentes atores participantes do programa possam utilizar a informao gerada para a tomada de decises relacionada com o programa. Obviamente, um relatrio de avaliao que simplesmente deixado em uma gaveta dificilmente pode conduzir melhoria do desenho do programa ou tomada de decises. Processos e resultados da avaliao so teis quando contribuem para decises informadas, esclarecerem as opes de tomada de deciso, identificam os pontos fortes e fracos, e fornecem

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lies aprendidas e recomendaes para melhorar o programa, polticas e estratgias. O propsito de toda avaliao deve ser a melhoria do programa. Os resultados da avaliao devem apoiar as decises e aes para conseguir este propsito da melhor forma possvel.

Alves (2008, p.277) a avaliao da assistncia social :


Um processo poltico e economicamente determinado por circunstncias objetivas, que lhe impem uma direo social predominante, qual seja: aquela marcada pelo burocratismo tcnico-operativo, cuja funcionalidade ordem burguesa inegvel. Portanto, a converso dos processos de avaliao em espaos verdadeiramente democrticos, requer o alargamento dos canais de interferncia da populao na gesto da coisa pblica.

A avaliao precisa ser entendida em sua totalidade considerando suas dimenses polticas, econmicas, sociais, culturais e ideolgicas.

Contudo, para que o monitoramento realize as aes com mais consistncia importante que ocorram articulaes institucionais, tanto interna quanto

externamente. No caso do Setor foi informado que na poca os relatrios eram enviados ao CEAS e Planejamento, mas que no discutiam as situaes, tanto das entidades como dos municpios. Havia dificuldades com o Departamento de Planejamento que entendia que a gerncia de monitoramento no deveria monitorar as entidades governamentais e deveria estar sob a sua responsabilidade e no no Departamento de Gesto da Poltica de Assistncia Social, pois no entendiam que tal gerncia buscava adequar-se ao estabelecido na PNAS.

Ainda no que diz respeito s relaes institucionais, foi informado que a relao entre o Departamento Informao e Monitoramento e o Conselho de Assistncia Social foi qualificada. Para citar um exemplo, a Chefe do Departamento manifesta-se da seguinte forma:
Na ltima insero do Plano de Ao no aplicativo do SUASWeb trabalhamos numa relao muito estreita com o CEAS, pois, o mesmo era responsvel por parte da orientao dos pareceres, e ns pela execuo fsica e financeira, foi uma experincia muito boa, sem contar que sendo este um ano de conferncias estamos dando apoio ao CEAS nas orientaes aos municpios e realizao das

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palestras, uma vez que o mesmo no dispe de pessoal suficiente para atender aos 62 municpios do Estado

A principal funo dos Conselhos o controle social, desse modo, imprescindvel a sua articulao com o Monitoramento e Avaliao, tendo em vista o exerccio democrtico de acompanhamento da gesto e avaliao da poltica, do Plano Plurianual de Assistncia Social e dos recursos financeiros destinados sua implementao.

O prximo item abordar sobre os resultados mais expressveis das aes da equipe de monitoramento e avaliao do extinto Setor e do atual Departamento.

3.2.4 - Resultado das aes de Monitoramento e Avaliao da SEAS

Os resultados das aes de Monitoramento e Avaliao servem, via de regra, como instrumento de melhoria da gesto. As informaes produzidas pelo Monitoramento e Avaliao possibilitam no apenas melhorar o desempenho dos programas, mas verificar se os resultados previstos esto sendo alcanados.

Desse modo, o grfico 06 mostra os principais resultados que foram alcanados pela equipe de Monitoramento e Avaliao da SEAS:

GRFICO 06: Resultados alcanados com Monitoramento e Avaliao. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

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De acordo com Grfico 06, 57% das tcnicas do Setor alegaram que houve a resoluo de irregularidades em instituies e municpios, e 43% relataram melhor relao entre SEAS e entidades. Quanto s tcnicas do Departamento foi afirmado por unanimidade (100%) que com as visitas de Monitoramento e Avaliao as instituies visitadas contrataram mais profissionais e tambm houve a adequao da rede conveniada, principalmente daquelas que tinham dificuldades para se adequar aos critrios exigidos pelo SUAS, gerando, assim, impactos por produzirem melhorias nas aes socioassistenciais e mudana gerencial nas instituies.

Para a Gerente do Setor o resultado mais expressivo foi a resposta das entidades e municpios s orientaes repassadas e, posteriormente, o reconhecimento em transformar a Gerncia em Departamento.

Alves (2008, p.155) argumenta o seguinte a respeito da relao entre objetivos e resultados:
uma vez estabelecida a anlise entre objetivos e resultados, deve-se considerar que nem todos os produtos de uma poltica revelam a sua eficcia, pois efetivamente no provocam as mudanas esperadas nas condies de vida da populao, pelo menos de forma imediata.Nesse sentido, as mudanas provocadas mais a longo prazo pela ao de uma determinada poltica e outros condicionantes scio-histricos, que poderiam significar os desdobramentos de resultados imediatos, somente sero verificadas atravs da avaliao de impacto, que se mostra mais complexa e abrangente para se conferir o desempenho de uma poltica pblica.

Considera-se que as mudanas no so produtos isolados de um processo, sendo resultados de processos mais amplos. Assim, cumpre a anlise de Roche (2002), uma vez que o mesmo assevera que para se medir os resultados efetivos de determinados programas ou projetos, preciso indagar se os mesmos resultados teriam sido alcanados caso a interveno no tivesse sido realizada,

estabelecendo, portanto, uma relao de causalidade entre aes e resultados.

Nestes termos, torna-se importante a anlise a respeito da efetividade das aes do atual Departamento de Monitoramento e Informao, destacamos as visitas realizadas no ano de 2008 nos municpios no mbito do SUAS:

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N Municpio Porte Nvel de Gesto Calha 1 Atalaia do Norte Pequeno I Bsica Alto Solimes 2 Benjamim Constant Pequeno II Bsica Alto Solimes 3 Tabatinga Pequeno II Bsica Alto Solimes 4 Careiro da Vrzea Pequeno I Bsica Rio Negro/ Solimes 5 Barcelos Pequeno II Bsica Rio Negro/ Solimes 6 Itapiranga Pequeno II Bsica Rio Negro/ Solimes 7 Caapiranga Pequeno II Inicial Rio Negro/ Solimes 8 Coari Mdio Plena Rio Negro/ Solimes 9 Humait Pequeno II Bsica Rio Negro/ Solimes 10 Presidente Figueiredo Pequeno II Bsica Mdio Amazonas 11 Manacapuru Mdio Bsica Rio Negro/ Solimes QUADRO 09: Visitas realizadas pelo Departamento de Monitoramento e Informao. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

No quadro 09 verifica-se que no ano de 2008 houve visitas em 11 (onze) municpios do Estado do Amazonas, sendo 3 municpios da calha do Alto Solimes, 7 do Rio Negro/Solimes e 1 do Mdio Amazonas. Ressalta-se que os municpios de pequeno porte, como Atalaia do Norte, Itapiranga, Caapiranga, Careiro da Vrzea, Tabatinga, Benjamim Constant, Barcelos, Humait e Presidente Figueiredo, apresentaram mais dificuldades para adequao do SUAS acerca das condies exigidas para se manterem habilitadas. Nesse sentido, foi de extrema importncia o suporte tcnico do Departamento de Monitoramento e Informao da SEAS, o qual atuou para reverter a situao. Os municpios de mdio porte foram menos visitados por no apresentarem dificuldades quanto gesto da Poltica de Assistncia Social. Entretanto, deve-se destacar que um dos objetivos do Departamento de Monitoramento e Informao alcanar todas as calhas, chegando a um nmero maior de municpios, principalmente aqueles que ainda no tiveram

acompanhamento com vistas a implementao do SUAS.

Ressalta-se que a Meta do Departamento realizar o monitoramento e avaliao dos 62 municpios do Estado. Portanto, no ano de 2009 at o ms de Junho j foi superado o nmero de visitas realizadas no interior do Estado. Esses dados so fechados e divulgados apenas em Dezembro. Durante os dois anos de funcionamento do Departamento foram realizadas 85 visitas na capital e 27 nos municpios por ano. Porm, ainda no foi construdo um banco de dados.

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de grande importncia construo de um Banco de Dados no sistema de monitoramento e avaliao, tendo em vista que a avaliao s pode ser garantida e viabilizada pela informao. Assim, a estruturao de um Banco de dados fundamental para um mnimo de factibilidade da avaliao. Dentre os resultados das aes, o Departamento de Monitoramento e Informao implantou o Sistema de Informao que tem o objetivo de produzir informaes qualificadas e sistematizadas, assim como prestar apoio tcnico e tecnolgico aos municpios para implantao dos sistemas municipais de monitoramento e avaliao.

O quadro 10 mostra as aes do Departamento Planejadas para execuo durante o ano de 2009:
Aes Elaborar procedimentos para socializao das informaes produzidas pelo Departamento de Monitoramento e informao. Atividades Exposio e dilogos acerca das visitas de monitoramento nos municpios. Propagar informaes sobre as atribuies do Departamento de Monitoramento e Informao. Elaborar instrumentais dos programas da rede socioassistencial dos municpios. Estruturar instrumentais de visitas s entidades no governamentais. Visita in loco e acompanhamento da gesto dos municpios. Visita in loco e acompanhamento das entidades governamentais. Visita in loco e acompanhamento das entidades nogovernamentais. Realizar as oficinas de acordo com o previsto no cronograma. Resultado Exposies e dilogos acerca das visitas de Monitoramento nos municpios. Definio das atribuies do Departamento de Monitoramento e Informao. Instrumentais dos programas da rede socioassistencial dos municpios. Instrumentais de visitas s entidades nogovernamentais. Relatrios acompanhamento gesto da gesto municpios. Relatrios acompanhamento entidades governamentais. Relatrios acompanhamento entidades governamentais. Oficinas Temticas de da dos de das Meta Departamentos

Departamentos

Construir e estruturar instrumentais de avaliao da gesto dos municpios e organizaes governamentais e no governamentais na perspectiva do SUAS.

5 Programas

1 instrumental

Analisar e avaliar a efetividade dos programas, projetos e servios assistenciais das entidades governamentais e no governamentais.

26 municpios

16 entidades governamentais

de das no-

64 entidades

Cumprir oficinas temticas dentro do novo redimensionamento proposto, como capacitao continuada para a equipe tcnica do Departamento de Monitoramento e informao.

14 tcnicos

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Implementar aes propostas do Plano Estadual 2008 em relao a capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e entidades envolvidas com a Poltica nacional de Assistncia Social. Dar suporte tcnico e assessoria aos municpios.

Gestores, profissionais, conselheiros e entidades com conhecimentos aprimorados a respeito da Poltica Nacional de Assistncia Social. Assessoria tcnica aos Adequao dos municpios a respeito municpios nova da Poltica de configurao da Assistncia Social. Assistncia Social. QUADRO 10: Planejamento de atividades para 2009 do Departamento. Fonte: Plano de Trabalho do Departamento de Monitoramento e Informao.

Promover palestras, reunies, seminrios e treinamentos.

Gestores, profissionais, conselheiros entidades

62 municpios

O quadro 10 mostra as aes que esto sendo desenvolvidas pela equipe do Departamento no ano de 2009, isso demonstra um planejamento para a realizao das atividades a serem cumpridas. O planejamento dos servios assistenciais deve garantir a organizao e a racionalidade das aes para assegurar o alcance das metas e dos objetivos determinados.

Verifica-se que dentre as aes no quadro 10 importante ressaltar o oferecimento de capacitao para a equipe tcnica, gestores, conselheiros e entidades, pois a melhoria na gesto do trabalho no mbito do SUAS carece de uma ateno maior devido a sua importncia para a consolidao do Sistema. A PNAS (2004, p.58) enfatiza a Produo de informao e conhecimento para os gestores, conselheiros, usurios, trabalhadores e entidades, que garanta novos espao e patamares para a realizao do controle social, nveis de eficincia e qualidade mensurveis. Segundo a Chefe do Departamento a efetividade das aes durante os dois anos de funcionamento do Departamento de Monitoramento e Informao expressam-se principalmente nos seguintes fatores: nas respostas de entidades e municpios s orientaes repassadas, mobilizao de 100% dos municpios no preenchimento do Censo CRAS e Censo CREAS, trs pesquisas em andamento, pesquisa concluda sobre o diagnstico dos recursos tecnolgicos, retroalimentao com a nova pesquisa sobre os recursos tecnolgicos, implementao do plano de capacitao sobre o monitoramento, alm do mapeamento do fluxo de

monitoramento e da gesto da informao, entre outros.

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A Chefe ainda afirma que:


Nas aes do monitoramento sempre h impactos. Os municpios e as entidades procuram o Departamento para solicitar informaes, receber orientaes, o que indica que o trabalho tem sido reconhecido. Cita, ainda, a ampliao da contratao de profissionais de nvel superior nas instituies, a melhoria das instalaes fsicas, a ampliao das solicitaes de apoio tcnico, aumento do nmero de capacitaes realizadas, procura pelos municpios a fim de receberem orientaes acerca da poltica. Essas situaes levam a crer que a equipe est fazendo a diferena, essa percepo vem das respostas tanto dos municpios quanto das entidades, a prova disso se deu no alcance de 96% dos municpios no preenchimento do Plano de Ao, esse resultado fruto de toda a mobilizao realizada.

A efetividade social um critrio de avaliao que procura dar conta dos resultados, tanto econmicos como sociais, da poltica pblica. Desse modo, podese observar que o Departamento deu conta de certos resultados que geraram impactos, produzindo melhorias em diversas situaes, o que demonstra desempenho da equipe e apoio da Instituio, pois sem um suporte e valorizao do trabalho da equipe no seria possvel obter a efetividade das aes.

3.2.5 Limites, Potencialidades, Avanos e Desafios

Conforme a Poltica Nacional de Assistncia Social, as prticas de monitoramento e avaliao so aportes do novo sistema e precisam ser entendidas como ferramentas permanentes, comprometidas com os resultados da Poltica de Assistncia Social ao longo de sua realizao, em todo territrio nacional. Nesse sentido, o processo de Informao, Monitoramento e Avaliao vem sendo implementado no Estado do Amazonas de maneira gradativa, com avanos claramente identificados. Para fundamentar a assertiva anterior, acredita-se ser procedente, nesse momento de implantao do sistema de monitoramento e avaliao, apresentar contedo para uma anlise comparativa entre o antigo Setor e o Departamento no que refere s dificuldades, limites e potencialidades, a partir de viso das tcnicas sujeitas da pesquisa:

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SETOR DIFICULDADES - Transporte; - Insuficincia de computador; - Falta de Planejamento; - Falta de capacitao continuada. LIMITES - Recurso Financeiro; - ONG`s que eram apadrinhadas. POTENCIALIDADES - Descobrimento de habilidades da equipe para assumir cargos de coordenao. QUADRO 11: Dificuldades, Limites e Potencialidades. Fonte: Pesquisa de campo/2009.

DEPARTAMENTO - No h dificuldades;

- No h limites; - Aperfeioamento e melhoria da prtica por meio de capacitao continuada.

No quadro 11 fica explcito que a implementao do SUAS vem ocorrendo de forma gradativa na SEAS, o antigo Setor que iniciou os primeiros trabalhos de implantao do SUAS apresentou dificuldades e limites, enquanto o Departamento vivencia uma fase melhor da implantao do SUAS no mbito do Estado, no apresentando dificuldades e limitaes nas condies e gesto de trabalho.

A gerente do antigo setor elenca as dificuldades enfrentadas pela equipe:


Transporte para o deslocamento das tcnicas; Computadores insuficientes; Falta de comunicao com os municpios, sobretudo, no que diz respeito ao retorno das informaes Alteraes constantes no cronograma de atividades; Falta de um sistema informatizado de informaes.

A mesma ainda afirma que:


Os limites consistem na consolidao do Sistema nico de Assistncia pelo desconhecimento dos gestores, pois ainda muito forte a presena de polticas de governo quando esto avanando para consolidar uma poltica de Estado. Por diversas vezes os interesses do SUAS entram em conflito com os interesses do Estado que deveria aderir ao pacto federativo e realmente cumprir com o que estabelece a Constituio Federal a respeito o sistema descentralizado e participativo.

Contrapor hoje um outro quadro da poltica de assistncia social no Brasil significa considerar, alm de um novo modelo de fazer poltica pblica, reconstruir conhecimentos j acumulados em um esforo cotidiano, coletivo e participativo.

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Na perspectiva de Boschetti (2005), a criao e implementao do Sistema nico de Assistncia Social, representa um avano na trajetria de construo das polticas sociais no Brasil, e em especial da poltica de assistncia social.

Pode-se afirmar que o Sistema nico de Assistncia Social j se configura como uma realidade no Brasil e nos desafia atualmente a pensar e propor iniciativas e estratgias que o consolidem no caminho do fortalecimento da assistncia social com essa caracterstica de poltica pblica de Estado. Quanto potencialidade a gerente do Setor informa o seguinte:
Na poca a equipe conseguiu crescer, ganhar credibilidade e respeito em relao ao trabalho, mas foi desfeita, por vrias razes, ou seja, 3 tcnicas foram indicadas para assumirem a coordenao de projetos lanados pelo governo, 1 saiu para cursar o mestrado, 1 viajou para outro Estado, 1 assumiu uma subgerncia de um equipamento social do Estado e apenas uma permaneceu na equipe, mas infelizmente foi a bito em agosto de 2008. Ento, devido a competncia e potencialidade de cada uma, as profissionais do Setor seguiram outros caminhos.

Desse modo, o SUAS tambm tem o objetivo de conhecer os profissionais que atuam na assistncia social, incentivando sua formao e capacitao, para o desenvolvimento de potencialidades para a consolidao da gesto do trabalho do SUAS.

A gestora do Departamento afirma sobre as potencialidades adquiridas:


Essa nova equipe colhe os frutos plantados pela equipe do antigo setor, pois quando a equipe do Departamento chegou, no havia mais o problema das dirias e as questes estruturais estavam praticamente resolvidas. Dessa maneira, foi mais fcil se debruarem no estudo das configuraes da Assistncia Social e assimilar as funes do Departamento. A equipe tem se destacado proferindo palestras e prestando apoio tcnico aos municpios, o que denota estarem passando por uma situao bem mais madura no Monitoramento. Vale destacar que essas potencialidades alcanadas so fruto de um processo histrico vivenciado tanto pela equipe antiga, quanto pela nova. Alm disso, a equipe adquiriu confiana e respeito na instituio.

Na NOB/RH fica evidenciado que os investimentos nos trabalhadores no mbito do SUAS influenciar na melhoria dos servios, sendo um caminho prtico e certo

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para o avano na implementao do SUAS.

O SUAS uma grande conquista na direo da garantia dos direitos de seguridade social no Brasil e, agora, num momento crucial de formao de sua histria, avana numa projeo que se coloca como fundamental para a prxima dcada. Nesse sentido, buscou-se saber sobre os avanos e desafios do Setor e Departamento, o quadro a seguir esclarecedor:
SETOR AVANOS -Experincia da equipe conhecimento sobre o SUAS e DEPARTAMENTO -Mudana de Setor para Depto, autonomia da equipe e maior articulao com outros Departamentos - Romper com a prtica assistencialista das entidades; -Incorporao da PNAS pelas entidades; -Construo do processo automtico do Sistema de Informao; -Construo da cultura de Monitoramento.

DESAFIOS

- Fazer acontecer o que rege a PNAS e SUAS; - A criao de um sistema de informao; - Monitorar capital e interior com uma equipe reduzida.

QUADRO 12: Avanos e Desafios. Fonte: Pesquisa de Campo/2009.

As tcnicas que trabalharam no Setor sinalizaram como avanos expressivos a experincia adquirida pela equipe que contribuiu na resoluo de algumas dificuldades enfrentadas pelos municpios, principalmente quando a equipe passou a ter um maior conhecimento sobre o SUAS. As tcnicas do Departamento afirmam que mudana de Setor para Departamento foi um grande avano no mbito da SEAS, assim como a autonomia da equipe e sua maior articulao com outros Departamentos que quase no ocorria. A fala da gerente do Setor identifica alguns avanos e desafios:
houve o reconhecimento do trabalho realizado pela equipe, tanto que algumas tcnicas saram para assumir outros projetos, essas tcnicas criaram uma identidade para o monitoramento que na poca no tinha sua funo definida, assim o maior desafio consistiu em distinguir monitoramento, avaliao e gesto da informao, alm de consolidar o SUAS, fazendo com que os municpios realmente tenham o monitoramento como instrumento de gesto,

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capaz de dar subsdios para tomada de decises, para interveno orientada por informao, ou seja, realmente aprimorar o sistema local de Assistncia Social.

Quanto aos desafios uma tcnica do setor sinaliza que:


Apreender a PNAS e o SUAS e executar o que rege a legislao um grande desafio, assim como a criao do Sistema de Informao que ainda no existia, havia apenas planos para sua construo e tambm a equipe monitorava capital e interior apenas com sete tcnicas, o que dificultava o avano do trabalho.

J as tcnicas do Departamento convergem ao sinalizar que o desafio consiste em fazer com que as entidades rompam com a prtica assistencialista e que executem o que rege a PNAS. Tambm sinalizaram como desafios a construo do processo automtico do Sistema de Informao e da cultura de Monitoramento que as entidades e municpios ainda no tm, pensam que monitorar fiscalizar.

Tavares (2005) assevera que o desafio posto no mbito do SUAS, no sentido de consolidar e promover o fortalecimento da assistncia social, efetivando seu papel de poltica pblica fixado pela Constituio a partir da organizao de um sistema descentralizado e participativo. A trajetria histrica desta poltica, enraizada em prticas clientelistas, patrimonialistas e segmentadas que continuaram presentes no seu desenvolvimento ps Constituio e LOAS demonstra, porm, que dificuldades se colocaram e desencadearam constantes avaliaes em relao ao seu papel e formas de operao, as quais levaram a um repensar da estrutura de seu funcionamento e da organizao de financiamento praticados historicamente.

A esse respeito Carvalho (2000) afirma que o desafio caminha concomitante necessidade da Poltica de Assistncia Social consolidar-se, o que exige tambm densidade terica, poltica e efetiva, alm de profcua interlocuo com as demais polticas pblicas. Desse modo, entende-se que o desafio maior encontra-se no estabelecimento de uma nova lgica de concepo, planejamento, e gesto dessa poltica pblica. Assim, a chefe do Departamento sinaliza que alm dos desafios tambm vem ocorrendo avanos no atual estgio de implementao do SUAS na SEAS, conforme afirma:

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Avanamos bastante, conseguimos consolidar um fluxo para o Departamento, definimos o papel do monitoramento, criamos uma identidade, porm, uma das fragilidades que no podemos de deixar citar diz respeito descontinuidade das aes, visto que no ano de 2010 passaremos por mudana de governo e sem a realizao de concurso pblico que assegure a presena e permanncia de profissionais efetivos, assim a equipe teme que as conquistas, o processo de organizao, a construo de identidade, entre outros se tornem estreis dadas s condies precrias nas quais grande parte dos profissionais que atuam no campo da Assistncia Social atravessam. Alm de ser uma grande fragilidade esse tambm um grande desafio, ou seja, organizar os servio de tal maneira que mesmo sendo outros profissionais que assumam, consigam levar adiante o trabalho.

Contudo, frente s dificuldades, os limites e desafios que so prprios de uma construo, a Chefe do Departamento deixa algumas sugestes para melhoria das atividades e para o avano da Assistncia Social frente PNAS:

- A ampliao do dilogo com as universidades, sinto uma distncia muito grande entre a Instituio com as academias, acredito que a realizao de pesquisas e diagnsticos constantes indicaria os pontos vulnerveis da gesto; - A realizao de concurso pblico, ns iniciamos um movimento aqui na SEAS, indicando a necessidade da ampliao do quadro de profissionais, visto que atualmente mais de 80% so tcnicos de cargos comissionados ou contratados por Fundaes, a falta de pessoas no quadro permanente submete os atores da assistncia a um eterno recomear. H um estudo para a realizao do concurso para SEAS, mas ainda embrionrio; - Fortalecimento das funes de defesa social e institucional e vigilncia sociassistencial a fim de esclarecer no apenas os usurios, mas toda a populao acerca dos direitos socioassistenciais, ir para alm dos muros da SEAS, ou seja, incentivo a realizao de fruns de discusso, audincias pblicas, fruns de participao popular, campanhas entre outros instrumentos para publicizao da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS; - Exerccio efetivo do controle social, nesse aspecto entendo que o empoderamento da populao parte do controle pblico das aes do Estado, para tanto, poderia ser criada uma escola de conselheiros, ou da prpria Assistncia Social, para conhecimento das funes e competncias exercidas pelos agentes pblicos.

Verifica-se que a criao de um Departamento de Monitoramento e Avaliao e a implementao de um Sistema de Informao na SEAS demonstra um grande avano no mbito da Assistncia Social no Estado do Amazonas, principalmente devido s particularidades regionais, sendo necessrio um olhar mais especfico para a regio Norte que tem grande parte de seus municpios cortados por rios, o que dificulta a realizao do monitoramento e avaliao, e, consequentemente, tambm dificulta a implementao de sistemas de informao automatizados nos municpios.

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Segundo Alburqueque (2007) a regionalizao uma importante diretriz trazida pelo SUAS. Compreende-se por regionalizao a base territorial de planejamento, definida no mbito estadual, de acordo com as caractersticas e estratgias de organizao de cada estado na oferta de servios de mdia e alta complexidade. A regionalizao depende da disposio da adeso dos nveis subnacionais e de recursos financeiros, polticos e administrativos que funcionem como mecanismos de induo.

A esse respeito, pode-se sinalizar que o SUAS inserido em meio a desafios e adversidades e garantido a partir de uma construo coletiva, materializa-se cotidianamente em um movimento que comprova a possibilidade de superao dos limites institucionais e polticos historicamente definidos.

A implantao do Sistema nico de Assistncia Social para o Brasil requereu de vontade poltica e da luta de profissionais, gestores, tcnicos, usurios e expressa na direo de um governo democrtico e popular. Assim, a gesto participativa caminho imprescindvel para aprimorar o SUAS, sendo necessrias estratgias compartilhadas de monitoramento, avaliao e fiscalizao.

3.3.6 Sistema de Informao da Assistncia Social na SEAS. O Sistema de Informao da SEAS funciona no Departamento de

Monitoramento e Informao e tem como pblico-alvo os municpios e a SEAS. Objetiva assessorar os municpios na manuteno das bases de dados dos aplicativos da Rede SUAS, implementar e manter o Sistema Estadual de Monitoramento e Informao. O Sistema de Informao da SEAS conta com uma Gerencia e uma Subgerencia. Quanto aos objetivos especficos o Plano de Trabalho do Sistema de Informao elenca os seguintes: Implantar o sistema automatizado de gesto da informao;

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Estabelecer canais formais e permanentes de comunicao entre o municpio e a SEAS; Prestar apoio tcnico e tecnolgico aos municpios para implantao dos sistemas municipais de monitoramento e avaliao a partir do diagnstico realizado 2007/2008; Realizar viagens de avaliao tcnica a municpios de acordo com os critrios levantados atravs do Diagnstico de Recursos Tecnolgicos e demais critrios estabelecidos no Pacto de Aprimoramento da Gesto do SUAS; Cumprir oficinas temticas dentro do novo redimensionamento proposto, como capacitao continuada para a equipe tcnica do Departamento com nfase na funo de vigilncia socioassistencial; Dar suporte aos municpios quanto ao preenchimento do plano de ao, demonstrativo de execuo fsico-financeiro, CENSOS CRAS/CREAS ou ainda o preenchimento de aplicativos os quais exijam a utilizao da Rede SUAS ou demais ferramentas informatizadas; Produzir relatrios parciais e finais a respeito do processo de gesto da informao, monitoramento e avaliao.

O sistema de informao que composto pela gerente e subgerente vem alcanando alguns objetivos como: a comunicao entre os Municpios e a SEAS, realizao de viagens tcnicas, suporte aos municpios quanto ao preenchimento do Plano de Ao e a produo de relatrios parciais e finais. Segundo Tapajs (2007), a gesto da informao do SUAS vem sendo desenvolvida para compor a associao entre a gesto estratgica da poltica e as tecnologias da informao, procurando selecionar a informao relevante para a definio dos melhores processos, para a agilizao de procedimentos e fluxos e facilitando, por sua vez, a tomada de decises e o controle pblico e social de toda a operao que envolve a poltica.

Nesses termos, Rodrigues (2005) assevera que:


A necessidade de tratar informaes geradas pelas polticas, requer a estruturao formal de uma atividade de gesto que d apoio e atenda s diversas demandas por informaes estratgicas. Isso exige a criao de instrumentos de gesto da informao que auxiliem no acompanhamento, avaliao e monitoramento das polticas sociais.

Neste contexto a SEAS, por meio do Departamento de Monitoramento e Informao, estabeleceu em seu Plano de Ao 2008 a elaborao de

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procedimentos para a sistematizao e socializao das informaes para a construo do Sistema Estadual de Informao. As atividades propostas para realizar estas estratgias foram: estudo da viabilidade tecnolgica, atravs da aplicao de um instrumental para levantamento de dados a respeito dos recursos tecnolgicos, diagnstico da viabilidade tecnolgica dos municpios e a elaborao de estratgias para a implantao do sistema. Para tanto, a identificao e reconhecimento das tecnologias e ferramentas utilizadas nos municpios se fez precpua. Nesse sentido, o Departamento construiu um instrumental de pesquisa visando traar o perfil dos municpios, pois a principal vantagem proporcionada pela tecnologia aos sistemas de informao a capacidade de processar um gigantesco nmero de dados simultaneamente, tornando a disponibilizao das informaes demandadas praticamente on-line.

Desta forma, iniciou-se a primeira etapa da construo do Sistema Estadual de Informao com o levantamento dos recursos tecnolgicos e informacionais possudos pelas Secretrias Municipais de Assistncia Social. Para tanto, foi enviado um ofcio por malote informando acerca da necessidade de preenchimento do documento pelos municpios bem como o envio eletrnico deste instrumental.

Contudo, a Gerente do Sistema de Informao sinalizou que esto realizando o processo de retroalimentao no que diz respeito s situaes dos municpios. Tambm prestam assessorias aos municpios no preenchimento do Plano de Ao e Demonstrativo Financeiro e a finalizao dos mesmos, que acontece geralmente no primeiro trimestre do ano.

Quanto infra-estrutura da Gerncia do Sistema de Informao a gerente informa que:


Embora ainda precisarmos de mais computadores e espao fsico, este Departamento teve um salto muito grande de melhoria de sua estrutura, que agora conta com 6 computadores e internet rpida em trs destas mquinas.

Tanto a gerente como a subgerente afirmam que no esto sentindo dificuldades no que diz respeito aos equipamentos e materiais existentes, estando em boa

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quantidade e adequao para realizao das atividades dirias. Informam, ainda, que para a implementao do Sistema de Informao automatizado foi destinado o valor global de R$ 280.000,00 (duzentos e oitenta mil reais).

A equipe tcnica do Sistema de Informao composta atualmente por uma Gerente de Regulao do Sistema de Informao do SUAS, formada em Administrao, e por uma Sub-gerente de Apoio Tcnico do Sistema SUAS, o qual cursa o Nvel Superior em Sistema de Informao. As mesmas alegam que sentem a necessidade de um profissional na rea de Estatstica, mas mesmo sem esse profissional conseguem realizar e analisar as pesquisas de maneira satisfatria, conforme sinaliza a fala a seguir:

Sentimos a necessidade de um estatstico, seria mais proveitoso o trabalho, mas enquanto no tem, conseguimos realizar o trabalho de sistematizao de informao e dados de forma satisfatria (Subgerente).

A construo de informao e de um sistema de informao qualificados, significa a possibilidade de a informao quando bem tratada e assimilada, torna-se forte componente de produo de conhecimento.

Tapajs (2005) evidencia que:

A gesto da informao opera com dados e fluxos de informao do SUAS com uma clara definio de estratgias referentes produo, armazenamento, organizao, classificao e disseminao de dados, obedecendo a um padro nacional e eletrnico definido no mbito da assistncia social.

A informao e sua gesto, por meio de ferramentas tecnolgicas, concebida como uma mediao lgica e indispensvel na ao decisria e, portanto, estratgica no contexto da poltica.

Todavia, uma premissa fundamental para que se possa conceber um sistema de informao pensar em informao como um direito do cidado, sendo tambm

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informao um esteio para a gesto e para a realizao da atividade socioassistencial.

Verificou-se que h necessidade de capacitao especfica para rea da gesto do sistema de informao na SEAS, tendo em vista que a tecnologia da informao fator decisivo por meio da qual a administrao da informao pode e deve contribuir com as organizaes. A fala a seguir elucida que:

Raramente participamos de capacitao, mas para nos aprimorarmos realizamos estudos em grupo junto s tcnicas do Departamento (Subgerente).

O desenvolvimento de um sistema de informao requer de profissionais capacitados de forma continuada para atender os requisitos do novo modelo de gesto.

De acordo com Jnior e Lima (2005), as atividades relacionadas Tecnologia da Informao configuram hoje fatores decisivos por meio das quais a administrao da informao e da informtica pode e deve contribuir com as organizaes, tendo como meta agilizar seus processos e acompanhar suas aes.

No que tange aos resultados alcanados pela equipe no trabalho realizado com o Sistema de Informao, a gerente afirma que:

Embora ainda estejamos no processo de implantao do Sistema Estadual de Informao, ns j realizamos uma pesquisa de Viabilidade Tecnolgica com os municpios para verificar a situao dos equipamentos e estrutura de internet para implantao do nosso sistema informatizado (Gerente).

J atendemos alguns objetivos propostos como vistas tcnicas aos municpios, suporte ao preenchimento do plano de ao dos municpios e uma melhor interao entre os municpios e a SEAS. (Subgerente).

Para a Gerente do Sistema de Informao atravs da implantao e manuteno de um Sistema de Informao bem estruturado que a Assistncia Social poder obter suporte aos seus atores sobre a execuo da Poltica de

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Assistncia Social no mbito do SUAS.

A esse respeito Tapajs (2007, p. 71) afirma que:


A gesto da informao um dos instrumentos identificados como imprescindveis para construo e consolidao de um sistema descentralizado e participativo nos moldes de um sistema nico e unificador da Poltica de Assistncia Social em todo territrio nacional.

A gesto da informao, atravs da sua relao com as ferramentas tecnolgicas e operao de direitos sociais, torna-se um produtivo componente para a definio do contedo das polticas sociais e para o monitoramento e a avaliao.

No que tange

dificuldades

para

operacionalizao

do

sistema

de

informao, a gerente alega que o projeto do Sistema de Informao do SUAS Amazonas foi aprovado pela Comisso Intergestora Bipartiti - CIB e pelo Conselho Estadual da Assistncia Social, no entanto ficou parado por falta de recursos, o que dificulta o avano do sistema de informao estadual.

Nesse contexto Tapajs (2007) sinaliza que o sistema de informao precisa ser considerado como estratgico e ser priorizado no mbito da gesto, com recursos financeiros e tcnicos oriundos das trs esferas de governo.

Para a construo e consolidao do sistema de informao, o mesmo deve integrar a agenda estratgica do Estado, o qual deve dar suporte realizao das atividades, pois a gesto da informao, por meio da integrao entre ferramentas tecnolgicas e operao de direitos sociais, viabiliza a definio de contedos das polticas sociais, do Monitoramento e Avaliao da oferta e da demanda dos servios pblicos essenciais como os de Assistncia Social.

A gerncia do Sistema de Informao tambm enfrenta alguns limites que so colocadas pela gerente, conforme sinalizado a seguir:

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Algumas situaes relacionadas aos processos informatizados tiveram alguns embargos no que diz respeito ao entendimento dos gestores acerca de sistemas, ento nos sentimos limitados, pois este sistema d apoio tomada de decises, mas alguns entendem que o sistema automatizado est relacionado com as questes gerenciais e no devem adentrar nas questes de tomadas de decises.

O sistema de informao tambm deve ser visto como prioridade, pois um suporte para o monitoramento e avaliao, mas acaba sendo limitado devido a falta de entendimento de alguns setores (Subgerente)

A informao e sua gesto, por meio de ferramentas tecnolgicas, devem ser concebidas como uma mediao lgica e indispensvel na ao decisria e, portanto, estratgica no contexto da poltica. Desse modo, devem-se reconhecer as novas e amplas possibilidades de conjugao da tecnologia da Informao com o campo da gesto pblica o que aponta para a implantao do direito social e do seu reconhecimento como dever do Estado.

Quanto aos avanos a gerente informa que conseguiram mapear o fluxo de trabalho do sistema de informao, alm de concluir a pesquisa dos recursos tecnolgicos e adaptar o processo de retroalimentao.

O Sistema de Informao da Assistncia Social da SEAS ainda est sendo implementado, o sistema automatizado ainda est em processo de estruturao e a equipe de operao ainda muito reduzida, conta apenas com a gerente e uma subgerente, o que dificulta o avano deste Sistema no mbito da SEAS. Dentre as atividades da Gerncia de Informao, a mesma encontra-se na base de suporte, estendendo apoio tcnico aos municpios, alm de organizar a produo, o armazenamento, o processamento dos dados e da informao, dando suporte ao monitoramento e avaliao das aes socioassistenciais.

Propor a informao como um componente do processo de gesto e controle social das polticas gera a necessidade de pensar os parmetros de sua realizao, visto que deve tambm provocar o repensar das prticas e, a partir da, auxiliar nos processos de alterao e favorecimento do SUAS.

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Nesse sentido, a gerente e subgerente emitem algumas sugestes para melhoria do Sistema de Informao no mbito da SEAS:

- Articulao com as universidades para apoio, discusso e novas propostas; - Formao de ncleos de estudo sobre tecnologia da informao, sobretudo, na rea social; - Capacitao dos profissionais na rea. (Gerente).

- Formao de uma equipe para o sistema de informao; - Capacitao especfica sobre o sistema de informao; - Capacitao para todos os setores da SEAS sobre Monitoramento, Avaliao e Informao, pois todos os setores os tm como suporte. (Subgerente).

A gesto da informao do Sistema Estadual no Sistema nico de Assistncia Social apresenta sua importncia para todos os atores da Assistncia Social, pois possibilitar aos mesmos o conhecimento das situaes relacionadas aos seus Sistemas Municipais de Assistncia Social e a tomada de decises, alm da realizao de intervenes mais qualificadas no mbito da Assistncia Social. Enfim, possibilitar, sobretudo, a democratizao das informaes para os usurios da Assistncia, com a divulgao dos dados da populao quanto ao seu empoderamento e alcance de meios para garantir sua autonomia.

Para que o sistema de informao avance e ganhe consistncia necessrio respeitar as especificidades regionais e locais, havendo trnsito da informao em todos os nveis gerenciais (tcnicos, gerentes e gestores) para que ocorra, assim, a conjugao da Tecnologia da Informao e da poltica pblica de Assistncia Social.

Por fim, neste estudo buscou-se realizar uma anlise sobre a efetividade do sistema de Informao, monitoramento e avaliao da assistncia social no mbito da SEAS, Haja vista, que at o momento ainda no havia sido realizado nenhuma pesquisa sobre monitoramento e avaliao no Amazonas. Pois, o sistema de informao e monitoramento e avaliao esto em seu processo de implementao. Contudo, j podemos notar que estamos vivenciando um momento de rupturas com prticas tradicionais e implementando um novo modelo que viabiliza direitos.

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Na PNAS (2004) fica claro que a formulao e implantao do sistema de monitoramento e avaliao e um sistema de informao so providencias urgentes e ferramenta essenciais a serem desencadeadas para a consolidao da PNAS.

Desse modo, verificou-se que na comparao entre Setor e Departamento houve avanos significativos nas condies e gesto de trabalho, alm de resultados da equipe de Monitoramento e Avaliao. Contudo, observou-se tambm que o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao no Estado do Amazonas precisa ganhar mais visibilidade e credibilidades, alm de ser divulgado, para que todos possam ver a importncia deste sistema no que tange a transparncia e melhoria das aes socioassistenciais.

As aes do SUAS esto avanando de uma forma muito vigorosa, sinalizando que ser um marco histrico no campo das polticas sociais no Brasil, por que estabelece uma relao direta entre o governo federal, os governos estaduais e municipais, consolidando o pacto federativo.

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CONSIDERAES FINAIS

A criao e implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) configura-se como um grande avano para as polticas sociais no Brasil e, em especial, para poltica de assistncia social. Regulamentada como direito social, tardiamente, pela Lei Orgnica da Assistncia Social, em 1993, e inserida na Seguridade Social, ao lado da sade e da previdncia social, a assistncia social expressa os paradoxos e as dificuldades de se garantir e consolidar direitos no Brasil.

O SUAS fortalece os instrumentos centrais de gesto estabelecidos na Lei Orgnica de Assistncia Social, como o Plano de Assistncia Social, que passa a ter papel determinante no planejamento local, assim como na definio, classificao e ordenamento dos servios nas protees bsica e especial. O SUAS tambm resgata e enfrenta desafios importantes para a consolidao da poltica de assistncia social, a exemplo do estabelecimento de normas regulatrias nacionais que instituem a assistncia social como poltica de Estado, o que a torna menos permevel aos interesses clientelistas. Ao completar cinco anos em 2009, pode-se afirmar que o SUAS um Sistema que j se configura como uma realidade em nosso pas e nos desafia atualmente a pensar e propor iniciativas e estratgias que o consolidem no caminho do fortalecimento da assistncia social, com a caracterstica de poltica pblica de Estado. hora de discutir o papel do Estado na proviso dessa poltica, a participao da sociedade no cumprimento de suas funes e o envolvimento dos usurios na proposio e avaliao das necessrias aes oferecidas, uma vez que a proposta do SUAS busca fortalecer a relao entre os rgos gestores, os conselhos, a

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sociedade civil e os usurios na gesto, no controle e no financiamento, num novo ordenamento que realmente possibilite a efetividade e transparncia no

desenvolvimento dessa poltica. Contudo, apesar do monitoramento e avaliao serem de extrema importncia para a efetividade de transparncia, identificou-se que os processos de avaliao da poltica de assistncia social tm sido estranhos populao usuria da poltica, grande maioria dos conselheiros e gestores dos programas, pois tradicionalmente vm demarcando aes burocratizadas e tecnicistas.

Por meio da pesquisa realizada na Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania SEAS observou-se que o monitoramento e a avaliao ainda tm sido reduzidos s atividades normatizadas e tcnico-burocrticas para o controle das aes sob o vis operacional, privilegiando o quantitativo. Assim, a preocupao com a visibilidade de resultados quantitativos e imediatos pode anular as possibilidades de mudanas a serem efetivadas.

A preocupao com o quantitativo notrio tanto no antigo Setor como no atual Departamento. Ambos vivenciaram processos histricos diferentes, pois o Setor foi criado nos primeiros anos de implementao do SUAS, sendo a primeira experincia de Monitoramento e Avaliao na SEAS. A falta de experincia e o pouco embasamento terico sobre o SUAS levaram a equipe a enfrentar vrias dificuldades e limites, principalmente na esfera institucional. Contudo, a equipe do setor efetivou avanos e enfrentou desafios, os quais foram cruciais para a construo do Departamento de Informao e Monitoramento.

O Departamento de Informao e Monitoramento da SEAS, criado em 2007 com a extino do Setor, vem apresentando avanos nas condies e gesto de trabalho e nos resultados do processo de trabalho, no mbito do SUAS. Porm, observou-se que em seu Plano de Trabalho algumas situaes ainda se encontram ao Plano de Trabalho do antigo Setor, levando-nos avaliao de que o Plano de Trabalho do Departamento precisa ser revisto para adaptar-se nova realidade.

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A criao de uma Gerncia de Informao para dar suporte ao Monitoramento e Avaliao foi um dos grandes avanos no mbito da SEAS, pois possibilitou a mensurao da eficincia e da eficcia das aes previstas nos Planos de Assistncia Social, em direo estruturao de um sistema de informao com vistas ampla divulgao dos benefcios, servios, programas e projetos da rea, contribuindo para o exerccio dos direitos da cidadania.

Nesse sentido, a questo da informao e as prticas de monitoramento e avaliao, aportes do novo sistema, devem ser apreendidas como exerccios permanentes e, acima de tudo, comprometidas com as repercusses da poltica de assistncia social ao longo de sua realizao, em todo territrio nacional (PNAS/2004).

Um SUAS cada vez mais democrtico requer incluso social, participao da sociedade, desconcentrao do poder e melhoria nos instrumentos de gesto. Remete mobilizao de sujeitos sociais e sua participao nas decises que dizem respeito aos mecanismos de desenvolvimento econmico e social nos territrios e que repercutem na autonomia e cidadania de seus usurios. O SUAS uma grande conquista na direo da garantia dos direitos de seguridade social no Brasil e, agora, num momento crucial de formao de sua histria, avana numa projeo que se coloca como fundamental para a prxima dcada.

Desse

modo,

Sistema

de

informao,

monitoramento

avaliao

considerados providncias urgentes e ferramentas necessrias, necessitam ser priorizado como um setor estratgico de gesto, pois possibilita a transparncia dos recursos e melhoria dos programas, projetos, servios socioassistenciais e instituies.

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150

NOB-RH/SUAS Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS Resoluo n. 269, de 13 de dezembro de 2007. OLIVEIRA, Helosa Maria Jos de. Cultura Poltica e Assistncia Social. Uma anlise das orientaes de gestores estaduais. So Paulo: Cortez, 2003. PAIVA, Beatriz Augusta de. O SUAS e os direitos socioassistenciais: a universalizao da Seguridade Social em Debate. In: Servio Social e Sociedade, Ano XXVII, n. 87 Setembro 2006.

PDUA, Elisabete Matallo Marchesini de. Metodologia da Pesquisa: Abordagem terico-prtica. So Paulo: Papirus, 2000.
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Especificidade e Intersetorialidade da Poltica de Assistncia Social. Servio Social e Sociedade, Ano XXV, maro de 2004, n. 78. So Paulo: Cortez, 2004. Desafios para Consolidao do SUAS Plano 10. CNAS, 2005. A Menina Loas, um processo de construo da Assistncia Social. So Paulo, Cortez, 2005.

151

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152

APNDICES

153

APNDICE A
MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: LIMITES, POTENCIALIDADES E DESAFIOS.

FORMULRIO SEMI-ABERTO PARA APLICAO JUNTO A GERENTE DO ANTIGO SETOR DE ACOMPANHAMENTO, INFORMAO E AVALIAO E A CHEFA DO DEPARTAMENTO MONITORAMENTO E INFORMAO.
PESQUISADORA: Dayana Cury Rolim LOCAL DA PESQUISA: SEAS DATA DA ENTREVISTA: _______________________________

Entrevistado (a):

Gerente (

Chefe (

I- PERFIL DO ENTREVISTADO (a): 1.1 - Sexo:_______________________________________________ 1.2 - Profisso: ___________________________________________ 1.3 - Tempo de formao: ___________________________________ 1.4 - Funo atual: ________________________________________ 1.5 - Tempo na funo: _____________________________________ 1.6 - Cargo (s) anterior (es) exercido na SEAS: _______________ 1.7 - Total de tempo na SEAS: ____________________________ II- CARACTERIZAO DO ANTIGO SETOR E DEPARTAMENTO:

2.1 - Nome do antigo Setor ou Departamento: ______________________________ 2.2 - Pblico alvo: _________________________________ 2.3 - Objetivos e Metas do setor/Departamento: ____________________________ 2.4 - Funes e atribuies da equipe tcnica: .................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................ 2.5 - Requisitos Tcnicos para integrar a equipe: .................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................

154

III INFRA-ESTRUTURA DO ANTIGO SETOR E DEPARTAMENTO (Condies de Trabalho 01).

3.1 Comente sobre a estrutura das instalaes fsicas em termos de tamanho, adequao, ambincia e se est (estava) compatvel aos servios executados. Regular ( ) Bom ( ) timo ( )

Comente:.................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................ 3.2 Qualidade, adequao e suficincia dos equipamentos e materiais existentes: Regular ( ) Bom ( ) timo ( )

Comente:.................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................ Citar os equipamentos existentes:

Quantidade Total

Equipamento/ bem mvel

3.3 - Comente sobre os recursos financeiros (Suficincia e Planejamento, distribuio dos recursos por ao demanda)

Comente:.................................................................................................................................... ................................................................................................................................................ 3.4 H suficincia de Transporte para visitas na capital e no interior? Comente: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... 3.5 - Os transportes so adequados e seguros para realizao das visitas? Comente:

155

IV - GESTO DO TRABALHO (Condies de trabalho 02)

Remunerao/regime de trabalho:

4.1 - Qual a carga horria semanal da equipe tcnica? .................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................ 4.2 - Qual a remunerao da equipe tcnica? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................... 4.3 - Regime de trabalho? CLT ( ) Cargo Comissionado ( ) estatutrio ( )

4.4 - Comente sobre os recursos humanos (suficincia, profissionais por rea): .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................

Especifique os profissionais por funo, quantidade e formao:


Funo Quantidade de profissionais Formao

156

Qualificao Interna/externa:

4.5- So oferecidas e realizadas capacitaes para a equipe tcnica? Quais os tipos, qual a periodicidade e os resultados da capacitao? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... .............................................................................................................................................. 4.6 - Qual o nmero de Capacitao de Monitoramento e Avaliao que a equipe tcnica participou? .................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................ 4.7 - A equipe tcnica de Monitoramento e Avaliao da SEAS realiza (realizou) capacitao externa de gestores, profissionais, conselheiros e entidades envolvidos com a PNAS? .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................ 4.8 - Quais so as reas temticas da capacitao interna (para equipe da SEAS) e externa (oferecida pela equipe da SEAS)? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.9 - A qualificao dos profissionais adequada aos tipos de servios oferecidos (profissionais treinados para desenvolver as atividades)? SIM ( ) NO ( ) PARCIALMENTE ( ) Comente:

.................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.10 - So (eram) realizados estudos no mbito do Setor/Departamento? Qual a freqncia e resultados do estudo? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... Conduo Metodolgica: 4.11 - Ocorre (ocorria) o planejamento das atividades do Setor/Departamento? Como realizado e qual a periodicidade? .................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

157

4.12 - Quais so (eram) os critrios de avaliao utilizados no Setor/Departamento? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.13 - Quais so (eram) os critrios de visitas Setor/Departamento? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.14 - Qual a periodicidade das visitas? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.15 Foram definidos os indicadores de Monitoramento e Avaliao do

setor/departamento? Comente: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.16 - H (houve) a construo de diagnstico em relao realidade dos municpios, instituies, programas e projetos monitorados e avaliados? SIM ( ) NO ( )

Comente: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.17 - Ocorre (ocorria) o registro das aes (visitas, demandas, atendimento, elaborao de relatrios, encaminhamentos etc.) ? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.18 - Ocorre devoluo de informao ou sugestes aos municpios e instituies visitados? Se sim, de que forma? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.19 - Quais so (eram) as formas de Avaliao (antes, durante, depois) adotadas pela equipe tcnica?...................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.20 - Como acontece (acontecia) o monitoramento e avaliao dos programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social do setor/departamento no municpio e na capital e qual a metodologia utilizada (agendamento, entrevista, acompanhamento...)?

158

4.21 - Quais foram as alteraes notveis com a extino do antigo setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao? .................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

Relaes Inter e Extra-institucionais:

4.22 - Ocorre (ocorria) articulao institucional (no mbito da SEAS com os demais setores)? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.23 - H (havia) relao do Setor/Departamento com o Conselho de Assistncia Social e setores da sociedade civil, tendo em vista o controle social? SIM ( ) Comente: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... Como os demais Setores/Departamentos da SEAS vem o SUAS? NO ( )

V RESULTADO

Efetividade:

5.1 - Quantidade de visitas (Programas, Projetos, Servios, Instituies, Entidades), na capital por ano: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.2 - Quantidade de visitas (Programas, Projetos, Servios, Instituies, Entidades) nos municpios por ano: .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.3 - H (houve) a construo de um banco de dados? SIM ( ) NO ( )

159

5.4 - Pontue as dificuldades enfrentadas? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.5 - Quais so os Limites impostos (institucionais/polticos, administrativos etc.); .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.6 - Quais as potencialidades adquiridas pela equipe? .................................................................................................................................................... .............................................................................................................................................. 5.7 - Comente sobre os avanos, as fragilidades e desafios enfrentados pela equipe? .................................................................................................................................................... .............................................................................................................................................. 5.8 - Quais os resultados alcanados no antigo Setor/atual Departamento? .................................................................................................................................................... .............................................................................................................................................. 5.9 - Comente sobre a efetividade das aes e se houve impactos? .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................... 5.10 - Quais sugestes voc daria para a melhoria das atividades desenvolvidas e para o avano da assistncia social frente PNAS? .................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

160

APNDICE B

MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: LIMITES, POTENCIALIDADES E DESAFIOS.

FORMULRIO SEMI-ABERTO PARA APLICAO JUNTO A GERENTE E SUBGERENTE DO SISTEMA DE INFORMAO E AVALIAO DO DEPARTAMENTO DE MONITORAMENTO E INFORMAO.
PESQUISADORA: Dayana Cury Rolim LOCAL DA PESQUISA: SEAS DATA DA ENTREVISTA: _______________________________ ENTREVISTADO: GERENTE ( ) SUBGERENTE ( )

I- PERFIL DO ENTREVISTADO: 1.1 - Sexo:_______________________________________________ 1.2 - Profisso: ___________________________________________ 1.3 - Tempo de formao: ___________________________________ 1.4 - Funo atual: ________________________________________ 1.5 - Tempo na funo: _____________________________________ 1.6 - Cargo (s) anterior (es) exercido na instituio: _______________ 1.7 - Total de tempo na instituio: ____________________________ II- CARACTERIZAO DO SISTEMA DE INFORMAO:

2.1- Local onde funciona o sistema de informao: _________________________ 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 - rea de atuao: _______________________________________ - Pblico alvo: _________________________________ - Tempo de funcionamento do Sistema de Informao: _______________ - Objetivos e metas do Sistema de Informao: - Equipe Tcnica: _______________________________________________

2.7

- Funes e atribuies da equipe tcnica:

161

2.8 - Como funciona o Sistema de Informao e sua relao com o Monitoramento e Avaliao? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... - Qual a metodologia de trabalho da equipe tcnica? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 2.10 - Ocorre o planejamento das atividades da Gerncia do Sistema de Informao? Como realizado e qual a periodicidade? .................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

III INFRA-ESTRUTURA

3.1 Comente sobre a estrutura das instalaes fsicas em termos de tamanho, adequao, ambincia e se est compatvel aos servios executados.

Regular (

Bom (

timo (

Comente:.................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 3.2 Qualidade, adequao e suficincia dos equipamentos e materiais existentes:

Regular (

Bom (

timo (

Comente:.................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................ 3.3 - Comente sobre os recursos financeiros (Suficincia e Planejamento, distribuio dos recursos por ao demanda) Comente:.................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 3.4 Comente sobre os recursos humanos (suficincia, profissionais por rea):

162

3.5 Qualidade do Transporte:

Regular ( Comente:

Bom (

timo (

.................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

IV - GESTO DO TRABALHO (Condies de trabalho 02)

Remunerao/regime de trabalho:

4.1 - Qual a carga horria semanal da equipe tcnica? .................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................ 4.2 - Qual a remunerao da equipe tcnica? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................... 4.3 - Regime de trabalho? CLT ( ) Cargo Comissionado ( ) estatutrio ( )

Comente sobre os recursos humanos (suficincia, profissionais por rea): .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.4 - Especifique os profissionais por funo, quantidade e formao:

Funo

Quantidade de profissionais

Formao

163

Qualificao Interna/externa: 4.5 - So oferecidas e realizadas capacitaes para a equipe tcnica? Quais os tipos, qual a periodicidade e os resultados da capacitao? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 4.6 - Qual o nmero de Capacitao que a equipe tcnica participou? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... .............................................................................................................................................. 4.7 - A equipe tcnica realizou capacitao de externas de gestores, profissionais, conselheiros e entidades envolvidos com a PNAS sobre o Sistema de Informao? .................................................................................................................................................. 4.8 - Quais so as reas temticas da capacitao interna (para equipe da SEAS) e externa (oferecida pela equipe da SEAS) sobre Sistema de Informao? .................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................... 4.9 - A qualificao dos profissionais adequada aos tipos de servios oferecidos (profissionais treinados para desenvolver as atividades)? SIM ( ) NO ( ) PARCIALMENTE ( ) Comente:

.................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... ..............................................................................................................................................

V RESULTADO

Efetividade:

5.1

- Quais os resultados alcanados pelo sistema de informao?

.................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

164

5.2 - Comente sobre a efetividade das aes e se houve impactos? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.3 - Qual a importncia do sistema de informao para a assistncia Social? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.4 - Pontue as dificuldades enfrentadas? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.5 - Quais so os Limites impostos (institucionais/polticos, administrativos etc.); .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.6 - Quais as potencialidades adquiridas pela equipe? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.7 - Comente sobre os avanos, as fragilidades e desafios enfrentados pela equipe? .................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................... 5.8 - Quais sugestes voc daria para a melhoria das atividades desenvolvidas e para o avano da assistncia social frente PNAS? .................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................

165

APNDICE C

MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: LIMITES, POTENCIALIDADES E DESAFIOS.

ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA PARA APLICAO COM A EQUIPE TCNICA DO SETOR DE ACOMPANHAMENTO, INFORMAO E AVALIAO E DEPARTAMENTO DE INFORMAO E AVALIAO.
PESQUISADORA: DAYANA CURY ROLIM LOCAL DA PESQUISA: SEAS DATA DA ENTREVISTA: _______________________________

PERFIL DO ENTREVISTADO

Sexo:_______________________________________________ Formao: ___________________________________________ Ano de formao:_____________________________________ Profisso: ___________________________________ Funo atual: ________________________________________ Tempo na funo: _____________________________________ Cargo (s) anterior (es) exercido na SEAS: _______________ Total de tempo na SEAS: ____________________________

Ps-Graduao: SIM (

NO ( )

) Se Sim especificar: Mestrado ( ) ) Doutorado ( )

Especializao Lato Sensu ( Concludo ( ) Concluindo (

) No Cursou (

Participao em cursos de preparao/qualificao para execuo dos servios na SEAS? SIM ( ) NO ( )

1.

Os equipamentos, materiais e instrumentais utilizados so (eram) adequados aos servios executados? Qual conceito voc d ou daria?

166

2.

Voc considera que a equipe tcnica (foi) preparada para executar as atividades?

3.

Voc considera que h (houve) suficincia nos recursos humanos, financeiros e segurana dos transportes para a realizao de visitas na capital e no interior?

4.

Quais so (eram) os critrios de visita de Monitoramento e Avaliao na capital e no interior e sua periodicidade?

5.

Quais so (eram) as formas utilizadas de monitoramento e avaliao dos programas, servios, projetos na capital e no interior?

6.

De que forma ocorre (ocorria) o registro das informaes?

7.

Ocorre (ocorria) a devoluo de informaes, o feed back com as instituies, programas, projetos servios monitorados e avaliados? Se ocorre, como se d o processo?

8.

Quais os resultados alcanados com o Monitoramento e Avaliao?

9.

Houve impactos com as aes do monitoramento e avaliao? Quais:

10.

Quais avanos ocorreram para a equipe, secretaria e poltica de assistncia social?

11. Quais so as dificuldades enfrentadas, limites impostos, potencialidades adquiridas e/ou aperfeioados?

12. Quais os desafios encontrados para a equipe frente poltica de assistncia Social?

13.

Para voc qual o conceito de Monitoramento e Avaliao?

14.

Quais sugestes voc daria para a melhoria das atividades desenvolvidas e para o avano da assistncia social frente PNAS?