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ESTATUTO

DA

CIDADE:

DA

CONSTITUCIONALIDADE

DO

USUCAPIO URBANO COLETIVO


Carlos Jos Cordeiro*

Resumo:

Objetiva o presente estudo discorrer sobre o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), especificamente com relao constitucionalidade da nova espcie usucapiatria por ele criada - o usucapio urbano coletivo. Alis, a nova modalidade de prescrio aquisitiva veio possibilitar a regularizao de reas de favelas ou de aglomerados residenciais sem condies de legalizao dominial, como tambm propiciar a necessria urbanizao do espao territorial ocupado atravs de transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Dessa forma, este estudo pretende demonstrar que o usucapio urbano coletivo no ofende o texto da Constituio Federal de 1988, mas, ao contrrio, corporifica-se como novo instrumento jurdico que visa contribuir para a consecuo de uma poltica urbana que privilegie a funo social da propriedade imobiliria urbana no Brasil, a partir de uma poltica de regularizao fundiria em favor da populao de baixa renda.

Palavras-chave: Estatuto da Cidade; Usucapio Urbano Coletivo; Constitucionalidade. Abstract: Objective the present study to discourse on the Statute of the City (Law N. 10,257/01), specifically with regard to the constitutionality of the new usucapiatria species for it created - the collective urban processory title. By the way, the new modality of buying lapsing lode to make possible the regularization of areas of slum quarters or residential accumulations without conditions of dominial legalization, as well as to propitiate the necessary urbanization of the busy territorial space through structural urbansticas transformations, social improvements and ambient valuation. Of this form, this study it intends to demonstrate that the collective urban processory title does not offend the text of the Federal Constitution of 1988, but, in contrast, corporifica as new legal instrument that it aims at to contribute for the achievement of one urban politics that privileges the social function of the urban real state property in Brazil, from one politics of agrarian regularization for the low income population. Keywords: Statute of the City; collective urban processory title; constitutionality.

- Mestre e Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Juiz de Direito em Minas Gerais. Professor dos Cursos de graduao e ps-graduao em Direito da Universidade Federal de Uberlndia.

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Introduo

As cidades modernas, em virtude do fenmeno da urbanizao, tm passado por grandes transformaes, gerando, conseqentemente, vrios problemas sociais e estruturais, uma vez que o crescimento econmico no acompanhou, na mesma proporo, o crescimento demogrfico. No Brasil1, nas ltimas cinco dcadas, o crescimento urbano transformou e inverteu a distribuio da populao no espao geogrfico, pois, se nos anos cinqenta a feio do Pas era eminentemente agrcola, por ter 80% da populao no campo, hoje a situao contrria, haja vista que o povo brasileiro, em mais de 80%, vive nas cidades. Tal mutao ocasionou o inchao populacional das reas urbanas, trazendo, alm da desordem na ocupao do territrio, desenvolvimento econmico baseado na concentrao de renda, que resulta na injusta localizao das habitaes, de modo a tornar concreto o princpio da segregao residencial. Sobre o assunto, Ricardo Csar Pereira Lira2 detectou alguns fatores, que a seguir se destaca, a fim de proporcionar melhor compreenso do fenmeno, haja vista a necessidade de uma nova concepo do direito de propriedade. O primeiro deles est retratado pelo excessivo e decantado crescimento da populao urbana decorrente da industrializao, que se acentuou, sobretudo, aps a dcada de 1950. O segundo fato est diretamente ligado ao primeiro, ou seja, em decorrncia do xodo rural, ocorreu o assentamento dessa populao na cidade de maneira inteiramente desordenada, sem qualquer planejamento. Num terceiro plano, tem-se um assentamento inquo e injusto na cidade. Os urbanistas, os antroplogos, os socilogos, todos eles tm a preocupao permanente de indicar que a ocupao da cidade se faz dominada pelo princpio da segregao residencial, segundo o qual as famlias carentes e de baixa renda so destinadas s periferias do espao urbano, sujeitas a condies de vida das mais dilacerantes, enquanto aquelas de rendimento
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- Segundo dados estatsticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a exploso demogrfica transformou o Brasil rural em Brasil urbano, haja vista que, em 1900, a populao urbana representava 9,40% da populao brasileira, em 1940 j representava 31,24%. Em 1970 representava 55,92% e no ano de 2000 representava 81,23%, o que ratifica a transformao no cenrio nacional da concentrao da maioria da populao nas cidades. (In: <www. Ibge.gov.br>) 2 - A Propriedade Urbanstica. Revista Forense, v. 300, 1987, p. 54. O prprio autor alerta que a enunciao no exauriente.

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mais alto, assentadas em reas centrais desse espao, se beneficiam com a concentrao dos maiores benefcios lquidos das aes do Estado.3 Acrescenta-se, ainda, como fator de segregao residencial, a atividade especulativa na terra urbana. O dono utiliza-se da faculdade de no-uso da sua propriedade. Institui, em seu favor, um banco fundirio e aguarda o momento apropriado para a venda das terras estocadas de modo a beneficiar-se da mais-valia, que resulta da implantao dos equipamentos urbanos e comunitrios, realizada com o produto dos impostos gerais, arrecadados de toda a coletividade. Verifica-se que, em razo das tenses sociais desencadeadas pela flagrante desigualdade, como o apartheid social4, boa parte do enorme contingente de pessoas residentes nas cidades habita regies faveladas5, sendo que suas moradias resultam de construes erguidas em terrenos alheios, sem a observncia dos parmetros urbansticos necessrios ao bem-estar social ou prpria dignidade humana6. Vale dizer que a ocupao das favelas foi a soluo possvel como moradia para a populao de baixa renda, haja vista que ela, por sua situao econmica, no tem acesso s formas de habitao oferecidas pelo mercado imobilirio, bem assim pelo fato de que as polticas habitacionais oferecidas pelo Estado no conseguem absorver a demanda sempre crescente dos carentes de moradia.

- A desorganizao das cidades e a falta de habitaes condignas, desencadeando o princpio da segregao residencial, tambm repercutem no descaso e na degradao do meio ambiente, destruindo-se reas verdes, mananciais etc. 4 - O apartheid social devido ao desemprego, falta de infraestrutura de moradia, de saneamento bsico, de transporte e do afastamento da populao dos direitos sociais, como sade, segurana, educao etc. (ou seja, a administrao pblica no possui capacidade de absorver o crescimento populacional e suas necessidades). 5 - Favelas so assentamentos humanos que resultam da invaso de reas pblicas e particulares; o que juridicamente distingue as favelas de outras formas de ocupao precria do solo comuns no Brasil, tais como os loteamentos clandestinos e irregulares, o fato de que os favelados no tm qualquer forma de ttulo de posse ou propriedade. (Cf. FERNANDES, Edsio, 1988, p. 133). 6 - Segundo Pietro Perlingieri (1997, p. 36), a dignidade da pessoa confere a cada um o respeito inerente qualidade de homem, assim com a pretenso de ser colocado em condies idneas a exercer as prprias aptides. Logo, para que o homem desenvolva suas aptides preciso que lhe seja conferido o direito habitao em local condigno - de localizao razovel -, com infraestrutura que lhe garanta a sua higidez fsica e mental.

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A favela, como integrante do espao urbano (metropolitano), no pode ser negligenciada7. Alis, sua insero na cidade formal deve ser encarada pela tica de seu reconhecimento como parte integrante da cidade, at porque ela no representa apenas um dficit de moradia, mas, sobretudo, a concretizao da explorao da fora de trabalho e a especulao imobiliria que, realmente, cada vez mais, controla o uso do espao urbano. Sob esse enfoque, nota-se que a patologia dos aglomerados de baixa renda tem sua origem, entre outras causas, na Histria, na Economia, na Sociologia, na Poltica, que no interessam pesquisa em comento, uma vez que seu objeto a perspectiva jurdica, muito particularmente a constitucionalidade do usucapio urbano coletivo8. Nesse sentido, o legislador constituinte, atento, inclusive, s tenses sociais resultantes dos problemas enfrentados pelos sem-teto, instituiu, nos arts. 182 e 183, as regras matrizes da Poltica Urbana, indicando que a utilizao racional da propriedade sobre reas urbanas estreis e ociosas ou mesmo as ocupadas irregularmente, deve traduzir uma perspectiva de abreviao da soluo do problema da moradia no Brasil, diminuindo o grau de dificuldade de se ter acesso propriedade imvel, pois a especulao imobiliria ou mesmo a inrcia do proprietrio do bem no podem desfigurar o papel social conferido propriedade. Tal norte foi seguido pelo legislador ordinrio que, regulamentando os citados dispositivos constitucionais, veio a conceber o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), demonstrando, dentro de uma proposta mais ampla do que a introduzida pela Carta Magna de 1988, que cabe s polticas pblicas municipais9 promover a democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia, sendo imprescindvel a implementao de instrumentos

- Luiz Portella Pereira (2003, p. 11-2) informa que, segundo levantamento do IBGE, em 56,5% dos municpios brasileiros com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em 79,9% daqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes. Poderamos afirmar que um dos fatores que gerou em volta dos centros urbanos a favelizao foi exatamente a migrao. O outro fator foi a falta de planejamento urbano e a execuo do poder de polcia por parte dos entes municipais. De tal sorte que em todos os municpios com mais de 500 mil habitantes encontramos favelas. Por ltimo uns dados estatsticos que consagram definitivamente a subabitao em nosso pas, as favelas so encontradas em 27,6% dos municpios brasileiros, ou seja, em mais de 1.300 municpios. 8 - Para Srgio Ferraz (2002, p. 143), a lei parte de uma suposio, que adota como postulado: uma das maneiras de atacar a patologia dos aglomerados de baixa renda consiste na atribuio, a seus ocupantes, de titulao do imvel sobre o qual exercem posse. 9 - O municpio , por excelncia, o locus de soluo dos problemas urbanos, at porque est prximo das questes urbanas. A respeito, o Senador Dirceu Carneiro, relator do Parecer n. 273, de 1990, da Comisso de Assuntos Sociais, sobre o Projeto de Lei do Senado n. 181, de 1989 (Estatuto da Cidade), de autoria do Senador Pompeu de Sousa, manifestou que a escolha do municpio como sujeito da poltica urbana e do poder pblico municipal como seu executor no se deu por acaso. [...] O municpio , sem lugar a dvidas, o espao privilegiado onde se manifestam de forma clara e direta os interesses e aspiraes de uma comunidade. Desse modo, ao poder municipal reserva-se o importante e intransfervel papel de interpretar e defender esses interesses, em prol do bem-estar geral.

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jurdicos de regularizao fundiria para solucionar os problemas dos assentamentos informais. Edsio Fernandes10 comenta que
o Estatuto da Cidade reconheceu que a crise generalizada de moradia e a proliferao de formas de ilegalidade urbana no que diz respeito aos processos de acesso ao solo e moradia produzidas pela combinao entre a falta de polticas adequadas, a ausncia de opes suficientes e acessveis oferecidas pelo mercado imobilirio, e pelo sistema jurdico excludente em vigor at a promulgao da Constituio de 1988 so ao mesmo tempo resultados e causas de vrios problemas enfrentados pelos municpios.

Assim, alm de regulamentar os institutos j existentes do usucapio especial urbano individual e da concesso de direito real de uso, que devem ser utilizados para a regularizao das ocupaes em reas privadas e em reas pblicas, respectivamente, a nova lei avanou para admitir a utilizao de tais instrumentos de forma coletiva.11 Surge, da, a nova figura de prescrio aquisitiva denominada usucapio especial urbano coletivo. Tem-se que o usucapio especial coletivo, incorporado ao sistema jurdico brasileiro pelo Estatuto da Cidade, vem, juntamente com outros instrumentos jurdicos12, contribuir para a consecuo de uma poltica urbana que privilegie a funo social da propriedade imobiliria urbana no Brasil, a partir da poltica de regularizao fundiria em favor da populao de baixa renda. Na verdade, o usucapio coletivo vem redefinir o sentido da propriedade urbana e de sua funo social, uma vez que se destina, precipuamente, soluo dos problemas das favelas urbanas. No entanto, serve, tambm, para solucionar os problemas dos loteamentos irregulares, valorizando, pois, a posse, tendo em vista que a utilidade da moradia deve representar distribuio de riqueza e estabilidade material.

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- 2002, p. 11-2. - O legislador do Estatuto da Cidade tambm regulamentou um terceiro instrumento destinado poltica de regularizao fundiria, qual seja, a concesso de uso especial para fins de moradia, que estava prevista nos arts. 15-20 da Lei, tendo sido vetada totalmente pelo Presidente da Repblica. 12 - Pode-se destacar como instrumentos de regularizao fundiria a concesso de direito real de uso, a concesso de uso especial para fins de moradia; a instituio de zonas especiais de interesse social e a desapropriao.

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1. Breve Notcia Histrica

A figura especfica do usucapio especial urbano surgiu com o advento

da

Constituio Federal de 1988, em cujo art. 183 o legislador constituinte introduziu, no sistema jurdico brasileiro, a modalidade individual, possibilitando, pois, a prescrio aquisitiva de imveis urbanos de at duzentos e cinqenta metros quadrados, para servir de moradia ao usucapiente ou sua famlia. A par de tal possibilidade constitucional, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, veio regulamentar as diretrizes gerais da Poltica Urbana contidas nos arts. 182 e 183 da CF/88, passando, assim, a complementar os institutos concebidos, nos quais se enquadra o usucapio urbano. O legislador do Estatuto da Cidade, alm de ratificar, com algumas inovaes, os termos do usucapio especial urbano individual (art. 9), criou, ao seu lado, a espcie coletiva (art. 10), possibilitando, dessa vez, a prescrio aquisitiva de imveis urbanos de mais de duzentos e cinqenta metros quadrados para servir de moradia aos ocupantes da rea, os quais devem se qualificar como pessoas de baixa renda, viabilizando-se, outrossim, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas de favelas ou de aglomerados de habitaes precrias de diminutas dimenses, sem condies de legalizao do domnio. Informe-se que, desde 198313, j existiam estudos para a regulamentao das duas formas de usucapir assinaladas. Na verdade, um grupo de tcnicos da Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo S.A. Emplasa -, elaborou, em assessoria Comisso Especial de Prefeitos da Regio Metropolitana de So Paulo, sugestes de aperfeioamento ao Projeto de Lei Federal 775/83, de iniciativa do governo federal que se destinava a estabelecer normas relacionadas com a promoo do desenvolvimento urbano.14

- Benedito Silvrio Ribeiro afirma que desde 1983 j havia estudos sobre as formas de usucapio urbana, tanto individual como coletiva, muito embora existisse idia, poca da discusso sobre a usucapio referente a imveis rurais, que resultou na promulgao da Lei n. 6.969/81, de se incluir imveis urbanos para que pudessem ser usucapidos (2003, p. 939). certo que o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), elaborou, em 30.11.81, verso preliminar do anteprojeto de lei dispondo sobre os objetivos e a promoo do desenvolvimento urbano, que j apresentava o usucapio especial com o objetivo da regularizao da ocupao dos terrenos urbanos, em reas faveladas. As idias do referido anteprojeto foram encampadas pelo Projeto de Lei Federal n. 775/83. Nesse sentido, LIRA, Ricardo Pereira. Elementos de Direito Urbanstico. Rio de Janeiro, Renovar, 1997, p. 213. 14 - Cf. LOMAR, Paulo Jos Villela, Usucapio Especial Urbano e Concesso de Uso para Moradia. In: MOREIRA, Mariana (Coord.). Estatuto da Cidade. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima, 2001a, p. 258. O referido autor reala que integrou do grupo de tcnicos da Emplasa, sendo, inclusive, o nico membro com formao jurdica.

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A Comisso Especial de Prefeitos, aps aprovar as sugestes elaboradas pela Emplasa, encaminhou-as s autoridades competentes, sendo que, aps trs anos, algumas delas, dentre as quais a requisio urbanstica e o usucapio especial de imvel urbano15, foram acolhidas pelo ex-deputado Raul Ferraz, anteriormente Prefeito de Vitria da Conquista, Bahia, que as introduziu em seu Projeto de Lei n. 2.191, de 1989, posteriormente, apensado ao Projeto de Lei do Senado Federal n. 181/89, e ao Projeto de Lei da Cmara Federal n. 5.788/90. Portanto, a proposta de usucapio urbano individual e coletivo da comisso da Emplasa inspirou tanto o legislador constituinte, que introduziu a modalidade individual no art. 183 da Carta Maior, como tambm o legislador ordinrio, que concebeu a espcie coletiva nos arts. 10 a 14 da Lei n. 10.257/01. Vale dizer que, em relao ao usucapio urbano coletivo, merece destaque o trabalho do Senador Pompeu de Souza16, que com o projeto de sua autoria, denominado Estatuto da Cidade (PL 181/89), a par dos problemas que seu texto continha, passou a liderar a tramitao, em relao aos demais projetos apresentados, com o objetivo de disciplinar o desenvolvimento urbano, vislumbrando, pois, o incremento de instrumentos jurdicos adequados para o manejo do poder pblico municipal. Segundo Paulo Jos Villela Lomar17,

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- A proposta para o usucapio coletivo apresentava a seguinte redao: os terrenos contnuos localizados em reas declaradas de regularizao fundiria, com mais de trezentos metros quadrados, nos quais existam aglomerados de edificaes precrias, tais como barracos, taperas, cortios e similares, destinadas a moradias, e sejam ocupadas por dois ou mais possuidores, pessoas fsicas, so suscetveis de serem usucapidas coletivamente. Destaca-se que a proposta, naquela poca, j buscava viabilizar a reurbanizao das reas de favelas e cortios, destinando-se a melhorar as condies habitacionais da populao que ocupava as reas, com a criao de condomnio que deveria perdurar enquanto no fosse concluda a reurbanizao para a populao residente, a qual deveria desfrutar de condies dignas de moradia. 16 - O Senador Pompeu de Sousa, na justificativa de seu Projeto, detectava a necessidade de uma urgente definio de diretrizes para o processo de urbanizao, de modo que a cidade se adaptasse ao desfrute do homem urbano, dotando o poder pblico de instrumentos que possibilitassem harmonizar os interesses particulares, de alguns proprietrios, com os interesses gerais de bem-estar social da populao urbana. Todas essas providncias eram necessrias, uma vez que o referido Senador, em 1989, enxergava que o fenmeno da urbanizao afetava a sociedade como um todo. Dissertou ele que o Brasil tem vivido, nas ltimas dcadas, intenso, desigual e desordenado processo de crescimento urbano, concentrando nas cidades a populao, as atividades econmicas e os principais problemas que afetam a vida do homem moderno. Com efeito, para mais de dois teros da populao brasileira, a cidade no mais somente a miragem que brilha no neon e atrai o rurcola sem terras, sem escolas, sem hospitais. A cidade hoje palco de lutas sociais que resultam de problemas como a falta de moradias, a carncia de equipamentos urbanos, a precariedade do sistema de transportes coletivos, a proliferao de habitaes infra-humanas, para citar os mais cruciais. A cidade sinnimo tambm de crescentes dificuldades de administrao que vm surpreendendo o poder pblico municipal, tradicionalmente desaparelhado para enfrentar, com a requerida rapidez, os desafios impostos pela nova ordem urbana e que extrapolam os limites de ao de sua esfera de poder (Justificativa ao Projeto de Lei n. 181/89, do Senado Federal). 17 - Usucapio Coletivo e Habitao Popular. In: Revista de Direito Imobilirio, v. 51, 2001b, p. 134.

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em 1999, foi possvel uma articulao de diversos atores sociais, rgos governamentais e partidos polticos que resultou na elaborao de um substitutivo ao Projeto de Lei do Senado 181/89, do Sen. Pompeu de Souza, o qual acabou sendo, finalmente, aprovado, promulgado e sancionado, transformando-se na Lei 10.257, de 10.07.2001, o Estatuto da Cidade. Cumpre observar que o legislador constituinte, quando da definio das regras da Poltica Urbana, no art. 182, fixou diretrizes gerais com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e bem-estar de seus habitantes. Disso, destaca-se o disposto no caput do art. 1 da Lei 10.257/01, ou seja, "na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei. O pargrafo nico da mesma lei acrescenta:
Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental.

Dentre as diretrizes da poltica urbana, que tm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana, encontra-se a norma do inciso XIV do art. 2 do referido Estatuto, o qual dispe que
a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.18

Assim, a criao, pelo Estatuto da Cidade, do usucapio especial urbano coletivo (art. 10) viabiliza a assinalada diretriz, uma vez que possibilita a regularizao fundiria de reas de favelas ou aglomerados de habitaes precrias, ocupadas por grupos de famlias de baixa renda, visando a sua legalizao dominial, bem assim a formao de condomnios, de modo a propiciar condies para a urbanizao das mencionadas reas.

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- Cf. RIBEIRO, Benedito Silvrio, 2003, p. 940-1.

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2. Constitucionalidade do usucapio urbano coletivo

Interessa responder nesse estudo se o usucapio especial urbano coletivo, institudo pela Lei n 10.257/01, estaria, hipoteticamente, eivado de inconstitucionalidade, haja vista que a Constituio Federal de 1988 teria criado apenas a figura do usucapio individual reconhecvel em favor de quem ocupe rea urbana de dimenso igual ou inferior a duzentos e cinqenta metros quadrados, mas no o usucapio especial coletivo em favor da populao de baixa renda que ocupe rea com dimenso superior definida no texto da Carta Magna. Mister realar que, em relao ao usucapio urbano individual, previsto no art. 9 Estatuto da Cidade, no h dvida de sua constitucionalidade, uma vez que o tratamento dado ao instituto previsto no art. 183 da CF/88, apesar de no ser mera reproduo do referido texto, veio pormenorizar o instituto, consagrando em sua alterao legislativa o que a melhor doutrina j havia reconhecido. No que diz respeito ao usucapio urbano coletivo, previsto no art. 10 do Estatuto da Cidade, h entendimento de que estaria eivado de inconstitucionalidade19, porquanto a forma de usucapir coletivamente no foi prevista no texto constitucional do art. 183, bem assim no existe no dispositivo da lei ordinria definio da rea que ser atribuda a cada possuidor ao final do pleito judicial, o que tambm contraria o disposto na Lei Maior, ferindo, assim, o princpio da isonomia ante a delimitao de rea para o usucapio individual. Primeiramente, em relao ao argumento de que o art. 183 da Constitucional Federal no previu a possibilidade de usucapio coletivo20, no podendo, pois, uma lei infraconstitucional autoriz-lo, tem-se que no pode prosperar, haja vista que a interpretao literal do dispositivo da Carta Maior no bice aplicabilidade do instituto.

- Nesse sentido, SILVA, Joo Carlos Pestana de Aguiar , A Lei 10.257, de 10-7-2001. O recm-criado usucapio urbano coletivo (Estatuto da Cidade). Boletim ADCOAS Informaes Jurdicas e Empresariais, jan. 2002, p. 10; RIBEIRO, Benedito Silvrio, 2003, p. 941; MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: anotaes Lei n. 10.257, de 10.7.2001, So Paulo: Saraiva, 2001, p. 13. Este ltimo autor aduz ser duvidosa a constitucionalidade do novo instituto pois pode ofender o direito de propriedade de algum art. 5, XXII, o que incorreto, tendo em vista os efeitos de direito novo que ganha a estudada modalidade usucapiatria. 20 - Reala-se que Dalmo de Abreu Dallari, em comento ao art. 183 da CF/88, j defendia a possibilidade do usucapio coletivo, sob o argumento de que a expresso aquele que possuir no implica possuir sozinho. Quem possuir em comum, o compossuidor, pode ser referido como aquele que possuir [...]. No caso do art. 183 da Constituio pode-se afirmar, com absoluta segurana, que o constituinte sabia que a posse urbana para moradia sempre coletiva, sendo extremamente raras as excees [...]. Assim, portanto, sem qualquer sombra de dvida, o artigo 183 da Constituio brasileira permite que se use o caminho tradicional do usucapio para, tendo por base a posse comum, se obter o usucapio coletivo (Usucapio Coletivo. In: Revista de Informao Legislativa, v. 115, 1992, p. 379-80).

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De fato, a no previso expressa pelo legislador constituinte do usucapio coletivo no significa a impossibilidade de sua existncia, at porque os mtodos interpretativos sistemtico e teleolgico firmam entendimento contrrio, primeiro, pelo fato de que o contedo do art. 10 da Lei n. 10.257/01 vai de encontro efetivao do princpio constitucional da funo social da propriedade; depois, em virtude de que o usucapio coletivo um dos instrumentos de concretizao de um direito social fundamental, qual seja, a moradia. Nesse sentido, Paulo Jos Vilella Lomar21 acrescenta que
[...] no se podem utilizar na interpretao constitucional os mesmos critrios de interpretao das normas ordinrias. preciso ter em conta que a Constituio norma fundante do ordenamento jurdico, que acolhe e protege diferentes valores e princpios de alta relevncia social, os quais constituem os vetores da interpretao constitucional adequada sob forte influxo da realidade social subjacente.

Nota-se que o Estatuto da Cidade, como lei ordinria, possui normas complementares s diretrizes constitucionais, o que fica patenteado no art. 10, o qual no se afasta das regras delineadas nos arts. 182 e 183 da Carta Magna que dizem respeito Poltica Urbana, porquanto visa a atender s funes sociais da cidade e melhoria das condies habitacionais da populao de baixa renda assentada em reas urbanas ou de expanso urbana. Ademais, mister ressaltar que o usucapio coletivo previsto pelo Estatuto da Cidade obedece tambm aos preceitos constitucionais que visam a reduzir as desigualdades sociais, proteger a dignidade da pessoa humana e a prpria famlia. Srgio Ferraz22 bastante esclarecedor quando aponta que
a superao da deteriorao urbana e das patologias favelares, com lastro na principiologia constitucional (particularmente, mas no s: funo social da propriedade, art. 170, II e III; defesa do meio ambiente, idem, inciso V; reduo das desigualdades sociais, idem, inciso VII; garantia do bem-estar dos habitantes da cidade, art. 182, caput; harmonia social, Prembulo; dignidade da pessoa humana, art. 1, III; justia e solidariedade sociais, art. 3, I; erradicao da pobreza e da marginalizao, art. 3, III), confere inequvoco lastro jurdico inovao do usucapio coletivo, na busca para a questo da submoradia.

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- 2001b, p. 138. - 2002, p. 144.

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Portanto, no se v vcio de inconstitucionalidade no art. 10 do Estatuto da Cidade, at porque o carter fundante e aberto das normas constitucionais permite a incorporao da realidade social nas normas ordinrias que vm justamente complementar as diretrizes constitucionais, o que se aplica perfeitamente ao usucapio urbano coletivo.23 Por outro lado, tambm no merece acolhida o argumento de inconstitucionalidade pelo fato de que, como no existe, no dispositivo da lei ordinria, definio da rea que ser atribuda a cada possuidor, em sendo julgado procedente o pedido de prescrio aquisitiva, haveria um choque com o disposto no art. 183 da CF/88, ferindo, inclusive, o princpio da igualdade, porquanto o usucapio individual possui limitao de rea para o seu beneficiado, enquanto no usucapio coletivo no h norma limitativa expressa. Realmente, a redao dada pelo legislador infraconstitucional ao art. 10 do Estatuto da Cidade no das mais tcnicas, uma vez que deixa margem dvida sobre a dimenso da rea a ser definida a cada prescribente na modalidade coletiva, fazendo presumir, num primeiro momento, que o quantum da rea usucapida a ser atribuda a cada possuidor poder ser superior a duzentos e cinqenta metros quadrados, o que macularia a limitao prevista para o usucapio individual. Entretanto, diante do silncio legislativo, deve-se aplicar as regras de interpretao pertinentes ao caso em tela. Assim, no se pode esquecer que o usucapio coletivo, do art. 10 do Estatuto da Cidade, por ser espcie de usucapio urbano, deve ser analisado sistematicamente com as regras do art. 9 do mesmo diploma legal, que dispe sobre o usucapio individual, haja vista que, por estarem dispostos, topograficamente, na mesma seo do Estatuto da Cidade, bem assim terem o mesmo objetivo, faz presumir que a modalidade coletiva tenha limitao de rea em favor de cada prescribente tal qual lanada no individual, ou seja, at duzentos e cinqenta metros quadrados, de modo que no haja discrepncias na sua aplicao. Alis, no se pode esquecer que o Estatuto da Cidade regulamenta os arts. 182 e 183 da CF/88, os quais dispem sobre a Poltica Urbana. A possibilidade de se atribuir ao

- LOMAR, Paulo Jos Villela (2001a, p. 265) entende que no h qualquer fundamento consistente para impedir a instituio do usucapio coletivo por lei ordinria, [...] eis que a relao jurdica entre o proprietrio e possuidor constitui matria de direito civil, que, conforme o artigo 22 da Constituio Federal, encontra-se privativamente sob a alada legislativa da Unio. Compete, pois, ao legislador ordinrio nacional legislar, instituindo legitimamente novas modalidades de usucapio alm daquela expressamente prevista na Constituio. No h, pois, qualquer inconstitucionalidade no artigo 10 [...] cujo contedo vai ao encontro do cumprimento efetivo do princpio da funo social da propriedade. No mesmo sentido, MACRUZ, Joo Carlos et al. O Estatuto da Cidade e seus instrumentos urbansticos. So Paulo: LTr, 2002, p. 76.

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usucapiente rea superior a duzentos e cinqenta metros quadrados seria contrariar o objetivo do legislador constitucional. Assim, se existe limitao para o usucapio individual, de igual forma deve ser aplicada a regra modalidade coletiva, at porque esta tem uma feio social maior do que a espcie individual, porquanto as reas urbanas suscetveis de serem usucapidas coletivamente so aquelas ocupadas por populao de baixa renda, excluindo de sua incidncia, portanto, os prescribentes pertencentes populao de mdia e alta rendas. Pensar de forma contrria seria, efetivamente, afrontar o princpio da isonomia, uma vez que limitar rea usucapvel para o prescribente individual e no utilizar igual regra para o beneficiado do coletivo seria desmantelar a mens legislatoris do legislador constitucional. Vale dizer, de lege ferenda, que o legislador infraconstitucional, para evitar as discusses que fatalmente chegaro aos tribunais, deveria ter mencionado no texto do art. 10, do Estatuto da Cidade, que a rea no poderia ultrapassar a duzentos e cinqenta metros quadrados, o que resolveria o impasse, sendo que, para tanto, poderia, no final do 3 do referido artigo, substituir o ponto final por vrgula, para fazer constar a expresso no podendo, contudo, ser atribuda a cada possuidor rea superior a duzentos e cinqenta metros quadrados.24 Com efeito, entende-se que tambm no h vcio de inconstitucionalidade pelo fato do legislador infraconstitucional no ter repetido, no art. 10 do Estatuto da Cidade, a regra do art. 183 da CF/88, que foi recepcionada pela art. 9 da Lei n. 10.257/01, uma vez que a interpretao sistemtica das espcies de usucapio especial urbano, constantes da seo V do Estatuto, apresenta, ao intrprete, a real dimenso da norma, ou seja, oferecer s pessoas de baixa renda, sem moradia, a possibilidade de terem reconhecido o direito de propriedade sobre imvel de at duzentos e cinqenta metros quadrados.

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- Nesse sentido RIBEIRO, Benedito Silvrio, 2003, p. 942, nota 1.647. O referido autor (2003, p. 944) entende que, em sendo legitimada para o usucapio coletivo a populao de baixa renda, haveria restrio ao possuidor individual do art. 183 da CF, embora no possa qualquer deles ser proprietrio de imvel urbano ou rural. Todavia, em que pese o posicionamento do ilustre doutrinador, tem-se que a qualidade exigida para os legitimados da modalidade coletiva no implica necessariamente uma restrio ao possuidor do art. 183 da CF/88, mas sim uma forma de viabilizar a reurbanizao e a regularizao de reas de favelas, em regra, ocupadas por populao pobre, sendo este, pois, o destinatrio da estudada modalidade usucapiatria, ao contrrio do que ocorre com o usucapio individual, que se aplica a todas as classes sociais.

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Concluso

Partindo de matriz constitucional, regradora da poltica urbana (arts. 182 e 183, da CF/88), surge o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), que orienta o processo de urbanizao local, de modo a permitir seja a cidade melhor desfrutada pelo homem urbano. Intenta, ainda, dotar o setor pblico, em especial o municipal, de instrumentos que o capacitem a harmonizar os interesses particulares com os interesses gerais de bem-estar da populao urbana. Dentre os instrumentos aptos a promover a distribuio justa da propriedade urbana, compatibilizando-a com a sua funo social, est o usucapio. A par de tal constatao, verifica-se que o legislador do Estatuto da Cidade, alm de ratificar, com algumas inovaes, os termos do usucapio especial urbano individual (art. 9), criou, ao seu lado, a espcie coletiva (art. 10), possibilitando, dessa vez, a prescrio aquisitiva de imveis urbanos de mais de duzentos e cinqenta metros quadrados para servir de moradia aos ocupantes da rea, os quais devem se qualificar como pessoas de baixa renda, viabilizando-se, outrossim, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas de favelas ou de aglomerados de habitaes precrias de diminutas dimenses, sem condies de legalizao do domnio. Com efeito, no se v vcio de inconstitucionalidade no art. 10 do Estatuto da Cidade, haja vista que o carter fundante e aberto das normas constitucionais permite a incorporao da realidade social nas normas ordinrias que vm justamente complementar as diretrizes constitucionais, o que se aplica perfeitamente ao usucapio urbano coletivo. Da mesma forma, no se vislumbra a inconstitucionalidade do referido dispositivo legal pelo fato de que, enquanto no usucapio individual h limitao de rea para o seu beneficiado, no usucapio coletivo no h norma limitativa expressa, haja vista que a interpretao sistemtica permite entrever que a modalidade coletiva tem a mesma limitao de rea em favor de cada prescribente tal qual lanada no individual. Dessarte, o usucapio urbano coletivo apresenta-se, na rbita do direito, como importante instrumento para a insero, na cidade legal, da populao carente, ocupante de assentamentos informais; regulariza, pois, reas de ocupao coletiva j consolidada, evitando, de regra, a remoo, que gera a desarticulao das relaes sociais dos ocupantes. Portanto, o usucapio especial urbano coletivo, como nova espcie usucapiatria criada pelo Estatuto da Cidade, veio possibilitar a regularizao de reas de favelas ou de aglomerados residenciais sem condies de legalizao dominial, como tambm propiciar a

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necessria urbanizao do espao territorial ocupado atravs de transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental.

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