Entre la ley y la costumbre veinte aos despus: evaluar las normas y sistematizar las prcticas DIEGO A. ITURRALDE G.

CIESAS, Mxico 1. Entre la ley y la costumbre: derechos indgenas y antropologa jurdica

En julio de 1988 una veintena de abogados y antroplogos latinoamericanos nos reunimos en Lima con ocasin de celebrar el Seminario Internacional sobre Derecho Consuetudinario Indgena, auspiciado por el Instituto Indigenista Interamericano (IIII) y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y realizado con el apoyo de la Comisin Andina de Juristas (CAJ). Las ponencias presentadas en el evento fueron publicadas en la revista Amrica Indgena (vol. XLIX, n. 2, abril-junio 1989) y un ao despus los textos revisados y enriquecidos aparecieron en el libro colectivo intitulado Entre la ley y la costumbre, el derecho consuetudinario indgena en Amrica Latina1. Este libro es frecuentemente mencionado como un clsico, en el sentido de iniciador del tratamiento de una temtica que viene conquistando un espacio cada vez ms importante en los pases de la regin: los derechos de los pueblos indgenas; y de iniciador de una perspectiva transdisciplinaria para abordar este y otros temas que han alcanzado ahora un alto desarrollo: la antropologa jurdica. Probablemente, ninguna de las dos afirmaciones anteriores es sostenible: las cuestiones relativas a los derechos de los pueblos indgenas y en particular las que ataen a la tensin entre las prcticas tradicionales indgenas de atencin de conflictos y la administracin formal de justicia tiene una tradicin mucho ms antigua2. Asimismo, una perspectiva de anlisis combinado entre derecho y antropologa se puede rastrear en los albores de la antropologa moderna y del derecho comparado desde mediados del siglo XIX. El punto es que este libro apareci en un momento crucial respecto del cual el planteamiento que enuncia su ttulo es como una charnela3 que articula las prcticas relacionadas con el establecimiento de alternativas para atender las demandas del derecho y la justicia indgenas con la reflexin acadmica sobre la compleja relacin entre las normas y las prcticas, provocando su enriquecimiento mutuo. Las acciones en torno a la cuestin de los derechos indgenas han sido desde entonces acompaadas de cerca por un quehacer acadmico abundante y diversificado, que no solamente las describe sino que construye un andamiaje terico, metodolgico y crtico que ha contribuido a dotar al tema de entidad analtica. Al mismo tiempo, el debate cientfico sobre la tensin entre normas y prcticas una tensin clave en medio de la crisis de los modelos de control social ha dejado de ser una
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Rodolfo STAVENHAGEN y Diego ITURRALDE (comp.), Entre la ley y la costumbre, el derecho consuetudinario indgena en Amrica Latina, Mxico y San Jos, III y IIDH, 1990. 2 En el libro citado en la nota anterior, el artculo de Deborah DOROTINSKY, Investigaciones sobre costumbre legal indgena en los altos de Chiapas (1940-1970) da cuenta de la produccin de antroplogos norteamericanos sobre Mxico que data de las dcadas de 1960 y 1970, es decir, medio siglo antes, y menciona antecedentes en la literatura antropolgica desde los primeros aos del siglo XX. Laura NADER, Klaus KOCH y Bruce COX prepararon una extensa revisin de bibliografa que cubre casi una mitad de siglo: The Etnography of Law: A Bibliographic Survey, Current Anthropology, vol. 7, n.3, 1966, pp. 267-294. Max GLUCKMAN produjo una sntesis analtica de la produccin britnica en Politics, Law and Ritual in Tribal Society, Chicago, Aldine Publishing Co., 1965; y Laura NADER otra, publicada como un nmero especial de American Anthropologist, vol.67, n. 6, 1969, bajo el ttulo Law in Culture and Society. 3 Del fr. charnire, que significa bisagra: en general, cualquier pieza que tiene que girar sobre el punto por el que se une a otra. Mara MOLINER, Diccionario de uso del Espaol, edicin en CD.Rom, 2da edicin, versin 2.0, Editorial Gredos, Madrid, 2001. 1

cuestin de filosofa del derecho para convertirse en un asunto de tica de los derechos humanos que responde a las urgentes dinmicas de la realidad en la regin. En efecto, en la dcada de 1980 concurren tres factores que contribuyen a llamar la atencin sobre esta problemtica: la emergencia de los pueblos indgenas, la reforma del Estado, y la presin de la comunidad internacional para generalizar nuevos estndares de relacin. Estos factores son como tres vrtices de la arena o campo en el cual se redefine entonces la cuestin tnico-nacional en Amrica Latina4. La emergencia de los pueblos indgenas como un nuevo sujeto social y de sus organizaciones como un actor poltico implica varios tipos de dinmicas interconectadas, una de las cuales es la construccin de una plataforma de lucha que se expresa finalmente como una reivindicacin de derechos, incluyendo desde la demanda de modificacin de la constitucionalidad del Estado, hasta el reconocimiento de un sistema legal y jurisdiccional propio de cada pueblo indgena. Al mismo tiempo, la reforma del Estado en curso de implantacin tiende a resolverse, entre otros instrumentos, mediante la reforma del marco constitucional y legal y la transferencia de funciones y competencias a las entidades locales y al sector no gubernamental. Un componente importante de este proceso es la modernizacin del sistema de administracin de justicia, incluyendo reformas de la legislacin penal y de sus procedimientos. La comunidad internacional impulsa al mismo tiempo la ampliacin y generalizacin de la plataforma de los derechos humanos y los programas de modernizacin, descentralizacin y desincorporacin del Estado. Tendencia que tambin acta sobre la esfera normativa en la medida que se requiere de los pases la adopcin de convenios internacionales y reformas legales as como la suscripcin de compromisos que trasladan las reglas y principios de los donantes bilaterales y de los organismos multilaterales5. As pues, aunque las relaciones entre los pueblos indgenas y los estados son sumamente complejas, se trata de un momento que privilegia un tipo de anlisis que pone su atencin sobre las tensiones establecidas en el plano normativo: como una disputa de derechos. Esta opcin por un punto de vista el legal para comprender la relacin entre los pueblos indgenas y los estados, y sus cambios, no es nicamente un recurso metodolgico y disciplinario; es que el momento de desarrollo de la relacin est dominado por lo que M. Gmez denomina la juridizacin de lo indgena6 para denotar que las plataformas de los movimientos indgenas han llegado a un punto en el cual sus demandas se concentran en la reivindicacin de una nueva normatividad y que las respuestas desde el Estado se procesan igualmente en la reforma legal. Es esto precisamente lo que de muy diversas maneras estaban haciendo un nmero creciente de analistas, trabajando en reas como la sociologa del derecho y la antropologa jurdica y en temas como el pluralismo legal y los derechos indgenas. En efecto, en el mismo ao de la publicacin del libro referido (1990), la Marcha por el Territorio y la Dignidad, protagonizada por los pueblos indgenas de las tierras bajas de Bolivia y el primer Levantamiento Indgena, impulsado por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de Ecuador (CONAIE), inauguraron un ciclo de movilizaciones indgenas en el continente que se caracterizan por la creciente principalizacin de la demanda
Otros factores, como cambios en las percepciones y actitudes sociales frente a la interculturalidad y modificaciones de los modelos y las prcticas econmicas, que ya estaban presentes en ese momento, todava no jugaban como lo hacen hoy- un papel tan evidente en la configuracin de las tensiones que caracterizan este proceso. 5 Las dos dinmicas presionan a favor de una mayor participacin de las organizaciones locales y, en muchos casos, del reconocimiento y atencin de las demandas indgenas. 6 Entre otros textos de Magdalena GMEZ, cfr.: La juridizacin de los indgenas ante la nacin mexicana, Diego ITURRALDE (comp.), Orden jurdico y control social, Mxico DF, Instituto Nacional Indigenista, 1994. .
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de reconocimiento de derechos. Un ao antes, la conferencia general de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) adopt el Convenio nm 169, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, despus de cinco aos de preparacin que incluyeron reuniones de expertos, consultas con gobiernos y organizaciones indgenas y que dio lugar inmediatamente a numerosas movilizaciones en favor de su ratificacin. En octubre de 1988 fue promulgada la nueva constitucin de Brasil, conteniendo un captulo especfico de los indios y un enjambre de disposiciones especiales a lo largo de todo el texto; su preparacin, desde 1986, que involucr entre otros a la Unin de Naciones Indgenas (UNI), la Asociacin Brasilera de Antropologa (ABA) y el Consejo Indigenista Misionero (CIMI) concit un debate nacional ampliamente difundido por los medios de informacin y anim una discusin poltica y acadmica en otros pases del continente 7. En el IX Congreso Indigenista Interamericano (Nuevo Mxico, 1985), en el Congreso Internacional de Americanistas de 1988 (msterdam) y en las sesiones del Grupo de Trabajo que preparaba desde algunos aos antes la Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas, los participantes ya haban planteado la cuestin de los derechos de los pueblos y en particular del derecho a un derecho y a unas justicias propias, como parte de sus reclamos de autonoma y autodeterminacin8. Los hechos mencionados, entre otros, hacan parte de un escenario en el cual una compilacin de las reflexiones de activistas y analistas de diez pases de la regin, profusamente difundida en acciones de promocin, capacitacin y estudio9, se convirti en una suerte de agenda temtica y metodolgica para actores involucrados de diversas maneras en los procesos de formulacin de proyectos y plataformas polticas de los movimientos indgenas, de reformas constitucionales, desarrollos legislativos y reconfiguracin de sistemas judiciales en numerosos pases, as como para acadmicos interesados en explorar en este campo una alternativa al tratamiento tradicional indigenista de las cuestiones atinentes a las dinmicas indgenas y a su relacin con los estados nacionales10. El encuentro entre antropologa y derecho se reinstala entonces en los aos ochenta justamente en una coyuntura que le dota de un sentido poltico que no haba tenido antes y, por lo menos en la regin, es seguida de una importante produccin editorial y del surgimiento de una red de abogados, antroplogos y otros profesionales, la mayora de los cuales trabajan muy cerca de los movimientos indgenas, que estn generando una manera innovadora de participar en los debates sobre temas como las relaciones entre normatividad formal y procesos comunitarios de control social, dinmicas sociales y reforma legal, demandas de un nuevo orden jurdico y jurisdiccional y respuestas estatales11.
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Manuela CARNEIRO DA CUNHA, El concepto de derecho consuetudinario y los derechos indgenas en la nueva Constitucin de Brasil, Rodolfo STAVENHAGEN y DIEGO Iturralde (comp.), Entre la ley y la costumbre..., cit., pp. 299-314. 8 Me refiero a estos procesos y sobre todo al desarrollo de las reivindicaciones jurdicas indgenas en Movimiento indio, costumbre jurdica y usos de la ley, Entre la Ley y la costumbre, cit., pp.47 - 64 Vase tambin el nmero especial de Amrica Indgena dedicado al tema de Etnia y Nacin en Amrica Latina, vol.XLIX, n. 1, 1989. 9 Casi toda la edicin de 3.000 ejemplares del libro Entre la ley y la costumbre...,.cit., fue distribuida por los editores en cursos de capacitacin, seminarios y congresos. Entre los receptores se cuentan muchos dirigentes indgenas, trabajadores de derechos humanos y estudiantes. 10 La relacin estado-pueblos indgenas empezaba a tomar cuerpo en otros frentes como la disputa por el ejercicio de la autoridad en la arena electoral y el impacto de las polticas neoliberales sobre las dinmicas econmicas indgenas, asuntos que implicaban reformas y desregulaciones, pero entonces estas perspectivas de anlisis eran aun muy incipientes. 11 Varias publicaciones ilustran este desarrollo, entre otros: Enrique SNCHEZ, Roque ROLDAN y Mara Fernanda SNCHEZ, Derechos e identidad: los pueblos indgenas y negros en la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, Bogot, Disloque, 1991; Alberto WRAY et al., Derecho, pueblos indgenas y reformas del Estado, Quito, Abya Yala, 1993; Diego ITURRALDE (comp.), Orden jurdico y control social, Mxico DF, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Teresa VALDIVIA (comp.) Usos y costumbres de la poblacin indgena de Mxico, Mxico DF, 3

2.

La disputa por la justicia: reclamo indgena y orden legal

En los pasados veinte aos ha tomado forma, ha provocado muy importantes movilizaciones y ha generado debates polticos y acadmicos significativos, el planteamiento de la reivindicacin de los movimientos indgenas del reconocimiento, vigencia y privilegio de un derecho propio que regule su vida social y que sea tenido en cuenta en su relaciones con las sociedades pluritnicas y multiculturales en las cuales viven12. Este reclamo, que ha sido un medio para oponerse a un orden normativo que no reconoce la diversidad y penaliza las prcticas que la constituyen, se funda en la idea de que el derecho es una pieza clave para disolver las particularidades de los pueblos y asegurar condiciones de dominacin. Esta reivindicacin aparece y esto no es casual cuando los modelos de dominacin interna e internacional experimentan una aguda crisis y el papel regulador del Estado y del derecho son puestos en cuestin y plantea un reto y una oportunidad para reconfigurar la relacin Estado-pueblos indgenas13. Evidentemente, la reivindicacin forma parte de una amplia plataforma y en cierto sentido la atraviesa que incluye el reconocimiento constitucional de la existencia de los pueblos indgenas, la seguridad sobre la propiedad de sus tierras y el control de sus territorios, el derecho a un progresivo bienestar social, material y cultural y a niveles significativos de autonoma14. La nocin de un derecho propio (al que se ha denominado variablemente derecho consuetudinario, costumbre jurdica, derecho indgena, etc.) se enuncia como argumento de la existencia de regmenes normativos particulares que, al contrario de la ley general, permanecen arraigados en los modos de vida de los actores y responden a sus intereses y dinmicas, lo cual a su vez justifica reconocer el pluralismo jurdico y sus consecuencias. Ahora bien, entre las muchas consecuencias del pluralismo hay una que resulta fundamental: la del acceso a la justicia por parte de los pueblos y de las personas indgenas, habida cuenta que se trata de un sector que acumula, adems de los problemas generales de acceso, los que se derivan de su marginalidad econmica, poltica y social (condicin que comparten con todos los pobres); los provenientes de la falta de adecuacin de los sistemas legales y jurisdiccionales a sus caractersticas lingsticas y culturales y a las dinmicas sociales especficas y diversas (lo que comparten, en algunos pases, con otras poblaciones como los afro descendientes); y, la tensin no resuelta entre formas propias de atencin y resolucin de conflictos y generalidad del rgimen jurdico nacional (jurisdiccin nacional vs. jurisdiccin indgena). Desde el punto de vista de la doctrina de los derechos humanos, el acceso a la justicia puede ser considerado en s mismo como un derecho, garantizado en el orden internacional y
Instituto Nacional Indigenista, 1994; Martha CRDENAS, Hernn Daro CORREA y Mauricio GMEZ BARN (eds.), Derechos territoriales indgenas y ecologa en las selvas tropicales de Amrica, Bogot, Fundacin Gaya y Cerec, 1992; Ramn TORRES (ed.) Derechos de los pueblos indgenas: situacin jurdica y polticas de Estado, Quito, CONAIE, Abya Yala y CEPLAES, 1995; Juliana SANTILLI (coord.), Os Dereitos Indgenas e a Constituciao, Porto Alegre, Ncleo de Dereitos Indigenas y Sergio Antonio Fabris, 1993. 12 Aunque la razn de este reclamo es muy antigua y sus antecedentes se pueden rastrear desde hace ms de cincuenta aos, la formulacin de esta reivindicacin se corresponde con un momento del desarrollo de sus plataformas de lucha que en trminos regionales se pude ubicar a finales de la dcada de 1980. 13 En varios pases esto coincide con el final de los regmenes autoritarios y la recuperacin de la democracia, procesos en las que las dinmicas de organizacin indgena tuvieron alguna importancia. 14 He desarrollado estas ideas sobre el surgimiento de los movimientos y la conformacin de sus plataformas, con mayor detalle, en varios textos. Ver por ejemplo: Los pueblos indios como nuevos sujetos sociales en los estados latinoamericanos, Nueva Antropologa, vol. XI, n. 39, 1991, pp. 27-40, y Reclamo y reconocimiento del derecho indgena en Amrica Latina: logros, lmites y perspectivas, Revista IIDH, n. 41, 2005, pp. 17-47. 4

en el orden interno y constituido por un conjunto de otros derechos, como debido proceso, autoridad natural, defensa oportuna, gratuidad, etc. Significa que todas las personas independientemente de su sexo, origen nacional o tnico y sus condiciones econmicas, sociales o culturales tienen la posibilidad real de llevar cualquier conflicto de intereses (sean individuales o colectivos) ante un sistema de justicia y de obtener su justa resolucin; entendiendo por sistema de justicia todos los medios para atender y resolver conflictos, que sean reconocidos y respaldados por el Estado15. En trminos generales, esta posibilidad depende de varios factores entre los que cabe destacar: la proximidad de tales mecanismos de solucin de controversias legales y/o conflictos de intereses, ya se trate del sistema jurisdiccional (el sistema formal y oficial de administracin de justicia), o de sistemas alternativos de resolucin de conflictos; el cabal cumplimiento de las normas y prcticas del debido proceso; y la capacidad real de contar con servicios de asistencia legal (abogaca) accesibles. A la luz de los planteamientos de las organizaciones indgenas y de quienes defienden un punto de vista de pluralismo jurdico esto pasa primordialmente por el reconocimiento y respeto de la capacidad jurisdiccional de los pueblos indgenas y de sus autoridades propias. Ahora bien, de conformidad con dos estudios del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) sobre varios pases de la regin16 en la dcada de 1990, los sistemas formales de administracin de justicia fueron objeto de programas de reforma y fortalecimiento, como resultado de los cuales el nmero de dependencias judiciales creci y mejor su cobertura geogrfica y temtica; este crecimiento fue consistente con aumentos del porcentaje del presupuesto nacional destinado al Poder Judicial; se ha establecido formalmente la carrera judicial y se han creado o fortalecido escuelas de formacin de jueces; los organismos judiciales crearon oficinas de mediacin o de resolucin alternativa de conflictos; y se establecieron mecanismos locales de atencin de controversias del tipo Jueces de Paz. Finalmente, hoy en da, casi todos los pases cuentan con instituciones de defensa pblica, especialmente orientadas al mbito penal y a la atencin de personas de escasos recursos. Adicionalmente veinte y tres pases de Amrica Latina y el Caribe establecieron la figura del ombudsman (Defensor del Pueblo o Procurador de Derechos Humanos) y se reportan un aumento constante del nmero de casos atendidos y una ampliacin progresiva de las temticas que son admitidas a trmite por estas instituciones 17. Estos datos dan cuenta de que algunas condiciones materiales de acceso a la justicia han mejorado en los ltimos aos, pero no dicen nada acerca de la calidad de las soluciones que se pueden conseguir, ni de la celeridad con la que los asuntos pueden ser resueltos, ni de los costos econmicos que pudieran implicar. El acceso de los pueblos indgenas a la justicia permanece como el dficit ms notable del sistema. En trminos generales, los progresos en el campo de la imparticin de justicia resultan insuficientes para garantizar los derechos de los pueblos indgenas y el acceso al servicio por parte de personas pertenecientes a estos pueblos. Si bien varios pases adoptaron en la ltima dcada del siglo XX reformas constitucionales que reconocen la diversidad tnica y el plurilingismo, solamente algunas de ellas incluyeron la pertinencia del derecho consuetudinario o los usos y costumbres como recurso alternativo para atender conflictos, un
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Definicin formulada y adoptada por el IIDH a partir del ao 2000, como parte de las bases de sus estrategias institucionales. Fuente: Documento institucional (inedito). 16 Cfr. Jos THOMPSON (coord.), Acceso a la Justicia y Equidad: estudio en siete pases de Amrica Latina, San Jos, BID e IIDH, 2000, y Diego ITURRALDE (coord.), Mapa de Progresos en Derechos Humanos: Bolivia, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela, San Jos, IIDH, 2002 (en disco compacto y en lnea: www.iidh.ed.cr). 17 Tambin ha aumentado la disponibilidad de mecanismos privados de conciliacin y arbitraje, principalmente asociados a los gremios empresariales y se mantiene aunque no crece la labor de las universidades y de las organizaciones no gubernamentales prestando asistencia jurdica a travs de bufetes populares o clnicas legales. 5

nmero menor atribuye funciones para-judiciales a las autoridades comunitarias, y nicamente dos constituciones reconocen claramente la posibilidad de la coexistencia de una jurisdiccin especial indgena. Estas nuevas normas han viabilizado modestas modificaciones a la hora de introducir reformas a la legislacin principalmente penal y de procedimientos penales y a la institucionalidad del poder judicial (jueces de paz no letrados, juzgados comunitarios). No se han desarrollado, como lo prevn las constituciones, leyes especficas de justicia indgena18. En dos o tres pases de la regin se ha generado jurisprudencia en instancias de control de constitucionalidad favorables al ejercicio de una jurisdiccin especial para los indgenas y unos pocos casos sobre la materia han sido elevados a consideracin de la Comisin y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos19. Como se indic antes, el abanico de asuntos jurdicos que reclaman los pueblos indgenas es muy amplio. Incluye, por supuesto, el privilegio de un orden jurdico y judicial propio, principalmente en lo referido a la consideracin de infracciones y de conflictos internos; pero tambin derechos territoriales y ambientales especficos, derecho a un desarrollo propio, a ser consultados por el gobierno en asuntos que les afectan, cuestiones de propiedad intelectual y patrimonio, as como atencin preferencial a los rezagos en materias econmicas, sociales y culturales y asuntos relacionados con el uso de las lenguas, las prcticas medicas tradicionales y la discriminacin. Este amplio conjunto de reivindicaciones deberan poder ser encausadas en el orden jurisdiccional, pero la mayora de ellas no logran configurarse como derechos justiciables o no son aceptadas por los jueces y quedan libradas al orden contencioso administrativo, a la reclamacin directa o a la negociacin poltica. Ms aun, buena parte de estas reclamaciones son hechas por colectividades que no siempre cuentan con una personera legal que les permita comparecer en juicio, lo cual les cierra otra vez la posibilidad de acudir a los tribunales para asegurar el cumplimiento de sus derechos20. Las situaciones antes descritas reclaman esfuerzos para ampliar el acceso de los indgenas a instancias que faciliten la atencin de sus reclamos, que ellos los perciben como y en una buena medida son actos de justicia. Un primer mecanismo consiste en asegurar el mejor acceso a la justicia nacional; otro, en reconocer una esfera de justicia propia, que ejercen las autoridades comunitarias y locales; y un tercero, en el fomento de mecanismos de resolucin alternativa de conflictos. Una solucin complementaria emergente cada vez ms utilizada es considerar los reclamos indgenas como quejas de derechos humanos y presentarlos ante las oficinas del ombudsman, defensor del pueblo o procurador de derechos humanos, quien a su vez puede hacerlos objeto de sus peticiones y recomendaciones ante las autoridades del sector publico21.
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Ni en Colombia ni en Ecuador, donde los textos constitucionales son ms explcitos, han prosperado los intentos por promulgar una ley que regule esta jurisdiccin especial. 19 El IIDH auspici desde 1988, conjuntamente con el Colegio de Mxico, el Instituto Indigenista Interamericano, el Fondo Indgena y la OIT, varias investigaciones y encuentros regionales de antroplogos, abogados, dirigentes indgenas y operadores de justicia, que ponen en evidencia este tipo de problemas y exploran posibles soluciones. Cfr., entre otros, la Memoria del II Seminario Internacional sobre Administracin de Justicia y Pueblos Indgenas, IIDH, 1999; y el video Administracin de justicia y pueblos indgenas "hacia el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas, IIDH, 1999. 20 Cfr., respecto de estos lmites de justiciabilidad, los estudios publicados en el libro editado por el IIDH, Los derechos econmicos, sociales y culturales: un desafi impostergable, San Jos, IIDH, 1998, as como Diego ITURRALDE, Pueblos indgenas, derechos econmicos, sociales y culturales y discriminacin, Revista IIDH, n. 39, 2004, pp. 233-256. 21 Esta ltima va es, comparativamente, la menos explorada analticamente hasta ahora. El IIDH auspici en 2005 un conjunto de estudios nacionales y una comparacin a nivel regional, cuyos resultados se recogen en los libros Ombudsman y acceso a la justicia de los pueblos indgenas: estudio de casos en Bolivia, Colombia, 6

Hay dos factores que determinan la posibilidad real de una solucin a la demanda indgena en el campo de la justicia dentro de la segunda alternativa mencionada, esto es, reconociendo una esfera de justicia propia: la necesaria reforma del orden legal y el establecimiento del corpus de lo que llamamos genricamente el derecho indgena. La observacin anterior supone asumir, como lo vienen sealando acertadamente varios colegas que trabajan estos asuntos sobre el terreno 22, que el derecho indgena (como quiera que lo llamemos) no existe ni funciona de manera aislada sino en una interrelacin permanente con la ley, que la realizacin de la justicia por las autoridades propias y por los jueces se est dando continuamente en un espacio de tensin y de dilogo entre las normas y las costumbres y que los mismos indgenas vienen desarrollando habilidades para consolidar sus sistemas normativos y utilizar las instancias pblicas para dirimir controversias de derechos: la interlegalidad. Las soluciones deben, por tanto, operarse en los dos terrenos. 3. Cmo evaluar el desarrollo de las normas

3.1. La brechas de implementacin La solucin de los asuntos relativos a los derechos y las justicias indgenas en los dos frentes alternativos la jurisdiccin nacional y la jurisdiccin indgena tiene requisitos constitucionales que son previos, como el pleno reconocimiento de la naturaleza pblica de las entidades indgenas, las competencias de sus autoridades, un rgimen territorial suficientemente amplio y claramente delimitado y un catlogo de derechos especficos que dote de legalidad y enmarque los alcances de sus costumbres, todo lo cual resulta constitutivo de un rgimen de autonomas23, que est muy lejos de ser admitido por ahora. El reconocimiento constitucional de los derechos indgenas en los pases de Amrica Latina viene ocurriendo desde la dcada de 1980 (Ecuador, Guatemala, Nicaragua), se acelera en la dcada siguiente (14 pases) y se detiene en la segunda reforma mexicana de 2001. El estado que guardan estos reconocimientos, segn los conjuntos de derechos utilizados en el Banco de Legislacin Indgena preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es el siguiente:

CUADRO 1. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE DERECHOS INDIGENAS, POR CAMPO, SEGN PASES

Guatemala y Nicaragua, San Jos, IIDH, 2006,, y Jos AYLWIN, Ombudsman y derechos indgenas en Amrica Latina: estudio comparativo sobre el marco normativo e institucional, San Jos, IIDH, 2006, as como en manuales para funcionarios y para activistas indgenas (ver, por ejemplo: Acceso a la justicia de los pueblos indgenas: Gua para la atencin especializada por parte de las oficinas de Ombudsman; San Jos, IIDH, 2006). 22 Cfr., entre otros, Mara Teresa SIERRA, Derecho indgena y acceso a la justicia en Mxico: perspectivas desde la interlegalidad, Revista IIDH, n. 41, 2005, pp 287-314,; y Mara Teresa SIERRA (ed.), Haciendo Justicia. Interlegalidad, derecho y gnero en regiones indgenas, Mxico, CIESAS y Miguel ngel Porrua, 2004. 23 Todo esto en el entendido de que tales autonomas quedan comprendidas en la estructura de un Estado independiente del que los pueblos indgenas tienen la voluntad de ser parte. 7

Fuente: Elaboracin del autor, a partir del Banco de Legislacin Indgena (BID).

Ahora bien, la reforma consecuente de la legislacin viene ocurriendo de manera lenta y en general dispersa. Como lo hace notar el Relator Especial de Naciones Unidas sobre derechos y libertades fundamentales de los pueblos indgenas en su VI informe24, existe una brecha de implementacin muy importante entre los compromisos internacionales asumidos por los gobiernos mediante la ratificacin de instrumentos de derechos humanos (generalmente amplios), las normas constitucionales adoptadas en los pasados quince aos (siempre insuficientes), la reforma y desarrollo de las legislaciones que tornen efectivos y reclamables los derechos (muy limitadas) y, por supuesto, las modificaciones en las instituciones, el incremento de los recursos y los cambios en la cultura de los agentes a cargo del cumplimiento de la ley (casi inexistentes). De conformidad con la misma fuente, la existencia de legislacin anterior o posterior a las reformas constitucionales aplicable a los derechos indgenas, guarda la siguiente relacin porcentual con respecto al conjunto de la legislacin de cada pas:

Conjunto
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Rodolfo STAVENHAGEN, Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, (Sexto Informe Anual), Doc.ONU A/HRC/4/32, 27 de febrero de 2007, sobre tendencias y desafos que han afectado la situacin de los derechos humanos de los pueblos indgenas durante los ltimos seis aos. Los informes anuales, los informes de misin y otros documentos, se pueden consultar en la pgina electrnica de la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en lnea: http://www.ohchr.org/SP/Pages/WelcomePage.aspx.

CUADRO 2. LEGISLACIN INDGENA: % DE INDICADORES CUBIERTOS

Fuente: Elaboracin del autor, a partir del Banco de Legislacin Indgena (BID). Nota: El porcentaje se refiere a las 120 subcategoras (indicadores) establecidas en el Banco de Legislacin Indgena (BID) a partir del rastreo de toda la legislacin del conjunto de pases. Se incluye como legislacin secundaria la normatividad establecidas mediante actos del poder ejecutivo (decretos, resoluciones, acuerdos y otros).

Esta legislacin, analizada de conformidad con los estndares establecidos en el Convenio nm. 169 de la OIT y agrupada en cinco campos temticos, cubre siempre de conformidad con el banco de legislacin preparado por el BID25 los siguientes campos y arroja los ndices de calidad que se sealan en el siguiente cuadro: CUADRO 3.
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El siguiente texto acompaa la presentacin del trabajo del BID en su pgina electrnica: Este banco de datos contiene informacin sobre legislacin indgena clasificada por pas y por tema para todos los pases de Amrica Latina. El banco de datos cubre 20 temas con sus respectivos subtemas que van desde la diversidad cultural, identidad e idiomas a tierras y territorios, derechos econmicos y registros civiles. Adems se ha incluido la trascripcin de toda la legislacin a nivel de constitucin, legislacin primaria y secundaria y, en algunos casos, jurisprudencia por variable. Tambin incluye un anlisis del avance de la legislacin por pas en variable en trminos cuantitativos y cualitativos. Favor tomar nota que las tablas y grficos comparativos de las secciones sobre Calidad de Legislacin segn Categora, Presentacin Grfica e ndice de Legislacin Indgena se encuentran actualizadas hasta diciembre de 2004. La legislacin adoptada posterior a esta fecha est incluida en la legislacin por pas y tema, y estar reflejada en las tablas y grficos comparativos prximamente. En lnea: http://www.iadb.org/SDS/IND/ley/leyn/datamap.cfm. 9

% DE INDICADORES CUALITATIVOS CUBIERTOS EN LA LEGISLACIN NACIONAL

Fuente: Elaboracin del autor, a partir del Banco de Legislacin Indgena (BID).

Si lo anterior se puede afirmar para la incorporacin en la legislacin del reconocimiento del conjunto de derechos que demandan los indgenas, la situacin es an ms crtica en el campo de la justicia, tanto en lo relativo a la adecuacin del sistema de administracin en general, como en el establecimiento de un mbito que opere con normas y tribunales propios: una jurisdiccin indgena. La tabla siguiente compara un ndice compuesto a partir de los datos de la tabla anterior, con la cantidad de jurisprudencia (sentencias en sentido amplio) emanada de tribunales de justicia, que de alguna manera realizan los derechos establecidos en la constitucin y las leyes. En la mayora de los casos se trata de jurisprudencia emanada de los rganos de control constitucional (Cortes y Salas Constitucionales o Tribunales de Garantas Constitucionales) y dictada en procesos de amparo o acciones de tutela de derechos. CUADRO 4. LEGISLACIN Y JURISPRUDENCIA INDGENA: % POR PAS

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Fuente: Elaboracin del autor, a partir del Banco de Legislacin Indgena (BID). Nota: El clculo de este porcentaje es auto referenciado, donde el 100% corresponde a la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional de Colombia, pas con mayor nmero de sentencias en acciones de tutela.

La compleja relacin entre la demanda indgena, las garantas constitucionales y la resolucin de la su justiciabilidad requiere de mltiples esfuerzos, gran parte de ellos en el campo legislativo, con consecuencias en el rediseo de la institucionalidad y en las polticas pblicas. Los avances en estos campos deben ser evaluados de manera continua para orientar adecuadamente las intervenciones de diversos tipos encaminadas a promover soluciones eficientes y eficaces a esas tensiones no resueltas entre formas propias de atencin y resolucin de conflictos y generalidad del rgimen jurdico nacional (jurisdiccin nacional vs. jurisdiccin indgena) que son fuente de violacin de derechos humanos fundamentales, obstculo para el logro del buen vivir y amenaza permanente a la estabilidad democrtica. Ya existen o estn en preparacin algunos instrumentos o mecanismos para dar seguimiento a la situacin de los pueblos indgenas en el campo del derecho. 2.2. Algunas experiencias de monitoreo de derechos Como se ha indicado, el BID prepar en 1999 un compendio muy amplio de legislaciones nacionales para las evaluaciones de impacto ambiental y social de los proyectos que impulsa o financia. Este compendio consider no nicamente las normas constitucionales
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y legales que reconocen derechos a los indgenas expresamente, sino cualquier otra legislacin que pudiera resultar aplicable, en un esfuerzo de rastreo que se extendi a toda la legislacin vigente en cada uno de los pases de la regin. Este esfuerzo destinado inicialmente para uso institucional interno fue puesto en lnea desde el ao 2000 para su aprovechamiento generalizado, aadindole un sistema de clasificacin y un sistema de ponderacin y comparacin autoreferenciados26 que permiten obtener valoraciones sobre el estado de cobertura de las normas respecto de un amplio abanico de asuntos de inters para los pueblos indgenas. En los aos subsiguientes (y hasta finales de 2007) este Banco de Datos de Legislacin Indgena se ha mantenido actualizado, se ha enriquecido con referencias a los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por los pases en cuestin y ha experimentado mejoras en su configuracin. Por iniciativa del BID un equipo consultor noruego est explorando actualmente un sistema para identificar el nivel de recepcin (o satisfaccin) de los usuarios indgenas de estas normas legales y de su aplicacin en polticas pblicas. Aun cuando el producto preparado por el BID es principalmente una base de datos de legislacin, su utilidad como un mecanismo para monitorear el desarrollo de la legislacin es evidente y muy importante. Ms an, el ejercicio de agrupamiento de la informacin por conjuntos de derechos y el mecanismo informtico que permite efectuar comparaciones entre los pases de la regin resulta atractivo. La ponderacin de las calidades de la legislacin, referidas solamente a las previsiones del Convenio nm. 169 de la OIT parece limitada y la explicacin de los criterios utilizados no es suficientemente clara. En comparacin con otras fuentes de informacin y clasificacin sobre legislacin indgena como la base de datos de la Georgetown University (Political Database of the Americas, PDBA) la del BID no se limita a documentar las normas o cuerpos legales que explcitamente reconocen o regulan derechos de los pueblos indgenas; se trata de un examen altamente exhaustivo de toda la legislacin vigente que, a criterio de quienes alimentan la base de datos, se puede considerar aplicable al tipo de asuntos que son o pueden ser de inters de los indgenas27. El Banco de Legislacin no permite, lamentablemente, considerar la historia de la adopcin o modificacin de las normas en el tiempo, cuestin que permitira identificar las tendencias de evolucin de la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas. La Organizacin Internacional del Trabajo ha puesto en marcha un programa de promocin del Convenio nm. 169 que incluye el seguimiento a la aplicacin del Convenio mediante un sistema de indicadores actualmente en desarrollo; este mecanismo de monitoreo se sumar al examen peridico de los informes de los estados parte por un comit de expertos que formula observaciones y recomendaciones a los pases signatarios. De manera concomitante, este programa ha apoyado la preparacin y presentacin de informes alternativos sobre el cumplimiento del Convenio por parte de organizaciones civiles, prctica de la cual estara germinando una red de monitoreo no gubernamental en la regin andina. El sistema que viene desarrollando la OIT se limita estrictamente a los derechos establecidos en el Convenio, los cuales, si bien son probablemente los fundamentales, no cubren el amplio espectro de las expectativas de las organizaciones y movimientos indgenas. De otra parte,
26

El sistema clasificatorio (20 categoras y 122 subcategoras) se ha construido sobre la totalidad de temas o asuntos comprendidos en el conjunto agregado de la legislacin procedente de 23 pases. Las ponderaciones, por tanto, dan cuenta de cuanta legislacin sobre cada uno de las 122 subcategoras est vigente en cada pas. Las comparaciones se hacen por categora entre pases y operan sobre estas ponderaciones. La comparacin global entre pases da cuenta del conjunto de ponderaciones parciales. En la construccin del sistema de ponderacin se tuvo en cuenta la proximidad de las normas nacionales respecto del articulado del Convenio (nm. 169) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, LXXIV Conferencia Internacional del Trabajo, 27 de junio de 1989. 27 O, en todo caso, deben ser tomadas en cuenta por el BID como marco legal nacional en el anlisis de la consistencia y los eventuales impactos (ambientales, sociales y culturales) de los programas y proyectos que financia en los pases de la regin. 12

nicamente las observaciones del comit de expertos son accesibles por internet, y no as los informes de los estados, ni los informes sombra remitidos por asociaciones civiles. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH) viene fomentando diversos programas de seguimiento de las recomendaciones generales y por pas formuladas en los informes del Relator Especial de derechos y libertades fundamentales de los pueblos indgenas (R. Stavenhagen). En este contexto, se ha producido ya un informe de seguimiento en Mxico y estn en curso el desarrollo de un sistema de indicadores sobre derechos culturales para Guatemala y la preparacin de un informe y recomendaciones para Ecuador, Per y Bolivia. La secretara del Foro Permanente de Pueblos Indgenas de Naciones Unidas ha encargado preparar propuestas de indicadores relacionados con la Declaracin de derechos de los pueblos indgenas, pero no se cuenta an con resultados. Finalmente, el Comit del Pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales viene considerando propuestas de indicadores de cumplimiento sobre diversos derechos contenidos en ese instrumento internacional (educacin, salud, vivienda digna), las mismas que en algunas versiones proponen atender la cuestin de los indgenas como un asunto transversal. Un esfuerzo en el mismo sentido estn haciendo actualmente el Consejo Permanente de la OEA y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en relacin con el Protocolo adicional a la Convencin americana de derechos humanos sobre derechos econmicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador). Algunas organizaciones no gubernamentales y organizaciones indgenas tambin han establecido recientemente observatorios u otros mecanismos de seguimiento de asuntos relacionados con la situacin de los derechos de los pueblos indgenas. Varios de estos mecanismos estn principalmente enfocados hacia la identificacin de violaciones de derechos como en el caso del impacto de los grandes proyectos de infraestructura o la represin de protestas y movilizaciones y regularmente combinan actividades de observacin sistemtica con acciones de denuncia y de abogaca. 2.3. Un enfoque de progresos para dar seguimiento a la proteccin de los derechos El Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS, Mxico) est desarrollando actualmente, por encargo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, un proyecto para disear y poner a prueba un sistema de monitoreo de progresos en la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas y en el logro de su bienestar. El resultado final ser promovido por la Asamblea General del Fondo, conformada en paridad por representantes gubernamentales e indgenas de los 23 pases miembros, para implementarlo regularmente como un mecanismo oficial para la medicin continua de los avances, estancamientos o retrocesos en los estndares de derechos ahora plasmados en la Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas y como un instrumento para identificar obstculos, oportunidades y buenas prcticas en el desarrollo de medidas legales, polticas y administrativas en este campo. Esta iniciativa recoge en su inicio dos experiencias previas: el diseo y experimentacin de una metodologa para medir progresos en derechos humanos, que viene impulsando desde el 2000 el IIDH28, y el esfuerzo de construccin del banco de legislacin aplicable a los derechos indgenas en todos los pases de la regin preparada por la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del BID29.
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Esta experiencia fue desarrollada a partir de una inquietud formulada a mediados de los aos noventa (Conferencia de Viena sobre derechos humanos) por Antonio A. Canado Trindade Director de IIDH y luego Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos acerca de la importancia de hacer mediciones de derechos humanos en forma colateral con la manera tradicional de monitoreo de las violaciones y los anlisis de situacin. 13

Se trata de establecer un mecanismo para dar seguimiento al progreso en el reconocimiento, proteccin y efectiva realizacin de los derechos de los pueblos indgenas, incluyendo los derechos inherentes al acceso a la justicia, y consiste bsicamente en un sistema de informacin, dinmico y participativo, que contribuya a mantener actualizada la legislacin, d cuenta de las tensiones en la relacin demandas/normas y ofrezca una visin de las oportunidades para procesar soluciones a los puntos crticos de esta relacin. La novedad de la propuesta en curso reside en la adopcin de un enfoque de investigacin, que denomino de progresos, que se propone fundamentalmente comparar a lo largo del tiempo el nivel de cumplimiento de los compromisos de los estados en materia de derechos de los pueblos indgenas a partir del criterio de su logro progresivo, tomando perodos suficientemente prolongados para valorar si se producen o no avances concretos en su realizacin a partir de los estndares mnimos expresados en la normativa internacional y adoptados por los pases mediante la ratificacin de los instrumentos convencionales, teniendo presente, como horizonte, las aspiraciones de los mismos pueblos en este campo tal como se expresan en las plataformas de sus organizaciones. Un enfoque de progreso pretende determinar en qu medida los esfuerzos de la sociedad civil, del Estado y de la comunidad internacional estn consiguiendo el objetivo comn de lograr el imperio de la democracia y del estado de derecho. No se trata de establecer ndices de violaciones de derechos humanos, sino ms bien logros, pero siempre apuntando hacia la urgencia de alcanzar metas, de adelantar etapas en el proceso de implementacin de legislaciones y polticas pblicas que favorezcan el entorno para que la proteccin de los derechos sea eficaz. Este enfoque de medir progresos no sustituye al de vigilancia, denuncia y defensa frente a las violaciones, ni pretende ocultar los rezagos en el logro de las metas deseables. Su novedad reside en el potencial que tiene para comprender las cuestiones de derechos humanos como procesos, es decir, como fenmenos que cambian en el tiempo y no slo como situaciones, o estados propios de un momento determinado. Este enfoque contribuye a identificar no nicamente las carencias, sino tambin las posibilidades para superarlas en el mediano y largo plazo, y ayuda a establecer prioridades y estrategias de trabajo compartidas y complementarias entre los diversos actores del escenario social. Se espera que esta metodologa de medir progresos o la ausencia de progresos en materia de derechos facilite la elaboracin de informes o relatoras peridicas sobre distintos derechos humanos, complementarios a los informes generados por otros organismos especializados, atendiendo a factores de cambio y mejoramiento de la proteccin de esos derechos. El enfoque ya se ha revelado til, en la prctica del IIDH, para orientar de manera ms certera sus esfuerzos en la capacitacin y la prestacin asistencia tcnica, as como en el fomento de dilogos entre actores del campo de los derechos humanos, entre quienes la interlocucin y mucho ms la concertacin de acciones compartidas o complementarias fue tradicionalmente difcil. 2.4. El sistema de monitoreo o seguimiento de progresos En trminos generales, un sistema de monitoreo o seguimiento (trminos que aparecen utilizados como equivalentes en la literatura) es una funcin continua que utiliza una recopilacin sistemtica de datos sobre un conjunto de indicadores (organizados en variables, dominios y campos, segn el grado de complejidad que se requiera) para proporcionar indicaciones sobre el avance y el logro de objetivos, as como de la utilizacin de los recursos
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Entre 2004 y 2005, el IIDH y el BID asociaron esfuerzos para difundir/consultar la base de datos y luego para completarla y refinar su accesibilidad. En este contexto se identific la conveniencia de disear un sistema de seguimiento de progresos en la proteccin, que ahora se est concretando. 14

asignados o movilizados para conseguirlos. Las acciones de monitoreo se llevan a cabo en intervalos regulares y es usualmente integrado en el sistema de gestin de un proyecto o programa. Por lo regular, el monitoreo es un componente que hace parte de un complejo de manejo que incluye por lo menos cuatro procedimientos: evaluacin ex ante, monitoreo, evaluacin de impactos y evaluacin de los resultados. En este contexto, el monitoreo trata de explicar qu est pasando, mientras que la evaluacin intenta explicar por qu determinadas cosas estn pasando, la evaluacin de impacto investiga los efectos de las intervenciones, y la evaluacin de resultados da cuenta de los logros finales de la intervencin. En el caso que nos ocupa progreso en la proteccin jurdica de los derechos de los pueblos indgenas parece pertinente desarrollar nicamente el componente de monitoreo, como tarea posible para una combinacin de actores que incluyen un organismo intergubernamental y sus contrapartes en los gobiernos y en las organizaciones indgenas. Requerir contar, adems, con la colaboracin de agencias de cooperacin y centros de estudios de los pases de la regin. Otros componentes del complejo de manejo (las evaluaciones) podrn ser desarrollados por cualquiera de las partes con el aprovechamiento de los resultados del monitoreo, pero con las caractersticas y finalidades propias de cada inters. El sistema de monitoreo en preparacin puede describirse brevemente por los siguientes elementos: a) Un argumento (un marco lgico) que define una lnea de base, y un horizonte, que sirve para determinar objetivos y medios para lograr el ms alto nivel de proteccin legal, judicial y poltica de los conjuntos de derechos, incluyendo la identificacin de los campos de derechos ms importantes, las arenas (dominios) en las cuales se espera su realizacin, los factores ms significativos de variacin que se espera medir (variables) y los indicadores ms pertinentes para dar cuenta del comportamiento de las variables, en este caso, a lo largo del tiempo. b) Una matriz que despliega la argumentacin segn se ilustra en el siguiente cuadro: Cuadro 5. Matriz del sistema de monitoreo
Campos Conjunto de derechos interrelacionados que conforman el horizonte de una reivindicacin central en la plataforma de los pueblos indgenas Dominios Arena o escenario en el cual se examina el estado de realizacin del conjunto de derechos que constituyen el campo Variables Indicadores Indicios que dan cuenta del comportamiento de las variables en perodos predeterminados de tiempo (1990-1995; 2000-2005) Medios de verificacin

Hiptesis sobre las variaciones que pueden dar cuenta de cambios (a favor o en contra) en la correlacin que se examina

Recursos de informacin que ofrecen datos para controlar los indicadores

c) Una base de datos que d cuenta de los indicios acumulados de partida (legislacin existente), que reciba la informacin generada progresivamente y la clasifique de conformidad con el marco lgico; d) Acuerdos previos, explcitos y claros, para la valoracin/ponderacin de la informacin acumulada y nueva en relacin con su contribucin al logro de los objetivos; y

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e) Una red interconectada (virtual) que enlace los monitores entre s y stos con el ncleo. El sistema debe ser altamente participativo de tal manera que asegure incluir a los usuarios/beneficiarios de los hallazgos del monitoreo; incorporar sus percepciones o puntos de vista e intereses; relacionarse activamente con ellos tanto para establecer puntos de referencia, como para involucrarlos en el diseo del sistema de objetivos y procedimientos; y tener en cuenta el impacto del proceso de monitoreo. La clave de la operacin del sistema de monitoreo es su confiabilidad la cual, entre otros factores, debe asegurarse mediante: integralidad y objetividad en la recoleccin de datos; alta calidad de la metodologa; funcionalidad del sistema; consistencia y relevancia de los resultados; y accesibilidad de los resultados, incluyendo asistencia los usuarios. 2.5. Los campos y dominios del sistema: los conjuntos de derechos a monitorear La construccin de los conjuntos de derechos sobre los cuales se aplicar el monitoreo tiene tres tipos de fuentes: las plataformas de las organizaciones indgenas, las normas internacionales y la jurisprudencia de los rganos convencionales de control, y la legislacin nacional realmente existente. Como se indic antes, una de las dinmicas centrales de los procesos organizativos indgenas ha sido la formulacin de plataformas que llevan los reclamos concretos de las comunidades y pueblos a expresiones jurdicas cada vez ms altas que culminan en la demanda de reconocimiento de derechos y de un derecho y una justicia propios. Algunas de estas plataformas han sido recogidas en documentos institucionales de las organizaciones y son accesibles en sus pginas electrnicas y en publicaciones peridicas u ocasionales. Tambin han sido expresadas por sus dirigentes en numerosos eventos y recogidas en ponencias o memorias de los mismos. Los documentos que dan cuenta de los planteamientos y las aspiraciones de las organizaciones indgenas en el campo del derecho son muy numerosos y de muy diversos tipos y alcances. Ms an, buena parte de los mismos representan secuencias de desarrollo de tales plataformas que por lo regular se vienen ampliando y, al mismo tiempo, alcanzando niveles de sntesis cada vez ms altas. Han resultado especialmente tiles para el propsito de establecer un horizonte de los conjuntos de derechos reclamados, los expresados de manera reiterada por organizaciones indgenas de alcance nacional, entre las que cabe sealar la Asociacin Indgena de la Repblica Argentina (AIRA)30, la Central Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB)31, la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)32, el Consejo de Todas las Tierras (Chile), la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE)33, varias organizaciones indgenas de Guatemala, el Ejercito Zapatista de
30 31

En lnea: www.fortalecer.org.ar. (pagina no activa a la fecha de esta publicacin) En lnea: www.cidob-bo.org. Actualmente se denomina Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia. 32 La ONIC hizo pblica desde su creacin una de las plataformas de lucha ms completas en el mbito de los derechos, en la que incluyen como elementos bsicos: la defensa de la autonoma indgena; los territorios indgenas y la recuperacin de las tierras usurpadas; el derecho a la propiedad colectiva de los resguardos; el control de los recursos naturales situados en territorios indgenas; el impulso a organizaciones econmicas comunitarias; la proteccin (sic) de la historia, cultura y tradiciones indgenas; la educacin bilinge y bicultural bajo el control de las autoridades indgenas; la recuperacin e impulso de la medicina tradicional y la exigencia de programas de salud acordes con las caractersticas sociales y culturales de las comunidades; la solidaridad con las luchas de otros sectores, entre otros. En lnea: www.onic.org.co. 33 Resulta muy interesante reconocer que la plataforma de reivindicaciones jurdicas de la CONAIE constituye un eje principal de su Programa Poltico, documento que orienta todas sus movilizaciones desde la dcada de 1990 y que define adems sus posiciones respecto de cuestiones polticas, electorales, econmicas y sociales que afectan a los pueblos indgenas de ese pas. Vase en lnea: www.conaie.org.ec, as como la pgina oficial del 16

Liberacin Nacional (EZLN), el Congreso Nacional Indgena (CNI) de Mxico34, el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas de Panam (CONAPIP), la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y el Consejo Nacional Indgena de Venezuela (CONIVE). El Consejo Indgena de Centro Amrica (CICA)35 y la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA) han contribuido, cada una en su regin, a la formulacin de plataformas comunes que superan las particularidades nacionales y dotan de unidad a las luchas de una multitud de identidades sumamente heterogneas. Un esfuerzo de coordinacin entre los pueblos quechuas de la regin andina est en proceso y ofrece una nueva oportunidad de homologar el horizonte de aspiraciones polticas y jurdicas del conglomerado identitario ms numeroso del continente. De la revisin de estas fuentes, asumimos que existe una agenda de derechos de los pueblos indgenas suficientemente consolidada que puede constituir la aspiracin, objetivo u horizonte en el diseo del sistema de monitoreo y que contribuye a formar los conjuntos de derechos que sern materia de seguimiento. En el otro extremo de la lnea de horizonte representada por las plataformas indgenas, el sistema de monitoreo considera para la construccin de una lnea de base los derechos establecidos en los instrumentos internacionales aplicables, la mayora de los cuales han sido adoptados y ratificados por los estados de Amrica Latina. Destaca, evidentemente, el Convenio nm 169 sobre pueblos indgenas y tribales de la OIT por su especificidad. Pero tambin son tomados en cuenta los dos Pactos internacionales de derechos humanos y sus equivalentes en el sistema interamericano, las disposiciones relativas de la Convencin de Naciones Unidas sobre discriminacin y racismo y la de la diversidad biolgica; las convenciones de UNESCO sobre diversos temas relacionados y las Declaraciones de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas, sobre desarrollo y sobre derechos humanos. A este amplio y variado abanico normativo aadimos la consideracin de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre siete causas relacionadas con derechos de indgenas y las resoluciones de cerca de cincuenta casos conocidos y tramitados por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos; as como los informes (generales y por pas) presentados por el Relator de Naciones Unidas sobre derechos y libertades fundamentales de los indgenas y algunos informes y recomendaciones de los comits de los pactos internacionales (DCP y DESC). Finalmente, el sistema de clasificacin utilizado en el banco de legislacin indgena (BID), resulta suficientemente exhaustivo para considerar los derechos reconocidos en el conjunto de las legislaciones de los pases de la regin y tomarlas en cuenta en la construccin de los campos del sistema. Como resultado de la revisin de estas fuentes, se seleccionaron cincuenta y cinco temas o asuntos respecto de los cuales se han demandado o se han establecido reconocimientos internacionales, constitucionales o legislativos que pueden ser objeto de examen, y sobre los cuales ameritara buscar indicios para conocer hasta qu punto se han establecido normas de aplicacin, se han creado instituciones y/o han sido objeto de desarrollo de polticas especificas. Estos tems se agruparon, segn su naturaleza, en quince subcategoras que emulan denominaciones utilizadas en instrumentos internacionales de derechos humanos, textos legales y de doctrina jurdica (los dominios). Finalmente se establecieron cuatro grandes categoras o conjuntos de derechos, que renen los planteamientos recurrentes de las plataformas de las organizaciones indgenas (los campos):
Movimiento Pachakutik, www.pachakutik.org.ec. 34 En el caso de Mxico, los Acuerdos de San Andrs adoptados como ideario por el CNI, expresan un amplio consenso de las principales organizaciones indgenas y del EZLN sobre las demandas jurdicas y polticas de sus movimientos. 35 Vase en lnea: http://www.consejoindigenacica.org/. 17

(i) diversidad cultural; (ii) territorialidad; (iii) pluralidad jurdica y autogestin; y, (iv) bienestar y desarrollo social. El resultado de este ejercicio provisional hasta someterlo a un proceso de validacin y utilizarlo en pruebas piloto durante el 2008 se expresa en los cuadros a continuacin:
CUADRO 6. PROPUESTA DE CONTENIDOS DEL SISTEMA

1. 2. 10. 3.
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Reco Proh Reco ocup Prote

23. Exist 24. Reco 25. Reco entid

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2.6. Las variables e indicadores del sistema: las preguntas relevantes

Construir un sistema de seguimiento que de cuenta de cmo y cunto avanza la proteccin de los derechos implicados en los 55 enunciados antes indicados requiere adoptar un conjunto de variables que permitan evaluar esas condiciones y seleccionar los indicadores que den cuenta del comportamiento de tales variables. Para la adopcin de las variables se han tomado en cuenta tres dominios en los cuales ocurren pueden ocurrir modificaciones a lo largo del tiempo: el de la voluntad poltica, el de la existencia de normas legales y reglamentarias, y el de la implementacin de los derechos en la prctica. En trminos generales, estos son los tres aspectos a los que se refieren las organizaciones indgenas cuando evalan el estado de reconocimiento de sus derechos; tambin estn reflejados en el sistema de ponderacin adoptado para el banco de legislacin indgena del BID y a los que se refiere el Relator Especial de Naciones Unidas cuando diagnostica las brechas36. Las variables de voluntad poltica darn cuenta de manifestaciones de la autoridad que anuncian una voluntad positiva de reconocer derechos y un compromiso de cumplirlos y hacerlos cumplir. Si bien estas manifestaciones se dan regularmente como discursos en un sentido muy amplio se han escogido tres formas de esa discursividad que adquieren una materialidad formal y por tanto pueden ser registrados inequvocamente: la suscripcin y/o ratificacin de instrumentos internacionales, la adhesin a declaraciones de organismos internacionales o regionales y la voluntad gubernamental enunciada en planes y programas generales o sectoriales de gobierno; de conformidad con las siguientes precisiones:
36

41. Gara con r 42. Exist acord

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Rodolfo STAVENHAGEN, Informe del Relator Especial..... (VI Informe Anual), cit.

a) Ratificacin de tratados internacionales. Si bien los instrumentos internacionales ratificados tienen en la mayora de los pases de la regin el carcter formal de una norma jurdica nacional, en la prctica no alcanzan por s mismos a constituir derechos, sino meras expectativas o promesas. Ser necesario tener presente que esta expresin de voluntad pasa por diversos niveles: la firma de un tratado internacional por parte del gobierno (ejecutivo); la presentacin para su ratificacin por el legislativo; la ratificacin del mismo; y el depsito del instrumento de ratificacin. b) La adhesin a declaraciones internacionales vincula polticamente las acciones y estrategias de un estado, en consecuencia se ha de considerar la participacin en su preparacin y discusin y, sobre todo, el voto emitido en el organismo internacional que la adopta. c) La voluntad gubernamental en materia indgena tambin se refleja en distintos actos administrativos del estado, entre los cuales debe destacarse su inclusin en los planes de gobierno y otros documentos oficiales, alguno de los cuales (como el presupuesto general del estado) puede tener carcter obligatorio. Las variables relativas a la existencia de legislacin nacional comprenden las normas constitucionales, las leyes y otras normas que no tengan necesariamente el carcter de leyes ni hayan sido originadas en acto legislativo, pero cuyo impacto en tanto reglamentacin del ejercicio de derechos pueda ser considerado clave. No se trata, por supuesto, nicamente de las que se han denominado comnmente como leyes indgenas en el sentido de legislacin especial que se refiera expresamente a los derechos de los indgenas, sino de toda la legislacin aplicable, tal como la trata el banco de legislacin indgena del BID. Las variables sobre implementacin de los derechos ponen atencin en el cumplimiento efectivo de las normas mediante actos de gobierno que crean las condiciones bajo las cuales stos pueden ser ejercidos y reclamados. Se propone examinar cuatro conjuntos de tales evidencias: sentencias judiciales, existencia de instituciones y dependencias, solucin de controversias y existencia de programas y otras medidas administrativas e institucionales, con los siguientes alcances: a) Jurisprudencia, sentencias y resoluciones judiciales. Incluye las decisiones de los rganos judiciales que de acuerdo con los criterios propios de cada pas se convierten en jurisprudencia, y las resoluciones de rganos judiciales que pongan fin a una controversia en la que est en juego por lo menos un derecho indgena. b) Existencia de instituciones que protegen algn derecho de los pueblos indgenas. Comprende aquellas dependencias de la administracin pblica que vigilan de manera exclusiva la proteccin de los pueblos indgenas y aquellas que a pesar de haber sido creadas con fines distintos, contribuyen de alguna manera a la salvaguarda de los derechos indgenas. c) Solucin de controversias. Abarca decisiones derivadas de medios alternativos de solucin de controversias, como arbitrajes y mediaciones, o bien aquellas resoluciones administrativas que involucren en s mismas derechos humanos de los pueblos indgenas. d) Ejecucin. Como parte de la implementacin del derecho indgena de un estado se adicionar el diseo de programas administrativos, de desarrollo, de atencin, etc. que por su contenido especfico o su focalizacin favorezcan el libre desarrollo de los pueblos indgenas. El siguiente es un ejemplo de la matriz que se utilizar para recoger informacin y analizarla en uno de los campos del sistema de monitoreo:

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CUADRO 7. EJEMPLO DE MATRIZ DE SISTEMA DE INDICADORES (SINOPSIS)

Ca Dominio Variables para todos los dominios

Jurisdiccin indgena

Voluntad poltica: 1. Adopcin de normas internacionales 2. Adhesin a declaraciones 3. Incorporacin en planes de gobierno

Esta matriz (y una semejante para otros cuatro campos) ser aplicada a cuatro momentos: 1990, 1995, 2000 y 2005, lo que dara como resultado una indicacin de la evolucin del comportamiento de las variables en el tiempo, posibilitando establecer tendencias. 4. Cmo sistematizar las prcticas

4.1. Descubrir el derecho indgena y comprenderlo37

37

Versin abreviada de una seccin de mi artculo Reclamo y reconocimiento del derecho indgena..., cit. 22

Jurisdiccin

Desarrollo legal: 1. Constitucin

El segundo factor determinante para una solucin real de la demanda indgena en el campo de la justicia es el establecimiento del corpus de lo que llamamos genricamente el derecho indgena. Esto vale para el evento de que la legislacin lo reciba como parte de un rgimen legal particular, o para que los operadores judiciales puedan tenerlo en cuenta al considerar y juzgar casos que involucren a personas o colectividades indgenas, as como para que las mismas autoridades indgenas en ejercicio de sus competencias para atender y resolver conflictos funden sus criterios y los consoliden. Ser igualmente importante en cualquier proyecto que busque establecer mecanismos de coordinacin entre jurisdiccin nacional y jurisdiccin indgena, asunto que estar siempre atravesado por complejas operaciones de traduccin y equivalencia entre dos rdenes bastante distintos y distantes. El establecimiento de los sistemas de normas que regulan la vida social de los pueblos indgenas ha sido una preocupacin recurrente de los etnlogos y antroplogos sociales, sea para analizar su estructura y funcionamiento, o para poner de relieve sus transformaciones. Algunos investigadores consideran que existe un sistema jurdico autctono, contenido en las reglas del juego de la estructura social y de su funcionamiento, que se expresa de manera ms o menos directa en todas las prcticas sociales a manera de costumbre, y asumen la tarea de aislar y ordenar tales normas en un cuerpo al que llaman derecho consuetudinario. Un segundo acercamiento al derecho indgena consiste en el establecimiento de las reglas del juego que organizan las relaciones constitutivas de la comunidad, las que regulan los sistemas de distribucin del poder y del prestigio (y en general el ejercicio de la autoridad) y la solucin de conflictos o controversias entre sus miembros. Estos fenmenos se han asociado a la existencia de principios generalmente aceptados como la reciprocidad, la restauracin del equilibro o la equidad respecto de los cuales la costumbre les otorga ciertos niveles de formalizacin jurdica. Estos principios constituiran, por tanto, lo que genricamente se denomina el sistema jurdico indgena. El anlisis de situaciones de conflicto y construccin del consenso da origen a una tercera tendencia para identificar los sistemas normativos indgenas, de donde se desprende una comprensin sobre el derecho indgena como el conjunto de normas que se ponen en marcha (existen) en tanto estn siendo manipuladas para enfrentar o resolver situaciones mediante procedimientos colectivos que se presentan bajo formas ritualizadas, con independencia de normas anteriores y del grado de formalizacin que pudieran tener, No son, en este caso, las normas sustantivas (que establecen derechos y obligaciones) sino las adjetivas (que organizan los procedimientos) las que se pueden reconocer como sistema jurdico indgena. Esta manera de entender el derecho indgena como una virtud procesal enfatiza el papel de los actores que intervienen en las disputas y conciliaciones, que forman una elite de especialistas en el conocimiento y perpetuacin de las prcticas jurisdiccionales y, por tanto, en la administracin de la vida social38. Estas diferentes maneras de comprender lo que genricamente denominamos derecho indgena no son necesariamente excluyentes; se encuentran en la prctica formas combinadas de abordar el tema que dependen en buena medida de los usos hacia los que estn orientados los trabajos, as como de las perspectivas tericas y metodolgicas desde las cuales se enfrenta el tratamiento de la cuestin indgena en general. Ahora bien, hay un grado importante de coincidencia de los estudiosos en la necesidad de considerar que los pueblos indgenas se encuentran subordinados a sociedades nacionales que les han impuesto y les imponen un orden jurdico, del cual son en buena parte un resultado, lo que implica definir el campo del derecho indgena como el resultado de la
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Cfr., entre otros ejemplos, los mencionados en los artculos de Franois LARTIGUE, Los intermediarios culturales en la Sierra Tarahumara. Delegacin de autoridad y elaboracin del derecho consuetudinario, y Mara Teresa SIERRA Lenguaje, practicas jurdicas y derecho consuetudinario indgena, ambos en Entre la ley la costumbrecit. (pp. 156-190 y pp. 233-256 respectivamente).. 23

asimilacin de las normas legales nacionales por parte de las comunidades indgenas, segn las condiciones particulares de articulacin en la sociedad, procedimiento por el cual las leyes son entendidas y utilizadas para regular la vida social o para dirimir conflictos, contextualizndolas en su universo cultural y expresndolas como parte de sus costumbres cotidianas39. De cualquier manera, una comprensin congruente con la plataforma indgena ms generalizada implica reconocer que el derecho consuetudinario, costumbre jurdica o derecho indgena es principalmente una prctica que comprende por igual principios, conocimientos, reglas de procedimiento y ritualidades que se configuran en oposicin con el derecho nacional y que expresan la capacidad de sus autoridades para producir soluciones eficaces basadas en la equidad y ponerlas en la balanza frente a la normatividad estatal. 4.2. Sistematizar las prcticas del derecho indgena Dada la naturaleza particular y multidimensional de las prcticas constitutivas de lo que se viene denominando derecho indgena, su estudio, recopilacin y difusin se beneficiaran del establecimiento de un sistema de informacin (una base de datos) en la cual se recopilen y organicen estudios y documentos que den cuenta del tema; tanto de la informacin actualmente existente como etnografa legal y/o expedientes judiciales, como de la que se pudiera documentar en el futuro. Su anlisis, clasificacin y difusin (descripcin de la operacin, normativa y procedimientos utilizados por los pueblos indgenas en casos concretos) generar estudios y comparaciones que permitiran a los operadores jurdicos, litigantes, instituciones pblicas, organizaciones sociales, redes de derechos humanos, academias, pueblos indgenas y afrodescendientes, entre otros, orientar su labor cotidiana. Un sistema de informacin de esta naturaleza requerira la generacin de una red que permita la coordinacin y cooperacin entre actores de los pases involucrados para disear, implementar y ponerlo en servicio mediante la recopilacin, estudio, consulta, seleccin de casos (descripcin del uso de las normas y procedimientos empleados por este sector de la poblacin en casos concretos) y estudios comparados que permitan informar, difundir y promocionar el reconocimiento y respeto de este derecho. Un objetivo como el propuesto implicar, entre otras tareas, la de recopilar estudios de caso existentes y producir nuevos estudios sobre derecho indgena que amplen el universo de estudio; y deber ser til para generar propuestas para nuevas legislaciones o para modificar algunas de las existentes que contemplen la especificidad indgena dentro de los cuerpos normativos de los estados, as como para identificar los vacos institucionales existentes y plantear los posibles abordajes que permitan mejorar el acceso a la justicia de esta poblacin. Ser conveniente, asimismo, crear una red regional a fin de coordinar y fomentar la cooperacin entre los beneficiarios e interconectar posibles redes preexistentes; capacitar a operadores jurdicos, funcionarios de las defensoras del pueblo u ombudsman, academias, organizaciones civiles, instituciones de derechos humanos y pueblos indgenas en general, como forma de abordaje para el respeto del derecho indgena; y fomentar intercambios entre operadores de justicia a fin de articular posibles modelos de coordinacin entre los sistemas jurdicos indgenas y los sistemas jurdicos estatales. Bibliografa
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En el extremo ms formal de esta perspectiva hay quienes consideran derecho indgena a la recopilacin y anlisis de las normas que afectan directa o especialmente a las poblaciones indgenas, lo que los lleva a establecer un conjunto de derechos, obligaciones y principios de procedimiento que configura lo que sera un estatuto particular de los pueblos indgenas dentro del estado. 24

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