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Once hiptesis sobre el estado de bienestar y la poltica social

El concepto de Estado de Bienestar es tanto emprico como normativo y depende de las tradiciones nacionales. fle ah la dificultad por establecer sus propiedades. Lo mismo sucede con la Poltica SociaL El autor crtica en once hiptesis la literatura cientfica ms relevante sobre este tema.

Rafael ALIENA MIRALLES

pesar del acuerdo ms bien general acerca de etiquetar las democracias occidentales como Estados de bienestar al menos para el perodo que va del final de la segunda guerra mundial a los setenta~- los intentos por definir las propiedades de los Estados de bienestar son inseguros, muy divergentes y muy dependientes de las tradiciones nacionales. El hecho de que el concepto de Estado de Bienestar sea tanto emprico como normativo, vuelve particularmente difcil la tarea definitoria. Si por contra, preferimos hablar de poltica social, una parte de las dificultades y mixtificaciones desaparece, aunque tampoco encontramos un acuerdo en la definicin. Planteamos a continuacin una serie de hiptesis al respecto del Estado de bienestar y la poltica social.

Hiptesis 1
Estado de bienestar y poltica social no son dos conceptos que puedan asimilarse por completo. El Estado de bienestar es la representacin institucional de la poltica social tradicional del ltimo medio siglo (con arranque a finales del XIX). La distincin no es trascendental, aunque sirve para liberar la discusin sobre la poltica social del futuro de hipotecas y prejuicios innecesarios. Asumida esta prevencin, en la mayoria de los casos, cuando hablemos del presente, utilizaremos ambas expresiones indistintamente.

Hiptesis 2
No es fcil definir qu entendemos por Estado de bienestar. Por el mismo trmino se entienden realida-

cuadernos de Trabajo social nc 611993) Pgs. Ya 23 c. universidad complutense. Madrid 1993

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des profundamente diversas y diferenciadas, tanto en el tiempo como en el espacio. El fenmeno es el resultado de ideas y fuerzas polticas y sociales tan distintas, que es difcil dar una definicin ideolgicamente coherente. El Welfare como deca TITMUSS es quiz una indefinible abstraccin (1988: 124), una situacin compleja, no resoluble en la suma de los fenmenos que tienden a definirla. Por otra parte, las diferencias actuales entre pases son tan grandes que no deja de haber quien sostenga que el trmino debera usarse en plural: Estados de bienestar.

Hiptesis 3
La definicin del Estado de bienestar no vendr slo por las respuestas que da, sino tambin por los problemas a los que intent (e intenta, con resultados ambivalentes) dar respuesta. Desde un punto de vista general, la emergencia de los modernos Estados de bienestar est relacionada con dos conjuntos de problemas: (1) el problema de proveer bienes y servicios para la satisfaccin de necesidades bsicas, especialmente en los terrenos del tratamiento mdico, de los cuidados personales, la educacin, la vivienda y el ingreso; (2> el control de las relaciones de poder en la sociedad, que emergen como resultado de las diferencias de status econmico y social (por ejempo, la proteccin del trabajador y del consumidor, o los esfuerzos para aminorar las diferencias de educacin e

ingreso entre los grupos y clases sociales>. Desde un punto de vista normatiyo, stos son los problemas de la seguridad y la igualdad. A stos, podemos aadir otros dos: (3) el de expandir la libertad individual (la libertad de los modernos> frente a las constricciones de los grupos primarios y del mercado de trabajo; (4) el de la integracin social de unas sociedades que deben reducir el conflicto y acrecentar los lazos positivos entre sus miembros. Desde un punto de vista histrico, muchos de los retos que dieron impulso a la legislacin social fueron consecuencia del desarrollo de una economa de mercado capitalista en el XIX, si bien este enfoque es insuficiente. Los retos culturales de la modernidad, la emergencia de la economa mundo y del imperialismo, los nuevos nacionalismos, etc. son procesos que tambin tienen que ver con los Estados de bienestar, y que con frecuencia se desdean. Conectar de un modo exclusivo la dinmica del Estado de bienestar con la del capitalismo es abusivo. Concebir el Estado de bienestar como movimiento compensador destinado a corregir los desequilibrios econmicos y sociales del capitalismo resulta insuficiente. De ahi que, a pesar de su inters, no nos satisfagan las definiciones funcionales del Estado de bienestar del tipo de la de OFFE: la poltica social es la manera estatal de efectuar la transformacin duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados (OSFE

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1989: 78). No creemos que esta definicin tenga ni ms ni menos valor que otras tambin parciales, como las de KLEIN y FLORA: El Estado-protector puede considerarse como la expresin institucional de una evolucin de los valores, es decir, de la evolucin de las representaciones sociales de la mujer (de una mujer que, con anterioridad, dispensaba en su hogar muchos de los cuidados que provee ahora el Estado) (KLEIN 1985: 315> El Estado de bienestar podra ser visto como conclusin del Estado nacional, en la medida en que los derechos sociales individuales se convierten en un elemento esencial de la ciudadana como la principal base de la legitimidad poltica (FLORA 1986: XV)

Hiptesis 4
Los Estados de bienestar, a pesar de sus variaciones y alcances mltiples, presentan una serie de caractersticas comunes. Desde un punto de vista ideolgico o programtico, el Estado de bienestar es: (a) un Estado que provee seguridad econmica y servicios sociales para algunas categoras de sus ciudadanos (cuando no para todos); (b) un Estado que proyecta una sustancial redistribucin de recursos de los ricos a los pobres; (c) un Estado que ha instituido los derechos sociales como parte de la ciudadana;

(d> un Estado que pretende la seguridad de sus ciudadanos as como la igualdad entre ellos; (e) un Estado que es explcitamente responsable del bienestar bsico de todos sus miembros. Estas definiciones tienen en cornn que no definen las propiedades de un Estado, sino slo los aspectos de bienestar de un Estado. Si se habla de las democracias occidentales como Estados de bienestar, se dan por entendidas las propiedades adicionales de los Estados modernos, por ejempo, el gobierno democrtico, los derechos polticos y civiles, el constitucionalismo, etc. Estas precondiciones no son necesarias para todas las propiedades mencionadas anteriormente. Desde un punto de vista constitucional, la definicin (c) merece especial atencin, pues resulta incompatible con una concepcin totalitaria o no democrtica del Estado de bienestar.

Hiptesis 5
Resulta ms apropiado hablar de funciones de bienestar de los Estados modernos que de Estado de bienestar. Desde un punto de vista institucional encontraremos en la discusin anglosajona una identificacin extendida del Estado de bienestar con los servicios sociales (en el sentido amplio en que utiliza el trmino el mundo anglosajn). En la discusin alemana el Sozialstaat (un trmino comparable, aunque ligeramente diferente) se dentifica con la Soziaipolitik. Estas asunciones consideran aspectos particula-

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res de un todo. El todo que hay que considerar es el Estado moderno, que desarrolla no slo funciones de bienestar, sino tambin, por ejemplo, funciones de defensa, mantenimiento del orden, integracin poltica, etc. No existen dos entidades separadas: una llamada Estado de bienestar (Sozialstaat> y otra llamada Estado constitucional, sino que es el mismo gobierno que decide acerca de la polucin estatal, de la defensa y de la seguridad social. Quienes escriben sobre Estado de Bienestar se concentran en una idea y en su particular correspondencia institucional como si estuvieran aisladas del resto de las polticas. Los servicios, sin embargo, no constituyen (o lo hacen raramente) un sistema especfico e integrado, y las funciones de bienestar del Estado no pueden ser reducidas a la operacin de los servicios sociales. Por tanto, en lugar de hablar de Estado de bienestar, dando por supuesto que los modernos Estados estn implicados primordialmente en el bienestar de sus ciudadanos, podramos hacerlo de las propiedades de bienestar o las polticas de bienestar. De este modo, se podra decir de un Estado que tiene propiedades de bienestar en la medida en que: asume responsabilidades explcitas sobre algunos aspectos del bienestar bsico de sus miembros; esta responsabilidad no es slo una declaracin, sino que est institucionalizada en forma de derechos sociales que pueden ser reclamados por quienes tienen la tituiaridad correspondiente;

la responsabilidad se materializa tambin en ciertas formas de actividad poltica para la mejora de la realizacin de esos derechos. Esta definicin trata de enfatizar la cualidad poltica de las intervenciones del Estado, que estn legitimadas por una esperada mejora del bienestar social. No asume que las intervenciones particulares sean benevolentes ni benficas per se, ni que el bienestar social pueda ser mantenido o maximizado con la sola accin poltica. Sin embargo, el contenido normativo del concepto de Estado de bienestar est incorporado cuando se asume que los derechos sociales son correlatos esenciales de las actividades estatales (KAUFMANN 1985>. Esta definicin concordaria con la de FLORA <1981 :3), para quien el Estado de bienestar es ms bien la sancin pblica de una serie de valores presentes en las sociedades modernas, como la necesidad de seguridad social, la igualdad de oportunidades, la garanta mnima de las posibilidades de vida o el rechazo generalizado de ciertas tormas de desigualdad. Sintonizara tambin con DE FELICE (1984) cuando defiende que las polticas de bienestar tienen su especificidad, pero no constituyen un sistema autnomo. De modo parecido, ESPiNG-ANDERSEN (1990: 1-2) defiende que el concepto de Estado de bienestar, en su acepcin ms comn, est asociado de un modo demasiado estrecho con las polticas convencionales de mejora social. Las polticas tradicionales de bienestar social en

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su opinin forman parte de un todo estatal inextricable.

Hiptesis 6
La definicin tradicional de la poltica social como intervencin secundaria (ex-post) no es vlida, por lo menos no lo es en la misma medida que en tiempos anteriores. Caen algunas de las fronteras que separaban la poltica social y la poltica econmica. Emerge con fuerza, por otra parte, el leit-motiv de la prevencin. A medida que las actividades de la economa y la poltica que envolvan cuestiones de poltica social aumentan, el modelo dominante de poltica social entra en crisis. La imagen de la poltica social ms tradicional reserva a sta un papel secundario. Se parte de la existencia en la economa de una distribucin de ingresos prefiscal (antes de impuestos) que debe ser modificada por la intervencin redistributiva del Estado, como si la distribucin de ingresos primaria fuera pura y no estuviera contaminada por la intervencin estatal. Esta perspectiva asume una distincin marcada entre la poltica econmica y la poltica social. Cada una de estas polticas se gobierna por un principio diferente. La poltica social se asimila con el Estado de bienestar (en sentido restringido). Su misin es compensar las desigualdades y disfunciones generadas por el sistema econmico. ste obedece las leyes naturales del mercado, con no demasiada intervencin exterior. Algunas excepciones, como el salario mnimo,

son aceptadas como males necesanos (aunque, cada vez ms, no dejen de subrayarse los efectos perversos que inducen). La poltica social tendr que ver con los esfuerzos especficos de los gobiernos por acabar con la pobreza o alcanzar una cierta medida de redistribucin a travs de la fiscalidad, la educacin, la poltica de vivienda, de mantenimiento de rentas, la sanidad, y otros servicios pblicos. El cuadro empieza a cambiar, y emerge una redefinicin del significado de la poltica social, que pasa a comprender, por ejemplo, las iniciativas gubernamentales dirigidas a alterar directamente el comportamiento de empleados y empleadores. Por supuesto, todo esfuerzo de ampliar el territorio de la poltica social debe trazar una lnea en algn sitio. Necesitaremos para los prximos aos un marco que nos ofrezca una mnima conceptualizacin.

Hiptesis 7
Es importante establecer distinciones analticas apropiadas al respecto de las finalidades y modalidades de intervencin de las polticas de bienestar. Siendo as, por ejemplo, resultar ms difcil caer en un discurso generalista, mitico y de grandes palabras sobre el Estado de bienestar. En lo que hace a los fines, resultar til incorporar el concepto de oportunidades vitales. Se trata de un concepto que engloba los cuatro problemas a que debe hacer frente el moderno Estado de bienestar: seguridad, igualdad, libertad e integracin social.

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El objetivo de la poltica social diramos es estabilizar las oportunidades de vida de, en principio, toda la poblacin (seguridad), y hacer su distribucin ms igualitaria. La poltica de las oportunidades vitales rompe ataduras y crea (o debe crear) ligaduras (vinculaciones, sentido de pertenencia): ibera e integra (DAHRENDORF 1983a y b; 1990>. El concepto es sinttico y omnicomprensivo y, como veremos, es susceptible de distinciones que se nos mostrarn muy tiles. El concepto de oportunidades vitales fue introducido por MAX WEBER en su anlisis de las estructuras de clase, que defini como estructuras especficas de desigualdad en la que las oportunidades vitales de los individuos son contingentes con respecto a su posicin de mercado, En la medida en que el Estado de bienestar influye sobre las oportunidades vitales de los individuos y grupos sociales con independencia de su posicin de mercado, reduce la estructuracin clasista de la sociedad o introduce, ms bien, una nueva dimensin de estructuracin. MAX WEBER, en Economa y sociedad, habl de tres tipos de oportunidades vitales: Gterversorgung (disponer de bienes>, u ere Lebenstellung (conseguir una posicin en la vida) y inneres Lebensschicksal (alcanzar una satisfaccin ntima), aunque sin explorar estas ltimas dimensiones. ERIK ALLARDT (1973) ha hecho una distincin parcialmente diferente. Este autor diferencia tres dimensiones de las oportunidades vitales:

tener, lo que bsicamente se refiere al nivel de vida; ser, que apunta hacia el potencial de autorrealizacin; amar, que se relaciona con la solidaridad y el sentido de pertenencia. (Tener, ser y amar representan poos opuestos a pobreza, alienacin y anomia.) En lo que hace a los medios, podramos establecer las siguientes modalidades de intervencin: intervenciones pblicas para garantizar y proteger los derechos sociales (intervencin legal); intervenciones pblicas para influir sobre la estructura de ingresos (intervencin econmica); intervenciones pblicas para la mejora del contexto material y social (intervencin ecolgica); intervenciones pblicas para la mejora directa de la competencia de los individuos (intervencin educativolasesora). Esta distincin nos permite, por ejemplo, reclamar una reorientacin de la accin pblica hacia una u otra modalidad poco explorada de intervencin, as como criticar el fracaso de un tipo de intervencin en un terreno particular. HABERMAS y LUHMANN nos ofrecen otra distincin analtica til (aunque ms abstracta). La intervencin pblica se distinguira segn hiciera uso de uno u otro medio simblico. Estos medios seran fundamentalmente: dinero, poder, derecho y solidaridad.

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El corazn histrico del Estado de bienestar es y seguir siendo la seguridad social y la provisin pblica de ciertos bienes, especialmente la sanidad y la educacin. El xito en este terreno (el del tener) es importante (an constatando lagunas e insuficiencias nada desdeables>. Los instrumentos tradicionales (complementados por otros nuevos) seguirn funcionando aqu. Sin embargo, en los terrenos del ser y el amar (hoy relativamente ms importantes) el Estado de bienestar ha tocado techo; sus instrumentos tradicionales estn agotados. Estas distinciones analticas nos permiten superar las grandes palabras de los pros y contras, de la crisis y el bienestar, para discernir los terrenos en los que son aplicables crisis particulares, sin negar a priori y necesariamente el xito y el impacto duradero de la poltica social sobre las condiciones de vida de las partes menos privilegiadas de la sociedad.

La intervencin efectiva necesita nuevos vnculos entre el Estado y la sociedad. En lugar de considerar al Estado como actor singular y autnomo, la produccin de bienestar deber considerarse como el resultado de la interaccin de agentes estatales y no estatales. Esta ltima proposicin conecta con las reflexiones que hacemos sobre las nuevas fronteras de la poltica social.

Las nuevas fronteras de la Poltica Social: tres hiptesis Hiptesis 9


La politica social es la intervencin del Estado legitimada en la provisin de bienestar a los individuos. Sin embargo, la accin poltica no es el nico modo de mantener y maximizar el bienestar. El Estado no es la nica institucin de bienestar en nuestras sociedades contemporneas. La poltica social se entiende mejor en este contexto ms amplio. En las sociedades contemporneas existen fundamentalmente cinco marcos institucionales que distribuyen recursos a los individuos y familias: el Estado, la economa, el sistema de parentesco, el mundo no lucrativo y el mercado. Las expresiones concretas de estos sistemas generales son el gobierno, la empresa <pblica o privada>, la familia y el hogar, las asociaciones, fundaciones y los grupos informales, y, finalmente, las compaas

Hiptesis 8
Mientras que las funciones clsicas del Estado moderno se centraban alrededor del problema del orden poltico bajo condiciones de libertad individual, las funciones de bienestar estn relacionadas con problemas que no tienen una naturaleza esencialmente estatal. Son muchos los que han tratado de concebir la politica social como mediacin entre el Estado y la sociedad. El concepto de Estado de bienestar tiene que incluir tambin asunciones acerca de su relacin con las estructuras y procesos de la sociedad.

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privadas de bienestar. La razn fundamental (la filosofa> que justifica la distribucin de recursos vara segn la institucin. Por ejemplo, pensamos en la equidad, las habilidades profesionales, la lealtad familiar, la caridad/altruismo o la capacidad de pago. Las diferencias formales entre estas instituciones son importantes.

Hiptesis 10
La poltica social tiene y tendr que ver, cada vez ms, con la poltica de potenciacin de esas otras instituciones. Las limitaciones con que se encuentra hoy el sector gubernamental y la revalorizacin creciente de estas fuentes por parte de acadmicos, polticos y pblico en general as lo imponen. La poltica social no es ya slo el sistema de transferencia de rentas y servicios a los individuos, sino tambin la poltica de transferencia de rentas y servicios a las fuentes no estatales de bienestar. Cmo puede el gobierno potenciar la capacidad de transferencia de recursos de las otras instituciones? Puede propiciar que otras instituciones provean estos recursos mediante una rebaja de su coste a travs de beneficios fiscales, pagos y subvenciones en favor de las mismas. Incluso an cuando no siempre se espere un pago a cambio del recurso (muchos de los recursos transferidos por el mundo no lucrativo son gratuitos o casi>, esta reduccin del coste es importante (el coste lo asume la institucin>. An cuando no siempre se perciba el coste econmico (dnde est 16

en el apoyo familiar?), ello no significa que no pueda existir bajo la lorma de un coste de oportunidad1. Se acta de este modo sobre el lado de la oferta. Alternativamente puede financiar al ciudadano el coste de la provisin del servicio por otra institucin. Esta financiacin puede ser total o parcial. Puede tomar la forma de un pago o un reembolso. El pago puede a su vez ser restringido o no restringido. No es infrecuente que esta reduccin se realice a travs de las prestaciones fiscales. La financiacin puede ser universal o selectiva sobre el criterio de los ingresos de cada familia. Se acta as sobre el lado de la demanda. Se acta tambin sobre la demanda con una reduccin de los impuestos. Es esto todo lo que pueden hacer los poderes pblicos? Acaso no hay un tercer tipo de instrumento que no es ni econmico ni fiscal? Veamos brevemente algunas posibilidades para dos sectores importantes: familia y mundo no lucrativo. Nueva poltica social y familia No son pocos los autores que, desde frentes diversos, y con significados a veces discrepantes, han propuesto medidas no clsicas de apoyo a la autonoma y vigor de la familia para hacer frente a los cuidados familiares. Veamos: Reduccin del tiempo de trabajo: mucho de este trabajo puede socializarse todava, y mucho requiere tiempo para poder realizarlo (CORDONI 1989: 71). Hexibilizacin de la normativa sobre el tiempo de trabajo.

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la poltica social

Alargamiento del periodo garantizado (de reserva de puesto de trabajo) en las excedencias por cuidado de hijos y la apertura del derecho al trabajo a tiempo parcial o al trabajo flexible en el perodo sucesivo. Creacin de nuevas excedencias para otros supuestos. Posibilidad para el hogar de reconstruir una pensin asimilando el trabajo de casa al trabajo en el mercado. Dicho de otro modo: la apertura de derechos a la seguridad social al permitirse la inclusin del tiempo dedicado a los cuidados familiares como tiempo vlido para la pensin de vejez. Reorientacin de parte de los servicios profesionales en servicios de apoyo a los prestadores informales de cuidados. Facilitacin del acceso a cursos de formacin (remunerados o no) sobre materias relacionadas con las actividades de cura para quienes se dedican a ellas. Inversin en las estructuras de barrio, ofreciendo equipamientos y espacios libres a las mujeres y nios en los barrios: Cualquier futura poltica social para la mujer que se proponga dejar espacio y tiempo para las responsabilidades familiares necesita realizar fuertes inversiones en las estructuras de barrio (ERLER 1988:117>. Revalorizacin de las funciones sociales de la familia (algunas intransferibles) y reconocimiento simblico y efectivo de la importancia del trabajo en casa.

Fortalecimiento de la cultura de la familia: Antes que apoyarnos en los programas de bienestar social para frenar el declive de la familia, deberamos buscar medios ms profundos de reparar la desgarrada fbrica cultural de la sociedad moderna (POPENOE 1991: 77>. Desde otros mbitos politicos y culturales ms conservadores, y desde la inquietud por la cultura de la pobreza y la dependencia, se han lanzado programas para el reforzamiento de la familia, en el convencimiento de que la familia es el mecanismo crucial de hecho indispensable en la produccin de personalidades autnomas y seguras de si mismas, capaces de resistirse a las lisonjas del Estado de bienestar. RALPH SEGALMAN y DAVID MARSLAND (1989) exponen un programa de cambio cultural con respecto a la familia que podra completar el panorama (plural y quiz poco homogneo) aqu ofrecido. Nueva poltica social y mundo asociativa Cules podran ser las lneas de un plan de accin en favor del desarrollo asociativo? El movimiento asociativo francs (CNVA 1989> ha definido las lneas bsicas de un plan de este tipo, conducente a mejorar el impacto de las asociaciones. En su opinin, la poltica gubernamental debera comprometerse en las siguientes direcciones: 1. Favorecer el acceso a las responsabilidades asociativas. Con el fin de favorecer el compromiso voluntario

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a travs del reconocimiento del voluntariado, debera: instituirse un incentivo fiscal que reconozca el compromiso voluntario; organizarse la proteccin social en el marco de los cometidos asociativos; organizarse las condiciones materiales del compromiso voluntario (del mismo modo como se favorece el mecenazgo financiero, debera favorecerse el mecenazgo del tiempo que supone el compromiso voluntario>; apoyarse la formacin de voluntarios y cuadros asociativos. II. Desarrollar la colaboracin para apoyar la vida federativa y asociativa. Se pide: que las asociaciones y federaciones sean efectivamente reconocidas como actores de la vida social a travs del desarrollo de una poltica de concertacin que reafirme, a todos los niveles, su papel en las instancias oficiales representativas; que se ponga en marcha una poUtica de contractualizacin autntica con los poderes pblicos, que permita principalmente la plurianualidad de las financiaciones de las actividades de inters general, en paralelo con las subvenciones de apoyo al desarrollo de la vida asociativa; que se desarrolle, a travs de relaciones construidas a todos los niveles territoriales entre los poderes pblicos y las federaciones asociativas, la planificacin de las polticas de desarrollo educativo, social y cultural. Esta planificacin debe permitir que las federaciones aporten una

ayuda real al desarrollo de la accin de las asociaciones locales, as como garantizar la igualdad de las medidas por su implantacin sobre todo el territorio; que sea reconocido el papel especfico de las asociaciones como empresas con finalidad no lucrativa, elementos dinmicos de desarrollo econmico del pas, favoreciendo su acceso a todas las medidas de apoyo abiertas a las empresas, especialmente en materia de empleo (por ejemplo, a la reduccin de las cotizaciones sociales). El informe concluye con un apartado de propuestas para mejorar el rgimen fiscal de las asociaciones y acabar con la iniquidad de la fiscalidad que se les aplica. Tambin desde el mundo asociativo francs parte la proposicin de un programa comunitario europeo de accin en favor de las asociaciones, programa que se entiende debera ser de la misma naturaleza que el programa de accin en favor de las pequeas y medianas empresas. Este interesantsimo programa que no podemos desarrollar aqu se articula en torno a dos series de propuestas: (1) creacin de un ambiente favorable a las asociaciones, y (2) oferta de servicios con vistas a favorecer su creacin y desarrollo. No nos olvidamos aqu de las propuestas del grupo de trabajo Nuevas demandas, nuevos servicios presidido por XAVIER GREFFE (1990) sobre el necesario aligeramiento de las obligaciones que recaen sobre las

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asociaciones. Tampoco podremos obviar: las reflexiones de PIERRE ROSANVALLON (1981) acerca de la necesana adecuacin del derecho a la realizacin del objetivo de reduccin de la demanda de Estado y de produccin de socialidad en la lnea de clsicos como GURVITCH, as como su sentencia: la primera condicin de este desarrollo de la socialidad reside en el crecimiento del tiempo libre <ROSANVALLON 1981:122); las propuestas de ALAIN DE ROMEFORT sobre (1) el reforzamiento de las solidaridades de vecindad a travs de un cuadro jurdico y fiscal apropiado y (2) la invencin de nuevos modos de remuneracin y de insercin <DE ROMEFORT 1988: 48
55.>.

Hiptesis 11
El reto de la poltica social del futuro ser encontrar un acomodo entre las fuentes estatales y no estatales. Cul o cules de estas instituciones debern jugar un papel preponderante? Qu relaciones establecemos? Qu modelos de jerarquizacin podemos imaginar? La respuesta nos resultar ms fcil si agrupamos el conjunto de las instituciones no estatales. El continuo de posibles opciones discurrir pues entre dos situaciones extremas caricatu rizadas: (1) Aqulla en la que las instituciones no estatales tienen prioridad en

la satisfaccin de las necesidades de los individuos y familias. (2> Aquella otra en que esa prioridad recae en el Estado. En la primera, el papel del Estado sera subsidiario, la ltima red de segunidad en una sociedad que confa preferentemente en otro tipo de instituciones. En la segunda, su papel sera prioritario, en correspondencia con una sociedad que asume implcita o explcitamente la incapacidad o indignidad de las otras fuentes. Esto no es el retrato de dos pases en especial, sino el diseo de dos modelos opuestos de resolver el dilema de quin primero?. Cada pas se acercar ms o menos a uno de esos polos extremos. Ambos modelos (en versiones menos radicales> tienen sus defensores. El debate es clsico y sigue las lneas del debate entre residualistas y universalistas. Ambos modelos comparten a pesar de sus diferencias una asuncin (por lo menos terica, muchas veces implcita, en ocasiones contradicha por la realidad): la separacin entre ambas esteras, cada una con su propia lgica, filosofa y medios de actuacin. No obstante, han aparecido dos novedades que quiebran ese ideal de separacin y aproximan, aunque muy parcialmente <ms en las preguntas que en las respuestas), ambos mundos: <1) Quienes desean un papel residual para las instituciones estatales esperan ahora que stas no jueguen tambin un papel pasivo. Ya no se puede presumir que las otras institu-

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ciones cumplan su papel: hay que contribuir a su potenciacin, an cuando slo sea para seguir manteniendo el papel residual del Estado. Los residualistas durante mucho tiempo han preferido una presencia del Estado reducida a la mnima expresin, en el convencimiento de que su preponderancia o intromisin daaba y erosionaba la fortaleza de las otras instituciones. Hoy una constatacin juega a favor de un mayor intervencionismo <directo e indirecto) estatal: el mercado tambin las daa. Un ejemplo: la familia. El norteamericano DAVID POPENOE, tras constatar que son Suecia y los Estados Unidos los pases con las mayores tasas de disolucin familiar, concluye: deberamos buscar un camino intermedio entre el Estado y el mercado <POPENOE 1991: 76). <2) A quienes confiaron en una creciente estatizacin de las necesidades sociales, se les ha cado encima el peso de la evidencia de los lmites tcnicos, econmicos y sociales de esta opcin. Las otras instituciones deben cumplir una parte an pequea de sus cometidos tradicionales. Los poderes pblicos deben apoyar esta recuperacin. En parte, y an manteniendo las distancias, los dos mundos se aproximan, y emerge la cuestin de la relacin entre las instituciones estatales y no estatales. La separacin clsica se rompe, en primer lugar, cuando los poderes pblicos deciden utilizar las otras instituciones para la oferta de un bien determinado manteniendo el pago. De aqu nace un debate sobre la

privatizacin <en el sentido restringido que le dan muchos norteamericanos) o la contratacin exterior de servicios. (Esta modalidad no nos va a interesar ahora). Esta separacin se rompe tambin cuando los poderes pblicos deciden reforzar la capacidad de transferencia de recursos de las otras instituciones, lo que podr hacer con alguna de las siguientes finalidades: (1) Las instituciones no estatales reemplazarn a las estatales. Este sera el programa de un escoramiento progresivo hacia el residualismo. Los recursos de bienestar social seran financiados y ofrecidos por instituciones no estatales: los ciudadanos compraran u organizaran su propio bienestar, lo negociaran con sus empresas y apoyaran el emerger de mil iniciativas filantrpicas. Una rebaja de impuestos debera facilitar esta reorientacin. Las instituciones pblicas mantendran su poder regulador y quedaran para las personas y grupos que no alcanzaran a manejarse con esas instituciones. El respaldo pblico a stos podra tomar la forma de transferencias en dinero que les permitiera valerse frente a la que hoy es la principal fuente creadora de socializacin y dignidad personal: el mercado. Este es un programa que ms all de la retrica ha dado pocos resultados. Algunos suponen que puede haber sido la inspiracin inicial de los gobiernos britnico y norteamericano en la pasada dcada. (2) Permitir un replegamiento a mnimos universales. Los poderes pblicos asegurarian un nivel mnimo pa-

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ra una serie de necesidades bsicas. La responsabilidad ms all de ese mnimo competira a las instituciones no estatales, encargadas de responder a las expectativas o gustos diversificados del nuevo ciudadano postindustrial o de cubrir reas muy especializadas o sofisticadas. Un programa de este tipo se ha apuntado ya en nuestro pas para las pensiones: el Estado debera ofrecer una pensin mnima universal, el ciudadano completaria voluntariamente su proteccin con un seguro privado. En efecto, no son pocos quienes sostienen que la nica responsabilidad pblica al respecto seria la de garantizar una pensin mnima para todos los ciudadanos, minimo desvinculado de la trayectoria personal y profesional del individuo y de la duracin temporal de la situacin de carencia en que pudiera encontrarse. Ms all de este mnimo, los ciudadanos podran prever una pensin voluntaria de corte individual negociada con compaas mercantiles o mutuas y sociedades no lucrativas. Este programa es conocido en la literatura internacional como la vuelta a Beveridge, por la recuperacin de su principio de cobertura universal a estndares mnimos, y lo encontramos en autores como WILSON Y WILSON <1982>0 JUDGE <1980>. <3> Mantener el statu quo en lo bsico. El reforzamiento de las instituciones no estatales tendra aqu por fin alguno o algunos de los siguientes resultados: Lina reduccin de la demanda sobre las instituciones pblicas, que, ahCuadernos de Trabajo Social

viadas de una parte de la presin que sufren, quiz puedan recomponer sus equilibrios financieros. El Estado no retrocede, slo que confa en que otras instituciones asuman voluntariamente <y con nuevos incentivos) una parte de sus cometidos tradicionales. Se abandona (incluso en la retrica) el escenario del Estado del cuidado: por falta de recursos y porque crea una sociedad fra y desmotivada. Un mejor cumplimiento por parte de las instituciones no estatales de su papel complementario, suplementario y subsidiario. Este cometido cobra importancia ante la mayor consciencia hoy de los limites, insuficiencias y agujeros del sistema pblico. Se admite adems que el Estado no podr asumir responsabilidades en determinadas reas o sectores, mrgenes que debern cubrirse alternativamente. El programa ilimitado del Estado de bienestar se ha encontrado con un techo, alto pero techo a fin de cuentas. Un complemento: el sistema de solidaridad esttica no pide sino ser completado por mecanismos convivenciales (DE FOUCAULD 1988: 198); dando por supuesto el Estado de bienestar, se trata de ir ms all y complementario con un tipo de solidaridad caliente que dimane del propio ethos de la sociedad civil y cree una vida comunitaria que hoy no existe, basada en la proliferacin del voluntariado2. Podramos sintetizar este programa del siguiente modo: residualismo no, ms institucionalismo tampoco.

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sta seria al parecer la postura de la mayora en el Reino Unido, al menos segn la interpretacin de ROBERT PINKER: ni la planificacin socialista ni la libre empresa gozan del apoyo de la mayora, que desea un mantenimiento del actual Estado de bienestar, aunque con un mayor peso de los sectores privado y voluntario <PINKER 1990: 122 Ss.). Mucho menos Estado, menos Estado, el mismo Estado (aunque complementado, reformado>. Queda fuera ms Estado, aunque no es verdad que todo el mundo haya dejado de reclamar esta salida.

Bibliografa
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Cuadernos de Trabajo Social

Once hiptesis sobre el estado de bienestar y la poltica social

Notas
1 Muchas personas normalmente mujeres organdan su vida en torno a los cuidados que prestan a sus familias, que pueden ser gravosos si hay nios pequeos ancianos o incapacitados en casa. Estas muieres en ocasiones renuncian a un trabajo, siguen trabajando a tiempo parcial o eligen un trabajo considerado de eslatus interior para poder desampear estas lareas. No es introcuenle que renuncien a una carrera protesiona!. stos son costes de

oportunidad, no lo que se pierde, sino lo que se deja da ganar. 2 Esta cita est extraida da un reciento articulo de pransa. La herancia de los dorados aos ochenta, de Manuel Escudero (EL Pais

2410192>.

Rafael AL/ENA U/RALLES Escuela universitaria de Trabajo Social universidad de Valencia

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