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MINISTRIO DA EDUCAO E CULTURA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL INSTITUTO DE PESQUISAS HIDRULICAS

INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL

JAILDO SANTOS PEREIRA

Trabalho apresentado como parte dos requisitos do Exame de Qualificao para a habilitao realizao da Tese de Doutoramento junto ao Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental do Instituto de Pesquisas Hidrulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Porto Alegre, junho de 1999.

INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL

Reviso de Literatura para o Processo de Qualificao

Jaildo Santos Pereira Aluno do Ps-Graduao em Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental, Instituto de Pesquisas Hidrulicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Esta reviso de literatura, solicitada pelo Prof. Juvir Matuela , faz parte do Exame de Qualificao do autor. Este processo iniciou-se com a solicitao por parte de cada um dos membros da banca de uma monografia sobre um tema preestabelecido, relacionado com o assunto da tese do candidato. Entretanto, considerando o grau de liberdade que foi concedido para a elaborao dessas monografias, buscou-se desenvolve-las de modo a formar um conjunto, conforme breve descrio a seguir: 1. Instrumentos Para Gesto Ambiental, desenvolvida para o Prof. Juvir Matuela, descreve os principais instrumentos para gesto ambiental que tem sido utilizado nos diversos pases, apresentando exemplos, comentando suas principais vantagens e dificuldades de aplicao; 2. Economia de gua na Agricultura Espanhola, desenvolvida para o Prof. Antnio Eduardo Lanna, apresenta os resultados de uma sria de estudos sobre a Economia da gua e a Competitividade da Irrigao, realizados pela Universidade Politcnica de Madri e o Ministrio da Agricultura, Pesca 3. Anlise Crtica dos Instrumentos Econmicos Aplicados a Gesto das , desenvolvida para o Prof. Carlos Andr Bulhes Mendes, apresenta uma anlise crtica das vantagens e dificuldades da utilizao de instrumentos econmicos para gesto dos recursos hdricos em pases em desenvolvimento, como o Brasil. 4. A Problemtica dos Recursos Hdricos no Brasil, desenvolvida para o Prof. Joel Avruch Goldenfum, pretende, a partir dos casos das bacias dos rios dos Sinos, Rio Grande do Sul; Jacar-Gua, So Paulo; Paraopeba, Minas Gerais e Cur, Cear, discutir a problemtica dos recursos hdricos no Brasil.

SUMRIO
1. INTRODUO 2. OS INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL 2.1 Comando e Controle 2.1.1 Normas sobre as emisses 2.1.2 Prescries tecnolgicas 2.1.3 Proibio total ou restrio de atividades 2.1.4 Controle do uso de recursos naturais 2.2 Instrumentos Econmicos 2.2.1 Sistemas de Cobrana 2.2.2 Subsdios 2.2.3 Seguros Ambientais 2.2.4 Permisses de Emisso Negociveis 2.3 Instrumentos Econmicos versus Comando e Controle 2.4 Outros Instrumentos 2.4.1 Educao e Informao 2.4.2 Negociao direta e acordo voluntrio 2.4.3 Informao ao pblico 2.4.4 Privatizao e Legislao de responsabilidade 3. REGULAO, INSTRUMENTOS ECONMICOS E MACROPOLTICAS 4. A EXPERINCIA COM POLTICA AMBIENTAL 5. POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA

7. BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUO A antiga diviso do mundo em dois blocos de poder, Leste e Oeste, j no existe. Atualmente, o grande desafio e ameaa o abismo em matria de riqueza e sade que separa ricos e pobres. Segundo LANDES (1998) este o maior problema e perigo com que se defronta o mundo do terceiro milnio. A outra preocupao, que acompanha de perto esta primeira, a deteriorao ambiental, e as duas esto intimamente ligadas. Na verdade, constituem um s problema, pois a riqueza gera consumo mas tambm lixo, produo mas tambm destruio. Esse lixo e essa destruio, que aumentaram muito com a produo e a renda, ameaam o espao em que vivemos e nos movimentamos. A degradao excessiva dos recursos naturais tm despertado a comunidade internacional para as questes relativas ao meio ambiente e esta preocupao tem se manifestado, entre outras formas, pela realizao de encontros com a participao de chefes de estados e de governos com o objetivo de firmarem acordos visando a reduo da poluio. Como exemplo mais recente deste tipo de iniciativa cita-se o congresso realizado em dezembro de 1997 em Kyoto no Japo, com o objetivo de aprovar metas para reduo da emisso de gases poluentes na atmosfera. Um outro aspecto que merece destaque o processo denominado Globalizao da economia. Com a reduo da proteo comercial, o final da guerra fria e o desenvolvimento tecnolgico (mais precisamente na rea das comunicaes), a nvel de comrcio internacional, as atividades econmicas passaram a se deslocar mais facilmente de um local para outro como se toda a extenso do planeta fosse um nico mercado. Neste contexto, um aspecto especialmente importante para a preservao do meio ambiente dos pases em desenvolvimento a chamada desindustrializao das economias avanadas. Com o encarecimento da mode-obra e maior rigidez na fixao de padres ambientais nos pases desenvolvidos muitas atividades industriais, principalmente as que geram maior quantidade de poluio (ou utilizam maiores quantidades de recursos naturais), tendem a se deslocarem para regies onde a oferta de emprego mais escassa e, por isso, esto dispostas a oferecer subsdios, a mo-de-obra mais barata e ainda, ou no dispem de uma poltica bem definida de proteo do meio ambiente, ou tem seus padres de qualidade fixados em nveis que pouco restringem seu uso. Mantidas estas condies, o deslocamento de atividades econmicas dos pases desenvolvidos em direo aos pases em desenvolvimento poderia implicar em um significativo aumento nos nveis de degradao ambiental destes ltimos. Tal sacrifcio da qualidade ambiental defendida, em alguns casos, com base em argumentos do tipo "a pior poluio a poluio da pobreza". Entretanto, este aumento da degradao ambiental poderia ser minimizado pelo uso de barreiras no tarifrias, visando criar obstculos para a importao de produtos em cuja produo sejam utilizados produtos e tcnicas prejudiciais ao meio ambiente. 4

As relaes entre comrcio e qualidade ambiental vm sendo discutidas j h algum tempo. Entretanto o surgimento de propostas de incentivo s prticas menos nocivas ao ambiente mediante a adoo de barreiras no tarifarias intensificou os debates e o surgimento de controvrsias. Nos pases em desenvolvimento, constantemente acusados de negligncia no tratamento da questo ambiental tal prtica tem sido interpretada como um artifcio para restringir seu acesso ao mercado. Esta prtica pode ser criticada, tambm, sob o ponto de vista da reduo da renda dos pases menos desenvolvidos, em funo do menor volume de exportaes. Este diferencial de renda poderia ser utilizado na aquisio ou desenvolvimento de tecnologias que permitissem o uso de prticas ambientalmente mais adequadas. Sendo assim, o uso de barreiras no tarifrias no deveria se dar com base em um simples banimento de produtos, mas sim na forma do estabelecimento de metas ambientais a serem atingidas ao longo de um cronograma factvel, acompanhado de programas de incentivo transferncia tecnolgica. Em outras palavras a questo quais os instrumentos que podem ser utilizados para promover a preservao do meio ambiente, preferencialmente, sem comprometer o desenvolvimento econmico. O que segue uma tentativa de descrever os principais instrumentos para gesto ambiental que tem sido utilizado nos diversos pases, apresentando exemplos, comentando suas principais vantagens e dificuldades de aplicao. 2. OS INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL Em especial as duas ltimas dcadas assistiram a uma considervel valorizao da importncia do meio ambiente o que tem proporcionado uma mudana de comportamento nos governos e nos agentes econmicos em todo o mundo. MARGULIS (1996) defende que a deteriorao da qualidade ambiental neste perodo teria sido muito pior se os governos no tivessem empregado regras e incentivos mais adequados para enfrentar os problemas ambientais. Muitos tipos de instrumentos, com grau varivel de sucesso, tm sido usados por vrios pases em decises relativas questo ambiental. Nos problemas de poluio industrial e urbana - a chamada agenda marrom - esses instrumentos podem ser divididos em dois tipos principais: os instrumentos reguladores, ou instrumentos do tipo comando e controle (C&C), e instrumentos de mercado ou instrumentos econmicos (IE). Outros instrumentos, como a ampla divulgao ao pblico, a informao e a educao vm sendo cada vez mais usados nos tempos recentes. 2.1 Comando e Controle (C&C) Os instrumentos de comando e controle, tambm conhecidos como instrumentos regulatrios, correspondem ao sistema onde o poder pblico estabelece os padres e monitora a qualidade ambiental, regulando as atividades e aplicando sanes e penalidades, via legislao e normas (LEAL, 1997). A principal caracterstica da poltica de comando e controle que a mesma, em base legal, trata o poluidor como ecodelinqente e, como tal, no lhe d chance de escolha: ele tem que obedecer a regra imposta, caso contrrio se sujeita a penalidades em processos judiciais ou administrativos 5

(ALMEIDA, 1997). O caso de no cumprimento da obrigao com bastante freqncia, penalizado com aplicao de multas. Essa mesma caracterstica considerada para alguns uma grande desvantagem e para outros uma importante vantagem. A desvantagem que os poluidores no tm liberdade para selecionar e promover os ajustes no tempo que lhes convier; no regra justa, uma vez que no leva em considerao as distintas situaes dos agentes individuais para cumprir a obrigao. A vantagem que estes instrumentos tm uma elevada eficcia ecolgica, uma vez fixada a norma (de modo apropriado), ser cumprida (se os

Mesmo nos pases industrializados, a regulamentao do tipo comando e controle tem sido a base dos sistemas de gesto do meio ambiente (MARGULIS,1996). Para que os instrumentos desse grupo possam funcionar com eficcia, os papis regulador e policial dos governos precisam funcionar em associao. O sucesso do sistema depender quase exclusivamente da capacidade que o rgo de controle ambiental tiver para assegurar a obedincia lei, ou seja, fazer os poluidores se conformarem com os padres e punir os infratores, e o poder poltico que o setor tiver para resistir s eventuais aes legais movidas pelos agentes econmicos, contestando suas iniciativas. MARGULIS (1996) destaca que mesmo nos pases em que estas condies so atendidas, os instrumentos do tipo comando e controle no esto fundamentalmente preocupados com os efeitos econmicos ou os custos em que os poluidores possam incorrer para chegarem a um certo nvel de controle. Entre as desvantagens da poltica de comando e controle, os economistas geralmente apontam: economicamente so ineficientes porque no consideram as diferentes estruturas de custos dos agentes privados para reduo de poluio; tem custos administrativos muito elevados, pois envolvem o estabelecimento de normas e/ou especificaes por agncias oficiais, bem como um forte criam barreiras entrada de novas empresas; a concesso de licenas nocomercializveis tende a perpetuar a estrutura de mercado existente; aps atingir o padro ou que a licena seja concedida, o poluidor no encorajado a introduzir novos aprimoramentos tecnolgicos (anti-poluio); podem sofrer influncia de determinados grupos de interesse. Os instrumentos de comando e controle apresentam diferentes nveis de flexibilidade e podem ser considerados nas seguintes categorias:

2.1.1 Normas sobre as emisses Esta poltica consiste em impor ao poluidor condies sobre o teor de seus lanamentos e, eventualmente, sobre o volume (RAMOS, 1996). Sendo permitido ao poluidor a escolha da tcnica ou tecnologia utilizada para alcanar os padres estabelecidos, esta pode ser considerada a forma mais flexvel da poltica de comando e controle. As normas so preferveis quando se est em presena de catstrofes ambientais ou se um risco imediato de tal catstrofe existe. Entretanto, diversos autores alertam para alguns inconvenientes na aplicao deste instrumento. Isto se torna mais evidente quando os poluidores tm custos marginais de despoluio diferentes. Como conseqncia, uma dada reduo da poluio obtida a custos mais elevados que no caso de taxas uniformes por poluente (os quais permitem igualar os custos marginais de despoluio para todos os poluidores) (CNEPA, 1995, PEREIRA 1996 e RAMOS, 1996).

Trata-se de impor uma tcnica particular ao poluidor, isto , impor (ou interditar) o emprego de certos inputs ou de certos processos de fabricao ou ainda certas tcnicas de tratamento. Esta poltica pode ser subdividida em trs grupos: Controle de equipamentos - exigncia de instalao de equipamentos antipoluio (por exemplo, filtros); obrigatoriedade de uso de tecnologias Controle de processos - exemplo: exigncia de substituio de um leo combustvel com alto teor de enxofre, empregado como insumo, por um outro, com baixo teor; Controle de produtos - visa gerao de produtos mais limpos, estabelecendo normas para produtos cujo processo de produo ou consumo final acarrete alguma forma de poluio. Exemplos: especificao da quantidade de agrotxicos em produtos agrcolas e proibio de carros

Um tipo menos difundido de prescrio tecnolgica consiste em solicitar aos poluidores aplicar a melhor tecnologia praticvel (best praticable tecnology BPT) ou a melhor tecnologia disponvel (best available tecnology - BAT) em data futura. Para que a aplicao da prescrio tecnolgica seja um instrumento eficaz necessrio que no exista dvida quanto soluo mais eficaz para atingir a norma, caso contrrio, a exigncia que uma tecnologia especfica seja adotada ser certamente fonte de m alocao de recursos. Outro inconveniente desta poltica que a quantidade real de descargas para qual o processo exigido foi projetado pode ser ultrapassada, ou o equipamento 7

que atinge certos padres pode ser modificado pelo utilizador. Excetuando a proibio ou restrio de atividades, esta , provavelmente, a forma menos flexvel das polticas de comando e controle. 2.1.3 Proibio total ou restrio de atividades A proibio total ou restrio de atividades a certos perodos do dia, reas, etc., por meio de: concesso de licenas (no-comercializveis) para instalao e funcionamento; fixao de padres de qualidade ambiental em reas de grande concentrao de poluentes; e zoneamento. Tais medidas tm por finalidade um controle espacial (e/ou temporal) das atividades dos agentes econmicos, procurando resguardar a capacidade de absoro do meio. Um exemplo de aplicao deste tipo de poltica o rodzio de automveis na cidade de So Paulo. 2.1.4 Controle do uso de recursos naturais Um exemplo deste tipo de instrumento a outorga do direito de uso. Segundo GRANZIERA (1995) a outorga um instrumento jurdico pelo qual o poder pblico, entendido como o rgo que possui a devida competncia legal, confere ao administrado a possibilidade de usar privativamente o recurso. Neste caso o controle do uso de recursos naturais realizado por intermdio de fixao de cotas no-comercializveis de extrao (ou lanamentos), por exemplo, para a extrao de madeiras o rgo ambiental pode exigir uma cotarvore de reflorestamento para cada unidade de extrao. No caso de lanamento de efluentes o rgo ambiental pode fixar a concentrao mxima admissvel que podem ser despejados no curso d'gua. 2.2 Instrumentos Econmicos (IEs) Os instrumentos regulatrios se revelaram insuficientes para sustar a degradao crescente da natureza. Por esta razo, em vrios pases surgiu a necessidade de complementar o enfoque normativo com o emprego de instrumentos econmicos (Tarqnio, 1994). Em 1972, a OCDE, (Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico), adotou o princpio poluidorpagador como base para o estabelecimento de polticas ambientais nos pases membros. Este princpio a base para o enfoque econmico da poltica ambiental (BURSZTYN e OLIVEIRA, 1982). Segundo ALMEIDA (1997), no h dvida de que a teoria econmica que oferece um suporte imediato para a discusso de instrumentos de poltica ambiental a microeconomia neoclssica, especificamente seu conceito de externalidades. Fazer valer o princpio poluidor-pagador, aplicando instrumentos econmicos, em especial, as taxas ambientais, que internalizem as externalidades no processo de deciso do agente agressor do meio ambiente, a orientao vencedora no debate internacional sobre poltica ambiental. A dificuldade seguinte est na prpria definio de instrumento econmico. 8

Supostamente, um instrumento econmico seria tido como econmico uma vez que afetasse o clculo de custos e benefcios do agente poluidor, influenciando suas decises, no sentido de produzir uma melhoria na qualidade ambiental (ALMEIDA, 1997). Observa-se que a maioria das taxas j aplicadas em vrios pases, por serem fixadas em nveis muito baixos, no chegam a ter impacto significativo sobre os custos e benefcios do poluidor a ponto de induzir uma alterao no seu comportamento e, seguindo risca a definio anterior, no poderiam ser enquadrados como instrumentos econmicos. Outra forma de se referir ao instrumento econmico tratar-se de um mecanismo atrelado a um componente monetrio, que age via preo (pelo uso ou abuso do meio ambiente) e no via quantidade. Dessa maneira, seriam excludas as licenas de emisso negociveis, pois so cotas (fsicas) que os poluidores podem negociar entre si.) As abordagens baseadas em instrumentos econmicos compreendem uma ampla gama de mecanismos potenciais e a literatura lista centenas de instrumentos particulares. Em um extremo, incluem multas ou sanes que se vinculam com os instrumentos tradicionais de comando e controle. No outro extremo, incluem enfoques baseados no laissez-faire, os quais exigem uma participao ativa do consumidor ou que litgios particulares atuem como incentivos para a melhoria da gesto ambiental. Entre esses extremos, possvel encontrar abordagens mais comuns do tipo taxao e subsdio, assim como os mecanismos menos comuns que se baseiam em direitos de propriedades comercializveis. A noo de instrumento econmico passou a significar diferentes coisas em diferentes contextos, conforme as distintas vises sobre o que economia (OECD, 1989 apud ALMEIDA, 1997). Diante disso, destacam-se a seguir, os principais instrumentos reconhecidos pelo senso comum como sendo econmicos. 2.2.1 Sistemas de Cobrana Consiste em cobrar um valor igual aos custos marginais da contaminao ao nvel timo de produo. O poluidor assumir o custo externo de sua poluio na forma de uma taxa, que obviamente tratar como custo privado. Diz-se ento que o custo externo foi internalizado. Esta lgica baseada no princpio poluidor-pagador. Uma ampliao deste conceito denominado de princpio . Neste caso, os usurios dos recursos naturais de forma geral (no somente os poluidores) devem pagar pela utilizao destes recursos. A aplicao deste instrumento como poltica de gesto ambiental cumpre, simultaneamente dois papeis: um instrumento de financiamento da luta coletiva contra a poluio e um incentivo que conduz o poluidor a modificar seu

comportamento, no caso em que tal ao menos dispendiosa que pagar a taxa. Na prtica, entretanto, no se aplica a taxa ambiental tal qual prescrita pela teoria, uma vez que a taxa tima exige o conhecimento da funo de danos do agente poluidor (valor monetrio do dano ambiental provocado por unidade de poluio emitida - o custo econmico das externalidades), um problema terico/prtico no superado. Segundo OECD (1989) apud ALMEIDA (1997), os decisores fixam valores das taxas aos nveis que eles consideram suficiente para atingir seus objetivos polticos. Os economistas da corrente principal tm adotado, de forma quase consensual, esta viso mais flexvel do papel das taxas, que provavelmente cedendo aos fatos, passam a propor sistemas mistos taxa-padro como opo

Os que defendem a taxa, como o meio mais eficaz de se atingir um padro previamente estabelecido, tomam como argumento favorvel a situao das firmas em melhores condies, que empreendem esforos adicionais para reduzir sua poluio para alm do exigido pelo padro, enquanto seus custos de controle estiverem abaixo das despesas com as taxas e que dessa forma conseguem oferecer incentivos dinmicos para inovaes tecnolgicas. Uma outra hiptese que pode ocorrer a situao de uma concentrao de firmas altamente poluidoras e em piores condies (financeiras e/ou tecnolgicas). Neste caso, o uso de taxa combinada a padro resultaria num padro mdio de poluio acentuadamente aqum do considerado aceitvel. Nesta hiptese um nmero maior de firmas optaria por pagar as taxas e continuar poluindo sem atingir o padro fixado, aumentando os riscos cumulativos de danos ambientais. Assim mesmo, a proposta vencedora de poltica ambiental essa combinao taxa-padro, em que a taxa deixa de ter seu valor determinado pelo dano marginal causado, podendo assumir distintas bases de clculo, por exemplo, taxas cobradas proporcionalmente s emisses de poluentes. A seguir apresenta-se os principais tipos de taxas, j bastante difundidas em pases Taxas sobre efluentes - a cobrana efetuada por unidade de lanamento de determinados poluentes no meio (gua, ar, solo). Consiste num tratamento caso a caso, que no diferencia as fontes poluidoras de acordo com seus respectivos danos ambientais, mas pela quantidade e/ou qualidade dos poluentes lanados. Nesse sentido, no exerce estmulos realocao espacial de atividades poluidoras, uma vez que a taxa paga por lanamento de poluente a mesma, quer a fonte se localize num grande centro industrial (altamente poludo) ou numa regio cujo meio ambiente apresente uma maior capacidade de absoro; Taxas sobre o usurio - o caso dos pagamentos pelos custos de tratamento pblico ou coletivo de efluentes, mais precisamente, so tarifas 10

cobradas uniformemente ou diferenciadas de acordo com a quantidade de efluentes tratados; Taxas sobre produtos - essas incidem sobre o preo de produtos que geram poluio no momento de sua produo e/ou consumo ou para os quais tenha sido implementado um sistema de remoo. Podem ser baseadas em especificaes do produto (exemplo: sobre contedo de enxofre em leos minerais) ou no produto como um todo (sobre leo mineral); Diferenciao de taxas - acarreta em preos mais favorveis para produtos no-ofensivos ao meio ambiente e vice-versa. Este instrumento se assemelha s taxas sobre produtos, s que normalmente neutro em relao as receitas pblicas, enquanto que essas taxas tm como objetivo adicional um aumento de arrecadao; Sistema de depsito reembolsvel ou consignao - este sistema funciona atravs da cobrana de uma taxa sobre o produto, no ponto de compra, com posterior reembolso da taxa, caso a embalagem do produto seja devolvida, ou entregue em algum local pr estabelecido para reciclagem, ou disposio segura. Um exemplo bem conhecido o depsito pago por vasilhames de bebidas (OCDE, 1994a). O uso de sistemas de consignao para embalagens de produtos potencialmente poluidores, como pesticidas, por exemplo, apontado por MARTINEZ JUNIOR e BRAGA JUNIOR (1997) como uma importante alternativa para o controle da poluio hdrica.

Este instrumento de poltica ambiental tem propriedades semelhantes s da taxa no sentido em que fornece o mesmo incentivo para reduzir as emisses, porm com a vantagem de gerar menos oposio: as empresas so evidentemente mais receptivas a medidas que financiem os custos de controle de poluio que quelas que jogam a carga sobre elas. Pode-se afirmar que existe uma equivalncia em termos das condies de primeira ordem entre taxas e subsdios, entretanto existem tambm algumas assimetrias, (a mais evidente o efeito sobre o lucro) que influenciam diferentemente as decises de entrada e sada das firmas. Os principais tipos de subsdios so: Subvenes - formas de assistncia financeira no-reembolsveis, oferecidas para poluidores que se prontifiquem a implementar medidas para reduzir seus nveis de poluio; Emprstimos subsidiados - emprstimos a taxas de juros abaixo das de mercado oferecidos a poluidores que adotem medidas anti-poluio; Incentivos fiscais - depreciao acelerada ou outras formas de inseno ou abatimentos de impostos em caso de serem adotadas medidas antipoluio. 11

Todos os tipos de subsdios apresentados acima so oferecidos pelo governo aos agentes econmicos que adotem medidas de reduo da degradao ambiental. Uma forma alternativa de subsdio, na forma de subveno, pode ser pago pelo governo vtima da poluio, para compensar os danos que lhe foram causados. Neste caso, o subsdio, cujos recursos podem ser provenientes de uma taxa ambiental aplicada sobre a atividade poluidora, tem um carter puramente compensatrio e no reduz o nvel de poluio. Enquanto alguns tipos de subsdios podem ser uma forma de incentivo ao combate dos problemas ambientais, outros se tornam promotores de prticas economicamente ineficientes e prejudiciais ao ambiente. Alguns programas de incentivo agricultura, por exemplo, foram responsveis por um aumento na converso de banhados e pelo uso excessivo de pesticidas e fertilizantes qumicos, bem como de mecanizao intensiva, provocando aumento nas taxas de eroso e poluio hdrica. Assim sendo, a reduo de subsdios governamentais tambm pode ser um instrumento econmico da poltica ambiental, como forma de corrigir algumas

2.2.3 Seguros Ambientais ALMEIDA (1997), apresenta este instrumento de poltica ambiental como um mecanismo que procura incorporar critrios de incertezas ambientais ao sistema de mercado. Na verdade trata-se de uma extenso do princpio poluidor-pagador onde o poluidor paga tambm pelas incertezas. COSTANZA apud ALMEIDA (1997), sugere que, em acrscimo s cobranas diretas por danos ambientais conhecidos, uma empresa deveria ter a obrigao de depositar um seguro igual melhor estimativa atual dos maiores danos ambientais possveis no futuro, mantido em fundos com rendimentos. Caso a empresa pudesse comprovar que os danos em potencial no ocorreram ou no ocorreriam, a importncia seria devolvida, caso os danos ocorressem, a quantia seria utilizada para recuperar o ambiente degradado e/ou compensar as vtimas da poluio. 2.2.4 Permisses de Emisso Negociveis ou Criao de Mercados Atravs deste instrumento pode-se criar artificialmente um mercado para poluio, permitindo aos agentes comprar ou vender direitos (cotas) de poluio de fato ou potencial. Este mesmo instrumento recebe outras denominaes, por exemplo, licenas de emisso comercializveis, certificados de reduo de emisso e direitos de poluio. Para evitar a falsa interpretao de que as pessoas possam adquirir direitos de poluir, o que certamente provocaria a ira dos ambientalistas, o uso da denominao permisses de emisso negociveis parece ser mais adequado.

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As permisses de emisso negociveis so um instrumento de mercado que atua via quantidade e no via preo (custo) de poluio, contornando uma grande dificuldade das taxas, que justamente determinar e manter o seu valor de modo a garantir a sua eficincia econmica e eficcia ecolgica. Um exemplo que facilita a compreenso do funcionamento deste instrumento de poltica ambiental: o governo fixa um padro de total de toneladas de dixido de enxofre por ano, total este dividido entre as empresas. Cada poluidor passa a dispor de uma cota de gs que pode emitir. Se incorpora novas tecnologias mais limpas, a ponto de suas emisses ficarem abaixo da cota, pode vender seus crditos remanescentes para outros poluidores (que continuam com nveis de poluio acima da cota) ou mesmo para outras empresas que queiram se estabelecer no mesmo ramo. Os poluidores podem escolher qual caminho mais vantajoso em termos de custo: despoluir e vender (as licenas), ou continuar a poluir e comprar. Existem vrias formas de regulamentar a comercializao das permisses de emisso negociveis {baseado em ALMEIDA (1997) e PEARCE (1985)}: Poltica de compensao (offset policy) - em reas consideradas sujas (por exemplo aquelas onde a qualidade do ar no atende aos padres ambientais) admite-se a entrada de novas empresas poluidoras ou expanso das antigas desde que adquiram permisses de emisso negociveis de empresas j existentes na rea, compensando as novas emisses com redues ainda maiores nas fontes j existentes. Ou seja, em vez de impor uma lei de zoneamento rgida, barrando a expanso de atividades na rea, permite-se o ingresso de novas empresas, uma vez que a qualidade ambiental local no seja prejudicada, mas melhorada; Poltica da bolha (bubble policy) - esta denominao devido ao fato de tratar mltiplos pontos de emisso (que lanam o mesmo poluente) de uma planta poluidora existente em determinada rea como se estivessem envoltos numa bolha. O que se controla total de emisses de cada poluente (por exemplo dixido de enxofre) lanado pela bolha. Enquanto este total estiver abaixo do total permitido (que resulta da somatria dos padres de emisso de todos os pontos de descarga da bolha), alguns pontos de descarga podem no estar atingindo o padro fixado, mas so compensados por permisses de emisso negociveis de outros pontos mais limpos. Dessa forma, os poluidores tm liberdade para montar a combinao de pontos de descarga sujos e limpos que melhor lhes convier, desde que atendido o padro de emisso total da bolha. Esta mesma poltica tambm pode ser aplicada a bolhas multi-plantas, abrindo a possibilidade de comercializao de permisses de emisso negociveis entre diferentes poluidores; Poltica de rede ou de emisso lquida (netting policy) - permite a empresas j existentes, que queiram promover alguma reestruturao ou expanso, escapar dos controles mais rigorosos que incidem sobre novas fontes poluidoras, desde que o aumento lquido das emisses (podendo descontar as permisses de emisso negociveis obtidas em outros pontos da planta) 13

seja compensado por uma reduo em outras partes da planta. Esta poltica propriamente mais alivia o agente poluidor de uma regulamentao do que Estoque de permisses (banking) - permite s empresas estocar permisses de emisso negociveis, para uso futuro, nas polticas de compensao (offset policy), polticas da bolha ( ubble policy), poltica de rede ou de b emisso lquida (netting policy) ou vend-los para terceiros. A regulamentao da comercializao das permisses de emisso negociveis envolve ainda o modo como so distribudas no primeiro momento. Segundo LANNA (1996), a rigor, no interessaria o preo original de cada ttulo - eles poderiam ser, inclusive, distribudos gratuitamente entre aqueles agentes que tenham seus lanamentos previamente licenciados. As vantagens da aplicao das permisses de emisso negociveis: permite um controle direto do montante de poluio (que fixado no momento inicial da distribuio das permisses). O padro ambiental desejado fixado em termos de quantidade (e no mediante a ajuste da taxa) que uma grande vantagem principalmente numa estrutura de inflao e de entrada de novas fontes de poluio no mercado: com quantidade fixa de permisses, o preo deve aumentar para equilibrar o mercado como resultado do excesso de demanda; a concesso das permisses pode ser motivo de um leilo de tal forma que as fontes pagam pelo direito de poluir ou podem ser simplesmente distribudos sem encargos s fontes existentes, as quais so livres para troc-los ou vend-los a novas fontes. A vantagem desta poltica que o fato de do poluidor deter a propriedade de um tal ativo de valor, muito provavelmente, deve gerar menos resistncia do que a imposio de uma taxa; permite que organizaes no-governamentais que tenham como objetivo comprar uma melhor qualidade ambiental, atinjam seu objetivo comprando uma parte destas permisses de emisso negociveis e retirando-as do mercado. Esta alternativa tambm poderia ser adotada pelo poder pblico, sempre que notar que algum agente compra ttulos com objetivo puro e simples de impedir a concorrncia e monopolizar o mercado de seu produto. Entretanto, a aplicao deste instrumento de poltica ambiental apresenta uma srie de inconvenientes. LAMBELET (1972) apud PEARCE (1985), demonstrou que se algum poluidor pode influir sobre os preos das permisses, o preo no se relacionar com os custos marginais de controle de poluio da forma adequada. Ocorre a mesma situao se este mercado enfrenta um nico poluidor (monoplio). Isto sugere, em parte, que o organismo controlador deve abranger uma rea extensa para que o preo global das permisses fique governado pela demanda e pela oferta agregadas e no por aes de

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Um aspecto relevante em relao a aplicao deste instrumento que ele no gera receitas e nesta poca de dficit oramentrio onde os governos procuram novas fontes de receita, isto pode at se constituir em um fator determinante para a escolha do instrumento de poltica ambiental a ser utilizado. OATES (1991) apud RAMOS (1996) menciona a criao de uma lei federal nos Estados Unidos, em 1987, que imps uma taxa sobre emisses de xido de nitrognio e de enxofre. Esta taxa no foi proposta por uma instituio encarregada do meio ambiente mas pela House Ways and Means Committee a fim de obter receitas para reduzir o dficit do oramento federal. Existem experincias na adoo desta poltica nos EUA, no controle da The Clean Air Act - 1970), comentado por PEARCE e TURNER (1990), e na extrao de ostras, na forma de Permisses de Extrao de Recursos Negociveis. Na Nova Zelndia e Austrlia existe esta experincia no controle de pesca. Uma outra variao desta poltica a concesso de Direitos de Desenvolvimento Transferveis que possui uma aplicao relativamente recente na proteo de terras midas (wetlands) nos EUA, atravs do sistema de "estoque de mitigao" (Mitigation Banking). Este sistema consiste na criao, restaurao ou aumento da proteo de uma rea de wetlands funcional, para antecipar ou compensar a ocorrncia de impactos em wetlands da mesma ecoregio. Dessa forma, o licenciamento de atividades que se wetlands, pode ser condicionado aquisio de "crditos de mitigao". Os resultados no controle da poluio atmosfricas originadas em emisses industriais nos EUA ainda no foram os esperados j que a maioria das transaes ocorreram no mbito dos conglomerados industriais, ou seja, pelo rearranjo das emisses entre as diversas unidades produtoras de uma mesma empresa industrial, detentora de uma certa quantidade de ttulos, e no entre grupos industriais distintos. Segundo LANNA (1996), a causa , possivelmente, os altos custos de aquisio de informao sobre a disposio de negociao de outras indstrias, o que envolveria a liberao de segredos industriais. O quadro 1 apresenta um resumo da experincia americana no uso das permisses de emisso negociveis, no controle da poluio do ar, no fim da

Quadro 1 - Experincia americana no uso das permisses de emisso


Poltica Ano de Implantao Nmero de transaes Reduo de custos
(US$ milhes)

Bolhas 1979 Federal Estadual 42 89 300 135 zero zero

Compensao 1976 2000 Grande Zero

Redes 1974 5000-12000 525-12300 Provavelmente insignificante 5000-120000

Estoque 1979 <120 Pequena Provavelmente insignificante <100 <20

Impacto na Qualidade do ar Natureza das transaes Internas Externas

40 2

89 0

1800 200

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Fonte: OECD (1994a)

Finalmente, cabe frisar que as permisses negociveis representam o mais liberal dos instrumentos econmicos de controle ambiental, pois apesar da interferncia do governo no momento inicial da distribuio das cotas de emisso, a partir da o poluidor tem flexibilidade para realizar ou no melhorias ambientais, no precisando inclusive contribuir para os cofres pblicos, como ocorre com as taxas. Para finalizar a apresentao dos instrumentos econmicos, o Quadro 2, a seguir, apresenta um resumo destes instrumentos, baseada uma lista de checagem elaborada pela OECD (1994a), contendo as possveis circunstncias sob as quais poderiam ser aplicados. Esta lista foi adaptada de uma verso anterior, para contemplar o contexto dos pases em desenvolvimento. O Quadro 3 apresenta, de forma mais genrica, os mecanismos de gesto ambiental que incorporam incentivos econmicos orientados para o controle, para o mercado e para o litgio.

Baseado em Hahn, R. e Hester, G., 1989, "Where did all the markets go? an analysis of EPA's

Emissions Trading Program", Yale Journal of Regulation, vol. 6, n. 1, winter pp. 109-153 e Hahn, R., 1987, "The market for bads: EPA's experience with emissions trading", Regulation, n. 3/4.

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Quadro 2 - Resumo de alguns instrumentos econmicos


Cobrana sobre Emisses Definio Cobrana sobre a descarga de poluentes na atmosfera, gua e solo Vantagens Reduz os custos de atendimento ao padro Incentivo dinmico reduo da poluio Aumento da arrecadao Flexibilidade de resposta Aplicabilidade Principalmente para fontes estacionrias Os custos marginais de abatimento devem ser variveis O monitoramento das emisses deve ser vivel Relevncia em funo do tipo de meio gua: alta - Existe na Frana, Alemanha e Holanda Ar: Mdia a alta - mais fcil onde as emisses so estimadas pelo consumo de Resduos: mdia - existe para efluente txico nos EUA; efluente da criao de gado na Holanda Rudo: alta - avies; baixa - automveis

Como alocar a arrecadao especifica Os efeitos distributivos so relevantes nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento Pode ser necessrio um monitoramento complexo, limitando a relevncia da cobrana para pases em desenvolvimento, dependendo do estgio de desenvolvimento

Cobrana sobre produtos com efeitos negativos sobre o meio ambiente Vantagens Estimula a reduo no uso do produto, a substituio do produto e a reduo de efluente na fonte Incentivo dinmico reduo da poluio Aumento da arrecadao Pode substituir as cobranas por emisses Aplicvel para fontes mveis e difusas Facilidade de implementao Flexibilidade Aplicabilidade Onde o produto usado em grandes quantidades Produtos facilmente identificveis Alta elasticidade da demanda Necessidade de controlar fontes difusas Possibilidade de usar os canais fiscais e administrativos existentes Relevncia em funo do tipo de meio gua: alta - cobrana sobre fertilizantes na Escandinvia; leos lubrificantes na Alemanha Ar: alta - contedo de enxofre dos combustveis na Frana; preos diferenciados para gasolina com e sem chumbo, em vrios pases Resduos: alta - reciclagem de vasilhames de bebidas, containers, etc. Rudo: mdia - possvel taxao de veculos, em funo dos nveis de rudo Inaplicvel onde as proibies so mais apropriadas (substncias altamente txicas) Implicaes sobre o comrcio e a competitividade Problemas relacionados aos efeitos distributivos, principalmente em pases em desenvolvimento

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Quadro 2 - Resumo de alguns instrumentos econmicos (Continuao)


Cotas de emisso ou de uso de recursos cujo total de cotas individuais igualam o padro ambiental, sendo esta cotas negociveis Vantagens Reduz os custos de controle Permite o crescimento econmico sem a reduo da qualidade ambiental, uma vez que novos poluidores podem comprar as cotas dos poluidores existentes Flexibilidade Os "preos" da negociao podem variar, a fim de reduzir a poluio total. Ex: o preo de uma unidade incremental de poluio pode ser a reduo de duas unidades em algum outro lugar Aplicabilidade Melhor aplicado para fontes estacionrias Os custos de abatimento devem ser variveis entre os poluidores Os custos de extrao devem variar, se as cotas so aplicadas ao uso de recursos Deve haver um nmero significante de negociadores Potencial para inovao tecnolgica impacto ambiental deve ser independente da localizao dos poluidores Mercados de intermediao asseguram um mercado funcional Relevncia em funo do tipo de meio gua: baixa - os impactos ambientais dependem da localizao da fonte Ar: alta Resduos: baixa - os impactos ambientais dependem da localizao da fonte Rudo: baixa - os impactos ambientais dependem da localizao da fonte Dificuldade de aplicao para mais de um poluente simultaneamente - um problema para o controle integrado da poluio Possveis reas crticas, pois as permisses podem ficar concentradas em uma Surgem ganhos econmicos que revertem para os poluidores, a menos que as

Custos de transao potencialmente altos Difcil aplicao em pases em desenvolvimento, pela necessidade de um mercado relativamente sofisticado, mas pode ser bem utilizado, na forma de cotas de uso de recursos (pesca, por exemplo), onde existam rgos regulamentadores. Fonte: OECD (1994a)

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Quadro 3 - Mecanismos de Gesto Ambiental que Incorporam Incentivos Econmicos


< ORIENTADOS PARA O CONTROLE > < ORIENTADOS PARA O MERCADO > < ORIENTADOS PARA O LITGIO >
Regulamentos e Sanes
Exemplos Gerais Padres
O governo restringe a natureza e a quantidade de poluio ou do uso de um recurso para poluidores individuais ou usurios do recurso. O cumprimento monitorado e sanes (multas, etc.) aplicadas ao descumprimento

Taxas, Impostos e Cobranas


Cobrana por Uso ou Emisso
O governo estabelece cobranas de poluidores individuais ou usurios de um recurso baseado na quantidade de poluio ou de uso do recurso e na natureza do meio receptor. A taxa alta o suficiente para criar um incentivo reduo de impactos.

Criao de Mercados
Licenas Comercializveis
O governo estabelece um sistema de licenas de poluio ou de licenas de uso de um recurso comercializveis. O rgo ambiental leiloa ou distribui e monitora o cumprimento das licenas. Os poluidores ou os usurios do recurso comercializam as licenas a preos de mercado no-controlados Requer Pouca Regulao Muito Alta Eficincia Econmica/Alta Adeso Necessidade de Legislao sobre os Direitos de Propriedade No Gera Receita Recorrente / Transferncia de Renda entre os Agentes Econmicos Implementao Demorada Licenas comercializveis para os direitos de captao de gua, e para emisses poluidoras Desapropriao para construo incluindo valores ambientais Direitos de propriedade ligados aos recursos potencialmente impactados pelo desenvolvimento urbano (florestas, solo) Sistemas de depsito-reembolso para resduos

Interveno de Demanda Final


Selos Ambientais
O governo apoia um programa de rotulao que exige que se divulguem as informaes ambientais sobre produo e disposio final. Aplicam-se selos ambientais aos produtos ambientalmente saudveis

Legislao da Responsabilizao
Legislao da Responsabilizao Estrita
O poluidor ou o usurio do recurso obrigado por lei a pagar s partes afetadas por quaisquer danos. Estas recebem indenizaes atravs de litgios ou do sistema judicirio

Vantagens e Desvantagens
Requer Muita Regulao Baixa Eficincia Econmica Longas e Dispendiosas Disputas Judiciais No gera Receita Fiscal Implementao Imediata Padres de emisses Requer Pouca Regulao Alta Eficincia Econmica / Alta Adeso Necessidade de Legislao Especfica para Superar Restries Fiscais Gera Receitas Fiscais/ Problemtico para as Atividades Governamentais Implementao Demorada Taxas por no-cumprimento da legislao ambiental Tributos convencionais colocados sob tica ambiental Royalties e compensao financeira para a explorao de recursos naturais Bnus de desempenho para padres de Requer Pouca Regulao Alta Eficincia Econmica Normas Auto-Impostas Necessita Subsdio Implementao Demorada Rotulao de produtos de consumo referente a substncias problemticas (por exemplo: fosfatos em detergentes) Educao para a reciclagem e a reutilizao No Necessita de Regulao Moderada Eficincia Econmica Legislao Geral / Dispendiosas Disputas Judiciais O Governo um Possvel Litigante/ Discrimina os Pobres Implementao Demorada

Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas Compensao de danos Responsabilizao legal por negligncia dos gerentes de empresa e das autoridades ambientais Bnus de desempenho de longo prazo para riscos possveis ou incertos na construo de infra-estrutura Exigncias de Impacto Lquido Zero para o traado de rodovias, oleodutos e passagens sobre gua

Licenciamento para atividades econmicas e relatrio de impacto ambiental Restries ao uso do solo

Legislao sobre divulgao, exigindo que os fabricantes publiquem a gerao de resduos slidos, lquidos e txicos Lista negra dos poluidores

Normas sobre o impacto da construo de estradas, oleodutos, portos, Diretrizes ambientais para o traado das vias urbanas Multas sobre vazamentos em instalaes de armazenagem situadas no porto ou em terra Proibies aplicadas a substncias consideradas inaceitveis para os servios de coleta de Quotas de uso de gua

Impostos afetando as opes de transporte intermodal Impostos para estimular a reutilizao ou reciclagem de materiais problemticos( ex. Impostos sobre pneus, sobre baterias) Cobrana por disposio de resduos slidos em aterro sanitrio Cobranas pelo uso de um recurso natural (usurio, pela gua)

Fonte: Sera da Motta (1996)

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sobre a superioridade de um ou de outro instrumento. A defesa dos instrumentos econmicos geralmente baseada na argumentao de que sua essncia reside no funcionamento do mercado, permitindo simultaneamente a flexibilidade de resposta por parte dos agentes poluidores. Em contrapartida, sob polticas de comando e controle, do tipo prescrio tecnolgica, o poluidor no tem alternativas, a no ser a adoo da tecnologia prescrita. Sob a ao de instrumentos econmicos, um custo pela poluio imposto ao poluidor, que pode escolher a maneira mais eficiente de responder a este custo. Desta forma, seria incentivada o atendimento a padres ambientais mediante a busca da eficincia econmica interna. A possibilidade de reduo dos custos totais de atendimento dos padres estabelecidos, mediante a busca de uma eficincia econmica global, outro argumento de defesa dos instrumentos econmicos. Como os custos de controle da poluio variam de um poluidor para outro, o controle da poluio deveria ser direcionado para os poluidores capazes de efetua-lo com os menores custos. Um estudo realizado para o setor industrial no Estado de So Paulo revela que o uso de uma taxa com base no contedo de poluio de efluentes acima dos padres de emisso sobre matria orgnica pode reduzir o custo total de controle e gerar receitas. O estudo simula vrias estratgias de combinao de taxas e nveis mnimos de controle exigidos para as fontes poluidoras para atingir um certo nvel total de controle no estado. Os resultados apresentados no Quadro 4 indicam que seria possvel reduzir em at 70% os custos totais de controle incorridos pelo setor, quando comparados com uma abordagem tradicional do tipo comando e controle (C&C) com base na exigncia de um controle mnimo uniforme por firma sem a possibilidade de taxao. A economia de custos foi estimada em um valor anual de aproximadamente US$ 6 milhes. Este montante pago pelas empresas como taxao por sua poluio residual acima do nvel mnimo de controle. A receita gerada por esta taxao pode ser pequena, quando comparada a outras fontes de receita fiscal, mas uma fonte de receita pblica que pode ser usada para outras finalidades (por exemplo, educao ou sade) ou mesmo para gastos ambientais (SERA DA MOTTA, 1996). Quadro 4 - Custos de Controle: IEs versus C&C
Meta individual de controle exigida por firma (%) 0,32 100,0 0,40 96,00 0,61 90,00 0,84 85,00 1,45 80,00 C&C 77,40 Fonte: SERA DA MOTTA (1996) Taxa (US$/t) Custo total (000US$) 3.079,00 3.205,00 4.616,00 6.329,00 8.590,00 10.367,00 Receita total gerada (000US$) 5.972,00 5.913,00 5.398,00 4.047,00 2.017,00 --------

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Vrios estudos simularam os efeitos da adoo de polticas baseadas em instrumentos econmicos para reduo da poluio do ar em distintas localidades nos EUA. Para se atingir o mesmo padro ambiental, esses estudos apontaram um diferencial de custo em mdia seis vezes superior das polticas de comando e controle em comparao s polticas de custo-mnimo (baseados em incentivos econmicos) (ALMEIDA, 1997). Estes estudos apresentam um problema que a comparao feita entre polticas de comando e controle adotadas na prtica e polticas idealizadas (no praticadas) de custo mnimo, sendo que os resultados so interpretados como ganhos potenciais da adoo de instrumentos econmicos, tais como licenas de poluio. Uma comparao mais realista deveria ser feita entre polticas de comando e controle e polticas baseadas em instrumentos econmicos (taxa, licenas, etc.) ambas j colocadas em prtica. Dessa forma, as restries polticas e as dificuldades prticas para a implantao de instrumentos econmicos deixariam de ser ignoradas por estudos que se valem de fatos altamente estilizados para comparaes. Os instrumentos econmicos, alm da propriedade de eficincia econmica (soluo de custo mnimo) que corresponde a uma vantagem no sentido esttico apenas, proporcionam tambm incentivos econmicos para: redues adicionais de poluio, desde que haja tecnologia disponvel; desenvolvimento e introduo de novas tecnologias de controle da poluio. No caso da aplicao de taxas, em funo da dificuldade em determinar seu valor timo e no receio existente de que possam provocar um efeito negativo sobre a competitividade regional, sua determinao geralmente feita atravs de uma negociao entre os setores envolvidos. Dessa forma, o valor estabelecido, em geral, no ter condies de incentivar a inovao tecnolgica nos nveis teoricamente preconizados. A aplicao de uma poltica de controle ambiental demanda grandes investimentos do poder pblico voltados para a fiscalizao. Principalmente nos pases mais pobres, com recursos financeiros mais escassos, isto agrava a impresso, primeira vista, de que a escolha entre crescimento econmico ou proteo ambiental claramente antagnica, gerando resistncias e dificuldades e enfatizando a necessidade de se ter os menores custos de controle possveis. A maioria dos autores indica que a aplicao dos instrumentos econmicos envolve menores custos, pela diminuio da necessidade de monitoramento sistemtico da qualidade ambiental, adotandose normalmente sistemas alternativos que envolvam automonitoramento dos agentes com fiscalizao das agncias responsveis. De qualquer forma a necessidade de monitoramento continua. Sera da Motta (1996) destaca que os IEs no so um substituto para as instituies fracas ou para o C&C. Alguns elementos regulatrios so, inevitavelmente, necessrios e uma base institucional forte pr-requisito para

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2.4 Outros Instrumentos Alm dos j mencionados instrumentos de comando e controle e dos instrumentos econmicos, os rgos de controle ambiental vm empregando outros meios e iniciativas para obrigar os poluidores a controlarem suas emisses e/ou reduzirem os impactos da poluio que produzem. A seguir destacam-se os principais desses instrumentos. 2.4.1 Educao e Informao Segundo Margulis (1996) alguns fracassos de mercado que levaram degradao ambiental resultam de uma carncia de informao. Por exemplo, na falta de informaes sobre a natureza e a extenso das emisses poluidoras das empresas, as comunidades locais podem no ter conscincia dos riscos potenciais e do que pode ser feito para reduzi-los. Alm disso a informao pode indicar para uma empresa que a adoo de uma "tecnologia limpa" pode reduzir os danos ambientais e seus custos de produo. A informao e a educao podem ser eficazes para mobilizar as partes afetadas e aumentar o conhecimento acerca das condies ambientais e sanitrias. A educao ambiental, em particular, envolve campanhas pblicas, o uso dos meios de comunicao, seminrios, audincias e debates pblicos, e outros canais alm da mera educao formal. Os grupos-alvo, afora as comunidades diretamente afetadas, incluem operadores de instalaes de tratamento nas indstrias, procuradores, juizes e advogados para melhor cumprimento da legislao ambiental e o pessoal dos rgos de controle ambiental, para adquirirem conhecimentos sobre outros instrumentos de controle. 2.4.2 Negociao Direta e Acordo Voluntrio Em muitos casos de problemas ambientais, o nmero de indivduos envolvidos no muito grande, de modo que os poluidores e as comunidades afetadas podem negociar uma soluo sem a intervenincia do governo. Os governos devem assegurar aos indivduos afetados as informaes necessrias acerca dos efeitos da poluio, e talvez ajud-los a se organizar, mas afora isso no precisam participar diretamente das negociaes. Um tipo de negociao direta possvel entre os vrios grupos interessados so os chamados acordos voluntrios, em que os poluidores podem ser convencidos a mudar sua conduta por persuaso moral. Embora esses acordos s possam ser individuais (ou locais, na melhor das hipteses), e tipicamente s se apliquem s indstrias, so evidentemente muito flexveis, requerendo pouca burocracia e envolvendo diretamente os grupos de interesse afetados, que podem ajudar a fiscalizar o cumprimento de seus termos. 2.4.3 Informao ao Pblico A presso do pblico um instrumento poderoso para forar a mudana. Em muitos pases, os rgos de controle ambiental divulgam o desempenho de 22

vrias indstrias no que se refere ao controle da poluio. Isto produz a censura pblica, boicotes dos consumidores e a cobertura negativa dos meios de comunicao, resultando na tomada de conscincia ambiental pelas diretorias de empresas e iniciativas efetivas de correo. Apontar os 10 maiores poluidores de uma regio, por exemplo, o procedimento habitual (caso da Indonsia); tipicamente, as mesmas indstrias no aparecem na lista em dois anos consecutivos, o que significa que o sistema pode de fato levar as indstrias a adotar iniciativas de controle. A informao atua, por um lado, alimentando a presso que o pblico exerce sobre os poluidores para que estes mudem seus comportamentos e, por outro, bonificando em forma de "boa publicidade" as empresas que se esforaram para colaborar com o meio ambiente. As grandes companhias gastam grandes vultos com propagada. A informao ao pblico sendo utilizada de forma eficiente pode induzir s empresas a transferirem parte desses recursos para reduzir os impactos provocados pelo seu processo produtivo e, ainda, obterem ganhos publicitrios. 2.4.4 Privatizao e Legislao de Responsabilidade Evidentemente a privatizao e a legislao de responsabilidade no so instrumentos de controle ambiental, porm, a privatizao de empresas estatais tende a aumentar a produtividade e a eficincia. Neste caso as melhorias para o meio ambiente so muitas vezes um benefcio adicional deste processo, na medida em que as empresas procuram reduzir seu consumo de recursos naturais, como a gua e a energia. O problema desta abordagem a definio da responsabilidade pelos danos passados, nem sempre assumidos pelos governos. Os governos podem facilitar o progresso ambiental estabelecendo regras claras que definam de quem a responsabilidade pelos danos ambientais do passado e tornando os novos controladores das empresas responsveis por 3. REGULAO, INSTRUMENTOS ECONMICOS E MACROPOLTICAS Uma importante questo como as polticas macroeconmicas podem limitar os impactos de outras intervenes mais direcionadas, tais como os instrumentos econmicos aplicados gesto ambiental. HUBER et al. (1998) destacam que existe conexes entre as polticas macroeconmicas e a qualidade ambiental, entretanto a direo desses impactos , tipicamente, altamente irregular ou incerta. Poltica Monetria

A questo em debate qual os impactos das polticas associadas taxas de juros e ao crdito sobre a qualidade ambiental.

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Teoricamente, as taxas de juros so simplesmente o preo do capital, onde a questo, at certo ponto, se traduz em se o investimento de capital ambientalmente benfico em si. No plano econmico, taxas de juros mais baixas estimulariam o investimento em muitos tipos de esquema, dos investimentos industriais altamente poluentes at os projetos de parques nacionais. Em suma, muito difcil generalizar se os impactos ambientais das polticas monetrias so fundamentalmente bons ou maus para a qualidade ambiental. Poltica Comercial

O processo de globalizao da economia e, mais especialmente, o processo de desindustrializao dos pases mais desenvolvidos gerou uma preocupao de que a necessidade de atrair investimentos poderia transformar alguns pases, em especial os mais pobres, em 'parasos da poluio'. Ou seja, os pases menos desenvolvidos toleraria um nvel maior de poluio para receber os investimentos que esto sendo transferidos dos pases industrializados. Entretanto, a maior parte da literatura emprica sugere que tais generalizaes no tem validade (FOLKE et al., 1994 apud HUBER, 1998). A extenso dos subsdios ambientais tipicamente insuficiente (comparado aos custos de outros insumos), as polticas comerciais estimulam mais tipicamente as indstrias menos poluentes e os atuais protocolos de comrcio internacional (como Nafta, UE, Mercosul) tendem a estimular as polticas de produo ambientalmente responsvel nos pases de origem. Poltica Fiscal

Estas polticas so especialmente preocupantes quando, inadvertidamente, distorcem as decises de investimento de modo a penalizar a qualidade geral pode ser usada para estimular os investimentos ambientalmente adequados, atravs, por exemplo, de taxas de depreciao acelerada do capital para os equipamentos de

PEARCE et all. (1990) apud HUBER (1998) destaca que o papel da poltica fiscal setorial tem recebido a maior ateno devido s distores potenciais que ele tem sobre decises de investimento setorial e devido ao fato de que estas polticas j so, de um modo geral, fortemente direcionada para estimular determinados tipos de atividade. A maior parte das preocupaes iniciais, referentes s polticas agrcolas e florestais insustentveis, est enfocada sobre as polticas setoriais fiscais tais como cobranas pelo corte de rvores para extrao de madeira, subsdios aos fertilizantes qumicos ou subsdios aos pesticidas. O Quadro 5 apresenta as principais conseqncias ambientais das atuais polticas econmicas na Amrica Latina.

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Quadro 5 - Principais Conseqncias das Atuais Polticas Econmicas na


POLTICAS Poltica Econmica
Estabilizao Macroeconmica Controle dos preos pblicos Introduz eficincia na gesto das Cria barreiras incluso dos custos empresas de servios pblicos com base ambientais nas tarifas pblicas a fim de em recursos naturais evitar conseqncias inflacionrias Induz remoo do crdito e dos Reduz o escopo para a melhoria da subsdios fiscais nas polticas setoriais remunerao do servidor pblico e da perversas ao meio ambiente: estimula alocao oramentria no setor da um sistema de preos reais para as

CONSEQNCIAS POSITIVAS NEGATIVAS

Controle do dficit pblico

Poltica monetria restrita baseada em altas taxas de juros

Induz reciclagem e conservao para Reduz a capacidade de Financiamento compensar os altos custos de capita das empresas para assumir gastos ambientais com os procedimentos de controle ambiental e converso do estoque de capital Reduz o escopo, a curto prazo, para a imposio de custos ambientais nas polticas tarifrias se um aumento significativo de tarifa prejudicar imagem da privatizao

Poltica Comercial
Privatizao Cria a oportunidade de introduzir Venda de empresas estatais ou concesso de eficincia, de eliminar os subsdios e de servios pblicos corrigir responsabilizaes ambientais nas atividades econmicas privatizadas, tais como o fornecimento de eletricidade, derivados de petrleo, gua tratada, servios de saneamento e coleta de resduos slidos Liberalizao do Comrcio Induz as empresas industriais e Estratgias de promoo da exportao e de comerciais que sejam dinmicas e orientadas para a exportao a cumprirem os padres internacionais de gesto ambiental, tais como o ISO 14000 e os selos ambientais Reduo das tarifas de Importao

Induz ao esgotamento acelerado das atividades voltadas para a exportao de recursos naturais, tais como minerao, extrao de madeira, pesca e agricultura

Induz a importao de bens de capital Cria oportunidades para a importao de que incorporem tecnologia limpa resduos de risco dos pases desenvolvidos Cria oportunidades para a introduo de Reduz o escopo dos instrumentos fiscais critrios ambientais na tributao especficos que tenham receita convencional rubricada, pois as reformas visam a desvincular a receita da despesa

Poltica Fiscal
Reviso do sistema tributrio

Fonte: HUBER et al. (1998)

4. A EXPERINCIA COM POLTICA AMBIENTAL Muito embora ainda predominem com folga a utilizao de instrumentos comando e controle, estudos da OECD confirmam uma tendncia de uso crescente de instrumentos econmicos na poltica ambiental de seus pases membros. A explicao para a predominncia dos instrumentos de "comando e controle" , em parte, a eficcia ecolgica apresentada pelos mesmos (a certeza dos efeitos da regulao sobre a qualidade ambiental), que garante amplo apoio da opinio pblica, notadamente de grupos de ambientalistas, e que seguramente influenciam a tomada de deciso. Os decisores, por sua vez, esto mais familiarizados a este tipo de poltica, dada a experincia com a mesma em outras reas de polticas pblicas. Outro aspecto importante que os instrumentos de regulao parecem ser preferidos tambm pelos prprios poluidores. As empresas acreditam ter maior 25

influncia sobre as regulaes por intermdio de acordos, negociaes, algumas inclusive de carter ilcito (suborno a fiscalizadores, por exemplo). Certas formas de regulao, como as licenas no comercializveis, padres de qualidade ambiental e zoneamento, podem operar como barreiras entrada de novas empresas, favorecendo as empresas j estabelecidas no mercado que, por sinal, se esforam por alegar que o meio ambiente j est sobrecarregado de poluidores. Alm disso, instrumentos econmicos como as taxas representariam adies aos custos da produo mais limpa, a qual as empresas so induzidas a implementar. A deciso pela adoo ou no de instrumentos econmicos passa por preocupaes e avaliaes econmicas, cientficas e polticas. Neste sentido, os potenciais impactos do uso dos instrumentos econmicos, sobre determinadas classes de renda, ou setores de atividade, representam um aspecto chave a ser considerado. A avaliao das conseqncias distributivas sobre grupos de renda baixa um exemplo. A OECD (1994b) aponta duas questes que ilustram a complexidade da anlise dos efeitos distributivos dos instrumentos econmicos e cujo esclarecimento fundamental, para que se obtenha um cenrio adequadamente informado sobre as conseqncias da Quem so os beneficiados (ganhadores) e quem so os prejudicados (perdedores), no caso de implementao de instrumentos econmicos? Caso ocorram efeitos negativos, quais so as medidas capazes de atenualos? ALMEIDA (1997), destaca que um forte argumento levantado a favor das taxas ambientais que estas poderiam ser adotadas em meio a uma reforma mais ampla: uma reforma tributria verde, em que fossem reduzidos os impostos sobre a renda (em especial sobre os rendimentos do trabalho) e sobre produtos/atividades ambientalmente corretas e elevados os impostos sobre as atividades que a sociedade deseja desestimular (ambientalmente

Esta troca parece muito atraente, embora exista uma dificuldade de convencer as pessoas a pagarem por algo que antes usufruam gratuitamente. Acredita-se que essas pessoas fariam oposio a este tipo de pagamento devido a suspeita de que teriam que simplesmente arcar com mais impostos sem se beneficiarem da reduo de outros. No que diz respeito a classe trabalhadora esta suspeita , de certo modo, procedente, conforme ilustra os dados disponveis sobre a evoluo de impostos totais na UE no perodo 1980-1993 (ALMEIDA, 1997): Impostos sobre o trabalho - constituem a principal fonte de taxao (em torno de 50%) e esta parcela Imposto sobre o capital - constituem a segunda maior fonte de taxao (aproximadamente 20%), porm esta parcela foi decrescente no perodo;

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Imposto sobre energia e as demais taxas ambientais - so relativamente pequenas em 1993 (5,2% e 1,5% respectivamente), porm esta parcela foi crescente no perodo. Uma anlise geral sobre a difuso das taxas ambientais na UE sugere que as reformas tributrias verdes estariam apenas no incio nesta dcada de 90. Na dcada de 70 predominaram as experincias dos pases avanados com as taxas ambientais sobre os usurios, inicialmente consistindo em pagamentos pelos custos de tratamento de efluentes incluindo, em seguida, os pagamentos destinados a algum propsito ambiental (por exemplo servio de reciclagem), mas ainda no na forma de um servio especfico oferecido ao usuriopagador. Na dcada de 80, a nfase era nas taxas com propsito de incentivo a melhorias ambientais por parte do agente agressor do meio ambiente. No incio da dcada de 90, as atenes se voltaram para as taxas com propsitos fiscais, isto , de gerao de receitas destinadas a fins ambientais e, at mesmo, outros. Acredita-se que a tendncia seja aprofundar o uso destas taxas ambientais com objetivos fiscais em direo a uma proposta mais radical de reforma tributria verde, que dever constituir o cenrio provvel para a

Na maioria dos pases a gesto ambiental vem sendo executada com uma combinao de instrumentos do tipo C&C e IEs a fim de obter resultados eficazes em suas polticas ambientais. Sistemas hbridos de regulamentao e incentivos podem ser os mais eficazes em matria de custos para atingir as metas ambientais. O componente regulador reduz o grau de incerteza (e os custos a ela associados), enquanto o componente de incentivo admite a flexibilidade na resposta s presses reguladoras. Os instrumentos C&C e IEs usados, de forma complementar, devem ser o melhor caminho para atingir as metas ambientais. Outro aspecto importante a necessidade de se adaptar os instrumentos de gesto s condies scio-econmicas e culturais locais, s condies ambientais e especificidade de seus prprios problemas ambientais. Alm disso, deve-se considerar os recursos disponveis para atacar os vrios problemas, especialmente em termos da capacidade institucional do governo para fiscalizar e executar as leis. O Quadro 6 resume os principais problemas para a implementao efetiva da regulamentao ambiental.

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Quadro 6 - Problemas da Implementao Efetiva da Regulamentao Ambiental


FALTA DE INFORMAO Poluidores Os poluidores estariam dispostos a modificar seu comportamento se conhecessem os benefcios e custos do controle, as mudanas de processo, os aperfeioamentos tecnolgicos, e s vezes at a legislao de As comunidades afetadas, as ONG's e outros grupos civis de interesse exerceriam maior (e, em certos casos, menor) presso caso conhecessem mais precisamente os efeitos da poluio a que esto expostos As autoridades governamentais e os polticos, em especial, dariam maior apoio a polticas favorveis ao meio ambiente caso conhecessem os benefcios da melhoria da qualidade ambiental Salrios e oramentos insuficientes; Escassez e despreparo do pessoal; Falta de equipamentos e manuteno indevida; e Pouca capacidade de controle e fiscalizao; Prioridades vulnerveis s mudanas de administrao Um pequeno e concentrado grupo de interesse exerce mais influncia sobre as escolhas polticas do que As jurisdies mais pobres atraem o investimento prometendo condies (ambientais) favorveis Falta de compatibilidade com incentivos de outros setores AMBIENTAIS Incentivos a determinadas atividades econmicas que conflitam com alguma regra ambiental. No Brasil, enquanto o IBDF proibia o desmatamento de mais de 50% de qualquer propriedade na Regio Amaznica, a SUDAM concedia incentivos fiscais proporcionais rea produtiva da propriedade, e considerava o desmatamento uma benfeitoria das terras para a concesso de crditos. Contradies na legislao; Falta de normas especficas; Sistema ineficaz de penalidades; Incapacidade de envolver e estabelecer parcerias com ONG's e grupos afetados; Gama limitada de instrumentos; Falta de estabilidade e disciplina econmicas; Resistncia dos poluidores; Resistncia dos rgos de controle ambiental; Resistncia dos ministrios econmicos; Incapacidade dos governos de considerar a proteo ambiental como um servio pelo qual podem cobrar; e Falta de experincia e a incerteza no uso de IE's Definio imprecisa das responsabilidades institucionais e uma fraca capacidade de implementao

Interesses Locais Governos Financiamento Insuficiente do Setor Horizontes de Curto Prazo dos Governos Incapacidade de Combater a Inrcia e Resistir s Presses

Fraqueza das Institucionais

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5. POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA Em relao ao debate internacional sobre a aplicao de polticas ambientais, no h dvida de que o Brasil est atrasado, entretanto, este fato no resulta unicamente em desvantagem. O Brasil pode se beneficiar deste atraso oferecendo solues criativas e apropriadas s nossas condies especficas. Evidentemente, a maior desvantagem a possibilidade de ceder tentao de reproduzir aqui propostas de polticas ambientais, defendidas com veemncia por economistas entusiasmados com modelos econmicos padres e recomendados por organizaes multilaterais (OECD, Banco Mundial e BID), mas ainda pouco difundidas naqueles pases que dispem de uma capacidade institucional mais adequada a esta orientao poltica, do que a que se apresenta no Brasil. Outro risco que tambm deve ser considerado a possibilidade de, principalmente, pases desenvolvidos utilizarem de critrios ambientais, sob o pretexto de defender o meio ambiente, para protegerem seus interesses comerciais. O Brasil, apesar de no ter uma tradio na rea de gesto ambiental, tem um arcabouo legal que data da dcada de 30. Este corpo legal est passando por uma fase de modernizao que iniciou com a constituio de 1988 e tem como ponto alto a sano presidencial na Lei 9433/97, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A aprovao desta lei confirma uma tendncia mundial de utilizao de instrumentos econmicos, apesar de que ainda assim a predominncia seja a utilizao de instrumentos do tipo comando e controle. Esta Lei define o Enquadramento dos Corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes, como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e, de forma complementar, a resoluo 20/86 do CONAMA tem sido utilizada para subsidiar a aplicao deste instrumento. A utilizao do enquadramento, em menor escala, e do licenciamento ambiental j uma realidade em muitos estados brasileiros. A outorga dos direitos de uso da gua, outro instrumento definido pela Lei 9433/97, j est sendo utilizado em alguns estados brasileiros (So Paulo, Bahia e Minas Gerais) e em via de ser implementado nos demais (o processo de implementao encontra-se bastante avanado no Rio Grande do Sul). No que se refere cobrana pelo uso da gua, diversos estudos foram realizados para simular a aplicao deste instrumento e j indicam possveis valores que sero cobrados (CARRERA-FERNANDEZ, 1997, PEREIRA, 1996, SEROA DA MOTTA, 1998). O Cear saiu na frente e comeou a cobrar pelo uso da gua bruta em 1996 (CARNEIRO, 1997). No Rio Grande do Sul, So Paulo e Bahia o processo de implementao deste instrumento encontra-se bastante adiantado e sua efetivao dever ocorrer nos prximos anos.

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A Lei 9433/97 estabelece que os usos da gua devem ser tarifados e estes valores devero ser definidos no mbito de cada bacia hidrogrfica. A conseqncia imediata a possibilidade de haver variaes dos preos cobrados no s entre os Estados mas entre pontos diferentes no interior deste

Nos ltimos anos tm sido noticiado com boa freqncia na imprensa a guerra fiscal travada entre os estados, onde cada um tenta oferecer o maior nmero de vantagens para os grandes investimentos, como forma de atrai-los para o interior de suas fronteiras, entre estas vantagens, cita-se vrias formas de

Estendendo esta mesma lgica para uma situao onde a cobrana pelos usos da gua j estiver em pleno funcionamento, o preo que cada estado fixar para a gua poder ter um peso to importante quanto as vantagens fiscais para a deciso do investidor. Segundo AMANH (1997), os ltimos grandes investimentos anunciados no Brasil, puxados pelas montadoras de veculos, deixaram claro que no s vantagens fiscais, mas tambm disponibilidade de recursos hdricos pesam na deciso. Teoricamente, o comit de bacia um dos fruns para discutir questes como: as vantagens do investimento (beneficiado pelas isenes fiscais locais) implicam em impactos ambientais na bacia? ou seja, o que se deseja para a bacia em termos de desenvolvimento econmico e qualidade do meio ambiente? 6. CONCLUSO A gesto ambiental pode ser feita com a utilizao dos instrumentos do tipo comando e controle e os ditos instrumentos econmicos. Cada grupo de instrumentos tem seus crticos e seus defensores, no entanto, este impasse vem sendo superado na prtica com a experincia internacional que tem combinado ambas medidas de poltica ambiental. Embora os instrumentos econmicos continuem altamente propalados no debate internacional, entre outras razes pela possibilidade de gerar receita de uma forma mais transparente, nunca demais lembrar os impactos que sua aplicao pode causar: impactos sobre os preos agregados, distribuio de renda, emprego e comrcio, etc. Novamente, os instrumentos de comando e controle tambm podem exercer estes impactos. Isto refora a importncia de se estudar todos os possveis efeitos de um determinado instrumento (micro e macroeconmico) previamente sua introduo bem como de realizar uma avaliao sistemtica dos seus resultados. O pressuposto de que os IEs se constituem um substituto imediato para os ineficientes e ultrapassados procedimentos regulatrios do tipo C&C no se verifica, entre outras razes pelo fato destes instrumentos econmicos requerer uma alta intensidade administrativa e na prtica no ser substituto de instituies fracas. Inevitavelmente, para a implementao dos IEs necessrio alguns elementos regulatrios e uma base institucional forte. 31

Outro aspecto que amplia a importncia da avaliao de cada instrumento de gesto ambiental relacionado discusso da competitividade internacional e regional. Na atual conjuntura econmica de mercados globalizados, a batalhas por fatias de mercados envolve no somente empresas de diferentes pases, mas tambm distintos sistemas de mercado que influenciam diferenciadamente a capacidade de concorrer das suas empresas. Em outras palavras, isto d a dimenso sistmica da competitividade, as vantagens oferecidas pelo ambiente extra-empresa, em especial, s prticas institucionais e polticas nacionais, ganham importncia maior neste contexto. Na verdade, a concorrncia entre empresas tambm uma concorrncia entre sistemas, havendo, portanto, pouca tolerncia para divergncias sistmicas. Finalmente, a necessidade de aplicao de poltica de gesto ambiental evidente e o desafio , entre outros, compreender como se relacionam os instrumentos de poltica ambiental com a questo da competitividade e ainda mais como assegurar a proteo do meio ambiente sem comprometer o 7. BIBLIOGRAFIA 1 AMANH. 1997. A Commodity do Sculo 21, Janeiro. Porto Alegre, p 42-55. 2 ALMEIDA , L. T. 1997. O Debate Internacional sobre Instrumentos de Poltica Ambiental e Questes para O Brasil. In: II Encontro Nacional da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica, So Paulo, p 3-21. 3 BURSZTYN , M. A. A., OLIVEIRA , S. L. 1982. Anlise da experincia estrangeira no gerenciamento dos recursos hdricos. Braslia: Secretaria Especial do Meio Ambiente. 4 CNEPA , E. M. 1995. Economia do meio ambiente. In: __. Introduo a economia. So Paulo: ATLAS: cap. 16, p. 413-438. 5 CARNEIRO, S. P. 1997. s guas, o rigor da lei. Revista BIO, Rio de Janeiro, ano VIII, n 5, pg. 12-16. 6 CARRERA -FERNANDEZ , J. 1997. Cobrana e preos timos pelo uso e poluio da gua de mananciais. Revista Econmica do Nordeste, v.28, n.3, p.249-277. 7 GRANZIERA , M. L. M., 1993. Direito de guas e meio ambiente. So Paulo: Icone Editoras. 378p. 8 LANDES , D. S. 1998. Riqueza e a Pobreza das Naes. Rio de Janeiro: Editora Campus Ltda. 960p. 9 LANNA , A. E. 1996. Instrumentos econmicos de gerenciamento ambiental. Porto Alegre: Instituto de Pesquisas Hidrulicas da UFRGS. [Notas de aulas].

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