Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible

Divisin de Desarrollo Social

Nota Tcnica 8

El control de la violencia a nivel municipal1

Las encuestas de opinin realizadas por el Latino Barmetro en 17 pases de la regin durante 1996 indican que la poblacin percibe que la violencia se ha convertido en el principal problema econmico y social de Amrica Latina (Londoo y Guerrero, 1999). La prevencin del delito, la disminucin de la inseguridad y el control de la violencia se han vuelto temas de gran prioridad en la agenda del gobierno ciudadano, no slo en pases con ndices elevados como Colombia o El Salvador sino tambin en pases con tasas comparativamente bajas como Uruguay y Costa Rica2. La inseguridad y la violencia son fenmenos que por lo general estn determinados por factores comunes a toda una nacin o regin y por lo tanto su solucin requiere medidas de carcter nacional o regional. Sin embargo, estos fenmenos se expresan y se sienten a nivel municipal y de ciudad, razn por la cual la presin para su control se traslada a los alcaldes y autoridades municipales. La tendencia a la descentralizacin administrativa que ha delegado funciones y recursos hacia los municipios, presente en muchos pases, es otra fuente de presin sobre los alcaldes o intendentes para abordar estos temas desde el mbito local. No es de extraar que varias ciudades hayan tomado la iniciativa de organizar programas para la prevencin del delito y la criminalidad. El caso de Colombia es ilustrativo ya que por iniciativa de las ciudades de Cali, Medelln y Bogot se comenz a tramitar un crdito para financiar acciones en el tema de seguridad ciudadana y prevencin de la violencia, crdito que si bien obtuvo el respaldo de la Nacin, fue adquirido y ser pagado por las respectivas ciudades. Otro ejemplo exitoso es el de Boston que se presenta en el cuadro 8. Esta nota tcnica, complementaria a las anteriores y sobre las cuales se basa, presenta programas de prevencin de la violencia desde una perspectiva local y da algunos ejemplos de acciones emprendidas por parte de las autoridades municipales de la Regin de las Amricas.

Ventajas comparativas de los programas municipales de prevencin de la violencia

La gestin municipal presenta algunas ventajas comparativas para implementar programas de atencin y prevencin de la violencia. Entre ellas: Permite crear escenarios para analizar los problemas participativamente y concertar compromisos y responsabilidades. Facilita la coordinacin entre las instancias involucradas, lo cual ha sido una de las mayores barreras en los programas nacionales. Permite la recopilacin de informacin confiable sobre las caractersticas del problema en una zona geogrfica determinada, lo cual a su vez permite la asignacin eficiente de la inversin en control y prevencin. Implica un costo total menor. Facilita el seguimiento y evaluacin de las acciones emprendidas.

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Esta nota tcnica fue preparada por Rodrigo Guerrero Velazco M.D., Dr. P.H, Ex Alcalde de Cali. Uruguay fue el segundo pas despus de Colombia, en solicitar y obtener ayuda del Banco Interamericano de Desarrollo para organizar un programa de Seguridad Ciudadana (Crdito UR-118). En Costa Rica una encuesta realizada en 1999 para el PNUD mostraba que 51% consideraban la inseguridad como el principal problema enfrentado por el pais. 1

Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

Modelo conceptual
No existe un modelo nico y aceptado universalmente para enmarcar los diferentes programas de intervencin en la prevencin del delito y la inseguridad. Cualquiera que sea la clasificacin bien la propuesta en la Nota Tcnica No. 3 o una clasificacin propuesta recientemente por el Banco Mundial (Moser, 1999), el modelo basado en la estrategia de identificacin de los factores de riesgo es un enfoque prctico y sencillo, que ha sido utilizado con xito en varias oportunidades. A l haremos referencia en sta oportunidad. Es importante anotar que no existe un factor de riesgo que pueda explicar por s solo la violencia en un lugar determinado. La naturaleza de los factores puede ser muy variada y, en un contexto dado, pueden incluir la ineficiencia del sistema judicial, la falta de empleo para jvenes, o el consumo de alcohol y el porte de armas (vase la Nota Tcnica No.3). La violencia resulta de la interaccin de varios factores. Tambin es importante tener en cuenta que los factores de riesgo pueden ser diferentes de un pas a otro y an de una ciudad a otra dentro del mismo pas y, por lo tanto, siempre es necesario identificarlos en el contexto especfico donde se quiere tomar accin. Si bien existen factores de riesgo comunes a muchos sitios y ciudades, no existe una nica frmula de aplicacin universal que encierre estos factores y tenga efecto en todos los contextos. aplicacin de la pena de muerte ni aquellos en que el homicidio se produce en enfrentamiento con la autoridad. El CDC, por su parte, cuenta todos stos como homicidios (Robertson, 1992). Inconsistencias originadas por una clasificacin deficiente o la mala calidad de los datos. El cuadro siguiente muestra el cambio observado en las causas de muerte violenta en Ro de Janeiro, cuando, por decisin poltica administrativa, se mejoraron los registros de mortalidad.
Cuadro 2.

Muertes por causa externa. Ro de Janeiro, 1995

enero-marzo
Cantidad Por ciento

octubre-diciembre
Cantidad Por ciento

Homicidios Suicidios Accidentes Intencin

760 4 333 1219 2316

32.8 0.2 14.4 52.6 100.0

1021 39 787 188 2035

50.2 1.9 38.7 9.2 100.0

Fuente: Secretaria de Salud, Ro de Janeiro 1996

Un anlisis superficial de estos datos concluira que se registr un aumento en los accidentes, suicidios y homicidios en la segunda mitad del ao en Rio de Janeiro. Sin embargo, en realidad, lo que ocurri fue nicamente una mejora en la calidad de la informacin por medio de la cual se logr asignar una causa a las muertes cuya intencin era desconocida, las cuales eran el 53% del total y pasaron a slo el 9%.

Importancia de la informacin
Una correcta aplicacin de la estrategia de factores de riesgo requiere disponer de un sistema de informacin confiable y oportuno, que permita identificar y cuantificar los hechos violentos y los factores de riesgo que contribuyeron a ellos. Esto presenta algunas limitaciones puesto que la informacin sobre la violencia en la regin es frecuentemente dbil. Las mayores limitaciones en la informacin se presentan a continuacin: Inconsistencias originadas en la definicin. El homicidio, un hecho aparentemente sencillo, tiene grandes complejidades en su definicin. Por ejemplo, en Estados Unidos los datos sobre homicidios difieren en un 9% entre los de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) y los Certificados de Defuncin procesados por el Centro de Control de Enfermedades (CDC). La razn fundamental para la discrepancia radica en que la FBI no contabiliza como homicidios aquellos que resultan de la
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Nota Tcnica 8
Cuadro 3.

El sistema de informacin del programa DESEPAZ en Cali, Colombia El Programa de Desarrollo, Seguridad y Paz, conocido como DESEPAZ, intenta abordar de manera simultnea varios de los factores de riesgo identificados en la ciudad de Cali y est basado en un sistema de informacin confiable. Desde el comienzo del programa en 1992 se identificaron divergencias significativas en los datos sobre delitos que ocurran en la ciudad de Cali. Por esta razn se conform, por iniciativa del alcalde municipal, un grupo permanente de trabajo, integrado por representantes de la Polica Metropolitana, la Fiscala, el Instituto de Medicina Legal, la Personera Municipal y las Secretaras Municipales de Trnsito y de Salud Pblica. Con la coordinacin de una epidemiloga, el grupo comenz a reunirse semanalmente con el objeto de revisar de manera detallada los eventos violentos presentados en la ltima semana y preparar un informe para ser analizado en el Consejo Municipal de Seguridad. Una de las primeras tareas del grupo fue lograr un consenso en torno a las variables a analizar y la forma operacional de definirlas. Esto redund en una concordancia casi absoluta entre todas las fuentes de informacin, que anteriormente producan datos muy variados. Homicidios en Cali segn fuentes de informacin

200 150 100 50 0

E 92
Polica Fiscala

D 92

E 93

DESEPAZ

Personera

El sistema de informacin ha sido una herramienta fundamental para el xito de DESEPAZ en el manejo de la criminalidad en Cali. Las administraciones posteriores han conservado el sistema y gracias a l, la ciudadana informada con la colaboracin de la Universidad del Valle y los medios de comunicacin, se ha convertido en testigo de la evolucin del delito y evaluadora de la gestin administrativa y policial de la ciudad.

Por las razones anteriores, las estadsticas oficiales frecuentemente subestiman la verdadera magnitud del problema. De acuerdo con la informacin oficial ofrecida por la Organizacin Mundial de la Salud y la Organizacin Panamericana de la Salud (OMS/OPS), El Salvador registraba en 1997 una tasa de homicidios de 39,9 habitantes por cada cien mil. Un estudio cuidadoso, donde se cotejaron diferentes fuentes de informacin, lleg a un estimativo de 138,9 por cien mil, una cifra ms de tres veces mayor.

Algunas formas de violencia son relativamente sencillas de medir. Otras, como puede ser la violencia domstica, son ms complejas y requieren de instrumentos o cuestionarios especiales aplicados a nivel domiciliario. Lo que no se puede medir no se puede admininstrar y es necesario hacer esfuerzos para medir aun las formas ms difciles. Mide lo que puedas medir, y lo que no, hazlo medible recomendaba Galileo.

Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

Diferencia entre percepcin y violencia objetiva
Aun cuando la informacin sobre la violencia fuera perfecta, podran existir brechas importantes entre la percepcin ciudadana de violencia y la realidad objetiva. La percepcin, tal como se expresa en las encuestas de opinin, es un fenmeno correlacionado pero distinto de la ocurrencia misma de las diferentes formas de violencia. Es frecuente encontrar que el sentimiento popular de inseguridad presione a los gobernantes a tomar acciones aun en situaciones donde la inseguridad y la violencia son relativamente bajas. Las percepciones pueden no coincidir con los niveles objetivos de violencia por varias razones. La alta frecuencia de ciertas formas de violencia menor (como el saqueo o rapia y el robo domiciliario) produce en la sociedad una sensacin de inseguridad importante, aun cuando sta no vaya acompaada de altas tasas de delitos ms graves, como el homicidio. Tal parece ser el caso de Uruguay donde el gobierno, apoyado en una presin social grande, tom la iniciativa de organizar un programa de seguridad ciudadana, que tena entre sus objetivos la prevencin de la violencia interpersonal y el delito. Al revisar las estadsiticas sobre criminalidad puede observarse que las tasas de homicidios de Uruguay son bajas en comparacin con otros pases pero la frecuencia de delitos menores como rapia o robos a domicilio, si bien es relativamente baja, ha venido aumentando en los ltimos aos. El despliegue desmedido del delito y la violencia en los medios de comunicacin produce en la sociedad una sensacin de peligro e inseguridad desproporcionada, el llamado mean world syndrome (Prothrow-Stith, 1991), en la literatura anglosajona. Por ejemplo, en Santiago de Chile, ciudad con ndices de criminalidad comparativamente bajos, cunde la sensacin de que la violencia delictiva est pasando por momentos crticos de crecimiento explosivo, percepciones que estn fundadas en un conocimiento asistemtico de la realidad, en el que influyen los medios de comunicacin de masas, los grupos pares y las experiencias personales, entre otras (Oviedo, 1994). La percepcin de la ineficacia de la justicia o de la polica crea un clima de impunidad que favorece el crecimiento de la delincuencia a largo plazo. Aun en el corto plazo, las percepciones de violencia y criminalidad aumentan. A este respecto es
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ilustrativo el caso de un modelo de polica comunitaria en Hatillo, Costa Rica, que ha afectado de manera positiva las percepciones acerca de los niveles de seguridad y la imagen de la polica, pero no los niveles de victimizacin (Chinchilla, 1998). De las anteriores observaciones se desprende que los gobernantes deben preocuparse no slo por disminuir las tasas de homicidios, sino tambin por tomar acciones para mejorar el clima de inseguridad. Estas acciones pueden incluir actividades como: Campaas efectivas contra delitos ms visibles y cercanos a la ciudadana, como el raponeo o rapia, el robo domiciliario y el robo de vehculos. Aumento en la presencia de la autoridad en los barrios y comunidades, especialmente a travs de programas de polica comunitaria. Redoblar esfuerzos por extender los mtodos de operacin de la justicia y de la polica que han arrojado resultados exitosos.

Ejemplos de intervenciones a nivel municipal

A continuacin se presentan algunas intervenciones que han sido efectivas en el mbito municipal y que atacan uno o varios factores de riesgo. La diversidad de acciones dificulta una clasificacin nica, por lo que se presentan ejemplos de intervenciones por sector (polica, justicia y educacin), por factor de riesgo (control de armas y alcohol) y por grupos de alto riesgo (mujeres y jvenes).

Nota Tcnica 8
Mejoramiento de la Polica. La polica y la justicia son dos pilares fundamentales para el ordenamiento civil y el mantenimiento de la seguridad ciudadana. Sin embargo, se vislumbran dificultades especiales para mejorar la administracin de las actividades policiales. Muchos departamentos de polica se manejan y financian a nivel nacional o federal, lo cual limita el control que pueda tener, por ejemplo, el alcalde municipal. Tambin se da el caso de la coexistencia de dos sistemas policiales en una misma ciudad, uno municipal y otro de carcter nacional, los cuales pueden tener una relacin adversaria. En algunos pases el campo de accin de la polica y el ejrcito, no est delimitado de manera clara. En muchos pases y ciudades se han comenzado a realizar programas de reforma de la polica, especialmente dentro de lo que se ha llamado el enfoque de polica comunitaria (vase la Nota Tcnica No. 9). Aunque no se cuenta con una definicin precisa de la polica comunitaria, presentan algunas caractersticas similares que se mencionan a continuacin1: Enfasis en resolver problemas de la comunidad y no slo en los delitos graves. Inters no slo por la comisin de delitos sino tambin sobre las trasgresiones sociales que lo anteceden Enfoque proactivo y no solamente reactivo. Acercarmiento de la polica al vecindario e inters en los asuntos cotidianos. Alta visibilidad local, patrulla en bicicletas o a pie y menos permanencia en el cuartel. Estilo participativo con responsabilidad delegada y discrecin individual. Dadas las caractersticas de este modelo, los gobiernos locales tienen ventajas incuestionables para lograr una mejor aplicacin y seguimiento del mismo. Otros programas han aplicado la teora de la ventana rota (broken windows)que recomienda orientar la accin policial a los eventos que anteceden el delito, dndole a la polica una naturaleza anticipatoria y claramente diferente de la respuesta tradicional centrada en la rapidez de reaccin frente a la comisin del delito (Kelling y Coles, 1996). Por ejemplo, la polica de Nueva York aplic este mtodo para recortar la delincuencia en el sistema de transporte colectivo subterrneo. A los efectos, se hizo hincapie en controlar el acceso ilegal de jvenes, el ingreso a este medio de transporte con bebidas alcholicas y la eliminacin de grafitti en los coches vagones.
5 Cuadro #4:

El ejemplo de la ciudad de Nueva York1 Son muy conocidos la reduccin del orden de 68% en los homicidios y del 50% en las infracciones en general, experimentados en la ciudad de Nueva York en el perodo de 5 aos a partir de 1993. La base de este resultado fue un proceso profundo de reorganizacin policial dentro del cual se pueden identificar tres componentes fundamentales: La descentralizacin y delegacin de funciones al nivel perifrico, que di espacio a la creatividad y deleg responsabilidades a nivel de los distritos y los jefes. Un sistema computarizado de estadsticas comparadas, llamado Compstat, mediante el cual se tena acceso inmediato a informacin mapeada sobre eventos en la ciudad y con el cual se poda conocer en forma inmediata desde las quejas ciudadanas sobre violencia domstica hasta los accidentes de trnsito. A su vez, el sistema permita la evaluacin y el seguimiento de los diferentes comandantes de distrito. La focalizacin de la actividad hacia problemas especficos, abandonando el sistema tradicional de redadas. El Comisario de Polica Bratton aplic los principios de Kelling y su teora de la ventana rota los cuales conoca desde su trabajo previo en Boston. Se focalizaron consecutivamente varios de los problemas identificados, como el robo de radios de automviles y se estudi cada problema detenidamente hasta su solucin. La polica concentr su esfuerzo en el control de la prostitucin, del expendio de alcohol a menores, el narcotrfico y el exceso de ruido callejero. Se hizo una ofensiva contra el porte de armas, a los detenidos se les interrogaba sobre el sitio de adquisicin del arma e igual cosa se haca con los detenidos por otros asuntos. El problema de la distribucin de drogas se bas en rescatar vecindarios determinados, desarticulando las pandillas locales, barrio por barrio.2

Bratton WJ, Andrews W, 1999. What weve learned about policing. City Journal. Spring 1999 p.p. 14-27 New York NY Harnett PJ, Andrews W, How is New York winning the war on drugs. City Journal. Summer 1999 p.p. 29-37. New York NY

Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

A pesar del xito en la reduccin del crimen logrado por la Cuidad de Nueva York, el modelo ha sido cuestionado por los niveles de control que ejerce sobre la cuidadana que han llevado a un aumento sustancial del nmero de quejas de la poblacin contra la Polica. (vase nota 9) En las mismas fechas en que se aplic la teora de la ventana rota en Nueva York, otros sitios de Los Estados Unidos lograron disminuciones similares en el crimen con modelos menos severos. El caso ms notable fue el de San Francisco, donde se adoptaron medidas como sentencias alternativas y sobre todo se involucr a la comunidad en la tarea de disminucin del crimen. A pesar de las crticas de ser blandos, San Francisco experiment reducciones en los crmenes reportados (47%) a niveles comparables con Nueva York (46%) e incluso existieron perodos en que la reduccin en la tasa de crmenes violentos fueron las mejores con relacin a las 10 ciudades ms grandes de Estados Unidos. Esta reduccin en el crimen se logr sin aumentar la poblacin carcelaria, la cul por el contrario disminuy de 2.136 individuos en 1993 a 703 en 1998, en contraste con otras ciudades que incrementaron o mantuvieron su tasa de encarcelamiento en el mismo perodo.
Para mayor informacin sobre la teora de ventana rota y la experiencia de San Francisco referirse a : http://atlantapd.org/cpdocs/bwindows.html; y http:// www.cjcj.org/jpi/windows.html

Mejoramiento de la Justicia. Uno de los principales factores de riesgo para la violencia es la impunidad que se origina en un sistema judicial sobrecargado, lento e ineficiente, a veces corrupto y carente de credibilidad. Como consecuencia de la prdida de confianza en el sistema de aplicacin de la justicia, en muchos pases se tiende a hacer justicia por la propia mano y a la justicia privada, es decir, la solucin del conflicto al margen de la ley, generalmente por medio de la violencia (McAlister et al., 1999). Para responder a esta situacin, muchos gobiernos han establecido programas para la reforma y el mejoramiento de la administracin de la justicia; el incremento de la oferta de servicios judiciales mediante programas de acercamiento de la justicia al ciudadano; la promocin de mtodos alternativos para la solucin pacfica del conflicto, y tambin el incremento de la eficiencia punitiva, con mejoras al sistema carcelario. Por tener especial relevancia en cuanto a su ejecucin municipal, merece mencionarse la experiencia de las llamadas Casas de Justicia, un mecanismo iniciado en Colombia para acercar la justicia al ciudadano y as mejorar su eficiencia y la percepcin ciudadana de ella. An no existen evaluaciones formales de esta experiencia; sin embargo, ha aumentado el nmero de casos atendidos por los prestadores de servicios.

Nota Tcnica 8
Cuadro 5.

Las Casas de Justicia en Colombia. En 1994, el Ministerio de Justicia, como parte del Programa para el Mejoramiento de la Administracin de Justicia, llev a cabo un programa piloto que tena como objetivo facilitar el acceso a la Justicia a comunidades de alta conflictividad, generalmente en la periferia de las ciudades colombianas. El programa estableci dos casas de justicia, en Aguablanca, Cali y en Ciudad Bolvar, Bogot. La casa de justicia es un esfuerzo de organizacin y administracin descentralizado llevado a cabo por los gobiernos nacional y municipal, que concentra en un lugar fsico nico, las instituciones prestadoras del servicio de justicia: Fiscala local: para tratar a nivel de comunidad los delitos querellables; Comisara y Defensora de Familia: para tratar los casos de violencia intrafamiliar, maltrato infantil y discriminacin contra la mujer; Medicina Legal o Forense: para apoyar tcnicamente a las instituciones presentes con un dictado legista; Ministerio Pblico: Procuradura General de la Nacin, Defensora del Pueblo y Personera Municipal para proteger los derechos humanos y la tutela de los intereses colectivos; Inspeccin de Polica: instancias civiles que en Colombia forman parte de las secretarias de gobierno de los municipios, donde los ciudadanos ponen o inician sus quejas o querellas y que tambin sirven para impulsar los programas comunitarios en materia de seguridad y convivencia; Consultorios Jurdicos y Centro de Conciliacin y Arbitraje: prestan asesora legal y tienen competencia para promover los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (mediar o conciliar) y para asumir una demanda ante los tribunales. El modelo genrico de las Casas de Justicia es flexible y no en todas las casas se ofrecen todos los servicios. El modelo requiere algunas adaptaciones locales para lograr mejores resultados, pero las experiencias obtenidas son alentadoras.

Educacin: cultura de no violencia. La respuesta de manera violenta al conflicto es un comportamiento aprendido (Slaby et al., 1995). En todas las sociedades, la moral y la tica determinan la forma de responder convirtindose en factores reguladores de la violencia muy importantes. Existen mltiples y variados intentos de modificar el comportamiento a travs de la educacin en la tolerancia, a nivel comunitario, como en el Programa DESEPAZ ya mencionado, o a nivel escolar como el programa PALS en Jamaica que utiliz el modelo de la fundacin para la educacin para la paz. Este modelo busca educar a los nios, jvenes y adultos en la dinmica de resolucin de conflictos y mecansmos para lograr la paz a travs de los siguientes componentes: resolucin pacfica de conflictos mediacin
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trabajo con los padres de familia suspencin/detencin (utilizacin del tiempo libre que los jvenes tienen mientras estn suspendidos del colegio por actos violentos) choferes de bus: capacitar a los choferes escolares puesto que son los primeros y los ltimos que ven al jven todos los das. Informacin ms completa sobre este modelo puede encontrarse en http://www.peace-ed.org/curricula/ Una experiencia interesante en el rea de manejo del comportamiento a travs de la cultura la constituye la realizada por el Alcalde Mockus, en Bogot, durante los aos 1995-1998, a travs del programa de Cultura ciudadana (Mockus, 1999). Este programa busc aumentar la regulacin cultural del comportamiento ciudadano frente a la regulacin jurdica tradicional, en contextos tales como el espacio pblico, el transporte pblico o los

Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

espectculos pblicos. Durante este perodo se logr el desarme voluntario de la poblacin civil y la restriccin del horario del expendio de bebidas alcholicas. Las acciones impulsadas por la Alcalda durante esos tres aos dieron lugar a una disminucin de la tasa anual de homicidios de 72 por 100.000 habitantes en 1994 a 51 por 100.000 habitantes en 1997. Asimismo se redujo la tasa de muertes violentas por accidentes de trnsito de 25 por 100.000 a 20 por 100.000. Tambin declin en ms de dos tercios el nmero de nios lesionados con plvora debido a prohibiciones sobre su fabricacin, venta y uso. Venta de bebidas alcholicas. Se sabe que el consumo de alcohol produce cambios metablicos importantes en el organismo, especialmente en algunos de los neurotransmisores que intervienen en la violencia (Phil y Peterson, 1993). Por otro lado, se sabe que el consumo desmedido de alcohol se asocia con casi todas las formas de violencia especialmente cuando su consumo es episdico y se da en ciertos mbitos culturales. A continuacin se mencionan las conclusiones de estudios seleccionados sobre la materia (Parker, 1993). Londoo encontr una correlacin significativa entre la incidencia del alcoholismo y las tasas de homicidio en varias regiones del mundo (Londoo, 1996). Coleman y Straus encontraron que las tasas de violencia contra la mujer era 15 veces mayor en hogares donde el marido padeca de alcoholismo (Coleman y Straus, 1983). Una compilacin de cinco estudios sobre homicidios mostr que entre 47% y 68% de las vctimas haban consumido bebidas alcholicas (Pernanen, 1995) y otros estudios han mostrado elevados niveles de consumo de alcohol entre los agresores o victimarios (Murdoch et al., 1990). Los datos provenientes del programa DESEPAZ en Cali, Colombia, indican que el 56% de los homicidios ocurren en los tres das del fin de semana y que una cuarta parte de ellos ocurren el da domingo. Igualmente, se observa un incremento desproporcionado en los homicidios en los das de celebraciones especiales, como el da de la madre, la poca de Navidad, la noche de ao nuevo, los triunfos deportivos, etc. (Concha et al., 1994). Dado lo anterior, la restriccin en el expendio de bebidas alcohlicas en sitios pblicos es una medida que ha mostrado beneficios importantes en la reduccin del crimen y los accidentes. La ley semi seca de Cali o la ley zanahoria de Bogot, que establecieron una hora lmite (entre la 1 y 2 de la maana) para la venta de alcohol, tuvieron un impacto importante en la reduccin de la violencia en esas ciudades (Instituto Mdico Legal, 1997). El cuadro muestra las fluctuaciones entre el ao 1995, cuando no se aplic la medida, y 1996 cuando si se la aplic.
Cuadro 7.

Muertes violentas Bogot Primer semestre 1995-1996

1995 Homicidios Acc. Trans. Otras acc. Suicidios Total 1778 681 362 138 2959 1996 1699 648 328 126 2801 % cambio 4.5 4.9 9.4 8.7 5.4

Fuente: Instituto Mdico Legal, 1997

Control de armas de fuego.Varios estudios permiten identificar la proliferacin de armas de fuego como un factor de riesgo para la violencia, especialmente por cuanto tornan ms letal la agresin. Es por esto que se recomienda la restriccin en la venta y el porte de las mismas (Sloan et al., 1988). Por ejemplo: Se ha demostrado que la posesin de un arma de fuego incrementa 2,7 veces el riesgo de muerte para los integrantes de un hogar (Kellerman et al.,1993). Un estudio llevado a cabo por el Centro Carter, mostr que el 80% de los homicidios de jvenes en los Estados Unidos son ocasionados por armas de fuego. Segn el Instituto de Medicina Legal de Colombia, el 80% de los homicidios en ese pas en 1994, fueron ocasionados con armas de fuego (Mora et al.,1994). En Ro de Janeiro, esta cifra fue de 82% para el ao 1993 (Der Ghougassian y Piquet-Carneiro, 1998).

Nota Tcnica 8
cin y participacin entre los grupos ya existentes para asegurar la atencin integral. En el primer caso las municipalidades son los ejecutores directos del programa, mientras que en el segundo funcionan como ente coordinador.

El manejo de violencia domstica a nivel municipal

Un caso interesante de intervencin a nivel municipal en violencia intrafamiliar es el del Centro de Atencin y Prevencin en Violencia Domstica, que adelanta la Municipalidad de Santiago de Chile. Desde su comienzo, a inicios de la dcada de 1990, el centro ha evolucionado de un Centro de Atencin a Mujeres Golpeadas a la denominacin actual, que como puede deducirse no se concentra solamente en mujeres y sino que adems se preocupa por la prevencin. Las actividades de prevencin enfocan a los grupos de alto riesgo en la comuna de Santiago. La Municipalidad ha elaborado un manual que describe en detalle el modelo municipal de atencin (Municipalidad de Santiago, 1998).

Focalizacin en grupos de alto riego. Las municipalidades han prestado atencin a estas poblaciones por medio del establecimiento de centros de atencin especializados y por medio de la coordina-

Son efectivos los programas de desarme? Los estudios sobre los efectos de programas para lograr el desarme de la poblacin civil y el desarme en situaciones posteriores a conflictos no han sido concluyentes, por lo que es necesario profundizar en el anlisis de las condiciones y caractersticas de los programas cuyos resultados han sido positivos, como los que se mencionan a continuacin: En Cali, durante la administracin de Guerrero (92-94) y en Bogot, durante la administracin de Mockus (1995-1998), se restringi el porte de armas de fuego por parte de la poblacin civil. Una evaluacin reciente de las dos ciudades mostr una reduccin significativa, del orden del 14%, en la tasa de homicidios de ambas ciudades, con la aplicacin de las medidas de desarme (Villaveces y Cummings, 2000). En Kansas City, Estados Unidos se realiz un desarme de los portadores ilegales de armas en un sector de la ciudad y se compar con otro sector similar,en el cual no se hizo,observndose una reduccion significativa en el nmero de homicidios. El diseo experimental del estudio le da gran validez a la teora del control de armas de fuego en el control de la violencia.(Sherman et al., 1995). Otras experiencias muestran resultados menos alentadores: En Seattle, Estados Unidos, se intent comprar las armas de fuego en manos de la poblacin civil. Aunque se recogieron ms de mil armas por este medio, las reducciones observadas en las tasas de crimen y lesiones no fueron significantes desde el punto de vista estadstico (Callahan et al., 1994). En El Salvador, se estima que solamente un 10% de las 200.000 armas distribuidas durante la guerra civil fueron recogidas y destruidas por el programa de desarme implementado con la colaboracin de las Naciones Unidas. La amplia disponibilidad de armas en El Salvador contina afectando las tasas de criminalidad a pesar de haber cesado el conflicto (Pike, 1999).

Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

En las comunidades de Guamayn y Maip en Mendoza, Argentina, los alcaldes han liderado con gran xito la formacin de redes de atencin y prevencin de violencia intrafamiliar, logrando un trabajo articulado entre las distintas instancias involucradas: polica, centros de salud, centros de atencin especializados, fiscala, etc. La convocatoria semanal de la comisin de prevencin en violencia, liderada por el alcalde ha permitido un registro unificado de datos y el seguimiento permanente de las familias que sufren violencia en las comunas.
Cuadro 8.

El modelo de la ciudad de Boston El modelo de Boston incluy una serie de medidas de aplicacin de la justicia, tales como el control de armas de fuego y seguimiento a pandillas; pero tambin, simultneamente, se organizaron actividades de prevencin con intensa participacin comunitaria. As por ejemplo, un grupo de oficiales de polica, dirigentes religiosos, padres de familia, funcionarios escolares, respresentanes de la fiscalia, trabajadores sociales que se ocupan de jvenes, se reunan semanalmente para estudiar los casos individuales de pandilleros (Mogul, 1999). En 1990 se cometieron 152 homicidios, cuando en los aos anteriores el promedio era inferior a 100. En 1998 ocurrieron en Boston nicamente 35 homicidios, las lesiones por armas de fuego se redujeron en 65% y por otras armas en un 40%. Segn ellos mismos el xito obtenido se explica por varios factores: Un enfoque integral que combina castigo selectivo y rpido para infractores con medidas de prevencin para quienes todava no presentan problemas. Estrecha coordinacin entre la polica y la justicia federal, estatal y local. Colaboracin entre los rganos policiales y judiciales y las organizaciones comunitarias. Liderazgo de organizaciones religiosas, especialmente tiles para las comunidades latinas y afroamericanas. Apoyo de la sociedad en general que ofrece oportunidades de empleo a estos jvenes. Comunidades organizadas cuyos residentes participan y se movilizan ante la primera seal de peligro. Interaccin de los jvenes con adultos que los escuchan y presentan roles de lder. Firme liderazgo del intendente quien alent a personas y organizaciones a dar los pasos necesarios para llevar a cabo el programa, incluso si esto era riesgoso, y foment la coordinacin institucional.

El manejo de la violencia juvenil a nivel municipal

La violencia juvenil es de una gran complejidad y por lo tanto para abordarla se requiere la atencin a una gran diversidad de factores de riesgo. Algunas experiencias se han abocado a: desarrollar la autoestima individual; como en barriadas en Trinidad y Tobago (Moser; 1999) disminuir la desercin escolar, como en el Programa Bolsa-Escola, en Brasilia (Veja, 1997); generar empleo a travs de microempresas y con la presencia de un adulto comprensivo con quien puedan desarrollar una relacin emocional estable, como en el Programa DESEPAZ, en Cali1 ; establecer programas de solucin de conflictos a nivel escolar, como en el Programa PALS de Jamaica. (Fundacin para la Educacin, 2000) Vale la pena analizar el caso liderado por el Alcalde de Boston, Estados Unidos, como un ejemplo exitoso de una accin integral, con intensa participacin comunitaria y tendiente a reducir la violencia juvenil a nivel municipal (US Department of Justice, 1996). Debe destacarse que el liderazgo de la alcalda fue fundamental pero que muchas personas e instituciones estuvieron involucradas en el proceso. Por regla general, los programas exitosos, han sido aquellos donde se han atacado al mismo tiempo varios de los factores de riesgo.

El Programa DESEPAZ, inclua un subprograma llamado PARCES, en el cual un adulto haca el enlace emocional con los jvenes y les facilitaba su adaptacin y entrenamiento microempresarial. 10

Nota Tcnica 8
Conclusin
Las experiencias mencionadas indican que es posible actuar en el mbito local para resolver problemas de violencia y falta de seguridad ciudadana. Para hacerlo se necesita la voluntad poltica de los alcaldes o intendentes y la movilizacin de la comunidad alrededor de las intervenciones propuestas. Existen factores de riesgo cuyo manejo es relativamente fcil; si bien hay otros factores de riesgo, de carcter ms estructural, cuyo manejo es ms complejo. Medidas tales como la restriccin en el expendio de bebidas alcohlicas o en el porte de armas tienen un impacto importante pero limitado ya que afectan slo algunos de los factores de riesgo. Sin embargo, estas medidas son importantes por cuanto indican que es posible hacer algo y permiten mantener el apoyo pblico de otras medidas cuyo efecto es ms demorado. No existe una frmula nica o receta que pueda ser aplicada en todas partes. Cada ciudad o pas debe comenzar por conocer su propia situacin y los factores que precipitan la violencia en su zona para poder actuar sobre ellos. Un ejemplo de esta afirmacin lo constituye la reciente experiencia con la aplicacin de una ley para el uso obligatorio de cinturones de seguridad en Colombia, cuyo efecto en la mortalidad por accidentes de trnsito ha sido casi nulo. Los datos disponibles muestran que las dos terceras partes de los homicidios por accidentes de trnsito en Colombia ocurren por atropellamiento de peatones, a diferencia de otros pases donde la mayora de los accidentados son los pasajeros. Dado este hecho, no era de esperarse un efecto importante a raz de esta legislacin. Un problema de especial importancia es la continuidad de las polticas a lo largo de las varias administraciones. Este es un problema de difcil manejo dada la tendencia de los nuevos gobernantes elegidos de establecer programas originales y rechazar, por insuficiente, las acciones de las administraciones anteriores. Quizs la mejor forma de asegurar la continuidad es a travs del apoderamiento comunitario del problema y de las polticas adoptadas. La existencia de informacin confiable sobre la variacin en los ndices de criminalidad, accesible a todos los grupos organizados (universidades, cmaras de comercio y de industria, sindicatos, ONG) puede convertir a estas organizaciones en grupos de presin y ser la mejor garanta de continuidad. Para ms informacin:
Un Inventario mas completo de Programas de Atencin y Prevencin de la Violencia a Nivel Municipal puede encontrarse en:www.iadb.org/sds/violence Un resumen de prcticas exitosas recopiladas por el Centro Internacional para la Prevencin del Crimen puede encontrarse en:www.crime-prevention-intl.org

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Nota Tcnica 1 Nota Tcnica 8

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