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Reuniones abiertas
Samuel Bonilla Nez

Trmino empleado para referirse a reuniones pblicas de rganos colegiados de gobierno. Las reuniones abiertas permiten el acceso pblico, y su lgica se enmarca en el derecho a saber de los individuos sobre la forma en que sus gobernantes y funcionarios toman decisiones en su representacin. Constituyen por lo tanto una modalidad presencial del acceso a la informacin pblica. En una reunin abierta el pblico asistente puede emplear mecanismos de registro de su desarrollo, como videograbacin o toma de notas, en tanto no interfiera o altere el curso de la sesin. La funcin del pblico en este tipo de reuniones puede entenderse como la de un testigo social que asiste a observar y escuchar cmo se desarrollan; es decir, a conocer de primera mano cmo y en qu sentido se toman las decisiones y cul es el desempeo de los servidores pblicos. En Mxico las leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica han tenido un desarrollo muy focalizado hacia el acceso a documentos generados, administrados o en posesin de los sujetos obligados. En sus glosarios de trminos aparece invariablemente la definicin de documentos, como el elemento sustancial, y por lo general exclusivo, al que deber acceder un solicitante de informacin para que se cumpla el derecho protegido por la norma. No obstante, el procedimiento de acceso a documentos no agota las alternativas para que los individuos puedan acceder a la informacin gubernamental, ni necesariamente constituye en todos los casos la mejor forma de satisfacer el derecho a saber. En documentos oficiales pueden quedar registrados por error, negligencia, formulismo oficioso, rutina burocrtica o dolo hechos que no corresponden fielmente con lo ocurrido o que no ocurrieron.1 Los documentos constituyen
Por ejemplo, aunque en apariencia es un asunto nimio, el siguiente caso ilustra lo afirmado. La sesin del Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica del mircoles 6 de diciembre de 2006 inici su desarrollo con slo cuatro de sus cinco integrantes, no se encontraba presente el Comisionado Juan Pablo Guerrero Amparn, hecho que incluso fue anunciado en la apertura de la sesin por el Comisionado Presidente Alonso Lujambio. Este ltimo explic que en esa sesin habra un receso para ir a comer y que cuando se reanudara la sesin se incorporara el Comisionado Guerrero. El extracto del acta nmero ACT/06/12/2006, de esa sesin, publicado por el IFAI, asienta que En la sala de sesiones del Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), ubicada en (), a las catorce treinta y cinco horas del mircoles seis de diciembre de dos mil seis dicho Instituto sesion con la asistencia de las siguientes personas: Alonso Lujambio Irazbal (ALI), Comisionado Presidente; Horacio Aguilar lvarez de Alba (HAAA),
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registros susceptibles de alteraciones, adems de poder ser ocultados, destruidos, desaparecidos, sustituidos, falsificados o negados. La regulacin de las reuniones abiertas de entidades pblicas en algunos casos forma parte de una ley de acceso a la informacin pblica, y en otros constituye por s misma una ley independiente, como ocurre en varios estados de los Estados Unidos (open meetings law). En Mxico se encuentra generalmente en leyes orgnicas y reglamentos la regulacin o referencia a las sesiones de rganos colegiados, fuera del contexto del derecho de acceso a la informacin pblica y con amplios mrgenes de discrecionalidad para que el presidente del rgano, o ste en su conjunto, determine cundo una reunin puede ser secreta, privada o cerrada. Esa discrecionalidad suele subordinar en los hechos el principio de apertura de las reuniones de rganos de gobierno. En 1912 el Ministro de la Suprema Corte de Justicia, Demetrio Sodi,2 expona los siguientes argumentos para que las sesiones del Pleno de la Corte fuesen pblicas: Sera de desear que el Alto Cuerpo, encargado de la interpretacin de los preceptos constitucionales, se preocupara algo ms de sus fallos y que fuera consecuente con sus propias resoluciones. Es esto posible? Seguramente que no, en estos momentos, dada la forma del despacho en el Tribunal Pleno. Muchas ocasiones los Ministros no nos fijamos en lo que lee el Secretario ni en lo que expone el revisor. Nos entretenemos en la lectura de los peridicos, en despachar nuestra correspondencia privada, en estudiar expedientes, en conversar con los compaeros, y por esta causa, cuando el presidente ordena que se recoja la votacin, contestamos como el Ministro revisor, sin saber realmente lo que votamos. Para corregir este vicio sera conveniente que los acuerdos fuesen pblicos y no reservados, como lo son en la actualidad por un precepto del Reglamento interior. Con acuerdos pblicos, los interesados y los abogados sabran por qu se fallaban los negocios en tal o cual forma; oiran las discusiones, podran penetrarse del alcance de las ejecutorias, y los Ministros, en presencia del pblico, guardaran la compostura y la atencin necesaria, indispensable en el desempeo de las funciones tan altas que la ley les confiere. A su vez, en ese mismo ao, el Ministro Cristbal C. Chapital3 plante ante el Pleno de la Corte, sin xito, algunos de los razonamientos de la propuesta de reforma al artculo 7 del Reglamento Interior de la Corte Suprema de Justicia,
Comisionado; Alonso Gmez Robledo Verduzco (AGRV), Comisionado; Juan Pablo Guerrero Amparn (JPGA), Comisionado; Mara Marvn Laborde (MML), Comisionada. 2 Suprema Corte de justicia de la Nacin. La Suprema Corte de Justicia, la Revolucin y el Constituyente de 1917 (1914-1917). Mxico, 1994. p. 155. 3 Ibdem, p. 158.

presentada por l y por los ministros Emilio Bull Goyr y Demetrio Sodi, para que las sesiones del Pleno fuesen pblicas: () la Corte resuelve cuantas cuestiones y cuantos litigios se promueven en el Pas, que afecten la individualidad de los derechos primordiales, y contra lo que ella resuelve no hay accin, recurso ni medio jurdico en contrario. Sus resoluciones tienen que ser precisamente cumplidas y siendo esto as, lo racional, lo justo es, que este Alto Cuerpo, justifique ante la Nacin entera, que esta facultad discrecional de que la ley la reviste, la usa cumplida y fielmente. Esta justificacin solo la puede obtener mediante la publicidad de sus procedimientos, abandonando una vez para siempre el sistema del misterio que hasta ahora ha usado, sistema en mi concepto copiado de los procedimientos usados por los extintos Tribunales Inquisitoriales. Actualmente, el artculo 94 de la Constitucin establece respecto a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que en los trminos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las Salas sern pblicas, y por excepcin secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters pblico. A su vez, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin especifica en su artculo 6 que las sesiones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cuando se refieran a los asuntos previstos en el artculo 10, sern pblicas por regla general y privadas cuando as lo disponga el propio Pleno. Las sesiones que tengan por objeto tratar los asuntos previstos en el artculo 11 sern privadas. La citada ley indica, en su artculo 75, que las sesiones ordinarias del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal sern privadas; y respecto al Tribunal Electoral seala en su artculo 185 que sus sesiones de resolucin jurisdiccional sern pblicas. Los mayores riesgos en la discrecionalidad para determinar si una reunin de un rgano pblico es abierta o no, estn presentes cuando tal decisin est al alcance de un solo servidor pblico. Esta posibilidad es frecuente; por ejemplo, en la Ley de Informacin Pblica, Estadstica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Morelos, en su artculo 32, fraccin 37, expresa que todas las personas tienen derecho de acceso a las reuniones pblicas de las entidades, salvo que por disposicin expresa de la ley, del titular de la entidad o del rgano correspondiente se determine que deban realizarse con carcter reservado o selectivo. Una prctica recurrida es la de realizar reuniones previas a puerta cerrada, a veces llamadas reuniones de trabajo. En ellas quienes las conducen o convocan procuran llegar a acuerdos que eviten determinados debates o discrepancias en la reunin formal ante pblico, periodistas o cmaras de televisin. Esta prctica parece estar ms prxima al aseguramiento de representaciones semejantes a montajes teatrales que a procesos libres y abiertos sobre asuntos pblicos, propios de una sociedad democrtica.

La Ley Estatal de Acceso a la Informacin Gubernamental en el Estado de Quertaro avanza un poco ms en el tema de las reuniones abiertas. En su artculo 18 ordena difundir previamente la informacin relativa a la reunin y, algo en verdad notable, prohbe las reuniones secretas previas: Todas las reuniones o sesiones de los cuerpos colegiados de entidades gubernamentales que por disposicin de la legislacin aplicable tengan el carcter de abiertas y pblicas, debern llevarse a cabo en lugares apropiados, difundiendo previamente el lugar de reunin, la hora y la agenda a desahogar. Los cuerpos colegiados a que se refiere el prrafo anterior no podrn realizar sesiones secretas previas; quienes las convoquen y asistan sern sujetos de responsabilidad conforme a las sanciones que establezca esta ley.

EL CASO MARTNEZ BENAVENTE - CEEPAC Es inusual que un ciudadano promedio, o incluso un periodista, interprete la negativa a ingresar a la reunin de un rgano pblico como una violacin a su derecho de acceso a la informacin pblica. Por ello llama la atencin el caso ocurrido en San Luis Potos en el que el rgano garante de este derecho, la Comisin Estatal de Garanta de Acceso a la Informacin Pblica (CEGAIP) se declar competente y admiti la queja de un particular a quien el presidente del Consejo Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana (CEEPAC) le neg el acceso, incluyendo a otros ciudadanos ms, va un acuerdo administrativo,4 a la siguiente sesin que celebrase esa institucin. Debido a que no se trataba de una queja por insatisfaccin en un procedimiento ordinario de acceso a informacin pblica documental, la CEGAIP tramit este singular caso como una Investigacin por Incumplimiento a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, y abri su primer expediente para un asunto relativo a sesiones pblicas: CEGAIP-IILTAIP-001/2009. El quejoso fundament su inconformidad en el artculo 84, fraccin XIII, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de San Luis
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En atencin a la alteracin del orden realizada en forma reiterada por los ciudadanos Jess Rafael Aguilar Fuentes y Juan Manuel Jurado Limn, quien conjuntamente con los ciudadanos Leonel Serrato Snchez, Eduardo Martnez Benavente, Manuel Nava Calvillo y Mara del Carmen Hernndez entre otros, volvieron a alterar el orden en la Sesin Ordinaria celebrada por este Consejo Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana, con fecha 20 de febrero de 2009; se acuerda negar el acceso de los ciudadanos antes mencionados a las instalaciones de este Organismo Electoral, para la subsecuente Sesin que este celebre. Lo anterior con fundamento en los artculos 7 y 9 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como en los artculos 58 de la Ley Electoral del Estado en relacin con el 29 del Reglamento de Sesiones de los Organismos Electorales. Acuerdo Administrativo firmado por el Consejero Presidente del CEEPAC, Lic. Rodolfo J. Aguilar Gallegos, de fecha 21 de febrero de 2009.

Potos5 que faculta a la CEGAIP para promover la regulacin e instrumentacin del principio de publicidad de los actos y decisiones, as como, el libre acceso a las reuniones de los poderes pblicos estatales y municipales, e incentivar la participacin ciudadana y comunitaria. El Pleno de la CEGAIP emiti un acuerdo6 por el que se ordena exhortar al Consejo Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana por conducto de su Titular, a efecto de que se abstenga de emitir actos de autoridad que vulneren el derecho fundamental de acceso a la informacin consagrado en el artculo 6 prrafo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, asimismo se le recomienda gestione ante el Pleno del Consejo, reconsidere el tercer prrafo del artculo 29 del Reglamento de Sesiones de los Organismos Electorales, el cual resulta ser inconstitucional. Este ltimo artculo establece respecto a las sesiones de los organismos electorales que Cuando alguna persona en forma reiterada haya acudido a las sesiones alterando el orden de las mismas, el Consejero Presidente podr negar el acceso de sta a la siguiente sesin . Del acuerdo de la CEGAIP sobre este caso se desprende que la interpretacin de este rgano considera que el derecho de acceso a la informacin garantiza tambin el libre acceso a las reuniones de entidades pblicas. Sin embargo, esta otra vertiente del derecho de acceso a la informacin pblica no es visible en esos trminos por el grueso de la poblacin. Es por ello que resulta pertinente que las reuniones abiertas cuenten con una legislacin marco claramente vinculada al derecho de acceso a la informacin pblica, que genere la adecuacin de una serie de disposiciones normativas secundarias al principio general de mxima publicidad de actos y decisiones de la autoridad. Y a la vez, establecer los procedimientos, medios de defensa y sanciones relativos al ejercicio de esta modalidad del acceso a la informacin pblica. Aunque la mayora de las leyes de transparencia en el pas incluye alguna referencia sobre sesiones pblicas, distan stas de contener disposiciones especficas para garantizar el libre acceso de las personas a las sesiones de los rganos de gobierno. En gran nmero las referencias al tema en las leyes mexicanas de transparencia se limitan a mencionar la obligacin de publicar las actas o minutas de las sesiones pblicas y a establecer que habr sesiones secretas o privadas.

Tomado literalmente del artculo 96, fraccin 15, de la Ley de Informacin Pblica, Estadstica y Proteccin de Datos Personales del Estado de Morelos. 6 Acuerdo tomado por unanimidad de votos el 27 de mayo de 2009.

ALGUNOS REFERENTES EN EL EXTRANJERO En los Estados Unidos conforme a la Ley Federal de Acceso al Gobierno, que aplica a los organismos federales, todas las reuniones de una entidad deben estar abiertas al pblico, a menos que la ley mantenga lo contrario, como cuando se discuten asuntos de personal. En ese caso, la entidad en cuestin debe, con por lo menos una semana de anticipacin, notificar a la ciudadana a travs de la Gaceta Oficial sobre el lugar, hora y asunto a tratar de la reunin, as como el nombre y el nmero de telfono de la persona a que pueden llamar para recabar ms informacin.7 La utilidad social que este tipo legislaciones tiene para el desarrollo de una sociedad democrtica se encuentra expuesta en la ley de sesiones abiertas del Estado de Nueva York, que en su declaracin inicial establece que: Es esencial para mantener una sociedad democrtica que los negocios pblicos sean realizados de manera pblica y abierta y que los ciudadanos de este Estado estn completamente al tanto y sean capaces de observar el desempeo de los funcionarios pblicos y asistir y escuchar las deliberaciones y decisiones que suceden en la hechura de polticas pblicas. La gente debe poder seguir informada si va a tener control sobre aquellos quienes son sus servidores pblicos. Es el nico clima bajo el cual el Estado prosperar y habilitar a los procesos gubernamentales para operar para el beneficio de aquellos que lo crearon. El Director de la Comisin de Gobierno Abierto del Estado de Nueva York, Robert Freeman, explica que la Ley de Sesiones Abiertas de ese Estado es importante porque le da a la gente una ventana para ver qu tan bien o mal estn operando sus representantes. Por ejemplo, por medio de la sesin abierta del Consejo Escolar se puede saber cules miembros estn dormidos, quines estn despiertos, quin es listo, quin no lo es, por quin votar la prxima vez y a quin echar. El pblico tiene el derecho de observar el desempeo de los oficiales pblicos.8 Ejemplifica Freeman que si en el Estado de Nueva York se le niega a un ciudadano el acceso a una sesin gubernamental que se realiza en forma privada o secreta, debiendo ser pblica, puede quejarse ante la Corte y sta puede llegar a anular los acuerdos tomados en esa sesin.9

Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 2001. Captulo III, C, prrafo 109. 8 Entrevista realizada por el autor y por Rubn Caldern Bonilla a Robert Freeman el 7 de noviembre de 2007 en San Luis Potos, S.L.P. 9 El derecho a la informacin en la experiencia comparada, conferencia dictada el 12 de marzo de 2004. Diplomado en Derecho de Acceso a la Informacin Pblica. Universidad Autnoma de Quertaro.

Los principios en que debe basarse la legislacin relativa a la libertad de informacin, propuestos por Artculo XIX, organizacin no gubernamental internacional dedicada a fomentar la libertad de expresin y el acceso a informacin oficial, ofrecen los elementos esenciales que debe considerar una legislacin de reuniones abiertas: Las reuniones de los rganos pblicos debern estar abiertas al pblico. La libertad de informacin incluye el derecho del pblico a saber lo que el gobierno est haciendo en su nombre y a participar en el proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, la legislacin relativa a la libertad de informacin estipular en principio que todas las reuniones de rganos ejecutivos deben estar abiertas al pblico. En este contexto, por rganos "ejecutivos" se entiende, principalmente, los que tienen facultades decisorias, por lo que no estaran comprendidos los rganos que slo imparten asesoramiento. Los comits polticos -reuniones de miembros del mismo partido poltico- no se consideran rganos ejecutivos. Estarn incluidas, en cambio, las reuniones de los rganos electivos y de sus comisiones, juntas de planificacin y de zonificacin, juntas de autoridades pblicas y de educacin, y organismos pblicos de desarrollo industrial. En este contexto, por "reunin" se entiende principalmente una reunin oficial, es decir, la convocatoria oficial de un rgano pblico para tratar de asuntos pblicos. Los elementos que dan carcter oficial a una reunin son el requisito de qurum y la aplicacin de normas de procedimiento. Es necesario que la reunin se anuncie para que el pblico tenga realmente la oportunidad de participar en ella, y la ley exigir que la convocatoria de la reunin se publique con la anticipacin suficiente para facilitar la asistencia. Las reuniones podrn ser cerradas, pero slo de conformidad con el procedimiento establecido y siempre que existan razones adecuadas para ello. Toda decisin de que una reunin se celebre a puerta cerrada se tomar en una reunin pblica. Los motivos en que puede sustentarse esa decisin son ms numerosos que las excepciones a la norma de divulgacin (de informacin documental), pero no ilimitados. Entre las razones que pueden justificar que se declare cerrada una reunin, en determinadas circunstancias, se cuentan la salud y la seguridad pblicas, investigaciones u operaciones policiales, cuestiones relacionadas con el personal o la intimidad, cuestiones comerciales y asuntos de seguridad nacional. Durante una sesin cerrada no hay espacio para asuntos generales, plantea Ernesto Villanueva, de modo que slo se pueden tratar el o los asuntos para los que fue convocada la reunin cerrada. La entidad pblica tiene la responsabilidad

de registrar de manera detallada cada uno de los aspectos de la discusin, las personas presentes, las decisiones tomadas y el sentido del voto de cada uno de los asistentes. Para Artculo XIX a partir del principio de mxima divulgacin, la razn para llevar a cabo las reuniones de manera pblica es la misma que el argumento en favor del acceso a los documentos. Los organismos pblicos, aade, existen nicamente para servir al pblico, y ste tiene derecho a saber lo que se est decidiendo en nombre suyo. Las reuniones abiertas son la base y la razn de las decisiones gubernamentales y por tanto deben ser accesibles al pblico.

LAS REUNIONES ABIERTAS Y LA TECNOLOGA Varios de los problemas prcticos que puede enfrentar el pblico interesado en asistir a sesiones abiertas encuentran solucin con la aplicacin de la tecnologa para su difusin, aunque hay que reconocer que al hablar de difusin de una reunin abierta necesariamente estamos ante un mensaje mediado, ante una reproduccin tecnolgica de la realidad. Sin embargo, a travs de la televisin, radio e Internet mayores auditorios de los que tendran cupo en las salas gubernamentales pueden atestiguar el desarrollo de reuniones de diversos rganos de gobierno, incluso salvando problemas de distancia y horario. Por ejemplo, a travs de El Canal del Congreso y El Canal Judicial se pueden presenciar en forma remota, en vivo o diferidas, sesiones plenarias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de la Cmara de Diputados o del Senado, as como de diversas comisiones legislativas. Aunque en menor escala, tambin radiodifusoras universitarias y televisoras pblicas estatales llegan a transmitir algunos eventos especiales de rganos pblicos. Va Internet cada da son ms las instituciones pblicas que transmiten el audio o audio y video de sesiones de sus rganos de toma de decisiones. Transmisiones que en varios casos pueden ser consultadas con posterioridad a la realizacin de la reunin. Por ejemplo, el Ayuntamiento de Len, Guanajuato, transmite en lnea sus sesiones10 y las de sus comisiones.11 Aunque en otro nivel, tambin debe estimarse en este contexto la reforma al artculo 184 de la Ley de Amparo12 para establecer la obligacin de videograbar las sesiones de los tribunales colegiados de Circuito que resuelvan los juicios o recursos promovidos ante ellos, con la finalidad de integrar un archivo digital que pueda ser difundido posteriormente.

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http://www.leon.gob.mx/sesionesenlinea/ http://www.leon.gob.mx/sesionesenlineacomisiones/ 12 Diario Oficial de la Federacin, 15 de enero de 2009.

Sin embargo, ms all de las ventajas que la tecnologa aporte a la difusin de sesiones de rganos pblicos, es necesario que el proceso de integracin de la familia de leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica, proteccin de datos personales y archivos pblicos se complemente con la regulacin apropiada de las reuniones abiertas. Si el acceso a documentos gubernamentales, va leyes de acceso a la informacin pblica, representa acceder a versiones de hechos pasados, la asistencia a reuniones pblicas es una forma de conocer lo que el gobierno est haciendo en tiempo presente y permite al interesado informarse directamente, sin mediaciones. Representa, adems, una forma de eludir gran parte de la propaganda gubernamental o el maquillaje de hechos que suelen sufrir los comunicados oficiales. Con el acceso directo a la informacin que se genera en sesiones pblicas de rganos de gobierno la persona no depende de la agenda, seleccin y ponderacin de la informacin difundida por los medios informativos, sino que ella es quien asume el control sobre esas variables en funcin de sus necesidades e intereses informativos. Cierto es que podr ser ms espordico el acceso a esta modalidad de informarse pero, adems de ejercer mayor control sobre el proceso, la informacin que adquiera le resultar ms pertinente a sus intereses.

BIBLIOGRAFA Aparici, Roberto. La Educacin para los medios de comunicacin. (Antologa). Secretara de Educacin Pblica. UPN. ILCE. Mxico, 1997. Bonilla Nez, Samuel. Hacia una ley de sesiones pblicas, en Derechos humanos y libertad de expresin en Mxico. Programa de Cooperacin sobre Derechos Humanos Mxico Comisin Europea. Secretara de Relaciones Exteriores. Mxico, 2006. Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica, Mxico, D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2003.