Breve esboo sobre os princpios constitucionais norteadores da Administrao Pblica

por Tiago Mattoso Sacilotto

3.1-Acepo comum e cientfica O termo princpio pode ser definido, na acepo comum, de acordo com as proposies que o informam. Dentre elas as idias de ponto de partida, origem ou causa primria. Genericamente, princpio refere-se a tudo aquilo que, de certa forma, promove a causa de um objeto, sendo que este pode estar compreendido em qualquer ramo da cincia. Na acepo cientfica, princpios so definidos como proposies bsicas, fundamentais e tpicas que condicionam todas as estruturaes subseqentes. Nesse sentido, so os alicerces e os fundamentos da cincia 1. No que tange Filosofia do Direito, princpios esto irremediavelmente inseridos no contexto da pesquisa em Lgica Jurdica que, entre outros vieses, um pressuposto da argumentao formal do Direito. Miguel Reale, no seu livro Filosofia do Direito, enuncia que: Princpios so, pois, verdades ou juzos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juzos, ordenados em um sistema de conceitos relativos a dada poro da realidade. s vezes tambm se denominam princpios certas proposies que, apesar de no serem evidentes ou resultantes de evidncias, so assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessrios. 2 Os princpios so analisados em classificaes, pelas quais se define sua abrangncia. Entre as diversas nomenclaturas utilizadas pelos juristas, preferimos a de Jos Cretella Junior. Segundo o autor: princpios (onivalentes) fundamentam toda e qualquer cincia, quais sejam: o princpio da identidade, ou no contradio; o princpio do terceiro excludo e o princpio da razo suficiente. O princpio da identidade (no-contradio), segundo o qual o mesmo atributo no pode, ao mesmo tempo, pertencer e no pertencer ao mesmo sujeito com relao mesma coisa. 3 O princpio do terceiro excludo, segundo Jos Cretella Junior: O princpio do terceiro excludo, tambm chamado do meio excluso, afirma que, havendo duas proposies contraditrias, se uma for verdadeira, a outra ser necessariamente falsa e, reciprocamente, sem que seja possvel terceira soluo. Entre a afirmao e a negao, no h um meio termo; Seja o atributo de A e sua contraditria no-A Um sujeito qualquer B , necessariamente A, ou no-A. Costumase enunciar o princpio do terceiro excludo sob a forma de proposies: De duas proposies contraditrias, uma verdadeira e a outra falsa. Se duas proposies so contraditrias, a verdade ou a falsidade de uma implicam, respectivamente, a falsidade ou verdade da outra .4 O princpio da razo suficiente, segundo o ilustre jurista: O princpio da razo suficiente ou da razo determinante, cogitado durante muitos sculos por vrios filsofos (Abelardo, Giordano Bruno), mas que s com Leibniz recebeu precisa enunciao, declara que nada existe sem que haja uma razo para isso ( ou sem que haja uma razo que explica o porqu dessa existncia ou desse acontecimento), ou, nas palavras do prprio filsofo, que, alis, considera esse princpio como uma das grandes proposies que alicera o raciocnio humano,

nenhum fato verdadeiro ou inexistente e nenhum enunciado verdadeiro sem a razo suficiente para que assim seja e no o seja de outro modo.5 Tal classificao refere-se, sobretudo, forma de adequao das cincias, ou seja, o modo de conhecimento parcial da realidade. Nesse sentido, enfrentamos particularmente os princpios jurdicos. 3.2-Princpios comuns a Cincia do Direito. O Direito, postulado como cincia jurdica, assenta-se sobre princpios onivalentes, vlidos para toda cincia, como os supra descritos, entretanto se distingue das demais cincias por suas peculiaridades, ou seja, seus princpios comuns que o informam como sistema de normas jurdicas. Entre esses princpios comuns, esto os monovalentes, vlidos para determinado sistema de indagao. In casu, vlidos e vigentes para o Sistema Jurdico. Parece-nos adequado, luz dos preceitos acima assinalados, considerarmos os princpios jurdicos como prescries de carter geral, cujo contedo pressupe um dever-ser obrigatrio, o que vincula todo ato conforme seu valor ao ordenamento jurdico e todo ato contrrio contraposio a este ordenamento. Princpios jurdicos, portanto, no deixam de ser normas jurdicas mediatas (vinculativas de um comportamento, em certa medida), e que diferem das normas jurdicas estruturadas a partir de pressupostos fticos estabelecidos, as quais vinculam o sujeito a prescries concretas. Consoante o eminente Miguel Reale: No Direito, temos um exemplo bastante expressivo, que aquele segundo o qual ningum se escusa alegando ignorar a lei . Eis a uma fico, ou melhor, um pressuposto que serve de base a toda atividade do juiz e do advogado. Se apreciarmos a matria sob o prima emprico, ser fcil demonstrar o absurdo daquele afirmao, porquanto nenhum homem, por mais ilustrado que seja e por mais que tenha vivido, poder considerar-se conhecedor de todas as leis de um pas. Isto no obsta, porm, que a lei deva ser havida como conhecida, no s pelas partes litigantes, como tambm pelo juiz: - um princpio compreensvel no plano do dever ser, um postulado da razo prtica jurdica6 No estudo travado pela chamada principiologia jurdica, infere-se que determinadas categorias de princpios se perfazem ou na sua natureza filosfica jurdica (se pertencentes filosofia do direito), ou na informativa (se compreendidos num complexo jurdico de proposies que informam o Direito) ou setoriais (se pertencentes ao predomnio dos setores privado ou pblico, regra de Ulpiano). Para tanto, assinala-se que os princpios jurdicos dotados de maior qualificao por sua eficcia jurdica informador das demais normas infraconstitucionais- situam-se na Constituio Federal, que vincula a Administrao Pblica inteligncia do art.37, caput. 3.3- Princpios norteadores da Constituio Federal. O vetor constitucional do art.37, caput, prev quais so os princpios jurdicos que devam ser observados pela Administrao Pblica no rol de suas atribuies. O artigo constitucional prescreve a obedincia da Administrao aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Portanto, a vinculao destes princpios ao Estado (Administrao Pblica direta e indireta, nos trs entes da Federao) 7 confere o atributo da eficcia imediata dos seus valores, porquanto se o ato administrativo ir de encontro sua prescrio imperativa, h de se consider-lo ilcito para o ordenamento jurdico e passvel de atuao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. Outrossim, ressalta-se que esses princpios no compreendem o rol do art. 37 da Constituio somente; h entre eles o princpio

da motivao que, a despeito de no se incluir neste artigo, tambm vincula a Administrao Pblica aos seus efeitos jurdicos imediatos. Sem embargos de maiores explanaes, pode-se ainda considerar que o princpio fundamental da atuao da Administrao reside na prevalncia do interesse pblico sobre o privado, com o qual se direciona todos os princpios norteadores do art.37 da CF. Questiona-se, ainda, a natureza desse interesse pblico (caso seria uma finalidade de mnus pblico, mais do que um interesse) e sua abrangncia e eficcia quando se est em jogo direito privado conflitante ao pblico. O certo que a prevalncia desse interesse, a merc de certa presuno de legitimidade, lugar-comum dos doutrinadores que discorrem sobre este assunto. 3.3.1- Princpio da impessoalidade Entende-se que o princpio da impessoalidade se ampara, para alguns doutrinadores8, no fundamento tico-poltico da sua existncia, uma vez que seu contedo moral encontra guarida no anseio da despersonalizao do Poder, o qual responde o ideal de justia comutativa, sem privilgio, neutra, objetiva e focada ao bem comum. No mais, seu objetivo busca respaldo nas Cartas Polticas dos Estados, mormente na Constituio de Repblica Federativa do Brasil, dispondo no seu prembulo, ao afirmar que se institui: Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social (...). Ademais, a impessoalidade pode estar definida como direito subjetivo do cidado, em face dos desmandos, arbitrariedades e subjetividades do Poder Pblico, em contrapartida dever jurdico adstrito a no-violao dessa impessoalidade. Infere-se tambm que este princpio corresponde ao dever da neutralidade poltica, posto que no deva haver facilidade a grupo polticos dominantes. Presente no art.37 da Constituio Federal, a impessoalidade erige-se como proteo finalidade pblica pelo respeito aos direitos dos cidados. Em suma, seu significado consolidase, segundo Livia Maria Zago: Em seu delineamento poltico sinaliza a neutralidade. Com referncia titularidade do poder, corresponde desvinculao da pessoa fsica do governante. Visto sob o ngulo do exerccio, seja do Governo, seja da Administrao, implica no agir de forma objetiva, sem privilgios ou perseguies, sem favoritismos ou arbitrariedades. A vedao do subjetivismo, de privilgios, de perseguies e de arbitrariedades constitui a caracterstica fulcral, o buslis do princpio da impessoalidade, seu trao mais marcante e destacado, em qualquer poca e sob qualquer denominao. Esta caracterstica que imprime ao princpio da impessoalidade seu sentido tico, que o entrelaa e identifica de maneira muito estreita e especial a outros princpios jurdicos, com destaque para os princpios da moralidade, da igualdade, da legalidade, da publicidade e da eficincia.9 Por esse vis, considerando o pressuposto da neutralidade e da objetividade, permitem-se controlar eficazmente os atos subjetivos dos agentes pblicos imbudos em condutas pessoais contrrias Lei e, portanto, em flagrante contradio a esse princpio constitucional. Com efeito, a intencionalidade da conduta do agente pblico voltada ao interesse pblico imediato (objetivamente resguardado a todos) d ares de legitimidade do princpio democrtico da igualdade de oportunidades, na medida em que garante a todos os cidados brasileiros e estrangeiros a oportunidade do ingresso na carreira pblica por meio de concurso pblico, meio democrtico de seleo dos mais aptos e qualificados ao servio pblico. (art.37, I, II CF). Acresa-se ainda, o revestimento desse meio democrtico de escolha em consonncia aos princpios que o definem como ato administrativo moral, legal, pblico, eficiente e motivador.

Assim sendo, a impessoalidade no se restringe sua inteligncia normativa, antes est conjugada com os demais princpios, em especial ao princpio da legalidade e da moralidade. 3.3.2- Princpio da legalidade Em linhas gerais, o princpio da legalidade consiste no poder-dever do administrador pblico, em toda sua atividade funcional, de seguir retamente os mandamentos da lei e os princpios do bem comum. Esse preceito vincula a atividade administrativa autorizao da lei, sem a qual todo ato administrativo passvel de invalidade. 10 Ademais, no se permite a dispensa do contedo da lei sob alegao de desconhec-la (art. 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil). A existncia do princpio da legalidade como matiz filosfico (exigncia de conhec-lo) apresenta-se na tica a Nicmaco de Aristteles que, no cerne da sua digresso sobre a conduta humana, dispe que a ignorncia do agente no o escusa de conhecer o contedo da lei: Punimos igualmente as pessoas que ignoram quaisquer prescries das leis que a todos cumpre conhecer, e podem facilmente conhecer, e do mesmo modo em todos os casos em que a ignorncia seja atribuda negligncia, pois presumimos que dependa dos culpados o no ser ignorante, uma vez que poderiam ter-se informado de uma maneira mais zelosa.11 A legalidade, em suma, vincula o agente pblico aos desgnios da lei, como manifestao de vontade do Estado Democrtico de Direito que, por conseguinte, pauta-se no pressuposto da isonomia, a qual o comando normativo tem existncia, validade e eficcia para todos (art.5, caput, da CF). Com igual razo, a atividade do administrador pblico deve estar ante sua inevitvel adequao lei, permeada por impessoalidade, cuja natureza compreende o conceito de que a norma jurdica por ser abstrata e geral no tem a finalidade de gerar efeitos particulares. A vinculao dos poderes pblicos aos ditames da lei, segundo Canotilho, uma das caractersticas do chamado Estado Constitucional Democrtico da Direito, isto , pretende delimitar a ao estatal na conformidade da Constituio (vinculao do Estado ao direito) e prev a ao democrtica positiva e negativa, como escolha dos governantes pelos cidados e a preservao dos critrios dos direitos fundamentais do homem, respectivamente. A limitao do Estado pelo direito teria de estender-se ao prprio soberano: este estava tambm submetido ao imprio da lei ( Herrschaft ds Gesetzes) transformando-se em rgo do Estado. No mbito da actividade administrativa, fundamentalmente dedicada defesa e seguranas pblicas, os poderes pblicos deviam actuar nos termos da lei ( princpio da legalidade da administrao) e obedecer a princpios materiais como, por exemplo, o princpio da proibio do excesso).12 A Constituio, portanto, garante a existncia do Estado de Direito fundamentalmente como Estado Constitucional, na medida em que pressupe uma ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos os poderes pblicos. (idia de constitucionalidade) 13. Ademais, ainda pressupe a juridicidade, ou seja, determina a forma de concretizao do direito no caso concreto e delimita a distncia entre o cidado e os rgos do Estado (sem que esta distncia torne-se arbitrria, mas em respaldo ao princpio da impessoalidade) e a preservao dos direitos fundamentais. Portanto, a partir desses pressupostos, tem-se ainda que o Estado de Direito perfaz-se em razo de alguns subprincpios, quais sejam: o da legalidade da Administrao, da proteo jurdica e da proibio do excesso. Para tanto, o princpio da legalidade, compreendido nesse aparato constitucional-normativo, exige a adequao ao direito no seu todo, antes de qualquer

conformao a lei formal escrita. A adequao do direito, em seu conjunto, parmetro para a investigao do princpio da moralidade. 3.3.3- Princpio da moralidade administrativa. O princpio da moralidade administrativa est esculpido expressamente no art.37, caput, da Constituio Federal, semelhana dos demais princpios vetores da Administrao Pblica. A presena da moralidade em sede constitucional remete-nos a importncia da construo estrutural dos princpios constitucionais e sua fora normativa, a fim de servir como pressuposto do Estado de Direito. Nesse sentido, o Estado no um ente em si dotado de independncia de ao, mesmo com o respaldo da lei autorizadora, antes deve ser delineado pelos princpios que subjazem sua dinmica, em nosso caso particular: o princpio da moralidade. No obstante, a existncia do princpio moral na Carta Magna - evidente tambm nos art. 5, LXXIII, quando trata da ao popular ou no art. 37, 4 da Constituio - decorre de um escoro histrico, do qual se originou os prenncios do controle efetivo do contedo moral da atuao administrativa em razo da teoria do desvio de poder dos atos discricionrios. 14 Segundo Caio Tcito, citado por Wallace Paiva Martins Junior, o desvio de poder: , por definio, um limite ao discricionria, um freio ao transbordamento da competncia legal alm de suas fronteiras, de modo a impedir que a prtica do ato administrativo, calcada no poder de agir do agente, possa dirigir-se consecuo de um fim de interesse privado, ou mesmo de outro fim pblico estranho previso legal.
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Em virtude dessa novel concepo, surgiu na doutrina de direito pblico a noo do dever geral de uma boa administrao esmiuada pelos requisitos extrados da disciplina interna da Administrao Pblica. Entretanto, com o tempo, tal doutrina tornou-se insuficiente e questionvel, sob certa medida, uma vez que a Administrao pautada sobre os valores da vantagem pessoal e do favorecimento a terceiros poderia ser considerada, em conjunto a sua disciplina interna, como moralmente legtima. Com efeito, a fim de se restabelecer o verdadeiro norte da moralidade administrativa, perquiriuse a significao do seu termo e sua amplitude no contexto normativo, porquanto se chegou a uma noo que, Mrcia Noll Barboza, define como derivao da exigncia de moralidade administrativa da idia de funo administrativa. 16 Deve-se observar a moral jurdica inserida no contexto da funo administrativa (implementao do bem comum), o qual decorre a noo de boa administrao. A funo pblica atrela-se diretamente s finalidades essenciais do Estado Democrtico de Direito, na medida em que prev, em seu conjunto, as atividades em conformidade ao Direito, como sustentculos do Estado de Direito, da soberania popular, dos direitos sociais e dos indivduos. So numerosas, pois, como se pode ver, as lies encontrveis na nossa doutrina a definir a moralidade administrativa como conformidade idia de funo administrativa, idia de cumprimento de um finalidade ditada pelo ordenamento, idia de exerccio de competncias vinculadas persecuo do interesse pblico e de observncia do dever de boa administrao, idia, enfim, que se coloca para a Administrao, no quadro do Estado Social e Democrtico de Direito, de pleno e fiel desempenho de sua funo. Em outras palavras, a moralidade administrativa corresponde a um estar em conformidade com a noo de funo administrativa, engendrada no esquema conceitual que se desenvolveu no discurso tico-poltico da modernidade. 17 Pode-se dizer que o princpio da moralidade administrativa, ligado idia de funo administrativa, vincula a substncia do regime jurdico administrativo. Trata-se, portanto, de verdadeiro superprincpio que, a despeito da sua qualificao, no se confunde e/ou no

contrasta com os demais princpios (legalidade, impessoalidade, eficincia, etc), e sim, proporciona o dilogo entre princpios e as aplicaes correspondentes, sobrepostas ou mltiplas em cada caso concreto. O enfoque principal dado ao princpio da moralidade na medida em que ele constitui verdadeiro superprincpio informador dos demais ( ou um princpio dos princpios), no se podendo reduzi-lo a mero integrante do princpio da legalidade. Isso proporciona, por exemplo, o combate de ato administrativo formalmente vlido, porm destitudo do necessrio elemento moral. A moralidade administrativa tem relevo singular e o mais importante desses princpios, porque pressuposto informativo dos demais ( legalidade, impessoalidade, publicidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivao), muito embora devam coexistir no ato administrativo. 18 Portanto, como parmetro da moralidade, todo ato administrativo moral deve se destinar ao bem comum, o qual antecede a legalidade como pressuposto. Assim sendo, verifiquemos o interesse que se coaduna ao princpio da moralidade em consonncia aos demais princpios vetores da Administrao Pblica. Notas de rodap convertidas
1

CRETELLA JUNIOR, Jos . Tratado de Direito Administrativo. Princpios de Direito Administrativo. Volume X. p. 18.
2

REALE, Miguel. Filosofia do Direito. p. 60. ARISTTELES. Metafsica. p. 92.

CRETELLA JUNIOR, Jos. Tratado de Direito Administrativo. Princpios de Direito Administrativo. Volume X. p. 21
5

CRETELLA JUNIOR, Jos. Tratado de Direito Administrativo. Princpios de Direito Administrativo. Volume X. pp 21- 22.
6

REALE, Miguel. Filosofia do Direito. p. 60

A Administrao Pblica Direita compreende a Unio, os Estados e os Municpios, enquanto a Administrao Pblica Indireta contempla os entes descentralizados, entre os quais: as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes pblicas, as agncias reguladoras, etc.
8

Entre os doutrinadores, destaca-se o trabalho de ZAGO, Livia Maria Armentano Koenigstein. O princpio da impessoalidade. p.128.
9

ZAGO, Livia Maria Armentano Koenigstein. O princpio da impessoalidade. p.179. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p.86 ARISTTELES. tica a Nicmaco.p.66.

10

11

12

CANOTILHO.J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio.Coimbra, Portugal: Almedina p.97

13

CANOTILHO.J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra, Portugal: Almedina p.245.
14

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Improbidade Administrativa. p.24.

15

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Improbidade Administrativa. p.24. BARBOZA, Mrcia Noll. O Principio da Moralidade Administrativa. p. 116. BARBOZA, Mrcia Noll. O Principio da Moralidade Administrativa. pp. 121-122. MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Improbidade Administrativa. p.31.

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Revista Jus Vigilantibus, Quarta-feira, 12 de maro de 2008

Sobre o autor
Tiago Mattoso Sacilotto
Advogado e bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas.

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