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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

Uma guerra pela gua seria a ltima das obscenidades


Rainha Noor da Jordnia

Bebemos whisky mas lutamos pela gua


Mark Twain

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Captulo

Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

A gesto dos recursos hdricos partilhados pode constituir um pretexto para a paz ou para a guerra, mas cabe aos polticos decidirem por que via optar

A gua constitui o ponto fulcral da interdependncia humana de qualquer pas um recurso partilhado que serve a agricultura, a indstria, os consumidores domsticos e o meio ambiente. Uma boa gesto nacional dos recursos hdricos pode conduzir a um equilbrio entre estes consumidores concorrentes entre si. Mas a gua tambm um recurso bastante fugidio. Os pases bem podem legislar sobre a gua como se ela fosse um bem nacional, mas o facto que este recurso atravessa fronteiras polticas sem precisar de passaporte, atravs de rios, lagos e aquferos. As guas transfronteirias estendem a interdependncia hidrolgica para alm das fronteiras nacionais, ligando consumidores de diferentes pases dentro de um sistema partilhado. Gerir essa interdependncia constitui um dos grandes desafios de desenvolvimento humano que a comunidade internacional enfrenta.
O desafio , em parte, institucional. A competio pela posse da gua no territrio de um determinado pas pode originar pretenses geradoras de conf litos, confrontando os governantes com opes que tero repercusses ao nvel da equidade, do desenvolvimento humano e da reduo da pobreza. As instituies e organismos legislativos nacionais aprovaram mecanismos destinados a abordar estas opes. No existe nenhuma estrutura institucional equivalente que regule os caudais de gua que atravessam fronteiras. E isto tem as suas implicaes. medida que a gua for escasseando relativamente procura, a competio transfronteiria pela partilha dos rios e de outros recursos hdricos tambm ir aumentar. Sem mecanismos institucionais capazes de responder a estes problemas transfronteirios, esta competio poder conduzir a conf litos insanveis. O espectro de uma competio crescente pelo direito gua deu origem a um debate pblico por vezes extremado. Alguns sectores prevem um futuro dominado por guerras de gua medida que os estados comearem a reclamar os seus direitos sobre os recursos hdricos. Outros sectores chamam a ateno para o facto de no assistirmos a guerras de gua desde um episdio registado h 4.000 anos atrs, na regio hoje correspondente ao Sul do Iraque e nessa poca, os pases tero resolvido normalmente o problema da competio pela posse da gua transfronteirios atravs de uma maior colaborao, em vez do conf lito. Na ptica desta corrente mais optimista, a competio crescente vista como um catalisador de uma cooperao mais aprofundada no futuro. Este relatrio defende que a gua pode alimentar conf litos generalizados, mas tambm poder funcionar como ponte para futuras relaes de cooperao. Ao longo da Histria, os governos tm sabido encontrar solues inovadoras e cooperantes para resolver as tenses relacionadas com a gesto das guas transfronteirias, mesmo nos climas polticos mais complicados. Do Rio Indus ao Jordo ou ao Mekong, os estados atingidos por conf litos polticos e, at mesmo, militares encontraram formas de manter uma colaborao estreita no domnio dos recursos hdricos. Quando os estados partem para a luta armada, geralmente fazem-no por motivos bem menos importantes do que a gua. Mas a complacncia no o antdoto mais indicado para combater o pessimismo da luta pela gua. Os cursos de gua transfronteirios provocam quase sempre alguma tenso entre as comunidades limtrofes. Estas tenses no podem ser consideradas de forma isolada. Elas esto ligadas a factores que ultrapassam as meras relaes entre estados, incluindo aspectos de segurana nacional, oportunidades econmicas, sustentabilidade ambiental e justeza

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Dado que a gua um recurso circulante e no uma entidade esttica, o seu uso num determinado local afectado pelo uso que dela fazem noutros lugares, incluindo noutros pases

de princpios. A gesto dos recursos hdricos partilhados pode constituir um pretexto para a paz ou para a guerra, mas cabe aos polticos decidirem por que via optar. Um dos problemas suscitados pela polarizao do debate gerado pela retrica da guerra da gua foi o desviar das atenes gerais de problemas de segurana humana muito mais prementes e relevantes. Se a gesto das guas transfronteirias for tratada de uma forma mais cooperante, isso poder produzir ganhos reais em termos de desenvolvimento humano. Poder reforar-se a segurana do acesso gua por parte das pessoas mais vulnerveis de ambos os lados da fronteira, melhorando assim a qualidade, a quantidade e o grau de previsibilidade dos f luxos que atravessam os diversos pases. A partilha da gua no um jogo em que uns ganham e outros perdem: os ganhos de um pas no so equivalentes aos prejuzos do outro. Assim como a interdependncia comercial pode proporcionar benefcios econmicos para toda a gente, o mesmo poder acontecer com uma interdependncia da gua cooperante. Isto no vlido somente na esfera econmica, em que a comercializao de energia hidroelctrica e de servios ambientais permite a adopo de estratgias benficas para todos mas tambm em termos de uma poltica mais alargada de cariz pblico, social e ambiental. O oposto tambm verdadeiro. Quando a cooperao no existe ou interrompida, todos

os pases ficam a perder e os pobres so os que mais perdem. O fracasso da cooperao pode provocar catstrofes sociais e ambientais, como aconteceu no Lago Chade e no Mar de Aral. Tambm expe os pases mais pequenos e mais vulnerveis ameaa de aces unilaterais desencadeadas pelos seus vizinhos maiores e mais poderosos. Acima de tudo, a ausncia de cooperao impossibilita os pases de gerirem os recursos hdricos partilhados de forma a optimizarem condies para o progresso da humanidade. Dois enormes desafios definem as estratgias de gesto das guas transfronteirias neste incio do sculo XXI. O primeiro consiste em ir alm das estratgias nacionais e das aces unilaterais voltadas para os interesses internos de cada pas, possibilitando a adopo de estratgias partilhadas com vista a uma cooperao multilateral. Em certa medida, isto j est a acontecer, mas a resposta dos governos tem sido desconexa e desajustada. O segundo desafio colocar o desenvolvimento humano no centro da cooperao e da governao transfronteiria. Este captulo comear por se debruar sobre o significado da interdependncia hidrolgica na vida das naes e dos povos. Para seguidamente analisar os custos ecolgicos, econmicos e humanos mais alargados do fracasso da cooperao ao nvel da gesto das guas transfronteirias, e concentrar-se no corolrio destes custos: a defesa da cooperao.

Interdependncia hidrolgica

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A gua diferente de outros recursos escassos em aspectos importantes. Ela serve de alicerce a aspectos da sociedade humana que vo desde a ecologia agricultura e indstria e no tem substitutos conhecidos. Tal como o ar que respiramos, ela fundamental para a vida. Tambm parte integrante dos sistemas de produo geradores da riqueza e do bem-estar. Dado que a gua um recurso circulante e no uma entidade esttica, o seu uso num determinado local afectado pelo uso que dela fazem noutros lugares, incluindo noutros pases. Ao contrrio do petrleo ou do carvo, a gua no pode ser canalizada para um nico propsito ou no caso das guas transfronteirias, para um nico pas. A forma como cada pas utiliza a gua produz efeitos nos outros pases, geralmente atravs de um de trs mecanismos:

Competio por uma fonte de gua finita. Quando os pases dependem da mesma fonte de gua para proteger o seu meio ambiente, sustentar a subsistncia das populaes e gerar crescimento econmico, as guas transfronteirias tornam-se elos de ligao entre os respectivos cidados e meio ambiente. O consumo num local restringe as disponibilidades noutro. Por exemplo, a reteno de caudais de gua para irrigao ou produo de energia num pas a montante restringe os fluxos disponveis para os agricultores e o meio ambiente a jusante. Impacto na qualidade da gua. A forma como um pas a montante utiliza a gua afecta o meio ambiente e a qualidade da gua que chega a outro pas situado a jusante. A cons-

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truo descontrolada de barragens pode provocar uma maior deposio de sedimentos nos reservatrios, impedindo esses sedimentos enriquecidos de chegarem s plancies das zonas mais baixas. Da mesma forma, os rios podem transportar a poluio industrial ou humana para outros povos e pases. Em Novembro de 2005, quando um acidente industrial provocou um derramamento qumico de 80 quilmetros de extenso no Rio Songhua, na China, isto constituiu uma ameaa no s para os 3 milhes de habitantes de Harbin, mas tambm para os residentes da cidade russa de Khabarovsk, do outro lado da fronteira. Periodicidade dos fluxos aquticos. Quando e em que quantidade a gua libertada pelos consumidores situados a montante tem implicaes cruciais a jusante. Por exemplo, os consumidores agrcolas de um pas situado a jusante podero precisar de gua para irrigao ao mesmo tempo que um outro pas situado a montante precisa dela para produzir energia hidroelctrica um problema hoje em dia comum na sia Central (ver mais abaixo). Tal como as tenses existentes nestas regies podem originar um clima de competio e de conflito dentro de um determinado pas (ver captulo 5), tambm a interdependncia tem consequncias sobre os diferentes padres de consumo de gua alm fronteiras.

Partilhar os recursos hdricos mundiais


A gua partilhada constitui uma vertente cada vez mais importante da geografia humana e do panorama poltico. Os rios, lagos, aquferos e zonas hmidas internacionais mantm ligadas entre si as pessoas que esto separadas por fronteiras internacionais, nalguns casos instaladas ao longo dos cursos de gua. Esta gua partilhada constitui a base de sustentao da interdependncia hidrolgica de milhes de pessoas. As bacias hidrogrficas internacionais represas ou reservas, incluindo lagos e lenis de gua subterrnea pouco profundos, partilhados por mais de um pas cobrem quase metade da superfcie terrestre da Terra. Duas em cada cinco pessoas no mundo vivem actualmente nestas bacias hidrogrficas, que tambm so responsveis por 60% do total de caudais fluviais. O nmero de bacias hidrogrficas partilhadas tem vindo a crescer, em grande medida devido ao desmembramento da antiga Unio Sovitica e da antiga Ju-

goslvia. Em 1978, havia 214 bacias hidrogrficas internacionais. Hoje, existem 263. A profunda interdependncia que estes nmeros sugerem fica patente na quantidade de pases situados em bacias hidrogrficas partilhadas 145 ao todo, englobando mais de 90% da populao mundial.1 Mais de 30 pases esto integralmente situados dentro dos limites de bacias transfronteirias. O grau de interdependncia ilustrado pelo nmero de pases que partilham as mesmas bacias hidrogrficas internacionais (quadro 6.1). Por exemplo, 14 pases partilham o Danbio (outros 5 tm parcelas marginais), 11 o Nilo e o Nger, e 9 o Amazonas. Nenhuma outra regio nos mostra a realidade da interdependncia hidrolgica melhor do que a frica. Os mapas polticos traados nas conferncias de Berlim, Lisboa, Londres e Paris, e h mais de um sculo atrs deixaram mais de 90% de toda a superfcie aqutica da regio inserida em bacias hidrogrficas transfronteirias, que por sua vez abrigam mais de trs quartos da populao da zona. 2 Um total de 61 bacias hidrogrficas cobre cerca de dois teros daquele territrio (mapa 6.1). Os governos podem escolher entre cooperar ou no cooperar na gesto das guas transfronteirias. Seja qual for a deciso, os rios e outros sistemas hdricos transfronteirios ligam os pases atravs de acordos de partilha de recursos ambientais que determinam as oportunidades de sustento das respectivas populaes. O consumo de gua a montante determina as opes a jusante em termos de gesto de gua, criando o cenrio para a disputa ou para a cooperao. E em nenhum outro sector isto to visvel como na irrigao. Contando-se entre os pases detentores de sistemas de irrigao altamente desenvolvidos, o Egipto, o Iraque, a Sria, o Turquemenisto e o Usbequisto dependem de rios em que dois teros ou mais do respectivo caudal correm nos pases vizinhos. Quaisquer alteraes nos padres de consumo de gua dos pases situados a montante podem afectar seriamente os sistemas agrcolas e a subsistncia rural dos que se situam a jusante. Para exemplificar, a Bacia Hidrogrfica do Tigre-Eufrates serve o Iraque, a Sria e a Turquia, abrangendo uma populao conjunta de 103 milhes. O Projecto do Sudeste da Anatlia, na Turquia, que compreende a criao de 21 barragens e 1,7 milhes de hectares de terra irrigada, poderia reduzir os caudais na Sria em cerca de um tero, fazendo com que uns ficassem a ganhar e outros a perder na zona da bacia. 3 A distribuio de gua entre os consumidores constitui uma tarefa delicada em qualquer pas. Se a esse dilema juntarmos o problema das fronteiras nacionais, a governao complica-se ainda mais,

Os rios, lagos, aquferos e zonas hmidas internacionais mantm ligadas as pessoas que esto separadas por fronteiras internacionais

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Quadro 6.1

As bacias hidrogrficas internacionais unem vrios pases


Nmero de pases dependentes desta bacia 19

Bacia fluvial Danbio

Pases dependentes desta bacia Albnia, Alemanha, ustria, Bsnia e Herzegovina, Bulgria, Crocia, Eslovquia, Eslovnia, Hungria, Itlia, Macednia, Moldvia, Montenegro, Polnia, Repblica Checa, Romnia, Srvia, Sua, Ucrnia Angola, Burundi, Camares, Congo, Gabo, Malawi, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Sudo, Tanznia, Uganda, Zmbia Burundi, Egipto, Eritreia, Etipia, Qunia, Repblica Centro-Africana, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Sudo, Tanznia, Uganda Arglia, Benim, Burquina Faso, Camares, Chade, Costa do Marfim, Guin, Mali, Nger, Nigria, Serra Leoa Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Guiana Francesa, Peru, Suriname, Venezuela Alemanha, ustria, Blgica, Frana, Itlia, Listenstaine, Luxemburgo, Pases Baixos, Sua Angola, Botsuana, Malawi, Moambique, Nambia, Repblica Democrtica do Congo, Tanznia, Zmbia, Zimbabu Arglia, Camares, Chade, Lbia, Nger, Nigria, Repblica Centro-Africana, Sudo Afeganisto, China, Cazaquisto, Paquisto, Quirguizisto, Tajiquisto, Turquemenisto, Usbequisto Egipto, Israel, Jordnia, Lbano, Sria, Territrios Ocupados da Palestina Camboja, China, Mianmar, Repblica Democrtica Popular do Laos, Tailndia, Vietname Benim, Burquina Faso, Costa do Marfim, Gana, Mali, Togo Bangladeche, Buto, China, ndia, Mianmar, Nepal Arbia Saudita, Iro, Iraque, Jordnia, Sria, Turquia Afeganisto, China, territrio chins reclamado pela ndia, Paquisto, Quirguizisto, Tajiquisto Afeganisto, China, ndia, Nepal, Paquisto Bielorrssia, Letnia, Litunia, Polnia, Rssia Bielorrssia, Eslovquia, Polnia, Repblica Checa, Ucrnia Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai, Uruguai

Congo Nilo Nger Amazonas Reno Zambeze Lago Chade Mar de Aral Jordo Mekong Volta Ganges-BrahmaputraMeghna Tigre-Eufrates Tarim Indus Neman Vstula La Plata
Fonte: Adaptado de Wolf e outros 1999.

13 11 11 9 9 9 8 8 6 6 6 6 6 5 (+1) 5 5 5 5

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sobretudo quando a competio pela gua est a intensificar-se. Em teoria, a soluo ideal seria fazer uma gesto integrada da gua em toda a bacia hidrogrfica, cabendo aos pases comercializarem entre si os recursos agrcolas, a energia hidroelctrica e outros servios, de acordo com as vantagens comparativas do consumo de gua de cada um. Se quisermos um exemplo bvio, a energia hidroelctrica mais rentvel quando produzida nas regies situadas no topo de encostas montanhosas, ao passo que a irrigao produz melhores resultados nos vales e plancies: trocar energia hidroelctrica por produtos agrcolas uma forma de obter este tipo de vantagens comparativas. Na prtica, no existem instituies que resolvam os diferendos e coordenem a partilha de recursos na maioria das bacias fluviais, e factores como a confiana ou as preocupaes estratgicas tm um peso considervel nas polticas governamentais. A partilha de bacias hidrogrficas, fornece-nos apenas um retrato parcial da interdependncia hidrolgica. Os pases no apresentam todos o mesmo grau de interdependncia dos sistemas partilhados. Em alguns casos, os estados que representam uma pequena parcela da bacia em termos geogrficos, re-

velam-se altamente dependentes dela em termos hidrolgicos, enquanto o inverso tambm sucede. Por exemplo, o Bangladeche consome apenas 6% dos recursos da Bacia Hidrogrfica do Ganges-Brahmaputra-Meghna, e contudo, esta bacia ocupa trs quartos do territrio daquele pas.4 E embora um quinto da Bacia Hidrogrfica do Mekong se situe na China, esses recursos representam menos de 2% do consumo do territrio chins. Mais a jusante, para cima de quatro quintos do Laos e quase 90% do Camboja esto situados no interior da bacia.

Ao longo das margens do rio


A maioria das pessoas no tem noo das consequncias para a Humanidade da interdependncia hidrolgica que condiciona os pases. E no entanto, isto faz parte de uma realidade que determina as nossas vidas e oportunidades. O Nilo um exemplo desta realidade. Cerca de 150 milhes de pessoas vivem na Bacia Hidrogrfica do Nilo um sistema hdrico que liga os 96% de egpcios que habitam no Vale e no Delta do Nilo aos povos que residem nas terras monta-

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Mapa 6.1

As bacias hidrogrcas de rios e lagos da frica atravessam muitas fronteiras

2 1 4 5 3

61

Mar Vermelho

7. Senegal 27. Nger 8 9 10 11 12 21 13 14 15 16 17 20 18 19 22 23


Oceano Atlntico

28. Lago Chade

59 58

24. Volta 25 26 29 30 33 34 32 35 36 37 38. Congo 31

60. Nilo

57

54

55 56. Juba-Shibeli

Bacia do Nilo
Jamahira rabe Lbia rea da bacia: 3,2 milhes de quilmetros quadrados Grandes barragens: 7 Egipto

53 52

Oceano ndico

Mar

51
Vermelho

39 40

50. Zambesi 49 47 48 46. Limpopo 45 44 43 42. Orange


17. Saint-John 18. Cestos 19. Cavally 20. Sassandra 21. Komoe 22. Bia 23. Tano 24. Volta 25. Mono 26. Oueme 27. Nger 28. Lago Chade 29. Cross 30. Akpa Yao 31. Sanaga 32. Benito-Ntem 33. Utamboni

Chade Eritreia Sudo

41. Okavango

Repblica CentroAfricana

Etipia

Repblica Democrtica do Congo Ruanda Burundi

Uganda

Qunia

Repblica Unida da Tanznia

1. Tafna 2. Oued Bon Naima 3. Guir 4. Daoura 5. Dra 6. Atui 7. Senegal

8. Gmbia 9. Geba 10. Corubal 11. Great Scarcies 12. Little Scarcies 13. Moa 14. Mana-Morro 15. Loffa 16. Saint-Paul

34. Mbe 35. Ogooue 36. Nyanga 37. Chiloango 38. Congo 39. Cunene 40. Cuvelai 41. Okavango 42. Orange 43. Maputo 44. Umbeluzi 45. Incomati 46. Limpopo 47. Save 48. Buzi 49. Pungue 50. Zambezi 51. Rovuma 52. Umba 53. Lago Natron 54. Pntano Lotagipi 55. Lago Turkana 56. Juba-Shibeli 57. Awash 58. Gash 59. Baraka 60. Nilo 61. Medjerda

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Nota: As fronteiras e os nomes indicados e as designaes utilizadas neste mapa no implicam uma responsabilidade ocial nem a aceitao por parte das Naes Unidas. Fonte: Wolf e outros 1999; Revenga e outros 1998; Rekacewicz 2006; Jgerskog e Phillips 2006.

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Mapa 6.2

O rio Mekong liga os meios de subsistncia alm fronteiras China Vietname China Hani

Mianmar

Laos, RDP: 43% do potencial hidroelctrico do baixo Mekong Laos, RDP Vienciana

Tailndia: 50% de solo arvel

Tailndia

Banguecoque

Lago Tonle Sap Camboja Phnom Penh Vietname Camboja: metade dos cambojanos beneciam do Lago Tonle Sap

Florestas principalmente em zonas montanhosas Mata ou prado reas de cultivo de sequeiro ou irrigadas Principalmente arrozais

Delta do Mekong: lar de 17 milhes de vietnamitas; contabiliza metade da produo de arroz do Vietname

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Nota: As fronteiras e os nomes indicados e as designaes utilizadas neste mapa no implicam uma responsabilidade ocial nem a aceitao por parte das Naes Unidas. Fonte: A Comisso do Rio Mekong

nhosas da Etipia e do Norte do Uganda, entre outros pases.5 A gua e os sedimentos, sobretudo provenientes da Etipia, tornaram habitvel uma longa faixa de deserto e tm sustentado o Delta do Nilo. Da mesma forma, o Rio Jordo liga pessoas, modos de vida e ecossistemas de Israel, Jordnia e dos Territrios Ocupados da Palestina, atravs de um recurso hdrico comum a todos eles. A maneira mais fcil de compreendermos o que significa a interdependncia hidrolgica em

termos humanos talvez seja seguirmos o curso de um rio. Tomemos o caso do Mekong, um dos principais sistemas hdricos do mundo (mapa 6.2). Desde a sua origem, no Planalto do Tibete, ele lana 5.000 metros de caudais que atravessam seis pases antes de atingir o seu delta. Mais de um tero da populao do Camboja, do Laos, da Tailndia e do Vietname qualquer coisa como 60 milhes de pessoas residem na Bacia Inferior do Mekong, 6 utilizando o rio como fonte de gua potvel, alimento, irrigao, energia hidroelctrica e comrcio. Mais alguns milhes na China e no Mianmar, e para alm das fronteiras da bacia beneficiam deste rio. Nas zonas de plancie, a bacia do rio representa metade da terra arvel da Tailndia. Mais a jusante, no Camboja, o Lago Tonle Sap, um dos maiores bancos de pesca de gua doce do mundo, alimentado pelo Mekong. Perto de metade da populao do Camboja beneficia directa ou indirectamente dos recursos deste lago.7 medida que o rio se aproxima do mar, o Delta do Mekong fornece mais de metade da produo de arroz do Vietname e um tero do seu PIB. 8 Aproximadamente 17 milhes de pessoas vivem no Delta do Mekong, situado no Vietname. Para alm deste contexto humano, o rio tambm ilustra de forma categrica o campo de aco que se abre partilha de interesses e competio. Os rios so apenas uma das teias da interdependncia hdrica. Em muitos pases, os lagos partilhados so de crucial importncia para a segurana da gua e para a subsistncia humana. Estima-se que 30 milhes de pessoas dependam do Lago Vitria um tero da populao global do Qunia, da Tanznia e do Uganda.9 Outros 37 milhes habitam na Bacia do Lago Chade.10 Embora o Lago Vitria seja o banco de pesca de gua doce mais produtivo do mundo e o Lago Chade fornea trs quartos do peixe capturado em toda a regio, os ndices de pobreza da populao desta zona so excepcionalmente elevados.11 A gesto do lago tem implicaes importantes para o esforo de reduo da pobreza. O mesmo acontece na Bacia do Lago Titicaca na Amrica Latina. Mais de 2 milhes de pessoas vivem na bacia, que se estende pela Bolvia e o Peru. Estimam-se que os nveis de pobreza a sejam superiores a 70%. Duas cidades bolivianas situadas na bacia hidrogrfica El Alto e Oruro, que somam um quarto da populao do pas dependem do lago para satisfazer as suas necessidades de gua.12 Os lagos colocam desafios especficos em termos de cooperao. Alm de sofrerem presses resultantes da concorrncia, tambm so menos renovveis do que os rios. Enquanto ecossistemas fechados mas interdependentes, so ainda mais

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sensveis poluio e s captaes de gua do que os rios, o que tem implicaes na transmisso de gua de m qualidade. Tm ainda outras dificuldades resultantes das disputas associadas sua classificao. Os cinco estados que partilham o Cspio no conseguem chegar a acordo sobre se se trata de um mar ou de um lago. Esta disputa legal tem implicaes na gesto deste recurso partilhado, graas s diferentes normas aplicveis. Ao contrrio dos rios e dos lagos, os aquferos so invisveis. Os aquferos tambm so repositrios de mais de 90% da gua doce existente no planeta e semelhana dos rios e dos lagos, tambm atravessam fronteiras.13 S na Europa, existem mais de 100 aquferos transfronteirios. O aqufero Guarani, na Amrica do Sul, partilhado pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Pases fortemente pressionados pela escassez de gua como o Chade, o Egipto, a Lbia e o Sudo partilham entre si o aqufero Nbio de Sandstone. O Grande Rio Feito pelo Homem, um sistema de dois grandes gasodutos enterrados por baixo das areias do Saara, transfere gua deste aqufero fssil at zona costeira da Lbia, a fim de irrigar os campos volta de Benghazi e de Tripoli. O Aqufero Montanha, que atravessa Israel e os Territrios Ocupados da Palestina, de importncia crucial para a segurana da gua dos consumidores de ambos os lados. Ele constitui a principal fonte de gua de irrigao da Margem Ocidental e uma importante fonte de gua para Israel. A cooperao no domnio de gua subterrnea confronta os governos com alguns desafios bvios. Os problemas de medio dificultam a

monitorizao das taxas de captao nos aquferos. Mesmo quando os governam cooperam entre si, a gua subterrnea pode ser explorada por sistemas privados de bombagem, conforme tem sido testemunhado pelo rpido esgotamento dos lenis freticos na sia do Sul. As consequncias ecolgicas da extraco descontrolada de gua subterrnea tm implicaes para os habitantes de ambos os lados das fronteiras nacionais. A extraco excessiva feita por consumidores individuais pode conduzir a uma tragdia dos bens comuns, ou seja, sobre-explorao de um recurso comum para alm dos limites da sustentabilidade. No interior de cada pas, o consumo excessivo de gua subterrnea por parte de um conjunto de consumidores pode reduzir as reservas bsicas de toda a populao. A extraco excessiva de gua subterrnea no estado indiano de Gujarat, por exemplo, representou uma dupla ameaa para os produtores agrcolas ao reduzir as disponibilidades de gua e ao aumentar a salinidade dos solos (ver captulo 4). Problemas semelhantes podero surgir alm-fronteiras. medida que os aquferos se vo esgotando devido extraco excessiva de um lado da fronteira, a intruso gradual de gua do mar e de arsnico, nitratos e sulfatos, se no for fiscalizada, poder tornar a gua subterrnea imprpria para consumo nos pases vizinhos. Foi isto que aconteceu em grande parte do aqufero da Faixa de Gaza, onde a poluio agravou os j de si graves problemas de escassez de gua.

Muito daquilo que entendido como gua nacional , na realidade, gua partilhada

os custos da falta de cooperao 6


Por que ser a gesto das guas transfronteirias uma assunto da esfera do desenvolvimento humano? A resposta a esta pergunta idntica resposta mesma pergunta formulada ao nvel nacional. A maneira como cada pas se comporta perante os interesses antagnicos associados gesto dos recursos hdricos escassos tem profundas implicaes nos ndices de pobreza, na distribuio de oportunidades de vida e no desenvolvimento humano dentro das fronteiras desse pas. Essas implicaes no so menos profundas alm-fronteiras.

A transmisso de tenses ao longo do curso dos rios


A dependncia de caudais vindos do exterior constitui um dos vnculos bvios entre os recursos hdricos e o desenvolvimento humano. Os governos e a maioria das pessoas encaram a gua que circula no interior do seu pas como um recurso nacional. Do ponto de vista legal e constitucional, at podem ter razo. Mas muito daquilo que entendido como gua nacional , na realidade, gua partilhada.

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Quadro 6.2

Trinta e nove pases recebem a maioria da sua gua de fora das suas fronteiras
Pases que recebem entre 50% e 75% da sua gua de fontes externas Iraque, Somlia, Sudo, Repblica rabe Sria Camboja, Vietname Argentina, Bolvia, Paraguai, Uruguai Bangladeche, Paquisto Benim, Chade, Congo, Eritreia, Gmbia, Moambique, Nambia Azerbeijo, Crocia, Eslovquia, Letnia, Ucrnia, Usbequisto Luxemburgo Israel Botsuana, Mauritnia, Nger Hungria, Moldvia, Romnia, Srvia e Montenegroa, Turquemenisto Pases Baixos Pases que recebem mais de 75% da sua gua de fontes externas Barm, Egipto, Koweit

Regio Pases rabes sia Oriental e Pacfico Amrica Latina e Carabas sia do Sul frica Subsariana Europa Central e Oriental e a CEI Pases OCDE de rendimento elevado Outros

Fonte: FAO 2006. a. Embora a Srvia e o Montenegro se tenham tornado dois Estados independentes em Junho de 2006, data de impresso deste Relatrio ainda no estavam disponveis os dados individuais relativos aos recursos hdricos externos destes pases.

Pelo menos metade dos recursos hdricos de 39 pases abrangendo uma populao de 800 milhes de pessoas tem origem no exterior das suas fronteiras (quadro 6.2). A maior parte da gua consumida pelo Iraque e a Sria depende dos rios Tigre e Eufrates, que provm da Turquia. Do total de gua consumida pelo Bangladeche, 91% vem da ndia para irrigar colheitas e repor as reservas dos aquferos. Os agricultores e trabalhadores rurais deste pas que habitam na Bacia Hidrogrfica do Ganges-Brahmaputra-Meghna so consumidores finais da gua que atravessa milhares de quilmetros e as fronteiras de cinco pases. Da mesma forma, o Egipto
Quadro 6.3 Os pases esto a extrair gua a uma velocidade maior do que a sua capacidade de reposio
Percentagem de Percentagem de recursos hdricos extraco de gua externos comcomparativamente parativamente totalidade dos totalidade dos recursos hdricos recursos hdricos renovveis (%) renovveis (%) 2.200 1.553 722 711 547 259 162 138 123 117 116 115 113 100 100 100 0 0 0 4 97 0 0 55 97 68 23 0 0 94

Pas Koweit Emirados rabes Unidos Arbia Saudita Jamahira rabe Lbia Catar Barm Imen Om Israel Egipto Usbequisto Jordnia Barbados Malta Turquemenisto
Fonte: FAO 2006. :

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

depende quase exclusivamente de fontes de gua externas que chegam atravs do Nilo, mas so originrias da Etipia. Em todos estes casos, at mesmo as alteraes mais modestas nos padres de consumo de gua a montante podem afectar profundamente o desenvolvimento humano em todos os aspectos. As prioridades hdricas podem ser encaradas de forma muito diversa em cada um dos lados da fronteira. Um tero da terra irrigada da Turquia situa-se nas oito provncias a sudeste, onde nascem os rios Tigre e Eufrates. Perante este pano de fundo, no nos ser difcil avaliar a importncia do Projecto do Sudeste da Anatlia para a Turquia. Mas um em cada cinco Srios habita na regio volta do Eufrates, e os dois rios atravessam as duas cidades mais populosas do Iraque, Bagdade e Basra. Gerir as pretenses rivais de forma a encontrar o equilbrio entre os interesses nacionais e as responsabilidades mais alargadas exige uma liderana poltica de alto nvel. As pretenses cada vez maiores ao uso dos rios partilhados produzem claros efeitos colaterais. Quando os Rios Ili e Irtysh, que percorrem a China at ao Cazaquisto, vo vendo o seu caudal reduzir-se devido aos desvios canalizados para a agricultura e a indstria na China, o Cazaquisto, situado a jusante, v os seus interesses nacionais ameaados. Esta ameaa foi em parte resolvida atravs de um acordo sobre o Irtysh assinado entre os dois pases, em 2001. Contudo, o acordo frgil e no aborda o problema central relativo gesto das flutuaes anuais do caudal. A competio no se restringe aos pases em desenvolvimento. Como o caudal do Rio Colorado e do Rio Grande diminuiu nas zonas mais baixas graas aos desvios de gua destinados indstria, agricultura e cidades, o Mxico quase no recebe gua daquela fonte. Isto tem constitudo uma fonte de tenses permanente nas negociaes entre o Mxico e os Estados Unidos.

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Mapa 6.3

O Lago Chade em vias de extino

1963
Nger Chade Nger

Antiga margem

1973

Chade

Nigria Camares

Nigria Camares

1987
Nger Chade Nger
dougou Koma
-Y
ob
e

2006
Chade

Nigria Camares
Fonte: Rekacewicz e Diop 2003. Estes mapas baseiam-se em imagens de satlite fornecidas pelos EUA. NASA Goddard Space Flight Center e pela Agncia Espacial Europeia.

Nigria

Ch

ari

og -L

Camares

Nota: As fronteiras e os nomes indicados e as designaes utilizadas neste mapa no implicam uma responsabilidade ocial nem a aceitao por parte das Naes Unidas.

one

Em nenhuma outro o problema da gesto dos recursos hdricos transfronteirios to evidente como nos pases que se debatem com problemas de escassez. Quinze pases, na maioria do Mdio Oriente, consomem anualmente mais de 100% dos seus recursos hdricos renovveis. O esgotamento das guas subterrneas e dos lagos cobre o dfice, colocando frequentemente presso sobre os recursos hdricos transfronteirios (quadro 6.3). Algumas das bacias hidrogrficas transfronteirias mais densamente povoadas no Sul da sia, em parte da sia Central e no Mdio Oriente tambm se debatem com a ameaa da falta de gua. Nestes casos, um maior recurso aos recursos hdricos partilhados como forma de cobrir os dfices pode ter enormes repercusses no desenvolvimento humano de outras zonas e nas relaes polticas entre estados.

Contraco de lagos, rios que secam


A m gesto das bacias hidrogrficas internacionais ameaa a segurana humana em aspectos muito concretos. A contraco dos lagos e os rios

que secam vo afectar a subsistncia da agricultura e das pescas, deteriorando a qualidade da gua, o que acarreta graves consequncias para a sade, e as perturbaes imprevisveis dos caudais de gua podem agravar os efeitos das secas e das cheias. Algumas das maiores catstrofes ambientais do mundo so testemunho dos custos para o desenvolvimento humano da falta de cooperao ao nvel da gesto dos recursos hdricos transfronteirios. O Lago Chade um exemplo disso mesmo (mapa 6.3). Hoje, o lago tem um dcimo da dimenso que tinha h 40 anos. A escassez de chuvas e a seca foram factores importantes mas a aco do homem tambm.14 Entre 1966 e 1975, quando o lago encolheu em um tero, a culpa cabia quase exclusivamente ausncia de precipitao. Mas entre 1983 e 1994, a procura da irrigao quadruplicou, depauperando rapidamente um recurso j de si diminudo, e abrindo assim caminho para uma rpida quebra dos caudais. A fraca cooperao entre os pases da bacia hidrogrfica do Lago Chade explica em parte o problema. A degradao ambiental e o desgaste do potencial de subsistncia e produtivo andaram aqui de mos dadas. Institucionalizou-se agora um

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

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Algumas das maiores catstrofes ambientais do mundo so testemunho dos custos para o desenvolvimento humano da falta de cooperao ao nvel da gesto dos recursos hdricos transfronteirios

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

esforo excessivo de pesca, sem o devido respeito pelas normas que regulam as captaes no Chade, Camares, Nger e Nigria.15 Projectos de irrigao mal concebidos tambm contriburam para a crise actual. As barragens do Rio Hadejia, na Nigria, ameaaram as comunidades situadas a jusante, que dependem da pesca, dos pastos e da agricultura em leito de cheias, e os acordos destinados a garantir os fluxos de gua tardam em ser implementados.16 O sistema do Rio Komadougou-Yobe, partilhado pelo Nger e pela Nigria, costumava contribuir com 7 quilmetros cbicos de gua para o caudal do Lago Chade. Hoje em dia, com a gua retida em reservatrios, o sistema fornece menos de metade de um quilmetro cbico, o que afecta gravemente a zona norte da bacia do lago.17 Noutras zonas, os diques construdos em finais dos anos 70, no Rio Logone, situado nos Camares, afectaram os meios de subsistncia dos pequenos agricultores das zonas hmidas a jusante: no espao de duas dcadas, as colheitas de algodo caram em um tero e as de arroz em trs quartos.18 As consequncias ambientais do consumo de gua insustentvel podero eventualmente repercutir-se numa quebra dos investimentos em infra-estruturas. O Projecto de Irrigao do Sul do Chade, um esquema ambicioso iniciado em 1974, mal logrou atingir a dcima parte do seu objectivo inicial de irrigar 67.000 hectares na Nigria. Com o passar do tempo, e medida que os caudais dos rios diminuem, os canais em vias de secar ficam obstrudos com plantas da espcie typha aiustralis, local de nidificao preferido da codorniz, um pssaro que agora destri vastas extenses de plantao de arroz e de outros gros. medida que o lago foi encolhendo, intensificouse a competio entre os pastores nmadas e os agricultores sedentrios, entre os consumidores de grande e os de pequena escala, e entre as comunidades a montante e a jusante. As comunidades ribeirinhas transferiram-se para zonas mais prximas da gua, atravessando reas antes cobertas pelo lago e onde no foram estabelecidas fronteiras nacionais, o que conduz a novas disputas territoriais. Outro exemplo de catstrofe ambiental provocada pelo homem ainda maior do que o Lago Chade, o Mar de Aral. H meio sculo atrs, a ingenuidade tecnolgica, o excesso de zelo ideolgico e a ambio poltica levaram os projectistas da Unio Sovitica a opinar que o Syr Darya e o Amu Darya, os grandes rios da sia Central, estavam a ser desperdiados. Estes rios transportavam as neves derretidas provenientes das montanhas altas at bacia fechada do Mar de Aral, ento o quarto maior lago do mundo. O desvio das guas para o sector produtivo era

encarado como uma via para a criao de mais riqueza, sendo a perda do Mar de Aral um pequeno preo a pagar pelo facto. Como diria um responsvel contemporneo: Secar o Mar de Aral bem mais vantajoso do que tentar preserv-lo A plantao de algodo por si s bastar para compensar o Mar de Aral [e] o desaparecimento do Mar no afectar a paisagem da regio.19 O desvio de guas destinadas plantao de algodo atravs de um sistema de irrigao ineficaz acabou por estrangular o Mar de Aral. Nos anos 90, ele recebia menos de um dcimo do seu caudal anterior e por vezes, nem isso. No final da dcada, o seu nvel encontrava-se 15 metros abaixo dos valores registados em 1960, e veio a transformar-se em dois mares pequenos e altamente salinos, separados por uma ponte de areia. A morte deste mar constituiu uma catstrofe social e ambiental (mapa 6.4). 20 A independncia dos estados da sia Central no logrou evitar esta crise. Com efeito, a ausncia de cooperao acabou por levar a uma deteriorao gradual dos indicadores de subsistncia, sade e bem-estar. A produo de algodo caiu em cerca de um quinto, desde o incio dos anos 90, mas o consumo excessivo de gua mantm-se. A perda de quatro quintos de todas as espcies de peixes arruinou uma indstria pesqueira outrora florescente nas provncias situadas a jusante. As consequncias para a sade foram igualmente negativas. As populaes de Oyzlorda no Cazaquisto, de Dashhowuz no Turquemenisto e de Karakalpakstan no Usbequisto recebem gua contaminada com fertilizantes e qumicos que imprpria para consumo humano ou para a agricultura. As taxas de mortalidade infantil atingem, em algumas regies, as 100 mortes por cada 1.000 nascimentos mais elevadas do que a mdia no Sul da sia. Cerca de 70% dos 1,1 milhes de habitantes de Karakalpakstan sofrem de enfermidades crnicas doenas respiratrias, febre tifide, hepatite e cancro do esfago. O Mar de Aral constitui um testemunho bem dramtico da forma como os ecossistemas podem vingar-se da loucura dos homens a criao de riqueza funcionou como catalisador no de progresso humano mas antes de retrocesso para o desenvolvimento humano da zona. Mas at mesmo neste caso podemos constatar um lado bom em estado embrionrio. Desde 2001 que o Cazaquisto, atravs de um projecto conjunto com o Banco Mundial, comeou a construir a Barragem de Kok-Aral e uma srie de diques e canais destinados a reabilitar os nveis de gua nas zonas norte (e, eventualmente, tambm sul) do Mar de Aral. O projecto j comeou a produzir frutos: a zona norte do mar expandiu-se em mais

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Mapa 6.4

A contraco do Mar de Aral: os custos ambientais das plantaes de algodo

1960: Economia alimentar e pesqueira


Aral Aral

2006: Monocultura do algodo Pequeno Aral Grande Aral


Qyzlorda

Cazaquisto
Mar de Aral
Qyzlorda

Cazaquisto
Sy

Sy

rD

ar

ya
Nukus

rD

ar

ya

Nukus

Usbequisto Turquemenisto
Am a ary uD
Zona de pesca Bukhara

Tachkent

Usbequisto
Am a ary uD

Tachkent

Turquemenisto

Bukhara

Zona seca e reas inutilizadas (salinizao) Campos de algodo totalmente irrigados

Barragem Zona afectada por tempestades de sal e areia

Culturas alimentares, parcialmente irrigadas

Meio sculo de declnio


1957
a partir de um mapa

1982
a partir de imagens de satlite

1993
a partir de um mapa

July 2006
a partir de imagens de satlite

Em 1989-90 o Mar de Aral dividiu-se em duas partes: o Grande Aral e o Pequeno Aral

Entre Novembro de 2000 e Junho de 2001, a Ilha de Vozrojdeniya juntou-se ao continente a Sul

Nota: As fronteiras e os nomes indicados e as designaes utilizadas neste mapa no implicam uma responsabilidade ocial nem a aceitao por parte das Naes Unidas. Fonte: Scientic Information Center of Interstate Coordination Water Commission; International Fund for Saving the Aral Sea; Banco Mundial; National Aeronautics and Space Administration; United States Department of the Interior 2001; Agncia Espacial Europeia; Rekacewicz 1993.

um tero, e os nveis de gua subiram de 30 para 40 metros. 21 Se a situao continuar a melhorar, h perspectivas promissoras de uma reabilitao das comunidades piscatrias e da recuperao da sustentabilidade. Se houver um envolvimento dos restantes pases desta bacia hidrogrfica, as perspectivas de reabilitao de toda a bacia aumentaro de forma sensvel. O Lago Chade e o Mar de Aral ilustram de maneira dramtica o que sucede quando os caudais de gua sofrem alteraes radicais. Em ambos os casos, a escassez de gua foi parte central do problema. Contudo, a escassez de gua foi construda literalmente, no caso do Mar de Aral pela interveno e os desvios promovidos

pelo homem, pondo em relevo o papel dos polticos na implementao de padres de consumo de gua insustentveis. Tal como os lagos, os riscos tambm so uma fonte de vida. Mas tambm podem exportar poluio para outros pases. A descarga de ef luentes provenientes de fbricas de metalomecnica e de produtos qumicos para os rios Ili e Irtysh tornou as guas praticamente imprprias para consumo humano em vastas zonas do Cazaquisto. Da mesma forma, surgiram problemas na bacia de Kura-Araks, no interior dos territrios da Armnia, do Azerbaijo e da Gergia. A bacia hidrogrfica sustenta 6,2 milhes de pessoas na zona de maior concentrao urbana e industrial

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

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Caixa 6.1

Para alm do rio os custos da falta de cooperao na sia Central Dispondo de gua em abundncia, o Quirguizisto enveredou por uma produo energtica auto-suficiente. Os responsveis esto a estudar a construo de duas novas barragens e complexos hidroelctricos capazes de produzirem electricidade suficiente para satisfazer as necessidades nacionais, e ainda um excedente para exportao, mas o oramento necessrio ao investimento, avaliado em 2,3 mil milhes de dlares, representa 1,2 vezes o RNB do pas. Uma alternativa seria a criao de um complexo de energia trmica, de custos mais baixos, e que pudesse satisfazer as necessidades energticas de Inverno. Sendo uma opo mais econmica, ela vai contrariar o rumo da poltica nacional, que pugna por uma completa auto-suficincia energtica. Esta unidade iria aumentar o grau de dependncia do Quirguizisto do abastecimento de gs natural proveniente do Usbequisto, que tem sido periodicamente suspenso por deciso unilateral. A fraca cooperao existente neste caso constitui um obstculo ao reforo de trocas comerciais eficazes. A incapacidade para se chegar a acordo em torno de solues de cooperao criou um cenrio de todos ficam a perder. Isto forou os pases a adoptarem estratgias que no eram propriamente as ideais, com o intuito de desenvolverem infra-estruturas alternativas, o que por sua vez implicou grandes perdas econmicas potenciais. O Banco Mundial estima que o Usbequisto poderia ganhar 36 milhes de dlares e o Cazaquisto 31 milhes de dlares caso o Reservatrio de Toktogul operasse para a irrigao em vez da produo de energia. Os custos acrescidos suportados pelo Quirguizisto teriam atingido os 35 milhes de dlares. Para falarmos apenas numa relao custosbenefcios, a bacia hidrogrfica como um todo teria ganho 32 milhes de dlares com a cooperao, enquanto todos os pases poderiam ganhar tambm, se os estados a jusante compensassem devidamente o Quirguizisto. Noutras circunstncias, o Tajiquisto teria potencial para se tornar o terceiro maior produtor mundial de energia hidroelctrica. Mas essa possibilidade tem sido adiada porque a falta de cooperao entre os pases faz com que as instituies financeiras internacionais se mostrem relutantes em conceder emprstimos para projectos de energia hidroelctrica. Sendo assim, se a via para a auto-suficincia est a infligir pesados custos econmicos por toda a bacia, e se as vantagens econmicas da cooperao so to substanciais, o que que est a deter os pases da sia Central? Numa palavra, os interesses polticos. Uma gesto eficaz dos recursos hdricos transfronteirios exige um dilogo construtivo e negociaes que permitam identificar os cenrios ganhadores e desenvolver estratgias de financiamento e de maior cooperao para os atingir. Esse dilogo tem estado manifestamente ausente na regio.

Os pases da sia Central esto presos numa teia de interdependncias hidrolgicas. As bacias hidrogrficas do Syr Darya e do Amu Darya ligam o Cazaquisto, o Quirguizisto o Tajiquisto e o Usbequisto num vnculo energtico vital para as perspectivas de desenvolvimento humano destes trs pases perspectivas essas gravemente prejudicadas pela fraca cooperao existente. Este vnculo poder ser melhor entendido se seguirmos o curso destes rios. O caudal de gua do Syr Darya nas suas zonas mais altas corre velozmente pelas encostas ngremes abaixo. O enorme reservatrio de Toktogul, no Quirguizisto, foi utilizado nos anos 70 para armazenar e nivelar os caudais da gua para irrigao entre as estaes secas e de chuvas no Usbequisto e no Sul do Cazaquisto. Na era Sovitica, cerca de trs quartos da gua era libertada nos meses de Vero e um quarto no Inverno. A electricidade produzida pelas descargas nos meses de Vero tambm servia para exportao, recebendo o Quirguizisto em troca gs natural do Cazaquisto e do Usbequisto para ajudar a satisfazer as suas necessidades energticas durante o Inverno. A partir da independncia, esta estrutura de cooperao quebrouse. Aps a liberalizao dos mercados, o intercmbio energtico passou a ser encarado numa base puramente comercial, o que obrigou os responsveis do Quirguizisto a pagarem o combustvel importado a preos do mercado mundial. Os responsveis comearam a aumentar as descargas de Inverno no Reservatrio Toktogul, a fim de produzirem electricidade, reduzindo assim o caudal disponvel para irrigao no Cazaquisto e no Usbequisto, durante os meses de Vero. Durante os anos 90, as descargas de Vero diminuram para metade, provocando graves problemas de escassez de gua para irrigao. Em 1992, tiveram incio negociaes com vista partilha da gua e da energia, mas poucos resultados tiveram. Embora os estados a jusante e a montante tenham conscincia de que o armazenamento de gua a montante deve ser uma medida econmica comum e que preciso desenvolver permutas de gua destinada produo de electricidade e de combustveis fsseis, tem sido difcil obter um acordo relativamente a quantidades e a preos. Em 2003 e 2004, os governos no conseguiram chegar a acordo sequer para a elaborao de uma programao anual bsica. Quais os efeitos da falta de cooperao no mbito das polticas nacionais? No Usbequisto, esta situao levou os polticos a aumentarem a auto-suficincia e a reduzirem a sua dependncia do Reservatrio Toktogul A estratgia incluiu a construo de reservatrios capazes de armazenar 2,5 mil milhes de metros cbicos de gua. O Cazaquisto tambm est a estudar uma resposta nacional para este problema regional e admite a hiptese de construo de um reservatrio com capacidade para 3 mil milhes de metros cbicos em Koserai.

Fonte: Greenberg 2006; Micklin 1991, 1992, 2000; Peachey 2004; PNUD 2005a; Weinthal 2002, 2006.

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

da regio do Cucaso. Uma legislao subdesenvolvida a nvel regional, uma monitorizao de gua descoordenada e a falta de mecanismo de cooperao regional nenhum destes itens pode ser resolvido independentemente fizeram da poluio da gua um problema grave para os trs pases, e que nenhum deles poder resolver autonomamente. 22 As catstrofes podem funcionar como catalisadores de uma futura cooperao. A Ucrnia ocupa mais de metade da Bacia do Dniepre, que partilha com a Bielorrssia e a Rssia. Um processo de industrializao acelerado colocou o

terceiro maior rio da Europa sob enorme presso: apenas menos de um quinto dos f luxos de gua que atravessam a Ucrnia chega hoje ao Mar Negro. A poluio endmica, para o que contribuem o uso excessivo de fertilizantes, as descargas descontroladas de resduos das minas de urnio e guas residuais. S depois do desastre de Chernobyl, que originou depsitos de csio radioactivo nos reservatrios e aumentou o risco de exposio radioactiva numa rea que se estende at ao Mar Negro, que os governos responderam ao desafio de melhorarem a qualidade do rio. 23 Foram tomadas medidas nas Bacias de

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Kura-Araks e do Dniepre com o objectivo de promover a cooperao, a comear pelo diagnstico ambiental e programas de aces concretas, mas a reabilitao ainda vai demorar muito tempo. A periodicidade dos fluxos hdricos constitui outro aspecto transfronteirio com implicaes no desenvolvimento humano. A garantia da subsistncia das populaes est dependente de um fornecimento de gua previsvel. O consumo de gua num pas pode afectar a periodicidade dos f luxos que chegam aos consumidores a jusante, mesmo quando o caudal de gua permanece inaltervel. Exemplo disso a produo de energia hidroelctrica a montante. Na sia Central, o Quirguizisto consegue controlar a periodicidade dos seus caudais de gua, enquanto o Usbequisto e o Cazaquisto dependem das descargas alheias para irrigarem os seus campos. O fracasso do caduco sistema sovitico de transferncia de gs do Cazaquisto para o Usbequisto levou o Quirguizisto a procurar ser auto-suficiente na produo de energia elctrica durante o Inverno. Para produzir energia hidroelctrica, limita agora a sada de gua do Reservatrio Toktogul nos meses de Vero, mas provoca inundaes a jusante no Inverno uma

preocupao central que est a ser discutida nas negociaes sobre os recursos hdricos da regio (caixa 6.1). A gesto da gua transfronteiria pode influenciar as disponibilidades hdricas de outras formas. Israel, a Jordnia e os Territrios Ocupados da Palestina esto situados numa das zonas de maior escassez de gua do mundo e partilham uma grande parte da sua gua. A populao palestiniana depende quase exclusivamente das guas transfronteirias, na sua maior parte partilhadas com Israel (caixa 6.2). Mas os recursos comuns no so partilhados em p de igualdade. A populao palestiniana representa cerca de metade da populao israelita, mas consome apenas 10-15% da gua consumida por esta ltima. Na Margem Ocidental, os colonos israelitas consomem anualmente uma mdia de 620 metros cbicos por pessoa, e os Palestinianos menos de 100 metros cbicos. As faltas de gua sentidas nos Territrios Ocupados da Palestina e que representam um enorme entrave ao desenvolvimento agrcola e subsistncia daquelas populaes, tambm so uma notria fonte de injustias, porque as actuais normas regulamentares do consumo de gua impem-lhes um acesso desigual aos aquferos partilhados.

O ponto de partida para que se possa avaliar o raio de aco de uma futura cooperao ter de passar pelo reconhecimento de que os pases soberanos tm obviamente o seu prprio esquema racional e legtimo para retirarem o mximo de proveito dos recursos hdricos

a defesa da cooperao

A gua partilhada pode gerar sempre situaes de competio. A lngua portuguesa ref lecte isso mesmo: a palavra rival vem do Latim rivalis, que significa uma pessoa a usar o mesmo rio que a outra. Os pases ribeirinhos so frequentemente rivais em luta pela gua que partilham. Tendo em considerao a importncia da gua para o desenvolvimento nacional, cada pas tem o seu prprio esquema nacional para a utilizao de um rio internacional. O ponto de partida para que se possa avaliar o raio de aco de uma futura cooperao ter de passar pelo reconhecimento de que os pases soberanos tm obviamente o

seu prprio esquema racional e legtimo para retirarem o mximo de proveito dos recursos hdricos.

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

As regras do jogo
No interior de cada pas, o consumo de gua regulado por instituies, leis e normas elaboradas por meio de processos polticos de diversos graus de transparncia. As instituies, leis e normas para regulao dos recursos hdricos que atravessam as fronteiras j so menos definidas.

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Caixa 6.2

Direitos de acesso gua nos Territrios Ocupados da Palestina


Figura 1 O consumo de gua entre Israel e os Territrios Ocupados da Palestina desigual
Consumo total, 2005 (milhes de metros cbicos por ano)
2.400 2.200 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Fonte: Jgerskog e Phillips 2006.

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

Em nenhuma outra regio os problemas da gesto da gua so to visveis como nos Territrios Ocupados da Palestina. Os Palestinianos enfrentam um dos maiores nveis de escassez de gua do planeta. Para esta escassez contribuem quer as disponibilidades fsicas quer a gesto poltica dos recursos hdricos partilhados. Em termos de consumo per capita, a populao residente nos Territrios Ocupados da Palestina tem acesso a 320 metros cbicos de gua por ano, um dos mais baixos nveis de disponibilidade de gua do mundo, e que se situa muito abaixo do limiar de escassez absoluta. A distribuio desigual de gua dos aquferos partilhados com Israel, reflexo do desequilbrio das relaes de poder na gesto dos recursos hdricos, constitui parte do problema. Com o rpido crescimento populacional, a diminuio das disponibilidades de gua constitui um srio constrangimento para a agricultura e o consumo humano. A partilha desigual encontra-se reflectida nas grandes discrepncias existentes nos padres de consumo de gua entre Israelitas e Palestinianos. A populao israelita no chega a ser o dobro da populao palestiniana, mas o seu consumo total de gua sete vezes e meia superior (figura 1). Na Margem Ocidental, os colonos israelitas consomem muito mais gua per capita do que os Palestinianos, e os Israelitas em Israel (figura 2): aproximadamente nove vezes mais gua por pessoa do que os Palestinianos. Seja qual for o critrio de avaliao, estamos perante enormes disparidades. Qual o motivo destas disparidades? Os Palestinianos no vem reconhecidos os seus direitos gua do Rio Jordo a sua principal fonte de gua superfcie. Isto significa que quase todas as necessidades de gua dos Territrios Ocupados da Palestina so satisfeitas pelos aquferos subterrneos. As leis que regulam as captaes levadas a cabo nestes aquferos tm enorme influncia no acesso gua. A gesto dos aquferos situados a ocidente e na zona costeira constitui um bom exemplo. Fazendo parte da Bacia do Jordo, o aqufero ocidental a nica importante fonte de gua renovvel dos Territrios Ocupados da Palestina. Perto de trs quartos do aqufero so repostos na zona da Margem Ocidental, e correm daqui em direco costa de Israel Grande parte desta gua no utilizada pelos Palestinianos. Motivo: Os representantes israelitas no Comit Conjunto da gua regulam de forma restritiva a quantidade e profundidade dos poos explorados pelos Palestinianos. Mas aos colonos israelitas so aplicadas normas muito menos restritivas, permitindo-lhes extrair gua dos poos at maior profundidade. Apesar de disporem de apenas 13% do total de poos da Margem Ocidental, os colonos so responsveis por cerca de 53% das captaes de gua subterrnea. A gua no utilizada nos Territrios Ocupados da Palestina acaba por correr para o subsolo do territrio israelita e ser extrada atravs dos poos instalados no lado de Israel (ver mapa). Registam-se problemas semelhantes com as guas da Bacia Costeira. Estas raramente chegam Faixa de Gaza, devido s elevadas taxas de captao no lado israelita. Resultado: as taxas de captao dos aquferos de superfcie na Faixa de Gaza ultrapassam largamente as taxas de reposio, originando uma crescente salinizao dos recursos hdricos. As restries de acesso gua esto a atrasar o desenvolvimento da agricultura palestiniana. Embora o sector represente uma fatia cada vez mais pequena da economia palestiniana mal ter atingido os 15% do rendimento e do emprego em 2002 , ele , no obstante, crucial para a subsistncia de algumas

Israel

Territrios Ocupados da Palestina

Figura 2 A gua um bem mais escasso para uns do que para outros
Consumo per capita, 2005 (metros cbicos por ano)
1.100 1.000 900 800 700 600 500 400

Colonatos israelitas (Gaza)

Colonatos israelitas (Cisjordnia)

Israel
300 200 100 0 Nota: Populao em movimento-mdia ponderada; os colonatos israelitas na Faixa de Gaza foram evacuados em Agosto e Setembro de 2005. Fonte: Jgerskog e Phillips 2006.

Territrios Ocupados da Palestina

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Caixa 6.2

Direitos de acesso gua nos Territrios Ocupados da Palestina (continuao)

das pessoas mais pobres. A irrigao est Gesto dos aquferos Palestinianos e Israelitas fazem uma partilha presentemente subdesenvolvida, abrangendo desigual das guas subterrneas menos de um tero da rea que devia ocupar, em consequncia da falta de gua. Direco do uxo de gua O subdesenvolvimento dos recursos hdricos faz com que muitos Palestinianos dePoos israelitas pendam do fornecimento de gua por parte de Bacia ocidental empresas israelitas. Isto constitui uma fonte Jenin Bacia costeira de vulnerabilidade e de incerteza, porque os Al Khuderah Fronteiras fornecimentos so frequentemente suspensos durante os perodos de maior tenso. Linha verde Tulkarem A construo do controverso Muro de Principal cidade Al Tireh Nablus Separao ameaa agravar ainda mais a inQalqilya segurana da gua. A construo do muro BACIA COSTEIRA teve como resultado a perda de alguns poos Cisjordnia palestinianos e a separao dos agricultores Telavive BACIA dos seus terrenos agrcolas, sobretudo em OCIDENTAL Lod zonas alimentadas pelas chuvas e altamente produtivas, situadas volta dos distritos de Al Ramleh Al Bireh Ramallah Belm, Jenin, Nablus, Oalqilya, Ramallah e Tulkarem. Ashdod Jerusalm Israel As condies existentes nos Territrios BACIA Ocupados da Palestina contrastam com os Belm COSTEIRA acordos mais cooperantes que se firmaram noutras zonas do globo. Desde o acordo de Mar Morto paz de 1994, Israel e a Jordnia tm colaboHebron Gaza rado na construo de instalaes de armazeBACIA nagem de gua no Lago Tiberias, que vieram OCIDENTAL Gaza melhorar a distribuio de gua aos agricultoKhan Yunis res jordanos. A estrutura institucional tambm Rafah ajudou na arbitragem de conflitos surgidos a propsito das variaes de caudal sazonais e Bir Saba anuais, ainda que este aspecto no tenha sido originalmente abrangido pelo acordo. Noutra zona, o Centro de Pesquisa de Dessalinizao BACIA do Mdio Oriente, sediado em Muscat, Om, OCIDENTAL Egipto h mais de uma dcada que tem vindo a promover com xito investigaes multilaterais Nota: A designao utilizada e a apresentao de material neste mapa no implica a expresso de qualquer opinio da parte do Secretariado das Naes Unidas com vista descoberta de tcnicas de desrelativamente ao estatuto legal de qualquer pas, territrio, cidade ou rea salinizao eficazes. Da sua direco fazem da sua autoridade ou respeitante delimitao das suas fronteiras. parte representantes da Comisso Europeia, Israel, Japo, Jordnia, Repblica da Coreia, Fonte: SUSMAQ 2004. Pases Baixos, Autoridade Palestiniana e Estados Unidos. Talvez mais do que em qualquer outro cenrio mundial, a segurana da gua nas relaes entre Israel e os Territrios Ocupados da Palestina est ligada a problemas mais vastos, de conflito e de diferentes noes sobre a segurana nacional. Contudo, a gua tambm um poderoso smbolo do amplo sistema de interdependncia hidrolgica que liga todas as partes. Gerir esta interdependncia de forma a aumentar a equidade poder constituir um grande contributo para a segurana humana.
Fonte: Elmusa 1996; Feitelson 2002; Jgerskog e Phillips 2006; MEDRC 2005; Nicol, Ariyabandu e Mtisi 2006; Phillips e outros 2004; Rinat 2005; SUSMAQ 2004; SIWI, Tropp e Jgerskog 2006; Weinthal e outros 2005.

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

Uma das mais importantes facetas da gesto dos recursos hdricos transfronteirios a soberania dos estados. Nas disputas relacionadas com os rios que partilham com o Mxico, os Estados Unidos adoptaram, em 1895, a Doutrina Harmon. Sendo um modelo de soberania absolutista, a Doutrina Harmon defende que, na ausncia de legislao contrria, os estados devero ser livres

de usar os recursos hdricos sob a sua jurisdio sem terem em conta os efeitos produzidos alm fronteiras. A legislao nacional de muitos pases ainda conserva variantes desta forma de encarar a questo. A Lei Parlamentar de 2001 do Cazaquisto estipula que todos os recursos hdricos que tm origem dentro do territrio deste pas lhe pertencem.

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Uma frmula de anlise da gesto das guas transfronteirias que se revelou til identifica quatro patamares de vantagens potenciais da cooperao: benefcios para o rio, benefcios a retirar do rio, benefcios resultantes do rio e benefcios para alm do rio

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

O princpio, essencialmente concorrencial, da integridade territorial absoluta sugere que as naes ribeirinhas a jusante tm direito de acesso aos caudais naturais dos rios provenientes das zonas ribeirinhas a montante. Por vezes, com o objectivo de contestarem esta viso de soberania absoluta, os estados situados a jusante recorrem ao princpio paralelo da propriedade primitiva, ou seja, ideia de que a utilizao no passado confere o direito utilizao futura do mesmo volume de gua. 24 Na prtica, a maioria dos governos assume que a viso absolutista dos direitos gua uma orientao intil que serve desgnios polticos. Aps dcadas de debates sobre a matria, a Conveno das Naes Unidas para o Uso dos Cursos de gua Partilhados No-Navegveis, reunida em 1997, sistematizou princpios de partilha da gua baseados nas Normas de Helsnquia de 1966. Os princpios fundamentais assentam numa utilizao equitativa e razovel, no demasiado nociva e sujeita a notificao prvia. A ideia genrica de que a gesto dos cursos de gua internacionais deveria ser realizada tendo em linha de conta os efeitos do consumo noutros pases, a existncia de recursos hdricos alternativos, a dimenso da populao afectada, as necessidades econmicas e sociais dos estados a que os cursos de gua dizem respeito, e a conservao, proteco e evoluo do curso de gua propriamente dito. A aplicao destes princpios est repleta de dificuldades, em parte devido ao argumento bvio de que eles no fornecem instrumentos de resoluo de reivindicaes antagnicas. Os consumidores a montante podem argumentar com as suas necessidades socio-econmicas para defenderem, por exemplo, a construo de barragens destinadas produo de energia hidroelctrica. Os estados a jusante podem opor-se a estas medidas, argumentando com as suas prprias necessidades socio-econmicas e com o consumo que j faziam no passado. A dificuldade associada aos princpios da concorrncia e as preocupaes relacionadas com a soberania nacional ajudam a explicar o motivo por que apenas 14 pases fazem parte da conveno da ONU. E tambm por que no existe na prtica um mecanismo de coacoem 55 anos, o Tribunal Internacional de Justia condenou apenas um caso relacionado com rios internacionais. E no entanto, apesar de todas as suas limitaes, a conveno de 1997 estabeleceu princpios cruciais para o desenvolvimento humano. Ela fornece um quadro legal que coloca as pessoas no centro da gesto das guas transfronteirias. Igualmente importante a Comisso Eco-

nmica das Naes Unidas para a Conveno Europeia sobre Proteco e Uso dos Cursos de gua Transfronteirios e dos Lagos Internacionais (CEPUCT) de 1992. Esta conveno concentra-se, sobretudo, na qualidade da gua, considerando explicitamente as bacias hidrogrficas como unidades ecolgicas nicas. A conveno de 1992 tambm enfatiza as responsabilidades dos estados membros, com base nas necessidades de gua presentes e no no seu historial de consumo de gua um importante princpio de desenvolvimento humano. O CEPUCT j est em vigor e poder tornar-se universal se 23 pases que no so membros da Comisso Econmica para a Europa o subscreverem: quatro deles j o fizeram. Depois de todos os apelos intuitivos lanados por ambas as convenes, o desafio poltico que se coloca agora o de pr em execuo estes enquadramentos legais, ajustando-as aos problemas de gesto da gua sentidos no mundo real.

No rio e para alm do rio


A defesa da cooperao, e dos mecanismos que a conformam, varia inevitavelmente conforme o sistema internacional de gua partilhada em causa. No seu modelo mais bsico, a cooperao implica actuar de forma a minimizar as consequncias adversas da procura concorrencial, enquanto se maximizam os potenciais benefcios das solues partilhadas. Se partirmos do princpio de que os estados procuram defender os seus interesses racionais e legtimos, a cooperao s resultar se os seus benefcios previsveis ultrapassarem os custos de uma no-cooperao. Se pudermos realar os interesses que cada parte tem na matria, mais facilmente poderemos identificar e alargar o leque de potenciais benefcios. Uma frmula de anlise da gesto das guas transfronteirias que se revelou til levou identificao de quatro patamares de vantagens potenciais da cooperao: 25 Benefcios para o rio. Benefcios a retirar do rio. Benefcios resultantes do rio. Benefcios para alm do rio. Benefcios para o rio A conservao, proteco e melhoramento dos rios podem gerar benefcios para todos os consumidores. Na Europa, o Plano de Aco do Reno, implementado em 1987, marca a ltima etapa de uma cooperao destinada a melhorar a qualidade do rio no interesse de todos os seus utilizadores. Este plano assinala o culminar de

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Caixa 6.3

A experincia europeia na gesto das bacias fluviais: os rios Reno e Danbio srio politicamente vinculativo. As organizaes no-governamentais gozam do estatuto de observadores, o que facilita a participao da opinio pblica. Estas estruturas e instituies cooperativas levam tempo a formar-se e funcionam melhor se dispuserem de lideranas polticas de alto nvel. O Danbio. Talvez mais do que nenhum outro rio, o Danbio reflecte a histria turbulenta do sculo XX na Europa. Em vsperas da Primeira Guerra Mundial, o maior pas servido pela bacia hidrogrfica era o Imprio Austro-Hngaro. No final da Segunda Guerra Mundial, a maior parte dos pases ribeirinhos do Danbio passou a fazer parte do bloco sovitico. Com a desagregao da Checoslovquia, da Unio Sovitica e da Jugoslvia, o Danbio passou a ser a bacia hidrogrfica mais internacionalista do mundo. O fim da guerra fria e a posterior adeso de diversos pases da bacia Unio Europeia fizeram com que toda a bacia hidrogrfica pudesse ser encarada numa base de cooperao internacional. Em Fevereiro de 1991, todos os estados volta da bacia concordaram em criar a Conveno para a Proteco e Gesto do Rio. Em 1994, foi assinada a Conveno do Danbio e criada a Comisso Internacional para a Proteco do Rio Danbio (CIPRD), que entraria em vigor em Outubro de 1998. A Srvia e Montenegro aderiu ao tratado em 2002, e a Bsnia e Herzgovina em 2004. A direco institucional da CIPRD assenta numa conferncia de todos os pases envolvidos, numa comisso plenria, em nove grupos de peritos e de trabalho e num secretariado permanente sediado em Viena. Entre os 11 observadores da comisso incluem-se diversos organismos profissionais, o Forum Ambiental do Danbio, o Fundo Mundial para a Natureza e a Associao Internacional de Empresas de Abastecimento de gua na Zona de Captaes do Rio Danbio. Desde 2001, quando teve incio a Parceria Estratgica para a Reduo de Nutrientes do Danbio Mar Negro, o investimento do Projecto Ambiental Global, no valor de aproximadamente 100 milhes de dlares, rendeu quase 500 milhes de dlares em co-financiamentos, alm de outros investimentos adicionais destinados reduo dos nutrientes, por parte da Unio Europeia, do Banco Europeu para a Reconstruo e o Desenvolvimento e outros, num total de 3,3 mil milhes de dlares. Os ecossistemas do Mar Negro e do Rio Danbio j mostram sinais de recuperao da sria eutrofizao dos anos 70 e 80. A depauperao dos nveis de oxignio j quase no se fazia sentir em anos recentes. E a diversidade de espcies quase duplicou comparativamente com os valores de 1980. O ecossistema do Mar Negro est prestes a atingir as condies observadas nos anos 60. O Danbio um exemplo da forma como a cooperao institucional consegue despoletar benefcios mtuos que vo reforar a posio de todas as partes alm fronteiras. medida que os governos e a opinio pblica dos pases ribeirinhos foram vendo emergir os benefcios da cooperao, a autoridade e a legitimidade destas instituies tambm se viu reforada. Mas o sucesso da cooperao implicou enormes investimentos, quer em termos de capital financeiro quer poltico.

Os rios so elos de ligao entre as pessoas e os seus meios de subsistncia, para alm das fronteiras nacionais. Os rios limpos so um bem pblico os rios poludos so veculos de circulao de males pblicos transfronteirios. A histria europeia mostra-nos os benefcios do investimento que encara os rios como bem pblicos escala regional. O Reno. O Rio Reno, um dos maiores sistemas fluviais da Europa, desce os Alpes Suos e atravessa o leste da Frana at ao Vale de Ruhr, na Alemanha, para chegar finalmente aos Pases Baixos. No incio do sculo XIX, ele j era sinnimo de poluio. Em 1828, uma visita cidade de Colnia impeliu Samuel Coleridge a escrever: O rio Reno, todos sabemos Lava esta vossa cidade de Colnia Mas dizei-me vs, Ninfas, que poder divino Poder doravante lavar o rio Reno? Nenhum poder, divino ou terrestre, lavou o rio. medida que a industrializao foi avanando, o Reno transformou-se num enorme vazadouro poludo. Arrastava nas suas correntes os resduos das indstrias qumicas da Sua, da indstria de potassa da Frana e das indstrias metalrgicas e de carvo da Alemanha, transferindoos para os Pases Baixos. Entre 1900 e 1977, as concentraes de crmio, cobre, nquel e zinco subiram para nveis txicos. Na dcada de 50, o peixe quase desaparecera das zonas mdia e montante do Reno. Alm de envenenar o rio, a poluio das indstrias da Alemanha e da Frana ameaava a gua para consumo humano e para a indstria de floricultura nos Pases Baixos. A operao de limpeza teve incio aps a Segunda Guerra Mundial. Em 1950, Frana, Alemanha, Luxemburgo, Pases Baixos e Sua criaram a Comisso Internacional para a Proteco do Reno (CIPR). O seu objectivo inicial era a pesquisa e recolha de dados, mas em meados dos anos 70, foram concludos dois acordos sobre poluio qumica e cloretos. Estes ltimos visavam reduzir a poluio em Frana e na Alemanha, embora a cooperao se tenha mostrado difcil de incio. A Alemanha, os Pases Baixos e a Sua concordaram em contribuir com 70% dos custos de reduo das emisses de cloreto em Frana. Mas confrontado com uma sria oposio interna, o governo francs recusou-se a submeter a conveno ao Parlamento, para ratificao. Uma crise ambiental surgida em finais de 1986 um incndio numa fbrica de produtos qumicos sua serviria de estmulo a uma nova ronda de conversaes para a cooperao. Por volta de Maio de 1987, nasceria o Plano de Aco do Reno. O seu objectivo era uma reduo drstica dos nveis de poluio. Quando ocorreram as cheias de 1993, o campo de aco da CIPR alargou-se, passando a abranger a proteco contra cheias. No ano seguinte, foi assinado um novo Tratado do Reno, e em 2001, foi adoptado o Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Reno para 2020. O CIPR hoje em dia um organismo intergovernamental eficaz, ao qual os estados membros tm de prestar contas das suas aces. Dispe de uma assembleia plenria, um secretariado e um departamento tcnico e uma considervel autoridade poltica, exercida atravs de uma conferncia de ministros com poder deciFonte: Barraqu e Mostert 2006.

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mais de meio sculo de intercmbios sucessivos entre a Frana, a Alemanha, os Pases Baixos e a Sua, com vista elaborao gradual de uma

resposta proporcional dimenso da ameaa com que os seus interesses partilhados se confrontavam (caixa 6.3).

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O aumento dos benefcios retirados do rio e a diminuio dos custos resultantes do rio podero proporcionar maiores possibilidades de desenvolvimento humano, de crescimento econmico e de cooperao a nvel regional

Em regies do mundo mais pobres, a manuteno da integridade dos sistemas f luviais pode gerar enormes benefcios para a subsistncia das pessoas. Um exemplo disto a preveno ou a inverso de problemas como a degradao das bacias hidrogrficas a montante e a explorao de gua subterrnea, que expem os consumidores situados a jusante perante o risco de inundaes ou de faltas de gua. As cheias de 2000 e 2001 dos rios Limpopo e Save tiveram um impacto severo nas populaes pobres que residiam nas zonas mais vulnerveis dos leitos de cheia, em Moambique. A eroso dos solos, a perda de rvores que cobriam as vertentes montanhosas e o consumo excessivo de gua nas regies a montante contriburam para a gravidade das inundaes. A cooperao entre estados com vista resoluo destes problemas um ref lexo da noo de partilha do risco e dos benefcios mtuos que os sistemas f luviais podem proporcionar aos povos. Benefcios a retirar do rio O facto de a gua ser um recurso limitado leva as pessoas a pensarem que nada tm a ganhar com a sua partilha. Esta ideia est errada em aspectos importantes. A gesto da gua das bacias f luviais pode ter por objectivo um aumento dos benefcios gerais, atravs da optimizao do consumo de gua com vista ao aumento da terra irrigada, da produo de energia e de benefcios ambientais. A cooperao ao nvel de uma bacia hidrogrfica pode promover tcnicas eficazes de armazenamento e de distribuio de gua, por forma a aumentar o nmero de acres irrigados. O Tratado das guas do Indus, de 1960, foi precursor da expanso massiva dos sistemas de irrigao na ndia, que por sua vez desempenharam um papel importante na revoluo verde. No Rio Senegal, o Mali, a Mauritnia e o Senegal esto a cooperar entre si na regulao dos caudais do rio e na produo de energia hidroelctrica atravs de infra--estruturas em regime de co-propriedade. Na frica Austral, o Lesoto e a frica do Sul esto a cooperar na construo de infra-estruturas no Rio Orange e no Projecto da Serra do Lesoto, que ir fornecer gua a baixo custo frica do Sul, e f luxos financeiros ao Lesoto, que lhe permitiro proceder manuteno das suas bacias hidrogrficas. 26 Na sia do Sul, a ndia financiou o complexo hidroelctrico de Tala, situado no Buto, ganhando com isso uma fonte de energia enquanto o Buto conquistou uma garantia de acesso ao mercado energtico indiano.

O Brasil e o Paraguai constituem um exemplo dos benefcios potenciais a descobrir atravs do intercmbio e da cooperao. O Acordo de Itaipu, datado de 1973, ps fim a uma longa disputa fronteiria que j durava h 100 anos, possibilitando a construo conjunta do gigantesco complexo hidroelctrico de Guair-Itaipu. Em grande parte financiada pelo investimento pblico brasileiro, a Barragem de Itaipu, na Bacia Hidrogrfica Paran-La Plata, possui 18 geradores com uma capacidade de 700 megawatts cada, o que faz dela uma das maiores unidades de energia hidroelctrica do mundo. Gerida atravs da Itaipu Binacional, uma companhia conjunta detida pelos dois governos, a unidade consegue satisfazer quase todas as necessidades do Paraguai, mantm uma indstria que hoje em dia a maior fonte de receitas de cmbios com o estrangeiro, e ainda cobre um quarto do consumo de electricidade do Brasil. 27 Ambos os pases ficaram a ganhar com esta cooperao. Um contraste avassalador com a sia Central, onde o fracasso da cooperao deu origem a enormes prejuzos. Benefcios resultantes do rio Entre os ganhos com a cooperao, podemos incluir os custos evitados atravs da reduo das tenses e disputas entre vizinhos. As relaes tensas entre estados resultantes da gesto dos recursos hdricos podem inibir as aces de cooperao regional em vrias frentes, incluindo o comrcio, os transportes, as telecomunicaes e o mercado de mo-de-obra. Como afirmariam dois comentadores, em algumas bacias f luviais internacionais, pouca coisa circula entre os pases ribeirinhos excepo do prprio rio.28 sempre difcil distinguir os efeitos da gesto da gua atravs da dinmica mais vasta que regula as relaes entre os estados, mas em alguns casos, os custos da no-cooperao podem ser elevados, especialmente em ambientes marcados por preocupaes simultneas de escassez de gua e de segurana nacional. Entre os exemplos bvios do que acabamos de dizer incluem-se as Bacias Hidrogrficas do Eufrates, do Indus e do Jordo. As vantagens da cooperao resultantes do rio so, como no podia deixar de ser, difceis de quantificar, mas os custos humanos e financeiros da no-cooperao podem ser bem reais. Benefcios para alm do rio O aumento dos benefcios retirados do rio e a diminuio dos custos resultantes do rio podero proporcionar maiores possibilidades de

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desenvolvimento humano, de crescimento econmico e de cooperao a nvel regional. Em certa medida, o que acontece com as iniciativas associadas s bacias f luviais. A abordagem dos sistemas f luviais numa perspectiva de cooperao tambm poder gerar benefcios polticos tangveis. A Iniciativa da Bacia Hidrogrfica do Nilo liga poltica e economicamente o Egipto a pases pobres da frica Subsariana. Estes vmculos tm o poder de criar benefcios ainda mais alargados. Por exemplo, o estatuto poltico que o Egipto conquistou atravs da Iniciativa da Bacia Hidrogrfica do Nilo poder reforar o seu papel enquanto parceiro e campeo dos interesses africanos no mbito da Organizao Mundial de Comrcio. Alm dos benefcios da cooperao em termos de economia e de segurana, o estatuto internacional dos pases tambm pode ser inf luenciado pela forma equitativa e justa como, aos olhos dos outros, eles gerem a gua em sintonia com os seus vizinhos mais vulnerveis. Nenhum modelo institucional oferece, por si s, a chave para se alcanarem benefcios da cooperao transfronteiria. Em termos bsicos, a cooperao que visa trazer benefcios ao rio pode optar entre a adopo de aces defensivas e aces mais pr-activas. Um incndio catastrfico num armazm de produtos qumicos situado perto de Basileia, Sua, preparou o cenrio para uma cooperao mais aprofundada na zona do Reno. Mas quando os pases ribeirinhos procuram passar das estratgias de cooperao bsicas para as mais ambiciosas, tm de recorrer inevitavelmente a uma interaco poltica mais dinmica entre a gesto da gua e a cooperao poltica. No mbito da Unio Europeia, a integrao poltica e econmica abriu caminho a novas e mais ambiciosas abordagens de gesto das bacias f luviais. A Directiva-Quadro Europeia relativa gua, datada de 2000, constitui um dos mais arrojados modelos de gesto de gua partilhada. O seu principal objectivo alcanar um bom estatuto para todos os recursos hdricos da Europa em 2015: respeitar os padres de qualidade da gua, evitar a extraco excessiva de guas subterrneas e preservar os ecossistemas aquticos. Consta, ainda, da referida directiva que os estados devem designar zonas de bacia f luvial a contemplar com projectos de desenvolvimento e gesto e com programas previstos para seis anos. No caso das bacias internacionais, estipulou-se inclusivamente que os membros da UE devem coordenar-se com os no-membros da UE. E enquanto isto, deve ser garantida a participao activa de representantes da comunidade.

O estado da cooperao
Em contraste gritante com a corrente habitual que prev um clima de hostilidades associado aos recursos hdricos, os testemunhos da histria apresentam-nos uma outra verso. Os conf litos relacionados com a gua acontecem e do origem a tenses polticas, mas a maioria das disputas acaba por se resolver por meios pacficos. Porm, a ausncia de conf litos , quando muito, apenas um indcio de uma boa cooperao. , como tal, difcil medirmos o grau de conf litualidade entre governos por causa dos recursos hdricos. Como j tivemos ocasio de sublinhar, a gua raras vezes representa uma matria isolada de poltica externa. A Universidade do Estado de Oregon tentou compilar um conjunto de dados abrangendo todos os registos de interaces relacionadas com a gua, at 50 anos atrs. O que mais surpreende nesses dados que houve apenas 37 casos de registo de violncia entre estados relacionados com a gua (e apenas 7 no foram no Mdio Oriente). No mesmo perodo, foram negociados mais de 200 tratados relativos gua entre pases. Ao todo, foram registados 1.228 casos de cooperao, comparativamente com os 507 casos de conf lito, mais de dois teros dos quais envolvendo apenas hostilidades verbais de pouca gravidade. 29 A maioria dos casos de
Figura 6.1 Os conitos relacionados com a gua tm que ver com o volume dos caudais aqui, a cooperao pode ser muito mais abrangente
Casos de conito
Outras

Se olharmos para a ltima metade do sculo passado, descobrimos que o resultado porventura mais extraordinrio da gesto dos recursos hdricos foi a percentagem de resoluo de conflitos e a durabilidade das instituies de gesto da gua

Percentagem 100 90 80

Eventos cooperativos
Outras

Qualidade da gua Gesto conjunta Infra-estrutura (barragens, canais)

70 60 50

Energia hidroelctrica Qualidade da gua

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Infra-estrutura (barragens, canais)

40 30 20 10 0
Fonte: Wolf 2006.

Quantidade de gua Quantidade de gua

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Figura 6.2 Para alm da quantidade os acordos sobre gua abrangem muitas reas
Distribuio sectorial de 145 acordos em matria de recursos hdricos transfronteirios
Poluio 6 (4%) Navegao 6 (4%) Distribuio industrial 9 (6%) Controlo das cheias 13 (9%) Energia hidroelctrica 57 (39%) Pesca 1 (1%)

Consumo de gua 53 (37%)


Fonte: Daoudy 2005.

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Gesto dos recursos hdricos transfronteirios

contestao relacionavam-se com alteraes do volume do caudal das guas e com a criao de novas infra-estruturas, que por sua vez tentavam antecipar o volume e a periodicidade dos futuros f luxos (figura 6.1). Se olharmos para a ltima metade do sculo passado, descobrimos que o resultado porventura mais extraordinrio da gesto dos recursos hdricos foi a percentagem de resoluo de conflitos e a durabilidade das instituies de gesto da gua. A Comisso Permanente de gua do Indus, que fiscaliza um tratado de partilha dos recursos hdricos e um mecanismo de resoluo de conflitos, conseguiu sobreviver e continuou a funcionar durante dois graves conflitos armados que opuseram a ndia e o Paquisto. O Comit Mekong, um organismo conjunto que engloba o Camboja, o Laos, a Tailndia e o Vietname, continuou a trocar dados e informaes durante a Guerra do Vietname. Israel e a Jordnia iniciaram uma cooperao de base ao nvel dos recursos hdricos sob os auspcios da ONU, no incio dos anos 50, quando os dois pases estavam formalmente em guerra. Em 1994, criaram um Comit Conjunto da gua destinado a coordenar, partilhar e debater a colonizao do territrio acordo que j sobreviveu a algumas situaes de tenso. Destas experincias poderemos retirar uma mensagem clara, que at os inimigos mais hostis conseguem cooperar quando est em jogo a gua. A maioria dos governos reconhece que a violncia associada gua raras vezes ser uma opo estrategicamente exequvel ou economicamente vivel. As instituies que criaram para evitar os conflitos demonstraram at data um extraordi-

nrio poder de resistncia. O tempo considervel que levou a negociar a criao destas instituies 10 anos no caso do Tratado do Indus, 20 anos para a Iniciativa da Bacia Hidrogrfica do Nilo ou 40 para o acordo sobre o Jordo testemunho da sensibilidade destas matrias. Se o conflito constitui a excepo regra, como cooperam ento os pases? Uma anlise exaustiva de 145 tratados internacionais fornece-nos algumas pistas (figura 6.2). Porventura surpreendente o facto de apenas cerca de um tero dos casos de cooperao abrangerem regras de distribuio volumtrica. Aspectos como a energia hidroelctrica, o controlo de inundaes e poluio e a navegabilidade so mais comuns. 30 Nos ltimos anos, colocou-se especial nfase na partilha de benefcios, talvez porque as exigncias da negociao de regras de distribuio volumtrica representem um maior desafio. E sob uma perspectiva de segurana futura da gua, no abordar a volumetria dos caudais pode acarretar problemas. Um dos aspectos mais graves que criam condies para o aparecimento de conflitos relacionados com a compatibilizao das diversas reivindicaes sobre os rios e outros recursos hdricos partilhados, sempre que as disponibilidades diminuem devido a factores sazonais ou a uma depauperao de longo prazo. O acordo Israel-Jordnia de 1994 permite Jordnia armazenar descargas de Inverno no Lago israelita Tiberias. O acordo tambm permite a Israel arrendar Jordnia um determinado nmero de poos para captao de gua destinada aos terrenos agrcolas. Como parte integrante do acordo, foi criado um Comit Conjunto da gua que gere os recursos partilhados. Mas o acordo no pormenoriza o que aconteceria s regras de distribuio em caso de seca. No incio de 1999, a maior seca de que h memria provocou um clima de tenso quando o abastecimento de gua Jordnia comeou a diminuir. Mas o acordo propriamente dito manteve-se inclume um balano que demonstra o grau de compromisso de ambas as partes na prossecuo de uma cooperao bem sucedida. Embora os conflitos sejam raros e a cooperao comum, a maioria dos acordos de cooperao so deveras superficiais. Os governos tendem a negociar acordos sobre projectos de partilha de benefcios muito especficos, tais como a partilha de energia hidroelctrica ou de informao. Em muitos casos, os factores externos servem para incitar os governos a adoptarem estratgias de cooperao minimalistas. Uma interdio da comercializao de peixe proveniente do Lago Victria, promovida pela UE em 1999 e que teve srias implicaes nas trocas comerciais externas, levou os pases da bacia hidrogrfica a adoptarem uma regulamentao da pesca comercial atravs da Organizao Piscatria do Lago Victria.

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Mas esta reaco visava, sobretudo, a recuperao das receitas comerciais, e no a resoluo do enorme impacto que a poluio e o excessivo esforo de pesca estavam a provocar nas condies de subsistncia das populaes. At data, tem havido pouca cooperao realmente empenhada em atingir as metas mais abrangentes do desenvolvimento humano definidas nas Normas de Helsnquia ou na Conveno da ONU sobre o Uso dos Cursos de gua Partilhados Nonavegveis, datada de 1997. E o mbito geogrfico da cooperao tambm limitado: de 263 bacias hidrogrficas internacionais, 157 no dispem de qualquer modelo de cooperao associado.31 E onde estes modelos existem, tendem a ser mais bilaterais do que multilaterais. Das 106 bacias que dispem de instituies de regulao da gua, cerca de dois teros tm trs ou mais estados ribeirinhos, e contudo, apenas menos de um quinto possui acordos multilaterais. Frequentemente, at as bacias multilaterais so geridas atravs de conjuntos de acordos bilaterais. Por exemplo, na Bacia Hidrogrfica do Jordo, existem acordos entre a Sria e a Jordnia, entre a Jordnia e Israel, e entre Israel e os Territrios Ocupados da Palestina. Que obstculos impedem uma cooperao mais aprofundada? Podemos destacar quatro: Reivindicaes antagnicas e imperativos de soberania nacional compreensveis. Muitos pases continuam profundamente divididos na forma como encaram a partilha da gua. A ndia v os caudais dos Rios Brahmaputra e Ganges como seus recursos nacionais. O Bangladeche v a mesma gua como recurso cuja propriedade reclama com base em padres anteriores de utilizao e nas suas necessidades actuais. As diferenas ultrapassam a simples doutrina: elas relacionamse directamente com reivindicaes que ambos os pases entendem legtimas e necessrias s respectivas estratgias de desenvolvimento nacional. Noutras zonas, a realidade da gua partilhada tem fraco impacto nas estratgias nacionais. Os pases da sia Central so fortemente dependentes da gua partilhada. Desde a independncia que cada um dos pases da regio elaborou planos de desenvolvimento nacional econmico que tm por base os mesmos recursos hdricos. Contudo, esses planos nacionais, desenhados margem de qualquer estratgia regional de partilha de recursos coerente, no tm em ateno as reais disponibilidades de gua. Se os planos tivessem sido agrupados, a compatibilizao das necessidades de irrigao e de produo de energia hidroelctrica teriam mostrado que defendem uma via de utilizao de recursos insustentvel. Existe o perigo bvio de os planos nacionais rivais se tornarem fonte de tenses e

um obstculo cooperao relacionada com os problemas ecolgicos partilhados, tais como a recuperao do Mar de Aral. Liderana poltica fraca. Os lderes polticos devem explicaes aos respectivos eleitorados nacionais, no s comunidades que partilham a mesma bacia hidrogrfica ou aos governos que as representam. Nos pases onde os problemas da gua figuram no topo da agenda poltica, os factores internos podem constituir um desincentivo partilha da gua e aos benefcios a ela associados: uma partilha de gua mais equitativa poder ser positiva para o desenvolvimento humano no contexto de uma bacia hidrogrfica, mas poder fazer perder votos em casa. Tambm se levantam problemas de horizonte temporal: os benefcios internos da partilha dificilmente sero visveis durante o mandato de qualquer elenco governamental. Os incentivos cooperao passam a ser mais fortes quando os lderes conseguem vislumbrar ganhos polticos imediatos (por exemplo, as receitas adicionais para o financiamento de projectos de irrigao no Paquisto) ou quando esto perante uma crise concreta (como o caso do derramamento qumico no Reno). Assimetrias de poder. Os rios correm atravs de pases marcados por enormes disparidades em termos de riqueza, poder e capacidade negocial. Seria irrealista presumirmos que estas disparidades no influenciam a vontade de cooperar, negociar e partilhar benefcios. Tambm existem assimetrias gritantes nas zonas de influncia de muitos recursos hdricos partilhados, existindo nalguns casos um actor avassaladoramente dominante. O Egipto na Bacia do Nilo, a ndia na zona de captao do Ganges, Israel no Jordo, a frica do Sul na Bacia do Incomati e a Turquia na bacia hidrogrfica do Tigre-Eufrates so exemplos disso mesmo. As relaes de poder desiguais podem ter como efeito a perda do clima de confiana. Ausncia de participao em iniciativas associadas bacia. A percepo dos benefcios da participao em iniciativas multilaterais associadas bacia influenciada pela qualidade dos parceiros envolvidos. O facto de a China no participar na Comisso do Rio Mekong visto por alguns parceiros como potencial factor de fragilidade da prpria comisso. Os pases situados a jusante como o Camboja e o Vietname encaram as barragens construdas pela China a montante como uma ameaa ao pulso de caudal do rio e aos meios de subsistncia que dele dependem. A Comisso do Mekong no vista como um frum til para o debate dos problemas devido ausncia da China.

Uma partilha de gua mais equitativa poder ser positiva para o desenvolvimento humano no contexto de uma bacia hidrogrfica, mas poder fazer perder votos em casa

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Os governos reconhecem hoje em nmero cada vez maior que a realidade da independncia hidrolgica requer modelos de gesto multilateral mais abrangentes para as bacias hidrogrficas

Cooperao para o desenvolvimento humano no contexto das bacias fluviais

Cada sistema fluvial, desde a sua nascente no interior das florestas at sua desembocadura numa linha de costa, uma entidade nica e deveria ser tratado como tal. -Theodore Roosevelt32 Atendendo s enormes sensibilidades polticas que rodeiam a questo dos recursos hdricos, seria irrealista presumirmos que vai surgir uma nova cultura internacional capaz de transformar a gesto da gua nos prximos anos. A perspectiva do interesse nacional continuar a ter enorme influncia a esse nvel. Mas o interesse nacional pode ser perseguido em termos mais ou menos esclarecidos. Como os governos reconhecem hoje em nmero cada vez maior, a realidade da independncia hidrolgica requer modelos de gesto multilateral mais abrangentes para as bacias hidrogrficas. Os esforos desenvolvidos futuramente ao nvel da gesto dos recursos hdricos transfronteirios deveriam conduzir-se pelo reconhecimento de dois princpios: A segurana humana na gesto das guas partilhadas parte integrante da segurana nacional. A gua pode ser um factor de preocupao para a segurana nacional, particularmente nos pases que dependem de recursos transfronteirios para a satisfao de uma percentagem significativa das suas necessidades de gua. Mas a segurana humana constitui um argumento poderoso para a adopo de novos modelos de gesto. A gesto das guas partilhadas pode reduzir os riscos imprevisveis e as vulnerabilidades resultantes da dependncia de recursos hdricos partilhados. A cooperao oferece uma via para uma maior previsibilidade e reduo de riscos e vulnerabilidades, com benefcios de grande alcance em termos de subsistncia dos povos, do meio ambiente e da economia. Alm disso, a gesto partilhada dos recursos hdricos pode abrir caminho para um vasto conjunto de benefcios visando a melhoria da segurana humana atravs de maiores oportunidades de cooperao alm fronteiras. As bacias hidrogrficas so to importantes como as fronteiras. A maioria dos governos defende hoje o princpio da gesto integrada dos recursos hdricos e reconhece a necessidade de estratgias de planeamento que abranjam todo os modelos de utilizao. Contudo, o planeamento integrado no pode terminar na linha de fronteira. As bacias dos rios e dos lagos so ecossistemas que se estendem para l das fronteiras nacionais,

e a integridade de qualquer parcela desses sistemas depende da integridade do seu todo. Como tal, a lgica reside em gerir a gua ao nvel de toda a bacia hidrogrfica, mesmo quando ela atravessa as fronteiras para o outro lado.

Cooperao ao nvel das bacias hidrogrficas


A cooperao ao nvel das bacias hidrogrficas no seu conjunto j est a ser seguida em muitas regies. Os modelos de cooperao variam entre a coordenao (como a partilha de informao) at colaborao (atravs da elaborao de planos nacionais adaptveis ao conjunto) ou as aces conjuntas (que incluem parcerias de co-propriedade de infra-estruturas). Nalguns casos, a cooperao conduziu criao de estruturas institucionais permanentes, atravs das quais os governos podem interagir regularmente (caixa 6.4). Uma forma de encarar a cooperao consiste em v-la como um intercmbio de pacotes de benefcios que iro aumentar o grau de bem-estar de ambas as partes. Esta perspectiva vai alm do simples regateio de quotas volumtricas, para identificar os mltiplos benefcios previsveis para ambos os lados. Um exemplo deste tipo de abordagem o dilogo travado entre a ndia e o Nepal acerca dos rios Bagmati, Gandak e Kosi (todos afluentes do Ganges). Os tratados da resultantes incluram clusulas que contemplavam uma srie de projectos relacionados com os recursos hdricos, incluindo a irrigao, a produo de energia hidroelctrica, a navegao, a pesca e, at mesmo, a florestao, cabendo ndia o financiamento da plantao de rvores no Nepal, a fim de conter a sedimentao a jusante. Apesar dos tratados terem sido emendados por forma a atenderem aos receios nepaleses, as suas estruturas alargadas so bons exemplos da importncia que os pacotes de benefcios podem assumir na concepo de solues criativas. Os modelos de gesto cooperativos demonstram ter capacidade para atrair benefcios que ultrapassam o mbito do rio propriamente dito. Mais de 40% dos tratados relativos s guas transfronteirias incluem clusulas que vo alm da mera gesto das guas partilhadas.33 Seguem-se alguns exemplos: Fluxos de recursos financeiros. Vrios acordos incluem clusulas relativas aos investimentos, como o caso do financiamento de um projecto

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Caixa 6.4

A cooperao ao nvel das bacias fluviais pode assumir muitas formas um curso de gua internacional. Em 1972, a Organizao de Desenvolvimento do Rio Senegal foi lanada com uma conferncia de chefes de estado, um conselho de ministros, um alto-comissrio, trs departamentos de aconselhamento e os respectivos gabinetes nacionais. Uma forte liderana poltica garantiu a angariao de fundos a tempo de financiar a construo de duas barragens em regime de co-propriedade, geridas por empresas independentes. Paralelamente ao desenvolvimento institucional e de infra-estruturas, foram elaborados planos contemplando esquemas de gesto integrada dos recursos hdricos de bacias hidrogrficas. Uma Comisso Permanente para a gua rene-se trs vezes por ano, a fim de determinar o padro de consumo mais indicado para a gua proveniente das duas barragens. As barragens fornecem electricidade aos trs pases e gua para irrigao aos agricultores de zonas de precipitao mais instvel. Tambm foram desenvolvidos esforos no sentido de controlar as cheias nas regies do vale situado a montante e no delta. Foram implementados programas destinados a minimizar os impactos ambientais negativos, tais como a propagao do jacinto aqutico e o aumento da salinidade do solo. O Projecto de Recursos Hdricos da Zona Montanhosa do Lesoto na Bacia Hidrogrfica do Rio Orange. O acordo de 1986 contempla a transferncia de guas do Rio Senqu, situado no territrio rico em recursos hdricos do Lesoto, at ao rio Vaal, na frica do Sul. Em troca, o Lesotho recebe direitos aduaneiros. Na mesma linha dos princpios de gesto de recursos hdricos integrados, o projecto hdrico tambm est ligado Comisso da Bacia do Orange-Senqu, fundada em 2000. Comisso da Bacia do Rio Limpopo. O primeiro acordo multilateral entre o Botsuana, Moambique, a frica do Sul e o Zimbabu deu origem, em 1986, Comisso Tcnica Permanente da Bacia do Limpopo, criada com o objectivo de prestar aconselhamento para a melhoria da gua em termos quantitativos e qualitativos. No entanto, as tenses polticas impediram uma cooperao entre as partes. Aps o fim do apartheid, foram reatadas as negociaes, a comear pela comisso permanente de 1997, que visava a cooperao entre o Botsuana e a frica do Sul. Em 2003, foi acordada a criao de uma Comisso do Curso de gua do Limpopo, com o objectivo de implementar o protocolo de gua da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral. Nesse mesmo ano, foi criada a Comisso da Bacia do Rio Limpopo, com o objectivo de gerir a bacia como um todo.

Existem instituies de cooperao em inmeras bacias fluviais, embora o seu impacto seja bastante diversificado. Os exemplos aqui apresentados demonstram que os governos podem unir-se em contextos muito diferentes, com o objectivo de gerirem os recursos hdricos partilhados. O desafio consiste em reforar e aprofundar a noo de interesses partilhados que fundamenta a cooperao e conceber instituies eficazes, transparentes e responsveis que respondam aos desafios do futuro. A Comisso do Rio Mekong. A Comisso do Rio Mekong foi fundada em 1995 com o estatuto de agncia inter-governamental para os quatro pases da bacia inferior do Mekong: Camboja, Laos, Tailndia e Vietname. A comisso substituiu o Comit do Mekong (1957-1976) e o Comit Interino do Mekong (1978-1992), estabelecendo assim um novo patamar de cooperao na Bacia do Mekong. Esta comisso constituda por trs departamentos permanentes: o secretariado, o comit tcnico conjunto e o conselho ministerial. Foram institudos comits nacionais do Mekong em cada estado-membro, para coordenar os ministrios nacionais e departamentos afins, e para estabelecer a ligao daqueles com o Secretariado. Desde 2002 que representantes seleccionados da sociedade civil tambm tm sido convidados a participar nas reunies dos comits e do conselho. Iniciativa da Bacia do Nilo. A Iniciativa da Bacia do Nilo possui uma estrutura semelhante: um conselho de ministros, um comit de aconselhamento tcnico e um secretariado. No entanto, a iniciativa muito mais recente e possui pouca experincia em programas de parceria. At h pouco tempo, as questes relacionadas com os recursos hdricos estavam circunscritas s quotas volumtricas acordadas entre o Egipto e o Sudo. Mas hoje em dia, a iniciativa centra-se num conjunto de benefcios que podem estender-se a toda a bacia, desde a energia hidroelctrica at ao controlo das cheias ou sustentabilidade ambiental, estando tambm em preparao um Programa de Aco Estratgica destinado a identificar novos projectos de cooperao. Alguns doadores esto a tentar promover a participao de grupos da sociedade civil, atravs do Secretariado do Gabinete Internacional do Nilo. Organizao de Desenvolvimento do Rio Senegal. A Bacia do Rio Senegal tem registado slidos progressos ao nvel da gesto integrada de recursos hdricos entre o Mali, a Mauritnia e o Senegal. A Guin associou-se a esta organizao recentemente. A cooperao teve incio pouco depois de os estados ribeirinhos se terem tornado independentes, quando em 1964 o rio foi declarado
Fonte: Amaaral e Sommerhalder 2004; Lindemann 2005.

hidroelctrico no Laos por parte da Tailndia, o auxlio da ndia ao Paquisto na construo de infra-estruturas de irrigao ao abrigo do Tratado de guas do Indus, e o papel da frica do Sul na melhoria dos recursos hdricos das zonas montanhosas do Lesoto. Comrcio de recursos energticos. A criao de mercados de comercializao de energia hidroelctrica pode gerar benefcios quer para os importadores quer para os exportadores. Entre os exemplos destas trocas contam-se a aquisio por parte do Brasil de electricidade proveniente da barragem de Itaipu, situada na bacia do Paran-La Plata, pertencente ao Paraguai, e a aquisi-

o por parte da ndia de energia hidroelctrica proveniente da barragem de Tala, pertencente ao Buto. Partilha de dados. A troca de informao um aspecto crucial na gesto integrada dos recursos hdricos, em termos de bacias hidrogrficas. O primeiro plano quinquenal do Comit do Mekong consistia, quase exclusivamente, em projectos de recolha de dados que visavam a criao de condies para uma gesto mais eficaz da bacia hidrogrfica. As ligaes polticas como parte das conversaes gerais de paz. Os acordos relativos aos recursos hdricos podem contribuir para negociaes po-

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Quadro 6.4

Benefcios potenciais na sub-bacia do Kagera

Alcance geogrfico do benefcio Benefcio Regio Estabilidade e dividendos de paz Integrao econmica (Comunidade da frica Oriental, Burundi, Ruanda e Repblica Democrtica do Congo) Unidades infra-estruturais regionais Controlo de sedimentos Gesto da bacia hidrogrfica Fornecimento de energia e electrificao rural Irrigao e comrcio agrcola Regulao fluvial Conservao da biodiversidade Desenvolvimento comercial Desenvolvimento do sector privado Controlo de qualidade da gua Controlo do jacinto aqutico Reduo dos sedimentos Estabilidade regional Mercados em crescimento

Pases ribeirinhos

Regies ribeirinhas a jusante

Fonte: Jgerskog e Phillips 2006; Banco Mundial 2005f.

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lticas mais alargadas. O acordo hdrico entre Israel e a Jordnia fez parte do acordo de paz firmado entre os dois pases, em 1994. Um eventual acordo politico definitivo entre Israel e os Territrios Ocupados da Palestina teria de incluir, tambm, um acordo relativo aos recursos hdricos partilhados por ambas as partes. Algumas iniciativas associadas s bacias fluviais poderiam vir a gerar benefcios significativos para o desenvolvimento humano, no mbito de um vasto grupo de pases. Vejamos o caso da Iniciativa da Bacia do Nilo. Cinco dos 11 pases que partilham o Nilo incluem-se entre os mais pobres do mundo. Qualquer dos 11 considera os recursos do Nilo como essenciais para a sua sobrevivncia. Numa situao em que no houvesse cooperao, isto poderia constituir uma fonte de conflito e de insegurana. Mas a gesto cooperativa contribui para a partilha de benefcios por toda a bacia hidrogrfica e ajuda a prevenir situaes de risco. A cooperao pode identificar formas de reduzir as perdas decorrentes das inundaes, de explorar o potencial de energia hidroelctrica e de irrigao e de conservar um ecossistema que se estende do Lago Vitria at ao Mediterrneo. Se olharmos mais longe do que as fronteiras nacionais, poderemos constatar que a sub-bacia nos oferece uma perspectiva mais alargada das possveis opes de cooperao. A sub-bacia do Kagera, integrada no sistema fluvial do Nilo e partilhada pelo Burundi, Ruanda, Tanznia e Uganda, a principal fonte de gua que alimenta o Lago Vitria e o Nilo Branco.34 Os depsitos de aluvio, os pntanos, as florestas e a fauna da bacia constituem um ecossistema que tem sido submetido a grande presso devido crescente densidade dos povoados humanos. As tentativas de

cooperao institucional levadas a cabo nas dcadas de 70 e 80 sofreram constrangimentos financeiros e de capacitao. Nos primeiros cinco anos de funcionamento, a Organizao da Bacia do Kagera registou um aumento oramental de apenas um dcimo.35 Na dcada de 90, as guerras civis no Burundi e no Ruanda praticamente mataram o processo de cooperao. S recentemente tm sido lanados, sob a gide da Iniciativa da Bacia do Nilo e do Programa de Aco Subsidirio dos Lagos do Nilo Equatorial, um conjunto de projectos mais sustentveis. Caso seja bem sucedido, o Kagera poder tornar-se num modelo para mais projectos de cooperao integrada na bacia do Nilo (quadro 6.4). A frica Austral constitui mais um exemplo marcante de cooperao regional. Os recursos hdricos so uma importante rea de cooperao e integrao no contexto da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral. Durante a era do apartheid, poucos pases na regio estavam dispostos a cooperar com a frica do Sul. Desde o fim do apartheid que a gesto partilhada da gua tem sido parte integrante da cooperao regional, cabendo aos lderes polticos um papel importante na definio de novas regras e na criao de novas instituies. O elevado nvel de cooperao existente reflecte o facto de todos os pases na regio terem conscincia de que quando um perde perdem todos, e quando um ganha tambm ganham todos (caixa 6.5). Seguindo o exemplo desta iniciativa, a Unio Africana adoptou, em Fevereiro de 2005, a Declarao Sirte que incentiva os estados-membros a estabelecerem protocolos regionais que possam promover a gesto integrada da gua e um desenvolvimento sustentado da agricultura em frica. A perspectiva da cooperao luz de pacotes de benefcios representa mais do que um mero enquadramento analtico. Pode ajudar certos pases a verem para l dos objectivos limitados de autonomia e oferece aos lderes polticos opes vendveis junto dos respectivos eleitorados. Esta perspectiva permite aos pases mais pequenos negociarem numa posio reforada, atravs da oferta de cedncias, em troca de um leque de benefcios. Tambm pode gerar fluxos financeiros, alargar o mbito da cooperao e abrir a possibilidade de novas parcerias para alm dos recursos hdricos. Contudo, para atingir estes fins, so necessrias instituies fortes.

Estruturas institucionais fracas de gesto de recursos hdricos


As instituies internacionais de recursos hdricos servem diversos objectivos. Podem servir como fruns de discusso neutrais, levar a cabo iniciativas de recolha de dados e de investigao por conta dos

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Caixa 6.5

frica Austral integrao regional atravs da cooperao em rios internacionais Reforar o enquadramento institucional. A finalidade do protocolo revisto era promover a agenda CDAA para a integrao regional e o alvio da pobreza. Os estados-membros adoptaram acordos e instituies relativos aos cursos de gua, encorajando a coordenao e a harmonizao da legislao e das polticas, e promovendo a investigao e a troca de informao. Foram iniciados vrios programas visando estes objectivos, como a formao profissional para a gesto integrada de recursos hdricos, trabalhos conjuntos para a recolha de dados, e mudanas implementadas desde 2001 com vista concentrao da gesto. Plano de aco estratgico regional. Est em preparao um plano de aco estratgico para a gesto da gua no perodo entre 2005 e 2010. Este plano centra-se no desenvolvimento dos recursos hdricos atravs da monitorizao e da recolha de dados, no desenvolvimento de infra-estruturas (para aumentar a segurana no acesso energia e alimentao, bem como na criao de sistemas de fornecimento de gua s pequenas cidades e aldeias fronteirias), na construo de instalaes (para fortalecer as organizaes da bacia fluvial) e na gesto dos recursos hdricos. Cada rea conta com os seus prprios projectos, envolvendo a participao de comits nacionais da CDAA, uma comisso tcnica, as organizaes das bacias fluviais e os departamentos executivos. Mas ainda subsistem vrios desafios. No existe uma poltica regional de longo prazo para os recursos hdricos, pelo que os projectos vo sendo implementados bacia a bacia. As variaes sazonais continuam a impor uma presso concorrencial sobre as disponibilidades de gua. Tambm existem atrasos na implementao das leis nacionais reformistas e incertezas quanto aos procedimentos a adoptar na resoluo de conflitos.

A frica Austral tem 15 grandes rios internacionais. Na dcada subsequente ao fim do apartheid, a frica do Sul usou os recursos hdricos como forma de sustentar a sua integrao regional. As relaes polticas melhoradas constituem um factor de: tentativas anteriores de cooperao no Rio Zambeze fracassadas sem o envolvimento da frica do Sul. Tal a dimenso da economia da frica do Sul, que encabea os incentivos econmicos para a cooperao na regio. O processo de criao de parcerias nas bacias hidrogrficas foi desencadeado por uma exigncia operacional de aumento do fornecimento de gua ao centro econmico da frica do Sul. No entanto, desde ento que a cooperao na bacia hidrogrfica tem sido consolidada atravs da melhoria dos relacionamentos polticos entre os estados adjacentes bacia. Inovao legislativa. O protocolo da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (CDAA), assinado em Agosto de 1995, baseou-se nas Normas de Helsnquia, que davam forte nfase soberania dos estados. Quando Moambique e a frica do Sul assinaram, em 1997, a Conveno da ONU para o Uso dos Cursos de gua Partilhados No-navegveis, Moambique insistiu para que fossem feitas revises posteriores. Um protocolo revisto, assinado em 2000, conferiu uma maior predominncia aos estados a jusante e s necessidades ambientais. Tambm estabeleceu procedimentos formais para a notificao, negociao e resoluo de conflitos. Este protocolo reforado tambm tinha por base a legislao nacional. O Acto Sul-Africano da gua, datado de 1998, estipula como um dos seus objectivos o respeito pelas obrigaes internacionais no captulo da gesto da gua ao nvel regional. Como resultado disto, a credibilidade da frica do Sul no processo aumentou.

Fonte: Lamoree e Nilsson 2000; Leestemaker 2001; Nakayama 1998; SADC 2000, 2005a,b; UNEP 2001; van der Zaag e Savenije 1999; Conley e van Niekerk 2000.

estados-membros, monitorizar o cumprimento das directivas dos tratados e aplicar sanes aos estados transgressores. Atendendo fragilidade dos tratados enquanto documentos isolados, o investimento de energias na criao de instituies sustentveis seria altamente benfico. A sustentabilidade uma necessidade bsica, porque as bacias hidrogrficas so constantemente sujeitas a presses, sejam elas biofsicas, geopolticas ou socio-econmicas. As instituies so, como tal, os amortecedores que aumentam a capacidade de resistncia das bacias perante mudanas sbitas. No existe falta de iniciativas ou de instituies nas bacias fluviais. A maioria possui duas caractersticas em comum. O seu funcionamento quotidiano dominado por tcnicos especializados que realizam um trabalho fundamental e que no tm envolvimentos polticos de alto nvel. O lado positivo reside na existncia de uma estrutura institucional para a cooperao nas bacias fluviais que se centra em projectos comedidos, em vez de ganhos em larga escala no rio e para alm dele. Destacamos alguns sinais: Mandatos limitados. Na maioria dos casos, espera-se que as organizaes nas bacias fluviais trabalhem em reas tcnicas circunscritas, como

a recolha de dados ou a monitorizao de fluxos hdricos para l das fronteiras. Isto limita a sua capacidade de enfrentarem os desafios socio-econmicos e ambientais que se colocam na bacia hidrogrfica ou de desenvolverem sistemas mais alargados de partilha de benefcios para promover o desenvolvimento humano. Autonomia restrita. A maior parte da cooperao no mbito das bacias fluviais realizada atravs de uma autonomia institucional altamente limitada. Isto constitui uma fragilidade, porque uma certa dose de autonomia pode contribuir para aumentar quer a objectividade quer a legitimao das instituies. A Autoridade Autnoma Binacional do Lago Titicaca, criada pela Bolvia e pelo Peru em 1996, demonstra como a autonomia plena sobre as decises tcnicas, administrativas e financeiras pode tornar as instituies mais eficazes. Esta autoridade preparou uma estratgia a 20 anos para gerir as disponibilidades de gua e monitorizar a sua qualidade. Apesar de no ser independente do governo, a viso desta instituio vai alm da mera luta por interesses nacionais e vista pelas duas partes como uma fonte de aconselhamento credvel em assuntos relacionados com a gesto do lago. Em

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Atendendo aos diferentes contextos estratgicos, polticos e econmicos existentes nas bacias hidrogrficas internacionais, de admitir a promoo e apoio a qualquer tipo de cooperao, por mais insignificante que ela seja

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contrapartida, a Comisso Hdrica de Coordenao Inter-Estadual na Bacia do Mar de Aral e o Fundo Internacional para o Mar de Aral, que gozam de uma capacidade e autonomia limitadas, tm sido palco de rivalidades inter-estaduais, que por sua vez se reflectem em disputas associadas contratao do seu pessoal e representatividade dos pases. Fraca capacidade institucional. As organizaes ligadas s bacias fluviais tm, frequentemente, falta de tcnicos qualificados, pessoal pouco preparado e responsveis sem linhas de orientao definidas ao nvel da programao de objectivos e da concepo de projectos. A Autoridade da Bacia do Nger, criada em 1980, manteve-se ineficaz mau grado s diversas reestruturaes por que passou. Devido falta de apoio financeiro ou poltico, foi-lhe impossvel desenvolver estratgias para um desenvolvimento socioeconmico e uma conservao ambiental integrados, conforme previsto nos seus pressupostos. S desde h pouco tempo atrs os pases das bacias hidrogrficas comearam a assumir a sua interdependncia da bacia e a darem o seu contributo financeiro para a autoridade. Financiamento insuficiente. O processo de negociao para a criao de instituies ligadas s bacias fluviais pode ser to importante como os resultados obtidos. As negociaes equilibradas so dispendiosas, porque se prolongam, muitas vezes, por longos perodos de tempo, e tambm devido necessidade de dados tcnicos e de formao jurdica. Sobretudo as iniciativas na frica Subsariana tm sido afectadas pela falta de financiamento adequado, o que tem inviabilizado a cooperao institucional. Nos ltimos 15 anos, a Comisso da Bacia do Lago Chade tem vindo a debater o desvio de guas do Rio Ubangi para o Rio Chari, que desagua no lago. Trata-se de uma prioridade urgente face contraco acelerada do lago. No entanto, at data, os cinco pases membros apenas conseguiram angariar 6 milhes de dlares para custear um estudo de viabilidade. De acordo com as tendncias actuais, o projecto em si dever levar mais 10 a 20 anos a atingir, o que j poder revelar-se tarde demais.36 Da mesma forma, o Fundo Internacional para o Mar de Aral, destinado a funcionar como mecanismo de financiamento para projectos no Mar de Aral, no conseguiu reunir as contribuies dos cinco estados da sia Central. Falta de mecanismos coercivos. A capacidade das instituies para obrigarem ao cumprimento dos acordos um facto importante, principalmente porque a ausncia de obrigatoriedade enfraquece a credibilidade e desincentiva o cumprimento dos acordos negociados. Uma fraco

poder de coaco pode abalar at os tratados mais imaginativos. Em 1996 e 1997, aps anos de disputa, foram assinados dois tratados destinados a encontrar solues equitativas de partilha dos recursos hdricos no Syr Darya e a explorar os recursos energticos. A sua implementao foi afectada pelo no-cumprimento e pela falta de mecanismos coercivos. Pelo contrrio, a experincia de Israel e da Jordnia durante a seca de 1999 demonstra como as instituies conseguem solucionar conflitos que, de outro modo, poderiam vir a ter repercusses polticas significativas. Diferena: os acordos entre Israel e a Jordnia contemplavam mecanismos coercivos.

Criao de condies para a cooperao


Existe um vasto leque de casos que recorreram cooperao. A cooperao no tem de ser sempre aprofundada no sentido de concordar com a partilha de todos os recursos e envolver-se em todo o tipos de iniciativas cooperativas para que os estados retirem benefcios dos rios e lagos. Na verdade, atendendo aos diferentes contextos estratgicos, polticos e econmicos existentes nas bacias hidrogrficas internacionais, de admitir a promoo e apoio a qualquer tipo de cooperao, por mais insignificante que ela seja. Existem, no entanto, alguns procedimentos muito claros que os estados, os organismos da sociedade civil e as organizaes internacionais podem adoptar, no sentido de criarem as condies para uma cooperao inicial e a implementao de sistemas de partilha de benefcios mais alargados. Destacamos alguns requisitos: Avaliao das necessidades e metas do desenvolvimento humano. Criao de um clima de confiana e reforo da legitimao. Aumento da capacidade institucional. Financiamento da gesto dos recursos hdricos transfronteirios. Avaliao das necessidades e metas do desenvolvimento humano. A gesto das guas transfronteirias no pode ser separada de metas de desenvolvimento internacional mais alargadas, como o caso dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. A maioria das iniciativas associadas s bacias fluviais centra-se em acordos de partilha dos rios negociados por tcnicos altamente qualificados. Esse processo cria os alicerces para uma relao de cooperao. No entanto, os lderes polticos poderiam contribuir para a criao destes alicerces, se identificassem, no mbito da bacia hidrogrfica, os objectivos partilhados para o desenvolvimento humano em termos de reduo da pobreza, de criao de emprego e da gesto do

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Projecto Ambiental Global aquisio de conhecimentos e capacidades e criao de instituies. Victria, conseguiu identificar ligaes entre as espcies invasivas, a desflorestao, a biodiversidade, a navegabilidade, a produo de energia hidroelctrica, as migraes e o aparecimento de doenas. Promoo da gesto de gua ao nvel regional. Cerca de dois teros dos projectos do PAG contribuem para a criao ou o fortalecimento de tratados, legislaes e instituies. Desde 2000, foram adoptados ou esto em adiantada fase de preparao, nada mais nada menos que 10 novos tratados regionais. Os exemplos mais bem sucedidos talvez sejam a Comisso Internacional para a Proteco do Rio Danbio e a Comisso do Mar Negro. Em 2000, o Centro de Alerta Internacional para o Danbio recebeu uma notificao de um derramamento de cianeto a tempo de poder evitar uma catstrofe ambiental de efeitos potencialmente dramticos. Criao de capacidades ao nvel nacional. Um ponto-chave para garantir programas sustentveis consiste na criao de capacidades que possam responder s exigncias e preocupaes a nvel local. Embora existam numerosos workshops de treino, os constrangimentos financeiros impem limites participao de apoiantes locais. Na Bacia do Mekong, as organizaes no-governamentais esto activas na Tailndia, mas no no Camboja, no Laos ou no Vietname. No Lago Victria, a pobreza e a iliteracia so obstculos a um efectivo alargamento da educao ambiental. Catalizar investimentos. Nos ltimos 15 anos, o PAG atribuiu mais de 900 milhes de dlares em subsdios, a que se juntaram 3,1 mil milhes de dlares em co-financiamentos destinados a programas de gesto de guas transfronteirias desenvolvidos por mais de 35 organismos, englobando 134 pases. Cerca de trs quartos dos seus fundos so directamente canalizados para projectos (em vez de pases) a nvel regional.

Criado em 1991 e contando com fortes apoios aprovados na Cimeira da Terra de 1992, o Projecto Ambiental Global (PAG) tornou-se a maior fonte de ajuda multilateral para as questes ambientais universais. O PAG foi institudo como parceiro do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, cujo poder de interveno assenta na execuo de projectos de criao de capacidades; do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, cujo poder de interveno assenta na identificao de prioridades regionais e na implementao de planos de aco; e no Banco Mundial, cujo poder de interveno assenta no financiamento. No que respeita s guas internacionais, uma das seis reas nucleares, o PAG assume-se a si prprio como facilitador para programas de aco baseados em ecossistemas a implementar pelos departamentos de gesto de guas transfronteirias. A sua crescente importncia poder ser avaliada atravs dos diferentes papis que desempenham na promoo da cooperao. Definio de prioridades e criao de parcerias. Em cada uma das bacias internacionais, a PAG apoia processos de recolha de factos em mltiplos pases, a fim de preparar a anlise dos diagnsticos transfronteirios que serviro de base aos programas de aco estratgica adoptados a alto nvel, e que iro ser implementados ao longo de vrios anos. O processo apresenta vrias vantagens: a produo de conhecimentos cientficos, a criao de um cima de confiana, a anlise das causas de origem, a harmonizao de polticas, a transformao das preocupaes relacionadas com as situaes de ruptura dos recursos hdricos e ambientais em problemas solucionveis, e a promoo da gesto dos recursos hdricos ao nvel regional. Tambm contribui para sublinhar a ligao existente entre as preocupaes sociais, econmicas e ambientais. Por exemplo, no Lago
Fonte: Gerlak 2004; Skalerew e Duda 2002; Uitto 2004; Uitto e Duda 2002.

risco e fizessem destes objectivos uma parte integrante do planeamento das bacias hidrogrficas. O primeiro passo para uma cooperao eficaz em termos de desenvolvimento humano consiste na criao de um banco de informaes comum. A informao necessria para que os pases ribeirinhos reconheam as insuficincias dos programas unilaterais, que no levam em considerao as interdependncias. Este banco de informao tambm poder ajudar a identificar os interesses partilhados. Muitos focos de conflito surgem mais pela desconfiana e falta de informao relativamente ao uso e abuso de recursos hdricos do que por diferenas substanciais. A investigao conjunta e as trocas de informao podem contemplar a notificao prvia da criao de infra-estruturas, a identificao dos interesses partilhados e do potencial de desenvolvimento, maiores hipteses de chegar a acordo e, principalmente, as bases para uma relao de confiana a longo prazo. Esta uma rea em que o apoio internacional pode marcar a diferena. O Projecto Ambiental Global (PAG) tem vindo a liderar o apoio s reformas legais e institucionais no mbito da gesto dos recursos hdricos (caixa 6.6). Desde 1991 que o PAG tem apoiado misses de recolha de dados em mais de 30

bacias hidrogrficas transfronteirias, tendo atingido bons resultados a vrios nveis no Mar de Aral, no Lago Victria, no Lago Tanganica, no Danbio (incluindo o Mar Negro) e no Mekong. Para alm do PAG, o Programa Mundial para as guas Internacionais identificou 66 sub-regies com vista avaliao das causas e efeitos dos problemas ambientais nas unidades hdricas transfronteirias. Mas tambm importante que os estudos de recolha de dados possam ir alm dos aspectos tcnicos. As recolhas de dados baseados na comunidade e nos inquritos de opinio so um veculo de identificao dos problemas do desenvolvimento humano. As comunidades das bacias fluviais retiram benefcios directos dos recursos hdricos partilhados e pertencem simultaneamente faixa da populao mais vulnervel aos riscos. Elas constituem, pois, uma importante fonte de informao sobre os episdios ambientais e os seus impactos nas condies de vida dos habitantes. Tambm aqui a ajuda pode contribuir para a criao de capacidades institucionais. As comunidades da Bacia do Rio Bermejo, partilhada pela Argentina e pela Bolvia, apresentam elevados ndices de pobreza. Uma excessiva desflorestao provocou graves problemas ambientais, induzindo os governos dos dois pases

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a desenvolverem uma estratgia bilateral de gesto da bacia. A estratgia incluiu a consulta a mais de 1.300 participantes da sociedade civil, no mbito de um projecto do PAG destinado a identificar problemas e solues em reas como a eroso de solos, a disputa de terras e o controlo de sedimentao. As vozes da comunidade conduziram reavaliao do projecto de construo de diversas barragens e exigiram a adopo de prticas ambientais sustentveis. medida que a cooperao nas bacias hidrogrficas for evoluindo, os lderes polticos tero de subir a fasquia para um nvel de ambio mais exigente. As Normas de Helsnquia e a conveno da ONU para o Uso dos Cursos de gua No-navegveis, de 1997, identificaram as necessidades sociais e econmicas como prioridades. Contudo, as actuais abordagens tm partido de negociaes que visam antes as trocas econmicas, a partilha de informao e a resoluo de conflitos. Todos estes aspectos so cruciais e constituem a base de qualquer aco bem sucedida. Mas os organismos ligados s bacias fluviais tambm oferecem uma oportunidade aos lderes polticos para que se preocupem com o desenvolvimento humano para l das suas prprias fronteiras. At certo ponto, isto j comea a acontecer na Iniciativa da Bacia do Nilo e na frica Austral. Mas muito mais poder ser feito, incluindo a avaliao das necessidades de desenvolvimento humano de cada bacia fluvial. Criao de um clima de confiana e reforo da legitimao. A informao deficiente ou a sua falta constituem um obstculo a uma cooperao mais aprofundada em muitas bacias fluviais. A cooperao transfronteiria ao nvel da gua depende da vontade dos estados ribeirinhos em partilharem a sua gesto. Tambm aqui necessrio que o apoio internacional ajude a criar formas de cooperao ambiental bem sucedidas. Como acontece em qualquer processo de mediao, as partes que tiverem uma postura imparcial podero ajudar a criar um clima de confiana e de legitimao. O Banco Mundial apoiou processos de gesto de bacias hidrogrficas durante um longo perodo, a partir das negociaes do Tratado do Indus, nos anos 50, at aprovao da actual Iniciativa da Bacia do Nilo. O Banco Mundial tambm tem um peso poltico e uma capacidade que lhe permitem formular objectivos e criar instituies. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) contribuiu para a criao de capacidades no Acordo do Modelo Cooperativo da Bacia do Rio Nilo. Para poder desempenhar este papel, terceiros devem gozar de uma imagem de facilitadores neutrais, alheios a quaisquer ambies geopolticas relacionadas com a gesto dos recursos hdricos. Um dos requisitos para o sucesso da cooperao a longo prazo a existncia de envolvimento poltico a longo prazo. As negociaes sobre as guas parti-

lhadas so invariavelmente demoradas, exigindo o apoio dos doadores ao longo do processo. Em 1993, o Banco Mundial e outros doadores aprovaram o Programa da Bacia do Mar de Aral com o objectivo de estabilizarem o meio ambiente, reabilitarem esta zona de catstrofe e melhorarem a capacidade de gesto local. Decorrido um ano, a Assistncia Tcnica da Unio Europeia para os Pases Independentes da Commonwealth iniciou o projecto de Gesto de Recursos Hdricos e de Produo Agrcola, para apoiar a Comisso Internacional do Mar de Aral. O PNUD lanou, desde ento, o projecto de Desenvolvimento de Capacitao da Bacia do Mar de Aral. A Agncia norte-americana para o Desenvolvimento Internacional foi de importncia crucial no estabelecimento da ligao entre as preocupaes hdrica e o sector energtico, no mbito dos acordos do Syr Darya. Mau grado persistirem problemas na Bacia do Mar de Aral, a interveno das organizaes internacionais desde o incio dos anos 90 tem evitado uma possvel agudizao de conflitos relacionados com os recursos hdricos. Fortalecer a capacidade institucional. Organizaes das bacias fluviais fortes devero servir de modelo para o futuro. Embora a concepo das instituies difira de acordo com as regies e as circunstncias, muitas delas enfermam do mesmo problema de falta de capacidade tcnica adequada. A cooperao nesta rea poder ser intensificada atravs da transferncia de conhecimento institucional. Por exemplo, a Unio Europeia, com a sua imensa experincia na gesto de guas transfronteirias, poderia fazer muito mais para apoiar o desenvolvimento institucional em pases pobres, atravs de um trabalho com agncias como o Banco Mundial e o PNUD, a fim de desenvolverem programas de treino e de formao de capacidades. Tambm existe raio de aco para um trabalho ao nvel da legislao regional. A falta de polticas hdricas harmoniosas ou estruturadas nos pases ribeirinhos pode neutralizar os esforos de gesto integrada de recursos hdricos transfronteirios. Contudo, a harmonizao da legislao sobre a gua representa um desafio tcnico e uma dificuldade politica. Dada a sua experincia neste sector, o Programa Ambiental dos Estados Unidos poderia assumir a liderana na avaliao dos enquadramentos legislativos nacionais e na identificao de lacunas. Isto poderia servir de base criao de polticas hdricas regionais, semelhana do que aconteceu com a Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral. Financiamento da gesto dos recursos hdricos transfronteirios. A gesto dos recursos hdricos transfronteirios gera importantes vantagens pblicas internacionais. Residindo mais de 40% da populao mundial em zonas de bacias transfronteirias, a gesto destas bacias tem implicaes na paz e se-

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gurana regionais, bem como na reduo da pobreza e na sustentabilidade ambiental. Entre os aspectos negativos que advm de uma m gesto incluem-se os refugiados ambientais, a poluio e a pobreza, todas elas passveis de atravessarem fronteiras tal como a prpria gua. Este contexto fornece-nos um forte argumento de apoio ao financiamento atravs de programas de assistncia ao desenvolvimento. A gesto transfronteiria atraiu muito pouca ajuda financeira internacional de um total de 3,5 mil milhes de dlares de ajuda ao desenvolvimento dispendidos com a gua e o saneamento, somente menos de 350 milhes de dlares foram atribudos aos recursos hdricos transfronteirios. Os doadores deveriam pensar em aumentar substancialmente a ajuda s guas transfronteirias. Os custos operacionais das instituies de gesto hdrica so bastante modestos. Os fundos de auxlio deveriam garantir uma fonte de financiamento previsvel e apoiar a participao dos estados-membros pobres; eles tambm constituem uma fonte til de capitalizao de fundos para a implementao de projectos. A experincia mostra que este tipo de apoio financeiro poderia revelar-se particularmente til na frica Subsariana e na sia Central. Em comparao com o nmero de pases que partilham as bacias hdricas internacionais e com os elevados custos ambientais e perdas de desenvolvimento, o apoio financeiro destinado ao aumento de eficcia das instituies ligadas s bacias fluviais poder ser considerado um investimento rentvel. Mas a criao de um clima favorvel cooperao e a manuteno do dilogo durante muitos anos tambm podero tornar-se dispendiosas um bom campo de aco para fontes de financiamento internacional inovadoras. No interesse dos prprios, os pases ribeirinhos tero de suportar uma fatia substancial da carga financeira necessria gesto das instituies e abordagens transfronteirias. A ajuda financeira corre o risco de criar um clima propenso definio de prioridades com base nos apoios recebidos, em que as prioridades dos prprios doadores passem a definir a agenda. Uma rea onde a ajuda fundamental, o financiamento dos custos de arranque,

treino e desenvolvimento de capacidades. A ajuda financeira levar a melhores resultados se for prestada atravs de subsdios em vez de emprstimos, porque os custos da coordenao entre pases so elevados e dificultam a responsabilizao dos parceiros pelo pagamento da dvida. O PAG continua a ser um dos principais instrumentos financeiros de canalizao de ajudas para os recursos hdricos transfronteirios. Nos ltimos 15 anos, consignou 900 milhes de dlares para financiamento de subsdios, tendo as verbas de co-financiamento atingido trs vezes aquele montante. Os mercados financeiros poderiam utilizar modelos de financiamento semelhantes com o objectivo de subsidiarem, por exemplo, grandes projectos de infra-estruturas. Os financiamentos de risco e os acordos contratuais que mantm as organizaes das bacias fluviais manietadas poderiam atrair o capital privado, ao mesmo que ofereciam maior estabilidade cooperao transfronteiria.

Os doadores deveriam pensar em aumentar substancialmente a ajuda s guas transfronteirias, mas no interesse dos prprios, os pases ribeirinhos tero de suportar uma fatia substancial da carga financeira necessria gesto das instituies e abordagens transfronteirias

Pondo de parte a retrica da ameaa das guerras da gua, duas coisas so certas. Primeira, que para um grande nmero de pases, a gesto dos recursos hdricos transfronteirios continuar a ser um assunto de importncia crescente no contexto do dilogo bilateral e regional. Segunda, que a competio crescente pela gua ter consequncias marcantes no desenvolvimento humano, que iro atravessar fronteiras. Para alm destas duas certezas, nada mais est garantido. Estar a gua destinada a ser uma fonte crescente de tenses entre vizinhos? Isso vai depender, em parte, das questes mais abrangentes relacionadas com a paz e com a segurana, que nada tm que ver com a gua, e por outro lado, de os governos optarem por resolver as suas diferenas atravs da cooperao. O que parece claro que as pessoas residentes em zonas atingidas pela presso da falta de gua e que tm por isso preocupaes de segurana humana, vo continuar interessadas na adopo de abordagens de gesto de gua mais ambiciosas e menos desordenadas.

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