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Princpios Constitucionais do Direito Urbanstico

Maria Bernadete Miranda Mestre em Direito das Relaes Sociais, sub-rea Direito Empresarial, pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Coordenadora e Professora do Curso de Ps-Graduao da Faculdade de Direito de Itu e Professora de Direito Empresarial, Direito do Consumidor e Mediao e Arbitragem da Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis de So Roque. Advogada.

1. Introduo O presente estudo tem por objetivo apresentar os princpios constitucionais do Direito Urbanstico iniciando-se com um breve relato sobre o Direito Urbanstico, seguindo-se para o estudo dos princpios gerais constitucionais e sua autonomia, seu objeto e as concluses. A metodologia de apresentao est dividida em quatro tpicos, no primeiro, apresenta-se um breve relato sobre o Direito Urbanstico, na seqncia, os princpios gerais constitucionais e sua autonomia. Na terceira etapa ser apresentado seu objeto e na ltima seo as concluses. O contedo descrito a seguir foi desenvolvido de forma a propiciar um fcil entendimento dos conceitos apresentados. 2. Direito Urbanstico A disciplina urbanstica hoje um dos imperativos mais prementes da civilizao, em face da crescente urbanizao e, especificamente no Brasil, diante do crescente processo de urbanizao descontrolado. Emprega-se o termo urbanizao para designar o processo pelo qual a populao urbana cresce em proporo superior populao rural. No se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenmeno de concentrao urbana. A urbanizao da humanidade um fenmeno moderno da sociedade industrializada, fruto mesmo da revoluo industrial. Ao nos referirmos s cidades logo visualizamos os grandes centros em que se aglomeram fbricas e servios, atividades necessariamente desvinculadas do produto natural da terra, este, ao contrrio, objetivo principal das atividades do campo. O urbanismo , pois, uma cincia que se ocupa do fenmeno urbano, tratando-o a partir de seus preceitos e parmetros. Leopoldo Mazzaroli, na sua obra fundamental,

2 I piani regulatori urbanistici 1 (1), definiu o urbanismo, do ponto de vista tcnico, como "a cincia que se preocupa com a sistematizao e desenvolvimento da cidade buscando determinar a melhor posio das ruas, dos edifcios e obras pblicas, de habitao privada, de modo que a populao possa gozar de uma situao s, cmoda e estimada." Esta concepo restringia-se aos limites da cidade. Trata-se hoje de uma viso superada, pois o urbanismo comea a abranger a cidade e o campo, preocupando-se com algo mais que os aspectos meramente fsicos do territrio. 2 (2) A partir da, o urbanismo deixa de ser mera disciplina da cidade e passa para projetos de estruturao regional e, posteriormente, os planos nacionais de um pas. Tal concepo moderna deve-se ao reconhecimento de que a cidade no entidade com vida autnoma, destacada e isolada no territrio. Em verdade, o urbanismo ultrapassa os limites da cidade para englobar um territrio inteiro, que se influencia mutuamente, devendo, ser estudado de forma sistmica e conjugada. Torna-se, assim, o urbanismo, em razo da escola racionalista ou funcional representada por Le Corbusier, na "cincia da organizao do espao, para alm das restritas fronteiras das cidades.3
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A inevitvel incidncia das diversas cincias no estudo e disciplina do fenmeno urbano leva a crer que os juristas ou os arquitetos sozinhos, no mais resolvem os problemas da cidade, porque convergem, na soluo deles, conhecimentos sociolgicos especializados, geogrficos, estatsticos, de engenharia sanitria, de biologia, de medicina, e sobretudo polticos e econmicos. A matria urbanstica , assim, necessariamente interdisciplinar e infinitamente rica em aspectos. Em verdade, como ensina Fernando Alves Correia, o conceito de urbanismo "comporta uma pluralidade de sentidos".
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. Dentre esses sentidos ou acepes, o

referido jurista portugus destaca: o urbanismo como facto social, como tcnica e como cincia. Seriam estes os sentidos fundamentais do "urbanismo", que delineiam seu entendimento.
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MUKAI, Toshio. Direito e legislao urbanstica no Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 3. MUKAI, Toshio. Direito e legislao urbanstica no Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 3. 3 LE CORBUSIER. Princpios de urbanismo. La carta de Atenas. Barcelona: Ariel, 1975. p. 34. 4 CORREIA, Fernando Alves. Manual de direito do urbanismo. Coimbra: Almedina, 2003. p.15-16.

3 Como fato social o Urbanismo expressa o fenmeno do crescimento da "urbis" ou da cidade. A atrao que as cidades promovem sobre as populaes originariamente rurais e o conseqente aumento contnuo da populao nos centros urbanos est na base da urbanizao. Discute-se, nesse sentido, quais seriam os critrios para definir que uma determinada regio detm o ttulo de "cidade" ou centro urbano. Critrios como o de densidade populacional por quilmetro quadrado, ou ainda a forma predominante da atividade econmica, uma vez considerados isoladamente no representam elementos exaustivos do conceito de cidade. As Naes Unidas, bem como inmeros autores que optaram por esse conceito, define populao urbana como a que reside em localidades com pelo menos 2.000 habitantes. 5 (5). Qualquer que seja o critrio, todos levam identificao da cidade, auxiliando na reflexo de seus problemas. Alm de ser um fato social, o urbanismo uma tcnica de criao, desenvolvimento e reforma das cidades. Urbanismo, nesse caso, sinnimo de tcnica urbanstica. Atualmente, todo projeto de urbanismo exige estudos baseados no trabalho de especialistas das mais diferentes matrias, cada vez mais fragmentadas e mais precisas e seu resultado refletir a convergncia de todos esses conhecimentos. Alm de ser uma tcnica o Urbanismo tambm passou a ser apresentado como uma cincia autnoma, surgida na Europa no perodo que medeia entre finais do sculo XIX e a 1 Guerra Mundial. 6 (6). O urbanismo , em suma, elemento de importante transformao das cidades, promovido atravs de atividades prprias, destinadas a aplicar seus princpios e realizar seus fins. A doutrina unnime na afirmao de que esta nova cincia assume uma natureza eminentemente interdisciplinar. Como tcnica e cincia interdisciplinar, o urbanismo correlaciona-se com a cidade industrial, como instrumento de correo dos desequilbrios urbanos, nascidos da urbanizao e agravados com a chamada exploso urbana do nosso tempo. 7 (7).
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CORREIA, Fernando Alves. Manual de direito do urbanismo. Coimbra: Almedina, 2003. p.15-16. SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Editora Malheiros, 1997. p. 22.

4 O Direito , tambm, uma das cincias que regula o fenmeno do urbanismo, lanando sobre este seus elementos, conceitos e princpios. A cincia jurdica manifesta-se objetivamente em suas normas, adota os conceitos e as abordagens de outras cincias e cria sobre elas sua prpria concepo, enquadrando o fenmeno urbano com o fim de adequ-lo, transformando-o de forma que atenda aos seus objetivos e aos anseios dos que lhe legitimam. Urbanismo vem de "urbs", cidade. O conceito de Urbanismo guarda, assim, independncia e peculiaridade do conceito de Direito Urbanstico. Tratam, em verdade, de duas cincias cujo objeto de estudo o mesmo, porm, avaliado sob ticas peculiares. Ambas se debruam sobre o fenmeno urbano, propriamente sobre a utilizao do espao nos centros urbanizados e rurais. Neste contexto, o fenmeno urbano, como objeto de estudo cientfico, leva o pesquisador busca multidisciplinar, para o atendimento da demanda de solues imediatas, exigncia que se observa de forma ainda mais evidente nos pases com baixo ndice de desenvolvimento, como o caso do Brasil. Direito Urbanstico o conjunto de preceitos jurdicos de natureza administrativa, destinado ao estudo das normas, que visem impor valores convivenciais na ocupao e utilizao dos espaos habitveis. 3. Os Princpios Constitucionais e a Autonomia do Direito Urbanstico No Brasil, as normas urbansticas, ainda no adquiriram unidade substancial formando um conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam, entre si, conexo puramente material em funo do objeto regulado. Para identific-las, torna-se necessrio estabelecer com preciso qual esse objeto, que vem a ser o prprio objeto do Direito Urbanstico. Segundo Jos Afonso da Silva, o Direito Urbanstico "(...)conjunto de tcnicas, regras e instrumentos jurdicos, sistemticos e informados por princpio apropriados, que tenha por fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaos habitveis, ou seja,(...)arte e tcnica social de adequar o espao fsico s necessidades e dignidade da moradia humana. 8" (8)
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CORREIA, Fernando Alves. Manual de direito do urbanismo. Coimbra: Almedina, 2003. p.39-40. SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997, p.31-32.

5 A Constituio Federal do Brasil menciona o Direito Urbanstico no inciso I, do artigo 24 que trata das competncias concorrentes da Unio, Estados e Distrito Federal o que, para alguns autores, indica a autonomia da matria no contexto da cincia jurdica. A matria de direito urbanstico, longe de se esgotar no artigo 24 da Constituio Federal, encontra relevante disposio no artigo 182 que trata da poltica de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Nesse contexto, fica evidente que o princpio da funo social da propriedade constitui o ncleo central do Direito Urbanstico. Existem ainda, outros princpios Constitucionais que conferem ao Direito Urbanstico, autonomia e relevncia material. Destacamos o princpio da dignidade da pessoa humana e o princpio da igualdade. O princpio da dignidade da pessoa humana est disciplinado na Constituio Federal de 1988 no artigo 1, inciso III. Tal princpio reveste-se do entendimento atual de que o ser humano dever ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. de tal relevncia o princpio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaborao da nova Carta Constitucional da Unio Europia tal preceito encontra-se frente mesmo do direito vida. No dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanstico, uma vez voltado ao desenvolvimento das tcnicas de ordenao dos territrios e utilizao social da propriedade, apresenta-se como cincia das mais relevantes para a concretizao do direito dignidade da pessoa humana. No h dignidade sem moradia, sem condies de habitao, sem instrumentos urbanos que garantam a circulao, o lazer e o trabalho. O Direito Urbanstico fundado, ainda, no princpio da igualdade. O princpio da igualdade do cidado perante a lei, consagrado na Constituio Federal do Brasil no artigo 5, caput. , pois, um direito fundamental do cidado brasileiro. Considerando a vinculao da Administrao Pblica ao princpio da igualdade, esta deve se traduzir na elaborao e aprovao de planos que estabelecem regras

6 respeitantes ocupao, uso e transformao do solo urbano ou rural. A todo cidado deve estar garantido, igualitariamente, o acesso cidade. Mas com a Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, o "Estatuto da Cidade" que fica definitivamente consolidada a chamada "Ordem Urbanstica", entendida como conjunto de normas de direito urbanstico, ramo autnomo na disciplina jurdica. De fato, vislumbramos progressivo incremento das normas que visam ordenar o uso e a propriedade do solo. Tal preocupao pode ser justificada, no caso do Brasil, pela extremada situao de risco que apresentam as cidades mais populosas do nosso pas. A escassez do solo, como a escassez de qualquer recurso natural, justifica a ordenao jurdica do seu uso e consumo. Assim, o planejamento do uso do solo necessrio para conseguir um equilbrio entre a demanda e a oferta. A qualidade de vida pode, ainda, efetivamente ver-se deteriorada pela concentrao populacional em determinados lugares. A busca pela qualidade de vida , ento, justificativa para que se ditem medidas limitadoras da densidade mxima de edificaes por rea, volume por superfcie, entre outras. A proteo do meio ambiente, intimamente ligada ao elemento anterior, tambm representa forte argumento para a regulamentao do solo. Desta feita, no s os habitantes atuais, mas as geraes futuras devem ser, desde j, protegidas de um meio ambiente degradado. No que concerne, ainda, s medidas de aproveitamento e utilizao do solo, estas esto inspiradas na finalidade de combater a especulao e proteger o usurio do solo, uma vez que este se trata de bem primrio para a construo da vida do cidado. As justificativas elencadas, coadunam-se, em nossa avaliao, com os princpios constitucionais do Estado Brasileiro e reafirmam-se na vontade do legislador constituinte. o que se depreende dos artigos 24, que conferiu expressamente Unio competncia legislativa para editar normas de Direito Urbanstico, aos Estados competncia suplementar (2o, artigo 24 ) e aos municpios competncia para editar normas de direito urbanstico de interesse local (inciso II, artigo 30). Alm disso, cumprir ao Direito Urbanstico, servir definio e implementao da poltica de desenvolvimento urbano, a qual tem por finalidade ordenar o pleno

7 desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (artigo 182, caput). Desta feita, o Direito Urbanstico uma disciplina jurdica que dia a dia ganha foros de desenvolvimento, justamente porque a cidade, essncia do urbanismo, e onde tal Direito incide, exige diuturnamente a sua participao, quer seja buscando compor litgios, quer seja oferecendo os instrumentos necessrios para que o Poder Pblico e o particular possam encontrar formas de convivncia no mbito dos seus interesses. No Direito Urbanstico (do latim: urbanus, de urbs, urbis), no se deve entender a expresso urbano como oposio ao que rural, mas sim deve-se ao mecanismo dinmico da cidade somar-se a atividade peculiar do campo, integrando-a de modo a se formar uma nica comunidade, que produto natural, de ordem fsica, moral e mental. Em se tratando, ainda, acerca da autonomia do Direito Urbanstico, em relao aos demais ramos do Direito, os mais conceituados juristas brasileiros possuem o entendimento de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do Direito. A posio contrria, por sua vez, atrai outros tantos juristas da mais alta respeitabilidade. Simpatizamo-nos com a posio de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do Direito, uma vez que este possui princpios e disciplina prprios, ampliados com a aprovao do Estatuto da Cidade, apesar de guardar larga identidade com o Direito Administrativo. 4. Objeto do Direito Urbanstico O Direito Urbanstico enquanto conjunto de normas tem por objeto regular a atividade urbanstica e disciplinar a ordenao do territrio. Visa "precipuamente a ordenao das cidades, como nota Hely Lopes Meirelles, mas os seus preceitos incidem tambm sobre as reas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteo ambiental, intimamente relacionadas com as condies da vida humana em todos os ncleos populacionais, da cidade e do campo. 9 (9) o ramo do Direito que visa a promover o controle jurdico do desenvolvimento urbano, isto , dos vrios processos de uso, ocupao, parcelamento e gesto do solo nas cidades.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 52.

8 O Direito Urbanstico como cincia, ramo do direito pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios; vale dizer: estabelecer o conhecimento sistematizado sobre essa realidade jurdica. Para Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se dois aspectos do Direito Urbanstico: "o Direito Urbanstico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade do poder pblico destinada a ordenar os espaos habitveis, o que vale dizer: conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade urbanstica; e o Direito Urbanstico como cincia, que busca o conhecimento sistematizado daquelas normas e princpios reguladores da atividade urbanstica." 5. Consideraes Finais No que tange matria abordada na presente apresentao, conclumos que o Direito Urbanstico ou Direito do Urbanismo disciplina autnoma do Direito, uma vez que tem por objeto um conjunto de normas especficas, voltadas para a realizao e aplicao de princpios norteadores prprios e princpios constitucionais, bem como nomeclatura, objeto e tratamento individualizados. No se trata, dessa feita, de nova matria, mas de matria amadurecida ao longo do despertar legislativo e doutrinrio, bem como de disciplina necessria para o tratamento de fatos sociais irredutveis. O operador do direito est, assim, diante de uma disciplina que rene especialistas de diversas reas da cincia atual e da cincia jurdica. A disciplina do Direito Urbanstico est, outrossim, diretamente ligada ao Direito de Propriedade. O Direito de propriedade, como visto, objeto de proteo e de disputa ao longo da histria do mundo ocidental, passa por momento de "coletivizao". Isso significa que seu contedo no mais se justifica pela utilidade que proporciona a um indivduo, o proprietrio, mas a toda a sociedade. No sistema jurdico brasileiro isso est expresso atravs dos princpios constitucionais da funo social, da dignidade da pessoa humana e da igualdade. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa Brasileira erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (CF artigo 3, inciso III).

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