Apostila 3

Gapi/IG/Unicamp
ndice
Apresentao do Curso Gesto Estratgica Pblica.................................................................................04
1a Parte - Captulos
Cap. 1 - Proposta para a criao de uma Escola de Governo Municipal......................................................08 Cap. 2 - Metodologia de Diagnstico de Situaes........................................................................................24 Cap. 3 - Metodologia de Planejamento de Situaes.....................................................................................30 Cap. 4 - Estrutura de Governo para a Gesto Estratgica.............................................................................36 Cap. 5 - Avaliao do Funcionamento do Gabinete do Dirigente...................................................................48 Cap. 6 - Metodologia de Mapas Cognitivos....................................................................................................54 Cap. 7 - Metodologia de Anlise de Sistemas e Construo de Modelos ........................................................62 Cap. 8 - Metodologia de Construo de Cenrios.........................................................................................70 Cap. 9 - Metodologia de Anlise Estrutural....................................................................................................75 Bibliografia........................................................................................................................................................79
2a Parte - Captulos
Cap. 10 - Metodologia de Anlise de Polticas Pblicas...................................................................................04 Cap. 11 - Metodologia de Trabalho em Equipes...............................................................................................37 Cap. 12 - Conduo de Crises ........................................................................................................................54 Cap. 13 - Anlise Estratgica..........................................................................................................................58 Bibliografia........................................................................................................................................................71
3a Parte - Textos de Apoio

1234567891011A Coordenao do Governo...........................................................................................................05 Metodologia de Diagnstico de Situaes.......................................................................................17 Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Oramentria.............................................................25 Planejamento como Aprendizado...................................................................................................65 Artigos do jornalista Merval Pereira................................................................................................79 Gerenciamento de Crises: caso para discusso..............................................................................87 Mtodo ZOPP Planejamento de Projeto Orientado para Objetivo...................................................125 Sistema de Monitoramento e Avaliao do Planejamento Estratgico Situacional..............................141 Dez Teses sobre as Prticas de Governo......................................................................................191 O Planejamento de Governo........................................................................................................209 Guia de Exerccios.....................................................................................................................225
Gesto Estratgica Pblica em Municpios
Curso de Gesto Estratgica Pblica em Municpios GAPI/ IG/ UNICAMP
Texto de Apoio n 1
Caderno 3
A Coordenao do Governo
Texto sintetizado a partir do original: SINGER, Paul. A Coordenao do Governo. In: SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos: Luiza Erundina na Prefeitura de So Paulo 1989-1992. So Paulo : Brasiliense, 1996. Cap. 4.
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Texto de Apoio n 1 A COORDENAO DO GOVERNO1
Em qualquer governo funcionalmente dividido em rgos autnomos com atribuies distintas, mas complementares se coloca o problema da coordenao. Dado o imenso acmulo de tarefas e solicitaes, muitas assumindo a urgncia e gravidade de crises, a possibilidade de cada secretaria, administrao regional e empresa ou autarquia assumir rumo prprio, incompatvel com a linha geral do governo, enorme. Esta possibilidade decorre em primeiro lugar da mera desinformao sobre o que o restante do governo est cogitando de fazer ou j fazendo em relao ao assunto, mesmo no havendo divergncia alguma entre os rgos envolvidos. Mas claro que divergncias haveria tanto pela diferena de enfoque entre rgos funcionalmente distintos como pela contradio de interesses entre as clientelas preferenciais de cada um. Utilizo o termo "clientela" sem sentido pejorativo, no sentido de que cada secretaria naturalmente responsvel por determinado segmento da populao: . Educao pelos grupos em idade escolar, Sade pelos enfermos e os expostos a riscos de contrair doenas, Bem-Estar Social pelas crianas da camada de baixa renda, cada administrao regional pelos moradores de sua regio etc...
E concretamente pressionada pelos movimentos sociais que representam aqueles segmentos. Assim sendo a disputa pelos recursos do oramento municipal entre aquelas clientelas inevitvel e introduz uma fora centrfuga no seio do governo que se soma s mencionadas anteriormente. Sendo o regime de governo no Brasil presidencialista, parece no caber dvida de que a coordenao do governo s poderia caber prefeita. O que, em termos formais, indubitvel. Acontece que chefe do governo cabem tambm muitas outras tarefas: representar o governo junto a outras instncias de poder (Unio e Estado, Legislativo e Judicirio), dirigir-se aos rgos de comunicao de massa
Texto complementar sintetizado a partir do original: SINGER, Paul. A Coordenao do Governo. In _______ Um governo de esquerda para todos: Luiza Erundina na Prefeitura de So Paulo 1989-1992. So Paulo: Brasiliense, 1996. Cap. 4.
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(locais, nacionais e do exterior), receber visitantes, desde delegaes dos bairros a embaixadores, ministros em visita cidade etc., inspecionar obras e servios da prefeitura, inaugurar obras e servios novos, sem falar do trivial variado, como enfrentar protestos de toda ordem, atender amigos, familiares e conhecidos, ler projetos, relatrios, propostas e assim por diante. Fiz esta lista propositadamente longa e detalhada (embora tenha certeza de que falta nela muita coisa) para dar uma idia da enorme carga de trabalho que repousava sobre os ombros de Luiza Erundina. bvio que ela precisava delegar muita coisa, inclusive a coordenao do governo. Convm registrar que Luiza Erundina uma trabalhadora incansvel, com uma dedicao incrvel ao dever pblico. Isso parece um elogio oco, mas no . A grande maioria de ns, integrantes do governo, gostvamos do que fazamos e nos dedicvamos com fervor s nossas tarefas. Mas Luiza Erundina nos sobrepujava de longe: chegava muito cedo ao Ibirapuera e s voltava para casa altas horas da noite. Sua energia parecia inesgotvel e todos ns temamos pela sua sade, que alis ameaou ceder vrias vezes. Todo esse esforo no era devido incapacidade de delegar. Luiza Erundina sabia delegar muito bem, escolhia em geral competentemente a quem delegar e confiava totalmente em seus auxiliares. que mesmo delegando bastante - e veremos ao longo deste relato que foi o que ela fez - ainda lhe sobrava um volume infindvel de tarefas e solicitaes. Estava claro para a prefeita, desde antes da posse, que ela precisaria dividir a coordenao governamental com alguns de seus secretrios. Relatamos no captulo 2 que a secretaria de Coordenao, que tinha esta atribuio no governo de Jnio Quadros, fora extinta e que suas tarefas haviam passado para a Sempla. Isso indicava que a prefeita pretendia me atribuir a coordenao interna do governo, ou o que se chamava de "acompanhamento da ao governamental". Na medida em que percebi isso eu me preocupei, pois acreditava que este acompanhamento s poderia ser bem executado por uma equipe do primeiro escalo e no por uma pessoa sozinha. Eu tinha uma boa quantidade de razes para pensar assim. Em primeiro lugar, me faltava conhecimento para poder acompanhar as atividades de uma mquina de governo to complexa e variada como a que comandvamos, e eu duvidava que qualquer integrante individual pudesse rapidamente adquirir este conhecimento. Em segundo lugar, a coordenao governamental exigia interveno contnua em decises que no podiam ser tomadas isoladamente; logo, ou o "coordenador" formaria inmeros grupos ad-hoc para resolver cada situao especfica ou a coordenao seria
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entregue logo de cara a uma equipe, o que simplificaria os arranjos logsticos (compatibilizar agendas, horrios e locais de reunio) e permitiria aos membros acumular experincias e aparar arestas em seus relacionamentos mtuos. Finalmente, a coordenao exigia a aplicao de julgamento poltico a decises delicadas e difceis, como a que descrevemos no captulo anterior. Parecia-me que seria muito melhor que este julgamento fosse coletivo em vez de individual. Vale a pena elaborar este ltimo ponto. Como j salientei, o governo era bastante homogneo do ponto de vista poltico-partidrio, o que no significava que todos pensvamos do mesmo jeito sobre problemas especficos. Alm da diversidade de formao e da corrente interna do PT a que alguns de ns pertencemos (vrios no pertenciam a corrente alguma), o que diferenciava a viso dos membros era principalmente a posio que cada um ocupava no prprio governo. Este era um dado estrutural ao qual aprendi a dar crescente importncia. A sociologia do conhecimento ensina que a posio social do indivduo influi poderosamente no modo como percebe a realidade. Esta "lei" se aplica com muito mais fora a situaes em que a percepo da realidade condicionada pela atuao do perceptor sobre ela e em que a "problematizao" da realidade colorida pelos interesses pessoais e polticos do problematizador. Em outras palavras, o fato de algum estar frente de uma secretaria-fim ou de uma secretaria-meio ou ainda de uma empresa ou administrao regional pesava enormemente no seu julgamento.
1. O primeiro grupo de acompanhamento
A questo do acompanhamento da ao de governo foi discutida em algumas ocasies, inclusive na Casa Rosada, antes da posse. Logo depois de empossado o governo, a prefeita pediu que toda secretaria, empresa e administrao regional fizesse um relatrio semanal, que deveria ser enviado para o gabinete dela, com cpia para a Sempla. Uma das finalidades desses relatrios era fornecer informaes prefeita para seus contatos com a imprensa. Outra era a de subsidiar a elaborao de relatrios e planos pela secretaria de Planejamento. Nem todos os rgos faziam seus relatrios, alguns os enviavam com atraso, mas o mais desesperador era que muitos secretrios, presidentes e administradores regionais deixavam os relatrios a cargo de assessores que meramente apresentavam estatsticas de atividades rotineiras: nmeros de processos entrados e despachados e coisas semelhantes. Quando o governo se reunia
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cabia a mim reclamar dos relatrios faltantes e salientar que eles deviam registrar no a rotina do rgo mas exatamente os eventos que fugiam da rotina e que por alguma razo eram significativos. No fundo, o que se queria era que o prprio titular, se ocupasse do relatrio ou no mnimo algum que tivesse igual capacidade de julgamento. Nos casos em que isso se fez, os relatrios foram densos, interessantes, fidedignos, oferecendo o conjunto deles uma panormica do que se fazia na prefeitura. Infelizmente, esta panormica apresentava lacunas, pois uma parte dos relatrios continuava faltando e outra continuava sendo feita por pessoas que s conheciam a rotina de seus rgos. Numa das primeiras reunies de governo a discusso sobre os relatrios se voltou para a questo do acompanhamento da ao governamental e defendi ento a convenincia de se formar um grupo permanente de secretrios para esta tarefa. No fim da reunio a prefeita designou os nomes dos que o comporiam: Lus Eduardo Greenhalg, Carlos Neder, Jos Eduardo Martins Cardoso, Perseu Abramo, Amir Khair e eu. Formou-se assim o grupo de acompanhamento, ou GA, como ficou conhecido e que se encarregou da coordenao governamental durante o primeiro ano de governo. O grupo, logo em sua primeira reunio, decidiu que a coordenao do mesmo seria de Lus Eduardo e que a secretaria executiva seria ocupada por mim. Aprovou-se tambm que um assessor meu, o professor Alpio Casali (que tinha acabado de se incorporar equipe de Sempla) faria a ata das reunies do GA. Decidiu-se tambm que as reunies seriam semanais, todas as segundas tarde, na minha secretaria. Embora a maioria dos participantes trabalhasse no Ibirapuera, considerou-se que a Sempla oferecia um ambiente menos agitado, indispensvel para que as reunies pudessem se dar com um mnimo de ordem e concentrao. No gabinete da prefeitura os secretrios eram incessantemente interrompidos por chamadas telefnicas e outras solicitaes, inclusive da prefeita. Ela mesma achou por bem no participar de todas as reunies do GA. Verificou-se rapidamente que o GA teria uma agenda congestionada por assuntos encaminhados pela prpria prefeita. Luiza Erundina era bombardeada a toda hora por solicitaes de providncias ou de autorizaes para a tomada de decises, muitas das quais demandavam informaes e reflexes para as quais ela no dispunha de tempo. Quando os pedidos podiam ser resolvidos no mbito de um rgo, a prefeita os encaminhava ao responsvel diretamente. Mas quando dependiam de vrios rgos ou tinham implicaes polticas, sociais ou econmicas mais amplas, ela os encaminhava ao GA.
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Na realidade, o GA funcionava basicamente como gestor de crises. Estas crises quase permanentes tinham por origem a instabilidade econmica pela qual passava o pas e que ameaava a viabilidade financeira de qualquer rgo, inclusive da prefeitura. Durante as primeiras duas dezenas de reunies do GA, dois temas se revezaram em quase todas: o reajuste das tarifas de nibus e o reajuste dos salrios do funcionalismo municipal. Com menor freqncia eram discutidos o Plano de Metas para 1989, o relacionamento do governo com o PT e o prprio GA, sua identidade, funes e mtodo de trabalho. Alm das reunies para resolver problemas imediatos, o GA tambm se reunia freqentemente com a prefeita, tanto para tomar decises importantes como para preparar a agenda das reunies peridicas do secretariado. Em agosto de 1989, duas crises simultneas exigiram freqentes reunies do GA com a prefeita: uma era com o PT e tinha como fulcro o reajuste das tarifas de nibus e a outra era com o funcionalismo, que realizou sua primeira greve naquele ms. O GA foi sobretudo um "gabinete de crise", um subgrupo de secretrios mais prximos da prefeita, que assessoravam diretamente no enfrentamento de dilemas delicados e de crises. Mas a concepo original do GA no tinha sido esta. Imaginava-se que o acompanhamento da ao governamental seria uma tarefa mais rotineira, consistindo no recebimento sistemtico de informaes de todos os rgos do governo que permitiam verificar se as tarefas estavam sendo realizadas e detectar falhas ou dificuldades a serem superadas o mais depressa possvel. Embora no faltasse vontade aos membros do GA de fazer isso, o mais das vezes simplesmente no havia tempo para tanto: as questes urgentes tinham de ser apreciadas antes e quase sempre exigiam muito esforo e dedicao quase integral, a ponto de prejudicarem o exerccio das funes especficas das secretarias que se encontravam sob a responsabilidade dos membros do grupo. O GA foi duramente atingido pela crise interna de governo que culminou com a demisso do vice-prefeito Luiz Eduardo Greenhalg da Secretaria de Negcios Extraordinrios. Os fatos que originaram a crise tiveram grande publicidade na poca: a Lubeca, subsidiria da multinacional argentina Bunge & Born, tinha um projeto de construo de um conjunto de arranha-cus comerciais e residenciais numa rea ecologicamente delicada, que continha o que restava da Mata Atlntica no municpio da capital. O assunto j se arrastava havia tempo e estava sendo negociado pela secretria de Habitao Ermnia Maricatto e seus assessores, tendo se chegado a um
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acordo que conciliava os interesses da empreendedora com os do pblico - a Mata seria preservada mediante a construo de um parque pblico, alm da doao de uma creche prefeitura. O assunto assumiu feio de escndalo quando o candidato presidncia da repblica Ronaldo Caiado acusou a administrao petista de ter recebido 100.000 dlares para aprovar o projeto. O assunto foi depois investigado pela polcia e nada foi comprovado. Embora o incidente de modo algum corroborasse a denncia, Luiza Erundina considerou que a relao de confiana com o seu secretrio de Negcios Extraordinrios tinha sido irremediavelmente atingida, demitindo-o do cargo. Esta deciso abalou o governo, do qual Luiz Eduardo era um dos membros mais importante, muito prestigiado por Luiza Erundina, que o fazia presidir as reunies plenrias de governo, alm de dirigir o GA, seu "gabinete de crise". A deciso tambm repercutiu no PT e na opinio pblica.
2. Intervalo sem GA e sua reconstituio
A crise ocorreu em novembro de 1989 e durante algum tempo o GA deixou de se reunir. Logo em seguida o governo comeou a se preparar para avaliar o primeiro ano de gesto, o que acabou ocorrendo em dezembro. Nesta ocasio, o GA sofreu crticas, principalmente devido distoro de suas funes: em lugar de produzir um quadro geral das atividades do governo, em ternos de monitoramento, o grupo interferiu em numerosas questes concretas, como se estivesse exercendo um poder que no lhe tinha sido atribudo. A crtica partiu de secretrios de pastas-fim, que se sentiam excludos de decises importantes, cujas conseqncias recaam sobre eles. Enquanto constatao de uma realidade, a crtica se justificava. Ela fazia parte de um antagonismo mais amplo entre secretrios-meio e secretrios-fim, e que procede do fato de que os primeiros tinham por funo alocar os meios financeiros, legais e de pessoal para os ltimos. As secretarias econmicas, por exemplo, de Finanas e Planejamento, tinham por funo executar a lei oramentria, suplementando as dotaes que nela constavam quando necessrio ou congelando-as sempre que a receita ficava aqum da prevista. As secretarias de Negcios Jurdicos e de Governo tinham por funo examinar a legalidade e a convenincia poltica dos atos legais - decretos e
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projetos-de-lei - que os demais secretrios solicitavam prefeita para que assinasse. A secretaria de Administrao se encarregava dos concursos de admisso de pessoal, assim como de promoo, alm da contratao de pessoal por tempo limitado.
Como se v, cabia a estas secretarias e em ltima instncia aos seus titulares prover ou negar s secretarias-fim os recursos financeiros, legais e de pessoal que solicitavam. Quando os pedidos demoravam em ser atendidos ou no o eram integralmente, os secretrios solicitantes sentiam-se tolhidos, sem condies de realizar suas metas e muitas vezes se queixavam prefeita. Esta tinha ento de arbitrar a disputa, geralmente ratificando a deciso do secretrio-meio, que quase sempre tinha a seu favor o maior conhecimento dos dispositivos legais e da situao global da economia do governo municipal. O desfecho das disputas e de forma geral as negativas a solicitaes deixavam um saldo de ressentimentos, que no caso do GA se manifestava como protesto contra a concentrao do poder de deciso em trs secretrio-meio (Amir, Jos Eduardo e eu) aos quais se adicionavam o vice-prefeito (j ento afastado), o chefe de gabinete da prefeita e o secretrio de Comunicao. Decidiu ento a prefeita mudar a sistemtica de acompanhamento governamental. Em lugar de um grupo de secretrios, esta tarefa passou a um grupo de assessores das mesmas secretarias, coordenado por Alpio Casali, que foi transferido da Sempla para o gabinete da prefeita. O sistema foi inteiramente informatizado e se baseava no fornecimento peridico de informaes pelas secretarias-fim atravs do preenchimento de planilhas, uma para cada obra ou projeto em andamento. A Prodam desenvolveu um programa especial para esta finalidade, ao qual se agregou depois um mapeamento eletrnico das informaes. Houve durante bastante tempo dificuldade em fazer com que todos os rgos fornecessem as informaes nos prazos devidos, mas ao cabo de muito esforo um aprecivel acervo de dados foi reunido. Ao mesmo tempo, a Sempla passou a se encarregar da elaborao de relatrios mensais de execuo oramentria, que tinham por finalidade avaliar de forma mais agregada em que medida as principais metas do plano de governo estavam sendo realizadas. Os problemas apontados nos relatrios da Sempla podiam a qualquer momento ser detalhados mediante consulta ao banco de dados que o novo sistema de acompanhamento estava gerando. Embora o grupo de assessores se reunisse regularmente com a prefeita, eles no tinham condies
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de exercer as funes do antigo GA pois seus componentes no pertenciam mais ao primeiro escalo de governo o que havia sido feito de caso pensado: o novo GA no era para ser mais do que um rgo de acompanhamento em sentido estrito. O ex-GA tinha sido desfalcado no s pela demisso de Luiz Eduardo, mas tambm pela sada de Perseu Abramo, cuja atuao tambm fora muito criticada por diversos secretrios durante a reunio de avaliao do primeiro ano de gesto. Perseu tentou em vo transformar a Assessoria de Imprensa numa verdadeira secretaria, com um plantel adequado de comunicadores. Seu fracasso foi causado no s pela recusa da Cmara Municipal em aprovar a lei correspondente mas tambm pelo seu desejo de seguir todo o ritual legal na criao da secretaria e de seu quadro de pessoal, o qual requer inevitavelmente muito tempo. Enquanto isso, a guerra na mdia contra a administrao municipal petista exigia respostas altura, que Perseu procurava oferecer publicando ocasionalmente matrias pagas. Alm disso, o governo procurava responder s crticas da imprensa televisionada, falada e escrita mediante opsculos distribudos pelos movimentos sociais e partidos que davam apoio administrao. Era uma luta de pigmeu contra gigantes e o resultado parecia se refletir nos resultados das pesquisas de opinio pblica, que indicavam que a maioria achava a gesto regular ou entre m e pssima. Perseu pediu demisso, embora fosse claro para ele tanto quanto para muitos de ns (e certamente para mim) que se fracasso havia em tornar pblica a ao do governo e os motivos de suas opes, este era de todo o governo e no dele enquanto secretrio de Comunicao. Os demais membros do antigo GA continuaram exercendo funes de coordenao inerentes aos seus cargos, com exceo de Carlos Neder, que foi transferido da chefia do gabinete da prefeita para a secretaria de Sade, em substituio a Eduardo Jorge; este renunciou para candidatar-se Cmara Federal, da qual tinha se licenciado. Em lugar de Neder assumiu a chefia de gabinete Paulo Sandroni, que at aquele momento exercera a mesma funo em meu gabinete. Nos dois anos seguintes, o "gabinete de crise" deixou de existir formalmente, o que a meu ver deixou uma lacuna. O outro rgo de coordenao poltica - o grupo de secretrios da casa - que se reunia s sextas-feiras com a prefeita e representantes da direo partidria e da bancada, tambm acabou. As decises
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mais gerais acabaram sendo tomadas nas reunies mensais do secretariado, em que participavam tambm os administradores regionais e representantes da direo nacional, estadual e municipal do PT e da bancada municipal. Houve em tese uma democratizao, medida que o nmero de participantes se ampliou, mas em reunies de 40 ou 5O pessoas dificilmente se podem adotar decises delicadas, que exigem concentrao e discrio. Se mais gente teve acesso s discusses polticas mais importantes (o que nem sempre foi verdadeiro, pois no tempo do antigo GA tambm havia reunies regulares do secretariado s quais a prefeita submetia decises que considerava de interesse geral do governo), as decises deixaram de passar pelo crivo de um nmero menor de integrantes do governo, que tinha melhores condies de formular alternativas e aprofundar suas implicaes. Luiza Erundina e seu crculo de colaboradores mais prximos devem ter concludo o mesmo, pois no ltimo ano de governo o GA foi restabelecido, embora com nova composio: dele faziam parte A. Khair, J. E. Cardoso e eu (do antigo GA) e mais o chefe de gabinete da prefeita Alpio Casale (que substituiu Sandroni quando este assumiu a presidncia da CMTC, em meados de 1990), o assessor da prefeita Gumercindo Milhomem e os secretrios encarregados do Plano de Obras Delmar Mattes (secretrio das Vias Pblicas), Mrcio Junqueira (secretrio de Servios e Obras), Jos Carlos Pegolaro (secretrio das Administraes Regionais) e Jos Vitor Soalheiro Couto (presidente da Empresa Municipal de Urbanizao). Embora especificamente encarregado de supervisionar a execuo do Plano de Obras, o novo GA voltou a se ocupar dos assuntos gerais de governo, em moldes semelhantes ao do GA anterior. Coordenado por Casale e secretariado por um assessor meu, o novo GA assessorou a prefeita nas crises que foram particularmente fortes e numerosas no ltimo ano de governo. A partir de fevereiro de 1992, a execuo oramentria foi prejudicada pela deciso do Tribunal Regional de Justia de anular a progressividade das alquotas do IPTU, fazendo com que "provisoriamente" ele fosse cobrado pela alquota mnima. A conseqncia foi a perda de cerca de 80% da receita deste imposto, um dos mais importantes da prefeitura. Alm disso, a recesso econmica reduziu pesadamente a receita de outros impostos, do que resultou a necessidade de profundos cortes em despesas que, dada a natureza incompressvel dos gastos com pessoal e custeio, acabaram atingindo sobretudo o Plano de Obras. Nestas circunstncias difceis, ter um "gabinete de crises" mostrou-se muito til j que decises delicadas tiveram que ser adotadas quase o tempo todo.
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Caderno 3
Metodologia de Diagnstico de Situaes [MDS]: exemplo de aplicao
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METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES: EXEMPLO DE APLICAO
O Corinthians derrotou o palmeiras O presidente do Palmeiras reuniu os jogadores e sua comisso tcnica para discutir e entender porque o time foi derrotado e buscar solues Ele iniciou a reunio perguntando a cada jogador qual foi a causa da derrota? e pedindo que cada um escrevesse numa ficha esta causa
VEJAMOS O QUE ELE CONSEGUIU...
Metodologia de Diagnstico de Situaes::exemplo de aplicao
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PROBLEMAS IDENTIFICADOS NO MBITO PROBLEMTICO: PARTIDA DE FUTEBOL ENTRE CORINTHIANS E PALMEIRAS
CONFORME PERCEBIDO PELO ATOR: PRESIDENTE DO PALMEIRAS
JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS
CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO JOGO LENTO E M PONTARIA
ATRASO DE PAGAMENTO NO PALMEIRAS
PALMEIRAS POUCO MOTIVADO
POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL
BAIXA RENDA NOS JOGOS
ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS
PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA JOGO LENTO E M PONTARIA
ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES
ATRASO DE PAGAMENTO NO PALMEIRAS PALMEIRAS POUCO MOTIVADO POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL
JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS
BAIXA RENDA NOS JOGOS CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO
CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS
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FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO-PROBLEMA
Causas
Descritor do problema
JOGO LENTO E M PONTARIA PALMEIRAS PERDEU POR 3 X 0
Conseqncias
ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS TORCIDA INSATISFEITA QUEDA NA ARRECADAO
PALMEIRAS COM
M PREPARAO FSICA
ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL
PALMEIRAS POUCO MOTIVADO
BAIXA RENDA NOS JOGOS
CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO
fora da governabilidade
AUMENTO DA INADIMPLNCIA ENTRE OS SCIOS
CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS
fora do jogo
NS CRTICOS (NC) IDENTIFICADOS NC 2 - PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA NC 3 - PALMEIRAS POUCO MOTIVADO R: PALMEIRAS PERDEU POR 3 X 0
NC 1 - ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS
AES (A)
formuladas pela direo do Palmeiras p/ resolver os Ns Crticos identificados e Atores (A) Envolvidos
Exemplos para o NC 1 - ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS A.1.2 Buscar fontes alternativas de recursos Atores envolvidos: A5- Clube dos 13 A6- Empresa de marketing contratada pelo Palmeiras A7- Chefes das torcidas organizadas A.1.3 Amparado na importncia do Palmeiras para o futebol paulista e brasileiro, obter aval para novos emprstimos junto federao paulista e CBF Atores envolvidos: A2- Patrocinador do Palmeiras A5- Clube dos 13 A6- Empresa de marketing contratada pelo Palmeiras A8- Presidente da CBF A9- Presidente da FPF
A.1.1 Renegociar as dvidas existentes
Atores envolvidos: A1- Comisso de jogadores A2- Patrocinador do Palmeiras A3- Sindicato dos jogadores profissionais A4- Empresa que detm os direitos de TV para o campeonato brasileiro A5- Clube dos 13
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Aes que o presidente do Palmeiras poder implementar durante a prxima reunio do Clube dos 13
A.2.1 Solicitar CBF o adiamento das prximas duas partidas do Palmeiras
NC 2 - PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA R: PALMEIRAS PERDEU POR 3 X 0
NC 1 - ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS
NC 3 - PALMEIRAS POUCO MOTIVADO
A.1.3 Amparado na importncia do Palmeiras para o futebol paulista e brasileiro, obter aval para novos emprstimos junto federao paulista e CBF
Ac.3.2 Solicitar que a CBF dispense os jogadores do Palmeiras na prxima convocao da seleo
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Caderno 3
Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Oramentria
Mauro Zeuri e Ronivaldo dos Santos
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Mauro Zeuri e Ronivaldo dos Santos
1. Introduo
O conceito de Sistema Integrado do Planejamento e Gesto Oramentria recente no Brasil, podemos dizer que comea a se configurar com o processo de implantao das tcnicas oramentrias conforme narraremos a diante no histrico do oramento. No entanto, a Constituio Federal de 1988, em especial nos seus artigos 165 e 166, consagra os instrumentos para a formao do Sistema Integrado do Planejamento e Gesto Oramentria e somente com o advento da LRF que esta regra constitucional comea a ser implantada. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, constitui o arcabouo legal para a implantao de Sistema Integrado do Planejamento e Gesto e do Oramento. Embora a LRF tenha grande influncia dos rgos Multilaterais da Organizao das Naes Unidas a base legal que permitiu sua implantao j estava na CF/88. Independente dos entendimentos sobre a LRF, a responsabilidade do Estado com o planejamento, j foi consagrado na CF/88 Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. No Brasil, a evoluo e o desenvolvimento da tcnica oramentria so recentes, datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, criado pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n. 579,
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de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, subordinado diretamente ao Presidente da Repblica e em cooperao e articulao com o servio pblico federal. As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma emprica, apesar da abundncia de leis e de regulamentos e do funcionamento de instituies criadas por improvisaes mais ou menos felizes. No existia um mtodo inspirado nos modernos princpios de administrao, nem linhas de qualquer sistema racionalmente estruturado e organicamente atuante. Ao ficar merc de convenincias pessoais ou de grupos, a administrao pblica foi se adaptando s experincias internacionais mais convenientes s peculiaridades do pas. A evoluo tecnolgica e a expanso econmica mundial foraram o incio da expanso do aparelho administrativo, a criao de novos rgos e o recrutamento de servidores para funes tcnicas. Em conseqncia, um grupo de servidores, operando a princpio, no citado Conselho Federal do Servio Pblico Civil e depois no Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, e em outros centros de estudos, resolveram aparelhar o governo e a administrao. Foram criados novos processos da administrao pblica federal. Com o objetivo de organizar os servios, estabeleceu-se dentro da estrutura administrativa, duas atividades fundamentais: as atividades-fim e as atividadesmeio. Por atividades-meio entende-se todas aquelas de planejamento e suporte s aes de governo e por atividades-fim aquelas de prestao de servios a sociedade Adotou-se, em seguida a centralizao das atividades-meio (as institucionais) pela sua semelhana ou identidade, em rgos prprios, de maneira a serem exercidas uniformemente, procurando dar uma padronizao em todas as reparties do Governo. O oramento passou de mero quadro de receitas e despesas para ser base de planejamento das atividades futuras, quais sejam: auxiliar o Executivo na sua organizao; dar ao Legislativo as bases em que se processam a previso da
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receita e da fixao das despesas; proporcionar administrao a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; servir de base para a tomada de contas; tornar-se um instrumento fundamental administrao;- centralizar as atividades oramentrias do Governo num rgo especializado.
2. O sistema Integrado do Planejamento e Gesto e do Oramento
A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo Sistema Integrado de Planejamento e Gesto e do Oramento que tem a iniciativa do planejamento conforme estabelece o artigo 174 e do planejamento oramentrio nos artigos 165, 166, 167, 168 e 169 e dos projetos de lei: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramento Anual (LOA) Nota-se que a CF/88 insere o Sistema Integrado do Planejamento e Gesto e do Oramento. Portanto no apenas o oramento, como trata a Lei n 4.320 de 17 de maro de 1964, mas sim, de um sistema integrado de planejamento e gesto. Este Sistema de Planejamento Integrado com o oramento implantou instrumentos legais para a reformulao e a inovao do processo da Gesto Pblica, reduzindo o espao da prtica da gesto do improviso. As inovaes implantadas impem sistemas de controle e de planejamento, necessrios a organizao do estado e a gesto dos recursos e do patrimnio pblico, independentes da vontade dos governantes. Partindo da lgica do Sistema Integrado do Planejamento e da gesto Pblica, podemos conceituar o Planejamento e a Gesto Pblica, como sendo um conjunto de Legislao e de aes de planejamento e gesto com grande complementaridade que, permite a estruturao da atividade do Governo e do Governante para implementao dos Programas e Projetos aprovados pela sociedade. No Caso especifico do Municpio pelos Muncipes. Compe o Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Pblica: o Planejamento e a Gesto Estratgica de Governo, o Planejamento e a Gesto Oramentria (PPA, LDO, LOA), Planejamento e Gesto Administrativa (RH, Capacitao,
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inovao, modernizao etc), Planejamento e a Gesto do Desenvolvimento e da Ocupao do Espao Urbano e Rural. Como resumo e exemplificao, para estabelecer o relacionamento no Sistema Intragrado de Planejamento e Gesto Pblica, apresentamos a seguir as definies adotadas: 1. Planejamento e Gesto Estratgica de Governo - sobrepe-se ao conjunto das aes de planejamento e gesto pblica, realizado e executado pela equipe dirigente da Prefeitura, definidor dos demais; 2. Planejamento e Gesto Oramentria - composto pelo Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentria LDO, Lei Oramentria Anual LOA, Execuo Oramentria, Prestao de contas; 3. Planejamento e Gesto Administrativa - composto pela organizao da estrutura funcional do governo, incluindo Gesto de Pessoal, Gesto de material e equipamentos, Gesto de Prprios pblicos e do atendimento aos muncipes; 4. Planejamento e a Gesto do Desenvolvimento e da Ocupao do Espao Urbano e Rural, afeto a todo o processo de gesto, manuteno do municpio, alm das regulamentaes de uso destes espaos, estabelecidos, em especial, pelo Plano Diretor e pela Lei de Uso e Ocupao do Solo;
3. O Planejamento e a Gesto Oramentria
3.1 Contedos dos instrumentos Legais de Planejamento e a Gesto Oramentria. 3.1.1 O Plano Plurianual - PPA a transformao da Proposta do Programa de Governo em Programas do Governo, suas definies so orientadas pelo Planejamento Estratgico do Governante, que deve faz-lo considerando as datas limites do planejamento e gesto oramentria, estabelecidas na CF/88 e na Lei Orgnica do Municpio.
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O PPA Estabelece
diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada para um perodo de

quatro anos, incluindo o primeiro ano do mandato seguinte.
Previso das despesas de capital, que aumentam o patrimnio pblico

(equipamentos, obras) ou diminuem a dvida de longo prazo (amortizaes do principal);
Previso gastos decorrentes das despesas de capital. Ex.: custos de

operao de um prdio escolar, construdo na vigncia do mesmo PPA;
Previso despesas novos programas durao continuada. Prazos de tramitao legislativa do Plano Plurianual At 31 de agosto do primeiro ano do mandato executivo: envio do projeto
ao Poder Legislativo.
At o encerramento da sesso legislativa, devolve o autgrafo para sano

executiva. 3.1.2 Lei de Diretrizes Oramentria - LDO Especifica as metas e as prioridades da administrao Pblica, para o exerccio financeiro subseqente, com base no PPA. Orienta a elaborao da LOA e dispe sobre as alteraes na Legislao tributria, despesa com pessoal etc.
A LDO Estabelece: Anexos adicionais, de acordo a Lei de Responsabilidade Fiscal: Anexo Meta fiscal: - Metas anuais referente as receitas e despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida. Riscos Fiscais: - avaliar os riscos que possam afetar as contas pblicas. Ex.: ao judicial que poder elevar, muito, a despesa daqui a 1 ano. Os prazos de apreciao Legislativa da LDO sero: At 30 de abril: envio do projeto Cmara dos Vereadores; At o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa devoluo do autgrafo para sano do Prefeito.
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3.1.3 Lei Oramentria Anual - LOA Oramento Municipal define as receitas e as despesas da Prefeitura, da Cmara Municipal, das Autarquias, das fundaes, dos Fundos e das empresas pblicas Aloca os recursos oramentrios aos programas e aes de acordo com as previses, para o exerccio subseqente. Deve estar compatvel com o PPA e a LDO
conter: Anexo atestando compatibilidade com as metas fiscais da LDO, Documento revelando como se compensaro a renncia de receitas e as despesas obrigatrias de carter continuado. Ex.: o Municpio B dar iseno de IPTU aos aposentados, mas essa perda ser compensada com o aumento da alquota do ISS; Proviso de imprevistos. Reserva de Contingncia para garantir pagamentos
Os prazos para apreciao do Lei Oramentria Anual: At 30 de setembro: envio do projeto oramentrio ao Poder Legislativo; At encerramento da sesso legislativa, devoluo do autgrafo para sano executiva.
O PPA, a LDO, a LOA, a Execuo Oramentria e a prestao de Contas compem conjunto da estrutura do definidos como Planejamento e Gesto Oramentria. A seguir detalharmos o processo de elaborao do PPA 3.2 A Elaborao do Plano Plurianual - PPA A partir da LRF os rgos de fiscalizao e controle, do Governo federal e o Tribunal de contas elaboraram orientaes para adequao dos municpios a esta lei. Com base nas orientaes do Ministrio do Planejamento e do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo adaptamos o texto a seguir sobre os procedimentos para a elaborao do PPA.
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Na interpretao do texto constitucional sobre o PPA pode ser entendido apenas como instrumento de planejamento que deve contemplar to somente as despesas de capital e outras dela decorrentes, e para as relativas aos programas novos de durao continuada. No entanto, importante que o PPA estabelea objetivos e metas para todas as despesas pblicas, tendo em vista que: sua elaborao fica facilitada, na medida que se trabalha com todo o volume de recursos que se ir dispor para o perodo de quatro anos, reduzindo a possibilidade de estabelecer metas sem cobertura financeira, o que poderia criar falsas expectativas junto sociedade; operacional e gerencialmente mais adequado e transparente; de uma forma ou de outra h necessidade de quantificar todos os gastos para se obter o volume de recursos disponveis para despesas de capital, delas decorrentes e para programas novos de durao continuada; no h vedao para o procedimento de trabalhar com todos os recursos, ao contrrio, o artigo 165, 1 da Constituio Federal, pode ser interpretado com esse entendimento; a LRF, em seu artigo 17, estabelece que as despesas obrigatrias de carter continuado precisam ser compatveis com o PPA, indicando, portanto, que at mesmo as despesas correntes, de programas novos ou no, devem constar do PPA. O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato ou de acordo com o previsto na Lei Orgnica. De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. A elaborao do PPA dever envolver, sempre que possvel, todos os rgos da Prefeitura, que colhero tambm informaes de rgos tcnicos, institutos de pesquisa e de estudos em geral. Pareceres tcnicos, recomendaes e estudos
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dos Tribunais de Contas, em especial do Estado, so importantes para a definio de regras e o conhecimento de restries que existem ao uso do dinheiro pblico. Pretendendo ser um instrumento para atender demandas da sociedade, fundamental definir de que forma sero captadas as questes colocadas pelos cidados. A participao do pblico interno e externo na elaborao do PPA concorrer certamente para o sucesso de sua implementao. O Tribunal de Contas concluiu o manual para elaborao do PPA e da LDO e como todo processo de inovao ser necessrio ainda, ajustes e tambm, identificar e pactuar entre TCE e Municpios alguns procedimentos e nomenclaturas, para evitar confuses de interpretao. Alm de garantir as condies de implementao nos pequenos municpios sem a necessidade de contratar assessoria tcnica para sua implementao. O lado bom que ao implementar esta inovao o TCESP contribui para os municpios que queiram atuar de forma planejada possam faz-lo. 3.2.1 Procedimentos para a Elaborao do PPA Internamente, a Prefeitura, caso no tenha, dever instituir uma unidade coordenadora da elaborao do PPA. Em Prefeituras de porte mdio e grande, normalmente esta unidade j existe, geralmente integrando a Secretaria de Planejamento ou de Fazenda. Em Prefeituras de pequeno porte, poder se constituir um ncleo coordenador, articulado com as reas de contabilidade e controle, de forma a facilitar a disponibilizao de informaes. Para facilitar a compreenso dos valores em discusso com o pblico interno e externo Prefeitura, sugere-se que todos os montantes envolvidos no PPA sejam apresentados, durante o processo de elaborao do Plano, a preos do ano em que se est trabalhando. De fato, bem mais fcil avaliar custos de bens e servios se podemos compar-los aos que estamos encontrando em nosso dia a dia. Assim, durante a elaborao do PPA 2006- 2009, os valores de receitas e de custos previstos sero apresentados a preos de 2005. Desta forma, um aumento de receita de um ano para outro refletir uma maior capacidade de gasto - ser um aumento real de receita. Da mesma forma, um aumento previsto de despesas estar exprimindo um crescimento na quantidade ofertada de bens e servios ou de obrigaes do
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municpio, como o caso de pagamentos a inativos e pensionistas. Concluda a elaborao, o Municpio poder optar pela forma de apresentar os valores. Uma forma que pode ser til apresentar todos os valores a preos do ano que se inicia o PPA, de forma que os valores relativos ao primeiro ano do Plano sero facilmente identificados no oramento do ano em se inicia o Plano. No caso do PPA 2006-2009, concluda sua elaborao, a preos de 2005, todos os valores seriam multiplicados por (1 + taxa de inflao). Outra vantagem que isto poder facilitar a discusso, pelo Legislativo, dos Projetos de Lei do PPA 2006-2009 e da LOA 2006, uma vez que emendas ao Projeto de Lei da LOA tm que ser consistentes com o PPA. Uma alternativa ser, finda a elaborao reavaliar cada ano do PPA a preos correntes. Ou seja, os valores relativos a 2006 seriam apresentados a preos de 2006, os de 2007, a preos de 2007 e assim por diante. Antes de detalharmos o roteiro de elaborao do PPA, convm definir qual ser o contedo do documento final, a ser apresentado ao Legislativo e sociedade. 3.2.2 Contedo do PPA O documento final, elaborado como Projeto de Lei do Plano Plurianual a ser enviado a Cmara Municipal ter a seguinte composio: a- Mensagem Avaliao da situao atual e perspectivas para a ao municipal Sntese da orientao estratgica, elencando os macroobjetivos e explicitando os critrios utilizados na projeo da receita e a o impacto de restries de ordem legal sobre o planejamento e a gesto oramentria. b - Projeto de lei O texto do Projeto de Lei dever conter disposies sobre: o perodo abrangido pelo Plano, legislao aplicada e seu contedo bsico; encaminhamento de eventuais alteraes nos Programas que compem o PPA; encaminhamento de mudanas em aes que compem os Programas do PPA; avaliao peridica do Plano, estabelecendo prazo para seu envio Cmara de Vereadores; reviso do PPA, dispondo sobre a atualizao peridica do Plano; O Anexo ao Projeto de Lei dever conter: os Programas e aes que compem o PPA,
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apresentados em quadros resumo, classificados de acordo com diferentes categorias, como macroobjetivos, funo, subfuno. Outros anexos podero ser agregados, detalhando a orientao estratgica e os critrios utilizados na projeo da receita, Este procedimento conferir maior transparncia e homogeneidade forma de apresentao do Plano. 3.2.3 Etapas da Elaborao do PPA Dividimos aqui em duas etapas a primeira tem a finalidade de diagnosticar a situao existente no momento da elaborao e a segunda tem a finalidade de estabelecer os programas e os projetos e atividades alm da elaborao propriamente dita, As duas etapas seguem de forma simultnea. a. Etapa diagnstico A elaborao compe a base estratgica para a elaborao do PPA e, compreende: Avaliao da situao atual e perspectivas para a ao municipal sobre a cidade, baseada em estudo dos problemas e das potencialidades da cidade, bem como das possibilidades de cooperao com o setor privado e de aes inseridas em planejamento territorial integrado, em que o municpio trabalha junto com o Estado, a Unio e outros municpios, de forma a articular polticas de desenvolvimento local e nacional. Levantamento, pelos dirigentes municipais, das aes em andamento em sua rea e das demandas da populao por novas aes. Os dirigentes devero explorar as possibilidades de compartilhamento de responsabilidades com o Estado e a Unio e de ao conjunta com outros municpios para a resoluo de problemas comuns. Participao popular, que acontece em paralelo com a avaliao da situao atual, e ser conduzida de acordo com a orientao poltica de cada Prefeitura; Avaliao de restries legais ao planejamento oramentrio: vinculaes de receitas, limites de gastos e outras; Orientao estratgica do Prefeito e sua equipe e, definio dos macroobjetivos da administrao municipal. Definio dos recursos disponveis por rgo/entidade.
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b. Definio de Programas A definio dos Programas que integraro o PPA se inicia na fase anterior, de estruturao da Base estratgica, com o levantamento preliminar, por rgo/entidade, das aes em andamento e das novas aes propostas, servindo como um dos insumos para que o Prefeito possa definir sua orientao estratgica. A proposta dos rgos quanto aos Programas a serem includos no PPA seguir, portanto, orientao dos dirigentes dos rgos/entidades,consoante a orientao estratgica do Prefeito , a suas respectivas unidades responsveis pelas propostas setoriais; Definio dos Programas pelos rgos/entidades, adequando-os aos recursos disponveis e orientao estratgica dos dirigentes de rgos/entidades (a cargo das unidades setoriais). A definio dos Programas que integraro o PPA se encerra com a consolidao e validao dos Programas finais que comporo o Plano, apresentada ao Prefeito e a sua equipe para ajustes finais. A seguir, encontram se orientaes gerais sobre as etapas de elaborao do PPA. Os municpios devero adaptar a metodologia proposta a sua estrutura (existncia de unidades setoriais e central de planejamento, etc.). Alm disso, orientaes de ordem poltica podem indicar a necessidade de adaptao no roteiro apresentado. O importante que, ao final de sua elaborao, o PPA indique com clareza a orientao do governo, de forma a preservar sua compatibilidade com a LDO e LOA. 3.2.4 O processo de Elaborao do PPA a. Etapa de diagnstico a.1 A Cidade - Situao Atual X Futuro Desejado As orientaes estratgicas do Prefeito e dos titulares dos rgos, que serviro de base para a elaborao dos Programas que compem o PPA, devem levar em considerao, no apenas o que se gostaria de fazer, mas tambm o que se pode fazer. Ou seja, como ocorre com o planejamento de nossas aes individuais, o desenho destes Programas respeitar limitaes de ordem econmico-financeiras e institucionais, a compreendidas as de ordem legal, para citar as categorias mais relevantes no caso.
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A ausncia destas consideraes poder levar o administrador a decises erradas, porque inviveis, criando situaes de desperdcio ou descontrole. Para evitar que isto ocorra, delineia-se abaixo um conjunto de providncias que permitam, no curto espao de tempo de que comumente se dispor, traar bases realistas para a elaborao do PPA. O grau de sofisticao com que se trataro as questes a seguir apresentadas variar conforme a disponibilidade de informaes sobre o Municpio, a existncia de estudos sobre seus problemas e de pessoal tcnico para lidar com o material. Como estamos tratando de Programas que nortearo as intervenes da Prefeitura sobre a cidade, sugere-se o seguinte roteiro: - explicitar as condies da cidade no momento inicial do planejamento, avaliando os pontos favorveis e desfavorveis para conduzir um processo de mudana da cidade. A direo desta mudana estar identificada com as promessas e/ou programa de governo eventualmente apresentados pelo Prefeito durante sua campanha, o planejamento estratgico do governante e com resultado da consulta populao, cuja forma de conduzir seguir orientao de cada administrao; - definir o papel requerido do Governo Municipal - a entendido o Poder Executivo e o Legislativo - nesta trajetria da cidade que se tem para a cidade que se quer; - definir possveis parceiros para que se realize a trajetria desejada de transformao da cidade. Se a cidade dispuser de Plano Estratgico ou de instrumento equivalente de planejamento, o trabalho ficar facilitado, pois provavelmente se dispor de dados econmicos, sociais, etc., cabendo ento avaliar se as definies estratgicas anteriores so esposadas pela atual administrao e pela comunidade, definindo a oportunidade e o custo de uma mudana de orientao (em termos financeiros e polticos). Caso a cidade no disponha de qualquer instrumento ou registro organizado, podem-se selecionar alguns indicadores bsicos que permitam avaliar as condies de desenvolvimento econmico, a qualidade de vida da populao, a disponibilidade de servios pblicos de infra-estrutura urbana, entre outras. Para avaliar a cidade com o uso dos indicadores selecionados, recomendase, principalmente queles que no tm prtica, que apurem estes indicadores para um conjunto de municpios, que poder conter outras cidades da regio, a mdia do Estado ou algum subconjunto que se identifique com o municpio estudado.
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a.2. Planejamento Territorial Integrado Ao integrar, de forma regionalizada, metas e prioridades dos entes federativos Unio, Estados e Municpios - para um perodo de 4 anos, o PPA pode se constituir em poderoso instrumento de cooperao intergovernamental para a soluo dos problemas apontados pela sociedade. O Art. 12 da Lei n 10933, de 11.08.2004 - Lei do PPA 2004-2007 da Unio, permite ao Poder Executivo firmar compromissos com Estados, Distrito Federal e Municpios", na forma de pacto de concertamento, definindo atribuies e responsabilidades entre as partes, com vistas execuo do Plano Plurianual e de seus programas". Os pactos de concertamento abrangero os programas e aes que, previstos no PPA dos diversos entes da federao, requerem ao articulada entre seus executores, em todos os nveis de governo, evitando o desperdcio de recursos que resulta de aes pulverizadas. A possibilidade de desenvolver aes articuladas com a Unio e com o Estado dever subsidiar a definio da orientao estratgica do governo municipal. a.3. Levantamento das aes setoriais Alm do reconhecimento dos pontos fortes e das dificuldades da cidade e das possibilidades de articulao com outros nveis de governo,cabe levantar as aes do governo municipal, destacando as que esto em andamento e as propostas de novas aes. Este levantamento ser feito individualmente pelos rgos e entidades. um levantamento preliminar, a ser encaminhado ao Prefeito. a.4. Participao popular A metodologia e a responsabilidade pela conduo do processo de consulta sociedade variaro entre os municpios, no entanto a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a obrigatoriedade de audincias Pblicas. a.5. Condicionantes do Planejamento - Restries Oramentrias e Financeiras A capacidade do governo Municipal de conduzir um processo de mudana requer uma avaliao prvia, que contempla questes de diversas ordens. Dentre elas, destacam-se, alm da condio financeira, o apoio poltico ao Prefeito, tanto em termos de Legislativo, como da populao em geral. A estrutura administrativa e condio tcnica dos servidores da Prefeitura so questes extremamente importantes, j que condicionaro, se no a mudana, ao menos o ritmo das
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transformaes. No h dvida que uma situao de acentuada fragilidade nestas reas poder ser minorada pelo prprio processo de planejamento, que alocar recursos capacitao de servidores e reestruturao administrativa. Restries de ordem financeira, da mesma forma, podem ser amenizadas, aps sua correta caracterizao. Uma trajetria pregressa de fraca expanso de receitas prprias pode ser modificada pela implantao de um programa de modernizao da administrao tributria, por exemplo. Este programa, por sua vez, demandar determinao poltica para medidas de maior profundidade - instituio e efetiva cobrana dos tributos da competncia municipal, conforme exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A discusso destes temas matria fundamental para a definio das estratgias que nortearo a ao dos dirigentes municipais. a.6. Orientao Estratgica - Definio de Macroobjetivos O conjunto de informaes que resulta dos estudos e atividades descritas acima serviro como insumo para a orientao estratgica do Prefeito, que definir os macroobjetivos da ao governamental. com base nestes macroobjetivos e na previso de recursos para cada rgo/entidade que os dirigentes adequaro suas propostas setoriais, base de elaborao dos Programas que compem o PPA. b. Elaborao de Programas No processo de elaborao do PPA, os Programas emergem como o instrumento que permitir traduzir os macroobjetivos da ao governamental. Alm disso, os Programas so o elo de ligao entre o planejamento de mdio prazo e o de cada exerccio - LOA. O Programa um conjunto de aes - projetos ou atividades - que, executadas de forma articulada, buscam a soluo de um determinado problema ou demanda da sociedade. As aes, que compem o Programa, correspondero aos Programas de Trabalho das Leis Oramentrias Anuais, aos quais esto alocadas dotaes. Assim, torna-se possvel uma avaliao peridica, que coteje os recursos financeiros despendidos em cada Programa, com os resultados obtidos. A metodologia adotada pelos rgos do Governo federal admite dois tipos de Programa: os Finalsticos e o de Apoio Administrativo.
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Programas Finalsticos - so compostos por aes que resultam em produtos (bens ou servios) ofertados populao. Programas de Apoio Administrativo - nico e compreende aes de natureza administrativa, das quais decorrem as seguintes despesas: - pessoal e encargos sociais alocadas s atividades administrativas; manuteno e conservao de bens imveis; manuteno de servios administrativos estritamente relacionados a atividades meio; manuteno de servios de transporte; aes de informtica. importante observar que nem sempre possvel alocar o custo do pessoal relacionado s atividades fim nos Programas Finalsticos. Neste caso, estas despesas podero estar includas no Programa de Apoio Administrativo, na mesma ao que contempla os gastos com pessoal administrativo. No entanto, necessrio individualizar as despesas de pessoal e encargos sociais para as reas de Educao e Sade, para o Legislativo e para inativo e pensionistas, de forma a verificar o cumprimento de vinculaes e limites legais. A construo de Programas Finalsticos segue os passos apontados a seguir. O Programa de Apoio Administrativo poder ficar a cargo da Unidade responsvel pelo PPA, que utilizar informaes dos rgos/entidades da Prefeitura. b.1 Levantamento das aes - Programas Finalsticos Esta fase se inicia com o inventrio das aes em andamento, agrupando-as sob a nova conceituao de Programa. O oramento em vigor deve ser importante referncia para este trabalho, uma vez que a anlise dos projetos e atividades fim em execuo permite identificar todas as aes em curso. H municpios em que no clara a identificao dos projetos/atividades de cada rgo/entidade. Neste caso, o melhor ser solicitar a cada administrador que liste as aes que correntemente desenvolve. Ao elenco das aes em andamento, se agregar a listagem da novas aes propostas, tambm sob a forma de Programas. importante que desde este momento se tenha uma noo dos custos destas novas aes, uma vez que, para as aes em andamento, eles j existam. Isto no significa que no devam ser reavaliados, pois, na verdade, deve-se ter presente o princpio da economicidade - fazer mais com menor custo. Sempre que forem includas aes referentes a
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investimentos, deve-se prever as despesas de operao e manuteno decorrentes. Alm de aes desenvolvidas pela Prefeitura com recursos de seu oramento, o PPA poder incluir aes no oramentrias, ou seja , aquelas que no demandem recursos oramentrios do Municpio. Aqui se incluiro aes envolvendo aplicao direta de recursos do Estado e da Unio, com impacto significativo no territrio do Municpio, no mbito dos Pactos de Concertamento.. Este o caso tambm de parcerias com o setor privado. Deve-se identificar claramente estas aes no PPA, evitando super dimension-las, o que dificultaria populao conhecer a real capacidade de prestao de servios a partir do oramento da Prefeitura. Quando da apresentao do PPA, deve-se destacar a parcela referente a aes oramentrias e no oramentrias. Ao listarem as aes, os rgos /entidades estaro compondo um banco de dados, a partir do qual sero definidos os Programas que integraro o PPA 2006-2009. b.2 Levantamento das aes Identificar o rgo responsvel pela implementao das aes Descrio das aes: relaciona todas as aes finalsticas, tanto as em andamento quanto as que se pretende realizar. Produtos: bem ou servio resultante da ao; para cada ao, se indicar um nico produto. Programa De acordo com a Portaria n 42/99 da STN, programa o instrumento de organizao da ao governamental que visa concretizao dos objetivos pretendidos pela Administrao, sendo mensurado pelos indicadores estabelecidos no PPA. Trata-se, portanto, de um conjunto de aes da Administrao objetivamente voltadas soluo ou minimizao de problemas conjunturais ou especficos da sociedade. Denominao: traduz os propsitos do Programa Objetivo: expressa os resultados a alcanar, ou seja, a finalidade do programa. Pode-se tambm definir como: Evidencia a razo de ser do Projeto, declarao da motivao para a implementao do projeto, aponta-se onde se quer chegar com o projeto. Pblico-alvo: identificao dos segmentos da sociedade a serem beneficiados por sua execuo.
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Natureza / Incio Previsto / Trmino Previsto: Identifica a natureza (contnua ou temporria) do Programa. independente de coincidir ou no como perodo do PPA. Exceo a essa regra o caso de um Programa criado no perodo de vigncia do PPA. Neste caso, h incio previsto sem previso de trmino. Como cada Programa composto por um conjunto de aes, seu prazo de incio e trmino coincidir com o da ao que comear primeiro e com a da que por ltimo terminar. Indicador: sempre associado ao objetivo, deve ser concebido de forma a possibilitar sua utilizao como unidade de medida para mensurao de resultados desejados com a realizao do Programa. Expressa, de forma quantitativa, as conseqncias de suas aes sobre o pblico-alvo; geralmente, apresentado com uma relao ou taxa. ndice mais recente apurado em: representa a quantificao da unidade de medida associada ao indicador. Apontar o valor mais recente do ndice e a datas de sua apurao. ndice desejado ao final do PPA: o resultado da execuo do Programa, esperado ao final do perodo compreendido pelo PPA. Este resultado ser medido com o uso do indicador escolhido. Cabe observar que nem sempre se tem informaes suficientes para a avaliao. Os municpios podero ter alguma dificuldade em encontrar ndices apurados para avaliar o impacto das diversas aes. As estatsticas sociais, muitas vezes, no esto disponveis para o nvel local. Elas so encontradas, em diversos casos, para as Regies Metropolitanas e para as capitais. FONTE: instituio que executa o acompanhamento do indicador e a apurao do ndice. b.3 Aes Integrantes do Programa Tipo: projeto ou atividade. Projeto - conjunto de operaes limitadas no tempo que resultam na expanso ou aperfeioamento da ao governamental; De acordo com a Portaria n. 42/99 da STN, projeto o instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
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A escolha do nome do projeto deve levar em conta a necessidade de Especificar a denominao do projeto de forma a evidenciar a sua finalidade. Atividade - conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e que concorrem para a manuteno da ao governamental. Produto: bem ou servio que resulta da ao. Unidade responsvel: unidade administrativa do rgo responsvel pela ao. Unidade de medida: unidade de mensurao do indicador ou do produto. Meta Fsica: a quantidade do produto que se deseja obter a cada ano, pela implementao da ao expressa na unidade de medida adotada. Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao, distribudos por ano. Os valores referem-se soma de todas as Fontes de Recursos que financiam cada uma das aes. b.4. Validao de Programas Nesta fase, o rgo central de planejamento e oramento procede avaliao dos programas elaborados pelos rgos setoriais para efeito de validao ou no dos mesmos, considerando os seguintes critrios: - enquadramento do Programa na Orientao Estratgica do Prefeito e nos macroobjetivos de governo; Validados os Programas Finalsticos, entre os quais se encontra o relativo s aes do Poder Legislativo, o rgo central consolida os Programas de Apoio Administrativo Setoriais em um nico Programa para toda a Prefeitura. Em seguida, define o Programa Finalstico que abrigar as aes relacionadas previdncia dos servidores municipais, contemplando o pagamento de inativos e pensionistas e o custeio de sistema previdencirio, quando couber. c. Planejamento e Responsabilidade Fiscal - A Integrao do PPA com a LOA Seguindo a Portaria n 42/MP, de 14 de abril de 1999, a metodologia adotada evidencia a importncia do conceito de Programa como instrumento de planejamento de prazo longo e como o elemento sobre o qual se assentaro as aes, no curto prazo de um exerccio fiscal. Criam-se assim as condies para o exerccio da responsabilidade fiscal, indispensvel para assegurar que as Prefeituras possam prover os servios que a sociedade demanda.
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Os Programas, componentes fundamentais do PPA, desdobram-se em aes s quais se alocam os recursos - as dotaes- dos oramentos anuais. Na Lei Oramentria, as aes - projetos e atividades - tero seus custos detalhados de forma transparente para os cidados. d. Legislao Bsica do PPA Referncia na Constituio Federal art. 165, 1, e 4: - PPA estabelecer objetivos e metas da administrao pblica para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada; Os planos e programas da administrao sero elaborados em consonncia com o PPA. art. 166, 3 e 4: - Emendas LDO e LOA somente quando compatveis com o PPA. art. 35, 2, ADCT: - A vigncia do PPA de 4 anos; O perodo de vigncia vai do 2 ano do mandato at o 1 ano do mandato seguinte. Referncia na Lei de Responsabilidade Fiscal: art. 5: - A LOA deve ser compatvel com o PPA. arts. 16, II, e 17, 4: - A gerao de despesa deve ser compatvel com o PPA.
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ANEXOS
Anexo 1
PRINCPIOS ORAMENTRIOS BSICOS
Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento, que esto definidos na Constituio, na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Orgnica do Municpio. Legislao Bsica A Lei n 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparncia oramentria (art. 2): A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade.
Princpio da Unidade
Cada esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada Estado e o de cada Municpio.
Princpio da Universalidade
A Lei oramentria deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve ficar fora do oramento.
Princpio da Anualidade
Estabelece um perodo limitado de tempo para as estimativas de receita e fixao da despesa, ou seja, o oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal.
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Como Feito O Oramento O Oramento formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. de 17 de maro de 1964, a Lei n 4.320 que traou os princpios oramentrios no Brasil e ainda hoje, a principal diretriz para a elaborao do Oramento Pblico, apesar de vrias alteraes que foram sendo realizadas ao longo desses anos. A Lei 4.320 estabelece pela primeira vez os princpios da transparncia oramentria no seu art. 2: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade
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Anexo 2
EXECUO ORAMENTRIA
Constitui na realizao dos objetivos e metas , utilizando recursos humanos, materiais e financeiros. At 30 dias aps a publicao do oramento, o Poder Executivo divulgar a programao financeira mensal. At o final de Fevereiro, maio e setembro, a Prefeitura, em audincia pblica, demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais. Gerencia a despesas Avaliao oramentria elaborar tabelas, calcular indicadores e apresentar informes peridicos para tomada de decises. A fixao de cotas: Assegurar as unidades oramentrias, a soma de recursos necessrios e suficientes para execuo do programa anual de trabalho. Manter durante o exerccio, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, para reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria. Gerao de Despesas A Criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de:
Estimativa do impacto oramentrio-fianceiro 1. Declarao do ordenador de que aumento tem adequao oramentria e financeira com a LOA e Compatibilidade com PPA e LDO 2. Clculo de limites Lei de Responsabilidade Fiscal 3. Receita Corrente Lquida RCL base de clculo de todos os limites da Lei Fiscal. Sobre ela sero calculados os percentuais de gasto de pessoal, por nvel de governo e por Poder, de gastos previdencirios, de endividamento. 4. Receita corrente lquida a soma de doze meses de arrecadao, a do ms de apurao e a dos onze anteriores, excludas as duplicidades.
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5. A receita corrente lquida - RCL produto do seguinte clculo: Receita Corrente da Administrao direta municipal
Receita Corrente Prpria de autarquias, fundaes e empresas dependentes [RC]. Contribuio dos servidores municipais - sistema prprio de previdncia [RPP] Receita de compensao entre regimes de previdncia (L.9.796/99) = [CRP] Receita corrente lquida do Municpio [RCL] RC RPP CRP = RCL menos menos igual
Despesas com Pessoal O limite de 60% da Receita Corrente Lquida RCL .

Despesa nas dotaes de pessoal (Adm. direta e indireta) indenizao por demisso de servidor ou empregado incentivos demisso voluntria despesas com a convocao extraordinria de parlamentares (casos de urgncia ou interesse pblico relevante) menos menos menos
menos menos
pagamento de precatrios trabalhistas ref. a perodos anteriores ao da apurao despesas com inativos custeadas por contribuies dos segurados e por outros recursos dos regimes prprios, cf. alneas b) e c), inciso VI, 1, / art. 19, L. 101/00 (v. expurgos na base de clculo, item 22) Receita Corrente Lquida mximo de 60% =
dividido igual
Limites com despesas por poder Poder/rgo Legislativo Executivo Total Municpio 6,0 % 54,0 % 60,0 %
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Anexo 3
LEGISLAES DE REFERNCIA DA LDO E LOA
LDO Referncia na Constituio Federal art. 165, 2: Compreender metas e prioridades; Orientar a elaborao da LOA; Dispor sobre alterao da legislao tributria. art. 166, 4: - Compatibilidade com o PPA (diretrizes, objetivos e metas da administrao) art. 169, 1, II: - Autorizao para: Criar cargos, empregos e funes; Concesso de vantagens; Concesso de aumento; Alterao da estrutura de carreira; Admisso de pessoal a qualquer ttulo. art. 35, 2, II, ADCT (Atos das Disposies Constitucionais Transitrias): Encaminhamento Cmara at 15/04 - Prazo vlido para Unio. A Lei Orgnica do Municpio poder fixar prazo diferente.
Referncia na Lei de Responsabilidade Fiscal: art. 4, I: - Deve dispor: Equilbrio entre receita e despesa; Limitao de empenho; Controle de custos; Avaliao de resultados dos programas; Condies p/ transferncias entidades pblicas e privadas. art. 4 I: - Devem integrar o Anexo de Metas Fiscais (para 3 exerccios): Receitas e despesas; Resultado nominal e primrio; Montante da dvida pblica; Avaliao do cumprimento de metas do ano anterior; Memria e metodologia de clculo para justificar as metas anuais pretendidas; Evoluo do patrimnio lquido; Origem e aplicao dos recursos de alienao de ativos; Avaliao da situao financeira e atuarial; Estimativa e compensao da renncia de receita; Margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; Riscos fiscais.
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art. 5, III: - Definio da forma de utilizao e montante da reserva de contingncia. art. 8 : - Dispor sobre programao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso. - art. 14: - Definio dos incentivos ou benefcios tributrios - renncia de receita. art. 16, 3: - Definio de despesa irrelevante para dispensa da estimativa de impacto oramentrio e financeiro. art. 22, nico: - Situaes em que poder ser autorizada realizao de horaextra quando ultrapassado o limite prudencial. art. 45: - Prioridade para obras em andamento e conservao do patrimnio sobre projetos novos. art. 62: - Autorizao para assumir custeio de competncia de outros entes. art. 70: - Critrios e % de reduo das despesas com pessoal - quem ficou acima do limite em 1999. art. 71: - Definio da expanso das despesas com pessoal em razo do seu congelamento at 2003.
LOA Referncia na Constituio Federal art. 165, III: - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero os oramentos anuais. art. 165, 2: - A LOA ser elaborada obedecendo orientao dada na LDO. art. 165, 5: - A LOA compreender: I - o oramento fiscal de todas as unidades gestoras; II - o oramento de investimento das empresas em que detenha a maioria do capital com direito a voto;
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III - o oramento da seguridade social de todas as unidades gestoras. art. 165, 8: - A LOA no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no incluindo na proibio autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito. art. 166, 3: - As emendas a LOA ou aos projetos que a modifiquem somente podem ser aprovados caso: I - compatveis com o PPA e LDO; II - indiquem a fonte de recursos, excludas as relacionadas a pessoal e servios da dvida; III - se relacionadas a correo de erros ou omisses; IV - relacionadas com dispositivos do texto do projeto de lei. art. 166, 8: - Os recursos que em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do Projeto de LOA ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia autorizao em lei. art. 167: - So vedados: I - incio de programas ou projetos no includos na LOA; II - realizao de despesas ou assuno de obrigaes que excedam os crditos oramentrios; III - realizao de operaes de crdito que excedam as despesas de capital; IV - vinculao de receitas de impostos a fundos ou despesas, exceo a manuteno e desenvolvimento do ensino e sade; V - abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao em lei e sem a indicao dos recursos; VI - transposio de recursos de uma categoria de programao para outra sem prvia autorizao legislativa; VII - concesso ou utilizao de crditos ilimitados.
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art. 167, 3: - Crditos extraordinrios somente para atender despesas imprevisveis e urgentes, como calamidade pblica. art. 168: - Os recursos do Poder Legislativo sero entregues at o dia 20 de cada ms.
Referncia na Lei de Responsabilidade Fiscal art. 5: - A LOA deve ser compatvel com o PPA, com a LDO e com a LRF; A LOA dever: I - conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com as metas fiscais estabelecidas na LDO; II - indicar as medidas de compensao a renncias de receita e aumento de despesa obrigatria de carter continuado, se for o caso; III - conter Reserva de Contingncia, obedecendo a forma de utilizao e montante definidos na LDO; IV - vedado consignao de crdito oramentrio com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada. art. 11: - Constituem requisitos essenciais da responsabilidade fiscal, a instituio, previso e arrecadao de todos os tributos de sua competncia. art. 12: - A previso das receitas observar as normas tcnicas e legais e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos anos e projeo para os dois seguintes a que se referirem, com metodologia de clculo e premissas utilizadas. art. 32: - A contratao de operaes de crdito dever ter prvia e expressa autorizao no texto da LOA, em crditos adicionais ou lei especfica. art. 48: - Incentivo participao popular e realizao de audincia pblica durante os processos de elaborao e discusso da LOA. art. 62: - Assuno de custeio de outros entes somente com autorizao na LDO e LOA.
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Referncia na Lei 4.320/1964 art. 2: - A LOA conter Receita e Despesa de forma a evidenciar a poltica econmica-financeira e o programa de trabalho obedecido os princpios da Unidade, Universalidade e Anualidade. arts. 3, 4 e 6: - A LOA compreender todas as Receitas e Despesas, vedadas quaisquer dedues. art. 7: - A LOA poder autorizar abertura de crditos adicionais suplementares at determinada importncia, utilizando os recursos definidos no art. 43, desde que no comprometidos: supervit financeiro, excesso de arrecadao e anulao de saldos de dotaes. art. 22: - Contedo da Proposta Oramentria: tabelas, mensagem e principais finalidades de cada Unidade Administrativa. art. 32: - Se a LOA no for encaminhada no prazo fixado o Poder Legislativo considerar como proposta a LOA vigente. Este artigo foi derrogado pelo art. 166, 8 da Constituio Federal, ao estabelecer que os recursos que ficarem sem despesas podero ser utilizados por conta de crditos especiais. A no remessa da Proposta Oramentria Cmara caracteriza crime de responsabilidade pelo descumprimento de mandamento constitucional. art 33: - No sero admitidas emendas ao Projeto de LOA que visem: a) alterar dotao para custeio, salvo por comprovada inexatido; b) dotar recursos para obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes; c) dotar recursos para servios ainda no criados.
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Prazos Resumo (Prazos previsto na CF/88 LRF/00 ou na Lei Orgnica)
Lei PPA LDO

LOA
Encaminhar ao Legislativo at 31 de agosto 30 de Abril*

30 de setembro
Perodo Quadrianual - Primeiro ano de governo Anual

Anual
* ainda um problema o primeiro ano de mandato quando a LDO subordinada ao PPA deve ser enviada a Cmara e aprovada antes deste.
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Anexo 4
INDICAO PARA LEVANTAMENTO DE DADOS
Os dados podem ser encontrados em publicaes especializadas ou nos sites do IBGE (www.ibge.gov.br), do IPEA (www.ipea.gov.br) e outros. Disponveis no site, ou para aquisio, o volume 15 da srie Estudos & Pesquisas, do IBGE, denominada Sntese de Indicadores Sociais 2004, bem como a publicao Indicadores Sociais Municipais, com dados do Censo 2000, podero auxiliar na escolha de indicadores mais significativos para avaliar as condies da populao em reas especficas: sade, educao, trabalho e rendimento, condies do domiclio e da famlia e de grupos especficos: crianas, adolescentes, jovens, idosos. Tambm disponveis esto os dados de populao do Censo 2000 (e outros) e a estimativa de populao para 2004, o que permite acompanhar o ritmo de crescimento da populao, importante para avaliar a expectativa de demanda por bens e servios pblicos. Alm disto, os institutos de pesquisa estaduais tm disponibilizado dados e estudos a nvel municipal, inclusive o clculo do Produto Interno Bruto - PIB municipal. A Caixa Econmica , em conjunto com o IPEA, elaborou o SIMBRASIL - Sistema de Informaes Scio-Econmicas dos Municpios Brasileiros, disponibilizado em forma de CD. Alguns Tribunais de Contas tm realizado estudos, que podem ser acessados por meio eletrnico. A comparao com outras cidades ou grupos de cidades permitir, no apenas dimensionar as carncias da cidade estudada, como tambm dimensionar metas. Escolha-se, por exemplo, o indicador Taxa de Mortalidade Infantil. Uma taxa ao redor de 50 (por 1000 nascidos vivos) bem alta. prxima da que prevalecia no Nordeste brasileiro, em 1999. No entanto, talvez haja dificuldade em reduzi-la para menos de 20 ao longo de uma administrao, nvel encontrado para a mdia da Regio Sul, a mais bem posicionada nesta condio.
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Anexo 5
OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTO FISCAL
I. No ters crdito oramentrio com finalidade imprecisa nem dotao ilimitada (Art. 5 4) lI. No fars investimento que no conste do Plano Plurianual (Art. 5 5)
III. No criars nem aumentars despesa sem que haja recursos para o seus custeio (Art. 17, 1) IV. No deixars de prever e arrecadar os tributos de tua competncia (Art.11)
V. No aumentars a despesa com pessoal nos ltimos seis meses do teu mandato (Art. 21, Pargrafo nico) VI. No aumentars a despesa com a seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24) VII. No utilizars recursos recebidos por transferncia para finalidade diversa da que foi pactuada (Art. 25, 2) VIII. No assumirs obrigao para com os teus fornecedores, pagamento a posterior, de bens e servios (Art. 37, IV) IX. No realizars operao de ARO (Antecipao da Receita Oramentria), sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, a) X. No utilizars receita proveniente de alienao de bens para financiamento de despesas correntes (Art. 44).
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Anexo 6
AS PUNIES PELO NO-CUMPRIMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Indisciplina fiscal
Punio administrativa (1)
Punio PL 621/99 (2)
1no-elaborao do Anexo de Metas Fiscais (doc. da LDO) 2no-contingenciamento das dotaes oramentrias quando comprometidas as metas fiscais Multa de 30% dos vencimentos
3no-enquadramento das Impossibilidade de receber multa de 30% despesas de pessoal nos limites da transferncias voluntrias, dos Lei Fiscal contratar operaes de vencimentos crdito e obter garantias 4expedio de ato que aumenta a despesa de pessoal, nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de cada Poder (a partir de 1 de julho) 5- no-adequao, em 12 meses, da Dvida Consolidada aos parmetros do Senado (a serem propostos pelo Presidente da Repblica, 90 dias aps a edio da LRF) Recluso de 1 a 4 anos
Impossibilidade de receber transferncias voluntrias. de Figurao, desconfortvel, Perda cargo, com num ranking divulgado pelo inabilitao, Ministrio da Fazenda por 5 anos, para o exerccio de 6- no-liquidao de ARO at 10 qualquer de dezembro do ano em que se funo firmou o contrato pblica. 7- desvio de finalidade no uso de recursos conseguidos pela emisso de ttulos pblicos
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Continuao
Indisciplina fiscal
Punio administrativa (1)
Punio PL 621/99 (2)
8- no-compensao de despesas, obrigatrias continuadas 9-realizao de operaes de crdito em desacordo com Resoluo do Senado 10-inscrio irregular de despesas em Restos a Pagar
Recluso de 1 a 4 anos Recluso de 1 a 2 anos
Recluso de 6 meses a 2anos
11no-apresentao dos Impossibilidade de receber Multa de 30% Relatrios de Gesto Fiscal ao transferncias voluntrias e dos Tribunal de Contas de contratar operaes de vencimentos crdito 12-no-encaminhamento das contas anuais o Governo Federal, para fins de consolidao.
Infraes a Lei de Responsabilidade, sero punidas segundo os dispositivos: Cdigo Penal; Lei 1079/50; Decreto Lei n. 201/67; Lei n. 8429/92 e; Lei n. 10.028/00
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Anexo 7
PROVIDNCIAS E PRAZOS DO PLANEJAMENTO ORAMENTRIO
PROVIDNCIAS
PRAZOS
Estabelecer o cronograma mensal do At 30 dias aps a publicao do desembolso oramento Desdobrar bimestrais as receitas em metas At 30 dias aps a publicao do oramento
Enviar ao Legislativo as estimativas das No mnimo, 30 dias antes do receitas para o exerccio subseqente encerramento do prazo para envio da proposta oramentria Enviar ao Legislativo relatrio sobre o At o envio da LDO (30/04) respeito incluso de novos projetos, aps adequadamente atendidos os em andamento Enviar as contas Unio (com cpia para At 30 de abril o Executivo Estadual) Demonstrar e avaliar o cumprimento das At o final dos meses de maio, setembro metas fiscais de cada quadrimestre e fevereiro Verificar o cumprimento dos limites da DP, Ao final de cada quadrimestre das dividas consolidada e mobiliria e operaes de crdito Publicar o RGF Publicar o RREO At 30 dias aps o final do quadrimestre At 30 dias aps o final do bimestre
Enquadrar-se no limite da DP para quem At 2 exerccios, com reduo de pelo estiver acima em 1999 menos 50% at o final do 1 exerccio Enquadrar-se nos novos limites para as 1 ano a partir da aprovao do Senado dividas para os novos limites Entrada em vigor da LRF a partir da data da publicao
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Bibliografia e fontes de consulta:
ARGENTON, Lzaro. Abordagem responsabilidade fiscal mimeo.
sobre
oramento
pblico
lei
de
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pblica. So Paulo, 1991 Projeto Audesp Auditoria Eletrnica de rgos Pblicos Constituio Federal Lei de Responsabilidade Fiscal Lei 4.320/64 Sites: www.planejamento.gov.br www.cfc.org.br www.federativo.bndes.gov.br
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GLOSSRIO DE SIGLAS
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ARO Operao de Crdito por Antecipao da Receita Oramentria CF Constituio Federal FUNDEF Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FPM Fundo de Participao dos Municpios ICMS Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao IPI/Exp. Imposto sobre Produtos Industrializados/Exportao IPTU Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores ISS Imposto sobre Servios de qualquer Natureza ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis INSS Instituto Nacional de Seguridade Social LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal. MP Ministrio Pblico PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIB Produto Interno Bruto
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PPA Plano Plurianual RCL Receita Corrente Lquida TBF Taxa Bsica Financeira TCESP Tribunal de Contas do Estado de S. Paulo
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Texto de Apoio n 4
Caderno 3
Planejamento Como Aprendizado
Arie P. de Geus
junho / 2005
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Texto de Apoio n 4 PLANEJAMENTO COMO APRENDIZADO
Na Shell, planejamento significa mudar mentalidades, no fazer planos Arie P. de Geus
Alguns anos atrs, o grupo de planejamento da Shell pesquisou 30 companhias que haviam estado em atividade por mais de 75 anos. O que mais nos impressionou foi a habilidade destas em atuar em harmonia como ambiente de negcios, passando de uma atuao agressiva em tempos de turbulncia para a implantao de mudanas graduais em ambientes mais estveis. Este padro de conduta nos particularmente familiar, pois a histria da Shell repleta destas mudanas de expanso para auto-preservao e retorno para uma nova fase de expanso. No incio de nossa histria, por exemplo, houve um surto de prosperidade do extremo-oriente e ns dominamos o mercado de querosene e de leo para as lmpadas da China. Sobrevivncia, no entanto, se tornou palavra chave quando a Standard Oil comeou a ganhar market-share atravs da reduo de preos. De fato, foi o instinto de sobrevivncia que unio da Royal Dutch Petroleum e da Shell Transport and Trading Company negcios separados at ento e competidores diretos no Extremo Oriente. Isto permitiu a expanso da Shell para os Estados Unidos em 1911 com um novo produto, gasolina da Sumatra tambm uma reao s atividades da Standar Oil. Resultados como estes no acontecem automaticamente. Pelo contrrio, eles dependem da habilidade dos gerentes de uma companhia em absorver o que se passa dentro do ambiente de seus negcios e em agir como base nestas informaes de maneira apropriada. Em outras palavras, tais resultados dependem de aprendizado. Ou, mais precisamente, de aprendizado institucional, que o processo pelo qual equipes mudam seus mapas mentais em relao sua companhia, aos mercados e aos competidores. Por esta razo ns pensamos em
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Planejamento como Aprendizado
planejamento como aprendizado aprendizado institucional.
em
planejamento
corporativo
como
Aprendizado institucional muito mais difcil que aprendizado individual. A elevada inteligncia dos indivduos na maioria das companhias admirvel. No entanto, a inteligncia resultante das equipes na maioria das empresas considerada abaixo das capacidades de seus indivduos. Em situaes de aprendizado institucional, o nvel de aprendizado dos times quase sempre o menor denominador comum, especialmente naqueles onde prevalece a tica mecanicista: o gerente de produo cuida da produo, o gerente de distribuio cuida da distribuio, o gerente de marketing cuida de marketing.
A habilidade para aprender mais rpido que nossos competidores pode ser a nica vantagem competitiva sustentvel.
Em razo do aprendizado institucional (contnuo, efetivo e de elevado padro) e da conseqente capacidade de mudana da corporao serem pr-requisitos do sucesso empresarial, ns da Shell temos nos feito as seguintes perguntas: como uma companhia aprende e se adapta? E qual o papel do planejamento no aprendizado institucional? Minha resposta para a primeira questo como uma companhia aprende e se adapta que a maioria das companhias no aprendem, ou pelo menos, no muito rapidamente. Um tero das 500 maiores da Fortune 1 de 1970 desapareceu em 1983. W Stewart demonstrou em seu livro Corporate Strategy (1986) que para cada caso de sucesso em estratgias que visam a recuperao de posies de mercado perdidas, existem duas empresas que acabam fracassando. H evidentemente, companhias que aprendem e conseguem se adaptar. De fato nossa equipe identificou vrias que permanecero at seus 200, 300 e at 700 anos de idade. O que faz a diferena? Por qu algumas companhias conseguem se adaptar melhor? Socilogos e psiclogos nos dizem que a dor que faz com que as pessoas e os sistemas vivos como um todo mudem. Certamente as corporaes tm suas
Fortune: revista de negcios norte-americana edita anualmente uma relao das 500 maiores empresas de seu pas.
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crises, a recente onda de fuses e aquisies um dos muitos exemplos. Mas o gerenciamento da crise uma forma perigosa de se gerenciar a mudana. Uma vez em crise, todos na organizao sentem seus efeitos. A necessidade de mudana clara. O problema que se tem normalmente pouco tempo e poucas opes. O quanto mais fundo na crise estivermos, menos opes nos restaro. Gerenciamento da crise, necessariamente se torna gerenciamento autocrtico. O lado positivo da crise que ela produz decises rpidas. O lado negativo que raramente a implementao bem sucedida; muitas empresas no conseguem sobreviver. O desafio, portanto, perceber e reagir s mudanas do ambiente antes da dor de uma crise. No surpreende que as empresas bem sucedidas de nosso estudo souberam fazer isto. Todas estas empresas tiveram uma enorme capacidade de institucionalizar a mudana. Elas nunca permaneceram paradas. Mais ainda, parecem ter percebido que possuam foras internas que poderiam ser desenvolvidas com as mudanas do ambiente. Assim, a Brooker MacConnell, fundada em 1906 como uma companhia de refino de acar estendeu suas atividades para o ramo da navegao. A Britsh American Tobacco reconheceu que o marketing de cigarros no era muito diferente do marketing de perfumes. A Mitsubishi, fundada em 1870 como a empresa de comrcio de navegao, comprou minas de carvo para garantir seu acesso aos navios carvoeiros, construiu estaleiros para reparo de navios importados e criou um banco para financiar armadores locais. Mudanas como estas advm do conhecimento de uma companhia de si mesma e de seu ambiente competitivo. Todos os tomadores de deciso tm tal conhecimento e o desenvolvem todo o tempo, dado que todas as pessoas e sistemas esto continuamente aprendendo. De fato, o processo normal de deciso nas corporaes um processo de aprendizagem, porque pessoas mudam seus prprios mapas mentais e constroem um modelo comum quando dialogam. O problema que a velocidade de tal processo lenta lenta demais para um mundo no qual a habilidade em aprender mais rpido que os competidores pode ser a nica vantagem competitiva. H alguns anos, ns tivemos um bom exemplo do tempo que uma mensagem custa para ser ouvida. Uma das formas pelas quais ns da Shell motivamos o aprendizado institucional a utilizao da metodologia de cenrios. Um determinado conjunto de cenrios indicava aos nossos planejadores um claro sinal
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de que a indstria de petrleo, que sempre havia sido extremamente integrada, poderia no continuar sendo. Isto contradizia todos os modelos existentes. Elevada integrao significativa que se tinha, mais ou menos sob controle, cada uma das etapas do processo produtivo de nossa indstria. Otimizao era o principal modelo de gerenciamento da Shell. O que tais cenrios nos diziam era que deveramos buscar outros mtodos de gesto. A primeira reao vinda da organizao foi na, melhor das hipteses, apenas educada: poucas perguntas e nenhuma discusso. Alguns gerentes reagiram criticamente: os cenrios eram mera teoria que todos j sabiam; tinham pouca relevncia para o dia-a-dia do negcio. Mensagem havia sido ouvida mas no aprendida. Aps um hiato de trs meses, as pessoas passaram a perguntar uma srie de questes; a discusso comeou. Aqueles meses serviram para a mensagem se assentar e os mapas mentais poderem desenvolver novas percepes. Absoro, a fase nmero um do processo de aprendizado havia comeado. Durante os prximos nove meses, partimos para as outras etapas do processo de aprendizado. Executivos da Shell incorporaram aquela nova informao em seus mapas mentais do negcio. Eles tiraram concluses de seus modelos revisados e as testaram frente a sua experincia. Ento, finalmente, eles agiram de acordo com um novo modelo. Escutando, refletindo, confirmando, agindo: cada passo a seu tempo. Na minha experincia, este espao de tempo padro. Levar em mdia de 12 a 18 meses desde o momento no qual o sinal recebido at que a ao seja tomada. A questo portanto, no se a companhia ir aprender, mas se ir aprender rpido e primeiro. A questo crtica se torna podemos acelerar o aprendizado institucional?. Estou cada vez mais persuadido de que a resposta sim. Mas antes de explicar porqu quero enfatizar um importante ponto sobre aprendizado e o papel do planejador. O nico aprendizado relevante em uma companhia o aprendizado feito por aqueles que tm o poder de agir. Portanto, o verdadeiro propsito do planejamento no fazer planos, mas mudar o microcosmos, os modelos mentais que os tomadores de deciso carregam em sua cabeas. isto que a Shell e outras companhias tentam fazer.
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Neste papel de facilitador, de catalisador, e acelerador de processo de aprendizado corporativo, os planejadores correm vrios riscos. Em o de comear com um mapa mental impossvel de ser compreendido pelos demais. Outro o de dar vrios passos de uma s vez. O terceiro, e mais grave, o de comunicarmos nossa informao atravs de aulas. Esta uma armadilha natural dado que fomos condicionados ela ao longo de nossas vidas. Mas aulas, como assinala John Holt, so um dos mtodos menos eficientes de se transmitir o saber.2 No mximo, 40% do que transmitido aprendido; na maioria das situaes este nmero de apenas 25%. Foi um choque aprender o quo ineficiente o aprendizado tradicional. Ainda que algumas reflexes sobre a nossa prpria experincia reforassem a tese. Ns havamos gasto 15 homens-ano preparando um conjunto de cenrios que foram ento transmitidos em uma verso condensada de duas horas e meia. Poderamos mesmo acreditar que nossa audincia iria entender tudo o que havamos falado? Aulas tm outra desvantagem, especialmente em um ambiente de negcios. Professores devem basear sua autoridade frente de seus alunos em funo de seu conhecimento, presumivelmente, superior. Quando um planejador apresenta o resultado de muitos homens-ano de observao do ambiente a um grupo de gerentes, ele geralmente possui o benefcio da dvida: o planejador provavelmente sabe mais sobre o ambiente do que o grupo para o qual est falando. Mas quando o mesmo planejador vai para uma sala de conferncias para falar das estratgias da companhia, sua autoridade desaparece. Quando no se pode assegurar autoridade, no se pode ensinar no sentido tradicional. Tendo este entendimento do papel do planejamento, ns buscamos formas de acelerar o aprendizado institucional. Curiosamente, ns aprendemos em duas ocasies que mudar as regras ou suspende-las, pode ser uma forma de aprendizado. Regras em uma corporao so extremamente importantes.Ningum gosta delas, mas todos as obedecem porque elas so reconhecidas como o sedimento de uma empresa. Ainda assim, todos conhecemos excelentes executivos que tiraram suas empresas da rotina atravs da mudana de regras. Intuitivamente ele mudaram suas organizaes e a forma destas encararem a realidade que as cercavam e como conseqncia, aceleraram o aprendizado.
2
John Holt, How Children Learn,revr.ed. { New York:Delacorte, 1983} e John Holt, How Children Fail, rev.ed. { New York: Delacorte, 1982}.
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Muitos anos atrs um membro de nosso grupo apresentou, surpreendentemente, uma nova regra dentro do ritual corporativo: devemos realizar o planejamento estratgico na primeira metade do ano. (Ns ainda tnhamos um determinado ciclo de planejamento que lidava basicamente com um oramento financeiro do segundo semestre do ano). O grupo de trabalho era inteligente demais para ser muito especfico sobre aquilo que tinha em mente. Algumas companhias operacionais queriam saber o que significava planejamento estratgico. Mas a resposta que eles obtiveram idias so mais importantes que nmeros era muito vaga. Outras companhias operacionais comearam a fazer encontros de planejamento estratgico na primavera daquele ano. No primeiro ano os resultados deste novo jogo foram muito bons, em sua maior parte uma reedio dos planos do ano passado. Mas no segundo ano, os planos foram melhores e a cada ano a qualidade do pensamento estratgico era aprimorada. Ento ns nos perguntamos se, ao termos mudado as regras do jogo porque isso que o planejamento estratgico , uma das regras do jogo corporativo havamos acelerado o aprendizado institucional. Nossa resposta foi sim. Ns mudamos as regras e a corporao atuou segundo essas novas regras que se desenvolveram no processo. Algo semelhante aconteceu quando tentamos suspender as regras. Em 1984 havia um cenrio que sinalizava para um preo do barril de US$15 ( o preo do barril em 1984 era de US$28 e US$15 eram, para as pessoas de nosso ramo, o fim do mundo). Ns achamos importante que to cedo quanto possvel (j em 1985), gerentes de topo da Shell passassem a aprender sobre o mundo de US$15 o barril. Mas a resposta para este cenrio foi essencialmente se voc quer que ns pensemos esse mundo, primeiro nos diga quando o preo ir cair e quanto a queda ir durar. Ns vencemos esse impasse escrevendo um estudo de caso que representou uma licena para jogar: ns no sabemos o futuro, ms vocs tambm no. E apesar de nenhum de ns sabermos se o preo do petrleo ir cair, podemos concordar que isso seria algo bastante grave se viesse a acontecer. Portanto, ns escrevemos um caso mostrando uma das diversas formas pelas quais o preo do petrleo pode cair. Descrevemos ento um caso no qual o preo do petrleo caa no final de 1985 e conclumos dizendo: e agora abril de 1986 e o preo do barril de US$16. Apresente respostas para as seguintes perguntas: o que voc pensa
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que o governo ir fazer? O que voc pensa que os competidores iro fazer? O que voc ir fazer? Desde que, at aquele momento, o preo do barril ainda era de US$28 e subindo, o caso era apenas um jogo. Mas o jogo desencadeou um trabalho srio atravs da Shell; no se buscava responder a pergunta o que ir acontecer, mas antes procurava-se refletir sobre a questo o que iremos fazer se isso acontecer?. Comeava a acelerao do processo de aprendizado. Quando terminamos o processo, o preo do petrleo ainda era de US$27 no incio de janeiro de 1986. Mas em 01 de fevereiro ele caiu para US$17 e em abril foi para US$10. O fato de que a Shell j tinha visitado um mundo de US$15 o barril nos ajudou muito naquela primavera de pnico de 1986. Conclumos, portanto, que os jogos podem acelerar significativamente o aprendizado institucional. O que no estranho, dado que algumas da mais difceis e complexas tarefas de nossas vidas foram aprendidas atravs de atividades tais como: andar de bicicleta, jogar tnis, tocar um instrumento. Ns as fizemos, ns as experimentamos, ns as jogamos. Mas como estaremos preparados para jogar? Poucos gerentes esto aptos a dizer eu no me importo com pequenos erros. V em frente, experimente, especialmente em um perodo de crise. Ns no sentamos que poderamos ir falar com os executivos que comandavam algumas das maiores companhias do mundo dizer vamos l, joguemos um pouco. De qualquer forma, reunies tm agendas, hora para terminar e necessitam de algum preparo para serem conduzidas. Mesmo com essas restries, conseguimos achar uma forma para aprender jogando. Uma das caractersticas de um jogo, de acordo com o Instituto Tavistock, de Londres a presena de um objeto transitrio3 3. Para um jogador, um objeto transitrio uma representao do mundo real. Uma criana que brinca com os bonecos aprende muito sobre o mundo real em um espao curto de tempo.
Poucos gerentes so aptos a dizer: eu no me importo com pequenos erros. V em frente, experimente!
No original: transitional object.
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Consultores de sucesso deixam que eles mesmos sejam tratados como objetos transitrios. O processo comea quando o consultor diz para um grupo de gerentes algo como ns sabemos pela experincia que muitas estratgias relevantes so em larga medida implcitas. Se vocs nos deixarem entrevistar algumas das pessoas dos vrios nveis de sua organizao, ns verificaremos se eles conseguiro colocar suas estratgias no papel. Depois nos encontraremos de novo com vocs e verificaremos se ns nos entendemos. Algumas semanas depois o consultor volta a se reunir com o grupo e diz ns analisamos as suas estratgias e as simulamos atravs de um certo nmero d possibilidades, aqui est o que imaginamos como o provvel resultado dessas estratgias. Vocs aprovam esse resultado?.Os gerentes provavelmente iro responder no. Ento o consultor dir muito bem, vamos voltar para o nosso mapa/modelo original e ver o que estava l que causou tais resultados. Este processo provavelmente passar por um grande nmero de fases durante as quais o mapa mental original do grupo de gerentes ser modificado consideravelmente. Esta mudana constitui o aprendizado que est se dando entre os gerentes daquele grupo. Tal como os consultores, modelos de computador podem servir para auxiliar a viso dos tomadores de deciso a respeito de seus mercados, do ambiente ou da competio. O ponto de partida, no entanto, deve ser o mapa mental que a audincia possui naquele momento. Se um planejador vai at a sala de reunies com um modelo de computador que ele mesmo fez, as chances so pequenas de que a audincia reconhea aquele microcosmo particular. Se o grupo-alvo um grupo de gerentes, o modelo inicial deve ser a soma dos modelos individuais. Como isto pode ser feito? Uma forma envolver os membros do grupo no desenvolvimento de um novo modelo comum e deixar os modelos individuais implcitos. Alternativamente podese tornar implcitos os modelos/mapas individuais atravs de estmulo de perguntas. Para a maioria dos planejadores um aspecto importante destes microcosmos no nada intuitivo: a possibilidade deles no terem relao com o mundo real. Deus parece ter dito aos construtores de modelos que um modelo deveria ter qualidades preditivas e que, portanto, estes deveriam representar o mundo real. No entanto, na construo de microcosmos isto totalmente irrelevante. O que queremos capturar so os mapas mentais que existem nas mentes da audincia.
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Quase certamente eles no representaro o mundo real. Nenhum de ns possui um modelo que consiga representar perfeitamente o mundo real, simplesmente porque nenhuma realidade complexa pode ser representada de forma analtica. Mais ainda, para os propsitos de aprendizado, no a realidade que conta mas o modelo de realidade do grupo que ir mudar de acordo com o aprimoramento da compreenso do mundo por parte dos indivduos. Mas por qu toda essa confuso? Por qu no basearmos no processo de aprendizado natural que acontece sempre que um grupo de gerentes se rene? Para ns da Shell, existem trs razes principais. Primeiro, apesar dos modelos da mente humana serem complexos, a maioria das pessoas s consegue lidar com trs ou quatro variveis de uma s vez e com uma ou duas repeties. Tomemos o exemplo da discusso do preo do barril. Nove em cada dez pessoas desenharam um modelo de elasticidade-preo: o preo caa, portanto a demanda aumentava e eventualmente o fornecimento se reduzia. Portanto, concluam eles, em algum momento posterior o preo deveria aumentar. Mas nossas mentes, ao pensar neste modelo complexo, trabalham atravs de poucas repeties e acabamos parando no momento onde o preo volta a subir. O ciclo analisado muito reduzido. Este tipo de percepo no nada trivial para muitos dos que construram tais modelos. O uso de computadores nos permite gerar um nmero maior de ciclos. A segunda razo para colocarmos modelos mentais em simulaes de computador que quando trabalhamos com modelos dinmicos percebemos que em sistemas complexos (tais como mercados ou companhias) causa e efeito esto separados no tempo e no espao. Para muitos essa percepo tambm no trivial.Muitos de ns, principalmente se estivermos envolvidos no processo de planejamento, focamos o efeito que gostaramos de obter e ento buscamos a causa mais imediata que supomos gerar tal efeito. O uso de modelos dinmicos nos ajuda a descobrir certas causas separadas no tempo e no espao dos efeitos desejados. Por ltimo, o uso de modelos de computador nos permite aprender o que constitui uma informao relevante. Somente quando jogamos com este microcosmos que descobrimos quais so as informaes que realmente precisamos saber.
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Aprendizado no um luxo. atravs dele que as empresas descobrem seus futuros.
Quando as pessoas jogam com modelos desta maneira, elas criam, de fato, uma nova linguagem entre elas mesmas e que expressa o conhecimento que adquiriram. E aqui entramos no aspecto mais importante: o processo de aprendizado institucional um processo de desenvolvimento da linguagem. Quando o conhecimento implcito de cada participante se torna explcito, o seu mapa mental passa a ser uma parte constituinte do mapa ou modelo institucional. A cultura e a estrutura da organizao iro determinar o quanto e quo rpido este modelo Serpa capaz de mudar. Equipes que tm de lidar com procedimentos rgidos e sistemas de informao aprendero mais lentamente do que aquelas com canis mais flexveis e abertos. O homem no o nico ser vivo cuja habilidade de aprendizado est relacionada capacidade de disseminar informaes. Enquanto espcie, os pssaros possuem grande potencial de aprendizado, mas h importantes diferenas entre eles. O Chapim, por exemplo, se movimenta em bandos e se mistura livremente com outros de sua espcie, enquanto que o Pisco vive em partes bem definidas de um jardim e, na maioria das vezes, se comunica atravs de fronteiras de seu territrio individual. Praticamente todos os Chapins da Inglaterra aprenderam rapidamente a catar as tampas da garrafas de leite deixadas nas portas das casas. Mas os Piscos como grupo nunca aprendero a fazer esse tipo de coisa (ainda que individualmente o possam) porque sua capacidade de aprendizado institucional reduzida; o conhecimento de um nico pssaro no se dissemina44. O mesmo fenmeno ocorre nas equipes de gerentes que trabalham separadamente. O melhor aprendizado acontece em equipes que percebem que o todo maior que a soma das partes. O que acontece com gerentes que se descobrem em uma cultura de Piscos?5 Claramente as suas chances de acelerar o aprendizado institucional sero reduzidas. Apesar disso, eles podem dar um passo significativo no sentido de uma
Jeff S. Wyles, Joseph G. Kunkel and Allan C.Wilson, Birds, Behavior and anatomical Evolution Proceedings of the National Academy of Sciences, USA, july 1983. 5 No original: robin culture.
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maior abertura da comunicao e conseqentemente do processo de aprendizado ao ter em mente um fato: o aprendizado institucional comea com o equilbrio (calibragem) dos mapas mentais existentes. Ns continuaremos a explorar novas formas de melhorar e acelerar nosso processo de aprendizado institucional. Nosso desenvolvimento do aprendizado atravs do jogo com um objeto transitrio (um consultor ou um computador) nos parece promissor demais para no nos mantermos nesta direo. Nosso desenvolvimento nesta rea no um capricho. Ns acreditamos que a nica vantagem competitiva de uma companhia no futuro ser a habilidade de seus executivos aprenderem mais rapidamente que seus competidores. Portanto, as companhias que tero sucesso sero aquelas que continuamente incentivarem seus executivos a rever suas vises de mundo. Os desafios para o planejador so grandes. As recompensas tambm.
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Texto de Apoio n 5
Caderno 3
Artigos de Merval Pereira jornal O GLOBO
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Texto de Apoio n 5 ARTIGOS DE MERVAL PEREIRA, jornal O GLOBO

1. O LDER LULA pgina 4, de 31/07/2003 2. O ESTILO INEFICAZ pgina 04, de 01/08/2003
1. O Lder LULA
Autor: Merval Pereira Jornal O GLOBO, pgina 4, de 31/07/2003
Na sntese final do livro "O Lder Sem Estado-Maior", o economista chileno Carlos Matus, especialista em planejamento pblico que foi ministro do governo Allende, descreve o que seriam os principais defeitos de um governante, a partir de sua experincia pessoal e de estudos da mquina burocrtica governamental, especialmente as de pases latino-americanos. Fala de maneira geral e suas observaes certamente cabem em vrios governantes, latino-americanos ou no, de hoje ou do passado. Muitas partes dessa sntese, porm, parecem se referir a momentos atuais no Brasil, e podemos tirar de sua leitura alguns ensinamentos. No prlogo, Matus adverte que o livro irreverente e dedicado aos polticos srios, "uma bofetada calculada que se d no amigo para despert-lo da letargia, para abrir os seus olhos e v-lo reagir". "O Lder Sem Estado-Maior" foi escrito no Chile, em Isla Negra, em agosto de 1996, e editado no Brasil em 2000 pela FUNDAP, do Governo de So Paulo. Comea descrevendo o lder em sua jaula de cristal, isolado, prisioneiro da corte complacente "que controla os acessos sua importante personalidade". Matus descreve o governante como "um homem sem vida privada, sempre na vitrine da opinio pblica, obrigado a representar um papel que no tem horrio. No pode aparecer ante os cidados que representa e dirige como realmente , nem transparecer seu estado de nimo." Matus cita Marx: os homens fazem a histria, porm no elegem as circunstncias. O presidente Lula, que fez sua histria como ningum, bem que tenta manter sua rotina pessoal, se protege nos fins de semana por determinao
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Artigos do jornal O GLOBO Merval Pereira,
de dona Marisa e, sempre que pode, bate sua bolinha no campo da sua jaula de cristal. Mas as circunstncias em que governa no so nada fceis. Ele comea falando de um governante que se "compromete com metas ambiciosas de diferenciao poltica para competir com seus rivais. Tais metas no so proporcionais sua capacidade pessoal para dirigir, s capacidades da equipe de governo - que o governante rene; cultura institucional da massa de servidores pblicos - que o governante herda e que sero os operadores de seu governo; e baixa capacidade e qualidade de gesto do aparato organizacional pblico - que o governante comanda e conserva. Juntos, harmonizam-se por suas carncias, mas em propores abissais se comparadas com a magnitude e complexidade das metas visadas. As promessas sintonizam-se com os desejos, as capacidades, distantes das promessas. O governante enfrenta fortes restries para cumprir os compromissos assumidos, em razo da baixa qualidade de seu gabinete". Matus parece estar falando da falta de experincia administrativa do presidente Lula, das muitas promessas que fez durante a campanha eleitoral; e da baixa qualidade de seu ministrio, formado para compor faces polticas as mais diversas, inclusive dentro do PT. "Apesar da aparncia imponente, o gabinete do governante trabalha com mtodos medocres: no sabe o que governar. No entanto, o governante sente-se satisfeito com seu gabinete: nem sente que precisaria melhor-lo, nem saberia como faz-lo porque o desacerto est no comando." Segundo Matus, na tentativa de realizar o impossvel, o governante no cumpre o prometido "e, por essa via, deteriora a governabilidade do sistema e no aprende, porque no sabe que no sabe. Encontra-se entorpecido por uma prtica que acredita dominar, mas que na realidade o domina. Acumula experincia mas no adquire percia; tem o direito de governar, sem ter a capacidade para governar. Nesse caso, pode ser que seu perodo eficaz de governo resulte nulo, pela impossibilidade de combinar, ao mesmo tempo, o poder para fazer e a capacidade cognitiva para fazer". As falhas essenciais de um governante podem ser encontradas, segundo Carlos Matus, "pelo clculo intuitivo da prtica poltica. As limitaes da formao do governante independem da graduao universitria e so mais fortes que sua inteligncia, honestidade e vontade de servir". Este trecho serve como uma luva ao presidente Lula, que fez do fato de no ter curso superior uma bandeira, se
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vangloria de sua intuio e sempre acreditou que vontade poltica suficiente para levar adiante seus projetos. Outra falha catalogada por Matus traduz-se perfeitamente na formao da equipe do governo Lula : "A tradio de reunir, em vez de criar, uma equipe de governo, mediante qual o governante reproduz, em sua equipe, suas prprias carncias. Para evitar, intuitivamente, o intenso conflito cognitivo que surge nos gabinetes cuja formao no seja homognea, elimina-se o trabalho em equipe. Desse modo, aumenta-se a descoordenao e reduz-se o conflito cognitivo." Essa prtica leva centralizao do poder nas mos de uns poucos, e do que se acusa a chamada "troika palaciana" formada pelos ministros Jos Dirceu, da Casa Civil; Antonio Palocci, da Fazenda; e Luis Gushiken, da Estratgia e Comunicao. Carlos Matus, a certa altura do texto, afirma: "Uma coisa fazer economia no gasto pblico; outra, bem diferente, aumentar a capacidade de produo, a produtividade e a qualidade de gesto da mquina pblica." Exatamente o dilema da equipe do Ministrio da Fazenda.
2. O ESTILO INEFICAZ
Autor: Merval Pereira Jornal O GLOBO, pgina 04, de 01/08/2003
O texto da sntese final do livro O Lder Sem Estado-Maior, editado no Brasil em 2000 pela Fundao de Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), do Governo de So Paulo, do qual voltamos a tratar hoje pelas semelhanas com a situao poltica atual, considerado antolgico, muito conhecido na alta burocracia e entre os tcnicos de planejamento do setor pblico, mas pouco considerado pelos polticos. O professor Carlos Matus, um dos poucos especialistas em teoria do planejamento estratgico pblico reconhecido nos meios acadmicos e governamentais, foi, alm de ministro, presidente do Banco Central do governo Allende por um curto perodo. O prefeito Cesar Maia, assim que assumiu o cargo em 2001, distribuiu ao secretariado outro texto de Matus, extrado do livro Adeus, Senhor Presidente, que tratava do planejamento estratgico de governo.
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Artigos do jornal O GLOBO Merval Pereira,
Segundo Matus, um dos sinais de que um governo comea a ter problemas quando as atividades-meio consomem o tempo das atividades-fim. Predominam ou o julgamento intuitivo ou tecnocrtico e no h espao para o julgamento tecno-poltico; a frico burocrtica tem poder maior que a energia aplicada. E como ningum cobra nem presta contas por desempenho, de modo sistemtico, sobre produtos e resultados, a prtica poltica e administrativa gira em um crculo vicioso que refora e estabiliza o estilo ineficiente de governo. As diversas instncias de comando do governo Lula, dividido em muitos conselhos e fruns que na verdade no tm poder de deciso, e a falta de coordenao dos diversos ministrios, muitos deles superpostos, parece dar razo anlise de Matus. Essa situao provoca, em contrapartida, o excesso de centralizao em torno da figura de um ministro no caso do governo Lula, Jos Dirceu, chefe da Casa Civil , o que impede um controle eficaz dos resultados das polticas pretendidas. Segundo Matus, o desnvel entre as metas a que se props o governante e sua capacidade de execut-las crescente, porque seu capital cognitivo estancou. Em contrapartida, a complexidade dos problemas sociais que deve enfrentar para alcan-las aumenta com o desenvolvimento da interao social apoiada no avano das cincias. A universidade latino-americana volta as costas a esse desafio; no h escolas de governo, s de administrao de empresas. Alm da burocracia ineficiente, o economista chileno v tambm problemas na representao poltica: Os partidos polticos, imersos na micropoltica, reproduzem seu estilo inoperante e parecem anestesiados ante o jogo que declara como parte da paisagem social os problemas mais importantes sofridos pelo cidado comum. Tambm os meios de comunicao so criticados por Matus: Para os meios de comunicao existem somente falhas e escndalos; a capacidade de governo pessoal e institucional no um problema nem produz notcias. A soma desse quadro, leva a que o cidado comum observe incrdulo o espetculo do jogo poltico, apartando-se dele e, dia aps dia, desvaloriza a importncia da democracia e exige efetividade. O governante que se deixa enredar nessa trama, segundo Matus, acredita que tudo depende do jogo da micropoltica ou do modelo econmico em voga, dos acordos de bastidores, das leis no aprovadas pelo Congresso Nacional, do apoio de determinados grupos, da represso a outros, da incompreenso do cidado mdio e da oposio cega que tudo critica. Sente-se autoconformado e governa
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auto-satisfeito no com os resultados obtidos mas, sim, com o esforo despendido para alcan-los. A relao esforo-resultado medocre, mas tampouco sabe como melhor-la. Assim, sucedem-se os dirigentes enquanto os problemas crescem e permanecem, junto com as frustraes. O cidado comum suprime a informao negativa e esquece a poltica, que permanece concentrada em grupelhos. A famosa intuio poltica do presidente Lula est presente no texto. Embora no esteja no estgio de conformismo denunciado pelo autor, e, ao contrrio, reclame da lentido da mquina do estado, Lula usou intuitivamente se que no conhecia o texto a mesma metfora da bicicleta ergomtrica para criticar a burocracia da mquina estatal: O ciclista continua a pedalar ativamente com a bicicleta quase parada. J no se trata de fazer poltica, mas de se exercitar, num esporte aerbico, para queimar calorias. A finalidade viver do meio: muito suor e poucos resultados. Concentrado em seu intenso trabalho de atleta inoperante, o dirigente no escuta nem percebe que se inclina perigosamente em direo ao solo e, ao cair, ainda sonha com as glrias pessoais que a maioria ignora ou despreza. A droga do poder tem universo prprio. Para Carlos Matus, viver para mudar a poltica ou mudar para viver da poltica: esta a opo do lder. Segundo ele, o governante tem trs alternativas: produzir fatos e atingir metas dentro do espao da capacidade prvia para governar, fortalecer tal capacidade renovando a organizao que comanda ou mudar, ou revolucionar as regras do jogo, para ampliar seu espao de possibilidades. Fora disso, seria a mediocridade estvel, escreve Carlos Matus, para encerrar com uma pergunta pessimista, certamente inspirada pela sua amarga experincia poltica pessoal: Qual a expectativa de vida dessa democracia sem resultados?
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Texto de Apoio n 6
Caderno 3
Gerenciamento de crises: caso para discusso

Do Texto: Vencendo a turbulncia De: FALCO, Lus Eduardo de In: ROSA, Mrio. A era do escndalo: lies, relatos e bastidores de quem viveu as grandes crises de imagem. So Paulo: Gerao Editorial, 2003.
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Texto de Apoio n 6 GERENCIAMENTO DE CRISES: CASO PARA DISCUSSO O PIOR ACONTECEU1
Era uma tpica manh de outubro em So Paulo. Na noite anterior se dissipara uma frente fria responsvel pelo tempo feio. Mas naquele 31 de outubro de 1996, uma quinta-feira, o sol estava se abrindo, sinal de uma jornada gostosa de temperatura amena e cu azul. Estava a caminho do trabalho com sentimento de culpa por estar meia-hora atrasado. Eu tinha o costume de chegar bem cedo ao aeroporto de Congonhas, onde fica a sede da companhia, mas havia dormido um pouquinho mais naquele dia. Por volta das 8h30, tocou meu telefone celular. Estava parado em um semforo em uma rua bem prxima ao aeroporto, na zona sul da capital paulista. Do outro lado da linha, um funcionrio da coordenao foi direto ao assunto: - Ns tivemos um problema: o Mike Romeu Kilo decolou, caiu aqui em frente, explodiu e morreu todo mundo. O relato no poderia ter sido mais cru e preciso: no jargo aeronutico, Mike Romeu Kilo era as partes finais do prefixo PT-MRK, que identificava a aeronave escalada para o Vo 402, o que fazia a ponte area So Paulo Rio de Janeiro. O Avio havia decolado de Congonhas s 8h28, mas o vo estimado em 50 minutos durou apenas 25 segundos e acabou dois quilmetros adiante da cabeceira da pista do aeroporto de Congonhas, numa zona residencial. Acontecia ali o maior acidente areo ocorrido no Brasil em todos os tempos; uma tragdia que resultou na morte de 99 pessoas: noventa passageiros, sete tripulantes e duas pessoas em terra moradores da Vila Catarina, no bairro do Jabaquara, onde a aeronave se espatifou e explodiu, atingindo duas dezenas de casas. Apesar da proximidade com o aeroporto, no vi nem ouvi nada. Pego de surpresa, ainda tentei negociar a realidade com o funcionrio, como se isso fosse possvel:
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FALCO, Lus Eduardo de. Vencendo a turbulncia. In: ROSA, Mrio. A era do escndalo: lies, relatos e bastidores de quem viveu as grandes crises de imagem. So Paulo: Gerao Editorial, 2003. Cap. 1, pp 35-75. O autor era Vice-presidente da TAM na poca do desastre do vo 402.
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Gerenciamento de Crises: caso para discusso
- Essas aeronaves no caem, so muito modernas. Isso no pode ter acontecido. Mesmo falando com um vice presidente da empresa, ele no titubeou, e retrucou dizendo que estavam chamando o piloto pelo rdio e no havia resposta. Assim que cheguei ao aeroporto demorei uns 40 segundos, que pareceram uma eternidade -, j podia ver uma fumaa cinza - clara intensa no horizonte. Percebia tambm uma certa agitao e um ar de perplexidade no rosto das pessoas medida que me aproximava do saguo. Nessa hora, vi um funcionrio da empresa saindo do aeroporto, o peguei pela mo, entramos no meu carro e seguimos em disparada na direo da fumaa. Ele dirigia, eu ia dando ordens pelo telefone, enquanto comeavam a aparecer as primeiras notcias do acidente no rdio. Levamos uns 12 minutos para chegar ao local da queda do avio. medida que nos aproximvamos, via pessoas andando a esmo. Diante daquela cena violenta e do choque de ver um avio despencando quase sobre suas cabeas, os moradores estavam atnitos. O silncio me impressionava: no havia gritos, a primeira reao das pessoas foi se calar. Chegamos ao local do acidente antes do Corpo de Bombeiros, da Defesa Civil e da Polcia. Nem esperei o carro parar, desci com ele em movimento e fui correndo na direo do fogo, ainda imaginando que o objeto do acidente pudesse ser um jato executivo e no aquela aeronave. O quadro minha frente era pavoroso. Como a regio ficava em declive, o querosene do tanque de combustvel do avio descia pelas ruas e o fogo seguia a mesma trilha. Fui pulando as labaredas para tentar chegar o mais prximo possvel. O primeiro pedao do avio que vi foi uma parte da fuselagem com as letras R e K, exatamente o Romeu Kilo, as duas letras finais do prefixo de um de nossos Fokker-100. Essa imagem nunca mais sairia de minha cabea: estava inconscientemente torcendo para que o pior no tivesse acontecido, e o primeiro pedao que vi do avio foi justamente a identificao da aeronave. E mais: tratava-se do avio smbolo da frota, pintado de azul e escolhido para carregar o ttulo de number 1 , em referncia a um prmio de melhor companhia regional de aviao do mundo, conferido em 1995 pela revista Air Transport World, a bblia da aviao civil. Diante da fatalidade, comecei imediatamente a pensar no que poderia ser feito dali em diante. Instinto e bom senso me nortearam nas primeiras 48 horas depois
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do acidente. Como vice-presidente de Marketing, tinha pela frente a imensa responsabilidade de conduzir as aes em meio tragdia.
Agindo no meio do Caos
A primeira preocupao de um executivo com responsabilidade numa situao como essa tentar salvar vidas e saber se h sobreviventes. To logo chegaram as primeiras equipes: da Defesa Civil e do Corpo de Bombeiros, identifiquei-me como homem da companhia. Lembro-me de ter perguntado para a Chefe da Defesa Civil se havia chances de encontrarmos sobreviventes. Ela olhou em volta e foi taxativa: - Nunca vi ningum sair com vida de um local fechado que explode. Nesse acidente no vai ter sobrevivente. Novamente, era como se tentasse negociar a realidade, tentando faz-la melhor do que se apresentava: - Mas nesse caso deve ter... Ela no deixou dvida: - No vai ter sobreviventes, senhor. Comeavam a chegar tambm alguns mecnicos e o pessoal de segurana da companhia. Dei as primeiras ordens no local: - No procurem sobreviventes, porque a Defesa Civil est dizendo que no h. Tentem encontrar as caixas - pretas do avio. Precisamos saber o que aconteceu. Tudo isso se passava em uma velocidade impressionante. Nunca na minha carreira de executivo da aviao tinha enfrentado desafio semelhante. A queda de um avio o pior pesadelo para quem opera no setor um acidente de tal magnitude captura a ateno da mdia mundial, no somente por causa da perda de vidas, mas pelo interesse que as catstrofes despertam na opinio pblica. A situao exigia sangue frio e aes. O presidente e smbolo da companhia, o comandante Rolim Amaro, estava fora do pas partira em viagem de negcios aos Estados Unidos e no momento do acidente estava no Caribe, onde fizera uma parada porque passara mal enquanto pilotava sozinho seu jato Citation. Sem poder acionar meu superior, chamei para mim a responsabilidade. A caminho do local do acidente e nos minutos seguintes foram tomadas vrias providncias, todas no calor dos acontecimentos. Como executivo, eu tinha vrias
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preocupaes. A primeira era fazer a empresa no parar. Ao mesmo tempo, precisvamos dar o mximo de assistncia possvel aos familiares das vtimas. Havia ainda uma necessidade imperiosa de esclarecer o mais rapidamente possvel o acidente, pois isso tinha desdobramentos no presente e no futuro da empresa. Sabia tambm que era preciso manter uma liderana bastante cadenciada na empresa: dar ordens claras e que abrangessem todas as variveis do problema, de forma que, mesmo num momento absolutamente anormal, pudssemos seguir o nosso caminho. Era preciso agir para que no fssemos vencidos nem pelo imobilismo nem pelo caos. Vou detalhar um pouco mais do plano de vo que tracei para aquelas primeiras 48 horas depois do acidente. Aes que certamente evitaram que a tragdia engolisse a companhia.
1- A Empresa no pode parar A primeira ligao que fiz enquanto me encaminhava para o local do acidente foi para o chefe dos pilotos. Pedi que ele fosse correndo para o DO o local onde se faz a apresentao dos pilotos para garantir que todos os vos da companhia sassem. - No pare a empresa. Todos os vos tm de decolar. A ordem era clara e foi seguida risca. Meu segundo telefonema foi para o chefe das aeromoas, para quem passei a mesma orientao: os tripulantes deviam cumprir suas escalas. O aeroporto no chegou a fechar. Nosso desafio era fazer nossos avies continuarem voando momentos depois da tragdia. Minha preocupao era controlar as equipes para que elas no fossem contagiadas pelo pnico que o acidente fatalmente causaria. Os pilotos foram incrveis, decolaram mesmo tendo diante de si a imagem de um avio da companhia destroado e tendo perdido um companheiro. A fora que demonstraram no episdio foi fundamental. Pilotos de avio tm um treinamento to fantstico, so to senhores da situao que foi at simples gerenci-los, embora o momento fosse difcil. J as aeromoas ficaram emocionalmente mais abaladas, e as tripulaes dos vos comerciais so em sua maioria compostas por mulheres. Os pilotos empurravam as aeromoas, mas houve uma reduo de 15% a 20% do nosso quadro, profissionais que se recusaram a voar naquele dia. A minha ordem era a seguinte:
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-Se algum no tiver condies de voar, coloque a pessoa em um txi e mande-a para casa. No deixe ningum nessas condies no aeroporto. Minha preocupao era que ocorresse um efeito cascata: ao ver uma colega chorando, as outras tambm, comeariam a chorar. Naquele momento de crise absoluta, precisvamos de gente capaz de controlar a emoo e no deixar a mquina parar. Era preciso evitar que a comoo gerasse imobilismo. Do local do acidente, em meio fumaa, vi os nossos avies decolando de Congonhas. Isso tudo acontecia enquanto eu observava o trabalho frentico de bombeiros, policiais e funcionrios da Defesa Civil em busca dos corpos. No h um comando nico, mas todos parecem saber o que precisa ser feito. No chega a ser uma coisa superorganizada, mas no descoordenado. muito instintivo. O que tambm valeu de exemplo para mim.
2- As famlias das vtimas devem receber toda ateno Dentre as inmeras medidas de emergncia que precisei tomar naquela manh, uma das primeiras foi incumbir o pessoal do servio de ps - venda da companhia de montar um Centro de Atendimento s Famlias das Vtimas, disponibilizando todas as linhas que rotineiramente serviam para a empresa receber reclamaes sugestes dos clientes. Os funcionrios do setor pararam tudo que estavam fazendo e comearam a trabalhar como uma central de crise. Antes, j havia telefonado para o chefe do aeroporto pedindo que a lista de passageiros do vo no fosse divulgada e uma cpia fosse encaminhada para o Centro de Atendimento, para que nosso pessoal pudesse confirmar aos familiares quem efetivamente tinha embarcado no Vo 402. Tambm acionei o nosso chefe de trfego para que providenciasse um lugar para acomodar os parentes das vtimas. Foi alugado um hotel inteiro, bem em frente ao aeroporto. J havia pedido aos funcionrios do setor de cargas que fossem ajudar na remoo dos corpos do local do acidente para o Instituto Mdico Legal (IML). Paramos todos os servios de carga, pegamos todos os caminhes. Surgia ainda uma preocupao do chefe do setor: - Mandamos os caminhes com a marca da empresa? Respondi que aquilo no importava. Naquele momento, no era importante pensar na marca nem na imagem da companhia. Isso tudo aconteceu naquela primeira hora. Com o Centro de Atendimento montado e funcionando bem, s passei uma ordem adicional: todo o pessoal de atendimento no balco deveria ser
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deslocado para o hotel para confortar as famlias. Como se tratava de mortes to violentas; as famlias iam ter dificuldades em se conformar. Era importante colocar um grande nmero de funcionrios, inclusive uniformizados, para poder dar um pouco de calor humano ou simplesmente escutar os parentes. Em tais circunstncias, muitas vezes o que as pessoas mais precisam desabafar e falar do ente querido que acabaram de perder. No podamos perder de vista os dramas individuais. Comevamos ento a entrar a fundo nos dramas de cada famlia: o filho de um dos passageiros estava na Alemanha, o outro tinha trs famlias, um terceiro no falava com o filho, da por diante. Paralelamente, havia o drama coletivo do reconhecimento dos corpos carbonizados. Pegamos uma outra equipe e a deslocamos para o IML para ajudar nessa tarefa. Pela natureza do acidente; foi difcil reconhecer corpos. De um lado; havia a forte emoo de cada parente no momento do reconhecimento do corpo carbonizado de um membro da famlia. De outro; havia uma vontade que aquele processo inevitvel no se prolongasse alm do necessrio. Queramos faz-lo corretamente, e, o mais rpido possvel. medida que os corpos iam sendo reconhecidos e liberados, o pessoal do Centro de atendimento dava incio aos procedimentos de preparao do velrio, enterro, todos os trmites burocrticos. Algumas famlias tomaram conta de tudo sozinhas, outras precisaram do nosso apoio. Para dar conta de toda essa operao, foram mobilizados naquele dia cerca de 500 funcionrios de todos os setores da empresa. Funcionrios que estavam de folga apresentaram-se voluntariamente para trabalhar.
3- Precisamos entender o que provocou o acidente Uns 40 minutos depois do acidente nossos mecnicos encontraram as duas caixas pretas do avio a Voice Recorder (a gravao dos dilogos entre os tripulantes na cabine) e a Data Recorder (que registra os dados da aeronave em vo, como velocidade, altitude, inclinao e acelerao) De posse das duas peas essenciais para esclarecer as causas do acidente, procurei o coronel da Aeronutica que era o chefe do setor de segurana do Departamento de Aviao Civil (DAC), rgo que conduziria as investigaes. Deixamos, juntos, o local do acidente levando nas mos as duas caixas-pretas, que so pouco maiores que caixas de sapato. Fomos direto para o DAC, que tambm ficava no aeroporto de Congonhas. Deixei claro para as autoridades que a companhia iria colaborar no
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que fosse possvel e que era do nosso interesse esclarecer as causas do grave acidente.
A Hora das Explicaes
De volta companhia, fui diretamente para o nosso Centro de Atendimento e de l comecei a trabalhar com a assessoria de imprensa na preparao da nossa primeira entrevista coletiva, que foi convocada para o meio-dia. Havia uma grande demanda da sociedade por informaes sobre o acidente, desde a presso pela divulgao da lista de passageiros, passando pelas questes de segurana e at dvidas relativas ao seguro de vida a ser pago s vtimas. Assumi a funo de porta-voz da empresa e, ao lado do assessor de imprensa, enfrentei uma multido de 800 profissionais da imprensa. Era uma prova de fogo: nossa preocupao era dar os primeiros esclarecimentos sociedade, mas era impossvel ter todas as respostas menos de quatro horas depois do acidente.
A lista de passageiros Comunicamos aos jornalistas que no divulgaramos oficialmente a lista de passageiros do Vo 402 naquele momento. Achvamos bastante constrangedor afixar um papel com o nome das vtimas numa parede, como se fosse um grupo aprovado num vestibular. Tnhamos antes a obrigao moral de trabalhar com as famlias, numa esfera mais ntima. Somente no segundo dia os jornais publicaram a lista, depois de confirmarmos nome por nome e informarmos diretamente os parentes. O nmero de telefonemas foi impressionante. Era um vo concorrido de ponte area. Muita gente pegava aquele vo rotineiramente. Recebemos mais de cinco mil chamadas. Todo mundo achava que tinha algum conhecido naquele vo.
Os culpados Aquela primeira entrevista coletiva durou cerca de duas horas. O teor das questes colocadas pela maioria dos reprteres era: -Quem so os culpados?. Deixei claro que naquele momento a companhia no estava atrs de um culpado, antes disso tnhamos que dar o conforto s pessoas que tinham perdido seus parentes naquela tragdia. Era importante externar nossas preocupaes nesse
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sentido, mas a os reprteres j comeavam a perguntar sobre seguro e indenizaes. um tiroteio complicado, mas acho que conseguimos conduzir bem a comunicao. Era preciso falar mais friamente e com um discurso bastante estruturado: - Ns somos uma empresa de servios, sentimos muito pesar pelas vtimas, estamos to comovidos com o fato quanto vocs, vamos dar assistncia s famlias e j estamos rapidamente pesquisando o que aconteceu para dar uma resposta sociedade. No se pode especular sobre causas de um acidente areo, horas depois da queda. Para no ser irresponsvel, o mnimo que se tem a fazer ler o que dizem as caixas pretas, analisar as condies de vo no momento do acidente, para ento comear a desenhar o que pode ter acontecido. claro que a imprensa no tinha nenhuma inteno de esperar pelo andamento das investigaes, cujo prazo para concluses preliminares era de no mnimo noventa dias. A mdia por natureza ansiosa, quer furos de reportagem, quer ter mais e mais informaes em um volume que impossvel de ser satisfeito no auge do problema. Para se ter uma idia da demanda da mdia, realizamos uma segunda entrevista coletiva s 15 horas, cerca de uma hora depois de finalizada a primeira, tamanha era a presso por informao. Mesmo tendo passado duas horas com os jornalistas, eles saram da primeira coletiva insatisfeitos. Pressionaram muito, e ento voltamos a receber a imprensa naquele dia como uma maneira de tentar saciar a sede por informaes, embora no tivssemos nada de novo a acrescentar. Repetimos as mesmas respostas. Essa postura em relao s demandas da imprensa foi muito positiva do ponto de vista da imagem da companhia. Mesmo numa situao delicada como aquela, a empresa no se furtava ao confronto com a mdia. Obviamente, no momento em que as demandas eram movidas exclusivamente pela ansiedade, precisvamos falar mais duros: - No estamos preocupados com outras questes agora. O nosso foco nesse momento so as famlias das vtimas, os velrios, enterro, enfim, respeitar aqueles que morreram no acidente. Todas as outras coisas sero respondidas no tempo certo. Isso foi positivo. Reforou o ar de seriedade da empresa e tambm disciplinou aquele processo, que poderia virar um bangue-bangue.
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O fluxo de informaes tambm foi muito importante, passou credibilidade. Fazamos religiosamente nossas coletivas de imprensa a cada 12 horas, o que me lembrava a longa agonia do ex-presidente Tancredo Neves, quando diariamente o Brasil parava para acompanhar notcias do seu estado de sade, mesmo quando o porta-voz aparecia para dizer que no havia nada de novo. Da mesma forma, toda a populao estava ligada, esperando notcias do maior acidente areo ocorrido no pas, e a companhia cumpriu fielmente sua obrigao de prestar esclarecimentos. Um cuidado que deve ser tomado por quem vai comandar a comunicao no meio de uma crise cadenciar as informaes e seguir uma linha nica. No se pode entrar no tiroteio de informaes. A empresa deve revelar o que essencial. Mas isso pode ter um efeito colateral: quanto mais se abre a torneira de informaes mais a mdia sai em busca de contedo. E o melhor nesse processo que a fonte seja a companhia, e no a concorrncia ou fontes sem qualificao. Toda vez que a mdia exagerar em algo, cabe ao porta-voz voltar ao tema e tentar esclarecer a situao para que o assunto volte a nveis aceitveis de dvida. Caso contrrio, perde-se o controle. Como executivo; j estava habituado a viver sob presso, algo que s passa a ser um problema quando no se sabe lidar com ela. O porta-voz precisa ser pragmtico quanto s demandas e controlar a sua emoo na medida do possvel. Se havia demanda por mais informao, trabalhvamos nesse sentido. O que no se pode fazer se esconder, porque o risco fica ainda maior do que se expondo: as demandas viram frustraes e a h outras conseqncias. Uma questo no respondida pode virar a manchete do dia seguinte de um jornal. Desfazer o mal-entendido depois mil vezes pior.
Na Mdia, um Espetculo de Horror
O acidente do Vo 402 virou um show televisivo. Acidentes de avio so notcias em qualquer lugar do planeta, mas a queda espetacular de uma aeronave sobre duas dezenas de residncias no meio de uma megalpole como So Paulo torna as imagens da tragdia um prato cheio para a mdia. Dessa forma, o avio destroa-se uma centena de vezes. As redes de tev fazem reconstituies com animao eletrnica e as repetem exaustivamente em seus telejornais. Tudo isso s faz prolongar o horror. claro que um desastre de tais propores provoca
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todo o destaque da imprensa, mas inegvel que as catstrofes se convertem em um show de imagens que acaba prolongando o clima de emoo.
Catstrofe desperta interesse No dia seguinte, os jornais destacam cada um dos lados da tragdia os dramas individuais, as questes de segurana e os detalhes mais espetaculares da queda como o fato de o trem de pouso do avio, ter ido parar no quarto de um casal de velhinhos. As revistas semanais saram com edies especiais j na sextafeira, portanto 24 horas depois do acidente. A Veja trazia na capa Morte no Vo 402. A edio foi uma das que mais venderam na histria da revista: 264 mil exemplares foram comprados em banca. Para dar uma idia do impacto, vendeu apenas 400 exemplares a menos que a edio que trouxe a entrevista de Pedro Collor, irmo do presidente Fernando Collor, em maio de 1992, cujas declaraes levaram ao impeachment.
Verses fantasiosas, milagres e heris A capa da Isto era a materializao de alguns de nossos maiores temores: Exclusivo: celular pode ter derrubado o avio, tendo ao fundo as imagens de destruio da rua Lus Orsini de Castro. Em situaes de grande comoo, quando a busca frentica pela ltima novidade aprisiona o olhar da mdia, normal que grandes equvocos venham tona. O difcil conviver com essa varivel sempre presente no rastro das grandes crises. No caso do Vo 402, alguns boatos estapafrdios ganharam alguma ressonncia na mdia graas opinio de engenheiros, ex-pilotos, mecnicos; todos devidamente protegidos pelo off, ou seja, falavam sem ser identificado. Essas opinies davam sustentao a matrias como a que tentava dar veracidade s especulaes de que um telefone celular ligado teria provocado uma pane eletrnica que fez a aeronave cair em plena decolagem. No culpo nenhuma publicao por erros durante uma cobertura jornalstica. Tambm penso que o festival de desencontros durante a cobertura do Vo 402 no foi privilgio de nenhuma publicao isolada. Por outro lado, acho que esses erros deveriam ser muito mais discutidos do que so, transformando essas discusses em regras prticas e concretas a serem seguidas em situaes de crise. A melhor maneira de mostrar o comportamento da mdia diante da tragdia transcrevendo trechos da coluna de Marcelo Leite, ombudsmam da Folha de So
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Paulo, profissional da imprensa cuja funo exatamente avaliar os erros e acertos dos jornalistas. O ttulo da coluna emblemtico: Pane jornalstica no Vo 402. Eis alguns trechos do texto: ...No fcil dizer onde imperou confuso maior, se na rua Lus Carlos Orsini, h dez dias, ou na cobertura jornalstica da queda do Fokker-100 da TAM. O acidente enlutou a cidade e ps mostra toda a fragilidade da imprensa diante de uma notcia dessa magnitude. Ler vrios jornais, nos ltimos dias, no significou ficar mais bem-informado, s mais desorientado. Especulaes e informaes contraditrias voavam de todos os lados. O desastre do Vo 402 foi ao mesmo tempo o inferno e o paraso de editores e reprteres: um raio em cu azul, comoo do pblico, demorado sigilo nas investigaes, enorme complexidade tcnica e a reputao de uma empresa de renome em jogo. No meio do tumulto, comeou a frentica e cativante busca das causas. Qualquer migalha de informao, mesmo mal apurada e sem confirmao, corre o risco de virar manchete numa situao dessas. O jogo se resume a ter uma novidade para fornecer a cada dia, enquanto o caso durar. Veja o exemplo do celular expiatrio. Aventado desde a primeira hora como emissor das ondas eletromagnticas do destino, j estava em baixa uma semana depois.... Por vezes, o leitor tem a impresso de que jornalistas no sabem bem do que esto falando quando saltam de falhas mecnicas para eletrnicas, humanas, eletromecnicas, hidrulicas, de manuteno etc. A Folha, por exemplo, chegou a anunciar num ttulo de alto de pgina como grande novidade que o delegado encarregado do caso estava convencido de que ocorreu falha mecnica. Mas qual, e por qu? A combinao de sigilo, emoo e complexidade tambm propcia multiplicao de lendas e raciocnios mgicos. No faltaram milagres e premonies. Afinal, aquele 31 de outubro era o Dia das Bruxas. O piloto Jos Antnio Moreno foi precocemente entronizado como heri. J na sexta-feira (1/11), o programa de tev Globo Reprter anunciou que, num suposto dilogo com a torre do aeroporto de Congonhas, Moreno teria dado conta de um desvio para poupar escola da regio. A revista Veja reproduziu a conversa, com aspas e tudo, mas hoje se sabe que o piloto estava ocupado demais e no trocou uma palavra com o controle. Quando h muitas lacunas numa histria, a tendncia preench-las com imaginao e fantasia. Quanto menos e mais insignificante a causa, mais interessante ela se torna. O mximo alcanado, nessa linha, foi a manchete de anteontem da Folha: Fio partido pode ter derrubado jato. bom esclarecer: no foi encontrado nenhum fio partido. s uma hiptese, provavelmente impossvel de comprovar. De qualquer maneira, a possibilidade de um curto-circuito ser responsvel pelo efeito abre-e-fecha do reversor j tinha sido arrolada cinco dias antes pelo concorrente. O Estado de S. Paulo.
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Antdoto: a verso final A melhor maneira de cortar pela raiz o mal dos boatos dar periodicamente a verso oficial. Quando se cria a regra de que se vai passar um informe oficial a cada 12 horas, no h nenhum problema se voc repetir a verso dada na entrevista anterior. s vezes, repetamos 100% o contedo da entrevista anterior e os jornais publicavam A nova verso oficial. O jornalista ficava satisfeito com o aproveitamento de seu trabalho. Quem escuta a mesma verso sempre consegue perceber um novo ngulo para a notcia. Quem no ouve e acha que perdeu fica saciado. O antdoto contra as especulaes a informao. A todo o momento, importante reiterar a sua verso dos fatos mostrando que a nica oficial. claro que ningum vai conseguir controlar a mdia. A imprensa livre, mas se as posies da empresa forem consistentes e as informaes forem passadas com freqncia e de forma cadenciada, a vontade de especular sobre o assunto vai diminuindo progressivamente. Se por um lado os jornalistas procuram furos de reportagem, por outro eles tm uma preocupao com a prpria credibilidade. No d para sustentar outras verses que no a oficial se elas no forem consistentes, sob o risco de ser desmentido cabalmente. J os milagres e os atos de bravura eram uma faceta que seria explorada inevitavelmente em se tratando de uma tragdia. Sabamos que era impossvel controlar esse lado solidrio-novelesco, que de uma certa maneira respondia s enormes demandas emocionais do momento. Sou muito racional achava que esse tipo de informao no somava nem subtraia. Como era uma coisa confortante achar que o piloto tinha podido desviar a aeronave descontrolada naqueles instantes finais do vo, eu no entrava na polmica, preferia no declarar nada a respeito. No desmentia nem confirmava. No entanto, quando era uma especulao na direo contrria, que pudesse causar algum dano, a a empresa se pronunciava firmemente.
O presidente na mira No dia do acidente, troquei um nico telefonema com o comandante Rolim Amaro, o presidente da companhia. Trabalhvamos h muitos tempos juntos e dados a confiana, a conversa foi muito sucinta. Ele me perguntou como havia sido o acidente, eu disse como estava conduzindo o caso e o alertei para o forte impacto no pas. Ele disse que precisava dormir algumas horas, pois estava pilotando sozinho. S ento iniciou a viagem de volta ao Brasil, que deve ter sido
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terrvel. Ns, que estvamos aqui, encaramos os fatos com adrenalina a mil, cuidando de tudo. Ele, no. Estava longe, sem poder fazer nada. O comandante Rolim chegou na sexta-feira cedo a So Paulo e concedeu a primeira entrevista coletiva s 13 horas. Obviamente, a carga emocional de suas declaraes era muito maior que as minhas ou a de qualquer pessoa da empresa. Ele personificava a companhia. Enquanto eu conseguia controlar minha emoo e me concentrar no fato, ele misturava as coisas, trazia uma carga emocional maior. Por outro lado, o Brasil queria escut-lo e ele no se furtou, por mais duro que tenha sido aquele momento. A primeira pergunta de uma reprter ao comandante Rolim foi muito agressiva: - Vocs dizem que entendem de cliente, mas isso quer dizer que vocs no entendem de avio e por isso a aeronave caiu? Era um golpe no fgado. A jornalista batia justamente na filosofia da empresa, que estava em vo ascendente por causa do diferencial de servio, de oferecer um tratamento vip a todos os passageiros. A resposta a um ataque desse precisa ser forte, no se pode titubear. O comandante rebateu assim: - Quem diz isso voc; no eu. Ns, a empresa, dizemos o seguinte: a TAM respeita seus clientes e somos uma empresa muito segura. O comandante reafirmou que a qualidade do servio no era em detrimento da segurana e provou isso com dados da empresa, mostrando todas as nossas aes nas duas esferas. o tipo de coisa que tem que ser cortada na hora. Um conselho importante: cuidado com as cascas de banana colocadas no caminho pelos reprteres, um escorrego pode ser fatal. Cada dvida tem de ser respondida imediatamente, cortando o mal pela raiz.
Sem Plano de Vo na Emergncia
A empresa no tinha um plano de gerenciamento de crise, guias que os americanos, por exemplo, tanto prezam. As companhias areas norte-americanas possuem manuais de crise que servem de bssola quando se vem diante de desastres como aquele do Vo 402. No tnhamos nada estruturadamente mo a nos guiar no primeiro momento. O que tnhamos era a sensibilidade mercadolgica de uma empresa de servios. Guiado pelo bom senso, fui dando ordens claras e que eram imediatamente aceitas e colocadas em prtica porque
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eram bvias e inquestionveis. Quando eu ligava para um funcionrio para saber como as coisas estavam no seu setor ou para checar o andamento de uma tarefa fosse no hotel, no Centro de Atendimento ou no IML ; as respostas eram muito boas em termos de gerenciamento de crise: - Estou aqui, est tudo em ordem, deixa comigo! As pessoas obedeceram militarmente s ordens e foram construindo tudo que era necessrio, mesmo diante de todo o abalo psicolgico. A primeira experincia positiva da tragdia a seguinte: Qualquer que seja a crise; se houver algum dando ordens claras e fortes, as pessoas seguem. Depois de mais de dezessete horas administrando a crise, l pelas duas horas da madrugada retornei para casa para tentar dormir. Mas obviamente ningum conseguiu: tanto eu quanto outros executivos voltamos ao aeroporto por volta das quatro horas da manh de sexta. Durante aquela longa noite, eu comecei a me inquietar com uma questo: - Ser que esquecemos de fazer alguma coisa importante? Logo cedo no outro dia me ocorreu que a empresa no tinha um manual de gerenciamento de crise. Pedi a um funcionrio que entrasse em contato com alguma companhia area internacional de grande porte que j tivesse traado um plano de ao para momentos como aquele.
Cad o manual? Ligamos apara a American Airlines, que nos mandou prontamente o seu manual - um crisis management plan. Sem que pedssemos, eles tambm j tinham enviado um tcnico da companhia, um funcionrio especializado em gerenciamento de crise para nos auxiliar. O profissional da American j estava a caminho do Brasil e o manual foi passado via fax em poucos minutos. A presteza com que fomos auxiliados serviu de parmetro para nossa conduta diante de acidentes envolvendo outras companhias. No futuro, faramos o mesmo para ajudar empresas areas na Amrica do Sul como a Lapa, companhia argentina. Quando era informado de um acidente areo, ligava para o presidente da empresa e colocava nosso time disposio: mandvamos nossos tcnicos s nossas custas para auxiliar no que fosse preciso. Nessa hora importante ser solidrio e dividir experincias.
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Quando chegou o manual americano, como eu estava muito preocupado se tinha ou no esquecido alguma coisa, devorei-o em minutos. Incrvel, mas intuitivamente ns acabamos fazendo quase tudo que deveria ter sido feito numa situao de emergncia como aquela. O manual dizia assim: Arrume um hotel para os familiares confine-os em um lugar s. D entrevistas coletivas imediatamente. Monte um centro de atendimento e informao. No deixe os vos pararem.
Havia todo o passo a passo. medida que ia lendo, fui me tranqilizando, porque, agindo com bom senso, sem ter nada por escrito para me guiar, tnhamos dado conta do recado. No final, s havamos esquecido de uma coisa: prestar assistncias religiosas, colocando padres, pastores e rabinos no Instituto Mdico Legal e no hotel.
Faltou o padre Ao acabar de ler o manual da American Airlines pedi que meu pessoal chamasse religiosos para dar apoio espiritual aos familiares das vtimas. Comearam a chegar informaes de que nossos funcionrios destacados para dar apoio s famlias estavam ficando muito desgastados. Era preciso entender o processo. Os parentes das vtimas precisam dividir a dor e absorver uma morte to violenta. No comeo no querem acreditar, precisam falar do assunto. O funcionrio da companhia certamente no a melhor pessoa para reconfortar a famlia, afinal est identificado com a empresa, que em ltima anlise a responsvel pela tragdia. S tive tal percepo ao me confrontar com a experincia dos americanos. O funcionrio no est preparado para a difcil tarefa de ajudar psicologicamente pessoas to abaladas. Por maiores que sejam a boa vontade e o real sentimento de pesar, o empregado da companhia no vai conseguir oferecer nada diferente s famlias das vtimas. Nessa hora, s o padre. Ento, no segundo dia providenciamos a presena de religiosos junto s famlias, tanto no hotel quanto no IML. No paramos a. Fomos alm do manual americano. Mandamos tambm vrias psiclogas, profissionais do Laboratrio de Luto da Pontifcia Universidade Catlica (PUC), de So Paulo. Era um outro tipo de conforto, j que estvamos caminhando para um outro momento bastante complicado no dia anterior tinha
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sido feito o reconhecimento dos corpos mais fceis de serem identificados. Daquele momento em diante o reconhecimento dos corpos ia ficando mais difcil, o que fazia aumentar a ansiedade e a dor dos familiares. Era preciso dar assistncia psicolgica e espiritual maior. O clima foi ficando cada vez mais pesado. Comeavam a mudar os sentimentos: da dor passa-se irritao. natural que os familiares das vtimas queiram o corpo, sintam necessidade de velar e enterrar os mortos. Ritos importantes para a aceitao. Em alguns casos esse processo durou alguns dias e s foi possvel com o resultado de exames de DNA. Num processo to delicado, cometemos um equvoco, que foi logo descoberto o corpo de uma tripulante foi identificado como sendo o de um passageiro de fora do estado de So Paulo. Foi preciso realizar testes de DNA para que pudssemos trocar os corpos e as famlias realizarem os respectivos enterros
O que no estava no manual Foi muito importante checar cada uma das nossas aes segundo parmetros internacionais. Mas interessante notar as diferenas culturais. Os americanos, por exemplo, so muito pragmticos. Ns, brasileiros, temos que lidar com a carga emocional muito maior. Como a companhia tinha feito tudo que estava no manual, o funcionrio da American Airlines tentava nos convencer de que no deveria ser feito nada alm daquilo. Eu contra argumentava: l pode ser assim, mas aqui um pouco diferente. As pessoas tm sangue com temperatura. Apesar de algumas diferenas de concepo, a troca de informaes foi muito importante. A grande ajuda dos americanos foi mostrar que estvamos no caminho certo. Eles referendaram nossas decises. No final, teramos tido esse feed back da prpria sociedade, mas num prazo maior. Mas ter logo a confirmao melhor, at em termos de autoconfiana, imprescindvel num momento como aquele. Avalio que a nossa atuao foi afirmativa. O fato de no parar a companhia deu uma enorme credibilidade interna e externa. Precisvamos passar para a empresa que o acidente era um fato isolado. Se todos os vos tivessem sido suspensos e ficssemos dois dias sem voar, seria muito difcil colocar o primeiro avio de novo no ar. Haveria uma dvida martelando na cabea de tripulantes e passageiros: e esse aqui? seguro?
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Do ponto de vista das equipes internas, houve nos meses seguintes um desligamento dos quadros da companhia. Foi uma carga emocional muito forte e algumas meninas no conseguiram continuar, o que nos forou a cobrir rapidamente as vagas. Houve uma reduo de 10% do quadro. Na poca, umas mil aeromoas. O perfil era de jovens de 18 a 25 anos, que estavam fazendo trabalho temporrio. No era uma escolha para a vida inteira. Quando se viram diante de uma situao como aquela, naquela fase de suas vidas, foi natural que desistissem e buscassem outros caminhos. Mas acho que as foras das equipes, naqueles dias, foi fundamental. No parar foi uma deciso correta. O fato de termos dado assistncia s famlias logo de sada tambm foi essencial. Juntamos todos no mesmo lugar e criou-se uma espcie de grupo de auto ajuda. Um falava com o outro sobre o ente querido que tinha perdido, dividiam a dor. A ausncia do padre ns corrigimos rapidamente. Nossa postura chegou a ser elogiada na edio da Veja daquele final de semana, um trecho da reportagem da revista dizia o seguinte: Na sexta-feira, quando o comandante Rolim chegou ao Brasil, teve uma agradvel surpresa: seu pessoal se sara muito bem. Os vos decolaram com lotao quase normal, as aes comeavam a se recuperar, com um aumento de 6% naquele dia, contra uma queda de 22% do dia anterior.
O Custo e os Impactos
Um acidente de avio custa US$ 1 bilho, segundo estimativas internacionais do setor de aviao civil. No se trata do custo da aeronave, que o de menos, pois o seguro cobre os danos, assim como as indenizaes aos familiares das vtimas. O que se perde imagem, perde-se recall; passa ano entra ano, as pessoas voltam a falar no assunto. No dia 31 de outubro a perda de passageiros nos vos da companhia foi pequena, mas nos dias seguintes a coisa foi aumentando. Nas duas primeiras semanas aps o acidente, operamos com trfego areo muito baixo, registramos uma queda de 70% no nmero de passageiros. Mesmo assim a ordem era que todos os vos decolassem, com ou sem passageiros. Decolava aeronave sem nenhum passageiro a bordo. bvio que isso acarreta prejuzo financeiro, mas naquela hora a nossa preocupao era outra: estvamos com os olhos voltados para a imagem que estaramos passando naquele momento to delicado. Parar
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de voar seria um pssimo sinal. Voar vazio melhor do que perder em imagem; um custo infinitamente maior, porque pode ser irrecupervel. A queda no trfego areo uma das conseqncias imediatas de um acidente, com reflexo em todas as companhias e no apenas naquela envolvida diretamente com o fato. Na poca, realizvamos uma mdia de 400 vos todos os dias. No ano 2000, alcanamos a marca de 700 vos por dia. A companhia nunca parou de crescer e soube superar um momento crtico. Aconteceu o acidente, todas aquelas pessoas morreram, mas ns tnhamos que brigar pelo nosso direito de sobreviver como empresa. Queramos continuar atuando e prestando um bom servio. Uma companhia que no tivesse essa garra, essa pujana, talvez fechasse aps o episdio. No prego da Bolsa de Valores de So Paulo as aes da TAM despencaram 22% no dia do acidente. Mas ao final do ano, dois meses depois, fechamos uma nova valorizao de 100%. No balano de 1996, a empresa computou o dobro do faturamento em relao ao ano anterior. Uma faanha ainda maior em tempos de administrar as conseqncias de uma tragdia de repercusso nacional. O acidente do Vo 402 ocorreu no momento em que a empresa se preparava para novos vos. O comandante Rolim Amaro estava indo negociar nos Estados Unidos a compra de seis novas aeronaves. A ampliao da frota era pr-requisito para entrar nas rotas internacionais e fortalecer a nossa posio no mercado interno.
Lies da Tragdia
Primeira Lio: No economizar esforos para descobrir as causas Continuamos a trabalhar para rapidamente descobrir as causas do acidente. As equipes tcnicas corriam atrs das possveis explicaes tcnicas. Os engenheiros viravam noites tentando descobrir que falha havia provocado a queda do avio. Liam e reliam as informaes das caixas-pretas. Uns cinco dias depois, j tinham um bom caminho a seguir. um tempo recorde em termos aeronuticos, uma coisa fantstica. O esforo e a vontade eram to grandes que ningum do setor ia dormir. Ficavam todos ali, trabalhando diuturnamente. Tnhamos uma dica muito boa de um mecnico da Lder que viu o reverso do avio abrir em plena decolagem. No comeo achvamos que era histria da Carochinha, nunca tnhamos ouvido falar em coisa semelhante na histria da
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aviao, mas dada a qualificao do mecnico, que era especialista em motores, percebemos que a informao era quente e ele no estava falando bobagem. O mecnico desenhou uma trajetria visual do avio que batia com a descrio da caixa-preta. A histria foi ficando bastante consistente. Fomos perseguindo essa pista. Nossa equipe de engenheiros era muito boa e um deles teve um estalo e descobriu teoricamente qual teria sido a pane a partir das informaes do mecnico e da leitura das caixas-pretas. Como tnhamos um avio em reviso no hangar, fomos simular a pane em uma aeronave parada para verificar se podia acontecer de novo a abertura do reverso numa decolagem. Para que uma pane daquelas acontecesse, era preciso que uma srie de fatores fosse se somando, em cadeia, o que no era uma coisa trivial. Mas pagamos para ver. O reverso um sistema que se abre na turbina logo aps o pouso e funciona como freio auxiliar do jato. Trata-se de um sistema comum, testado e aprovado h dcadas. A chance de uma pane como aquela acontecer era nfima uma em um bilho. Numa das noites, j no sexto ou stimo dia, os engenheiros da TAM conseguiram simular a falha no hangar - o reverso abriu e fechou diante dos nossos olhos em plena simulao de vo. Ficamos perplexos por termos conseguidos. Imediatamente ligamos para o rgo europeu de segurana, com sede na Inglaterra, e para a fabricante do jato, a Fokker (empresa holandesa). Comunicamos a gravidade da descoberta: - Identificamos um problema, precisamos de vocs aqui, porque provavelmente essa nossa descoberta vai gerar uma modificao em todo os avies do mundo e no somente nos Fokkers Outros avies usavam um sistema de reverso parecido. Provavelmente, podem ter ocorrido outros incidentes como aquele sem que jamais tenha se descoberto. S conseguimos chegar causa porque o acidente aconteceu em um jato que estava decolando de um aeroporto como o de Congonhas e ter sido testemunhado por um mecnico de motores. Aquela dica foi fundamental. Mas a coisa no era to simples. Tanto que, quando os tcnicos europeus chegaram ao Brasil, os engenheiros da companhia no conseguiram reproduzir, de cara, a pane. Era incrvel: noite, sozinhos, conseguamos fazer o reverso abrir, mas, no dia seguinte, quando eles chegavam, a coisa no funcionava. Isso aconteceu duas vezes. Eles j estavam achando que ramos malucos. Ns tambm no estvamos entendendo mais nada. At que um mecnico deu um palpite e disse que a culpa era a luz. Um engenheiro logo descartou tal
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possibilidade, dizendo que a luz do sol no tinha como interferir numa pane eletrnica. Mas a caiu a ficha: poderia ter relao com a temperatura. Ento chamamos os tcnicos para ir ao hangar noite e a pane novamente se repetiu diante de todos. Fechamos a questo: Quando a temperatura baixava dos 21 graus o sistema falhava e a pane ocorria. Se os termmetros marcassem mais de 21 graus naquela amena manh de outubro, o PT- MRK no teria cado! A pane no se repetia acima dessa temperatura. Os termmetros marcavam 20 graus em So Paulo na hora do acidente. Isso no foi divulgado, no saiu na imprensa, mas foi levado ao conhecimento do fabricante. Tnhamos como causa daquele acidente uma sucesso de pequenos defeitos em um sistema que, at ento, se imaginava prova de panes, somando a um fator ambiental. A juno de todos esses fatores originou uma tragdia daquelas propores. Somente a partir daquele momento comeamos a nos tranqilizar. Imediatamente mandamos checar a frota inteira. O risco de a mesma pane novamente acontecer em um dos nossos avies era zero dali em diante. No final de novembro saiu um relatrio preliminar do DAC, de sete pginas, mostrando que tinha havido falha eltrica no Fokker- 100, que era de responsabilidade do fabricante. A explicao mais provvel do acidente era um defeito em um rel que aciona o reversor. Por causa da falha, o aparelho abriu-se na decolagem, tirando velocidade do avio e causando a queda. No dia 7 de novembro, a Fokker j havia divulgado um documento com novas normas de segurana a serem aplicadas em toda a sua frota mundial, com base no que ocorreu naquele fatdico dia 31 de outubro de 1996 com o Fokker- 100 da TAM. Na aviao, os acidentes so pesquisados a fundo e cada investigao contribui para tornar o avio um meio de transporte cada vez mais seguro.
Segunda Lio: extremamente difcil explicar aspectos tcnicos Tnhamos o interesse empresarial e a obrigao moral de dar uma satisfao opinio pblica. Mas era extremamente complexo explicar as causas tcnicas do acidente. A pane s fazia sentido para quem estava familiarizado com a linguagem da aviao, como engenheiros aeronuticos, pilotos, enfim, gente do ramo: era algo como dizer que a impedncia do solenide entrou em looping no sistema. Ningum de fora consegue entender isso e traduzir quase impossvel. Explicamos ento que houve uma auto-interferncia no sistema, que em dadas
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condies muito especficas poderia ocasionar a abertura do reverso invertendo a lgica do sistema, que inclusive contava com uma proteo para evitar que o reversor funcionasse em vo. Era uma coisa sria do ponto de vista aeronutico e foi identificada graas ao acidente. O mais importante a dizer que, uma vez detectada, no voltaria mais a acontecer. Tentamos simplificar as explicaes das causas do acidente da seguinte forma: - Uma auto-interferncia foi constatada e imediatamente consertada em todos os avies da nossa frota, isso no vai mais acontecer.
Terceira Lio: No d para se eximir da culpa Um acidente um fardo pesado que qualquer empresa de aviao tende a carregar por muitos anos. Mesmo tendo sido detectada a causa e provado que a empresa no era responsvel diretamente, no d para eliminar a culpa da companhia. Sempre que se tentava bater nesta tecla, soava falso. ramos coresponsveis. Mesmo diante das evidncias de que a causa do acidente era um problema do fabricante, que a companhia no tinha responsabilidade direta, no poderamos jamais nos eximir da culpa.
Quarta Lio: O funcionrio pode ser um grande aliado Um grande aprendizado de todo esse processo foi a importncia de alcanar o pblico interno. Fizemos uma comunicao forte e eficaz com os funcionrios da companhia, de todos os setores. Partamos do princpio de que nossos empregados levavam informao para fora. Se eles no estivessem convencidos, no iriam convencer ningum. Participei de vrios encontros com diversas equipes de profissionais, explicando detalhadamente as causas do acidente. Mostrava a pea responsvel pela abertura do reverso e pela queda do jato uma pea que custa US$ 5. Ao mesmo tempo, reiteramos que a pane no iria mais se repetir, que todas as providncias de segurana tinham sido tomadas. Enfatizvamos o fato de que aquele era um acidente de probabilidade estatstica mnima uma falha em um bilho. Que probabilidade maior de acontecer seria nos Estados Unidos, pelo enorme trfego areo que acaba puxando as estatsticas desfavoravelmente para o seu territrio. Era totalmente inesperado que acontecesse justamente no Brasil, em Congonhas e num vo nobre de pontearea.
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Passvamos ainda uma mensagem de otimismo, de que estvamos cuidando das famlias das vtimas, que estvamos cuidando da empresa e que tnhamos que seguir em frente. - Aconteceu o desastre, vamos cuidar das pessoas e cuidar da nossa empresa. No podemos parar. Um grupo de funcionrios que mereceu nossa especial ateno foi o dos pilotos. To logo comprovamos a pane no hangar, chamamos nosso grupo de vo, que j estava nos apoiando fortemente. O piloto um animal interessante. Ele, mais do que qualquer outra pessoa, precisa estar muito seguro quando est voando. Claro que eles estavam entre os mais interessados em saber as causas do acidente. Os pilotos tendem a proteger o colega e achar que foi a mquina que falhou. Nunca o homem. Se reconhecerem que a falha humana; reconhecem que eles tambm tm fraquezas. natural. Mas as estatsticas demonstram que, em 90% dos acidentes, a falha do homem e no do equipamento. Nesse caso especfico, foi a mquina.
A Guerra Judicial
Assim que retornou ao Brasil, o presidente da companhia passou a visitar as famlias das vtimas do acidente. O planejado que fosse levar os psames pessoalmente a todas as 99 famlias, mas ele s cumpriu 80% disso. Foi atropelado pelo fator tempo. Nas primeiras visitas, no calor dos acontecimentos, a demanda das pessoas era por solidariedade. Conforme os dias iam passando a ss era possvel fazer no mximo sete visitas por dia as demandas mudavam e passavam para a esfera legal. Quando ele chegava a uma casa, o advogado j estava presente, o que fugia do objetivo, que era levar conforto. Se fosse para discutir as questes legais, que fosse o advogado da companhia e no o seu presidente. O comandante Rolim se props de corao a fazer as visitas, mas a partir de certo momento as visitas se tornaram inoportunas. quando comea a segunda crise provocada pela tragdia e que tem uma durao maior: a questo do valor das indenizaes aos familiares. Feito o reconhecimento de todos os corpos, a companhia comeou a trabalhar junto s seguradoras. A princpio, a posio das empresas de seguro era a de que deveramos seguir estritamente o que dizia a lei e pronto. Ns reagimos com fora e fechamos a questo de que a TAM oferecia s famlias dez vezes mais do que
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o estabelecimento na legislao brasileira. No d para chegar para a sociedade e dizer que iramos pagar apenas o que estava previsto em lei, que eram US$ 15 mil. Nossa oferta inicial s famlias foi de US$ 150 mil. Aqui surgiu um grande problema: nossa proposta tinha que ser nica, no havia como a prpria empresa arbitrar e oferecer valores diferentes por passageiros e dizer que uma vida valia mais do que outra. Tentamos explicar para as pessoas que esse, na verdade, era um procedimento mundial. Todos os acordos eram feitos em Londres, onde fica a sede do rgo regulador. De sada conseguimos multiplicar por dez o que a seguradora estava disposta a pagar. Era uma exceo que estvamos criando, em respeito s pessoas. Tanto que a nossa postura abriu um precedente e outras companhias envolvidas em acidentes ocorridos em vrios lugares do mundo seguiram essa linha. Quebramos esse paradigma, mas no conseguimos convencer todas as famlias. Deixamos claro que quem concordasse faria um acordo amigvel naqueles termos. Para quem no ficou satisfeito o caminho era a Justia o juiz iria decidir valores, fazer os clculos dos ganhos durante a vida produtiva de cada uma das vtimas. Nos prontificamos a ajudar as famlias a fazer a conta, para saber mais ou menos quais eram as referncias e assim poder tomar as decises. O interesse da empresa era resolver a questo a mais rpida possvel, mas o processo estendeu-se por quase trs anos. O primeiro encontro com os representantes das famlias das vtimas aconteceu uns dez dias depois do acidente. Algumas famlias aglutinaram-se, tinham o mesmo advogado, j se conheciam. No havia consenso entre os advogados. A empresa insistia no fato de que estava completamente desarmada, que queria negociar. Mostrava como as indenizaes eram pagas em todo o mundo, mas alguns advogados diziam que no. Para complicar, no havia nenhum outro caso semelhante no pas. Os outros acidentes foram bem menores, em outra poca.
As Vivas da TAM A questo fugiu ao controle. Surgia em seguida a associao criada pelas vivas da TAM, como ficaram conhecidas as mulheres que tomaram a dianteira da briga judicial. A situao foi se complicando e, em alguns casos, as famlias no haviam ainda recebido a indenizao no fim de 2002. As aes ainda estavam na Justia. Houve quem entrasse com processos no exterior. No balano geral, quem fugiu daquela nossa orientao inicial se deu mal do ponto de vista financeiro. Um processo fora do Brasil implica custos bem maiores, mais advogados. Ao final, a
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sentena nos Estados Unidos, quando descontados todos os custos judiciais, ficou bem prxima aos valores da nossa oferta inicial. Para piorar, a Justia brasileira ainda causou problemas nos casos em que havia filhos menores. Era preciso estabelecer tutores, ou seja, a coisa deu uma embolada desnecessria. Se do ponto de vista estritamente financeiro a opo pela via judicial no foi a mais proveitosa para as famlias das vtimas, do ponto de vista espiritual no sei avaliar. Cada um que pode julgar. A disputa judicial pode ter tido um efeito positivo do ponto de vista de estar brigando por direitos. claro que havia um dilema para aquelas pessoas: brigar pelo dinheiro ou pelo direito. Essas questes ficaram misturadas. A companhia conseguiu fazer metade dos acordos amigveis. Na maioria dos casos a seguradora pagava rapidamente. Em outros, quando apareceu alguma complicao, a prpria empresa pagou aos familiares e foi discutir depois com a seguradora, naquela linha de resolver o mais rpido possvel os impasses.
Pane na comunicao dos direitos Avaliando a situao friamente, acho que a empresa falhou na comunicao dos direitos aos familiares das vtimas. Era doloroso falar em dinheiro diante da perda to recente e violenta, mas deveramos ter deixado claro que a soluo era nica. A prova de nosso erro o surgimento do movimento das vivas. Tentamos nos aproximar das lderes algumas vezes, mas as tentativas foram infrutferas. Uma dessas tentativas foi feita pelo prprio presidente da companhia, em outra fui eu, depois enviamos o diretor tcnico da empresa, que achvamos ser a pessoa mais indicada era tranqilo, passava credibilidade. Ele foi l, explicou tudo. Falava dos caminhos para as indenizaes, ponderava que os advogados deveriam falar coisas diferentes, mas que cabia a elas julgar o que era melhor. O discurso era sempre o mesmo: - No queremos pagar pouco nem muito. Temos que pagar o justo. No podemos pagar nada alm disso. uma questo mundial. No podemos fazer no Brasil um acordo diferente do que feito na Indonsia. A seguradora internacional. S que os advogados das famlias falavam de aes nos Estados Unidos onde se pagavam no sei quantos milhes de dlares. A criao da associao foi muito ruim para a empresa e para as vivas. Foi desgastante para os dois lados. Ns realmente queramos resolver a situao, mas falhamos, no conseguimos resolver amigavelmente, apesar dos insistentes trabalhos de aproximao. Ficou
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o impasse. Acho que a indenizao em casos de acidente areo ainda um ponto em que a sociedade brasileira precisa avanar.
A fora de um gesto simblico Vou usar a experincia de uma companhia area asitica para ilustrar o poder de um gesto simblico e como os julgamentos so subjetivos. Logo depois do desastre no Brasil, ocorreu um grave acidente na sia. De cara, a companhia disponibilizou um monte de dinheiro para todas as famlias das vtimas para fazer frente s despesas iniciais, inclusive o gastos com funerais. O valor era menor do que ns gastamos no Brasil, mas era tangvel: colocava-se o cheque na mo de uma pessoa da famlia e dizia que podia gastar at aquele limite, de US$ 20 mil. No era necessrio prestar contas. Foi incrvel o retorno desse gesto: era confortador. A companhia asitica fez muito menos que a TAM, mas pareceu muito mais. Aqui, ns mandamos trazer filho da Alemanha, compramos covas, fazamos tudo o que era solicitado. Mas as pessoas no viam isso como dinheiro. Esse esforo no aparecia. E isso foi outro aprendizado.
Um Atentado no Caminho
A companhia passaria por outra prova de fogo oito meses depois do acidente. Era feriado de 9 de julho de 1997 em So Paulo, eu estava em casa quando recebi um telefonema da empresa. - Olha, melhor o senhor vir para c, porque o Bispo Hotel Kilo acabou de pousar com a carga do poro aberta em pleno vo. Parece que foi feio. Fui correndo para o aeroporto. Quando cheguei l j estavam levando o avio para o hangar. Havia um buraco de 10 metros quadrados na fuselagem do PTBHK. Lembro-me de que um engenheiro ainda falou: - Nossa, que mquina poderosa. S uma estrutura muito forte para conseguir terminar o vo nessas condies. Entramos no avio naquele clima de total perplexidade. Logo percebi que se tratava de algo completamente alheio ao meio aeronutico. Havia cheiro de qumica no ar e um cinzeiro cravado no teto. Pedi ao engenheiro para verificar se por ali passava algum tubo de presso que poderia ter estourado. No havia nada
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disso. Naquele momento a Aeronutica mandou cercar o avio para fazer as investigaes como devia. Todos os elementos indicavam um atentado.
De mos atadas: a contrainformao Nesse episdio, lidar com a mdia foi bem mais difcil do que o acidente do Vo 402, porque no se podia dar a verso oficial . Estvamos proibidos: no havia interesse de se divulgar que havia ocorrido um atentado no Brasil. Estvamos em um terreno delicado, onde no se podia falar tudo por se tratar de assunto de segurana nacional. O Brasil no tem histrico de atentados desse tipo, ento eu desconhecia esse lado. claro que, no meio de uma crise, a transparncia sempre melhor. Era pssimo convocar uma coletiva e dizer que no podia falar porque no podia falar. De mos atadas, a empresa ainda foi vtima de um certo servio de contrainformao. Surgiram rumores de que o acidente fora causado por falha estrutural. Obviamente, para a companhia isto era ruim. Comeou-se a colocar em dvida o que no tinha dvida. A polcia sabia que era um atentado. Havamos chamado o grupo antibomba, o pessoal do DAC tambm estava ciente de tudo. Um tenente chegou para mim e disse que aquilo era fruto de uma bomba tal e tal, eles sabiam exatamente qual era o explosivo. Para a companhia a questo estava fechada, mas no podamos nos pronunciar. No hangar, o avio foi imediatamente cercado pelas autoridades para que nada vazasse. Mas a contra-informao comeava a ficar pesada, no sabamos quem estava por trs. Precisvamos agir rpido. Um editor da revista Veja estava na empresa naquele momento. Demos um jeito de lev-lo junto com o fotgrafo ao hangar. Foi tirada uma foto do avio que era esclarecedora, no deixava dvidas de que aquele buraco s poderia ter sido feito por uma bomba. Era a melhor resposta s insinuaes de que era uma falha estrutural. A reportagem de capa da Veja trazia a foto mostrando o estrago de dentro da aeronave, com a seguinte chamada: Como foi a exploso no vo 283 e quem so os culpados. O texto falava de todos os fatos espantosos daquele acidente: um passageiro ter sido expelido do jato, a aeronave ter conseguido prosseguir o vo sem ao menos sacolejar com um rasgo daquelas propores e 55 passageiros desembarcarem inclumes. Mas o grande destaque da reportagem era o fato de a detonao de uma substncia qumica ter provocado o desastre com o Fokker-100. Dessa forma, a empresa conseguia trazer a questo para a interpretao correta. No
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podamos deixar que a opinio pblica pensasse que tinha havido uma falha da companhia no episdio. Atentados e bombas so questes que mexem com o meio militar onde a informao recebe um tratamento diferente. Eles tinham outras preocupaes. S que no meio tinha a imagem da empresa, que estava em perigo. O fato de ser um segundo acidente era muito ruim, um momento de a imprensa e as pessoas lembrarem do anterior. Revive-se o drama. E aquela era uma histria muito complicada, em que a empresa no conseguiu se posicionar rapidamente. No chegamos l em 12 horas e dissemos: foi um cara que entrou no avio e colocou uma bomba. Tinha um monte de coisa que no sabamos. O delegado dizia ter um suspeito, mas no divulgava o nome. Havia todo um mistrio, a gente tentava entrar mais fundo no caso, mas no conseguia. At que ficou comprovado que o professor Leonardo Teodoro de Castro era o autor do atentado. Mas essa crise durou uns trs meses.
Novo pesadelo: um corpo que cai A informao de que um passageiro havia morrido na exploso do Vo 283 foi uma ducha de gua fria. O engenheiro eletrnico Fernando Caldeira de Moura foi lanado para fora do avio com a fora da exploso, despencando de uma altura de 2.400 metros, antes de cair em um stio nos arredores da capital paulista. O fato de haver uma vtima fatal tornou o acidente 50 vezes maior. Comeamos ento a ir atrs da histria, porque ningum tinha percebido que o passageiro tinha sido ejetado. Houve o estouro, o avio no estava cheio e a vtima estava na poltrona errada sentou-se na fileira sete, mas mudou de lado. Ele caiu porque provavelmente estava sem cinto. Foi uma morte extremamente violenta. Havia ainda confuso em torno do passageiro que teria sido puxado para dentro da aeronave e poderia ter cado pelo buraco. Na verdade, era o professor e a cena no passava de uma tentativa de suicdio. A morte de um passageiro daquele modo terrvel e espetacular marcou bem o segundo episdio. Foi como se tivesse cortado em cima de uma cicatriz. Foi muito difcil sarar. O segundo acidente foi uma agresso. Entraram na nossa casa, roubaram e nos agrediram em um momento de extrema fragilidade. Como se defender? Voc culpado por deixar a porta aberta? Ento o jeito era provarmos que no tnhamos deixado aporta aberta. Tambm no era legtimo dizer que a empresa era vtima. Havia um morto. Era muito constrangedor.
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A Reconstruo da Imagem
A TAM uma empresa que se diferencia da concorrncia na qualidade da prestao de servios. Na hora do acidente, legitimamente, as pessoas reconheciam esse lado, tanto que, ao mesmo tempo em que havia uma demanda por respostas, havia tambm solidariedade. Recebemos cerca de 50 mil mensagens de apoio. Passageiros do mundo inteiro, concorrentes todos mandando mensagens de solidariedade. Dizendo que estava conosco. Afinal, a empresa sempre deu muita importncia ao tratamento do cliente. Tratar bem o cliente e o tapete vermelho estendido frente de todas as aeronaves simbolizava isso era nosso diferencial. No momento do acidente, as pessoas reconheciam isso, o que nos deu fora para olhar para frente. Tnhamos um crdito de confiana e era a hora de us-lo. Restabelecer o prestgio da empresa era um trabalho em longo prazo. Vou relacionar alguns momentos dessa trajetria:
PRIMEIRO MOMENTO: Tirar a marca do ar Aps o acidente, tiramos totalmente a empresa da mdia. Entramos numa fase zero de publicidade. ramos um grande anunciante, mas mandamos tirar nossa marca de jornais, televiso, de cartazes e outdoors. Demoramos trs anos para voltar televiso com filmes que no fossem factuais. A comoo da sociedade no permitia fazer anncios promocionais da empresa usando uma das maiores armas da publicidade, que justamente a emoo. No poderamos nunca fazer filmes emocionais. Testamos alguns anncios nessa linha, mas a resposta era muito clara: a publicidade tinha pontos positivos, mas trazia toda a carga negativa do acidente. Ento os anncios eram bem tcnicos e diretos: So PauloFortaleza trs vezes ao dia. . A comunicao tinha de ser bsica, tcnica. S no quarto ano aps o acidente, a TAM comeou a receber o perdo da opinio pblica para fazer o marketing mais humano, o que tinha a ver com a caracterstica de empresa de servios. Fomos voltando aos poucos mdia. A questo de segurana um tabu no marketing do setor de aviao s tratada subliminarmente. Uma das maneiras que achamos para passar a idia de que ramos uma empresa segura foi no momento em que incorporamos os Airbus frota. A publicidade era em cima do fato de ter a mais nova e moderna frota de aeronaves do Brasil e do mundo. H um conceito forte de segurana por trs desse tipo de anncio, embora no seja explcito.
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SEGUNDO MOMENTO: Transportando o presidente da Repblica A deciso de participar da concorrncia para a escolha da empresa area que seria responsvel pelos deslocamentos do presidente Fernando Henrique Cardoso ao exterior no teve nada a ver com o acidente. No era uma estratgia de mostrar que a companhia era segura. No caso, tratava-se de uma ao institucional e uma oportunidade mercadolgica de ter a bandeira brasileira nas nossas aeronaves. Estava nascendo ali o slogan orgulho de ser brasileira. Alm do mais, era o dbut internacional da companhia. Ter o presidente a bordo de uma de nossas aeronaves em seus deslocamentos para fora do pas era uma forma de divulgar nossos vos internacionais. A TAM tinha a marca forte de ser uma empresa regional, por isso a nfase de estar no Brasil e no mundo. Mas claro que transportar o passageiro mais importante do pas passava tambm a imagem de que as aeronaves eram seguras.
TERCEIRO MOMENTO: O prmio de empresa do ano Em 1 de julho de 1997 saiu o resultado do ranking Melhores e Maiores da revista Exame, o maior prmio de excelncia empresarial do pas. A TAM foi a empresa escolhida. A habilidade para lidar com os efeitos do acidente de outubro sem comprometer seu desempenho fez da TAM a empresa do ano. Para empanar o brilho da conquista, menos de dez dias depois ocorreu o atentado em uma de nossas aeronaves, o que fez a premiao ser questionada. Sempre que ocorrem fatos assim, a sociedade se polariza. A empresa ainda estava em litgio com as vivas e o acidente do Vo 402 no havia feito um ano. A Exame teve coragem de bancar o prmio apesar das crticas. Em um texto publicado na revista Observatrio da imprensa, o diretor de redao da revista, Paulo Nogueira, defendeu as razes da premiao da seguinte maneira: ...Ns, na Exame, nos sentimos absolutamente seguros em relao escolha da TAM como a empresa do ano. Nossa escolha no se deveu apenas aos esplndidos nmeros da empresa. Mas sobretudo maneira como ela reagiu queda do avio em outubro passado. No a nossa voz; a voz do mercado. Como est exposto em nossa reportagem, os passageiros voltaram quase que nos nveis anteriores aos do caso do Vo 402 e as aes da TAM se recuperaram inteiramente. Como corolrio disso, o Grupo Garantia que pode ser acusado de tudo, menos de queimar dinheiro fechou um negcio de vulto com a TAM. Tivemos uma deciso jornalstica, no emocional. E nossos leitores, em sua maioria, entenderam assim, como ficou claro nas mais de trinta cartas que recebemos a propsito da escolha e da reportagem que fizemos. A maior parte das cartas contrrias que recebemos foi enviada por parentes dos mortos de outubro,
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compreensivelmente magoados com a escolha. Lamentamos cada morte, mas isso no pode distorcer e desfigurar nosso julgamento jornalstico. Agir de outra forma seria uma concesso nossa hipocrisia e ao cinismo. O reconhecimento da Exame foi muito bem recebido no ambiente empresarial. Trata-se de uma publicao econmica voltada para o empresariado. Para a companhia, o prmio foi a confirmao de um gerenciamento de crise bem feito. Foi legtimo. Tanto que, em seguida, ganhamos outros prmios nacionais e internacionais. No especificamente pela superao da crise, mas pelo nosso desempenho e por nossos dados de eficincia.
O Renascer das Cinzas
O primordial para emergir de uma tragdia como a do Vo 402 a vontade que tnhamos empresa e funcionrios de dar a volta por cima. Se uma empresa, principalmente na rea de servios, no demonstrar garra e no tiver uma liderana firme, impossvel sair de uma crise daquelas propores. Foi fundamental o papel do presidente da companhia, o seu carisma. Os pssaros migram seguindo um lder, no tem jeito. Se o lder erra o caminho, os outros vo atrs. Nessa hora a fora do lder passa para a empresa, em primeiro lugar. Dos funcionrios, ela chega ao cliente e dali ao mercado. No d para sair de uma crise como essa sem ter uma ou mais lderes dentro da empresa, todos seguindo na mesma direo; unidos e tomando decises. Posso citar uma situao exemplar: lembro-me de que horas depois do acidente, naquele nosso Centro de atendimento, uma das atendentes, uma moa que ganhava um dos mais baixos salrios na companhia, tomou uma deciso que custava milhares de dlares sem consultar ningum. Mandou buscar os familiares de uma das vtimas na Alemanha. Ela fez uso de uma autonomia que foi dada por ns, dirigentes, de que teria de ser feito tudo que estava ao nosso alcance naquele momento. Ao ser informando do caso, fui at a funcionria e lhe dei os parabns. Todos captaram a mensagem de que vinha de cima: muito mais importante mostrar que somos solidrios do que criar embargos, burocratizar e ficar pensando em custos. Esse tipo de postura estimulado pelo exemplo. Isso vale para o bem e para o mal. Se de alguma maneira o presidente ou a diretoria tm atitudes dbias ou se esconde, o resultado pode ser catastrfico. Repercute em cadeia. Mas se as pessoas que esto no topo da hierarquia acharem que aquele o momento final
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da empresa, assim ser. O mercado nunca mata a empresa. Somente a prpria empresa pode se aniquilar. As decises vo caber sempre companhia. E a companhia feita de homens e mulheres que, no momento extremo de crise, vo ser chamados a agir. Ns agimos e sobrevivemos.
As lies que ficam:
O que e para que serve um Plano de Gerenciamento de Crises?

A TAM, como se viu, no dispunha de um Plano de Gerenciamento de Crises. Isso no impediu a empresa de conduzir com competncia a crise provocada pela tragdia do Vo 402 o que prova que bom senso e equilbrio so ferramentas sempre teis. Mas esse sucesso no caso TAM no pode ser entendido como prova de que planos de crise so desnecessrios. Ao contrrio: depender do talento individual de um executivo ou da intuio de um grupo num momento crtico apenas um outro nome para improvisao. E o improviso, a falta de preparo, costuma ser a semente das grandes crises. luz da bibliografia mundial sobre gerenciamento de crises, pretendo tratar justamente desse instrumento to importante na soluo nos conflitos de imagem: os planos de crise. Ao final de cada relato dos protagonistas neste livro, irei aprofundar um tema importante, suscitado em cada caso. Neste primeiro, As lies que ficam vamos buscar respostas para as seguintes questes: O que um Plano de Gerenciamento de Crise? De que composto? Como cri-lo e utiliz-lo no dia-a-dia das corporaes? e, afinal, Por que possvel planejar previamente uma crise?
Antes de falarmos do plano em si, preciso descrever algumas premissas que embasam a prpria tcnica do Gerenciamento ou Administrao de Crises. Esse um campo da comunicao que vem sendo estudado h relativamente pouco tempo, desde meados da dcada de 1970, inicialmente nos Estados Unidos. A principal premissa da administrao de crises a de que esse tipo de evento segue um certo padro. No caso de uma tragdia aeronutica, aps a queda da aeronave haver uma grande comoo, uma forte presso para que seja divulgada a lista de passageiros, uma busca frentica da causa do acidente, uma enorme exposio negativa da marca da companhia area, as cerimnias de
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despedida dos mortos, os dramas familiares, as discusses sobre indenizaes etc... Ou seja, com maior ou menor nvel de preciso, possvel prever os desdobramentos de uma crise e fazer um planejamento para situaes extremas. Essa foi a lgica que comeou a definir os contornos do gerenciamento de crises: as crises tm um padro. Se existe esse padro, logo h determinados impasses e dilemas que se repetem de forma regular e, sendo essa a premissa, conseqentemente o melhor momento para encontrar as formas mais adequadas de lidar com essas dificuldades antes que as crises eclodam. A palavra-chave do gerenciamento de crises, portanto, preveno. Adotar uma atitude preventiva significa, na prtica, mapear as dificuldades que podero surgir e definir solues quando a cabea no est quente, nem a presso insuportvel. Na hora da crise, o importante lidar com o problema da forma mais adequada e isso muito mais fcil se houve um planejamento prvio. Resumindo: hora de crise hora de reagir e no de planejar. Planejamento se faz em tempos de normalidade. E quanto melhor for, melhor ser a resposta quando a rotina for quebrada. claro que o ideal que no haja crises. Mas se preciso trabalhar no dia a dia com empenho para evit-las, fundamental tambm ter em mos um plano claro e objetivo para o caso de o pior cenrio se tornar inevitvel. Essa perspectiva o ponto central do conceito de gerenciamento de crises. Antes de analisar alguns aspectos de um plano para situaes desse tipo, um pouco de histria. Os planos de gerenciamento de crises nasceram com outro nome planos de contingncia, e na origem sua finalidade era distinta, procurando antes de tudo prever todas as aes logsticas que organizaes de grande porte (governo, indstrias que lidam com matrias-primas perigosas, como petrleo, por exemplo, ou empresas que prestam servios a pblicos amplos), precisam realizar no caso de uma calamidade. Planos como esses continuam ser exaustivamente dissecados e so decisivos no s quando grandes catstrofes acontecem, mas sobretudo para evit-las.2 A grande guinada conceitual foi quando os profissionais da rea, tomaram emprestadas essa expresso Plano de Crises e a aplicaram no contexto
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O autor cita que: No captulo 8 sero apresentados alguns pontos capitais de um dos melhores planos do gnero, na discusso do afundamento da plataforma P-36, da Petrobrs, com as premissas do plano de contingncia da estatal, uma das maiores empresas do mundo.
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estudado neste livro. Porque em um mundo interligado em tempo real via Internet ou televiso, as crises acontecem sempre no lugar concreto onde o fato ocorreu (o lugar do acidente, a regio de um grande vazamento txico, o plenrio de uma CPI ou a sala de um depoimento judicial), mas tambm onde quer que as imagens do fato cheguem. Assim, no adianta apenas ter um excepcional plano tcnico de contingncia, que funcione perfeitamente no local do problema. fundamental tambm que a excelncia desse plano seja percebida. Um Plano de Gerenciamento de Crises, sob a tica da comunicao, um conjunto de medidas, posturas e consensos capazes de fazer com que o sucesso de uma ao no lugar onde ocorreu uma situao adversa possa ser captado como tal. A imagem transmitida por uma organizao ou um lder numa situao de crise to ou mais importante do que suas aes. Ou seja, o importante no apenas o que voc faz, mas principalmente como voc faz. Evidentemente, estou partindo do pressuposto de que suas aes, obviamente falando, so as corretas.3 O grande desafio do gerenciamento de imagem em situaes de crise fazer com que a percepo de diversas aes seja a mais positiva possvel e para isso o Plano de Gerenciamento de Crises o alicerce de tudo. Costumo sempre dizer que o gerenciamento de crises no uma frmula de agir, mas uma forma de pensar. Isso significa que a flexibilidade de adaptar preceitos tericos realidade prtica mais importante do que uns domnios dogmticos extremo, que acabe resultando em perda dessa flexibilidade. Por vezes, excesso de dogmatismo produz inrcia e rigidez, quando o que se busca numa crise so agilidade e capacidade de adaptao. Um Plano de Gerenciamento de Crises pode incorporar outros elementos construtivos, mas h seis pontos bsicos: 1- Avaliao das Crises mais Provveis Uma das primeiras funes do plano mapear as crises que podem abater uma organizao ou um lder. H pelo menos dez tipos de crises: 1) 2) 3) 4) 5)
3
de origem criminosa, de natureza econmica, de informao, desastres industriais, desastres naturais,
Tambm citado que este contedo visto em profundidade no Captulo 4 do livro.
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6) 7) 8) 9) 10)
falhas de equipamentos e construes, de natureza legal, de relaes humanas, de risco de vida e regulatrias.
Uma das razes para estar preparado para pelo menos uma manifestao de cada tipo diferente de crise que no mundo do hoje efetivamente elas podem acontecer, lembra o especialista americano Ian Mitroff. Toda crise capaz de ser causa ou efeito de outra crise. Por esse motivo as organizaes devem estar preparadas para cada tipo individual de crise em seu plano, mas devem se preparar tambm para uma eventual ocorrncia simultnea de mltiplas crises.
2- Comando das Situaes de Crise Crises, especialmente as que afetam organizaes mais complexas, paralisam o mais lato nvel gerencial. Por isso, para que a empresa possa funcionar normalmente durante a crise e para que haja um comando treinado que possa lidar com acontecimentos dessa natureza, o Plano de Gerenciamento de Crises deve definir quais so os lderes que antes das crises vo criar a cultura da organizao para enfrentar esse processo. Esse grupo ser analisado mais a fundo ao final do captulo 13, aps a apresentao do caso Telefnica.
3- Doutrina da Crise O Plano tem como desafio estratgico definir a forma como a organizao ir se comportar em cada situao de crise, quais as aes que precisaro ser adotadas preliminarmente, que pessoas devero ser acionadas, o que cada uma delas far. Nos planos de empresas americanas e europias essas aes so descritas em detalhes.
4- Base de Dados Por base de dados entenda-se desde a preparao prvia de documentos de informao (como todas as medidas de segurana adotadas numa indstria ou todas as revises feitas numa aeronave) e a reunio de dados aparentemente simples, mas vitais, como o telefone de todos os fornecedores, de autoridades, jornalistas, enfim, daqueles que precisaro ser acionados em caso de
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necessidade. A base de dados pode ser composta tambm por pesquisas permanentes de opinio (antes, durante e depois da crise), discursos previamente definidos para cada tipo de crise prevista, a velocidade com que sero dadas as repostas etc.
5- Definio do Porta-Voz O porta-voz uma figura-chave em acontecimentos que exijam elevada exposio. Uma cartilha sobre a forma de atuao desse soldado decisivo na trincheira de uma crise ser apresentada ao final do captulo 10, aps o caso do infectologista David Uip, porta-voz (eficientssimo) durante a longa internao do ex-governador Mario Covas.
6- Auditorias de Crise Elas consistem em auditar permanentemente a organizao ou o lder , tentando descobrir potenciais focos de crises.4
Uma ltima considerao: importante definir o que so crises de imagem, do ponto de vista conceitual. H autores que entendem uma crise, com C maisculo, como aquele tipo de acontecimento que pode atingir uma organizao como um todo. Outros entendem crise como um acontecimento de graves propores causado por falha humana, isso necessariamente pressupe um culpado, um sistema que no foi capaz de evit-la. So conceituaes sem dvida nenhuma consistentes. Todavia, considero mais apropriado definir e distinguir uma crise de imagem por um aspecto fundamental: crise de imagem mais potencialmente mais devastadora do que as crises comuns (se que se pode chamar qualquer crise de comum) porque pode destruir o maior patrimnio de uma empresa, personalidade ou profissional a reputao, a confiana. E, como foi visto na apresentao deste livro, o que todos ns vendemos todos os dias pessoas fsicas e jurdicas, independentemente da atividade a capacidade de fazer os outros acreditarem em ns. Sendo assim, quando essa capacidade de acreditar de alguma forma afetada, o que passa a
4
Complementa que: Os instrumentos para esse tipo de exerccio sero descritos no captulo 2.
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estar automaticamente em discusso a nossa capacidade de sobreviver profissionalmente. Nesse sentido, creio que crises que envolvem uma imagem pblica, quando essa fica exposta em grande proporo, so na verdade crises de confiana. Por serem as crises potencialmente previsveis, com desdobramentos que podem ser previamente projetados, planejar com antecedncia a resposta a elas algo recomendvel com eficcia inclusive matematicamente comprovada, de acordo com alguns autores. Veja o que diz a consultora americana Robin Cohn. Organizaes preparadas para uma crise se recuperam duas ou trs vezes mais rpido, com significativa reduo de custos financeiros e humanos, se comparadas com empresas sem nenhum grau de preparo, diz a consultora. Ela sugere um questionrio, uma espcie de check list para a crise. Alguns de seus pontos: Identifique no mnimo dez problemas potenciais que podem afetar a sua companhia. - Qual seria a repercusso de cada um? - Qual a sua primeira mensagem para cada um? Diga quem participa de seu Grupo de Crise. Voc reviu a cobertura de seu seguro e sabe exatamente o que ele cobre? Voc mantm canais de comunicao profissional com a mdia?
Tambm preciso ter em mente que o plano deve oferecer respostas ao que chamo de quatro dvidas capitais: 1. O que uma crise (entendida aqui como aquelas com C maisculo)? 2. No que ela se diferencia das crises normais? 3. Quais os acontecimentos desse tipo que me sinto preparado para enfrentar e por qu? 4. Quais os acontecimentos desse tipo que no me sinto preparado para enfrentar e por qu?
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Texto de Apoio n 7
Caderno 3
Mtodo ZOPP
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Texto de Apoio n 7
MTODO ZOPP PLANEJAMENTO DE PROJETO ORIENTADO PARA OBJETIVO
1- Introduo ZIEL = OBJETIVO ORIENTIERTE = ORIENTADO PROJEKT = PROJETO PLANUNG = PLANEJAMENTO ZOPP = planejamento de projeto orientado para objetivos Projeto empreendimento claramente delimitado pelos seus objetivos, atividades, abrangncia temporal e financeira, bem como beneficirios diretos e indiretos. o Carter inovador o Transformao da realidade o Soluo para problemas complexos e multidisciplinares/ interinstitucionais o No contempla tarefas rotineiras Por que planejar? o Reduzir a possibilidade de impactos negativos o Garantir respeito s necessidades dos beneficirios, atravs do permanente sistema de monitoramento e avaliao o Antecipar mentalmente aes futuras, para poder preparar melhor a execuo destas aes. - Um grupo que compartilhe idias organizadas est em melhores condies de cumprir com as suas atribuies, de forma organizada O Mtodo ZOPP o Baseia-se no Marco Lgico (Logical Framework Approach), um instrumento de planejamento, implementao e gerenciamento de projetos, desenvolvido para a USAID, no final dos anos 60 - O Marco Lgico corresponde Matriz de Planejamento do Projeto, do Mtodo ZOPP o Nos anos 70 foram desenvolvidas pela Metaplan as tcnicas de moderao e visualizao
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MTODO ZOPP
o No incio dos anos 80, a GTZ integrou e aperfeioou estes elementos no Mtodo ZOPP, adaptando algumas etapas e modificando algumas aplicaes o Princpio bsico: o enfoque participativo, ou seja, a participao ativa no planejamento do projeto de todos aqueles que estaro diretamente envolvidos no mesmo (em alguns casos os beneficirios) - Baseado em pesquisa cientfica sobre comportamento individual no trabalho em pequenos grupos, que prova que um comportamento individual criativo e inovador na soluo de problemas mais provvel em equipes no hierarquizadas que em formas organizacionais burocratizadas - Ao lado da orientao para objetivos, foi ressaltada a orientao para os problemas existentes, como etapa anterior do trabalho - A Anlise do Envolvimento de indivduos e instituies no projeto surge como passo inicial para as etapas analticas dos problemas e objetivos, bem como para avaliar a coerncia do sistema de objetivos da matriz - Os resultados do trabalho em grupo so visualizados e documentados - Planejamento e implementao no podem ser separados Concluindo... o Formalizao e documentao de processos decisrios, responsabilizao de todos os envolvidos no planejamento, devem nortear as aes de instituies eficazes o A forma como se planeja mais importante que o apego a diferentes etapas e regras de trabalho o Fatores subjetivos como tica de planejamento, experincias e opinies individuais, profissionalismo e valores morais devem ser reconhecidos como pressupostos para a eficcia de tcnicas e mtodos, e, portanto, ser respeitados. O ZOPP, COMO MTODO, SUSTENTADO PELO CONHECIMENTO, IDIAS E EXPERINCIAS QUE OS PARTICIPANTES TRAZEM PARA A OFICINA Objetivos do Mtodo ZOPP1 O ZOPP foi introduzido na GTZ, para: definir objetivos de longo prazo, claros e realistas;
Mtodo ZOPP - incorpora o Logical Framework, desenvolvido pela USAID nos anos 60, foi revisto pela Metaplan, empresa de assessoria alem e GTZ, instituio vinculada ao governo alemo, que utiliza o mtodo em todos os projetos que financia.
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melhorar a comunicao e a cooperao entre projeto central e a organizao do parceiro atravs do planejamento conjunto e de claras definies e documentao do projeto; determinar a rea de responsabilidade da equipe do projeto. servir de base ao monitoramento e avaliao.
Caractersticas/Princpios do ZOPP Procedimento gradual atravs de uma seqncia de etapas sucessivas e interligadas de planejamento Permanente visualizao e documentao de todas as etapas do planejamento Enfoque no trabalho em equipe (participativo) A Lgica Interna A seqncia das etapas do mtodo se d a partir de alguns princpios bsicos: o A cooperao entre diversas pessoas e/ou organizaes funciona melhor se houver um consenso de todos sobre alguns objetivos precisos e claros o O trabalho na soluo de problemas tanto mais eficaz quanto maior for o grau de conhecimento das suas causas. muito til, portanto, se for possvel, partir de uma anlise dos problemas, suas causas e efeitos, para determinar os objetivos realisticamente alcanveis o Os problemas e suas causas nunca esto dissociados de pessoas, grupos ou organizaes, por isso a anlise dos problemas tanto mais completa e realista quanto melhor for a anlise das pessoas, grupos e organizaes envolvidos 2- Anlise de Envolvimento (1 parte) D uma idia geral de todas pessoas, grupos e organizaes ligados ao projeto daquelas pessoas, grupos e Analisa os Interesses e as Expectativas organizaes que podem ser importantes para o projeto 2.1. Premissas Quando ocorre a oficina de planejamento, j ocorreram anlises e discusses anteriores, com esboo da situao problemtica e das abrangncias geogrfica e temporal Nessa etapa, o moderador deve evitar ao mximo que j se pense ou se fale no projeto. Por enquanto, trata-se de uma abordagem ampla, generalizada e sem grandes definies temticas
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Um pressuposto bsico para o sucesso de um projeto que os seus objetivos reflitam as necessidades da sociedade e de certos grupos que se quer apoiar, e no apenas as demandas internas de instituies 2.2. Procedimentos Levantar todos os grupos, pessoas, e instituies ligados de alguma forma rea problemtica a ser discutida Efetuar uma primeira estruturao por categorias: grupos de presso, indivduos, instituies pblicas, empresas privadas, beneficirios diretos e indiretos, afetados, participantes diretos etc, conforme o grupo achar mais prtico, para ressaltar os problemas e objetivos comuns a cada categoria Caracterizar cada pessoa, grupo e instituio/ organizao: - funo, caractersticas sociais, estrutura, situao e problemas - Interesses, motivos (expectativas) e atitudes - foras, fraquezas e deficincias (potenciais) - de que forma poderia contribuir para o projeto Obter consenso sobre a questo: que interesses e problemas individuais, grupais e institucionais sero determinantes para o planejamento? Analisar mais detalhadamente os problemas, interrelaes, recursos, objetivos do grupo ou categoria escolhida 2.3. Modelos de Matrizes/ planilhas para Anlise de Envolvimento
Envolvidos (categorias) Grupos de presso Instituies pblicas Empresas privadas Beneficirios Outros
Funo Recursos (que tm condio de alocar para enfrentar a situao problemtica) Interesses, objetivos, problemas individuais ou institucionais que o motivam Elementos de fora, potenciais Limites, debilidades ou dificuldades internas Reviso dos itens da 1 parte, agora luz do projeto mais definido Matriz de Interesses para os atores mais relevantes (apoiam, rejeitam ou so indiferentes)
1 Parte
2 Parte
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3- Anlise de Problemas Descreve/analisa uma situao existente a partir de problemas que o projeto queira enfrentar Identifica os problemas importantes da situao e as relaes entre eles Visualiza e Analisa as relaes de causa-efeito (hierarquizar os problemas em uma rvore)
3.1. Premissas Determinar o Problema Central, problema-chave ou problema focal O problema central um ponto de partida para desfiar o novelo. No , nem deve ser confundido com aquele problema a ser resolvido pelo projeto Pedir a cada participante uma curta reflexo sobre a anlise de envolvimento e formular ento um problema que ele julga como central 3.2. Como formular Problemas a) Escrev-lo como condio negativa; b) Identificar problemas existentes, e no problemas imaginrios ou futuros; c) Um problema no ausncia de soluo, mas sim um estado negativo existente (a discrepncia entre o que ocorre e o que queremos que ocorra); d) Formular o problema mais preciso e conciso possvel, para evitar que ocorram interpretaes conflitantes posteriores e) Escrever um problema por carto. 3.3. Procedimentos para montagem da rvore de Problemas Os cartes devero ser re-escritos e o processo reiniciado, tantas vezes quantas forem necessrias, at que o grupo chegue ao consenso sobre o Problema Central. Nesse processo, algumas das formulaes podero ser aproveitadas como causas ou efeitos do problema-central Completar a rvore do Problema, estabelecendo uma hierarquia de causa-efeito para a situao problemtica analisada Evitar que a preocupao onde se encaixar nosso projeto? restrinja a criatividade e a anlise generalizada do grupo No existe um local certo ou errado para situar um problema na rvore Determinar todas as causas diretas e essenciais do problema central e agruplas abaixo deste Determinar todos os efeitos diretos e essenciais do problema central e agruplos acima deste
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MTODO ZOPP
Completar a rvore, seguindo o raciocnio de causa-efeito entre os problemas Rever a rvore de baixo para cima, perguntando se falta alguma explicao (causas e efeitos) e se atende percepo do grupo em relao situao analisada
4- Anlise de Objetivos
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Descreve a possvel situao futura que ser alcanada quando os problemas forem resolvidos. Identifica possveis alternativas para o projeto
4.1. Premissas A anlise de envolvimento, a definio do problema central e a montagem da rvore de problemas constituem os trs passos para a elaborao do diagnstico da situao problemtica. A etapa seguinte a do prognstico, estabelecendose uma hierarquia de relaes meio fim A rvore de Problemas ser transformada em rvore de Objetivos (a cada problema deve corresponder um objetivo) Com a situao existente (problemas) e a situao utpica (objetivos) diante de si, o grupo ter maior clareza para definir como passar de uma situao a outra, ou seja, definir o projeto que possibilitar esta transio Neste passo ainda no se deve pensar no projeto A situao futura formulada como j alcanada, trata-se de uma fotografia tirada no futuro. O grupo deve ser levado a se colocar na situao resolvida, olhar para trs e identificar as aes que foram desenvolvidas para o enfrentamento dos problemas, ou seja, identificar o projeto 4.2. Procedimentos Comeando de cima para baixo (efeitos para causas), reescrever na rvore todos os problemas na forma de objetivos, considerando: Objetivo uma situao positiva alcanada O problema central deixa de ser ressaltado e transforma-se em um objetivo como os outros Dificuldade na transformao de um problema em objetivo indica impreciso na formulao do problema. necessrio rever e adaptar aquela parte da rvore de problemas Na impossibilidade da transformao de um problema (por exemplo, chove pouco), no formular objetivo ou modificar o enfoque
Rever a rvore de cima para baixo (efeitos para causas), analisando se todas as relaes de meiofim so necessrias e suficientes para se atingir o objetivo imediatamente superior. Se faltarem informaes, adicionar os cartes necessrios
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Como se faz a hierarquizao dos Objetivos Reformulando todas as situaes negativas da hierarquia de problemas, convertendo-as em situaes positivas que sejam: desejveis e realisticamente alcanveis. Examinando as relaes meio-fim: conexes corretas? nenhuma relao importante foi omitida? Se for necessrio: alterando formulaes; acrescentando novos objetivos; suprimindo objetivos; A cada reviso na rvore de objetivos dever corresponder uma reviso equivalente na rvore de problemas, pois a necessidade da alterao corresponde uma explicao mal formulada ou incompleta do problema
5- Anlise de Alternativas Identifica possveis solues alternativas Identifica causas do problema cujo enfrentamento indesejvel ou invivel Identifica uma ou mais estratgias do projeto Determina a estratgia a ser adotada pelo projeto 5.1. Premissas O grupo deve: Discutir as diferentes alternativas de ao que esto delineadas na rvore de objetivos Esclarecer as vantagens e desvantagens de cada uma Decidir-se por uma estratgia a ser seguida pelo projeto As alternativas esto representadas pelas diferentes relaes de meios-fins. Se a rvore no oferecer alternativas excludentes entre si, deve-se analisar os diferentes encadeamentos meios-fins sob o enfoque de virem a ser componentes do mesmo projeto Pela composio do grupo, com pessoas experientes e realistas, pressupe-se que a deciso tomada em grupo corresponda melhor relao custo/benefcio, para os recurso que sero mobilizados para alcanar os Objetivos. 5.2. Procedimentos Visualizar: Recursos disponveis (quantidades); Horizonte de tempo; N de pessoas/instituies envolvidas no projeto; Recursos disponveis para implantao do projeto
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Identificar encadeamentos meios-fins (diferentes escadas meio-fins) na rvore como possveis estratgias alternativas ou como componentes do projeto, nomeando-os (Exemplos): Enfoque de produo; Enfoque educacional; Enfoque fortalecimento institucional Identificar e marcar os objetivos: - Fora do alcance de qualquer ao dos envolvidos, isto , no so possveis de serem alcanados devido limitao de recursos (indesejveis e inviveis) - Que esto sendo trabalhados por outro grupo ou projeto - Que so indiretamente influenciveis pelo projeto Estabelecer uma matriz para avaliao: Das alternativas isoladas; Da opo de se trabalhar duas ou mais alternativas simultaneamente; Da alternativa zero (no existe projeto) Identificar a alternativa que representa a melhor estratgia do projeto: limitao de recursos; probabilidade de xito; medidas polticas governamentais; relao custo-benefcio; riscos sociais; horizonte temporal Critrios opcionais para avaliao, pelo grupo: Custo aps trmino do projeto: Experincias disponveis: Riscos/efeitos negativos: Custo: Relao custo/benefcio: Prioridade dos beneficirios: Efeitos ambientais: Potencial dos envolvidos: baixo / mdio / alto poucas / muitas poucos / aceitveis / altos baixo / mdio / alto favorvel / desfavorvel baixa / alta aceitao nenhum / monitorveis / altos oposio / indiferena / apoio
Importante:Registrar os motivos e ponderaes para a escolha da alternativa. Uma boa anlise de alternativas tem tambm sua utilidade por registrar aquilo que o projeto no ir fazer 6- Matriz de Planejamento do Projeto A MPP resume numa pgina: => Porque o projeto executado => O que o projeto quer alcanar => Como o projeto vai obter os resultados => Quais os fatores externos importantes para o xito do projeto => Como se pode/ consegue avaliar o xito do projeto => Onde vo ser encontrados os dados para a avaliao do projeto => Quanto custar o projeto
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Procedimentos Descrio Sumria: corresponde primeira coluna esquerda na MPP x Objetivo Superior OS x Objetivo do Projeto OP x Resultados x Atividades Os cartes da(s) alternativa(s) escolhida(s) vo para outro painel, com o esquema da coluna previamente preparado, observando-se: Comear de cima para baixo, com o Objetivo Superior; o objetivo abaixo deste na rvore torna-se OP, e assim por diante Um projeto s tem um OS e um OP Os objetivos, tal qual estavam formulados na rvore, devem ser reescritos, precisados e delimitados o quanto possvel OS, OP e Resultados so formulados como situaes positivas alcanadas Objetivo Superior (OS) Benefcios decorrentes do fato de utilizarem-se os beneficirios dos Resultados do projeto, ou seja, de que o OP seja alcanado O OP deve dar uma contribuio importante para que o OS seja atingido, com a ocorrncia adicional de alguns fatores externos Objetivo do Projeto (OP) Sintetiza o uso que os beneficirios ou pblico-alvo fazem dos resultados a apropriao, socializao ou internalizao do projeto por aqueles para quem ele ser desenvolvido Como para alcanar o Objetivo do Projeto depende-se da ao de grupos/instituies no subordinados ao projeto, o OP no garantido pela sua equipe. Mas os Resultados devero dar uma contribuio expressiva para que, com a ocorrncia de alguns fatores externos, o OP possa ser alcanado Resultados So mudanas alcanadas atravs das atividades e no seu conjunto so relevantes, necessrios e suficientes para se chegar ao Objetivo do Projeto (OP). So formulados como situaes positivas alcanadas (verbo no particpio passado, e igual aos objetivos). Atividades do projeto so propostas concretas de ao que devem levar aos resultados pretendidos
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MPP Matriz de Planejamento do Projeto

Indicadores objetivamente comprovveis Fontes de comprovao (verificao) Pressupostos
Descrio sumria
Objetivo Superior (OS) Como vamos medir o contedo do Objetivo Superior? Qualidade, quantidade, durao, local, grupo destinatrio Passo 9 Passo 12 Como vamos medir o contedo do Idem Objetivo do Projeto? Idem Passo 13 Idem Que documentos, elaborados no projeto ou provenientes de outras fontes, podem ser utilizados para comprovar os indicadores a serem medidos?
Para o qual o projeto dever contribuir
Que fatores externos tm que ocorrer, para que o Objetivo do Superior seja mantido no longo prazo
Passo 1
Objetivo do Projeto (OP)
Passo 8 Que pressupostos tm que ocorrer, para que o Objetivo Superior seja alcanado
Passo 7 Que pressupostos em relao aos Resultados tm que ocorrer, para que o Objetivo do Projeto seja alcanado Passo 14
Com que contribumos essencialmente para alcanar o Passo 10 Objetivo Superior Passo 2 Resultados Como vamos medir o contedo dos Resultados? Que tm que ser obtidos (quantidade Idem e qualidade), para alcanar o efeito esperado (OP) o3 Passo 11 Atividades Quanto custa ou quais os insumos requeridos (incluindo pessoal) Pacote de medidas do projeto para executar cada uma das atividades? visando alcanar os resultados pretendidos Passo 15 Passo 4
Passo 6 Que documentos comprovam Que pressupostos - definidos os indicadores a serem como fatores externos, em medidos? relao s Atividades tm que ocorrer, para que os Resultados sejam alcanados Passo 16 Passo 5
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7- MPP - Anlise de Envolvimento (2 parte) Projeto mais claro e preciso, voltar e completar a Anlise de Envolvimento 1 parte. 8- MPP - Atividades Atividades so as aes efetivas do projeto e demandam recursos (financeiros, materiais e humanos) Atividades so formuladas no infinitivo (Ex.: Realizar; Implantar) Tem que relacionar atividade ao Resultado Sendo necessrio, quando o responsvel for detalhar cada atividade, subdividir em subatividades
Formas representar nas planilhas: R1: ________________ Atividades 1 R1 - A1 ou A1.1. Ou 2 R1 - A2 ou A1.2. Sub-atividades 1.1.1. 1.2.1.
9- MPP - Levantamento de Pressupostos [Suposies] Os Pressupostos so fatores, que so importantes para o xito do projeto, mas que esto fora do controle do projeto.
o o o o
podem ser definidos a partir da hierarquia de objetivos so formulados positivamente, tal como os objetivos so medidos segundo importncia e grau de probabilidade so monitorados com indicadores ( necessrio formul-los)
Avaliao dos Pressupostos [das Suposies] A- Primeiramente se faz o levantamento dos pressupostos importantes na ltima coluna da MPP (ver planilha MPP) Levantamento de Suposies: a) b) c)
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MTODO ZOPP
B. Verificao: responder as seguintes perguntas para cada pressuposto do levantamento 1. O pressuposto importante? SIM! NO! Passar pergunta 2 Rejeitar a Suposio. Continuar a Verificao com outra Suposio. 2. Qual a probabilidade de ocorrncia? IMPROVVEL! Passar pergunta 3 POUCO PROVVEL! Incorporar na MPP e monitor-la. BASTANTE PROVVEL! Rejeitar o pressuposto.
Continuar a Verificao com outro Continuar a Verificao pressuposto. com outro pressuposto. 3. possvel mudar a estratgia do projeto de modo a j no precisarmos do pressuposto/ da suposio? SIM! NO! q Mudar a estratgia. q PRESSUPOSTO FATAL!!! q Prever atividades para influenciar ou q Abandonar o Projeto. evitar a suposio/ o pressuposto.
10- MPP: Indicadores objetivamente comprovveis Descrevem os objetivos e resultados do projeto em termos de: Identifica a idia do indicador: Destinatrio da ao: Quantidade: Qualidade: Tempo/ prazo: Local (geogrficamente): O Qu? Para quem? Quanto? Como? Quando? Onde?
o Obrigam os planejadores a reverem se os objetivos e resultados podem ser alcanados o Mostram a dimenso do projeto o So a base para o monitoramento e a avaliao do projeto o So padres para avaliar se os objetivos e resultados do projeto foram alcanados
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11- MPP: Descrio das Fontes de Comprovao [Verificao] Fornecem os dados para a verificao e a comprovao dos indicadores q Reunindo as fontes existentes q Examinando quo confiveis so as fontes q Examinando se necessrio criar novas fontes q Fontes a criar ou dados a colecionar pelo projeto que afetam as atividades e por conseqncia os recursos e custos Se no for possvel encontrar uma fonte para um indicador ele ter que ser mudado
12- MPP: Avaliao dos Riscos do Projeto o Examinando se o projeto pode causar efeitos indesejveis (por exemplo: efeitos sociais ou ambientais) o Examinando quo provveis so as suposies o Examinando se a gesto do projeto pode garantir a realizao dos resultados o Examinando se a estrutura do projeto lgica e completa o Examinando se os recursos so suficientes para realizar o projeto ANLISE DOS RISCOS Verificao: 1- O projeto pode causar efeitos indesejveis (por exemplo: criar novos problemas ou agravar problemas existentes)? 2- A gesto do projeto pode garantir a realizao dos resultados? 3- A estrutura do projeto lgica e completa? 4- O responsvel controla recursos adequados e suficientes para realizar o projeto?
MTODO ZOPP
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13- MPP: Definio dos Custos e Insumos
MATRIZ PARA PLANEJAMENTO OPERACIONAL Resultado 1: _______________________________________

Prazos (incio / fim) Resp. (dias) Equipe (dias) Equipamentos Servios Terceiros de Materiais trabalho Pessoal Recursos Necessrios (no inclui pessoal fixo) de Despesas de Viagem Outros
N, Atividade
N, Sub Atividade,
Produtos
QUADRO PARA PLANO DE TRABALHO INDIVIDUAL

Trabalho estimado em dias /ms Planej. Realiz. Planej. Realiz. Planej. Realiz. Total
Responsvel: ____________________
Atividade / Sub Atividade
Total Planejado: Total Realizado: Diferena entre planejado e realizado:
BIBLIOGRAFIA
BROSE, Markus. Introduo moderao e ao mtodo ZOPP. Recife : GTZ, 1993
ZOPP : Planejamento de projetos orientado para objetivos Zielorientierte Projektplanung. GTZ Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit
- Iniciao ao Mtodo (Projeto Gesto/ILDES)
- Flipcharts (Projeto Gesto/ILDES)
Planilhas/ Matrizes utilizadas em oficinas de ZOPP
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Texto de Apoio n 8
Caderno 3
Sistema de Monitoramento e Avaliao do Planejamento Estratgico Situacional
Adaptaes do Texto Original: MATUS, Carlos. El sistema altadir de monitoreo: SAM. Caracas : Fundacion Altadir, 1994.
Este texto foi adaptado especificamente para o Curso Gesto Estratgica Pblica em Municpios de 2005/2006 sob a responsabilidade de Josefina Carazzato e Greiner Costa.
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Texto de Apoio n 8
SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL1
DO
1. INFORMAO: FERRAMENTA BSICA DO GOVERNANTE
Para o governante, a informao o meio que lhe permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se distanciam das propostas. A informao , tambm, o dado frio que luta para se aproximar do lder cercado por adulao e otimismo voluntarista inevitvel na cena poltica e prprio de qualquer ator comprometido com sua tarefa. O compromisso nos conduz a uma percepo que ideolgica, distorce nossa viso, intensifica a cegueira situacional, e tambm nos leva a confundir os desejos com a realidade. Sem informao oportuna, confivel e relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode atac-los a tempo e posterga-se a ao corretiva que condiciona a eficcia das operaes diminuindo a distncia entre os resultados previstos e os alcanados em uma situao concreta. O monitoramento da gesto pblica responde a este princpio elementar: no se pode conduzir com eficcia se o dirigente no conhece de maneira contnua e o mais objetivo possvel, os sinais vitais do governo que lidera e da situao em que intervm. Um sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado, inseguro, disperso e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes, um aparato sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma organizao de se sintonizar com o pas, identificar os problemas atuais e potenciais, avaliar os resultados de sua ao e corrigir oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados. O governo e o planejamento atuam sobre uma realidade complexa, dominada intermitentemente pela luta e pela cooperao poltica entre os atores com
Esta verso foi elaborada a partir da Adaptao do Texto Original: MATUS, Carlos. El sistema altadir de monitoreo: SAM. Caracas : Fundacion Altadir, 1994. Traduo de Adriana Azevedo Pannunzio e Reviso Tcnica e Adaptao: Zenaide Sachet.
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interesses distintos, carregada de incerteza, surpresas e problemas quase estruturados. Assim, reside apenas muito debilmente na capacidade humana de predio e, ante esta forte limitante, o acerto do condutor no depende, primordialmente, do conhecimento antecipado do futuro, mas, essencialmente, de sua capacidade de corrigir o quanto antes os erros de sua ao. Na cadeia seguinte, a correo da ao deve compensar os defeitos do clculo sobre o futuro: Ao realidade informao clculo avaliao correo da ao ao O clculo do planejamento, seja da predio ou previso, est apoiado tanto na arte da poltica como em um conjunto de cincias blandas e inevitavelmente defeituoso. O sistema poltico, econmico e social tem muitas das caractersticas de um jogo criativo, sujeito a regras difusas, onde ningum pode conhecer o futuro. Somente podemos fazer conjecturas e apostas com o melhor fundamento possvel. A predio segura no possvel, e a capacidade de correo oportuna deve compensar tal debilidade que prpria da explorao sobre o futuro em sistemas complexos e criativos. Face a estas dificuldades, necessrio lembrar que a informao no somente a base da qualidade das predies e previses, como tambm o fundamento da correo oportuna das deficincias de clculo do planejamento. Muitas vezes a informao desagradvel e contradiz nossos desejos. A informao oportuna, permanente, correta e pertinente difcil de se obter e de se interpretar. Ao contrrio, as apreciaes conjunturais interessadas, carregadas de subjetividade voluntarista proliferam ao redor do dirigente. A informao correta s vezes agrada, porm, atrapalha na maioria das vezes. Por isso, facilmente na rotina do governo, a apreciao situacional casustica acomodada ao desejos do governante substitui a informao verificvel e anula ou enfraquece a demanda por monitoramento sistemtico. Se na prtica de governo predomina a carncia de mtodos e prevalece a improvisao matizada com planejamento tradicional determinista, parcial e tecnocrtico, se enfraquece ou extingue-se a presso por informao capaz de dar respostas s interrogaes que pressionam o dirigente. O monitoramento no tem espao til de trabalho nas prticas tradicionais de direo. Por isso, a importncia de mtodos de governo para elevar a qualidade da gesto pblica. O sistema SAM O Sistema Altadir de Monitoramento, que explicado neste texto,
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assume que o governo planeja com algum mtodo estratgico integral adequado esfera pblica e demanda por monitoramento. Neste caso, a resposta dada a certas questes inevitvel para no avanar cegamente ou mudar, desnecessariamente, de rumo ou de meio. O mtodo PES Planejamento Estratgico Situacional exatamente uma ferramenta de planejamento pblico integral e em sua prtica necessita dar respostas precisas s seguintes perguntas: Como vai o governo? Qual o seu balano global? Em que medida esto sendo executados os compromissos expressos em objetivos e metas? As decises tomadas conduzem a um enfrentamento eficaz dos problemas que concentram o foco de ateno do governo e da sociedade? Quais so as principais causas de xito ou fracasso da gesto do governo? O que deve ser corrigido para contrapor-se s falhas identificadas? Em que devemos perseverar? necessrio ou inevitvel substituir ou alterar os objetivos e as metas? Quanto pesam nas falhas da ao, as circunstncias ou variveis fora do controle do ator?
A resposta a estas perguntas comea por uma base objetiva de informao verificvel e exige que ela seja confivel, oportuna e relevante. Essa produo de informao um elemento chave do aparato sensorial do mecanismo de deliberaes de uma organizao. O aparato sensorial de uma organizao se compe de um conjunto de antenas que captam e inclusive tentam antecipar o que vai ou pode ir mal. As antenas so uma metfora til para compreender o papel que desempenham os diversos tipos de indicadores que alimentam o mecanismo de deliberaes. Boas antenas e boa capacidade de deliberao so condies essenciais de uma alta capacidade de governo.
2 - O MECANISMO DE DELIBERAES DAS ORGANIZAES
Qualquer sistema de direo, de alguma maneira e com qualidades diferentes, possui um sistema que capta informao, faz o seu processamento e reage aos obstculos que se opem a seus propsitos. De outra maneira, no haveria
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possibilidade de sobrevivncia. Nas organizaes primrias estes sistemas existem de maneira informal e deficiente, porm em uma organizao de alta qualidade, eles so formais e eficazes. Os sistemas bsicos de uma organizao vivel so os seguintes: A um sistema sensor-avaliador que detecta ameaas, oportunidades e problemas, filtra tais anormalidades e alimenta e define o foco de ateno do dirigente [monitoramento] B um sistema seletor e formulador de problemas, que filtra e define prioridades [direo poltica] C um sistema processador de problemas, que analisa causas e seleciona propostas de ao [processamento tecnopoltico] D um sistema de operao ou gesto, que gerencia a ao sobre a realidade [gerncia] O sistema A corresponde ao sistema de monitoramento, e responsvel por fornecer a informao que orienta a ao do governo. O sistema B se identifica com a direo poltica que seleciona e prioriza os problemas que devem ser enfrentados em interao com os outros sistemas e o com o contexto que rodeia a organizao. O sistema C processa os problemas, ou seja, descreve-os, precisa causas e conseqncias, explora opes de ao e prope tticas e estratgias para viabilizar as operaes. Analisa alternativas, para as quais se requer imaginao e criatividade, fixa objetivos em coerncia com os valores e a ideologia da equipe governante e faz prognsticos, para os quais se requer equipes tcnicas com domnio das cincias pertinentes. O ponto alto do sistema C o processamento tecnopoltico, que integra a multiplicidade de critrios de eficcia e eficincia (poltico, econmico, tcnico especfico, organizativo, cognitivo, de seguridade nacional etc.), que so relevantes nas anlises e enfrentamento de cada problema, na apreciao da situao do governo e na apreciao da realidade do contexto. Este sistema se identifica com o planejamento estratgico pblico moderno, claramente distinto do planejamento normativo tradicional limitado ao econmico-tcnico e do planejamento corporativo, orientado a partir dos problemas prprios das grandes empresas. O sistema D operacional e depende da qualidade gerencial da organizao. um mecanismo projetado para executar as decises. Este sistema se identifica
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com a gerncia no sentido restrito do termo. A conjuno dos sistemas B e C constitui o mecanismo de deliberaes de uma organizao. A falha de algum destes sistemas gera as seguintes deficincias: a) no se captam oportunamente os problemas ou o seu reconhecimento superficial; b) faz-se uma seleo deficiente dos problemas na agenda do governo e ela fica reduzida esfera das deficincias e oportunidades no sistemticas e parcialmente reconhecidas; c) so tomadas decises sobre os problemas da forma como eles se apresentam, isto , sem o processamento tecnopoltico adequado e com risco de barbarismos extremistas; d) a ao no responde s decises, ou as decises no respondem s propostas; domina a improvisao Todavia, os sistemas D e C no tm base sem os sistemas A e B. O sistema B no pode operar com o mnimo de eficcia se o sistema A, que o sistema de monitoramento, no cumpre a funo de captar e avaliar oportunamente as deficincias no desempenho do governo. Por sua vez, a qualidade do processamento dos problemas pode ser completamente anulada com uma gerncia de operaes deficiente no sistema D.
Grfico n 1
REALIDADE
MONITORAMENTO POR INDICADORES
A
MONITORAMENTO VISUAL OU DIRETO ALTERNATIVAS (CRIATIVIDADE) SISTEMA SENSOR PROBLEMAS
D AES DECISES
C
PROCESSAMENTO TECNOPOLTICO OBJETIVOS (VALORES) PROGNSTICO (CINCIAS)
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A qualidade do sistema processador de problemas crtica porque desse sistema depende que elementos to dispares como os valores, as ideologias, a imaginao e a tcnica apoiada nas diversas cincias, entrem em uma interao que seja capaz de enriquecer as anlises, as propostas e as decises. A avaliao da qualidade da gesto do governo muito complexa e requer, como condio prvia, mtodos potentes de planejamento. Por isso, indispensvel dispor de um guia permanente de avaliao do governo para poder fundamentar, com algum rigor, os qualificativos: vamos bem ou vamos mal. De outro modo, o governo carece dos sinais indispensveis para alterar ou persistir em sua ao. O "conselheiro" particular do imperador, que o chamava realidade com a frase tu s mortal, cumpria sua funo s cegas sem apoio de informaes, como um ritual formal destinado a recordar divindade do imperador que sua vida teria um trmino, cabendo a ele prestar contas de seus atos aos deuses. O temor a essa prestao de contas deveria frear ou moderar as arbitrariedades, ajudando-o a corrigir suas aes. O governante democrtico moderno que pratica o PES tem o sistema equivalente na Unidade de Processamento Tecnopoltico (UPT) que diariamente deve analisar o balano do governo e projet-lo at o trmino de seu perodo constitucional. Porm, este balano necessita dos fundamentos objetivos e verificveis que integram o sistema de monitoramento. O Mtodo PES qualifica a gesto de governo segundo seus resultados e as condies que esto fora do controle do ator (variantes). Lembre-se que o ator escolhe seu plano, mas no pode eleger as circunstncias favorveis ou desfavorveis que o motivam e nas quais deve realiz-lo. O plano responde no apenas vontade e ideologia do governante, mas tambm s circunstncias nas quais ele formulado. Da mesma maneira, seus resultados tambm dependem do cenrio no qual o plano devem ser executado. Por esse motivo, como veremos mais adiante, o uso do monitoramento para avaliar a gesto pblica tem severas limitaes no planejamento normativo tradicional, uma vez que este no planeja com cenrios que tratam adequadamente a relao entre a incerteza proveniente das variantes e os resultados da gesto.
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3- AVALIAO DA GESTO DE GOVERNO
3.1. Fontes da ineficcia de governo Um governo pode ser ineficaz por trs razes: a) porque caminha em direo errada em funo de uma m seleo do projeto de governo ou por no saber corrigir tempo, esse projeto. Tal ineficcia pode ter origem em uma seleo deficiente de problemas causada, por sua vez, pela ausncia de uma grande estratgia ou pela carncia de um bom sistema de avaliao do desempenho do governo. Neste caso, suas decises no atingem o alvo das aspiraes e necessidades da populao, no so aproveitadas as potencialidades do sistema e tambm no so enfrentadas as ameaas e as conquistas j alcanadas. b) devido a um processamento inbil do projeto escolhido sem a devida considerao situacional dos aspectos polticos e tcnicos, o que leva a pagar um custo poltico ou econmico excessivo pela deciso de governo, e; c) porque a gerncia por problemas e operaes deficiente e,
conseqentemente, baixa a capacidade de executar o decidido. A primeira causa nos diz que um governo no pode ser melhor do que a sua seleo de problemas. Esse seu teto, alto ou baixo, segundo a qualidade dessa seleo. Porm o governo pode ser pior que a sua seleo de problemas se no utiliza esse limite potencial por causa de um deficiente processamento tecnopoltico. Assim, segunda causa pode somar-se ou subtrair-se a anterior. Um processamento tecnopoltico de problemas de alta qualidade contribui para alcanar o teto da primeira causa, mas se esse processamento inbil, o piso da m gesto tem como teto a segunda e indica a capacidade gerencial de realizar com eficincia e eficcia as decises tomadas que, em ltima instncia, o que interessa. O critrio de sntese para avaliar o andamento de um governo o balano global de sua gesto em uma situao concreta. Esse balano global sintetiza os trs balanos parciais. Cada balano tem como dbito o custo poltico da ao ou da falta de ao sobre os problemas que afligem a sociedade e como crdito, os benefcios polticos produzidos com a referida ao ou omisso.
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A deciso acertada que seleciona o modo de enfrentar um problema particular se fundamenta no processamento tecnopoltico desse problema como uma parte do todo. Em troca, a racionalidade do conjunto das decises acumuladas sobre todos os problemas abordados ou relegados at uma certa data no processo de governo depende do sinal de impacto resultante desse conjunto sobre o balano global da gesto. Esse saldo de gesto pode ser positivo ou negativo conforme a predominncia do impacto dos problemas-custo ou dos problemas-benefcio no conjunto da ao governamental. Podemos pagar um alto custo poltico por um ou alguns problemas por algum tempo, mas nunca por todos durante todo o perodo de governo. Os problemas-benefcio devem pesar mais do que os problemascusto a fim de se obter um balano global positivo, e esta a meta de todo o governo em qualquer circunstncia. Nessa anlise, no importa somente o saldo do balano global mas, e principalmente, sua projeo at o final do governo. Os cidados so os juizes que analisam, no presente, o impacto da gesto do governo e o governante nunca deve perder de vista a necessidade de calcular, a cada dia, este balano, projetando-o at o final da gesto e avaliando suas causas e conseqncias. Para que uma gesto seja bem sucedida necessrio resolver o problema temporal que muitas vezes surge em funo da diferena de tempo entre a eficcia tcnica e a eficcia poltica durante o perodo de governo, gerando contradies intensas e comuns. Por exemplo, a poltica econmica no Balano II pode ser eficaz no plano formal ou tcnico e, temporalmente, altamente ineficaz no plano poltico, at depois do perodo de governo. O bom processamento tcnico de um problema no garante sua eficcia poltica e pode ser que seja, por certo tempo e a curto prazo, se ele impe severos sacrifcios populao. Por sua vez, um processamento tcnico deficiente ou irresponsvel pode dar benefcios polticos a curto prazo e, com o tempo, constituir-se em um nus.
Balanos I - Balano da Gesto Poltica II - Balano da Gesto Macroeconmica III - Balano de Intercmbio de Problemas IV - BALANO GLOBAL
(A) Eficcia (B) Eficcia Material ou Poltica Formal ou Tcnica + + + + 0 0 0 0 + + + + 0 0 0 0
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A arte e a tcnica de governar consistem em produzir, mediante compensaes, um balano global positivo. O dficit tcnico no balano A, com o tempo, acarreta um dficit poltico no balano B, porque, ao final, deve-se pagar pelo custo poltico do desastre tcnico. Porm, a curto prazo, um balano tcnico positivo tambm pode levar a um dficit poltico se estende-se o critrio tcnico alm das possibilidades de assimilao poltica da populao e das foras sociais. Naturalmente, a pior opo para um governante aquela que sendo tecnicamente ineficaz, , tambm, politicamente onerosa. O marcador que evidencia a qualidade da gesto governamental est sintetizado no balano poltico global (coluna B), e a meta manter sempre um sinal positivo (+) no quadrante B-IV. O planejamento tradicional se preocupa, ao contrrio, somente com o sinal positivo do balano A-II, isto , com a eficcia tcnica no manejo da gesto macroeconmica com a qual corre o risco do barbarismo tecnocrtico e de conduzir o governante a um dficit no balano global B-IV. Se um governante em razo da improvisao, da negligncia ou da incapacidade, tem um dficit nestes trs balanos de gesto, inevitavelmente perde poder e prestgio. No basta manejar bem um dos balanos, porque isso evidencia algum tipo de barbarismo que produz custos desnecessrios. Tampouco necessrio e eficaz estar simultaneamente em dficit nos trs balanos, porque isto indica um desgoverno. O custo poltico da gesto global de governo no deve superar os benefcios polticos agregados dos trs balanos. Este um princpio bsico da arte-cincia da poltica.
3.2. Os 3 Balanos de Governo No mtodo PES os resultados de um governo so ordenados em relao a trs balanos: 1 - O Balano da Gesto Poltica sintetiza os resultados positivos e negativos que so obtidos no mbito especfico que concede ou nega respostas s demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral. Esse Balano refere-se ao do governante que incide sobre: -a qualidade da democracia; o respeito aos direitos humanos; a distribuio do poder que descentraliza e obtm um equilbrio de governabilidade entre as diversas instncias de governo; o apego s regras de tica; a eficcia e celebridade da justia; a manuteno da legitimidade e da legalidade do governo; a distribuio de renda; o nvel geral de
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qualidade da democracia e os efeitos de todos esses aspectos mencionados sobre a imagem do governante, bem como da adeso que consegue dos atores sociais e da populao. O critrio central da gesto neste balano determina a maximizao dos benefcio polticos ponderados nos diversos atores e grupos sociais no perodo total de governo (ou minimizar os custos polticos). O recurso crtico escasso deste balano o poder . Os desvios mais comuns que marcam um sinal negativo neste balano so, o autoritarismo ditatorial, de um lado, e a democracia populista, corrupta e irresponsvel, de outro. 2 - O Balano Macroeconmico registra, entre seus benefcios e custos, as conseqncias polticas do manejo macroeconmico e dos resultados econmicos alcanados nas condies polticas vigentes, entre as quais destacam-se o crescimento econmico, e emprego, o equilbrio do comrcio exterior e a taxa de inflao. O critrio central para a gesto deste balano a eficcia macroeconmica no perodo de governo. Os recursos crticos escassos deste balano so os meios econmicos. Os desvios mais comuns que marcam um sinal negativo neste balano so, em uma situao limite, o tecnocratismo e o populismo econmico. 3 - O Balano do Intercmbio de Problemas Especficos refere-se, por sua vez, ao saldo de efeitos polticos positivos ou negativos gerados durante o enfrentamento dos problemas especficos que a populao valoriza. Por exemplo, gua potvel, moradia, transporte urbano, eletricidade, telefones, segurana, educao, sade bsica, saneamento urbano, lazer etc. O critrio central no manejo deste balano consiste em manter os marcadores dos problemas (VDP) dentro de metas aceitveis em relao situao prevista. Os recursos crticos escassos neste balano incluem o poder poltico, os recursos econmicos e, principalmente, as capacidades gerenciais. Os desvios mais comuns que marcam com um sinal negativo este balano so o burocratismo, o dficit dos servios pblicos, a falta de segurana, a deteriorao da qualidade de vida etc. A anlise de cada um destes balanos deve considerar os critrios que foram, h tempos, assinalados por Max Weber:
eficcia formal ou tcnica, que corresponde necessidade de enfrentar com
rigor e com apego aos paradigmas cientficos vigentes nos problemas prprios de cada balano e;
eficcia material ou poltica, que corresponde necessidade de considerar
que o poder poltico um recurso escasso e que no deve ser consumido sem
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qualquer limite, em funo de uma adeso infantil e tecnocrtica ao primeiro critrio, pois pode levar, em ltima instncia, derrota do critrio tcnico baseado nas teorias cientficas. Ambos tipos de eficcia esto fortemente interrelacionados. A ineficcia tcnica conduz, fortemente, ineficcia poltica. A ineficicia poltica conduz, fortemente, ineficcia tcnica.
3.3. Procedimentos incorretos na gesto governamental A quebra ao princpio de produzir um excedente no balano global da gesto tem trs causas: a- barbarismo poltico; b- barbarismo tecnocrtico; e c- barbarismo gerencial. O barbarismo poltico, prprio do populismo, consiste em departamentalizar a eficcia poltica e ignorar os problemas econmicos e gerenciais para, de imediato, dar benefcios econmicos e conceder favores polticos gerando, no futuro, uma crise poltica por esgotamento da base econmica e organizativa da gesto poltica. O barbarismo tecnocrtico, prprio da viso parcial dos especialistas, consiste em departamentalizar a eficcia econmica ou tcnico-gerencial, ignorar o problema poltico e, de imediato, incorrer em custos polticos criando, no futuro, uma crise econmica por esgotamento da base poltica da gesto econmica. O barbarismo gerencial, associado aos vcios anteriores, consiste em ignorar a eficincia e a eficcia organizacional como elementos complementares bsicos do manejo poltico e econmico. O dirigente latino-americano em geral tem baixa capacidade de governo, e esse o mal mais notrio em nossos partidos polticos. Esse dirigente tradicional no calcula, com freqncia, seu balano global da gesto nem o projeta para o futuro incorrendo, desnecessariamente, em um dficit poltico porque no sabe compensar os custos que impe populao para o enfrentamento de determinados problemas, com os benefcios polticos em outros. Geralmente no sabe graduar as decises e, por essa razo, consome seu poder em alta
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velocidade, chegando a uma situao em que somente pode sobreviver abandonando prematuramente seus propsitos iniciais. De outra maneira, o populismo tambm uma expresso de baixa capacidade de governo. O balano global da gesto cumulativo e se constitui, dia a dia, em cada balano parcial por meio do menu dirio de decises que entre na agenda do dirigente. Por isso, a agenda do dirigente o espelho de suas capacidades. Entre as causas da cegueira e das inabilidades para dosar as decises, contam algumas das caractersticas prprias da improvisao poltica. Primeiro, o dirigente tradicional no dispe de mtodo de governo que lhe permita verificar e fundamentar, uma a uma, a eficcia de suas decises e, ao menos, fazer uma avaliao do balano global de gesto que englobe o conjunto das decises e omisses. Segundo, esse dirigente no compreende que ele dispe de um vetor de recursos escassos, onde, os recursos econmicos e os recursos de poder quase nunca so igualmente escassos no incio do governo. Consequentemente, se o dirigente dispe de um amplo poder poltico, mas, de outro lado, est submetido a severas restries de recursos econmicos, o custo de respeitar as restries econmicas pode ser compensado com a realizao de operaes exigentes em recursos de poder poltico. Tanto a carncia de mtodos de governo, como o deficiente uso de vetor de recursos do governante so sintomas de um planejamento deficiente e de baixa capacidade pessoal ou institucional de governo. O descaso em relao ao balano I traduz o barbarismo tecnocrtico, que tende a ser uma debilidade de certos organismos internacionais. O descaso do balano II reflete o barbarismo poltico, prprio do populismo irresponsvel. A deteriorao do balano III indica o barbarismo gerencial, geralmente mais associado ao barbarismo poltico, porm tambm comum ao barbarismo tecnocrtico muito especializado. Por isso, a arte da poltica, com o auxlio do processamento tecnopoltico, busca a maneira de compensar os efeitos destes trs balanos, a fim de obter em cada perodo crtico do processo de governo um balano poltico global positivo, dentro das restries que exigem um bom e razovel manejo da racionalidade formal ou tcnica. A argumentao anterior permite compreender que a metfora de apertar o cinto em pocas de adversidade, to comum na linguagem tecnocrtica, no rigorosa
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como diagnstico nem boa como receita, porque no processo de governo no se administra um, mas trs cintures: o poltico, o econmico e o de intercmbio de problemas. Por conseguinte, no seriedade, mas inabilidade poltica o que inspira o propsito de apertar simultaneamente os trs cintures. Um bom estrategista, ao apertar o cinto econmico em dois buracos, solta o cinto poltico ou o de intercmbio de problemas em um nmero de buracos suficiente para compensar o aperto do primeiro e produzir um balano global positivo. Nunca o balano global de gesto deve ser negativo. O impacto negativo da ao em um mbito (problemas-carga) deve ser compensado com o impacto positivo da ao em outros mbitos (problemas-benefcio). O saldo do balano da gesto nunca deve estar no vermelho, ainda que temporariamente. O impacto poltico negativo da ao sobre um problema no altera necessariamente a situao do governo, porm, o saldo negativo do conjunto da gesto constitui um golpe contra o capital poltico do governante. Esse consumo do capital poltico significa diminuio da governabilidade, isto , da capacidade de vencer a fora das circunstncias e dos oponentes para dar continuidade ao projeto de governo. A qualidade do processamento tecnopoltico crtica na produo de um balano global positivo de governo e, geralmente, as deficincias mais notrias referem-se a: a- um mau processamento tecnopoltico de cada problema parcial; b- um desgaste excessivo de tempo entre custos e benefcios polticos em cada problema; c- uma ausncia de avaliao global e permanente do balano global da gesto de governo, a fim de aplicar oportunamente o critrio de compensao entre os problemas e entre os balanos parciais. A eficcia e seriedade da gesto pblica exigem enfrentar os problemas-carga e o governante no deve eximir-se desta tarefa. Postergar os problemas-carga e deix-los crescer alivia momentaneamente o balano, mas gera um nus que deve ser pago com custos excessivos no futuro. No eficiente cozinhar os problemas. Porm, a gradualidade no tempo e a intensidade do enfrentamento devem ser calculadas em relao perda de capital poltico, admissvel em relao ao limite mnimo de governabilidade, capaz de manter a estabilidade do governo e de gerar um processo de recuperao desse capital. A pior gesto poltica aquela que consome o capital poltico do governante sem alcanar os resultados anunciados e perseguidos. Isso pode ocorrer por um precrio manejo tcnico. A pior gesto tcnica aquela que, por no medir os custos polticos, fica
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inacabada, e tem que retroceder quando consumido incompetentemente o capital poltico que lhe dava sustentao. Pelas razes anteriores, o objetivo ltimo e principal do sistema de monitoramento consiste em proporcionar a informao necessria para o manejo adequado do balano global da gesto e dos trs balanos parciais que o compem. Como o espao possvel de monitoramento muito amplo, j que cobre toda a realidade, o plano do ator permite delimitar seus propsitos e programar seu desenho.
4. MONITORAMENTO VERSUS SISTEMA DE INFORMAO ESTATSTICA
Os sistemas de informao tradicional so atomizados e tendem a oferecer itens excessivos que sobrecarregam o sistema sensorial organizativo que, em ltima anlise, desinformam o dirigente. Muitas antenas anulam a capacidade e nitidez de recepo da informao relevante. Confunde-se a enorme massa de informaes gerada na base, que constitui a matria-prima informativa que deve ser processada pelo monitoramento, com o nmero reduzido de informaes relevantes que, mediante filtros inteligentes, gera os sinais que devem orientar o processo de conduo. O sistema de monitoramento deve ser capaz de manejar de forma gil e flexvel uma grande massa de informao sobre a gesto de uma organizao pblica, reduzindo essa grande massa que desinforma por excesso de dados a um grupo reduzido de sinais e informaes filtradas e inteligentes que permita: a-concentrar o foco de ateno do dirigente nos aspectos crticos da gesto, a fim de melhor aproveitar seu tempo limitado de trabalho (agenda); b- precisar e, s vezes medir, a eficincia e eficcia em cada nvel da gesto institucional; c- detectar oportunamente o que vai mal ou tende a ir mal, ou o que menos parece anormal; d-detectar as causas das anormalidades e deficincias; e-minimizar o atraso da ao corretiva para enfrentar as anormalidades e deficincias.
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Aqui se verifica claramente uma oposio entre muita informao versus informao til. O monitoramento essencial para que o governante conhea a evoluo da situao que enfrenta e aprecie os resultados de sua ao para modific-la a tempo. A informao estatstica tradicional muito lenta para cumprir essa funo com propriedade. Como o monitoramento visual e direto muito limitado, quanto mais alta for a hierarquia do gabinete do dirigente, mais a informao deve ser suprida, em grande medida, no monitoramento indireto, mediante indicadores significativos dos diversos aspectos relevantes da realidade que preocupam o ator. O monitoramento representa a frieza objetiva dos ndices versus as apreciaes subjetivas, sempre favorveis, que se criam ao redor do gabinete do dirigente. O monitoramento uma ferramenta radicalmente distinta dos sistemas tradicionais de informao a que estamos acostumados. Por isso, vale a pena fazer um contraste entre ambos, tomando como exemplo de monitoramento um sistema de informaes de um cirurgio numa sala de cirurgia e como exemplo de informao estatstica o boletim mensal de informao que recebe o diretor de um hospital. O cirurgio est atento ao monitoramento porque disso depende sua capacidade de desenvolver e corrigir a tempo qualquer erro cometido ou fazer frente s surpresas e imprevistos. A interrupo do monitoramento impede a continuidade da cirurgia com razovel probalidade de xito. Ao contrrio, o receptor, leitor ou estudioso da informao estatstica pode ser qualquer pessoa que no est necessariamente envolvida com a ao concreta e no depende fundamentalmente dela. A montagem de um bom sistema de monitoramento simples em teoria, porm muito complexa na prtica, face ao elevado grau de responsabilidade que se requerer em cada elo de sua cadeia de produo. Um funcionrio irresponsvel pode quebrar toda uma cadeia de monitoramento, seja por atraso ou por falta de controle da qualidade da informao. Sem um sistema de monitoramento no possvel operar um sistema de pedidos e de prestao de contas por desempenho. Por conseguinte h uma correlao muito estreita entre eficcia de monitoramento e qualidade da gesto pblica.
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Contraste entre monitoramento e informao estatstica

Sistema Estatstico
1 - Usurio Indefinido. Na Informao estatstica o usurio indefinido e, consequentemente, muito variado, pois trata-se de proporcionar informaes teis para interesses muito distintos a propsitos atuais ou futuros Bem definido. No monitoramento o usurio um ator concreto, atual e muito bem definido que demanda informao para alimentar a ao que realiza no momento, conhecer o impacto causado por ela e comparar este impacto com o esperado no planejamento. Ultra Seletiva. O monitoramento ultra seletivo, porque est desenhado para um usurio concreto
Monitoramento
2 - Massa de Informao Diversificada. A informao estatstica necessariamente extensa e diversificada para atender a uma grande variedade de usurios potenciais com interesses muito distintos 3 - Atraso aceito Alto. O atraso permitido muito amplo, pois a informao estatstica no est comprometida com um sistema de retroalimentao de um processo em marcha Informao em tempo eficaz. O monitoramento deve atuar em tempo eficaz ou no limite, em tempo real utilizado para corrigir oportunamente a ao em marcha. A informao fora do tempo eficaz, desinforma. Perecvel. O monitoramento, ao contrrio, retroalimenta a ao e, por conseguinte, a informao que produz perecvel. Se chega fora do tempo, vale tanto como o jornal de ontem.
4 - Perecibilidade No perecvel. A informao estatstica no tem demanda especfica e perecvel. Seu valor propriamente histrico, ela no se degrada com o tempo. Sua funo registrar o que passou e no alimentar o que est em andamento. 5 - Produo e uso Produo centralizada e uso generalizado. A informao estatstica tende a ser muito centralizada mediante um fluxo vertical de produo. Em troca, seu uso generalizado em todos os nveis 6 - Tipo de Informao Primria. A informao estatstica principalmente informao primria, no processada justamente para satisfazer demandas muito variadas de processamento de usurios muito diversos Indicadores e sinais. O monitoramento trabalha com indicadores e sinais significativos para um usurio especfico. Produo descentralizada e uso muito especfico. O monitoramento totalmente descentralizado para permitir a correo oportuna em cada nvel. Em troca, seu uso muito particular s necessidades de um usurio.
A grande diferena entre ambos os sistemas nasce desse fato: o sistema de monitoramento definido para um usurio muito especfico e este usurio o responsvel pela conduo de um processo.
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5. SISTEMA ALTADIR DE MONITORAMENTO - SAM
5.1. O que o SAM O sistema SAM uma ferramenta de informao projetado para facilitar a continuidade e o controle da gesto nas organizaes pblicas. Permite a vigncia de um sistema eficaz de Petio e de Prestao de Contas por Desempenho na esfera de aplicao do PES. Por conseguinte, o sistema SAM considera como conhecidas todas as categorias com que trabalha o mtodo PES. No contexto do planejamento com o mtodo PES, o monitoramento deve produzir informaes relevantes para: a- o segmento dos atores envolvidos no problema (interesses, valores e vetores de peso) b- o segmento dos problemas (descritores do VDP do problema e descritores dos ns crticos dos problemas -VDNC- que, por serem os marcadores dos resultados terminais e intermedirios permitem avaliar a eficcia terminal e intermediria das operaes); c- segmento das operaes (indicadores de recursos, produtos, eficincia e eficcia, oportunidade -cronogramas, execuo oramentria das operaes); d- segmento das conversaes, atos de fala (declaraes, diretivas, compromissos) que so base das operaes, para a definio de um sistema de indicadores que vise antecipar o que pode ocorrer com as operaes. e- segmento da situao global de governo, para fazer a avaliao de sntese em relao aos balanos da gesto j mencionados, e f- segmento das circunstncias (variantes), onde se desenvolve o plano para poder situar os resultados e o desempenho dos responsveis no contexto favorvel ou desfavorvel das condies prevalecentes fora da governabilidade do ator e possibilitar a prestao de contas por desempenho
5.2. Os campos de ao do Sistema SAM a) monitoramento dos atores relevantes para o plano
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b) monitoramento da evoluo dos problemas c) monitoramento das operaes do plano d) monitoramento dos atos administrativos (atos de fala) e) monitoramento da gesto poltica global f) monitoramento do contexto situacional O monitoramento dos atores refere-se aos sujeitos participantes nos diversos jogos que geram os problemas que o plano ataca. Esse monitoramento inclui o ator central do plano e todos os outros atores que, de uma ou outra maneira, dificultam ou facilitam as aes para enfrentar os problemas. O monitoramento refere-se principalmente aos interesses e valores que os atores atribuem s operaes, assim como evoluo da matriz de vetores de peso, relevante para cada problema do plano. O monitoramento dos atores permite avaliar como so substitudas as motivaes e as capacidades dos sujeitos que atuam no desenvolvimento do plano O monitoramento da evoluo dos problemas acompanha a mudana dos marcadores de problemas que, por sua vez, manifestam o resultado da ao sobre eles. Este monitoramento acompanha a evoluo dos descritores do VDP de cada problema (resultados terminais) e dos descritores dos ns crticos da rvore de cada problema (VDNC) (descritores intermedirios). Esta informao chave para a anlise da eficcia terminal e intermediria das operaes em relao relao recursos produtos resultados. O monitoramento de operaes refere-se ao produto das jogadas ou aes que so desenvolvidas por atores para alterar o marcador do jogo ou os marcadores parciais dos ns crticos dos problemas. Este monitoramento acompanha a evoluo de cada cadeia recursos produto para cada operao, assim como as datas de realizao das mesmas em relao ao programado. O monitoramento das operaes permite avaliar a oportunidade, eficincia e eficcia dos atos de interveno dos atores sobre a evoluo dos problemas. Grfico n 2
Atos de Comunicao (emisso de signos) conversaes ofcios decreto notas cartas Atos de Fala (significaes) diretivas declaraes compromissos expresses asseres Ao Institucional
Operaes Atividades tarefas
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O monitoramento dos atos administrativos refere-se queles atos que geram, definem o curso ou entravam procedimentalmente as operaes. Deve-se monitorar, especialmente, os compromissos (assumidos e recebidos), as declaraes e as diretivas. Para sustentar esse monitoramento, o sistema SAM utiliza a classificao de atos de fala proposta pelo professor Searle. Entre esses atos administrativos incluemse aqueles que do cumprimento a exigncias legais, emisso de diretivas, aceitao de compromissos, aprovaes e recusas administrativas, remessas de recursos etc. O monitoramento dos atos administrativos permite antecipar as deficincias futuras no desenvolvimento das operaes e adotar as correes necessrias antes que o desempenho dos mesmos produza efeitos negativos sobre o desenvolvimento das operaes. Este monitoramento tambm importante para dispor de um balano permanente dos compromissos ativos e passivos assumidos, cumpridos e no cumpridos. Entende-se por compromissos ativos aqueles que outros atores devem legitimar frente ao ator que planeja e governa; constitui-se uma dvida que est no ativo do patrimnio poltico do governante e do gerente. Entende-se por compromissos passivos aqueles que, ao contrrio, constituem um dvida do governante e do gerente com outros atores ou com a populao e que este paga e legitima com seu cumprimento. Os compromissos devidos pelo dirigente, em uma determinada data, esto em seu passivo poltico. O monitoramento da gesto global refere-se ao balano global e informa sobre os resultados de sntese considerando os seguintes balanos parciais: a) gesto poltica, b) gesto macroeconmica, c) intercmbio de problemas. Esse monitoramento permite fazer um acompanhamento dos trs cintos de governo e permite qualificar a gesto global de governo em uma data concreta. Como faz projeo do trmino do governo ou de datas crticas do perodo governamental, oferece uma viso antecipada de como ser julgada, nestas datas, a qualidade do governo. O monitoramento do contexto situacional acompanha aquelas variveis relevantes para o xito do plano que esto fora da capacidade de predio e controle do ator que planeja. Estas variveis fora do controle do ator e fora de sua capacidade eficaz de predio so denominadas variantes na terminologia do PES e so chaves para a construo dos cenrios de planejamento. A evoluo dos problemas e a execuo das operaes s podem ser avaliados
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corretamente se cada indicador estiver situado no contexto relevante dos cenrios considerados e do cenrios aplicados no perodo do monitoramento.
5.3- Requisitos para a aplicao do sistema SAM O sistema SAM um instrumento de informao a servio do dirigente de uma organizao pblica. Porm, o sistema SAM no pode mostrar sua potncia se a organizao no planeja com mtodos modernos. A aplicao eficaz do SAM exige o estabelecimento de objetivos explcitos com categorias precisas de tempo, a identificao dos problemas que dificultam a obteno dos objetivos selecionados, situar as aes e seus resultados nos diversos cenrios possveis e processar tecnopoliticamente os problemas includos no plano. A eficcia mxima do SAM obtida mediante seu acompanhamento com o mtodo PES, uma vez que foi concebido para operar em um ambiente de planejamento estratgico pblico. Por conseguinte, a correta aplicao e interpretao do SAM requer uma prtica de planejamento sofisticada, capaz de lidar com problemas quase estruturados e em situaes de alta incerteza.
5.4-. Elementos crticos do sistema de monitoramento Os elementos crticos que definem e condicionam a possibilidade de uma aplicao eficaz do sistema SAM so velocidade, seletividade e confiabilidade da informao. Velocidade para cumprir com o requisito da informao em tempo eficaz. Seletividade para concentrar o foco da ateno do dirigente. Confiabilidade para evitar a desinformao proveniente de informaes falsas, insuficientes ou nulas. Por isso, o sistema SAM no pode operar em sistemas organizativos de baixa responsabilidade, o que significa afirmar que no pode operar na ausncia de um sistema exigente de petio e de prestao de contas por desempenho. Por sua vez, o sistema de petio e de prestao de contas por desempenho no pode operar sem o sistema SAM ou seu equivalente. Trata-se de sistemas mutuamente equivalentes.
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Grfico n 3
Correlao Descentralizada de Alto Nvel Correo Operacional
Balano I
Problemas Especficos Atores Atos de Fala
Monitoramento Descentralizado
Balano II Balano III Balano Poltico
Macroproblema Megaproblemas Contexto Atores Atos de Fala
Balano I
Global
Monitoramento de Sntese
Balano II Balano III
Correo Global
6. ARTICULAO DO SISTEMA SAM COM O SISTEMA DE PETIO E PRESTAO DE CONTAS POR DESEMPENHO
A informao fornecida pelo sistema de monitoramento apia dois aspectos essenciais da prestao de contas: a avaliao dos resultados obtidos e as decises de correo que surgem a partir de tal avaliao. O sistema de monitoramento (SAM-D) em sua base, deve ser totalmente descentralizado a fim de facilitar a correo oportuna das deficincias ou manter e dar continuidade ao vigente em cada plano descentralizado. O sistema SAMD permite que cada chefia responsvel desenvolva sua iniciativa e criatividade, corrija de imediato e decida, sem consulta prvia sobre aqueles aspectos que esto includos dentro de seu espao de governabilidade. Esse espao de governabilidade operacional descentralizado deve ser o mximo que permite a preservao da coerncia da organizao ou do sistema microorganizativo. Por conseguinte, o referido sistema de monitoramento no hierrquico, seno essencialmente interativo.
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SISTEMA
1 SISTEMA DESCENTRALIADO DE MONITORAMENTO (SAM-D) Emitir os sinais de ateno e alarme que alimentam a correo e os ajustes do plano em cada unidade operacional Informar sobre os ajustes do plano realizados de acordo com as normas de descentralizao de competncias Avaliar a qualidade do desempenho em cada nvel organizativo, tanto em nvel pessoal como institucional e do conjunto da organizao Reviso da direo global do projeto de governo, redefinio global do plano de ao e recomendar a emisso de diretivas pertinentes Fazer o balano de gesto dos trs cintures de governo e do balano poltico global 2 SISTEMA DE PETIO E DE PRESTAO DE CONTAS POR DESEMPENHO 3 SISTEMA CENTRAL DE MONITORAMENTO E AVALIAODA MARCHA DO GOVERNO (SAM-C) Emitir os sinais de ateno e de alarme pertinentes diretriz global do governo
FUNO
Tornar efetiva a responsabilidade de cada dirigente, gerente e chefe de unidades operacionais
RESPONSVEL
Cada nvel organizativo descentralizado Cada chefia responsvel A UPT, a Oficina Central de Planejamento e as oficinas especiais de planejamento
Porm, ao mesmo tempo, sistema SAM-C com base na informao derivada do sistema SAM-D, mantm vigente a informao necessria para avaliar o andamento global do governo e um sistema centralizado que oferece uma sntese panormica para o servio da direo superior. Esse sistema SAM-C resulta, de uma lado, da agregao dos nveis de recursos que compem a base operacional, a estrutura organizacional e microorganizacional e, de outro, de indicadores prprios de nvel global.
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7. TIPOS DE INDICADORES USADOS PELO SISTEMA SAM
Para construir um sistema de monitoramento, as perguntas bsicas a serem feitas so: que indicadores devem ser produzidos? quais so os indicadores necessrios?
Tais perguntas possuem um resposta clara medida que o dirigente se apia em um plano com potncia e rigor suficientes. Nesse caso, o objetivo do monitoramento fica perfeitamente bem definido e se refere a: a. b. c. d. conhecer os resultados alcanados em relao s previses do plano; explicar as causas das discrepncias entre as metas apreciar o impacto da nova situao sobre os atores relevantes avaliar a gesto global de governo
O sistema SAM opera com 6 grupos de indicadores: Grfico n 4

Indicadores de Execuo Oramentria (IV) Indicadores de Eficincia (IV) Indicadores de Atos de Fala (V) Indicadores de Processamento dos Atores (I) Indicadores de Execuo fsica [tempo] (IV) Indicadores de Contexto (VI)
Indicadores de Produto (IV)
Indicadores de Resultados Intermedirios (III)
Indicadores de Resultados Finais (III) Indicadores de Balano de Gesto (II)
Grfico 4: sintetiza a anlise de avaliao de um plano, reunindo os indicadores necessrios.
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I - Sobre os Atores: a- de controle direto do vetor de recursos crticos (VRC) do plano b- de adeses (controle indireto) c- de interesses pelas operaes do plano d- de valor atribudo s operaes do plano e- de afinidades entre os atores II -Sobre o Balano Poltico Global: a- do Balano da Gesto Poltica b- do Balano da Gesto Macroeconmica c- do Balano de Intercmbio de Problemas d- de Opinio Pblica III -Sobre o Resultado das Operaes: a- de resultados parciais (mostram as mudanas no VDNC dos problemas) b- de grandes resultados (mostram situaes obtidas e se precisam pelos VDR) IV -Sobre o Produto das Operaes: a- de eficincia (definem a relao recurso/produto) b- de produto (valorao, medio ou definio de produto) c- de oportunidade (mostram o cumprimento dos cronogramas) d-de execuo oramentria V -Sobre os Atos Polticos Administrativos (atos de fala): a- de cumprimento de Diretivas b- de compromissos recebidos e seu cumprimento c- de compromissos assumidos e seu cumprimento d- de processos administrativos requeridos pelas operaes e- de declaraes administrativas e de controle f- de avano dos atos Legislativos VI -Sobre o Contexto do Plano a- das variantes internas b- das variantes externas O grupo I de indicadores faz um mapeamento dos efeitos de mudanas da realidade e da materializao do plano sobre os prprios atores, para avaliar a maneira como eles se alteram e so afetados pelo desenvolvimento do jogo poltico. Este monitoramento permite avaliar o impacto do plano sobre o poder
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poltico do governante e verificar se a oposio e a base de aliados mantm-se enfraquecidas ou se fortalecidas em as suas capacidades e se permanecem ou alteram suas motivaes. Isso essencial para prever dificuldades e oportunidades e corrigir oportunamente a ao poltica. O grupo II de indicadores oferece informao vital para o acompanhamento da efetividade no manejo dos 3 cintos de governo e de seu impacto no balano global da gesto. O grupo III de indicadores preocupa-se com os resultados alcanados com a produo dos atores, j que este seu nico meio intencional para alcanar o propsito de alterar os diversos marcadores do jogo poltico e avaliar a eficcia de suas aes. O grupo IV concentra-se nas causas das deficincias das metas de produto e pode estar referido eficincia, execuo fsica e execuo oramentria. As deficincias nos atos de fala, que tambm podem ser um causa importante, incluem-se no grupo seguinte. O grupo V registra a validao dos atos de fala relevantes para o desenvolvimento das operaes. Os indicadores do grupo 4 so de grande importncia, pois antecipam o que pode ocorrer com os indicadores do grupo 3, j que a gestao das operaes realiza-se mediante atos de fala com diretivas, declaraes e compromissos. O grupo VI de indicadores registra a informao sobre as variantes, isto , sobre todas aquelas variveis fora do controle do ator principal e que constituem o contexto no qual o plano inevitavelmente realizado. Esse monitoramento essencial para precisar o cenrio real que est presente e oferecer o contexto inteligente para avaliao dos resultados. Se no se trabalha com cenrios, no se pode avaliar o plano. Se o plano formulado mediante o clculo simples determinstico de predio ou projees nicas prprias do clculo paramtrico, torna-se impossvel definir responsabilidades para o cumprimento ou descumprimento do plano aos organismos pertinentes, uma vez que impossvel valorar o significado da relao entre metas do plano e metas alcanadas. O texto do plano carece de significado preciso se o contexto est fora do controle (variantes). Veja o exemplo a seguir de um plano de gua potvel.
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Comparao simples entre plano e realizao: metas 1 utilidades da empresa de gua potvel em milhes de dlares 2 metas de distribuio de gua potvel/dia 3 metas de perdas na distribuio em m/dia plano 10 realidade -4
15.000
10.000
800
1.500
A ambigidade das interpretaes sobre a relao plano/resultados torna-se evidente, se definirmos o contexto do plano com as seguintes variantes: VARIANTES 1 regime de chuvas 2 reajuste das tarifas de gua 3 reparao das adutoras matriciais A TETO acima de 800 mm 100% 60 Km B PISO menos de 300 mm 0% 10 Km
Se na realidade ocorrem as variantes B Piso, as metas que esto demonstradas no Quadro so as responsveis. Ao contrrio, se a realidade se desenvolveu segundo as variantes A Teto, os resultados so ruins. Porm, se o plano foi formulado sem cenrios, como poderemos saber os compromissos assumidos em circunstncias favorveis ou desfavorveis para valorar os resultados?
8. EXEMPLOS DE INDICADORES
8.1- Indicadores de capacidades e motivaes dos atores
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a) de controle dos recursos crticos para o desenvolvimento do plano (capacidades)

Indicadores Controle do VRC (vetor dos recursos crticos) dos problemas do plano Adeses recebidas (de atores e da populao) Exemplos De controle: controle do Senado, da Cmara de Deputados, controle da imprensa, controle da Central nica dos Trabalhadores etc. De adeses: % de adeso do partido do governo Fontes possveis Estrutura Periodicidade Datas crticas Pesquisas, investigao, constatao direta % de controle do recurso crtico Semestral Eleies, mudana de propriedade, substituio de chefias, mudana situacional significativa etc.
b) de motivaes sobre as operaes do jogo

Indicadores Interesse pelas operaes em jogo Valor atribudo s operaes em jogo Exemplos De interesse: apoio (+) reforma constitucional, rejeio reforma tributria (-) etc. De valor: alto valor (A) reforma constitucional, baixo valor (B) reforma tributria etc. Fontes possveis Pesquisas, investigaes Estrutura Preciso do sinal de interesse: (+) = apoio; (-) = rejeio; (0) = indiferena pura; () = indiferena ttica; (00) = indiferena por desateno Preciso do sinal de valor: (A) = alto; (M) = mdio; (B) = baixo Periodicidade Datas crticas Semestral e em momentos crticos Mudana situacional significativa etc.
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8.2- Indicadores de eficcia terminal e intermediria: a) Indicadores do VDP dos problemas (eficcia terminal)
Indicadores Exemplos Marcadores do VDP dos problemas Problema: alta desnutrio infantil em famlias pobres d1 = % de crianas menores de 6 anos, filhas de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo, com desnutrio de grau C Fontes possveis Pesquisas de sade, investigaes, registros de sade etc. Estrutura A d1 = x 100 B A = n. de crianas menores de 6 anos, filhas de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo, com grau C de desnutrio B = n. total de crianas menores de 6 anos, filhas de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo Periodicidade Datas crticas Semestral Mudana situacional significativa etc.
b) Indicadores dos VDNC dos problemas (eficcia intermediria)

Indicadores Exemplos Marcadores dos ns crticos dos problemas % B que consome menos de 1.500 calorias/dia
Fontes possveis Pesquisas de consumo e de nutrio, pesquisas familiares etc. Estrutura C d1 = x 100 B C = n. de crianas menores de 6 anos, filhas de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo, que consomem menos de 1.500 calorias B = n. total de crianas menores de 6 anos, filhas de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo Periodicidade Datas crticas Semestral Situaes de registro econmico restritivo e de desemprego
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8.3- Indicadores de Gesto Operacional a) Eficincia

Indicadores Exemplos Custo unitrio, produtividade/homem, produtividade/hora etc. Custo de um aluno em uma escola pblica
Fontes possveis Contabilidade de custos, contabilidade oramentria, pesquisas etc. Estrutura Y C = x 100 X Y = total de recursos correntes gastos nas escolas primrias X = n. total de alunos que freqentam a escola pblica Periodicidade Datas crticas Semestral Nenhuma
b) Execuo fsica
Indicadores Relao entre as metas fsicas realizadas e as metas programadas Exemplos % de execuo de uma obra em relao ao programado
Fontes possveis Vistorias das obras Estrutura R e = x 100 P R = obra realizada no perodo (unidade de medida fsica) P = obra programada para o perodo (unidade de medida fsica) Periodicidade Datas crticas Bimestral ou mensal Perodos de liquidao e pagamentos, datas de prestao de contas etc.
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c) Execuo oramentria das operaes

Indicadores Relao entre o oramento executado (gasto comprometido) para uma operao e a dotao oramentria, de acordo com o cronograma oramentrio em um perodo de tempo % de execuo do oramento da operao 7 no primeiro semestre
Exemplo
Fontes possveis Registros de execuo oramentria Estrutura OEt J = x 100 Opt OEt = oramento executado no tempo t OPt = oramento Programado para o tempo t Periodicidade Datas crticas Bimestral Datas de prestao de contas
8.4- Indicadores sobre os Atos de Fala
Indicadores
Exemplo
diretivas emitidas cumprimento das diretivas emitidas diretivas recebidas cumprimento das diretivas recebidas compromissos assumidos cumprimento dos compromissos assumidos compromissos recebidos cumprimento dos compromissos recebidos declaraes crticas cumprimento do cronograma de declaraes crticas atos legislativos previstos cumprimento do cronograma dos atos legislativos previstos Datas limite de abertura de licitao de obras
Fontes possveis Registros dos atos de fala e execuo oramentria Estrutura Periodicidade Datas crticas Nmero de dias de diferena (+, -) entre a data programada de abertura da licitao da obra 046 e a data real Dirio e semanal Datas de vencimento de compromissos Prazos de cumprimento de diretivas Datas limite para as declaraes crticas
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8.5- Indicadores sobre a Situao do Governo a) Gesto poltica (Balano I)

Indicadores Exemplo tica de equipe de Governo Credibilidade dos partidos polticos Credibilidade do Congresso Nacional Credibilidade do Poder Judicirio Credibilidade das Foras de Segurana e de Defesa Grau de descentralizao e resposta aos problemas regionais Imagem do Presidente e do Governo Resposta s demandas dos grupos marginalizados ndice de satisfao/insatisfao da populao Estilo de Governo (participativo, autoritrio, seguro,
vacilante, gil, lerdo etc.) Cumprimento e no cumprimento do programa de Governo Avaliao poltica da gesto por problemas
% de credibilidade dos partidos de governo % de avaliao do governo pela opinio pblica
Fontes possveis Pesquisas de opinio Estrutura % de credibilidade na populao menor de 21 anos % de credibilidade entre as mulheres % de Periodicidade Datas crticas Trimestral Proximidade das eleies etc.
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b) Gesto macroeconmica
Indicadores Exemplo Taxa de inflao Situao fiscal Situao da balana de pagamentos Taxa de crescimento do PIB Nvel de emprego % de servio da dvida externa sobre as exportaes
Taxa de crescimento do PIB
Fontes possveis Departamento Nacional de Contas do Banco Estrutura Periodicidade Datas crticas Taxa de crescimento global e por setores Trimestral Varivel segundo as circunstncias
c) Gesto do enfrentamento de problemas especficos (Balano III)

Indicadores Exemplo Fontes possveis Estrutura Marcadores de problemas especficos do plano Dficit de moradias de interesse social Pesquisas sobre moradias. Instituto de Moradia Popular % de famlias que ganham menos de 1 salrio mnimo e no possuem moradia digna Periodicidade Datas crticas Semestral Varivel segundo as circunstncias Datas eleitorais Datas de prestao de contas etc.
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d) Balano global de governo (Balano IV)

Indicadores Exemplo Sistema de pontuao positivo ou negativo para cada Balano Balano Macroeconmico Manejo tcnico: +8 sobre 10/+10
Aceitabilidade poltica: -5 sobre 10/+10 Fontes possveis Estrutura Periodicidade Datas crticas Unidade de Processamento Tecnopoltico (UPT) Balano de pontuaes e saldo do Balano Global Trimestral Eleies e perodos de prestao de contas
8.6- Indicadores sobre as variantes
Indicadores
Preos de exportao de produtos crticos Sano dos atos legislativos Variveis climticas Variveis do contexto poltico internacional Declaraes dos rgos controladores (aprovaes, rejeies, prorrogaes etc.)
Exemplo
Preo mdio do petrleo na primeira semana de janeiro
Fontes possveis Contratos de exportao, OPEP, Banco central etc. Estrutura Periodicidade Datas crticas US$xx/barril de petrleo de qualidade y Semanal Formulao oramentria, reunies da OPEP etc.
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9. TRANSFORMAO DA INFORMAO PRIMRIA EM INDICADORES E SINAIS 9.1- Produo da Informao A produo da informao que alimenta o processo de monitoramento, define uma cadeia de produtores e receptores que atuam como em uma "corrida com basto". Cada elo da cadeia tem um agente responsvel por uma funo especfica a ser cumprida, gerando um produto informativo intermedirio que deve ser entregue, a tempo, ao responsvel seguinte. Esta cadeia tem cinco elos bsicos: 1- fonte primria de informao e controle de sua qualidade (registro ou captao particular da informao) 2-- processamento primrio (agregao sistemtica da informao primria para formar uma totalidade significativa da descrio do movimento da varivel monitorada) 3- construo de indicadores simples ou compostos (indicadores simples) 4- elaborao de sinais numricos no ponto terminal do monitoramento (relao entre indicadores norma e indicadores reais), e 5- transformao dos sinais numricos em imagens capazes de criar uma compreenso visual grfica e rpida de seu significado. Esse sistema de sinais tem caractersticas muito especiais: 1- os sinais so criados automaticamente, na medida em que o sistema sensor os detecta e, embora no sejam solicitados pelos dirigentes, chegam inevitavelmente at ele e interferem em seu foco de ateno.
Grfico n5
Registro Primrio A Registro Primrio B Registro Primrio C
Plano
Cenrios
Processamento Primrio A
Indicador Norma
Processamento Primrio B Processamento Primrio C
Indicador Real
Sinais
cones Sinais
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2- os sinais no devem ser ignorados porque no podem ser eliminados a no ser mediante o enfrentamento eficaz dos problemas que os geram. 3- os sinais perseguem o dirigente, incomodam-no e captam sua tenso, ainda que este no esteja presente fisicamente em seu gabinete ou no leia as informaes de monitoramento, pois so sinais de um mapa de controle aberto para toda a equipe de direo que demanda solues. Estas caractersticas evitam que a informao desagradvel e crtica que se capta na base operacional, seja dissolvida ou desprezada em seu percurso em direo s hierarquias superiores da organizao. Por esta via, tambm diminui o tempo de reao entre a captao do sinal e a deciso de enfrent-la. O objetivo central do sistema SAM consiste em acelerar o tempo de percurso entre os elos da seguinte cadeia:
informe realidade anlise apresentao
operao
deciso
deliberao
A informao que o dirigente recebe sobre a realidade, para que seja rigorosa, deve possuir como fundamento um bom sistema de monitoramento que, por sua vez, reside, em ltima instncia, no uso inteligente das fontes primrias de informao. Assim, a base do monitoramento o sistema de registros e de investigao que produza a informao primria capaz de produzir. A informao primria pode originar-se de diversas fontes: a- registros produzidos na gesto das organizaes e seu controle interno ou externo (certides de nascimentos, mortes, autorizaes para construo, contabilidade, relatrios de acompanhamento de obras, listas de pagamentos de salrios, registros de matrcula escolar, registros policiais, registros de atos de fala etc.) b- inspeo visual direta formalizada em informes sistemticos (inspees de obras, inspeo de controle sanitrio, avaliaes e exames etc.) c- pesquisas (de opinio, de custo de vida, salrios, emprego, qualidade do servio de sade etc.) d- censos (populao, propriedade da terra, moradia etc.)
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e- parecer avaliativo de experts (qualidade da gerncia, do sistema de planejamento etc.).
A informao primria registra fatos particulares e naturalmente atomizada (ex.: registro de bito de Juan Peres, licena para construo n. 01247, relatrio de inspeo de obra XXX etc.). Por isso, o fato primrio registrado deve ser processado e sistematizado para produzir agregados significativos. A informao primria que til para o monitoramento do plano deve, conseqentemente, ser obtida atravs de informes, registros ou reportagens que so obrigatrios, na produo de tais agregados. Estes tm como referncia o tempo (transformao de uma informao diria em informao quinzenal), ou o coletivo significante (agregao das disfunes individuais para conhecer o total de disfunes em um perodo concreto). Por sua parte, a informao primria agregada deve converter-se em indicadores selecionados por seu alto significado e relevncia, mediante a seleo de unidades de medida adequadas ao propsito da informao e de sua confiabilidade. Por exemplo, o indicador trimestral quilmetros de estradas asfaltadas pode ser impreciso e conduzir desinformao, se no for indicada a classe ou tipo de estradas (nmero de pistas, qualidade das obras de arte e, tipos de asfalto etc.), agregadas como similares. Estes indicadores podem ser simples, como no caso das estradas asfaltadas, ou compostos de relaes entre dois ou mais indicadores simples. Por exemplo, o indicador litros de leite/ por dia/por vaca se compe de dois indicadores simples. Os sinais do sistema de monitoramento so produzidos por uma relao muito especial entre dois tipos distintos de indicadores: os que registram os fatos ocorridos (indicador real) e o indicador selecionado para sinalizar uma condio satisfatria ou aceitvel (indicador norma). A comparao entre ambos pode indicar normalidade (omisso de sinais), ateno ou alarme, segundo o grau de discrepncia entre a realidade e a norma, assim como o prognstico da evoluo seguinte. Por ltimo, esses sinais podem transformar-se em cones de naturezas distintas: um grfico, uma figura, um retngulo vermelho cintilante etc., a fim de manter sempre vigente um quadro de sinais de fcil interpretao.
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9.2- Exemplo de encadeamento dos processos desde a informao primria at a formao de um sinal Como continuidade demonstrado um exemplo de encadeamento dos processos desde a informao primria at a formao de um sinal referido no indicador de sade IS-05: nmero de pacientes atendidos/por dia/por mdico dos centros de sade: ABCDDesenho Cadeia de formao Projeto de sinal .Cadeia de produo de sinais
A- Desenho do indicador IS-05: nmero de pacientes atendidos por dia em um centro de sade
N 01 02 03 04 05 06 INFORMAO N de pacientes atendidos Processamento de 01 N de mdicos Processamento de 03 Indicador 2/4 em cada Centro Indicador 2/4 Departamental IND Direo de Sade AGR FPI AGR IND Centro de Sade Dpto. De Pessoal Centro de Sade Centro de Sade PROCESSO FPI ORGANISMO RESPONSVEL Centro de Sade Registro de pacientes Relatrio dirio de pacientes Folha de ponte de pessoal Relatrio de pessoal Boletim do diretor do Centro Boletim de avaliao Mensal Mensal Mensal Mensal Diria FONTE PERIODICIDADE Diria
Nota: FPI Fonte Primria de Informao; AGR Agregao da Informao; IND Indicadores
No esquema A, o processo parte do registro de pacientes atendidos no Centro (01), que provavelmente um planilha elaborada pela pessoa encarregada da recepo. Nessa planilha aparecem os nomes dos pacientes, o tipo de consulta etc. Quando se encerra o perodo de atendimento, feito um resumo desta planilha de acordo com o Boletim Dirio de Pacientes Atendidos (02). O nmero de mdicos do Centro de Sade conhecido pela folha de freqncia de
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funcionrios (03), e a cada ms confeccionada uma Folha de Ponto de Pessoal (04) que totaliza os dados agregados. Com a informao obtida mediante os processos (02) e (04), pode-se construir o indicador nmero de pacientes atendidos por mdico (05), e o mesmo pode ser feito em relao ao agregado de todos os Centros de Sade do rgo (06) B- Cadeia de formao de indicadores IS-05
INFORMAO: N de pacientes/centro Data e hora de entrega Emissor Receptor dia Diretor Diretor do centro de Sade Boletim Dirio De Pacientes 10 atendimentos por Relatrio Mensal De Pacientes Antes do dia 03 de cada ms Assistente do diretor Diretoria do Centro Departamento Todo o pessoal do centro e Direo de sade Antes do dia 06 de cada ms Diretor do Centro Indicador De Centro
IS - 05 CENTRO DE SADE
IS - 05 DEPARTAMENTO
Data de entrega Emissor Receptor
Diria Centros de Sade Depto. de Pessoal
Antes do dia 03 de Antes do dia 06 de cada ms Depto. de Pessoal Centros de Sade Departamento Diretoria de Sade cada ms Diretor de Sade Centros de Sade Departamento Secretaria de Sade Sala de gesto Indicador De Departamento
INFORMAO: N de mdicos/centro
Relatrio Mensal De Pessoal
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C- Projeto de sinal IS-05

REFERNCIAS INTERVALO DO INDICADOR SINAL -------------Ateno Ateno Alarme 1 Alarme 1
Preciso do indicador Norma Entre 26 e 36 pacientes por mdico Margem inferior aceitvel Margem superior aceitvel Fora da norma inferior Fora da norma superior Fora da aceitabilidade 25 pacientes por mdico 37 pacientes por mdico Entre 24 a 21 pacientes por mdico Entre 38 a 40 pacientes por mdico
41 ou mais, ou 20 ou menos pacientes por Alarme 2 mdico
D- Cadeia de Produo de Sinais A transformao de muita informao primria em pouca informao relevante pode ser obtida convertendo a informao primria em indicadores e os indicadores em sinais. Lembre-se que a maioria da informao primria armazenada nunca ser exposta diretamente ao dirigente porque no relevante para o sistema seletivo de sinais e tiraria o governante de seu foco de ateno. De todo modo, essa informao armazenada na memria do sistema.
Informao Primria
Ateno indicadores Sinais (poucos) Alarme
Informao primria: registros simples de fatos Indicador: informao composta, processada e normatizada Sinal: indicador real em relao a um indicador norma Exemplo: Indicador XI: nmero de consultas por mdico/ms Indicador norma: Xn1 = 250 Indicador real = Xr = 200 Sinal = X1 est fora da faixa da normalidade Tambm deve-se estabelecer indicadores de qualidade que, no limite extremo, podem ficar submetidos analise de experts para alcanar sua preciso.
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9.3- Faixa de indicadores de um sistema de monitoramento Os indicadores-norma necessrios para produzir os sinais podem ser indicadores: De piso De teto Faixas ou reas com teto e piso
As bandas estabelecem zonas de normalidade, de ateno e de fora do limite. Os indicadores-norma so estabelecidos como mnimos, mximos ou nveis de valores aceitveis, definidos segundo um critrio poltico ou tcnico. Estes indicadores-norma perdem a validade na medida em que a situao se modifica e por isso devem ser revistos a cada perodo de tempo de forma manual ou automtica.
Grfico n 5 SISTEMA DE SINAIS DE FAIXA VARIVEL

SINAL FORA DA NORMA
ZONA DE ATENO
ZONA DE NORMALIDADE INDICADOR NORMA
ZONA DE ATENO
FORA DA NORMA
SINAL NA ZONA DE ATENO
TEMPO
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10. APRECIAO DA SITUAO MEDIANTE SINAIS: RVORE DE APOSTAS DO PROBLEMA
Muita informao desinformao. fundamental evitar a sobrecarga de informao. Para isso convm dispor de um sistema de monitoramento por sinais sobre a rvore de apostas de um problema, em cada cenrio. A rvore de apostas de um problema em um cenrio concreto se compe de: a- sua rvore explicativa com VDNC e VDP, e b- da articulao das operaes e aes desta rvore, com sua incidncia sobre os VDNCs e os VDRs A rvore de um problema permite rastrear as possveis causas das discrepncias entre os indicadores norma de resultados e os indicadores reais, isto , permite interpretar um sinal respondendo s perguntas: o que est falhando? Onde est falhando?
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Grfico n6 rvore de Apostas do Problema 03 [rastreamento do impacto sobre a cadeia NC2]
VDP
VDR
VDP Descritores
d1 r1 d2 r2 d3 r3
VDNC 1.2
VDNC 1.1 NC 1
VDNC 2.1
VDNC 2.2 NC 2
Ns Crticos
OP 1 Operaes OP Indicadores Recursos Produtos
OP 2 Indicadores Recursos Produtos
Aes A
A 1.1
Indicadores Recursos Produtos
A 1.2
A 2.1
A 2.2
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11. FREQUNCIA DO MONITORAMENTO
Um problema crucial do monitoramento deciso sobre a freqncia com que devem ser produzidos os indicadores e emitidos os sinais. A teoria ciberntica do professor Stafford Beer defende a tese de que toda a informao deve ser contnua, o que na prtica, segundo sua prpria proposta, significa que ela deve ser produzida diariamente. A informao diria estabelece intervalos suficientemente pequenos para produzir sries de tempo que se aproximam do tempo contnuo. Quando se fala de informao contnua surge o conceito de informao em tempo real. Para compreender o conceito de informao em tempo real devemos precisar a categoria de diferena de tempo, positiva ou negativa, que transcorre entre o fato produzido e o fato informado. Chamemos a essa diferena , de forma que se = 0, a informao conhecida no mesmo momento em que os fatos ocorrem. Se = + a, isso quer dizer que a informao recebida com ? tempo de atraso. Ao contrrio, se = - a, trata de um predio exata do que ocorreria depois do tempo a. Por exemplo, quando a televiso transmite uma partida de futebol ao vivo e direto, proporciona a informao ao pblico em tempo real ( = 0 ). Quando o presidente da Repblica recebe informaes sobre a taxa de inflao do ms passado, no dia 10 do ms em curso, est informado com um atraso de a = +10 dias de atraso, referente data mnima possvel para obter a informao agregada do ms. Ao contrrio, quando o Presidente anuncia, por exemplo, no dia 01 de janeiro, que no prximo dia 10 far uma substituio ministerial, e ela ocorre com certeza, os cidados esto informados com um antecipao de a = -10. O professor Beer sustenta que a informao sempre necessria em tempo real e desenvolveu um complexo, sofisticado e potente sistema de monitoramento em tempo real para ser manejado em computadores. O software chamado de Cibersyn idealizado por Beer torna prtica sua idia de monitoramento em tempo real. Contudo, nossa experincia, com vrios sistemas de monitoramento mais adaptados s nossas possibilidades (governo de Zulia, na Venezuela, Risaralda, na Colmbia etc.), nos diz, com todo o respeito autoridade do professor Beer, que a possibilidade e necessidade do monitoramento em tempo real depende da natureza da informao monitorada, e que tal proposta ideal pode ser uma impossibilidade e um desperdcio desnecessrio de recursos. A totalidade dos indicadores do sistema de monitoramento no requer informao em tempo real
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e, inclusive, em alguns casos, isto impossvel. Ao contrrio, para certas informaes particulares ou em determinadas circunstncias, como nas crises, a informao deve ser em tempo real, para cumprir sua finalidade. Para fundamentar nossa posio devemos precisar o conceito de informao em tempo eficaz. Voltemos ao propsito do sistema de monitoramento. Ele deve cumprir as funes que dependem criticamente de : a)informar e no desinformar em funo de um a positivo demasiado grande e; b) ser suficientemente oportuno para permitir a correo da deficincia observada antes que o dano produzido seja significativo. Chamemos 1 = +a1 ao tempo de atraso mximo permitido para que a varivel monitorada informe e no gere desinformao. Chamemos 2 = +a2 ao atraso mximo de tempo que ainda permite a ao de correo sem que um dano significativo seja produzido. Ambas magnitudes de a no so geralmente iguais. Por exemplo, um a de + 30 dias para as informaes sobre desemprego, ser geralmente satisfatrio para proporcionar informaes corretas. Ao contrrio, o tempo mximo admissvel a2 que permite a tomada oportuna de decises para impedir o crescimento desse referido processo e evitar maiores danos polticos e econmicos , com toda segurana a2 = a1 + Z, dois ou trs meses. A magnitude de a2 chave para determinar a freqncia do monitoramento e o atraso mximo admissvel da informao. H, inclusive, casos em que a1 deve ser negativo para conseguir que a2 no ultrapasse os limites admissveis. Nesse caso, o sistema de prognsticos indispensvel, porm nem sempre pode ser de boa qualidade. H casos em que a2 excessivamente grande, porque o sinal de deficincia no pode ser interpretado com rapidez, claridade e suas causas so difusas. Em conseqncia, a deciso de correo demora alm do limite dos danos admissveis (o caso da AIDS, por exemplo). E, muitas vezes, a capacidade de prognstico muito baixa e no pode compensar a magnitude de a2. Grfico n7 a2 a1
CORREO
a2
INFORMAO
a1
O=0
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Nossa argumentao para ampliar e flexibilizar a proposta do professor Beer se baseia, assim, em 4 consideraes: a) em vrios casos, um a1 maior que 0 (zero), produz para os propsitos prticos suficiente informao correta e eficaz, tanto do ponto de vista dos critrios de a1 e a2; b) somente em casos muito especiais a1 igual a a2 e, conseqentemente, a informao em tempo real no sempre suficiente nem necessria; c) as magnitudes de a1 e a2 variam segundo as particularidade de cada tipo de informao, e ; d) as magnitudes de a1 e a2 variam segundo as caractersticas da situao, sendo mais exigentes em momentos de crises. Vejamos isto com maior ateno: O problema central, neste caso, a velocidade da informao em comparao velocidade de mudana dos acontecimentos e a velocidade de reao e correo reguladora do dirigente. Um princpio postulado pelo professor Stafford Beer afirma: informao atrasada no simplesmente atrasada, desinformao. Este postulado terico de extrema importncia no processo normal de governo e chega a ser de vida ou morte em situaes de crises. O conceito de informao em tempo real comum ciberntica e tem sido muito bem desenvolvido e aplicado pelo Professor Beer (Platform for Change, 1975, New York, Willey). A informao em tempo real chega ao ator ou controlador de um sistema sem atraso algum com relao aos fatos que denuncia. Em rigor, zero segundos de atraso entre fatos e informao a condio para falar de informao em tempo real. Ao contrrio, a informao em tempo eficaz aquela que chega ao ator com um atraso admissvel, mas que permite informar e evitar a desinformao. Desta maneira, a informao em tempo real o extremo da informao em tempo eficaz: um caso particular da mesma. No grfico seguinte tomado pelo professor Beer, a linha contnua representa a evoluo real dos erros, enquanto a linha pontilhada, que reproduz fielmente os erros com um atraso = + a de tempo, a informao que recebe o ator. No perodo t0 t1 os fatos mostram uma tendncia declinante. Entretanto a informao diz o contrrio, j que a varivel monitorada tem um movimento ascendente. O mesmo ocorre no perodo t 2t3. No perodo t1t2, os fatos j mostram uma tendncia mais baixa de sua evoluo descendente e comeam
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uma etapa ascendente, porm a informao revela que eles esto em plena etapa descendente.
Grfico n8 ATRASO QUE INVALIDA A INFORMAO
Ao
Informao
t0
t1
t2
t3
A informao com = +a atraso de tempo desinforma o dirigente e leva-o a atuar erradamente. Porm, ao reduzirmos gradualmente o tempo a de atraso, podemos chegar, quem sabe, a um tempo z mximo de atraso em que a informao, apesar de estar com um atraso maior que zero, informa razoavelmente bem ao ator. A esse atraso mximo de z, que fixa o limite entre a informao e a desinformao, o que sugerimos chamar de informao em tempo eficaz. Em uma crise, por exemplo, o requisito fundamental a informao em tempo eficaz a fim de dispor de informao correta e acessvel dentro do espao limite de oportunidade que permitem as possibilidades de correo. Assim, o conceito de 2 nos diz que 1 pode ser eficaz para informar, porm, insuficiente para corrigir, j que geralmente o tempo necessrio para a interpretao e a avaliao e a deciso e a correo pode ser grande. Isso poderia obrigar-nos a um clculo estrito e prximo ao tempo real de , j que o tempo de correo somente comea a contar depois de produzido o sinal de ateno. Por exemplo, o monitoramento do desemprego admite um a muito maior
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que o monitoramento das reservas do Banco Central e, por sua vez, o monitoramento do saldo das disponibilidades das cotas oramentrias ainda muito mais exigente e, provavelmente, deve ser feito em tempo real. Uma informao quinzenal sobre o desemprego seria excelente e, ao contrrio, essa freqncia de tempo seria muito deficiente para o monitoramento do saldo das cotas oramentrias ou do saldo das contas do Tesouro nos bancos, fundamentalmente porque o tempo de correo muito mais amplo para o desemprego e muito mais estreito para o manejo do Tesouro. Um caso extremo o da informao na sala de controle de um trem subterrneo, onde 1 (um) minuto de atraso da informao sobre o fluxo de trens pode provocar uma catstrofe. Aqui, torna-se claro que no devemos e tambm no necessitamos estabelecer o mesmo rigor de a para qualquer tipo de indicador, pois poderamos tirar sua praticidade.
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Texto de Apoio n 9
Caderno 3
Barbrie Poltica, Barbrie Tecnocrtica e Improvisao: Dez Teses sobre as Prticas de Governo
De: MATUS, Carlos Livro: Adeus, senhor presidente: governantes governados
junho / 2005
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Gesto Estratgica Pblica em Municoios
Texto de Apoio n 9
BARBRIE POLTICA, BARBRIE TECNOCRTICA IMPROVISAO: DEZ TESES SOBRE AS PRTICAS GOVERNO1
E DE
O planejamento da ao pblica s ser til se for um processo prtico e digno de crdito. A realidade, ao contrrio, mostra-nos, com diferentes matizes e diferente intensidade, um ntido distanciamento entre o plano inicialmente oferecido como promessa eleitoral, depois como compromisso de governo e, em ltima instncia, como processo real de discusso e tomada de decises na ao cotidiana do governante. Essa ineficcia do planejamento deixa espao livre ao continusmo sem transcendncia e impreviso, no qual os sinais mais significativos de vitalidade identificam-se com reaes espasmdicas tardias para enfrentar os problemas que explodem diante de nossas vistas. A prtica do planejamento deveria ser uma combinao dosada de clculo previsivo, pr-alimentado por uma simulao constante do futuro, e de clculo reativo, retro-alimentado pela constatao dos problemas agravados ou atenuados. Ao contrrio, o estilo de governo dominante deixa pouco espao para a previso e esgota todas suas energias para gerar respostas imediatistas aos problemas j acumulados que ameaam a estabilidade da relao de foras dominantes. A funo de apaga-incndios anula a capacidade de concentrar-se no cumprimento das promessas polticas. A carga acumulada de desgoverno e o realismo poltico tomam o lugar ds ideais da campanha eleitoral. A baixa capacidade de governo passa a primeiro plano, enquanto a habilidade crtica gestada na oposio carece j de espao prtico. A reiterada divergncia entre compromissos e realizaes gera um dficit da credibilidade, por parte da
MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. So Paulo: FUNDAP, 1997. pp. 191-206 (Governar em uma democracia).
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Dez Teses sobre as Prticas de Governo
populao, em relao aos seus dirigentes, o que, em ltima instncia, ameaa o sistema democrtico. A populao latino-americana tem cada vez menos confiana na capacidade dos partidos polticos e nos governos deles nascidos, para solucionar ou ao menos aliviar os problemas. Observa assombrada que os programas eleitorais no constituem um compromisso ou uma palavra empenhada que se resgata com o cumprimento, constata que os planos afastamse das promessas eleitorais e que a ao prtica de governo, por seu lado, tambm se distancia dos planos. Hoje lugar comum ouvir nas ruas que os partidos polticos so capazes de ganhar eleies, mas incapazes de governar com eficcia. Depois de um perodo de espera, o conjunto dos cidados castiga os governos, priva-os de seu apoio e, em ltima instncia, vota na oposio no confronto eleitoral seguinte. Mas esse castigo no traz uma renovao das prticas de governo, os dirigentes polticos no aprendem com a histria recente e insistem nos mesmos erros. Os dirigentes no sabem que no sabem governar. Dessa maneira, o voto-castigo nas eleies presidenciais uma avaliao negativa que no produz maiores efeitos; ao contrrio, em longo prazo gera desnimo e desconfiana. Quanto pode durar um sistema que s nos garante, como principal benefcio, que possamos observar em paz como os problemas vo-se agravando? Quanto durar essa paz sem eficcia, justia e emprego, mas com fome? Ganhar eleies, fazer planos de desenvolvimento maneira tradicional e agir como governante so instncias dinmicas de diferentes naturezas, guiadas por diferentes critrios de eficcia, em contextos situacionais muito diversos e protagonizados por atores bem diferenciados. Os atores de peso na instncia eleitoral so diferentes daqueles que influem na hora de formular o plano de governo, e ambos podem ter pouca relevncia na ao diria do governo. Os critrios de eficcia, as restries e as correlaes de foras que pesam so tambm diferentes. O clima eleitoral e as instituies eleitorais geram motivaes e prticas quase opostas s do ambiente de trabalho do governo e da administrao burocrtica dos organismos pblicos no dia-a-dia. Os cidados acompanham como espectadores esse processo mutante. Durante a empatia eleitoral, iludem-se, premiam-se ou castigam-se os partidos polticos e seus lderes, mas, logo em seguida, a realidade das promessas no-cumpridas e a repetio da mesma abulia, incapaz de dominar a rotina levam novamente os
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cidados apatia. Depois de cada desiluso, os cidados esperam a prxima vingana para exercer seu voto-castigo. Essas prticas de governo provm de um problema de capacidade, de falta de vontade, ou de ambas ao mesmo tempo? Ou a governabilidade do sistema muito baixa, em face da complexidade e da magnitude dos problemas? A resposta usual a essas interrogaes aponta para o fato concreto dos interesses diferentes e contrapostos das foras sociais. Dizem-nos que tais processos de governo no so ineficazes para todos e que beneficiam uma minoria dominante. Por trs das falhas para muitos, h sucessos para uns poucos. Esse argumento certo, mas no explica tudo, nem mesmo o ponto principal do problema. As minorias dominantes podem ser, ademais, ineficazes e pagar um custo elevado por sucessos de Pirro. Por acaso no conhecemos situaes em que os prprios empresrios reivindicam polticas econmicas que deprimem seus mercados, trabalhadores lutando por projetos que limitam o emprego e concentram a renda? No faz parte da Histria recente a constatao de prticas de governo que destroem suas bases de sustentao poltica com a passividade, a avaliao errada das situaes, a ineficcia burocrtica, a desinformao, a incoerncia de suas aes e a lentido ao reagir ante o crescente agravamento dos problemas? verdade que esses governos so eficientes para uns e deficientes para outros ou, mais corretamente, distribuem desigualmente as deficincias de suas aes, jogando a carga maior nas costas das maiorias sem peso poltico? Existe ou no um problema de ignorncia das tcnicas de governo que afeta a governos das mais diversas ideologias e bases de sustentao poltica? Destacamos a necessidade imperiosa de criar capacidade de governo, mediante uma formao adequada dos dirigentes, principalmente da camada tecno-poltica das organizaes e da sociedade, para criar ou adaptar tcnicas de governo e de planejamento adequadas complexidade do sistema social governado. Capacidade de governo capacidade de selecionar e processar problemas com habilidade tecno-poltica. Incapacidade de governo impotncia para pr freio aos extremismos da barbrie poltica e da barbrie tecnocrtica. Os lderes fazem-se na prtica, conforme as exigncias da luta poltica. Mas a camada tecno-poltica de uma sociedade forma-se nas escolas e, em longo prazo, essas escolas elevam as exigncias de qualidade da luta poltica, com os efeitos
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correspondentes sobre a prpria formao dos lderes na prtica cotidiana. O domnio da tecno-poltica uma caracterstica excepcional do estadista. A funo tecno-poltica distingue-se de outras de nvel gerencial pelo fato de no dar por estabelecidos os objetivos mas, ao contrrio, de ter de cri-los ou ajudar a decidi-los. No administra estratgias decididas por outros, ela quem cria estratgias. Para a funo tecno-poltica, o teto de recursos no uma imposio externa superior: uma deciso interna que sopesa custos, benefcios e possibilidades. No adota como dada, ou alocada, a restrio de recursos, pois no tem nenhum nvel superior a ela do qual receba diretriz, nem tem instncia qual possa apelar para obter os meios. O clculo tecno-poltico compreende a anlise da capacidade de aplicar meios que criam novos meios. Seu tipo de deliberao obriga ao dilogo entre poltica e tcnica, para discutir tanto a direcionalidade dos objetivos quanto s diretrizes que definem as operaes e os meios para alcan-los. Seu campo de ao toda a sociedade. Essa vinculao do lado poltico e do lado tcnico necessria para que os conhecimentos de ambos interajam na explicao situacional, nas deliberaes e nas decises. O tecno-poltico no necessita ter os dotes carismticos do poltico, pois sua atividade pode ficar sombra, concentrada na observao atenta do processo poltico, econmico, social e tcnico. Por outro lado, tem de possuir capacidades especiais, que o lder no precisa necessariamente cultivar. Deve ser um autntico cientista social voltado para a ao, sem complexos para explorar diretamente o futuro, capaz de entender que a ao no espera o desenvolvimento das teorias, atento para evitar os desvios do intelectual que se satisfaz exclusivamente no estudo do passado. Deve estar sempre atento para compreender que o tcnico, com raras excees tende a raciocinar unidimensionalmente, apoiado em um nico recurso escasso e em um nico critrio de eficcia. A escassez de poder, de conhecimentos, de informao, de liderana, de capacidades para organizar etc. no entra nas consideraes do tcnico. Dever tambm estar preparado para enfrentar o planejamento poltico, entendido como um clculo situacional no interior de processos sociais cooperativos, conflitivos, criativos e incertos, para o que deve evitar os desvios do analista poltico comum, com sua ateno centrada exclusivamente na Histria, nas pesquisas de opinio sobre o presente, no mercado eleitoral e nas ideologias. O cerne terico do tecno-poltico deve residir no clculo que precede e preside a ao prtica na conduo poltica. Se ele se refugia exclusivamente na histria das idias polticas, em tcnicas parciais de anlise poltica, no emprego da
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microeconomia para alimentar uma microteoria das polticas pblicas, ou nas concepes fechadas, mecnicas e racionalistas da teoria matemtica das decises, evita o problema central da sua cincia e empobrece-a como ferramenta a servio do homem de ao. O tecno-poltico deve distinguir dentre processos abertos e criativos, em oposio aos processos fechados e repetitivos. Desse modo chega a ser um inimigo do reducionismo a qualquer critrio nico e montono de eficcia, consciente de que sua prtica de produo social existe em um mundo de mltiplos recursos escassos, mltiplos critrios de eficcia, muitos racional idades e diversas auto-referncias explicativas. A qualidade da gesto de um governo reflete-se em seu balano global de gesto poltica, o qual resultante dos efeitos dos trs balanos parciais que o compe: balano 1, de gesto poltica; balano 2, de gesto macroeconmica; e balano 3, de intercmbio de problemas. Lembremos que esses trs balanos de governo geram-se no menu dirio de decises e deliberaes (MDD). Se as prticas de governo so assistemticas, o menu dirio de deliberaes e decises gerado pela improvisao e caracterizase por dois fatos marcantes: a) baixa proporo de tempo que o governante dedica aos assuntos importantes que determinam o curso do governo, geralmente inferior a 5% de um dia de 24 horas; e a b) baixa proporo de problemas processados que entram na agenda; em geral, essa agenda est saturada com mais de 90% de situaes de malestar e de problemas crus, ou seja, sem processamento tecno-poltico de qualidade minimamente aceitvel. O primeiro indicador mostra o escasso tempo dedicado s questes importantes, frente ao domnio das urgncias, inrcia e s rotinas. O segundo indicador mostra quo pouco vale cada minuto desses reduzidos 5%. Se nos perguntarmos pelas causas da deficincia do sistema de agenda que utiliza mais tempo, ao mesmo tempo em que dispersa e descentra o foco de ateno dos dirigentes, poderemos identificar uma lacuna muito comum nos gabinetes dos presidentes latino-americanos: eles esto rodeados por assessores especialistas e carecem de uma unidade de processamento tecno-poltico. Essa a unidade interdisciplinar que cuida do tempo, do foco de ateno do dirigente e
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da avaliao peridica do andamento do governo, a fim de fazer a projeo dos resultados esperveis em relao aos trs balanos especficos e sua sntese no balano global de gesto poltica. No h prtica de planejamento estratgico pblico na Amrica Latina. Continuamos apegados ao planejamento da dcada dos 50. As causas da sobrevivncia do planejamento tradicional, com sua seqela de tecnocratismo, so complexas e no sero tratadas neste texto. No entanto, a tradio de improvisao, o predomnio da barbrie poltica, a ausncia na prtica poltica comum do conceito de estado-maior e a carncia de estratgias de longo alcance (grande estratgia), tm permitido em nossos sistemas institucionais de baixa responsabilidade a subsistncia, ritual na maioria dos casos, desvirtuada, centralizada, temida e imperativa em outros poucos casos, do planejamento tradicional. Todavia, esse planejamento tradicional, que se divorcia da ao ou quer impor-se fora no aspecto tcnico da mesma, estimula a improvisao, a barbrie poltica e a barbrie tecnocrtica. Nada contribui para elevar a capacidade de governo. O desenvolvimento e o aperfeioamento do planejamento estratgico situacional (PES), ramo pioneiro do planejamento estratgico pblico, tenta lidar com as complexidades citadas e torna-se assim uma ferramenta til no apoio atividade em nvel tecno-poltico. Esse novo profissional necessrio nas estruturas governamentais, nos partidos polticos, nas universidades, nos organismos internacionais e nas foras sociais em geral. A argumentao precedente constitui a base fundamental para sustentar as dez teses apresentadas a seguir, que pretendem explicar a ineficcia generalizada dos governos no mundo latino-americano.
Primeira Tese Uma parte importante dos governos e dos partidos polticos latino-americanos tem baixa capacidade de governo.
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Essa baixa competncia de governo manifesta-se em srias deficincias para identificar e processar os problemas de que padecem nossos pases. Governa-se administrando situaes, sem enfrentar sistematicamente os problemas que por sua persistncia incorporam-se progressivamente paisagem social. E quando se age parcialmente sobre os mesmos, porque se converteram em urgncias polticas, no so enfrentados de acordo com uma seleo planejada, em relao ao valor que tm para a populao, e so processados de maneira muito defeituosa. s vezes recebem um processamento poltico sem profundidade tcnica. Ou, ao contrrio, s so processados tecnicamente, sem profundidade poltica. Nenhum governo pode ser melhor que sua seleo de problemas. E esse limite s aproveitado na medida em que h qualidade no processamento dos problemas e capacidade gerencial para atuar na prtica. A principal conseqncia dessa baixa capacidade de governo o acmulo de problemas crticos e a desvalorizao do sistema democrtico para a populao. Sem eficcia para enfrentar os problemas, a democracia sobrevive indefesa, acossada pela limitao de seus resultados. Os que nos conduzem, no conduzem. Os trs balanos de gesto fogem ao controle do governante e configuram-se sob o domnio da improvisao ou da barbrie.
Segunda Tese Em resposta a essa situao, o cidado, com seu voto nas eleies, mais do que demonstrar que confia nos dirigentes que elege, visa a castigar e a repudiar o causador de sua ltima frustrao. Assim, a capacidade de ganhar eleies resulta independente da capacidade de governo, pois se trata de uma competio eleitoral entre atores com deficincias similares que cruzam todo o leque de ideologias, e que se revezam no no-cumprimento e na burla de suas promessas. Vence o partido cuja atuao, por estar mais distante na memria do povo, consegue renovar o crdito em suas crticas e promessas, base de uma liderana pessoal, sem o lastro do peso partidrio. Essa crise da capacidade de governo situa-se nas principais cabeas da cpula dirigente. uma crise de liderana. E quando o mal est na cabea, todas as diretrizes dos altos escales do governo tm como teto essa capacidade limitada, perpetuando e reproduzindo assim a ineficcia de governo. Em geral, a
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complexidade dos problemas da realidade latino-americana supera por larga margem o capital intelectual das lideranas polticas, mas elas no reconhecem essa debilidade, continuam ignorantes de suas deficincias e ainda esto longe de conceber que os problemas tm sua origem na incapacidade de liderana. Quando pressionados pelas circunstncias, esses governos tiram um pouco do tempo dedicado aos casos de urgncia e s aes rotineiras, para utiliz-lo na promoo de algumas reformas, a ineficcia das mesmas revela as limitaes de seus promotores. No haver reformas efetivas sem uma prvia reforma dos reformadores. H hoje na Amrica Latina uma dramtica demanda por maior percia poltica. Essa percia o fruto da experincia e do conhecimento. Se esse ltimo for nulo, a experincia vale zero. Sem experincia, o conhecimento no produz percia, s reproduz a mediocridade e a rotina.
Terceira Tese Os partidos polticos, com seu estilo de liderana tradicional, assistemtico e primitivo, geram em seu seio as futuras equipes de governo, e transferem ao Estado esses vcios e limitaes, quando assumem o poder. Conseqentemente, o estilo tradicional, iletrado, distrado e descentrado de fazer poltica limita drasticamente a possibilidade de fazer um governo eficaz e responsvel. As lideranas polticas vivem distradas pela competio interna e assoberbadas por problemas midos e sem qualquer transcendncia, ao passo que ignoram os grandes problemas nacionais. So hbeis na manipulao micro-poltica, mas altamente ineficazes na grande poltica e em sua traduo operacional em organizao e resultados. Desprezam as ideologias, as teorias e as cincias. Essa deteriorao dos partidos polticos afasta de suas fileiras os intelectuais de maior valor, enquanto os cidados se irritam, acumulam frustraes e desconfiana. Ante esse quadro, as lideranas polticas parecem anestesiadas e impotentes nas alturas do poder. A mudana deve comear pelos partidos polticos, sem excluir a transformao tardia e improvvel desde o Governo do Estado. Se na prtica poltica partidria no h planejamento, direo estratgica, gerncia poltica criativa, descentralizao democrtica, sistemas saudveis de finanas e oramentos,
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promoo poltica de acordo com a capacidade e a representatividade, e um rigoroso sistema de prestao de contas e cobrana pelo desempenho no cumprimento dos compromissos, natural que essa inorganicidade seja transferida s entidades pblicas, reproduza-se nas entidades privadas e invada o mundo das organizaes profissionais e sindicais.
Quarta Tese Essas deficincias coexistem com uma grande crise ideolgica e uma grave deteriorao da tica social. Nesse ambiente, a corrupo abre caminho como resposta frustrao e ao relaxamento do controle democrtico, enquanto a barbrie tecnocrtica desponta como uma sada para a confuso ideolgica. A baixa capacidade de governo o meio fcil que estimula e promove a corrupo e o tecnocratismo. Esses ltimos no tm espao em sistemas de alta responsabilidade e capacidade de governo. O tecnocratismo prprio de uma etapa de desorientao, debilidade e imaturidade de nossos sistemas de governo. A corrupo anuncia o clmax da crise do populismo superficial, de liderana centralizada e de baixa responsabilidade. Rodeado por tais deficincias, o poltico comum inconscientemente exagera seu estilo tradicional, nmade e centralizador de fazer poltica. Percorre o pas, ou percorre o mundo, em uma ronda cinemtica interminvel, beirando o turismo profissional, porque no sabe sentar-se e pr-se a governar, e refletir sobre suas limitaes. As coisas importantes no entram em sua agenda, mas seu estilo ambulante e dispersivo permite-lhe reforar seu ego em contato com uma grande variedade de atores e atos que estima importantes, ao mesmo tempo em que pode sentir-se ativo e til. Acumula poderes e competncias que sobrecarregam sua jornada, enquanto a base social fica espera de que algum resqucio de que seu tempo possa ser dedicado a enfrentar os seus problemas. A conjuno de centralismo e estilo ambulante de fazer poltica faz com que os problemas de menor porte, mas de grande valor para a comunidade, fiquem espera na agenda do dirigente, como problemas de menor valor. Essa dinmica de carrossel faz com que todos os problemas, maiores ou menores, girem em torno do dirigente, competindo por um espao a ser subtrado dos casos de urgncia, enquanto esse ltimo gira pelo mundo. Esse drama
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cintico serve para equilibrar, psicolgica e energeticamente, o balano de conscincia dos homens que concentram o poder. Efetivamente, eles podem afirmar que trabalham muito, ainda que com poucos resultados. Quanto mais um governante viaja, menos capacidade de governo ele tem.
Quinta Tese Os partidos polticos com baixa capacidade de governo tm bons profissionais universitrios, mas no tm equipes de governo nem centros de pensamento sobre seus pases. Uma equipe de governo algo mais do que a conjuno de um grupo de polticos com experincia e de profissionais universitrios capacitados nas suas respectivas especialidades. Para formar uma equipe de governo preciso dirigentes e tcnicos, unidos pela coeso de uma ideologia, que dominem: a) b) as ferramentas da direo estratgica em geral; as prticas de trabalho em equipe alimentadas por um vocabulrio e um mtodo comuns para o processamento poltico dos problemas; o planejamento estratgico e suas tcnicas complementares; e as cincias contemporneas, em um nvel que possibilite a interao tecnopoltica entre dirigentes com viso geral e profissionais especializados em reas do saber.
c) d)
Os partidos polticos no esto preparados para governar com eficcia se s dispuserem de bons profissionais universitrios ou de polticos com experincia. S existe uma equipe de governo quando a mesma interage naturalmente, com um mtodo comum de trabalho que integre os aspectos poltico e tcnico. O tecnocratismo ingnuo to limitante quanto o praticismo poltico rotineiro. preciso capacidade para compreender o mago das situaes, afastar a tentao do bvio e processar poltica e tecnicamente os problemas antes de submet-los ao processo de tomada de deciso. A combinao de tecnocratas com alta cegueira polticas e dirigentes polticos levianos esto ajudando a acumular e a intensificar todos os grandes problemas nacionais. Os primeiros, como produto particular da imaturidade do desenvolvimento institucional, ancoraram seus conhecimentos em uma viso compartimentada do mundo e no determinismo que ignora a criatividade e a complexidade do sistema social. Os segundos nem
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sequer concebem o planejamento poltico, no colocam em dvida a adequao de sua experincia e presunosamente opem resistncia renovao de seu capital intelectual. Nessas circunstncias, poltico experiente tornou-se sinnimo de obsoleto, e o tcnico assimilado a terico no-confivel.
Sexta Tese O planejamento poderia ser hoje a principal ferramenta do poltico moderno. Ele no se limita a servir como instrumento dos tcnicos, muito menos dos economistas. Como alternativa ao planejamento da ao s h a improvisao. O dirigente que improvisa converte-se, mais cedo ou mais tarde, em escravo das circunstncias e, como governante governado por ela, arrasta seu pas para esses mesmos grilhes. O poltico que hoje ignora a direo e o planejamento estratgico, ou o confunde com o antigo planejamento econmico determinista e tecnocrtico, est impossibilitado para dirigir com eficcia uma realidade complexa, cheia de incertezas e eivada de surpresas. O planejamento moderno, como clculo que precede e preside ao, concebido justamente para servir o dirigente poltico que tenta enxergar alm da curva do futuro. O estilo imediatista de fazer poltica, casusta, ambulante, clientelista, reativo ante os casos urgentes, desconectado dos assuntos importantes, j esgotou todas as suas possibilidades, mas continua sendo a escola em que se deformam os dirigentes jovens. Na gerao mais jovem e em alguns pases da regio est emergindo uma clara renovao, embora com contornos ideolgicos confusos e com predomnio do tecnocratismo. Ainda no apareceu a juventude com um discurso jovem, suficientemente slido, coerente e amplo.
Stima Tese A chave para reformar os partidos polticos e elevar sua capacidade de governar, renovando seu capital intelectual, consiste em criar sistemas organizacionais de alta responsabilidade. Os sistemas polticos latino-americanos so, na sua grande maioria, de baixa responsabilidade. Esto construdos sobre mtodos frgeis, relaxados, anedticos, assistemticos e muito parciais de prestao de contas e cobrana
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dos compromissos assumidos. Sem um rigoroso sistema de cobrana e prestao de contas por desempenho, o Presidente da Repblica na realidade no prestar contas ao Congresso Nacional, o Congresso Nacional no pedir contas ao Presidente, e esse ltimo no as exigir com rigor de seus ministros. A prestao de contas chegou a ser uma mera formalidade. Desse modo, todo o sistema nivela-se pelo poro mais baixo da irresponsabilidade. A conseqncia dessa baixa responsabilidade passa para o gabinete do governante e para a estruturao de sua agenda, ao mesmo tempo em que perpetua a gerncia rotineira na base. Na agenda do governante, e no seu fraco gabinete, os casos importantes perdem a batalha para os casos urgentes, e a improvisao toma o lugar do planejamento da ao poltica do governo. Ante a ineficcia da gesto, as declaraes de efeito substituem o poder das aes. Na debilidade do sistema de prestao e cobrana de contas, a irresponsabilidade vence a responsabilidade. Com a gerncia mecnica de cada unidade organizacional, a rotina vence a criatividade e a qualidade. Quando isso ocorre, os problemas e as circunstncias podem mais que os governantes. Todos os grandes problemas da Amrica Latina tm-se agravado nesses ltimos 25 anos e continuam a agravar-se, salvo honrosas excees, sem que sejam enfrentados seriamente. Cada vez mais, o signo dos governos a irresponsabilidade e a incapacidade. Mas essas no so to visveis quanto a corrupo, que sua conseqncia inevitvel.
Oitava Tese Para criar sistemas de alta responsabilidade preciso: a) renovar as estruturas mentais dos dirigentes mediante uma nova reflexo ideolgica e o treinamento em alta direo. Os partidos polticos deveriam criar escolas de alta direo e centros de pensamento ideolgico. O objetivo exterminar o analfabetismo poltico; mudar as prticas de processamento dos problemas criando equipes de estado-maior bem capacitadas para processar problemas. O objetivo impedir que os grandes problemas sejam ignorados ou que se tomem decises cruas sobre tais problemas. Para tanto, imprescindvel resgatar o planejamento;
b)
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c)
descentralizar, democratizar e criar sistemas exigentes de cobrana e prestao de contas, que valorizem a palavra do poltico e do administrador. O objetivo elevar a responsabilidade do sistema institucional. Essa elevao de responsabilidade exige que a competncia para decidir esteja distribuda de tal modo que, em cada nvel, s se decida sobre os problemas que importam, ou seja, sobre problemas de alto valor. Ningum deve ter competncia para decidir sobre problemas que considera de baixo valor e que tm alto valor para outros. O objetivo democratizar, distribuir poder e descentralizar at alcanar uma sociedade que no esteja dividida entre governantes e governados. O governado em um nvel deve ser governante em um outro, e para que todos sejam governantes em algum nvel, preciso estabelecer o governo vicinal. No mbito local acumulam-se numerosos problemas que so de valor menor para a municipalidade e de alto valor para as associaes de bairro e entidades comunitrias. Paralelamente, todo dirigente-dirigido deve exigir prestao e prestar contas por desempenho, e estar sujeito cobrana rigorosa e sistemtica de contas por desempenho. O propsito combinar a criatividade aplicada aos problemas que importam com a responsabilidade sobre os compromissos, permitida pelo olho vigilante e mais prximo do cidado. Devemos formar uma sociedade com conscincia de governo;
d)
mudar os mtodos tradicionais e irresponsveis aplicados nas campanhas eleitorais, para que essas tambm cumpram o propsito de: criar conscincia de governo na populao; organizar a populao para que transforme suas necessidades em demandas; formular planos para enfrentar os problemas nas comunidades vicinais; fortalecer o contato direto com a populao, e economizar em publicidade tradicional, examinando a fundo a opo entre tecnologias intensivas em idias e trabalho militante versus tecnologias intensivas em dinheiro e compromissos esprios. O objetivo elevar a dignidade e a profundidade do processo eleitoral, como ato determinante da efetividade da democracia.
O aprofundamento da democracia e a descentralizao mxima podem desencadear uma dinmica de criatividade e responsabilidade que, em mdio prazo, ponha um freio na baixa capacidade de governo e em suas conseqncias.
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A democracia responsvel elevar as exigncias para melhorar a capacidade de governo das lideranas polticas. Quando h baixa capacidade de governo, esse recurso escasso no deve ser centralizado. Muito pelo contrrio, deve-se redistribuir o poder e descentralizar as competncias de gesto, pois isso permite melhorar o sistema de cobrana e prestao de contas e, por essa via, criar nova capacidade de governo em novos dirigentes.
Nona Tese As universidades, os organismos internacionais e os meios de comunicao no esto cumprindo razoavelmente sua funo de contribuir para elevar a capacidade institucional de governo. No existe uma nica escola de governo em toda a Amrica Latina. At agora, essa no uma prioridade de nossos governos, dos organismos internacionais nem dos partidos polticos e, tendo em vista a confuso reinante sobre tal tema, no parece provvel que ela aparea nos prximos anos. As disciplinas prprias das cincias e tcnicas de governo so, em alguns casos, ignoradas nos programas universitrios e, em outros casos, existem nominalmente, mas so cientificamente atrasadas. A cooperao tcnica internacional est dominada pela barbrie tecnocrtica e realizada com teorias e conceitos em boa parte obsoletos. Os meios de comunicao vivem do escndalo anedtico e raramente abordam com profundidade os problemas nacionais. A universidade e os organismos internacionais tm sido, nesse campo, mais beneficirio do que servidor das populaes e de seus governos. E, com raras excees, os meios de comunicao no superam seu carter de instrumentos de comrcio e de interesses de grupos.
Dcima Tese As teses expostas assumem qualificaes duras que se justificam em relao a padres de comparao entre governos altamente exigentes, mas necessrios e possveis na situao latino-americana. Conseqentemente, teramos de atenuar suas propostas, se o padro de comparao fosse menos exigente.
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No devemos justificar nossa baixa capacidade de governo pelo atraso ou juventude de nossos pases. Ao contrrio, quanto maiores os desafios da pobreza, do atraso cientfico e das deficincias organizacionais, maiores devem ser as capacidades do governo para superar a perpetuao de nossas desvantagens relativas. O lder deve superar a mdia de seu mundo. Quanto mais frgil ou nova, for nossa tradio institucional, maior dever ser a nfase em mtodos modernos e formalizados de governo e planejamento. Quem est em desvantagem tem de ser mais criativo e melhor estrategista do que o mais forte. A mdia e a repetio, no so suficientes para quem deve encurtar distncias. Nunca deixaremos o terceiro mundo se nos compararmos com a mdia e nos dermos por satisfeitos.
Essas teses tm excees em nossa regio, mas as excees so poucas; no so paradigmas de excelncia, nem so realidades estveis. O princpio da mudana consiste em excluir-se da exceo. mais eficiente reagir positivamente crtica exigente, e mesmo injusta, do que se conformar com o que somos segundo os resultados que esto vista.
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Texto de Apoio n 10
Caderno 3
O Planejamento de Governo
De: MATUS, Carlos Livro: Adeus, senhor presidente: governantes governados
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Texto de Apoio n 10
O PLANEJAMENTO DE GOVERNO
CENA UM1
Aquele dia amanheceu mais cedo. O sol antecipou-se meia hora aos relgios, competindo em silncio com o burburinho de grupos que percorrem as ruas desde a alvorada. As estrelas ainda brilham quando os funcionrios do servio de protocolo do incio sua reunio. Conferem repetidas vezes cada detalhe da cerimnia. Os primeiros grupos de manifestantes desafiam o amanhecer e so muito mais numerosos quando o sol, a princpio timidamente, expulsa as sombras; um estranho vapor clido engatinha agora pelas ruas. Nuvens rasantes acariciam o pavimento, elevam-se, descem, rodopiam e deslizam voluptuosamente em vrias direes at se esfumarem. O calor, embora prematuro, faz evaporar o orvalho da madrugada. O ambiente de euforia: uma fasca de alegria corre os ares e cresce como um incndio crepitante: o povo humilde tem poucas festas, e esta uma das suas prediletas. festa, castigo, prmio e tambm um porre de esperanas. Nela, os sempre-esquecidos desafogam-se com generosidade, oferecendo mais amor que dio. Sempre foi assim. Eleies, promessas, brincadeiras com as esperanas do homem annimo, traio palavra empenhada. Pode perder a esperana quem nada tem? Cada disputa eleitoral uma iluso que dura pouco mas uma iluso nova, o po da esperana que renasce em rostos curtidos pelo sol, em mos calejadas, em bocas desdentadas. Os que amanh sero silenciados e reprimidos hoje se sentem vencedores. Derrotaram aquele que vai embora. As equipes do governo que se retira vivem justamente seu castigo,
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Este texto de: MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. Traduo de Luis Felipe Rodriguez Del Riego. So Paulo: FUNDAP, 1997. pp.19-31 (Pensar o Planejamento)
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esmagadas pela tenso e pelo silncio. Em contraste, as bandeiras que s cinco da madrugada pendiam frouxas agora ondeiam levadas por uma brisa constante, misturando suas cores s dos emblemas partidrios, como o esvoaar das velas de um barco com cem mezenas. Milhares de cartazes coloridos, com a fotografia recortada do Presidente Eleito, alinham-se em perspectiva, pendentes dos astrgalos dos postes de iluminao da Avenida Principal que interliga o Congresso Nacional e o Palcio do Governo, cujo hipostilo branco brilha luz da Lua. Nas sombras da alvorada, assemelha-se a enforcados cujos corpos balouam ao vento. No entanto, a silhueta nos cartazes mostra um homem sorridente, bem-conservado, com uma dentio perfeita para uma campanha eleitoral. Seu olhar, pelo menos por obra do esforo do fotgrafo, mostra-se firme, atraente, suscita confiana. Seu rosto parece talhado para a propaganda eleitoral "made in USA": maduro, com uma mecha natural do cabelo prateado caindo sobre a testa vincada pelas rugas da experincia. Ao p de um desses postes, um bbado incorrigvel luta com suas mgoas de amor, desafiando as leis do equilbrio, e a plenos pulmes recita Garca Lorca: "La llev al ro, creyendo que era mozuela.... A relao entre o poema e o Presidente um segredo bem-guardado pelo lcool, mas no deixa de intrigar os transeuntes que passam carregando cartazes e estandartes de diversas formas e cores. Alguns lhe gritam marcas de vinho, outros concentram suas observaes na acentuada vermelhido do seu nariz, alguns tambm lhe atiram objetos inofensivos, ningum finge ignor-lo. Um camarada, leno vermelho no pescoo, abraa-o e ajuda-o a relembrar trechos esquecidos do poema, imitando sua Ingua trpega. As risadas confundem-se com os cantos e os slogans partidrios. A casa do Presidente Eleito vive o brilho ruidoso do triunfo. No Palcio do Governo, o silncio da derrota s quebrado pelo rudos de marteladas provocadas pelo trabalho de embalagem: logo haver uma mudana ali. Em ambos os lugares ningum dormiu naquela noite. A casa do Presidente eleito transborda de amigos do poder e de amigos da amizade. Horas antes, grupos folclricos, entre cantos e danas, davam a impresso de um espetculo montado artificialmente. Mas agora o contgio generalizado; uma ecloso de entusiasmo culmina enfim em atos espontneos de alegria e de apoio ao novo governo. O formigueiro humano pulula e est em movimento. Massas interminveis de cidados avanam em colunas para tomar posio em frente ao Congresso Nacional; enquanto rajadas de petardos, morteiros, busca-
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ps, foguetes, rojes, fogos de artifcio, acompanham sua passagem. Sons agudos, rpidos e repetidos como os de uma metralhadora combinam-se com o estrpito solene e rouco do canho. A Capital um labirinto construdo para confundir o homem. Nada revela uni propsito. Os caprichos da topografia impuseram-lhe suas formas e quebradas. A planta urbana um quebra-cabea formado por ruas tortuosas e ondulantes. Algumas vias, que parecem principais, morrem enganosamente sem destino. s vezes sobem para ento tornar a descer, sem sentido. Mais adiante, uma ponte termina em um parque, o parque em um muro o muro em uma escada de pedra, a escada em um arco majestoso, e o arco em uma depresso verde, luxuriante, eriada de palmeiras reais sobre o tapete verde. Nada estril. Tudo vegetao viva combinada com o cinza produzido pelo homem. A topografia da cidade, erguida sobre suaves colinas, reproduz-se em colunas humanas que avanam como cinco serpentes multicoloridas at convergirem na Avenida Principal. distncia, das sacadas do frontispcio do Congresso Nacional, tem-se uma viso parcial: o serpentear humano, em seu movimento sinuoso, surge e oculta-se atrs dos edifcios. s vezes, perdem-se de vista as colunas por cinco ou dez minutos, mas os curiosos podem acompanhar sua evoluo pelo burburinho e pelo estardalhao que lanam aos quatro ventos. As serpentes vo abrindo caminho atravs de vias tortuosas, avanam, param, viram esquerda, s vezes direita, umas desaparecem enquanto outras irrompem em uma clareira da recortada topografia de verde e cimento. Todas alimentam a Avenida Principal, como afluentes de um rio montanhoso, na enchente. Dirigentes de mdio escalo, braadeira na manga esquerda, caminham soberbos e olham para os curiosos como a dizer "isso obra minha", enquanto realizam movimentos desnecessrios, que simulam a importncia de suas ordens. Um locutor em cima do telhado do prdio dos Correios gesticula com o microfone; com a outra mo protege-se do brilho do sol, enquanto vai descrevendo a marcha das colunas; exagera, prodigaliza adjetivos, entusiasma-se, critica, acrescenta zeros s cifras, d conselhos ao novo Presidente, intercala anncios comerciais e incursiona no terreno da potica alegrica: "o povo " parece e desaparece na selva urbana, assim como irrompe rugidor, em primeiro plano, nas eleies, para depois tornar-se invisvel durante os governos, mas sempre volta para cobrar o que lhe devem, com pacincia e esperana; at que, cansado de esperar, 'desperta a cada cem anos', como disse Neruda, e ento a terra treme".
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A cpula da Catedral brilha como ouro e reproduz como um espelho os primeiros raios de sol. s nove da manh uma banda musical, frente de uma companhia da Escola Militar, irrompe na Avenida deI Norte com passo marcial. Contra a luz do sol, os reflexos dos bronzes e do lato dos uniformes competem com fulgores que imitam vaga-lumes diurnos. O clima tambm se junta festa. O sol radiante e nenhuma nuvem empana o cu. Olhando bem para ele, at parece um teto pintado de azul, de suspeita uniformidade. Reina um calor pegajoso, de estufa. Todos os jornais matutinos dedicam a primeira pgina aos atos de transmisso do poder. At ontem a imprensa havia mantido uma atitude de respeito discreto para com o Presidente que se vai: o mximo de hostilidade a que chegou foi omitir sua foto e resenhar suas atividades em letras midas, confundidas no meio de outras notcias de menor importncia, nas pginas internas. Hoje a mudana de atitude flagrante. Uma manchete em letras garrafais diz: "Adeus a um governo medocre!". a manchete mais comedida. A cerimnia comea pontualmente s dez da manh. O Presidente Eleito, transbordando alegria, no tem qualquer insgnia para distingui-lo, afora o olhar triunfante e a posio que ocupa, esquerda do Presidente do Senado. direita, o Seor Presidente, com a faixa cruzada no peito, est rgido, srio e quase ausente. J no tem mais a aura do poder. Seu olhar se fixa ao longe, no vcuo. Sua figura, vestida com trajes escuros, parece ainda mais alta e ossuda. No centro, o Presidente do Senado exibe uma calva marmrea, lustrosa. Pela rigidez e imobilidade, parecem uns conjuntos escultrico. O Seor Presidente, de olhar ausente, abotoa um boto do casaco e com isso quebra a rigidez do quadro: precisa ter algo com que ocupar as mos. O sorriso tenso mal consegue dissimular seus sentimentos. Dentro de uma hora entregar a faixa presidencial a seu mais acirrado opositor. Assumiu o poder h seis anos com grande apoio popular, e ele prprio havia forjado para si a idia de romper com a rotina dos governos passados, de atender s necessidades populares, modernizar o Estado, solucionar ou pelo menos atenuar os grandes problemas nacionais e usar o poder para atender queles que tm grandes carncias mas no podem express-las em reivindicaes polticas ou econmicas. Este foi seu compromisso eleitoral.
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Como esquecer aqueles dias de campanha eleitoral? Sua voz, como vibrante clarim, enchia de fervor o homem e a mulher humildes. Foi como um furaco. Ele sentia as vibraes do povo em sua pele. No fingia, sofria como eles o mesmo calafrio na espinha e o mesmo arrepio na pele. Leve, sonhava, voava cheio de iluses rumo a metas futuras. Nesses momentos, tudo era otimismo, fora, sinceridade e entrega a essa gente ingnua e honesta. E quando milhares de lenos brancos acolhiam frenticos seus apelos rebeldes, em gigantescas concentraes humanas, quando via um velho campons chorando, com os sulcos da terra na face, o n na garganta tisnada de um mineiro ou o gesto de emoo contida na pele de um jovem estudante, ento uma droga flua por suas veias, transformava-se, seu corao enobrecia-se com uma inexorvel vontade de mudanas, e uma sinfonia brotava de seus lbios, em ritmo avassalador. Sua oratria hipntica e eletrizante penetrava com a fora de marteladas, a cada argumento e a cada promessa, naquelas mentes sedentas de um dolo que encarna seus desejos reprimidos. No tinha os discursos barrocos e estridentes, comuns em polticos latinos. Ao contrrio, falava como um poeta, com palavras simples e impressionantes. Parecia estar em uma reunio privada, ao redor do uma mesa. De inicio era lento, suave, falava em tom baixo, at conseguir o silncio e a concentrao total da audincia. Gradualmente, a mesa agigantavase e milhares de olhos penduravam-se sua voz, atentos para festejar sua ironia com gargalhadas, gritar fanaticamente pela aceitao de suas propostas ou emocionar-se at as lgrimas. Nessa progresso ascendente, combinavam-se contedo, ritmo, tom e melodia, at chegar ao clmax. Nesse instante, com frases precisas, lanava sua sntese, sua principal mensagem, o slogan e a diretriz mobilizadora. Seus punhos, agitados, marcavam os movimentos, a melodia e o ritmo, como um poeta declamando ou o regente inspirado de uma orquestra. Mais de uma vez havia chorado, ao receber tanta devoo e tanta confiana. Depois, em vez desse calor humano, encontrou cifras frias, interesses estreitos, complexidades tcnicas, realidades implacveis, burocracias insensveis, oportunistas vorazes, impacincia, desconfiana. H um momento em que nobreza da poesia segue-se a frieza da aritmtica, e ele no estava preparado para tal mudana. Os primeiros dias foram de euforia, tudo parecia estar bem. Sentia-se forte e experiente, ao mesmo tempo que ia desenvolvendo uma acentuada intolerncia para o que considerava "a injustia das crticas" que obstruam sua misso. Pouco a pouco essa euforia foi diminuindo, mas sobrevivia graas ao cerco de
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uma impenetrvel cortina que o isolava em um mundo irreal. No h nada mais gratificante do que ouvir: "Sim, Seor Presidente", "Vamos bem, Seor Presidente", "Veja estas pesquisas de opinio, Seor Presidente", "Claro, Seor Presidente". Quando visitava um hospital, este tinha sido pintado e limpado na vspera. As motocicletas de sua guarda especial abriam-lhe caminho no trnsito. Ao telefonar, a linha sempre estava livre. Em perodos de falta d'gua, ele a tinha em quantidade suficiente. Comia no Palcio e no tinha de pagar preos mais altos pelos alimentos. A rua que ligava a residncia oficial sede do governo era perfeitamente conservada, e a grama dos jardins estava sempre bem-aparada. As caras feias e os gestos de troa e de ameaa que apareceram mais tarde tambm no alcanavam seus olhos graas a uma proteo diligente. Em seu trajeto, freqentemente apareciam pessoas que, de brao erguido, lhe dirigiam gestos de saudao; embora tivessem o porte de policiais ou a silhueta ereta dos recrutas, nunca assumiam que fossem aclamadores contratados ou membros da segurana interna. J no vivenciava os problemas comuns dos cidados, dos quais s tomava conhecimento atravs de relatrios. Em compensao, sofria com problemas com os quais os cidados comuns nem sequer sonhavam. Todo o dia trabalhava at o anoitecer, e a lua vinha sempre encontr-lo cansado, no meio de um bosque de papis; mas sempre havia mais trabalho e to poucas pessoas em quem confiar! s vezes, soavam as onze, as doze, uma e duas da madrugada, e sua vista gasta lutava contra o sono. Aos poucos, sem perceber, a rotina foi substituindo sua vontade criativa: deixou de pensar nos grandes objetivos e esqueceu-se de seu programa de governo. Sua satisfao, agora, consistia em coisas pequenas, como cumprir sua tarefa diria com seriedade. Perdeu a sensao de estar conduzindo e tomou tardiamente conscincia do seu erro. A realidade levava-o por um caminho e produzia resultados que no eram os escolhidos ou esperados. Sim, ele no havia contado com os resultados que, afinal, acabaram tornando-se a marca de seu governo. Todo o dia precisava lutar contra a correnteza, at que a mesma o envolveu na comodidade do poder e afogou seu desejo por mudanas. Era um trabalho extenuante atender a tantas presses, a tantos assuntos burocrticos, a tantas discusses pequenas e a tantas discusses por problemas pequenos. Envolvido pelo emaranhado da burocracia, e sempre deixando o difcil para amanh, chegou rpido demais ao seu ltimo ano de governo. O pas entrou em plena campanha eleitoral.
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O tempo havia-se esgotado. No comeo, os dias arrastavam-se sem premncia, e no final galopavam at a vertigem, sem que ele tomasse conscincia do passar das horas e do fugir das semanas. Nos primeiros dias, a nsia de saborear o xito impedia-o de dormir e ele resistia, sem sono, por longas e inteis jornadas. No final, a tenso e os tempos aziagos faziam minguar suas foras, e ele precisava fazer um grande esforo para no faltar aos compromissos de sua agenda. Deixara de ser o crtico do governo anterior e se tornara o alvo das crticas. A propaganda contrria exibia suas promessas no-cumpridas, tal como ele havia feito na campanha passada. Veio ento o gosto amargo de perder as eleies e agora, em uma hora, deixaria de ser o Chefe do Governo. O Seor Presidente sentia-se s. Seu pensamento voou at as situaes crticas de sua administrao e voltou a ouvir os conselhos desencontrados de seus ministros e colaboradores. Em segundos, desfilaram por sua mente as reunies de gabinete, as discusses com os ministros, as advertncias do ministro de Educao, os conselhos do secretrio-geral de seu partido, j falecido, a maldita hora um que havia declarado que pediria asilo poltico se a inflao ultrapassasse os 80% ao ano, a entrevista coletiva em que o encurralaram com perguntas sobre o cumprimento de seu programa, as acusaes contra a sua honestidade e a de vrios de seus colaboradores mais ntimos, as perguntas do reprter alemo, lembrando-lhe a sndrome de Sanso, e a tenso extrema da terceira tentativa de golpe militar. Em silncio pensou que, se tivesse outra oportunidade, no voltaria a fazer as mesmas coisas. Mas no fazer o mesmo no uma opo. Qual tinha sido realmente sua opo? Como pudera ganhar as eleies e no soubera governar? Por que havia sido derrotado pela tendncia inrcia? Seria possvel outro resultado? Imaginou estar agora no incio de seu governo, comeando tudo de novo, mas com a vantagem de conhecer o final. Teria empregado seu tempo de outra maneira? Teria tomado as mesmas decises em face dos problemas e das oportunidades que marcaram seu mandato presidencial? Avaliaria da mesma forma seus colaboradores? Agora j era tarde, mas a descoberta o surpreendeu. Pensou que seria um bom mtodo sonhar diversos futuros associados a cada deciso ou omisso suas no dia-a-dia. A chave do problema est em viver cada dia de governo pesando suas conseqncias sobre o ltimo. preciso governar os seis primeiros meses como se fossem todos os perodos presidenciais. Devem-se evitar a euforia e a arrogncia do comeo do governo, tomando conscincia do juzo final do povo. Lembrou-se de haver lido uma histria em que
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os imperadores romanos tinham um funcionrio ou um escravo, no se lembrava bem, que podia aproximar-se dele a qualquer momento para dizer-lhe ao ouvido: "s mortal". Ele no ouvira essa advertncia. Talvez nem tivesse suportado uma impertinncia dessas em seu primeiro ano de governo. Sua morte poltica chegara de improviso. Se algum lhe tivesse mostrado a situao que hoje vivia como conseqncia do que fizera ou no fizera ontem, seus clculos teriam sido diferentes. "Minhas decises teriam sido realmente outras?" - perguntou-se. - "Ou existe alguma coisa mais forte que, mesmo hoje que conheo os resultados, me impede de repensar o meu governo? Sinto uma impotncia angustiante, mas no consigo identificar com certeza minhas falhas. Chega enfim o momento e ele abraa diplomaticamente seu substituto. Olha-o nos olhos, em silncio. V neles a mesma soberba e a segurana infundada que com certeza o seu antecessor havia observado nos seus. "Est convencido de que vai ser um presidente melhor do que eu! No vai conseguir! Nem suspeita o que governar!" Entrega sua faixa presidencial. Curiosamente, sente-se tranqilo, embora seus olhos umedeam-se e um n na garganta torne indecifrveis suas palavras de felicitaes. Ao sair do Congresso, seis mos annimas quebram o silncio sua volta com um aplauso de cortesia. Enquanto sorri com tristeza, pensa em como passageira a euforia ruidosa que acompanha o novo Presidente. Para ele a lio terminou junto com a vida poltica. Mas ser que terminou com uma maneira primitiva de fazer poltica? Serviu para tomar conscincia do que significa "baixa capacidade de governo? Essas perguntas, porm, no saem de seus lbios nem entram em suas preocupaes. Abandona o recinto pela porta lateral; l h pouca gente, e todos esto atentos aos alto-falantes que amplificam a voz do novo Presidente. Dentro, diante da iluminao sufocante das equipes de televiso, o Presidente, aprumado, em posio triunfante, l o seu primeiro discurso: Assumo o governo do pas em condies desastrosas. Todo o sistema poltico est em colapso e desacreditado. Os representantes do povo no Congresso Nacional representam to-somente as direes de seus partidos polticos, os quais, por sua vez, so clubes eleitorais sem crdito junto populao. Tudo foi mantido centralizado no Governo Nacional, enquanto o discurso de descentralizao servia para encobrir o engodo. O Poder Judicirio tem menos credibilidade do que os partidos polticos. As organizaes comunitrias so
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ignoradas e sobrevivem sem qualquer comando sobre os problemas comunitrios, que se acumulam como assuntos de importncia secundria na agenda do Presidente e de seus ministros. A corrupo invadiu todas as esferas da vida nacional e penetrou os crculos que rodeiam o Presidente. Vivemos seis anos de estagnao econmica inexplicvel. Podemos exibir a triste marca de completar doze anos sem crescimento desde que meu partido est na oposio. Foi aplicado sem piedade um. ajuste econmico para conter a inflao e sanear o sistema econmico, Esse ajuste teve um altssimo custo poltico para o governo, deteriorou o nvel de vida da populao e no trouxe nenhum benefcio ao pas. Agora a inflao maior que no incio do governo anterior, e a economia continua estagnada. Nenhum problema foi enfrentado com seriedade, competncia e coragem. O dficit de moradias populares 30% maior do que era antes. Em todo o territrio nacional impera a insegurana pessoal. O sistema de sade est corrodo pela ineficincia, pelo clientelismo burocrtico, pela falta de financiamento e pela corrupo. A educao pblica opera em mdia sete messes ao ano e com qualidade deplorvel. A capital, saturada de edificaes e veculos, est esgotada e funciona como um grande estacionamento de tartarugas. No h gua potvel, o sistema de esgoto est superado, qualquer chuva paralisa o sistema urbano, os telefones no funcionam, os cortes inesperados da energia eltrica, bem como seu racionamento, fazem parte do diaa-dia. Esse o pas que recebo. Prometo democratizar o sistema poltico, prometo restabelecer a tica do servio pblico, prometo realmente, prometo recuperar a economia, prometo erradicar a corrupo... prometo... prometo... L fora, o sol abrasador e basta para iluminar a cena da despedida. Agora ele ex-presidente. Enxuga o suor da testa com um leno e ordena ao motorista: - Vamos! - suas costas esto curvas como um arco quando entra no veculo. - Para onde, Seor Presidente? - pergunta o motorista uniformizado olhando-o pelo espelho retrovisor. - Para minha antiga casa- diz o Presidente, com um suspiro.- Ou melhor, no! Leve-me a dar uma volta pela cidade, quero conhecer de novo meu pas. H tanto tempo que estou afastado destas ruas! Um garoto moreno, cabelos alinhados, olha-o sorrindo e com desprezo. Seus olhos grandes, negros contra fundo branco, brilham como pratos de orquestra tem boca e dentes enormes. Com as duas mos erguidas, sada o Presidente
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com uma reverncia burlesca, exagerada quase at tocar o cho: Adeus, Seor Presidente!".
OS TRS CINTOS DO GOVERNO
O Presidente falhou e s descobriu tarde demais, quando voltou a ser um cidado comum. Ignora ainda hoje as razes de seu fracasso. Governar um problema muito complexo para ser abordado com mtodos ingnuos de planejamento. Tampouco pode ser deixado improvisao. H mtodos para potencializar a arte de governar? Quando, na prtica de governo, domina a carncia de mtodos e prevalece a improvisao - com matizes de planejamento tradicional determinista, parcial e tecnocrtico -, extingue-se ou debilita-se a presso por informao que chame a ateno para as deficincias e d resposta s questes que as deficincias despertam no dirigente. O monitoramento no conta com espao til de trabalho nas prticas tradicionais de governo. Da a importncia dos mtodos de governo para elevar a qualidade da gesto pblica e apoiar uma resposta bem-informada s interrogaes que emergem, ou no chegam a aflorar, conforme a qualidade dos mtodos de governo. O mtodo PES (planejamento estratgico situacional ) justamente uma ferramenta de planejamento pblico integral, cuja prtica requer respostas precisas a perguntas como: Como vai o governo? Qual o seu balano global? Em que medida esto sendo cumpridos os compromissos relativos a objetivos e metas? As decises tomadas levam a um enfrentamento eficaz dos problemas que so foco da ateno do governo e dos cidados? Quais so as principais causas do xito ou do fracasso da gesto do governo? O que preciso corrigir para eliminar as falhas identificadas? Em que pontos devemos perseverar? necessrio ou inevitvel mudar ou alterar os objetivos e as metas?
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Qual o peso, nas falhas, das circunstncias ou variveis fora do controle do ator?
Essas interrogaes, porm, anulam-se ou se satisfazem com respostas inadequadas se predominar as improvisaes disfaradas de experincia. Nesse caso, as falhas so inevitveis e muito onerosas. O Presidente de nosso relato falhou simultaneamente em trs pontos. Falhas trplices esto proibidas na teoria e no exerccio prtico da poltica, porque no permitem que haja compensao entre erros e acertos, custos e benefcios polticos. Primeiro, falhou em sua gesto poltica: concentrou o poder poltico e administrativo, enquanto as organizaes comunitrias, os Prefeitos e os Governadores reivindicavam maior competncia para enfrentar os problemas. Falhou no processo de democratizao e ao no resgatar o prestgio da poltica; no tentou seriamente reformar a lei eleitoral nem o regime dos partidos polticos; identificou-se com o estilo tradicional de fazer poltica e acabou arrastado pelo desprestgio dos partidos polticos e por sua falta de representatividade. No soube combater a corrupo. Deixou inalterada a estrutura politizada do Poder Judicirio. Quis impor respeito s Foras Armadas, tentando submet-las pelo medo e pela corrupo. Chamemos a esta primeira falha "manejo deficiente do Balano de Gesto Poltica". Esse primeiro balano mostrou um dficit ao final do seu governo. Os custos polticos foram bem maiores que os benefcios polticos. Aqui no vale a desculpa da restrio de recursos econmicos, pois, para distribuir poder, democracia e honestidade, exige-se apenas um nico recurso: poder poltico. Mas ele no soube utilizar o poder que tinha; fez poltica concentrando o poder, aproveitando as fraquezas dos adversrios e apertando o cinto da economia, para enfrentar as presses inflacionrias. A segunda falha tem suas razes no manejo da economia. O Presidente empreendeu um ajuste econmico para o qual no tinha foras nem sutileza tcnica e estratgica suficiente. Durante todo o seu perodo de governo, pagou um alto preo poltico pelo manejo da poltica econmica. Acertada ou erradamente, foi a nica coisa sria que tentou fazer em seu governo, mas o fez sem habilidade tecno-poltica, em um contexto de repdio cidado que tornou impossvel a aceitao dos sacrifcios exigidos pela poltica econmica. Chamemos a esta segunda falha "manejo poltico deficiente do Balano de Gesto Macroeconmica". Tambm neste caso ficou em dficit. verdade que
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teve de enfrentar uma situao econmica crtica e que no era fcil oferecer alternativas. Mas era obviamente possvel evitar que se somassem os dficits do primeiro e do segundo balano. O primeiro, em vez de ser somado, poderia ter compensado o custo do segundo. A terceira falha foi ter descuidado completamente os problemas de maior importncia para a populao: insegurana pessoal e grave aumento da delinqncia juvenil, m qualidade dos servios e pequena cobertura nas reas de sade e educao, grave e constante desabastecimento de gua potvel, racionamento de energia eltrica, funcionamento aleatrio das comunicaes telefnicas, transporte coletivo abarrotado e de baixa qualidade, dficit crescente de moradias populares, pobreza crtica dominante no cenrio urbano, ruas atulhadas de lixo e transbordamento de esgotos e guas pluviais, impunidade dos corruptos. Todos esses problemas agravaram-se durante o seu governo. Chamemos a esta terceira falha "manejo deficiente do Balano de Intercmbio de Problemas". A poltica gera um intercmbio constante de problemas. Nem todos os impactos da ao pblica so positivos em relao a todos os problemas. A abertura econmica gera desemprego, em curto prazo; o ataque inflao freia transitoriamente o crescimento etc. Mas tambm aqui preciso respeitar um certo equilbrio: o peso dos problemas criados no pode ser maior que o peso dos problemas atenuados, porque isso produz um dficit poltico perante a populao. Nesse campo, o dficit do Presidente foi desproporcional, pois ele no atacou efetivamente nenhum problema; deixou-os crescer. No fcil alcanar a qualidade adequada da gesto de governo, e a prpria avaliao da qualidade complexa. Requer, como condio prvia, mtodos potentes de planejamento. Todavia, indispensvel dispor de um guia permanente de avaliao do governo, que possa fundamentar com algum rigor os qualificativos "vamos bem" ou "vamos mal", sem os quais impossvel corrigir ou perseverar. De outro modo, o governo carecer dos sinais indispensveis para orientar sua ao. O ouvidor do imperador romano - que tinha a misso de devolver realidade o imperador todo-poderoso, repetindo-lhe a frase: "s mortal" - exercia s cegas a sua funo, sem apoiar-se em qualquer dado, como um rito formal destinado a lembrar a divindade imperial que sua vida humana teria um fim e que ele deveria prestar contas de seu desempenho perante os deuses. O temor a essa prestao de contas deveria frear ou moderar a arbitrariedade e estimular o imperador a tentar corrigir suas aes. O governante democrtico moderno que pratica os mtodos de alta direo conta com um sistema equivalente, a Unidade
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de Processamento Tecno-poltico (UPT), que todo dia deve analisar o balano de governo e projeta-lo at o trmino de seu perodo constitucional. O mtodo PES qualifica a gesto do governo segundo os resultados e as condies fora do controle do ator (variantes).nas quais os resultados so alcanados. Lembremos que o ator escolhe seu plano, mas no pode escolher as circunstncias favorveis ou desfavorveis que motivam o plano e nas quais deve ser realizado. O plano corresponde no somente vontade e ideologia do governante, mas tambm s circunstncias nas quais ele o formula. Do mesmo modo, seus resultados dependem tambm do cenrio no qual os planos devem ser executados. No mtodo PES, os resultados de um governo so ordenados em relao a trs balanos: O Balano de Gesto Poltica (I) sintetiza os resultados positivos e negativos alcanados no mbito especfico que responde ou no s demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral. Refere-se ao do governante que incide sobre a qualidade da democracia, o respeito aos direitos humanos, a distribuio descentralizada de poder (cujo equilbrio de governabilidade alcanado nas diversas instncias de governos), o apego s regras ticas, a eficcia, respeitabilidade e agilidade da Justia, a manuteno da legitimidade da legalidade do governo, a distribuio da renda, o nvel geral de qualidade da democracia e os efeitos de todos esses aspectos sobre a imagem do governante e sobre a adeso conseguida junto aos atores sociais e populao. O critrio central de gesto nesse balano visa a maximizar os benefcios polticos ponderados pelos diversos atores e grupos sociais no perodo total de governo (ou a minimizar os custos polticos). O recurso crtico escasso desse balano o poder poltico. Os desvios mais comuns que marcam com sinal negativo esse balano so o autoritarismo ditatorial, em um extremo, e os democratismos populistas, corruptos e irresponsveis, no outro. O Balano Macroeconmico (lI) registra, em seus benefcios e custos, as conseqncias polticas do manejo macroeconmico e os resultados econmicos alcanados nas condies polticas vigentes, dentre os quais se destacam o crescimento econmico, o emprego, o equilbrio do comrcio exterior e a taxa de inflao. O critrio central para a gesto desse balano a eficcia macroeconmica no perodo de governo. Os recursos crticos escasso desse balano so os meios econmicos. Os desvios mais comuns que marcam com
224
sinal negativo esse balano so, nos seus extremos, o tecnocratismo e o populismo econmico. O Balano de Intercmbio de Problemas Especficos (III), por sua vez, referese ao saldo de efeitos polticos positivo ou negativo, gerado pelo enfrentamento dos problemas especficos valorizados pela populao, por exemplo: gua potvel, habitao, transporte urbano, eletricidade, telefones, segurana pessoal, educao, sade bsica, saneamento urbano, recreao etc. O critrio central para o manejo desse balano consiste em manter os "placares" dos problemas dentro de metas aceitveis em relao `a situao anterior. Os recursos crticos escassos desse balano incluem o poder poltico, os recursos econmicos e, principalmente, as capacidades gerenciais. Os desvios mais comuns que marcam com sinal negativo esse balano so o burocratismo, o dficit dos servios pblicos, a insegurana pessoal, a deteriorao da qualidade de vida etc. A cidadania o juiz que avalia no presente o impacto da gesto pblica. Nunca se deve perder de vista a necessidade de calcular, a cada dia, esses balanos, de projet-los at o final do governo e de avaliar suas causas e conseqncia.
225
Texto de Apoio n 11
Caderno 3
GUIA DE EXERCCIOS
junho / 2005
226
227
Texto de Apoio n 11 GUIA DE EXERCCIOS
Exerccio 1 Exemplo para Anlise de Viabilidade
Joo quer pescar na lagoa Azul. Ele pretende fazer uma peixada e precisa de 3 peixes de bom tamanho para agradar a seus convidados para um almoo. Ele quer impressionar Esmeralda, sua Chefe, e alguns amigos e amigas. Joo nunca pescou antes e tem pouca pacincia com pescaria. O equipamento de pesca que ele vai usar foi emprestado por seu amigo Jos, que especialista em pescar Atum. Em um livro ele descobriu que os peixes se concentram, bem cedo na madrugada, nas proximidades de uma pequena cascata onde o ribeiro Verde desgua na lagoa. Quando chega o dia do almoo, Joo vai bem cedo lagoa e percebe que ali esto sendo realizadas as finais do XV Campeonato Nacional de Pesca, com a participao dos 10 melhores pescadores do pas.
Como podemos avaliar a situao de Joo? 1. Est claro o que quer Joo? 2. Qual a capacidade de gesto de Joo para a Ao pescar 3 peixes? 3. Qual o balano de fora de Joo ao chegar beira da lagoa? 4. O que provavelmente acontecer? 5. Qual a oportunidade da Ao pescar 3 peixes? 6. Quais so as alternativas possveis para o Resultado agradar sua Chefe? 7. Qual a governabilidade de Joo para implementar seu plano?
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Guia de Exerccios
Exerccio 2 Relao entre Problema, Descrio, Causas e Conseqncias em um mbito problemtico

Exemplo: mbito - Urbanizao em Campinas
Problema
- Baixo ndice de pavimentao nas ruas da cidade de Campinas.
Descrio / Evidncias
- 40% do total das vias no municpio no pavimentados; - 10% das vias na rea urbana no pavimentados; - 98% das vias na regio central pavimentados
Causas
- crescimento urbano desordenado; - baixo investimento recente; - atraso nas licitaes; - desvio de recursos por superfaturamento.
Conseqncias
- restrio no deslocamento em vias no pavimentadas; - maior ndice de doenas respiratrias na populao da regio W.
mbito 1 - Segurana pblica na cidade Y

Problema Descrio / Evidncias Causas Conseqncias
mbito 2 - Escolaridade de adultos

Problema Descrio / Evidncias Causas Conseqncias
mbito 3Problema Descrio / Evidncias Causas Conseqncias
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Exerccio 3 O Outro tambm Joga
Trabalho em grupos. Analisar a seguinte questo: Aprovao do Salrio Mnimo no valor de R$275,00 Responder: 1. Qual a pergunta mais relevante para o ator? 2. Qual a apreciao da situao que faz o ator?
Segundo o ponto de vista do: Presidente da Repblica GRUPO 1 Partido do Presidente GRUPO 2 Partido de Oposio GRUPO 3 FIESP GRUPO 4 CUT GRUPO 5
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Guia de Exerccios
Exerccio 4 Sistemas de Direo em seu Gabinete

Reflexo individual Descreva resumidamente como atuam os 4 sistemas de direo descritos no Captulo 8 em seu espao de trabalho [no gabinete do(a) dirigente e na secretaria em que voc trabalha]. Alimentao do foco de ateno
Filtragem e definio de prioridades
Processamento de problemas
Operacional
231
Exerccio 5 Leitura sugerida
Fazer a leitura das pginas 77 a 91 e 187 a 190 do livro de MATUS, Carlos. O Lder sem Estado-Maior. Traduo de Giselda Barroso G. A. Sauveur. So Paulo: Edies FUNDAP, 2000. Perguntas: a) Qual a principal preocupao do autor com o tema do funcionamento de governo? b) Qual a linha de ao proposta para fazer frente a essa inquietao?
Relacionado a essa leitura temos: Captulo 9 e o texto de apoio n 4 Caderno Parte 3 - artigos de Merval Pereira, jornal O Globo. c) Em sua opinio, qual a principal questo levantada pelo Jornalista em sua leitura do livro de Matus?
232
Guia de Exerccios
Exerccio 6 Conversaes em Equipe

a) Desenhe seu esquema (ou sua rede) de relacionamentos: Com quem eu me comunico na equipe da qual fao parte?
EU
b) Desenhe seu esquema de assuntos: Porque motivo / sobre que assunto ou atribuio eu converso com as pessoas que listei na rede anterior (a)?
EU
233
Continuao do Exerccio 6 c) Pergunta para responder com a equipe: Quais so os principais problemas ou dificuldades de comunicao que ns identificamos na nossa equipe?
234
Guia de Exerccios
Exerccio 7 Trabalhar critrios de satisfao e de eficcia no enfrentamento de problemas

A Secretaria de Finanas da Prefeitura (SMF) tem sob sua responsabilidade o problema da Baixa arrecadao municipal em relao ao seu potencial. 1- Quais as grandes aes que voc prope para enfrentar este problema?:
Ao 1 _____________________________________________________________ ______________________________________________________________________ Ao 2 _____________________________________________________________ ______________________________________________________________________ Ao 3 _____________________________________________________________ ______________________________________________________________________
2- Baseado no ciclo de coordenaes de aes, que voc viu, que critrios de satisfao voc construiria para o acompanhamento das aes propostas da SMF? Em toda ao h uma relao:
Recurso
Eficincia
Produto
Eficcia
Resultado
Um plano uma aposta! Em um contexto qualquer.
Resultado da Ao 1 + Resultado da Ao 2 + Resultado da Ao 3 + .....
Resultado do Plano
235
Exerccio 8 Conversaes e Aes em um Sistema de Direo

Identifique os atos de fala da seguinte conversao: Esmeralda: Bom dia, Joo! Joo: Oi, Esmeralda, como vai? Esmeralda: Olhe, ontem lhe pedi a lista de indicadores do plano, mas voc ainda no me entregou. Joo: Estive doente ontem, mas hoje vou entreg-la no comeo da tarde. Esmeralda: Bem, eu estarei s 15 horas em minha sala para receb-lo e, antes que me esquea, avise o pessoal da equipe para estar preparado para a reunio de amanh. Quero ver como est o andamento dos trabalhos. Joo: Lembro-lhe de que estou com falta de pessoal na equipe e que solicitei a transferncia de 03 pessoas para trabalhar com os produtos 2.5 e 2.9. H uma semana formulei o pedido de transferncia de Berta e Paulo para que voc analise. Esmeralda: Encaminhe-o imediatamente. Assinarei o pedido. Joo: Obrigado Esmeralda. Esmeralda: De nada, nos veremos s 15 horas.
Questes: 1) Classifique esta conversao de acordo com a tipologia de atos de fala (p.279 caderno Parte 2) 2) Quais os atos de fala voc julga mais importante acompanhar para coordenar aes (em seu espao de coordenao) na equipe de trabalho da qual faz parte?
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Guia de Exerccios
Exerccio 9 Negociao de Critrios de Satisfao e de Compromissos

Trabalho em duplas. Simule uma discusso voltada coordenao de aes (com exigncia da construo de compromisso) relacionada a uma demanda especfica no mbito de trabalho: a) Discutir qual a demanda ou insatisfao a ser superada. b) Delimitar e formular, bem, qual o pedido ou oferta a apresentar. c) Negociar as condies de satisfao a atender. d) Explicitar qual o compromisso final fixado.
237
Exerccio 10 Conversas Pblicas e Conversas Privadas

Exerccio com a tcnica de reflexo coluna da esquerda. Descreva, de forma individual, uma conversa pblica que voc teve com um(a) colega da equipe de trabalho e a correspondente conversa privada ocorrida.
238
Guia de Exerccios
Exerccio 11 Fundamentando Avaliaes

Reflita sobre avaliaes importantes que tenham sido feitas no local de trabalho ou em relao ao processo de trabalho da equipe da qual faz parte. Escolha 2 delas que voc tenha realizado recentemente neste mbito e procure refaz-los utilizando os procedimentos sugeridos para a sua fundamentao. a) Avaliao negativa realizada:
______________________________________________________________________ ______________________________________________________________________ ______________________________________________________________________ ______________________________________________________________________
Procedimentos: 1. Para qu estou avaliando?
2. Com que evidncias (afirmaes) posso respaldar este juzo?
3. Em relao a que padres estou avaliando?
4. Posso fundamentar uma avaliao contrria?
239
b) Avaliao positiva realizada:

______________________________________________________________________ ______________________________________________________________________ ______________________________________________________________________
Procedimentos: 1. Para qu estou avaliando?
2. Com que evidncias (afirmaes) posso respaldar este juzo?
3. Em relao a que padres estou avaliando?
4. Posso fundamentar uma avaliao contrria?
240
Guia de Exerccios
Exerccio 12 Reflexo sobre aprimoramento do trabalho: coordenao e avaliao das aes

A partir do levantamento inicial de insatisfaes com a comunicao no trabalho apontadas no Exerccio 6 e do que foi exposto sobre o ciclo de coordenaes de aes, construo de critrios de satisfao e avaliao das aes/resultados de um plano de ao, discuta as percepes relacionadas a mudanas na forma de trabalhar individual e em equipe. Formule algumas idias para o aprimoramento do trabalho individual, do trabalho em equipe, da coordenao e avaliao das aes realizadas pela equipe, respondendo as questes abaixo: 1) Individualmente 2) Em pequenos grupos Questes: a) Como pode ser aprimorado o planejamento e a coordenao de aes da equipe? b) Monte/ proponha uma (nova) rede de comunicaes, baseada em critrios de satisfao e de eficcia.
241
Exerccio 13 Coordenao de Governo

Com base na leitura dos textos indicados e nas discusses em sala de aulas: 1 - Montar uma proposta para coordenao de governo: Instncias Atribuies Procedimentos
2 - Tomando por base os Textos de Apoio 4 e 6, simular esforo para a reestruturao de um gabinete em "situao real". 2.1- Responder s perguntas relativas ao estudo da agenda. 2.2- Reorganizar seu gabinete. Como deve funcionar, atribuies: a) Chefia / coordenao; b) Assessoria c) Agenda coletiva d) Sistema de informaes, acompanhamento e avaliao
242
Guia de Exerccios
Exerccio 14 Gerenciamento de Crises

Reflexo individual. Como funciona seu gabinete quando ocorre uma surpresa ou se instala uma crise? Como ela enfrentada? Que procedimentos so adotados?
243
Exerccio 15 Preveno de Crises

Trabalho em pequenos grupos. Painel 1: Tendo em vista o funcionamento de sua equipe de governo e as diretrizes de seu projeto de governo: Identifique no mnimo dez problemas potenciais que podem afetar a sua ao de governo. Qual seria a repercusso de cada um? Em caso de ocorrncia, qual a sua primeira mensagem para cada um? Quem deveria participar de seu Grupo de Crise. Voc mantm canais de comunicao profissional com a mdia?
Painel 2: Que respostas voc ofereceria s seguintes perguntas: O que uma crise (entendida aqui como aquelas com C maisculo)? No que ela se diferencia das crises normais? Quais os acontecimentos desse tipo que me sinto preparado para enfrentar e por qu? Quais os acontecimentos desse tipo que no me sinto preparado para enfrentar e por qu?
244
Guia de Exerccios
Exerccio 16 Atribuir Prioridades com Limitao de Recursos

Trabalho em grupos. Atividade 1: Avaliao de problema Avaliar a importncia dos problemas abaixo, atribuindo a cada um deles um valor entre 1 e 10 pontos. A qualificao mais baixa 1 e a mais alta de 10 pontos. Essa qualificao refere-se ao valor ou importncia que vocs atribuem ao problema e no possibilidade de enfrent-lo com os meios disponveis.
PROBLEMAS 1. Alto ndice de pessoas desempregadas 2. ndice de inflao crescente 3. Distribuio desigual da propriedade e da renda 4. Democracia limitada nas principais instncias de deciso do poder pblico 5. Aparelho estatal deficiente no atendimento das necessidades da populao 6. Populao subnutrida AVALIAO (PONTOS)
Atividade 2: Priorizao de problemas e operaes

Para enfrentar cada problema avaliado so necessrios, em propores fixas, os seguintes tipos e magnitudes de recursos:
OPERAES 1. Renda Mnima Plus 2. Combate inflao 3. Redistribuio da propriedade 4. Aprofundamento da Democracia 5. Populao atendida como cidad 6. Fome Zero RECURSOS ECONMICOS DE PODER 10 5 10 0 5 10 5 10 10 10 5 0
245
Continuao do Exerccio 16 Atividade 2: Atribua prioridades, no quadro abaixo, s operaes relacionadas, tendo como limitao o seguinte vetor de recursos do ator: Grupo A: recursos econmicos 25; recursos de poder 35. Grupo B: recursos econmicos 35; recursos de poder 25. Grupo C: recursos econmicos 15; recursos de poder 45. OBS.: No quadro abaixo cada casa representa 5 unidades de recursos e as casas em cor cinza so inacessveis para cada grupo GRUPO A PROBLEMA RECURSOS ECONMICOS RECURSOS DE PODER
TOTAL GRUPO B PROBLEMA
25
35
RECURSOS ECONMICOS
RECURSOS DE PODER
TOTAL GRUPO C PROBLEMA
35
25
RECURSOS ECONMICOS
RECURSOS DE PODER
TOTAL
15
45
246
Guia de Exerccios
Continuao do Exerccio 16
Atividade 3: Comparar os resultados das respostas entre os grupos

O que explica as diferenas?
Atividade 4: Refletir sobre os seguintes conceitos:

1. valor de um problema;
2. prioridade de um problema e de uma operao;
3. recursos que uma ao de governo (implementao completa de uma operao/ Projeto/ Programa) exige;
4. vetor de recursos do ator (recursos que controla ou pode demandar).
247
Exerccio 17 - Recursos, Produtos e Resultados por Programa / Projeto de Governo

Reflexo individual Formule indicadores para verificao de recursos necessrios, produtos a obter e resultados esperados para os seguintes Programas / Projetos: PROGRAMA / PROJETO 1- Reforma Administrativa da Prefeitura RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS
2- Segurana para todos no municpio
3- Gerao de ocupao e renda
4- Reduo da mortalidade infantil na cidade de Campinas
5- Manuteno das vias e espaos pblicos do municpio
248
Guia de Exerccios
Exerccio 18 Um Sistema de Monitoramento por Sinais
Caso vocs compusessem a equipe tecno-poltica de um Ministrio, encarregada dos problemas de salrio mnimo, renda e empregos, que sinais de ateno e alarme incorporariam em seu sistema de informaes? Que indicadores utilizariam para monitorar esses problemas?
Grupo 1: Salrio Mnimo Grupo 2: Renda Grupo 3: Empregos
Norma
Faixa do Indicador
Sinal
249
Exerccio 19 Determinao dos Produtos e Resultados de uma Operao

Determine a relao Recursos/ Produtos/ Resultados das seguintes operaes:
RECURSOS (que meios aplico?) PRODUTOS (o que consigo?) RESULTADOS (qual o impacto?)
Operao 1: Construo de casas populares

Envolve a construo de 80.000 casas populares ao ano, com 45m2, para famlias de baixa renda. Em quatro anos essa operao conseguir entregar 320.000 casas para reduzir de 40% para 25% o dficit habitacional de famlias sem moradia em condies minimamente aceitveis. Nessa operao sero gastos US$400 milhes em construo e urbanizao, e US$80 milhes na compra e desapropriao de terrenos urbanizveis.
Operao 2: Pesquisa e reviso das normas de combate AIDS

Envolve o gasto de US$12 milhes para que o Instituto Invesbiol incentive/ empreenda pesquisas sistemticas acerca das causas da AIDS. No anexo so detalhados cinco projetos de pesquisa que concentraro o emprego desses recursos. Espera-se com isso progredir no conhecimento das causas da molstia e criar condies melhores para combat-la. Essa operao est sujeita a avaliao semestral a fim de verificar que poderiam incidir numa reviso das atuais operaes de preveno e combate da doena.
Operao 3: Reforma da Constituio da Repblica

Envolve a deciso do Governo de apresentar ao Congresso Nacional projeto de nova Constituio da Repblica. O Governo espera poder promulgar essa reforma antes do final do prximo ano, e atender assim a demandas populares, muito sensveis, objetivando conseguir maior descentralizao do poder poltico em favor de Estados e Municpios, o fortalecimento das competncias do Congresso Nacional e o reconhecimento constitucional das competncias das Associaes de Bairro. OP 1 2 3 RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS
250
Guia de Exerccios
Exerccio 20 Atingir uma Meta Mvel

Joo deve tentar chegar janela onde Esmeralda pode aparecer, a partir da posio inicial A-9, em um mximo trs lances. Em cada lance voc pode Por exemplo, o
avanar at trs casas, mas sem deslocamentos na diagonal. movimento A9
B8 proibido. A histria diz que Esmeralda pode deslocar-se
de janela para janela, seguindo seus caprichos femininos, entre A-2 e C-2, mas que impossvel conhecer qualquer probabilidade de tais deslocamentos. Joo precisa encontr-la para lhe dar um buqu de flores. PERGUNTAS: 1. Quais so as trajetrias do plano mais eficiente (menor nmero de casas percorridas) para Joo cumprir seu objetivo? Exprima-as como uma cadeia de lances (A9 C8...) 2. Que parte do plano certa e pode ser realizada com absoluta certeza, em quaisquer circunstncias? 3. Que parte do plano incerta e requer o emprego de cenrios? 4. Em qual cenrio o plano requer menor percurso? 5. Se depois do segundo lance ocorre uma surpresa e Esmeralda se desloca rumo a Z1, o que Joo pode fazer? 6. Pode-se predizer como alcanar o objetivo? 7. Que acontecer se Esmeralda se deslocar para uma zona fora do espao considerado? Z 1 2 3 4 5 6 7 8 9 A B C
l l
251
Exerccio 21 Regras, Acumulaes e Fluxos em um jogo infantil
Faa uma anlise do Jogo da Velha. Lembra-se dele?
Responda: 1- Quais so as regras? 2- Quais so as acumulaes geradas no jogo? 3- Quais so os fluxos? 4- Quais so os resultados possveis? 5- Que relao voc percebe entre os resultados possveis do jogo e o VDP de um problema?

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3a Parte - Textos de Apoio

Gesto Estratgica Pblica em Municpios

Curso de Gesto Estratgica Pblica em Municpios GAPI/ IG/ UNICAMP

Texto de Apoio n 1 A COORDENAO DO GOVERNO1

1. O primeiro grupo de acompanhamento

2. Intervalo sem GA e sua reconstituio

Curso de Gesto Estratgica Pblica em Municpios GAPI/ IG/ UNICAMP

Metodologia de Diagnstico de Situaes [MDS]: exemplo de aplicao

METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES: EXEMPLO DE APLICAO

VEJAMOS O QUE ELE CONSEGUIU...

Metodologia de Diagnstico de Situaes::exemplo de aplicao

PROBLEMAS IDENTIFICADOS NO MBITO PROBLEMTICO: PARTIDA DE FUTEBOL ENTRE CORINTHIANS E PALMEIRAS

CONFORME PERCEBIDO PELO ATOR: PRESIDENTE DO PALMEIRAS

CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO JOGO LENTO E M PONTARIA

ATRASO DE PAGAMENTO NO PALMEIRAS

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL

BAIXA RENDA NOS JOGOS

Gesto Estratgica Pblica em Municpios

ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA JOGO LENTO E M PONTARIA

ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES

JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS

BAIXA RENDA NOS JOGOS CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO

CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS

Metodologia de Diagnstico de Situaes::exemplo de aplicao

FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO-PROBLEMA

ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

BAIXA RENDA NOS JOGOS

CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO

AUMENTO DA INADIMPLNCIA ENTRE OS SCIOS

CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS

Gesto Estratgica Pblica em Municpios

NC 1 - ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS

A.1.1 Renegociar as dvidas existentes

Metodologia de Diagnstico de Situaes::exemplo de aplicao

A.2.1 Solicitar CBF o adiamento das prximas duas partidas do Palmeiras

NC 2 - PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA R: PALMEIRAS PERDEU POR 3 X 0

NC 1 - ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS

NC 3 - PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

Curso de Gesto Estratgica Pblica em Municpios GAPI/ IG/ UNICAMP

Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Oramentria

Mauro Zeuri e Ronivaldo dos Santos

Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Oramentria

2. O sistema Integrado do Planejamento e Gesto e do Oramento

3. O Planejamento e a Gesto Oramentria

diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada para um perodo de

Previso das despesas de capital, que aumentam o patrimnio pblico

Previso gastos decorrentes das despesas de capital. Ex.: custos de

At o encerramento da sesso legislativa, devolve o autgrafo para sano

Despesas com Pessoal O limite de 60% da Receita Corrente Lquida RCL .

Prazos Resumo (Prazos previsto na CF/88 LRF/00 ou na Lei Orgnica)

Lei PPA LDO

Encaminhar ao Legislativo at 31 de agosto 30 de Abril*

Perodo Quadrianual - Primeiro ano de governo Anual

Punio administrativa (1)

Punio PL 621/99 (2)

Punio administrativa (1)

Punio PL 621/99 (2)

Recluso de 1 a 4 anos Recluso de 1 a 2 anos

Recluso de 6 meses a 2anos