EL CAMPO DE LA GERENCIA SOCIAL RESUMEN La gerencia social es un campo de accin (o prctica) y de conocimientos estratgicamente enfocados en la promocin del desarrollo

social. Su tarea consiste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de la gestin, contribuyendo a la reduccin de la pobreza y la desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados democrticos y de la ciudadana. La gerencia social se apoya en aportes conceptuales y prcticos que le ofrecen simultneamente los campos de desarrollo social, poltica pblica y gerencia pblica. Se privilegian as los enfoques y las acciones que provienen de esos mbitos. En ellos se destacan los que fortalecen las capacidades y oportunidades de actores tradicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados e impactos de polticas y programas sociales que surgen del seno de las organizaciones. Se destaca como elemento central de la gerencia social la creacin de valor pblico; la importancia de trabajar con la multiplicidad de actores que tienen intereses o se involucran en la promocin del desarrollo asimismo trabajar simultneamente en acciones y objetivos de gestin programtica, gestin organizacional y gestin poltica para alcanzar la efectividad, evidenciada por impactos en el mejoramiento de calidad de y condiciones de vida de la poblacin.

INTRODUCCIN El campo de la gerencia social no es nuevo. Desde finales de la dcada de los ochenta, existen en Amrica Latina centros de educacin y capacitacin dedicados a la preparacin de cuadros profesionales especializados en y comprometidos con el mejoramiento de los procesos relacionados con la formacin, implementacin y evaluacin de las polticas, programas y proyectos sociales. El campo de la gerencia social se ha venido consolidando y formalizando en diversos espacios de investigacin, discusin y prctica. Pero, es escasa la literatura que define y delimita la gerencia social. Se le ha caracterizado como un campo en construccin, por tratarse de un rea que rpidamente asume matices nuevos con el fin de enfrentar el entorno dinmico e incierto de la promocin del desarrollo social en Amrica Latina. Kliksberg (1996:4) propone que tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento... de los desafos del desarrollo social equitativo. Recientemente, el auge de programas educativos y capacitacin en gerencia social ha conllevado el aumento de diversas interpretaciones sobre su naturaleza y alcance. Esta dispersin del entendimiento de la naturaleza de la gerencia social, podra ser un peligro ante la necesidad de lograr su consolidacin en un campo que sea reconocible y distinguible de otros campos de estudio y accin. Todas las reflexiones sobre la gerencia social coinciden en caracterizarla como una prctica altamente estratgica, enfocada especficamente en el logro de transformaciones

sociales. Es claro, entonces, que quienes ejercen gerencia social podran beneficiarse de un marco conceptual que gue sus prcticas estratgicas frente a los desafos que emergen de sus quehaceres diarios. Ellos a su vez tienen relacin, al menos parcial, con la naturaleza de los problemas y las polticas sociales. Este documento tiene dos objetivos. En primer lugar se quiere contribuir a la clarificacin de los lmites y la caracterizacin del campo de la gerencia social. Este aporte parte del esfuerzo por consolidar las reflexiones del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, INDES, organizacin que ha participado activamente en la discusin y difusin de la gerencia social. Es necesario describir la naturaleza de la gerencia social y sus desafos para avanzar hacia su caracterizacin., destacar la centralidad del concepto sobre la creacin de valor pblico, la multiplicidad de actores involucrados en los asuntos pblicos, as como el trabajo poltico, programtico y organizacional, necesarios para alcanzar la efectividad de la gestin con impacto en el mejoramiento de la calidad y condiciones de vida de la poblacin. El documento tiene tres partes centrales. En la primera, se propone la delimitacin y caracterizacin de la gerencia social; en la segunda, se analizan algunos desafos que enfrentan quienes ejercen la gerencia social; y, finalmente, en la tercera, se plantea el marco conceptual que guiara la accin estratgica de la gerencia social.

GERENCIA SOCIAL: DELIMITACIN Y CARACTERIZACIN FINES DE LA GERENCIA SOCIAL Partiendo de una amplia definicin de la gerencia como el proceso de asumir responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1990), es evidente que el juicio sobre el desempeo gerencial estara estrechamente vinculado con el desempeo de dicho sistema. Durante las ltimas dcadas en Amrica Latina, la gerencia de las polticas sociales y quizs de toda poltica pblica ha sido juzgada a la luz del carcter crnico de los problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza. Es en este contexto que surge la exigencia de la ciudadana por una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar la transicin hacia un futuro mejor. Esta no slo se relaciona con el uso ms eficiente de los recursos pblicos y la intervencin ms efectiva en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino tambin con ms y mejores polticas y servicios pblicos con un criterio de participacin y rendicin de cuentas ante la sociedad civil. La gerencia social surge ante la necesidad de enfrentar esta demanda, ya que propone asegurar que las polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes de la ciudadana, promoviendo as el logro del desarrollo social de manera equitativa y sostenible. Por desarrollo social se entiende el proceso dinmico y multidimensional que conduce al mejoramiento sostenible del bienestar de los individuos, las familias,

comunidades y sociedades en un contexto de justicia y equidad. Este entendimiento, por naturaleza, es ambiguo. El desarrollo tiene mltiples componentes; algunos de los cuales conllevan requisitos o dinmicas que son conflictivos o contradictorios entre s. El gran alcance y la ambigedad del fenmeno de desarrollo social hacen que dicho fenmeno no constituye en s mismo un objetivo gerenciable. Es decir, el desarrollo social no podra ser el norte que brinde pautas y objetivos a quienes ejercen la gerencia social. Por tanto, el INDES vislumbra cuatro resultados del desarrollo, los que establecen los fines del ejercicio de la gerencia social en Amrica Latina y el Caribe al comienzo del siglo XXI:  Reduccin de la desigualdad.  Reduccin de la pobreza.  Fortalecimiento del estado democrtico.  Fortalecimiento de una ciudadana plena, incluyente y responsable.

Estos fines no son independientes entre s, sino que se complementan y se fortalecen mutuamente. Se tratan de los principios de la gerencia social: el valor pblico que se busca generar a travs de ella se relaciona con alguno o varios de estos principios gua. Estos principios son particulares a nuestra interpretacin de lo que podra ser valioso para las sociedades latinoamericanas al comienzo del siglo

XXI. Delimitan el campo de la gerencia social sin especificar lo que en determinadas sociedades se podra determinar cmo prioritariamente valioso. Se indica as que la labor de la gerencia social se ubicara en la bsqueda de estos valores sociales dejando a los mecanismos democrticos de representacin, deliberacin, concertacin y decisin en cada caso particular, la determinacin de las prioridades en sus esfuerzos. La naturaleza de estos principios que delimitan el campo de la gerencia social implica que los esfuerzos que se desplieguen en este campo no se limiten a lo que tradicionalmente se han denominado los sectores sociales. Ms bien sugiere que los esfuerzos por promover el desarrollo social, dependen crticamente de una articulacin deliberada en lo econmico, social y poltico-institucional.

EL CAMPO DE LA GERENCIA SOCIAL Con base en Hood y Jackson (1997) y como propone Cortzar (2004a), el trmino campo hace referencia a un espacio de discusin e investigacin dedicado a la exploracin de preguntas prcticas. Las preguntas prcticas exploradas por la gerencia social se relacionan con el qu hacer? y cmo hacer? para enfrentar los desafos asociados con el buen desempeo de un sistema que propone promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios

democrticos. El campo genera argumentos relativos a la mejor manera de orientar y desempear las tareas de gerencia para el desarrollo social con el fin de generar valor pblico (Moore, 1998). El INDES propone que la gerencia social, como campo de conocimiento que se halla en la interseccin de tres campos: el campo de desarrollo social; el de la poltica pblica y el campo de la gerencia social. (Figura 1).

Fig. 1. El campo de la gerencia social Debido al carcter de los tres campos que influyen sobre ella, la gerencia social adquiere una naturaleza propositiva y sugiere prcticas adecuadas en los procesos de agendacin, construccin, implementacin y evaluacin de las polticas y programas sociales. De la combinacin de los tres campos surge la naturaleza interdisciplinaria y aplicada a la gerencia social, enfocada en los desafos enfrentados por el desarrollo social de Amrica Latina y el Caribe al inicio del siglo XXI. La caracterizacin del campo de gerencia social con base en los tres campos y a sealados, sufre cierta ambigedad que se deriva de la vaga delimitacin de cada uno de ellos. Como campos de estudio, cada

uno posee una formalizacin relativamente reciente y an incompleta; cada uno a su vez es influido por diversas disciplinas y compuesto por conceptos, herramientas de anlisis y de accin que provienen de mltiples campos. La intencin en este documento no consiste en entrar en una discusin profunda sobre el aporte de cada campo a la gerencia social, sino en caracterizar el enfoque conceptual y prctico de la misma. En tal sentido, no se detallan en esta seccin las caractersticas de cada uno de los tres campos sino se describen brevemente los aportes de cada uno a la especificacin de la naturaleza de la gerencia social.

DESARROLLO SOCIAL El desarrollo podra entenderse como el acto o proceso de pasar (o de llevar) de un estado latente a otro, de plena potencia o realizacin. Como tal, la promocin del desarrollo depender de los objetivos de la sociedad, en trminos de lo que se entiende como su plena realizacin. El campo de Desarrollo Social, entonces, se centra en el anlisis de los procesos, recursos y fenmenos que facilitan e impiden el logro de estos objetivos. Explora los desafos que se enfrentan en la bsqueda de mejoras sostenibles en las condiciones de vida dentro de un territorio, tomando en cuenta la colectividad y sus diversos segmentos.

Desde el campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere una visin del mundo compenetrada por la comprensin de los grandes desafos histricos, culturales, sociales y econmicos; una conciencia del contenido valorativo del entendimiento del desarrollo; una sensibilidad sobre el entorno mundial, nacional y local que influye en las iniciativas para promover el desarrollo y un bagaje analtico que apoya la formacin de propuestas concretas para promoverlo con equidad y en democracia. Es, en este sentido, que el campo de gerencia social debe tener un referente espacial y temporal. Tiene que responder a lo que se entiende por desarrollo. Este y otros aportes del campo de desarrollo social obligan a los que ejercen la gerencia social a repensar lo que se va a entender como desarrollo y cmo sern priorizados los logros con base en los desafos particulares de cada sociedad y en la visin sobre el tipo de sociedad que se busca promover.

POLTICA PBLICA Charles Merriam (1921) defini la poltica pblica como la fertilizacin cruzada entre la poltica y la ciencia..... El campo toma sentido cuando genera conocimiento sobre el proceso de formacin de las polticas pblicas y lo utiliza para mejorar este mismo proceso (Dunn, 1994). El campo de la poltica pblica parte de lo descriptivo y lo analtico para explorar las causas, las consecuencias y el desempeo

de las polticas y programas pblicos, conduciendo a la reflexin proposicional sobre las posibles soluciones (Dunn, 1994). Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permiten entender el juego de intereses, el papel de los actores, las relaciones y dinmicas entre ellos y las instituciones que caracterizan el sector pblico. Incluye particularmente el anlisis de este ltimo desde paradigmas diversos que discuten el papel y las relaciones entre Estado, mercado, sociedad y sus implicaciones sobre el inters pblico. El campo de las polticas pblicas ofrece a la gerencia social una comprensin y unos argumentos sobre los procesos de agendacin, proposicin y consensuacin que conducen a la formulacin de las polticas, las caractersticas de diversas alternativas de intervenciones a favor del desarrollo, las bondades y limitaciones de cada una y los procesos de movilizacin de apoyo, generacin de consenso y construccin de alianzas como medios facilitadores de las polticas.

GERENCIA PBLICA La gerencia pblica se concentra en la gestin, como profesin, y en el gestor pblico, como el practicante de aqulla. Se considera a los gerentes pblicos como actores fundamentales en el desempeo adecuado de las funciones ejecutivas de las organizaciones pblicas (Lynn, 1996). La gerencia pblica es un campo altamente interdisciplinario que propone prcticas para coordinar y

fortalecer la produccin de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y para resolver distintos tipos de problemas, con el fin de coordinar eficaz y eficientemente un sistema de intervencin pblica. Hace nfasis en las funciones de los gerentes, como individuos y/o equipos con responsabilidades asociadas a la generacin de valor pblico. Dichos individuos o equipos combinan papeles de administradores y hacedores de poltica, ejerciendo prcticas de liderazgo, coordinacin, motivacin y concertacin (Lynn, 1996). La gerencia pblica se concentra en conocimientos, procesos, tcnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser usadas para convertir ideas y polticas en acciones y resultados. La funcin gerencial consiste en coordinar los recursos a su disposicin para el logro de los objetivos organizacionales. De los conceptos y proposiciones de la gerencia pblica, la gerencia social deriva un nfasis en el rol de los gestores, quienes como actores articulan y coordinan los procesos que buscan soluciones a las necesidades sociales. Se rescata el valor de las organizaciones como espacios de dilogo y para la asignacin y el manejo de recursos e implementacin. Se analizan y plantean recomendaciones con respecto a buenas prcticas gerenciales.

LA GERENCIA EN LA GERENCIA SOCIAL Metcalfe y Richards (1990) afirman que existe un entendimiento convencional de la gerencia en la esfera pblica pero ste resulta limitado, refirindose a la ejecucin rutinaria de lo diseado o planeado. Constituye una versin estrecha de la gerencia y conduce al sobre nfasis de esfuerzos en las tareas de diseo de las intervenciones y la medicin de sus resultados. La gerencia social comprende el proceso gerencial en un sentido ms amplio, que reconoce el ntimo entrelazamiento de la construccin de las polticas y su ejecucin. Esa visin ampliada de la gerencia social responde a la nocin de Pressman y Wildavsky (1998:54) acerca de la inseparabilidad de la poltica y su implementacin: la poltica abarca la meta y su consecucin. La gerencia dentro de la gerencia social incluye procesos tcnicos de diagnstico, planeacin, programacin y diseo e incorpora procesos relacionales y polticos de dilogo, movilizacin de apoyo, deliberacin, generacin de consensos y toma de decisiones. Incluye pero no se limita a la implementacin de estrategias y sus correspondientes acciones programticas, la generacin de informacin relevante, la retroalimentacin, los ajustes y el posible rediseo. Consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos entre s, asociando a cada uno su razn de ser: la creacin de valor. sta, a su vez, retoma la idea de que la gerencia es un proceso que implica asumir y cumplir responsabilidades con respecto al desempeo de un sistema. En este caso, se trata de un sistema que

contempla el entorno social, el entorno organizacional, los recursos fsicos, financieros, humanos, organizacionales y polticos y los procesos que interactan e interrelacionan hacia determinados fines (Fig. 2).

El ejercicio de la gerencia social depende de prcticas asociadas al adecuado quehacer del gerente. Estas consisten en mtodos especficos para interactuar en situaciones problemticas, relacionadas con el desarrollo social o el desempeo de las organizaciones y programas sociales, de las que se esperan determinados resultados valiosos.

Son prcticas que permiten ejercer la prctica de la gerencia estratgicamente enfocada en resultados verificables en el desarrollo social. Por tratarse de un amplio proceso que tiende a generar valor pblico, cabe preguntarse a quin corresponde ejercer la gerencia pblica? Esta consiste en un conjunto de argumentos que pueden apoyar y fortalecer las prcticas de los equipos responsables de diversas funciones y procesos en la gestin del desarrollo social. Aporta propuestas sobre lo que se debe hacer para promover el desarrollo eficaz, eficiente, pertinente, equitativo y sostenible. Estas propuestas son tiles para los responsables de la construccin de las macro polticas; para los directivos sectoriales y territoriales, como tambin para quienes interactan con los usuarios de servicios sociales y con las comunidades-objetivo de las polticas sociales. La gerencia social no es un campo restringido a quienes detentan la autoridad formal dentro de las organizaciones, sino que compromete a toda la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades pueden variar entre diversos individuos segn su responsabilidad y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social imprime a la organizacin la visin y el compromiso que podran afectar la forma de actuar de todo su equipo. Los argumentos del campo de la gerencia social pueden aportar aprendizajes valiosos para los diversos niveles de responsabilidad.

SEIS DESAFOS DE LA GERENCIA EN LOS MBITOS PBLICOS La reflexin sobre estrategia y gestin estratgica proviene principalmente de la teora y experiencia de la gerencia empresarial y aporta a la gerencia social experiencia, conceptos y herramientas valiosas. No obstante, y como plantean Jones y Thompson (1999), la gestin pblica no es igual a la administracin de empresas. Quizs resulta muy evidente que la gerencia social que se ejerce en el mbito pblico se diferencia de la gerencia empresarial. El propsito de hacerle hincapi aqu consiste en explorar los desafos que surgen de la diferencia entre los esfuerzos gerenciales de producir valor pblico en la complejidad de los mbitos pblicos y los que se dirigen a la creacin de valor privado. En este acpite, se intenta explorar seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos que sern considerados en la formulacin de la propuesta de marco conceptual para la gerencia social estratgica, capaz de enfrentar dichos desafos.

METAS MLTIPLES Y AMBIGUAS El propsito final de una empresa privada consiste en maximizar la riqueza de los dueos o accionistas en el largo plazo. Por lo tanto, el principal valor producido por una empresa privada se asocia con la

rentabilidad financiera entregada a los accionistas y el valor de uso entregado a los clientes: ambas manifestaciones del valor privado En las transacciones privadas, las decisiones de los clientes de comprar productos y servicios reflejan que la produccin tiene valor para ellos y, a su vez, generan valor para beneficio de los dueos o accionistas. Es decir, la satisfaccin de los clientes proporciona la justificacin social para la continua existencia de la empresa. Moore (1998) destaca que en el mbito privado, la creacin de valor, el rendimiento financiero y la supervivencia de la organizacin estn fcilmente verificables y alineados entre s: o El valor privado se refleja en las transacciones de productos y servicios que son adquiridos por los clientes y proporcionan retornos a los accionistas o dueos. o El rendimiento de la empresa al producir valor se resume en sus estados financieros, tanto pasados como proyectados. o La nica manera en que una empresa puede mantener el negocio es con un aceptable rendimiento financiero a lo largo del tiempo. Por lo tanto, una empresa privada que no produzca valor privado, no sobrevive.

El mbito pblico incluye, pero no se limita al mbito gubernamental. Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1998). Por el contrario, el principal valor entregado en los mbitos pblicos, surge con la consecucin de la misin encomendada a la organizacin y la satisfaccin de necesidades o el cumplimiento de aspiraciones ciudadanas reflejadas en ella. En estos casos, los tres conceptos de maximizacin de valor, rendimiento financiero y supervivencia de la organizacin no necesariamente se reconocen fcilmente ni estn alineados tan sistemticamente: o La manera en que se produce el valor consiste en definir y alcanzar misiones valiosas en trminos del cumplimiento de objetivos sociales, los que frecuentemente se expresan de manera poco verificable. o La efectiva produccin de valor pblico no est confiablemente conectada a la habilidad de atraer ingresos para cubrir costos operativos, ya que los ingresos no dependen de la mera venta de productos y servicios, sino de la capacidad de persuadir al pblico, a representantes electos por el pblico o a otras fuentes de recursos sobre el hecho de que la misin social que persiguen es valiosa y prioritaria.

o La supervivencia de la organizacin productora de valor pblico ciertamente depende de su habilidad de recaudar fondos u otras clases de recursos para continuar sus operaciones. Sin embargo, nuevamente, puede existir desconexin entre esta supervivencia y el valor generado por la organizacin. Puede haber gran nmero de contribuciones valiosas hechas por una organizacin y que no puedan ser sostenibles financieramente, as como pueden darse muchos esfuerzos financieramente sostenibles y que no arrojan beneficios reconocidos como valiosos por parte del pblico. En resumen, las empresas privadas pueden concentrarse casi exclusivamente en la pregunta del rendimiento financiero y, al hacerlo, asegurarse de que estn produciendo valor y garantizando su supervivencia. En contraste, las organizaciones que proponen generar valor pblico no pueden enfocarse tan agudamente en una sola meta. En su lugar, tienen que abocarse a la pregunta de que si estn produciendo valor pblico, por medio de productos y servicios pertinentes que generen impactos en los grupos objetivo y en la ciudadana en general, y tambin deben enfocar la atencin en asegurar el financiamiento y la futura supervivencia y capacidad creadora de valor de la organizacin o agencia.

DESAFO 1 El objetivo final de las organizaciones que promueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear valor pblico Para crearlo, estas organizaciones gestionen iniciativas para lograr cambios entre sus poblaciones objetivo y adems enfocan esfuerzos para asegurar que haya financiamiento suficiente y para promover la sobrevivencia de la organizacin. Encomendada polticamente en el caso de las organizaciones gubernamentales. Para las no gubernamentales, la misin explica el tipo de valor pblico que la organizacin propone generar, segn los intereses humanitarios, grupales o corporativos que han motivado su fundacin.

ORIGEN Y ASIGNACIN DE RECURSOS Alford (2002) propone que el valor pblico, por definicin, beneficia a la colectividad social. Por lo tanto, intrnsecamente, la asignacin de recursos no puede ser guiada por transacciones individuales. La definicin de lo que es valioso y la confirmacin de la efectiva produccin de valor pblico no viene a travs de transacciones de mercado o explicitas preferencias individuales. En su lugar, es el proceso

poltico que tiene que guiar los procesos decisorios, en lo que respecta a la definicin de prioridades, asignacin de recursos y confirmacin de la generacin de beneficios valiosos. En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre presente. Cuidar por la equidad distributiva es responsabilidad indelegable del gobierno en una economa de mercado sujeta a la interpretacin del concepto de equidad distributiva por parte de la sociedad. Asimismo, es la fuerza motivadora de mltiples organizaciones no gubernamentales que no necesariamente comparten plenamente la interpretacin social y que velarn por su propia interpretacin de equidad distributiva. En la vertiente de los ingresos fiscales, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal; en la vertiente del gasto, se revela en el perfil de los beneficiarios de las distintas polticas. La referencia al proceso poltico no significa que se siga la lgica de una decisin-un actor, pero s ante la presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde a un proceso poltico que canalice y represente los intereses de los distintos grupos sociales dar solucin a la tensin entre demandas que compiten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas. De acuerdo a Metcalfe y Richards (1990), el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un contraste marcado con el mercado. Mientras este ltimo se caracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los aspectos redistributivos, colectivos y de equidad; la realizacin de transacciones

con individuos y distintas colectividades; la ausencia de precios y el no automatismo entre la financiacin que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico que hay que tener tambin presentes son: el pluralismo, la fragmentacin de la autoridad y el disenso legtimo sobre objetivos y conflicto.

DESAFO 2: Los recursos pblicos limitados o escasos frente a las necesidades y deseos pblicos son asignados por procesos polticos que determinan las prioridades. Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echebarra y Mendoza (1999). LEGITIMIDAD PARA ACTUAR Los gerentes privados actan con la autoridad que les confieren los dueos o accionistas para gestionar la organizacin y crear valor a travs de la produccin eficiente y efectiva de productos y servicios, valorados por sus clientes mediante la compra. Salvo el cumplimiento de leyes y reglas a las que estn sujetas todas las empresas, los accionistas o dueos son los nicos que confieren autorizacin dentro de las organizaciones productivas del sector privado. En una democracia, la funcin de expresar

preferencias acerca del valor que las organizaciones pblicas deben producir, es desempeada fundamentalmente por la ciudadana. Son los ciudadanos quienes tienen la voz que determina lo que debe hacer el gobierno y sus agencias, expresada mediante procesos de deliberacin y representacin poltica. Los grupos de inters y otros actores utilizan sus derechos de expresin para indicar su opinin sobre el valor que otras organizaciones pblicas proponen generar. La eleccin colectiva es un proceso de mediacin, articulado a travs de canales de representacin e intermediacin. Por ejemplo, una agencia gubernamental no recibe su mandato directamente de la ciudadana, sino a travs de un gobierno electo. El hecho de que los ciudadanos elijan al gobierno, otorga a la conduccin de una organizacin en particular las razones adecuadas para escuchar sus preocupaciones, pero es el gobierno el que tiene autoridad formal para determinar ese mandato. En este proceso, se le puede otorgar mayor peso a las preocupaciones de ciertos ciudadanos que a las de otros. La eleccin colectiva es la expresin imperfecta de las expectativas individuales de los ciudadanos, puesto que excluye las preferencias de las minoras. Pese a esas imperfecciones en el proceso poltico democrtico, constituye el mejor modo diseado por las sociedades humanas para representar los deseos ciudadanos y proveer seales que conlleven mayor autoridad sobre lo que deben hacer los administradores. La asignacin de recursos para el financiamiento de las actividades pblicas, no se deriva de la eleccin voluntaria de cada consumidor, como en el sector privado. Los intereses colectivos y las preferencias que emergen de los procesos deliberativos y/o representativos, determinan la justificacin de la actividad gerencial en

los mbitos pblicos. De otro modo, sus acciones seran infundadas. En la produccin de valor pblico intervienen dos tipos de recursos: dinero recaudado con la tributacin y obligacin moral o autoridad del Estado para sostener la colaboracin privada, con fin de resolver el problema colectivo. En una sociedad democrtica liberal, ambos recursos son escasos y las organizaciones pblicas debern rendir cuentas sobre su uso a los clientes, ciudadanos y mandantes. Se debe considerar este proceso poltico de deliberacin, representacin y decisin como el creador de cierto tipo de valor. Si se gestiona de manera adecuada el proceso de autorizacin y si los ciudadanos perciben que sus aspiraciones colectivas se satisfacen a travs de un proceso de consulta y revisin, la organizacin crear ms valor. Este aspecto del valor pblico existe independientemente de la diferencia entre el valor de la actividad pblica y el costo en el uso de los recursos.

DESAFO 3: Los ciudadanos tienen voz determinante sobre lo que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elecciones se expresan a travs de procesos de deliberacin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones que proponen la generacin de valor pblico responden a varios mandantes Interaccin con individuos y comunidades

Las organizaciones del mbito pblico interactan con individuos que desempean cuatro roles diferentes en su interaccin con la generacin de valor pblico:  Ciudadano. La ciudadana expresa a travs del proceso poltico democrtico sus preferencias acerca del valor que debera producirse. Es decir, se expresa no slo sobre el valor pblico, sino tambin sobre ciertas dimensiones relacionadas con el valor privado que los clientes deben consumir. La ciudadana es una colectividad; es una membreca en una comunidad nacional. Ello conlleva derechos y responsabilidades. La opcin colectiva no significa la agregacin de preferencias de los ciudadanos individuales. Las opciones colectivas son necesariamente el resultado de interacciones y deliberacin poltica. El procedimiento es aqul en que, supuestamente, se reflejan las preferencias de la mayora, identificadas o estimadas de manera ms o menos vlida. Finalmente, las preferencias de los ciudadanos individuales no son simplemente expresiones del valor que desearan consumir como resultado de la accin del gobierno. Los ciudadanos tienen deseos o aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de su orden; sobre qu debera recibir quin o cules nuevos valores deberan promoverse, con base en motivaciones o fines sociales formativos.

 Cliente. Los clientes pagan directamente por un bien o servicio y muestran preferencia por el mismo, dado su precio. Los servicios pblicos de distribucin domiciliaria de agua, recoleccin de basura y manejo de alcantarillado, se interrelacionan con los clientes. Los servicios privados de salud y educacin son entregados a clientes. Los productos de los mbitos pblicos producen valor tanto para la ciudadana como para los clientes, pero cada uno de ellos recibe un tipo de valor diferente. La ciudadana recibe valor pblico mientras que los clientes reciben valor privado.  Beneficiario/Usuario. Los beneficiarios o usuarios reciben un servicio o beneficio sin pagar directamente a la organizacin productora. Algunos ejemplos son los nios/nias que asisten a las escuelas pblicas; las familias que reciben transferencias en dinero o en especie para atender algunas de sus necesidades bsicas; los pacientes de los hospitales pblicos que no pagan por los servicios o que son atendidos en puestos o centros de salud pblica. Al igual que los clientes, los beneficiarios o usuarios reciben valor privado al aprovechar el servicio entregado. Todos los ciudadanos pueden beneficiarse del valor pblico generado, pero son los clientes o usuarios quienes reciben el producto o servicio tangible.

 Obligado. Al referirnos a obligados, consideramos los miembros del pblico sometidos a obligaciones legales por parte de una organizacin. En general, los ciudadanos son obligados frente a la autoridad policaca y la autoridad tributaria. Frecuentemente, los empleados son obligados frente a los sistemas de pensin. El hecho de obligacin no niega la creacin de valor: se puede aprovechar el valor producido por las autoridades respectivas. Asimismo, estas autoridades generan valor pblico para el aprovechamiento de la ciudadana. El papel del ciudadano es permanente, pero los otros son temporales y dependen del intercambio puntual. No todos los ciudadanos son clientes, beneficiarios u obligados, pero los clientes, beneficiarios u obligados s son ciudadanos. En la tipologa de relaciones entre la organizacin y el pblico, existe distincin primaria entre quienes reciben valor pblico de la organizacin gubernamental (ciudadanos) y quienes se ven afectados en su valor privado (clientes, beneficiarios/usuarios y obligados). Por ello, la experiencia del sector privado en la relacin productor-cliente tiene validez limitada en el contexto del sector pblico. Sin embargo, el rechazo general de un enfoque de intercambio equivaldra a dar la espalda a una forma til de concebir las relaciones entre las organizaciones pblicas y sus clientes, usuarios y/u obligados. Por ello, se necesita tener amplia concepcin sobre el intercambio que hay entre las organizaciones pblicas y las

personas, teniendo en cuenta los diversos papeles que las personas desempean en su interaccin con el valor pblico. La teora del intercambio no explica todas las relaciones entre organizaciones gubernamentales y clientes. Sin embargo, los conceptos de intercambio social y la tipologa previamente expuesta tienen implicancias sobre cmo los administradores pblicos conciben y desempean sus tareas. La tipologa puede ofrecer mayor claridad acerca de quines reciben servicios de la agencia pblica. A su vez, facilita el reconocimiento de que, algunas veces, hay grandes contrastes entre los deseos de los clientes con los de los ciudadanos, pero, por lo general, son prioritarias las demandas de estos ltimos. La perspectiva del intercambio social revela que es ms extensa la variedad de contribuciones de los clientes que la simple obtencin de ingresos por parte de los mismos, tales como cooperacin, consentimiento o coproduccin. En este sentido, los que ejercen gerencia podran adoptar una visin ms comprensiva acerca del valor que se supone deben proveer sus organizaciones y programas para promover las contribuciones deseadas por parte de los clientes. Ello implica comportamientos activos por parte de los clientes, no simplemente como consumidores de bienes o servicios, sino tambin contribuyendo con acciones positivas para fines colectivos. Esta categorizacin permite entender que las personas desempean mltiple papeles en su relacin de intercambio con el Estado. Bajo esta perspectiva, las organizaciones pblicas deben brindar servicios pertinentes y de calidad a los clientes,

beneficiarios y obligados; pero, a su vez, tienen la obligacin de informar, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente en su capacidad de ciudadanos.

DESAFO 4: Quienes ejercen la gerencia social interactan con individuos y comunidades, desempeando mltiples papeles en su relacin de intercambio con las organizaciones pblicas. Por lo tanto, el ejercicio de la gerencia social conlleva la gestin de servicios pertinentes y de calidad para los clientes, beneficiarios y obligados. A su vez, requiere de informacin, respuesta, rendicin de cuenta y trato a todos con el respeto correspondiente a su carcter de ciudadanos .Alcance de la gestin: micro, meso y macro Segn Kooiman y Eliassen (1987), la gestin pblica puede ser abordada desde tres niveles de anlisis. El primero se refiere a las esferas pblicas como un todo en interaccin con el entorno social en un sentido ms amplio. En el segundo nivel se halla la actuacin de las organizaciones pblicas

individuales que operan en sus entornos especficos (sociales, polticos y administrativos). El tercero corresponde al funcionamiento interno de cada organizacin y al papel de los directivos pblicos. Los problemas que emergen en el primer nivel tienen marcado carcter inter-organizacional y se relacionan con la transformacin del entorno y las reglas de juego en que operan las distintas organizaciones, pblicas y privadas. Se configura as la gestin pblica como un proceso de macro nivel. Por oposicin, los problemas del tercer nivel se relacionan con la adaptacin de las organizaciones pblicas individuales a sus entornos especficos y configuran la gestin pblica como un proceso de micro nivel. Por lo tanto, el segundo nivel enfrenta dos tipos de desafos: interorganizacionales e intra-organizacionales. En general, la gerencia empresarial otorga primaca a la adaptacin al entorno, el marcado carcter intra-organizativo y el modelo de decisin racional; encontramos estos conceptos subyacentes en las tcnicas de gestin empresarial. Por ende, el mbito de aplicacin de la gerencia empresarial se asocia principalmente con el tercer nivel, es decir, en la actuacin de las organizaciones pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin embargo, la amplia gama de tcnicas de gestin empresarial existentes y su heterogeneidad ponen de manifiesto al emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al contexto de la gestin pblica, que ste no debera formularse de manera genrica sino a partir de la evaluacin individualizada de cada tcnica o grupo de tcnicas.

...La gestin pblica tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan las organizaciones a nivel micro. La gerencia privada se refiere a cmo las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos, dadas las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin presupuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos". (Metcalfe y Richards, 1990).Desde esta perspectiva, el marco conceptual y de accin de la gestin pblica debe integrar el funcionamiento de las organizaciones individuales en una lgica colectiva de formacin de polticas pblicas. La perspectiva econmica, de eficiencia y efectividad tomada como modelo de pensamiento individualista y racional y aplicada en la gerencia empresarial no sera suficiente para enfrentar la problemtica de la gestin pblica. Se requiere un planteamiento que incorpore a los mltiples actores y las mltiples organizaciones involucradas en el proceso de creacin de valor pblico. La labor de innovacin de la macro-y la meso-gestin necesita instrumentos que permitan articular intereses entre mltiples actores y coordinar mltiples organizaciones en la resolucin de problemas estructurales de la sociedad; requieren amplia participacin activa en el diagnostico de problemas y el diseo de soluciones por parte de quienes intervengan en su aplicacin. Las ideas y herramientas de la gerencia empresarial, apropiadamente adaptadas, pueden ser muy tiles en la micro

gestin; en lograr que la parte interna, independiente de la organizacin y sus tareas, sea ms productiva, efectiva y eficaz.

DESAFO 5: El alcance de la gerencia social est compuesto por el carcter de coordinacin de las redes inter organizacionales (macro- y meso-gestin), y tambin por el proceso organizacional interno que se denominar micro gestin Dificultades para verificar la creacin de valor pblico La naturaleza del valor pblico que se propone crear a travs de la gerencia social, no se presta a una medicin. Ello, a su vez, genera desafos para quienes intentan mantener un enfoque estratgico y comprometido con la generacin de ese valor. Las dificultades en observar y medir el valor creado los beneficios asociados con las prcticas de gerencia social incluyen las siguientes: o Muchos de los beneficios derivados de las intervenciones e iniciativas en favor del desarrollo social son intangibles y no estn sujetos a transacciones en ningn mercado. Ello impide el uso de

precios u otras seales asociados a transacciones como indicios de la magnitud del valor creado para sus beneficiarios. o Esa naturaleza intangible y, a veces, ambigua de los beneficios dificulta su visibilidad. Por ejemplo, los beneficios obtenidos de lograr aumentar la autoestima, de preservar y promover la cultura nacional y de incentivar la justicia, requieren su interpretacin en expresiones verificables. o Las manifestaciones de los beneficios derivados de las intervenciones e iniciativas para promover el desarrollo social, dependen con frecuencia de mltiples dinmicas. Asimismo, son vulnerables a los efectos e impactos de otras iniciativas por factores exgenos. Como ejemplo se puede considerar la iniciativa de aumentar la empleabilidad de los jvenes que no ingresan a la universidad. Evidentemente, su manifestacin en forma de beneficio deseable sera lograr que un mayor nmero de jvenes consigan empleo; es decir, que aumente la tendencia a lograr y mantener un empleo productivo. No obstante, esa tendencia depende de varios factores fuera del control de quienes gestionan la iniciativa para aumentar la empleabilidad. Concretamente y a manera de ejemplo depende mucho de la dinmica del ciclo econmico. Por lo tanto, los que ejercen gerencia social enfrentan dos desafos: primero, poder observar la empleabilidad de los jvenes sin que necesariamente se refleje en el empleo de los mismos. Al ser indispensable la capacidad de observar la empleabilidad, es tambin necesario interpretar cmo se reconocer la misma.

En segundo lugar, los que gestionan la iniciativa de promover la empleabilidad necesitan enfrentar la pregunta sobre si resulta valioso para la sociedad promover habilidades, actitudes y comportamientos que aumenten la productividad y probabilidad de lograr un empleo, aunque necesariamente se traduzcan efectivamente en un empleo ante la adversidad econmica. Los que ejercen gerencia tendran que asumir el dilogo para determinar si efectivamente se estara creando valor pblico, a pesar de no lograr los impactos esperados, y si ese valor es suficientemente prioritario como para justificar la inversin de los recursos y esfuerzos comprometidos con la iniciativa. o Una responsabilidad indelegable del gobierno en las economas de mercado consiste en promover y mantener la equidad distributiva, lo que a su vez requiere de una interpretacin por parte de la sociedad de lo que se entiende como equitativo. Los beneficios de la redistribucin reconocen valor en el mismo proceso de generar que haya perdedores y ganadores en el acceso a los activos, los ingresos y las oportunidades. Dichos beneficios no son fcilmente observables o susceptibles de medicin, particularmente en sociedades inequitativas, donde es desigual el acceso acanales de comunicacin, quejas y reclamos. Frente a estas dificultades, se ha consolidado la costumbre de enfocar la gerencia de polticas y programas sociales en productos materiales (outputs). Este enfoque desvala atencin del equipo gerencial hacia la concentracin de los recursos y su uso y en los productos, perdiendo de vista el punto central: el valor que se

deriva de los beneficios de la gestin efectos e impactos expresados tanto en el grado de consecucin de los objetivos de la poltica o programa como en los efectos no previstos, ocasionados por su implementacin. Ahora bien, los productos o servicios (outputs) estn vinculados a los efectos o impactos (outcomes) por una hiptesis causal que, en ocasiones, puede ser larga y compleja. Se espera que la adecuada entrega de los servicios planeados, conduzca al cambio en los hbitos de consumo, comportamientos, conocimientos o actitudes de la poblacinobjetivo y que, a su vez, proporcione una mejora observable en el bienestar de dicha poblacin. No obstante, la relacin es hipottica. Corresponde a los que ejercen gerencia social hacer un riguroso seguimiento del cumplimiento de la relacin causal para asegurar que efectivamente se produzca valor. Si la atencin se desva a un enfoque concentrado casi exclusivamente en el proceso productivo, no habr garanta de que se est produciendo valor. De igual manera, la gerencia social obliga a hacer un riguroso seguimiento tanto del Qu hacemos? como tambin del cmo lo hacemos? Y qu beneficios (o valor) logramos? Asimismo, se requiere la continua re-evaluacin dentro de espacios polticos de la percepcin pblica de lo que se considera valioso. Para facilitar este seguimiento en la gerencia social y sus funciones de monitoreo y evaluacin

DESAFO 6: Los beneficios generados a travs del ejercicio de la gerencia social no deben entenderse como la entrega de productos y servicios nicamente, sino como los impactos de esos productos y la calidad de los procesos que conducen a su entrega y su uso adecuado. SNTESIS: SEIS DESAFOS BSICOS Evidentemente, no resulta exhaustiva la lista de los desafos de la gerencia en los mbitos pblicos que acabamos de presentar. No pretendemos generar una lista exhaustiva, sin proponer una reflexin sobre los desafos que hay que tener en cuenta en el desarrollo de un marco conceptual que sirva parar guiar las prcticas estratgicas de la gerencia social. De manera breve, y a modo de sntesis, los desafos que vamos a tener en cuenta se tratan de: y La necesidad de velar por la creacin de valor pblico. y Determinacin de valor y asignacin de recursos por procesos polticos. y Necesidad de responder a diversos mandantes. y Interaccin con individuos y comunidades en diversos roles: clientes, beneficiarios, obligados, ciudadanos.

y Necesidad de gestionar redes inte-organizacionales y las operaciones dentro de la organizacin. y Necesidad de gestionar procesos, resultados e impactos. Nuestra propuesta de un marco conceptual que nos ayude a enfrentar estos desafos, se presenta en el siguiente acpite.

GESTIN PROGRAMTICA El objetivo consiste en cumplir con la misin y visin organizacional y crear valor pblico a travs de un conjunto de polticas, programas y proyectos pertinentes La gestin de estas intervenciones debe seguir la lgica aportada por la cadena de valor que vincula los medios con los fines de la generacin de valor pblico Para garantizar la pertinencia de las propuestas y para fortalecer la inclusin social, estos programas deben ser formados o construidos e implementados de forma participativa con los mltiples involucrados. La participacin activa, compromiso y trabajo con los beneficiarios, no solamente garantiza una creacin de valor, sino que ayuda a la construccin de ciudadana y al fortalecimiento del sistema democrtico. El enfoque en los resultados asociados con la creacin de valor pblico le da a la gestin programtica su naturaleza estratgica y da sentido a sus caractersticas adaptativa e innovadora. En sntesis, la gestin programtica se constituye en la interfaz

entre la organizacin y sus mltiples usuarios, clientes y ciudadanos al ser el punto de entrega del servicio o bien de la organizacin.

GESTIN POLTICA El objetivo de la gestin poltica radica en contar con autorizacin, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misin organizacional, consiste en acciones que movilicen el apoyo de actores cuya participacin y/o autorizacin es necesaria para lograr la misin y los objetivos. Busca generar compromisos, responsabilidad, legitimidad y recursos, con el fin de crear un mbito propicio para las acciones de la organizacin. Acta sobre las relaciones de la organizacin con su entorno, en pro del apoyo necesario para poder lograr la misin y los objetivos de la organizacin. Incluye iniciativas para consultar, escuchar, proponer, deliberar, movilizar, comunicar y promover con comunidades, ciudadanos, contribuyentes, autoridades polticas o gubernamentales, legisladores, organizaciones de la sociedad civil, gremios, movimientos sociales, ONGs, medios de comunicacin, empresas privadas y la ciudadana en general. Tambin contempla gestiones con burcratas y otros actores que tienen poder de supervisin sobre la organizacin. En resumen, se trata de la gestin con actores clave que tienen mltiples intereses con el fin de entenderlos, comunicar ideas a ellos y escuchar de ellos, gestionarlos y

darles voz, como paso fundamental de la formacin de polticas pblicas. Implica entender y trabajar (gestionar) con cada uno de los diferentes mandantes de la organizacin para lograr autoridad y recursos.

GESTIN ORGANIZACIONAL La gerencia social efectiva depende de una organizacin comprometida con la propuesta de valor pblico, que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una gestin efectiva, eficiente, equitativa, tica y sostenible, se relaciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarn la implementacin, el logro de los resultados e impactos deseados. Para el desarrollo de la capacidad organizacional, se necesitan fortalecer conceptos, destrezas, capacidades y los valores de la gerencia social. Tambin se necesita ofrecer capacitacin de gerencia operativa, en temas de organizacin, procesos y sistemas para la entrega de servicios sociales. La capacidad organizacional es un aspecto fundamental de la Gerencia Social puesto que son los miembros de las organizaciones los que finalmente implementan los procesos, desarrollo y entrega de las polticas, programas y proyectos

sociales. Ya expuestas las tres reas de accin, a continuacin se muestra el modelo completo del marco estratgico para la creacin de valor pblico.

EL MARCO ESTRATGICO COMO UN MODELO INTEGRAL La Figura 9 da una imagen tangible de un marco conceptual que se deriva de la reunin de estas diversas reflexiones con respecto a las acciones necesarias para lograr una entidad comprometida con cambios sociales que redundan sobre la pobreza, la inequidad, el fortalecimiento del Estado democrtico y de la ciudadana. Nos seala que el corazn del enfoque radica en un reconocimiento del objetivo de creacin de valor pblico, que luego se interpreta y se concretiza a travs del mandato, misin y visin de la entidad. Conclusin: Hacia una nueva conceptualizacin de la responsabilidad para la gerencia social La gerencia social se trata de los procesos y prcticas que permiten asumir comprometidamente la responsabilidad por el desempeo de un sistema que promueve un desarrollo eficaz, eficiente, equitativo y sostenible, en contextos democrticos. La gerencia social busca incrementar la efectividad en el desarrollo de las iniciativas que promueven el desarrollo social. Bajo esta perspectiva, la tarea de

la gerencia social consiste en garantizar la creacin de valor pblico, guiada por un conjunto de principios que, a su vez, especifican los fines prioritarios que se buscan:  Reduccin de la desigualdad  Reduccin de la pobreza  Fortalecimiento de estados democrticos  Fortalecimiento de ciudadana plena, incluyente y responsable La naturaleza de la gerencia social es estratgica, enfocndose en el logro de los resultados valiosos y gestionando iniciativas para garantizar la creacin de valor pblico. 1. El objetivo final de las organizaciones que promueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear valor pblico por medio de las mltiples intervenciones que realiza la organizacin: el valor pblico est en el corazn del modelo propuesto y es, a su vez, interpretado y delimitado en la misin y visin de la entidad, sujeto al carcter y alcance del mandato organizacional y las dinmicas del entorno. Todos los involucrados en las tareas de gerencia social deben comprometerse con y enfocarse en el valor pblico que se propone generar. El rol estratgico de los que ejercen gerencia social radica en nutrir y retroalimentar este enfoque, aclarando para los diversos involucrados la manera que la entidad est

aportando a la generacin de valor y los riesgos y desafos que podran comprometer ese logro. Facilita los procesos necesarios para evitar dichos riesgos y garantizar la efectiva creacin de valor pblico. 2. Los recursos destinados a la creacin de valor pblico, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos pblicos, son asignados por un proceso poltico que determina qu es prioritario: el modelo explicita el entorno econmico y poltica como la realidad en que se ejercer la gerencia social e introduce la responsabilidad de gestin poltica que, en parte, se dirige a los dilogos y deliberaciones relacionados con la asignacin de recursos. El modelo suscita a los que ejercen la gerencia social para que dirija atencin a estos dilogos y deliberaciones, asegurando que la determinacin de lo que es valioso sea por parte de expresiones o representaciones del pblico. La figura triangular del modelo hace ver que una gerencia sin el ejercicio de gestin poltica faltara un vrtice: sera incompleta. 3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elecciones son expresadas a travs de los procesos de deliberacin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones que proponen generar valor pblico responden a varios mandantes.

El modelo debe entenderse con un enfoque participativo en la formacin de polticas pblicas, incorporando a todos los actores involucrados en el proceso. Para tal fin, el modelo se inserta explcitamente en un entorno que tiene que ser parte integral de las funciones gerenciales. Las gestiones programticas y polticas son espacios privilegiados para el manejo y la promocin de la participacin de involucrados clave. 4. Las personas tienen mltiples roles en su relacin de intercambio con las organizaciones pblicas, y stas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios/usuarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos. Por su enfoque en el valor pblico, el modelo propuesto para guiar la gerencia social estratgica dirigir la atencin gerencial no nicamente a satisfacer las necesidades de los obligados, beneficiarios, usuarios y clientes, sino tambin enfocndose siempre en el inters de los ciudadanos. Es particularmente relevante en el ejercicio de la gestin programtica, por tratarse de la gestin directa de los medios explcitamente diseados como vehculos para la generacin de valor pblico.

5. El alcance de la gestin pblica est compuesto por un carcter de direccin de las redes interinstitucionales al que se llamar macro y meso-gestin y un proceso organizacional interno denominado como micro-gestin. El modelo, en su conjunto, podra aplicarse a un esquema de macrogestin, siempre y cuando extendemos el concepto de organizacin para incluir entidades multiorganizacionales, tales como el gobierno federal, el gabinete social, una asociacin de municipios o un gobierno provincial. En estos casos, tanto el ejercicio de la gestin poltica como de la gestin programtica se relacionan principalmente con la macro-gestin, mientras que la gestin organizacional est fundamentalmente concentrada en la micro-gestin. Los desafos inter-organizacionales que se relacionan estrechamente con la naturaleza de los mbitos pblicos y la creacin del valor pblico, el marco propuesto para guiar la gestin estratgica se adecua a los espacios inter-organizacionales: la colaboracin entre diversas agencias u organizaciones se realiza con el fin de crear valor pblico, requiriendo as de una explicitacin del mandato, misin y visin para luego proceder a gestionar lneas estratgicas de accin que conducen a la creacin efectiva de valor, a travs de gestiones 6. Los beneficios generados a travs del ejercicio de la gerencia social no deben entenderse como la entrega de Productos y servicios nicamente, sino como los impactos de esos productos y la calidad de los procesos que los producen particularmente. La misma definicin

del valor conlleva la necesidad de enfocarse en impactos; la definicin de valor pblico, que conforma el corazn del modelo propuesto, invita a enfocarse no slo en impactos, sino tambin en los procesos. Es por ello que las distintas actividades deben llevarse a cabo con un enfoque de efectividad, eficiencia, equidad, y sostenibilidad. El modelo de gestin y los principios o fines de la gerencia social se combinan para lograr una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de los gerentes sociales, la que enfatiza ampliar las libertades de las personas, generando las condiciones para la inclusin y la equidad social, asegurando procesos que promuevan un ejercicio activo de ciudadana, y garantizando el impacto de polticas y programas sociales. Es as, que bajo esta perspectiva, los que ejercen gerencia social tienen mucha ms responsabilidad que el simple cumplimiento de sus mandatos, ellos tienen la responsabilidad de crear valor pblico para la sociedad, no solamente a travs del impacto que polticas pertinentes han de tener en la poblacin, sino tambin, por llevar adelante procesos que amplen las libertades de las personas, les generan mejoras concretas en el bienestar, les permita participar y convertirse en verdaderos ciudadanos. Hacia una gerencia social eficiente. Algunas cuestiones claves

I. CARCTER ESTRATGICO DE LA INVERSIN SOCIAL* Una nueva visin de los impactos, y beneficios del empleo eficiente de recursos en el campo social est en plena ebullicin actualmente en el mundo. El Premio Nobel Amartya Sen seala que ha habido un profundo error conceptual. Se ha marginado, postergado, o sacrificado el gasto en lo social en nombre de consideraciones cortoplacistas. Segn indica, la evidencia de fines del siglo XX demuestra que ese gasto es una palanca eje del desarrollo futuro. Educacin, salud, y nutricin entre otros no son en realidad gastos sino "inversiones" de muy alta rentabilidad, y los pases que han asignado recursos sostenidos a estos campos, y los han manejado con eficiencia, estn cobrando ahora rditos muy importantes en trminos de progreso, y ventajas competitivas. Por su parte, el Presidente del Banco Mundial James Wolfensohn afirma que "sin desarrollo social paralelo, no habr desarrollo econmico satisfactorio". La existencia de desarrollo social, no slo es deseable de por s mismo por sus mltiples implicancias en el perfil de la sociedad; sin ese "piso" los avances econmicos carecen de sustentabilidad. En documentos del Banco Mundial se plantea que existen cuatro tipos de capital en una sociedad: los activos naturales integrados por la dotacin de recursos geogrficos originarios de la misma, los activos producidos por la accin humana desde infraestructura hasta medios financieros, el capital humano conformado por la poblacin, y el capital social integrado por los valores, las instituciones,

la capacidad de asociacionismo, el clima de confianza entre los actores sociales y las pautas culturales entre otros aspectos. Se seala que el capital humano, y el social, deben revalorizarse. En el siglo XXI su peso ser decisivo. La calidad de los recursos humanos de un pas, y la "inteligencia" de sus instituciones, definirn seriamente su posicin relativa en los procesos de globalizacin. Hay datos crecientes que verifican estos planteos. As la inversin en recursos humanos a travs de la ampliacin y mejoramiento de los niveles educacionales, tiene tasas de retorno macro y microeconmicas de excepcin. El siglo XXI ser "conocimiento intensivo". Como destaca Lester Thurow, el "conocimiento ser la nica fuente sostenida de ventajas comparativas". Conocimiento, implica una base de apoyo slida y creciente en educacin. Segn sus datos las empresas que invierten en educacin de sus integrantes, tienen una rentabilidad por dicha inversin que duplica a la de aquellas que invierten en planta y equipo. Mltiples fuentes han indicado que actualmente una de las inversiones ms rentables del planeta, es la inversin en educacin de nias. Aadir un ao ms de escolaridad a las nias de Amrica Latina por ejemplo, puede reducir la mortalidad infantil en un 9 por mil en la regin. Los efectos de aumentar el capital cognoscitivo de las nias, despus mujeres, sobre sus pautas de fecundidad, y su desempeo preparto, y postparto, son de gran envergadura.

En realidad la educacin es como he resaltado Nancy Birdsall, "una forma fundamental de acumulacin de capital". En la misma direccin, la inversin en mejoramiento y ampliacin del capital social de un pas, en perfeccionar sus instituciones, en crear nuevas formas y espacios organizacionales aptos para dar mejores respuestas, en generar redes que conecten a sus actores, en desarrollar sus potencialidades culturales, tiene efectos multiplicadores sobre el desarrollo. Entre otros ejemplos un caso ilustrativo de cmo Instituciones bien orientadas pueden ayudar a generar confluencias en reas claves, y ello impactar la economa, es el del Ministerio de Comercio Exterior e Industria del Japn. El mismo consider la falta de modernizacin de la pequea empresa como un obstculo fundamental para el crecimiento. A travs de polticas promotoras y en dilogo continuo con los sectores empresariales impuls la creacin de condiciones favorables al ahorro y la inversin de las pequeas y medianas empresas. El peso de ese "crecimiento desde abajo" de la economa fue altamente significativo para el crecimiento total. En el nuevo razonamiento que emerge en el mundo de la globalizacin, la revolucin tecnolgica permanente, y la competitividad, comienzan a haber cambios importantes en categoras tradicionales. En lugar de "gasto social", se habla cada vez ms de "inversin social". Esa inversin, no es simplemente un paliativo, de objetivos esencialmente asistenciales. Se trata de poner en marcha a travs de ella "palancas centrales" para el crecimiento y la competitividad en las

nuevas condiciones. La "inversin social" no es un gasto en consumo, administrada con eficiencia "crea capital", humano y social, y esa acumulacin es insustituible para un desarrollo sostenido. Todos estos replanteos tienen profundas implicancias para el futuro de Amrica Latina, hoy un continente de inmensas potencialidades, pero al mismo tiempo amplsimos deficits sociales. Se estima que casi el 50% de la poblacin de toda la regin est por debajo de la lnea de pobreza, hay altos niveles de desercin escolar, repitencia, limitada calidad de la educacin, una tasa de escolaridad de solo 5,2 aos por habitante, el 41% de la poblacin padece algn grado de desnutricin, y otras agudas carencias. Asimismo, una de las caractersticas ms significativas de la situacin es que la regin se ha convertido en la ms desigual del mundo entero. Pobreza e inequidad traban el desarrollo, afectan la gobernabilidad democrtica y producen severos sufrimientos a la poblacin. Entre otras consecuencias como destaca Birdsall "las tasas de crecimiento en Amrica Latina no pueden ser de ms del 3 o el 4% en tanto no se cuente con la participacin y el aporte de la mitad de la poblacin que est comprendida en los percentiles ms bajos de ingresos". Se hacen necesarias amplias inversiones sociales operadas con eficiencia. All aparece un tema crucial: Cmo hacer gerencia de excelencia en el campo social? Esta pregunta es esencial para los administraciones pblicas latinoamericanas de las que se espera un vigoroso rol frete a los graves problemas sociales de la regin.

La experiencia internacional indica que se trata de una problemtica de alta complejidad y especificidad. Que una forma casi segura de obtener resultados limitados, es segn han evidenciado numerosos programas subestimar las dificultades y particularidades de la accin gerencial en esta materia. Hace falta un enfoque de "gerencia social". En que consiste? Indagaremos algunos de los principales problemas gerenciales en esta materia, y luego researemos algunos contenidos de ese enfoque. En ambos casos este trabajo tiene objetivos acotados. No se propone tratar detalladamente el tema, sino presentar una agenda sumaria de algunos de los principales problemas que implica y llamar la atencin sobre la necesidad de darle alta prioridad.

II. LA AGENDA DE PROBLEMAS DE LA GERENCIA SOCIAL Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos del Estado y los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes deficits sociales de la regin, y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de la inversin en capital humano y capital social. Practicarla requiere ante todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque esencialmente "heurstico". Esta no es un rea donde los problemas se pueden solucionar recurriendo a "recetas" disponibles, o a manuales, que prescriben qu se debe hacer. Es

un terreno denso, surcado de complejidades, donde se debe hacer "un trabajo heurstico" explorar la realidad, prestar mxima atencin a sus particularidades, tener muy en cuenta las experiencias comparadas, construir conocimiento a travs del ensayo y error, reajustar continuamente los marcos de referencia en funcin de los hechos. Marcando el carcter muy particular del campo resalta Dennis Rondinelli luego de analizar una amplio nmero de proyectos de desarrollo movilizados por agencias internacionales que tuvieron limitados resultados, que uno de los factores actuantes fue que "irrespectivamente de la planificacin del proyecto o de la forma en que se efectu el anlisis tcnico raras veces se hace la observacin de que los problemas encontrados eran impredecibles". La impredecibilidad a que alude est indicando los niveles de complejidad que pueden esperarse en la gestin de programas sociales de amplio alcance. Cules son algunas de las singularidades de la gerencia de programas sociales que determinan una agenda particular de problemas de gestin, que exige a su vez respuestas adecuadas a la misma? La experiencia en la ejecucin de programas de amplio alcance en campos como educacin, salud, desarrollo rural, mejoramiento urbano, empleo, agua, etc, indica que tienden a presentar entre otras las siguientes caractersticas: a. Los objetivos de los programas estn destinados con frecuencia a cumplirse en el mediano y largo plazo. Se trata de metas mltiples, y en diversos casos heterogneas. Por otra parte,

hay meta objetivos que van mas all de los objetivos fijados. Se espera actualmente que los programas contribuyan a crear condiciones de "auto sostenimiento", es decir que la comunidad asistida experimente en el proceso un crecimiento significativo en sus propias capacidades para continuarlos. Este meta objetivo condiciona y enmarca las metas usuales. En la realidad suelen darse programas que cumplen los objetivos operativos trazados, pero que despus de un perodo de haber finalizado la cooperacin prestada, fracasan finalmente, porque no ha habido un aporte real a su auto sustentabilidad. b. Las variables contextuales que pueden incidir sobre el funcionamiento efectivo de los programas sociales comprenden un espectro muy amplio de naturaleza variada. Normalmente en los estudios de prefactibilidad y en la elaboracin de diseos se presta especial atencin a los factores econmicos y financieros. Sin embargo, hay otros aspectos que van a decidir fuertemente la marcha de los programas que debieran considerarse y someterse a exploraciones detenidas. Tales entre otros: el medio ambiente poltico en el que les va a corresponder actuar, el perfil demogrfico de la poblacin a asistir, los patrones culturales prevalentes y su posible compatibilidad o incompatibilidad con las propuestas de accin que el programa entraa, la historia particular de la comunidad asistida, y sus experiencias anteriores en esta materia, y las capacidades de articulacin y organizacin comunitaria preexistentes.

c. En la ejecucin efectiva de programas sociales de amplitud intervienen mltiples actores. Puede haber varias organizaciones Ministeriales del Gobierno Central, regiones, municipios, empresas, organizaciones no gubernamentales, sectores de la sociedad civil, las comunidades asistidas. Los programas sociales son por naturaleza implcita o explcitamente inter-organizacionales. Hay interdependencias bsicas entre los actores participantes. Si las interdependencias subyacentes se movilizan positivamente el programa avanzar hacia sus metas. Si se convierten en "enfrentamientos jurisdiccionales" o "pugnas inter-burocrticas" el programa tendr serias dificultades. Se trata de ver entonces cmo se gestionan "conjuntos de organizaciones", y sus interacciones. d. El proceso real de operacin de estos actores mltiples, en contextos donde inciden numerosas variables de diferente extraccin suele ser complejo, y fluctuante. Con frecuencia no es transparente, tras la superficie se estn desarrollando diversas "disputas subterrneas" y "arreglos organizacionales". e. Los gerentes sociales tienen en esos marcos que alcanzar las metas organizacionales, en medio de presiones diversas de diferente ndole. Gestionan en el marco de un "campo de fuerzas". Un estudio tpico sobre la situacin real de "gerentes sociales en operaciones"

relativo a un programa pblico de subsistencias rurales en Mxico describe de este modo los hechos: "El implementador es el foco de demandas y expectativas frecuentemente conflictivas de este conjunto de actores. Dentro de su propia organizacin est obligado a satisfacer las expectativas amplias y de largo plazo de sus superiores y subordinados. Los jefes de nivel nacional o regional por ejemplo hacen generalmente dos clases de demandas al implementador. Por una parte esperan que use los recursos puestos a su disposicin para alcanzar las metas y objetivos de los programas que han sido diseados. Al mismo tiempo esperan igualmente que el implementador mantenga una jurisdiccin relativamente libre de conflictos abiertos en las reas afectadas por la organizacin. Estas dos expectativas pueden proveer pautas-guas divergentes acerca de cmo asignar mejor los recursos pblicos. Fuera del contexto organizacional el implementador es el foco de una variedad de demandas especficas de grupos o individuos".[7] f. Alcanzar efectividad y metas de auto-sustentacin en programas sociales, requiere de acuerdo a las evidencias disponibles, crear espacios favorables a la participacin activa de la comunidad asistida. La necesidad de promover la participacin aparece como una exigencia organizacional bsica.) Cmo se trabaja en este campo?) Qu se puede aprender de las dificultades que se han encontrado en el camino hacia la movilizacin del potencial latente en

la participacin? ) Cmo se favorece la articulacin de la comunidad para participar? ) En qu instrumentos tcnicos puede apoyarse una gestin facilitadora de la participacin?. g. El monitoreo y la evaluacin en la ejecucin de programas sociales requieren un abordaje tcnico particular, que permita que aporten elementos consistentes, y al mismo tiempo acten como una herramienta de alta gerencia, y no como una simple "rendicin ex-post". Medir grado de cumplimiento de impactos, y resultados, en este campo necesita de metodologas adecuadas que junto a las dimensiones cuantitativas, den cuenta de aspectos cualitativos. Al mismo tiempo los sistemas de medicin deben estar funcionando en "tiempo real", para que sus productos puedan ser incorporados a la toma de decisiones gerencial. Esa incorporacin debe asegurarse organizacionalmente estableciendo mecanismos apropiados de procesamiento y anlisis de los productos del monitoreo y la evaluacin. h. Los programas sociales deben dar cuenta permanente sobre la marcha y resultados de su gestin. La "transparencia" debe ser "activa" y debe garantizar la escrupulosidad de la operacin. )Qu tipo de procesos y controles pueden cumplir estos objetivos? i. Como sugera Rondinelli, la operacin simultnea de todas estas variables, da lugar a programas que con frecuencia presentan escenarios no solamente ajenos a los planificados, sino difciles de prever de antemano. Los programas se ejecutan con frecuencia en medio de

condiciones de "turbulencia". Cambian sobre la marcha datos claves bajo la presin de variables externas, y modificaciones en la misma comunidad. Ello plantea requerimientos muy importantes en trminos de capacidad de respuesta y flexibilidad.) Se necesita un estilo gerencial acorde a ellos? ) Cmo puede configurarse? Gerencia Social significa en la prctica cotidiana enfrentar "singularidades" como entre otras las enunciadas. No es una operacin organizacional "tubular", sino otra de ndole diferente, mucho ms fluida, y de composicin inter-organizacional. (Qu ensea la experiencia comparada?). Cmo han logrado efectividad los programas sociales exitosos? A continuacin se indaga ese terreno.