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Reforma da nova gesto pblica: agora na agenda da Amrica Latina, no e n ta n to ...

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Luiz Carlos Bresser Pereira**

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Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 1 Jan-Mar 2002

Neste artigo, avaliarei a reforma do setor pblico na Amrica Latina, e, particularmente, as duas reformas bsicas que o aparelho do Estado experimentou historicamente em alguns pases avanados: a reforma do servio pblico ou reforma burocrtica, no sculo XIX; e a reforma gerencial ou reforma da nova gesto pblica, desde o ltimo quartel do sculo XX. Na primeira parte, definirei brevemente o que compreendo por desenvolvimento poltico, ou melhor, governance, e o relaciono com a reforma da gesto pblica. Na segunda, mostrarei quo insistentes e frustrantes tm sido as tentativas na Amrica Latina de realizar a reforma do servio pblico. Na terceira parte, os processos de descentralizao e de participao dos cidados sero brevemente discutidos. Na quarta, descreverei resumidamente os avanos na reforma da gesto pblica no Chile e no Brasil, neste ltimo caso com minha participao direta e a tentativa de desenvolver uma estrutura terica geral para uma reforma consistente com a realidade social e poltica do pas. Na concluso, mencionarei como, por meio da reestruturao do Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)1 e da realizao de congressos internacionais anuais por esta instituio, a nova gesto pblica entrou finalmente na agenda da reforma dos pases latino-americanos e do Caribe. No obstante, os pases latino-americanos permanecem distantes de um sistema de gesto pblica eficaz, eficiente, e accountable.

Luiz Carlos Bresser Pereira professor titular de economia da Fundao Getlio Vargas, So Paulo, Brasil. Contato: bresserpereira@ uol.com.br www.bresser pereira.org.br *Artigo publicado no International Journal of Political Studies, no 3 de setembro 2001.

Desenvolvimento poltico e reforma gerencial


O desenvolvimento poltico pode ocorrer em quaisquer instncias polticas que formam o sistema poltico mais amplo: sociedade civil, regime

poltico e aparelho do Estado e sua administrao. Um ponto de mudana no desenvolvimento poltico a Revoluo Capitalista, que tanto um fenmeno econmico quanto poltico. exceo de raros momentos das repblicas gregas e romanas, no se pode falar de desenvolvimento poltico antes do capitalismo: na rea econmica ele tem marco na Revoluo Industrial e na apropriao do excedente econmico por uma nova classe burguesa, dentro da qual os empreendedores de negcios se engajam na acumulao de capital e na inovao e realizam lucros no mercado; e na rea poltica, pela separao do patrimnio pblico do privado. Nos Estados absolutos, a sociedade civil no existe. Quando emerge, a sociedade civil burguesa de Hegel ainda fraca e tem pouca influncia. Nas democracias modernas, ela grande e vigorosa, debatendo no espao pblico, e dando forma opinio pblica. Em termos institucionais ou polticos do regime, o desenvolvimento poltico ou governance significa a mudana das regras arbitrrias s regras da lei e do liberalismo, e tambm do autoritarismo democracia liberal. Estes so avanos polticos bem conhecidos que ocorrem na sociedade civil e nos ajustes institucionais. Eles devem, a princpio, ser combinados com respectivos desenvolvimentos na organizao do aparelho do Estado, mas o que vemos que as mudanas organizacionais e administrativas tendem a se mover em um ritmo mais lento do que as mudanas em nveis poltico e institucional. Realmente, enquanto pude verificar cinco formas de regimes polticos desde que os Estados nacionais modernos emergiram o absoluto, o liberal, o liberal-democrtico, o social-democrtico e o emergente Estado social-liberal , posso somente detectar trs formas de administrao do Estado: patrimonial, burocrtica e a emergente administrao gerencial (ou nova gesto pblica). A transio para o Estado liberal e constitucional foi acompanhada, no nvel administrativo, pela mudana da administrao pblica patrimonial para a burocrtica. Esta a reforma do servio pblico ou reforma burocrtica que Weber analisou admiravelmente tomando a burocracia alem como seu modelo. As reformas no servio pblico ocorreram em pases europeus ocidentais na metade do sculo XIX, isto , em Estados liberais, mas ainda no-democrticos. Mais tarde, o Estado tornou-se liberal-democrtico e, depois disso, social-democrtico, mas seu aparelho permaneceu burocrtico. Apenas recentemente que podemos observar a ascenso do Estado social-liberal em alguns pases desenvolvidos, particularmente naqueles em que a administrao pblica burocrtica comea a adotar a nova gesto pblica. No entanto, a mudana extremamente lenta, uma vez que a inrcia, o capital investido e uma ideologia burocrtica entrincheirada representam os obstculos principais gesto pblica ou reforma gerencial do aparelho do Estado.

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interessante que a resistncia advenha da falsa crena que a reforma gerencial uma alternativa radical administrao pblica burocrtica, que isso envolver a abolio do servio pblico, visto que, de fato, essa apenas uma nova forma de gerenciar o Estado que deve fazer o corpo gerencial da administrao pblica mais autnomo e mais accountable (ou os altos dirigentes pblicos mais autnomos e mais accountable). Enquanto a administrao pblica burocrtica emergiu no sculo XIX sob os regimes liberal-autoritrios, em que garantir as regras da lei e a separao entre os patrimnios pblico e privado representou os dois desafios principais, a administrao pblica gerencial cresce em pases democrticos, onde as regras da lei so bem estabelecidas e nas quais o desafio fazer a administrao mais eficiente e mais accountable sociedade. As mudanas principais esto nos mecanismos de accountability. Enquanto a administrao pblica burocrtica foi controlada por procedimentos, auditorias e reviso parlamentar estritos nas novas formas da administrao pblica gerencial de fazer gerentes mais capazes de tomar decises e mais accountable ganha fora o controle dos impactos, do gerenciamento da competio e do controle social. Os pases que foram mais adiante na reforma da gesto pblica so Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia, todos os pases escandinavos, Estados Unidos, Brasil e Chile. A Itlia est profundamente engajada na reforma; na Frana e Alemanha algum movimento pode ser visto nesta direo, mas a administrao permanece essencialmente burocrtica. Embora inclussemos dois pases latino-americanos na lista acima, a maioria dos pases nesta regio nem mesmo empreendeu uma reforma do servio pblico. comum associar a reforma gerencial s reformas neoliberais. Isto s faz sentido se o neoliberal for identificado com o ultraliberal, como a maioria das pessoas na Amrica Latina faz. Ainda, se as reformas neoliberais apenas significam reformas orientadas para o mercado nas quais a competio e as escolhas individuais tm importncia acentuada eu no fao nenhuma restrio ao termo. A reforma da gesto pblica pode ser ultraliberal, como ocorreu na Nova Zelndia enquanto um governo social-democrtico estava no poder, e pode ser social-democrtica, como foi o caso do Brasil. Pode ser ultraliberal em termos de forar a reduo radical do aparelho do Estado, terceirizando servios sociais e cientficos financiados pelo Estado por meio de empresas privadas, em vez de organizaes sem fins lucrativos e eliminando a distino entre gerentes pblicos e privados; ou pode ser social-democrtica em termos de ser mais preocupada com o uso mais eficiente dos recursos do que com o downsizing, quando terceiriza servios sociais e cientficos por meio de organizaes sem fins lucrativos ao invs de empresas privadas, pois usa o controle social como uma ferramenta principal de accountability e porque valoriza

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um corpo gerencial pblico pequeno, mas bem pago para executar as atividades exclusivas do Estado, de acordo com o ethos pblico. comum tambm associar-se a reforma da gesto pblica s reformas de segunda gerao que seriam impulsionadas pelo Banco Mundial nos pases em desenvolvimento, incluindo a Amrica Latina. Esta apenas uma informao equivocada. O Banco Mundial, de fato, esteve fortemente comprometido com as reformas orientadas para o mercado desde que o Baker Plan 1985 (Plano Baker) definiu estas reformas como pr-condio para a soluo da crise do dbito. Foi tambm responsvel, no incio dos anos 90, por fazer a distino entre as reformas de primeira gerao (ajuste fiscal, privatizao, liberalizao do comrcio), e a segunda gerao que incluiria a reforma do Estado. No entanto, as reformas de segunda gerao do Banco Mundial no incluram a reforma gerencial. Reforma do Estado significou para o Banco Mundial e ainda significa , em primeiro lugar downsizing (ou reduo do aparelho); e em segundo, realizar a reforma do servio pblico.2 A reforma da gesto pblica no foi includa, em primeiro plano, na agenda do Banco Mundial, porque sua burocracia no estava suficientemente ciente dela. Participei, em 1996, de uma conferncia internacional sobre a reforma do Estado na Amrica Latina. Nessa ocasio somente um dos trabalhos apresentados se referiu ao problema, de uma maneira negativa. 3 Mais tarde, em 1998, participei de um grande seminrio interno do banco, no qual, pela primeira vez, o banco mostrou um claro interesse no assunto.4 Durante os quatro anos que estive profundamente envolvido na reforma gerencial no Brasil, fui visitado por representantes do Banco Mundial, mas ningum mostrou qualquer interesse no que estava acontecendo. Em segundo, os representantes do Banco Mundial que, em meados dos anos 90, tinham algum conhecimento da reforma da gesto pblica permaneceram reservados a ela. O argumento essencial era o seqenciamento: os pases em desenvolvimento deveriam, primeiramente, ter a reforma do servio pblico completa, antes de engajar-se na reforma gerencial. 5 A expresso seqenciamento, que foi empregada originalmente por economistas e por cientistas polticos para discutir se a liberalizao econmica deveria preceder a liberalizao poltica ou viceversa, foi usada extensivamente por executivos internacionais nos anos 90, fosse para justificar a reforma ou para adi-la. Realmente o assunto ainda controvertido porque, embora haja certamente um ponto nele, o seqenciamento pode servir como uma desculpa conveniente para insistir em empreender uma reforma do servio pblico antes de quaisquer reformas na gesto pblica. O argumento do seqenciamento no foi usado apenas por conselheiros internacionais, mas adotado tambm por burocracias regionais.

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Tomemos, por exemplo, o Mxico. No fim dos anos 90, seu servio pblico profissional argumentou que, antes de se pensar na reforma da gesto pblica, a legislao necessitava ser decretada formalmente, estabelecendo um servio pblico profissional. A projetada reforma do servio pblico, entretanto, implicou no muito mais do que dar posse permanente dos cargos aos servidores pblicos. Este movimento ganhou destaque no apagar das luzes da derrota eleitoral do Partido Revolucionrio Institucional (PRI), quando a burocracia mexicana, incluindo os dirigentes mais competentes, sentiu-se ameaada e procurou mais estabilidade. Seria duvidoso, entretanto, que um regime jurdico para a burocracia trouxesse qualquer benefcio ao pas e ao seu servio pblico.6 Nos pases onde as regras da lei so bem estabelecidas e o processo de democratizao tem uma base slida na sociedade, o servio pblico demonstra uma estabilidade razovel que no depende das provises da lei. De fato, confirmando o que tinha acontecido no Brasil, em sua transio democracia quinze anos antes, estes temores, outra vez, provaram-se infundados. O partido da oposio ganhou, mas as temidas demisses em massa no se materializaram. Os pases europeus ocidentais e os Estados Unidos empreenderam primeiramente a reforma do servio pblico e depois uma reforma gerencial. No entanto, isto no significa que os pases em desenvolvimento tm de seguir as mesmas etapas. Na maioria das vezes no faz sentido insistir em primeiro completar a reforma do servio pblico em um mundo complexo e em transformao, em que a administrao pblica burocrtica perdeu muito de sua raison dtre. Na verdade, a maior flexibilidade que vem com a nova gesto pblica pode ser vista como uma nova oportunidade para o nepotismo que o pior inimigo do servio pblico mas, em uma democracia onde o controle poltico do servio pblico feito pelos partidos de oposio, pela mdia, por cidados-clientes, e por Organizaes No-Governamentais (ONGs), a reforma gerencial tende para maneiras mais eficazes de lutar contra o nepotismo e o clientelismo, ao invs de apenas sustentar regras burocrticas. Com certeza, adaptaes so passveis de serem feitas. Como Francisco Gaetani observa, a reforma do Estado na Amrica Latina deveria ser distinta daquelas observadas nos pases que compem o G-7(...) No possvel tomar como equivalentes as crises do Welfare State e a crise populista (...).7 Como veremos, esta orientao foi seguida na reforma brasileira de 1995. A demanda por competies de entrada permaneceu uma exigncia constitucional, embora a autonomia e a accountability crescentes dos gerentes pblicos so incompatveis com as prticas patrimonialistas.8 Um exemplo interessante dos esforos quase fteis para reformar a administrao pblica de hoje, quando esta tentada fora e sem uma

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estrutura de reforma gerencial, dado pela poltica de descentralizao da Colmbia. Restrepo Botero, escrevendo sobre o assunto, compara os 20 anos do velho esforo para descentralizar ao mito de Sisyphos: Sisyphos, rei de Corinto, que foi condenado a rolar repetidamente uma pedra enorme para cima de um monte somente para deix-la rolar para baixo assim que alcanasse o topo. O autor d uma outra explicao para a falha contnua da descentralizao. A descentralizao seria parte de uma estratgia neoliberal. Realmente, essa apenas uma maneira simples, no sofisticada de fazer a administrao burocrtica mais refinada e melhor adaptada s demandas dos cidados. Ela seria inteiramente consistente com a nova gesto pblica, mas incompatvel com a administrao pblica burocrtica.

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Reformas aps reformas na Amrica Latina...


Por falta de reformas, os Estados latino-americanos certamente no perecero... Os governos tm-se envolvido constantemente com a reforma administrativa na regio. E, mais recentemente, sob a presso dos Estados Unidos, particularmente desde o Plano Baker de 1985, que definiu oficialmente o compromisso americano de mandar os pases devedores embarcarem nas reformas neoliberais como estratgia para resolver seus problemas de dbito, este tipo de reforma foi tentado em toda parte no continente latino-americano. No entanto, nem as reformas administrativas clssicas nem as reformas de segunda gerao foram de muito proveito. A nica exceo a descentralizao para os Estados e as municipalidades, mas este processo poltico de descentralizao era mais o resultado da democratizao que ocorreu durante os anos 80 na regio: nem as reformas burocrticas nem as neoliberais, ambas caracterizadas por uma veia centralizadora, eram simpticas a este tipo de reforma. A literatura sobre a reforma administrativa na Amrica Latina to enorme quanto o nmero de tentativas de se fazer reformas na regio. Peter Spink, que fez um exame da rea, observou que as burocracias latino-americanas parecem estar permanentemente engajadas na reforma administrativa: O tema da reforma administrativa e, mais recentemente, da reforma do Estado, manteve uma presena visvel na Amrica Latina na maioria dos ltimos 70 anos.9 Mas, em todos os casos estudados, a reforma administrativa significou a reforma burocrtica. O objetivo era estabelecer em cada pas latino-americano um servio pblico como o francs, o alemo ou, pelo menos, o americano... O desafio era superar o patrimonialismo, para transformar a administrao pblica profissional. No entanto, o patrimonialismo remanesceu com fora na regio, e as

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tentativas para se chegar a um servio pblico profissional freqentemente terminaram apenas protegendo interesses corporativistas das burocracias locais preocupadas com a obteno ou reteno de privilgios especiais em seus respectivos mercados de trabalho. Quando as burocracias profissionais competentes so formadas, como podemos ver nos maiores pases latino-americanos, esta burocracia tem pouco a ver com a burocracia clssica weberiana: muito mais empreendedora, mais tcnica, mais flexvel, mais ajustada s demandas das agncias do Estado e das empresas estatais. O Brasil foi um dos poucos pases latino-americanos que empreendeu uma reforma completa do servio pblico: o Dasp, em 1936. No entanto, ela nunca foi terminada.10 O Brasil nunca foi capaz de ter um servio pblico similar ao francs ou mesmo ao americano. Durante os anos 30, a reforma burocrtica esteve sob a influncia do servio pblico americano ao invs do francs, porm, mais tarde, particularmente durante e logo aps a decretao da Constituio de 1998, o pas tendeu cada vez mais a ter como modelo a administrao francesa e a cole Nationale dAdministration ENA (Escola Nacional de Administrao). Cada novo governo tentou aprofundar a reforma administrativa para tornar burocrtico o que era at ento patrimonialista ou apenas clientelista. Alguns sucessos foram conseguidos, mas, de modo geral, a administrao pblica brasileira estava ainda distante do modelo burocrtico, quando, em 1995, se envolveu com as reformas da gesto pblica. difcil saber que pases, alm do Brasil, engajaram-se em algo que se aproxima de uma reforma do servio pblico na Amrica Latina. Minha concluso que, embora alguns avanos interessantes estejam ocorrendo na Argentina, no Uruguai, no Mxico e na Colmbia, somente o Chile pode ser includo nesta categoria. Oszlak no se reporta a esta questo diretamente, mas de sua anlise dos sistemas de seleo e de recrutamento de pessoal nos pases latino-americanos possvel deduzir que, alm do Brasil e Chile, tambm a Argentina est experimentando a reforma gerencial. Ele supe quatro situaes: a) um sistema pblico generalizado de competio; b) uso de critrios de seleo informais, mas relativamente robustos; c) critrio pessoal de confiana como dominante; e d) sistema misto; e conclui que Argentina, Brasil e Chile so os nicos pases que apresentam a adoo generalizada de procedimentos de seleo como definidos em (a). Em outros casos, estes procedimentos so adotados somente como uma exceo, em reas jurisdicionais especficas, como servios de diplomacia ou de cuidado sade.11 Exceto no caso do Brasil, onde um processo mais formal existe, o chefe do departamento tem a responsabilidade exclusiva de recrutamento e seleo de pessoal necessrio. No entanto, embora a maioria dos pases latino-americanos no

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tenha empreendido uma reforma eficaz do servio pblico, Oszlak relata que a estabilidade do emprego de servidores pblicos tende a ser grande.12 Em outras palavras temos o pior dos mundos um perverso sistema de incentivos: nenhuma seleo imparcial por meio de concurso pblico, mas extensos direitos de posse permanente de cargos. Como, ento, podemos explicar tanta conversa (e pouca ao) dentro da reforma neoliberal do setor pblico na Amrica Latina nos 20 anos passados? As reformas do setor pblico no foram apenas palavras, aconteceram, mas no incluram a gesto pblica. Estas reformas foram conduzidas por economistas: locais e os das agncias internacionais como o Banco Mundial e o FMI. A maioria destes economistas so burocratas que tm pouca familiaridade com a gesto pblica e que desenvolveram sentimentos confusos sobre o assunto. De um lado, tm uma idia de que um servio pblico profissional algo bom; de outro, sabem que os tempos da burocracia clssica terminaram. Assim, tendem a deixar de lado a questo e a reduzir a reforma do setor pblico ao ajuste estrutural, privatizao, ao downsizing e ao combate corrupo. Tomemos dois casos dramticos: Argentina e Peru, isto , dois pases completamente diferentes que tm em comum apenas a profundidade de seus respectivos dbitos estrangeiros e a crise fiscal. No entanto, no houve reforma administrativa real em nenhum dos dois pases, apenas reduo drstica de pessoal do Estado, e, no caso da Argentina, alguma descentralizao. Como destacado por Ghio e Etchemendy, na Argentina, um dos objetivos principais da administrao de Menem aps 1989 era empreender a reforma administrativa, mas finalmente o downsizing prevaleceu sobre os aspectos mais qualitativos.13 O mesmo pode ser dito do Peru.

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Descentralizao e participao
Ainda h um tipo eficaz de modernizar a reforma administrativa que ocorreu em diversos pases latino-americanos: devolution ou descentralizao poltica. De acordo com um estudo do Banco Mundial, desde 1983, todos os maiores pases da regio, com exceo de um, tm visto a transferncia de poder, recursos e responsabilidades s unidades subnacionais de governo.14 No Brasil e na Argentina, a descentralizao se iniciou nos anos 80 e foi claramente um resultado da transio democracia que ento ocorreu nestes pases. No Brasil, a descentralizao ocorreu como uma delegao das responsabilidades do governo central aos Estados (regionais) e particularmente s municipalidades. Na Argentina, relacionou-se mais exatamente com as provncias e especialmente com a rea de instruo bsica.15 Reagindo concentrao do poder no governo

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central durante os regimes militares, a idia geral subjacente era que o governo central deveria transferir aos Estados/provncias e/ou no nvel local todos os servios sociais, exceto a previdncia social, de modo que se tornassem melhor adaptados e mais accountable ao povo local. Como um resultado da Constituio Brasileira de 1988, a parcela das municipalidades nos rendimentos totais de impostos dobrou. Por algum tempo, os prefeitos tiveram dificuldades em usar este dinheiro novo, uma vez que os Estados e o governo federal continuaram a fornecer seus servios habitualmente insatisfatrios. A Constituio havia redefinido as parcelas dos rendimentos, mas no as responsabilidades dos diferentes nveis de governo. Contudo, gradualmente, as municipalidades empreenderam novas tarefas sociais. A Constituio estipulou originalmente que 25% das despesas das municipalidades deveriam ser destinados educao. Uma emenda constitucional de 1998, estipulando que 60% deste total sejam gastos na instruo bsica e determinando a perda de concesses federais como uma penalidade no caso dessa exigncia no ser atendida, impulsionou mais a descentralizao. No Mxico, um dos compromissos eleitorais principais assumidos pela administrao de Fox foi a descentralizao. Na Venezuela, a descentralizao comeou no fim dos anos 80, mas h indcios de que a tentativa falhou largamente. A administrao de Chavez adotou uma poltica de recentralizao, argumentando que a descentralizao tinha beneficiado apenas grupos limitados da sociedade venezuelana. No posso avaliar este argumento, mas no h quase nenhuma dvida de que, dada a grande receita que vem da indstria de petrleo, as elites polticas na Venezuela tm se engajado na busca de recursos mais do que em qualquer outra coisa. Parece que os esforos de descentralizao desde os ltimos anos da dcada de 80 no foram capazes de reverter este comportamento poltico generalizado (Briceo Reyes, 2000).16 Um outro tipo de descentralizao nas comunidades indgenas em vez de nas regies tem ocorrido na Bolvia. Na Bolvia, a forte resistncia descentralizao foi adotada particularmente por alguns velhos grupos de esquerda, que associaram descentralizao com privatizao e viram ambas as reformas como ameaas autonomia nacional. Entretanto, a formao de um Estado nacional foi sempre precria na Bolvia, devido a pobreza do pas e o fato de que as duas grandes naes indgenas na Bolvia, Quechua e Aymara, nunca estiveram integradas dentro do Estado boliviano, e ainda hoje constituem quase-estados dentro do Estado nacional. Uma emenda constitucional e a Lei de Participao Popular, ambas de 1994, reconheceram este fato e iniciaram um processo de descentralizao s comunidades locais: as organizaes territoriais, significando terras indgenas, foram reconhecidas; o poder poltico e administrativo foi devolvido aos governos municipais, e novas formas de alocao do oramento

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foram definidas. Adicionalmente, em cada municipalidade, foram estabelecidos os Comisin de Desarrollo Econmico Local CODEL (Comits Locais de Desenvolvimento Econmico), que no so um organismo institucionalizado, mas um espao para o debate pblico e o acordo no nvel municipal. Desses comits participam toda sorte de organizaes dos cidados locais, ONGs, organizaes religiosas, associaes comerciais, associaes de trabalhadores, e particularmente associaes indgenas.17 Como o principal responsvel pelas reformas na Bolvia observou, este tipo de descentralizao participativa, que originalmente parecia uma descentralizao impossvel, pode hoje ser vista como uma reforma bem-sucedida na Amrica Latina, porque respondeu s demandas principais.18 Um maior problema macroeconmico que advm da descentralizao pode ser a falta de disciplina fiscal. Nos anos 80, os governos centrais na Amrica Latina perceberam finalmente que no havia outra alternativa que no fosse o equilbrio de seus oramentos. No entanto, enquanto a descentralizao estava ocorrendo, o problema seguinte era restringir as prticas populistas no Estado e nos nveis locais. No estudo do Banco Mundial anteriormente citado, isto visto como uma preocupao central. Os servios pblicos podem ser mais eficientes e responsivos no nvel local, mas os problemas macroeconmicos envolvidos no devem ser omitidos. Aps a Constituio Brasileira de 1988, um dos problemas macroeconmicos principais que se teve de enfrentar foi a imposio da disciplina fiscal nas unidades subnacionais. Primeiramente, os bancos estatais tiveram de ser controlados, e a maioria deles foi privatizada. Em segundo, os dbitos dos Estados e das grandes municipalidades foram consolidados. E, a terceira, a Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em 2000, baixou severas sanes sobre governadores e prefeitos que provaram ser incapazes de controlar as contas pblicas. A descentralizao envolve geralmente o aumento da participao poltica ou o uso do controle social ou de mecanismos sociais de accountability. Quando as polticas pblicas esto sob a responsabilidade do poder do governo central, a accountability social , por definio, precria. No momento em que ocorre a descentralizao, o controle social comea a ser uma possibilidade. Nuria Cunill Grau, examinando o tema na Amrica Latina, encontrou trs modelos distintos pelo seu carter mais ou menos formal. Enquanto o modelo boliviano que d o poder s organizaes territoriais seria mais fechado, o sistema mexicano, expresso no Programa Nacional de Solidariedade, estaria em uma situao intermediria, e o colombiano veeduras ciudadanas seria o menos formalmente institucionalizado e mais aberto participao de todos os tipos de organizaes de cidados (ou organizaes sociais). Ainda observou que a formalizao ou a falta de formalizao

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um bom critrio para avaliar o controle social. Para comear, preciso haver cidados e um Estado que reconhea a formalizao ou sua falta como critrio de avaliao do controle social. Assim, independentemente dos modelos de formalizao de controle social, sempre que o Estado decide institucionalizar o controle social, a eficcia da poltica depender da eficcia do Estado em si: por definio, se o Estado for frgil, o controle social tambm o ser. Conseqentemente, Cunill Grau conclui que as condies para o controle social eficaz esto apenas comeando a existir na Amrica Latina.19 De fato, a descentralizao e o controle social dependem da existncia dos direitos do cidado, a comear pela divulgao correta e irrestrita de informaes sobre os rgos pblicos. Em outras palavras, depende da existncia das regras da lei, e, mais amplamente, do avano da democracia. A democracia no substituta para a descentralizao e o controle social, mas a descentralizao e o controle social so resultados do processo de democratizao e, ao mesmo tempo, so fatores que agem para uma melhor governana democrtica. O avano da democratizao, a transio do primeiro estgio da democracia, em que as eleies livres j existem, mas as elites continuam a concentrar quase todo o poder, para formas mais avanadas de democracia, depende essencialmente de um aumento do debate pblico e das variadas formas de controle social que comeam no nvel local e so reforadas pela descentralizao. Nos anos 70 e 80, uma das figuras-chave no longo processo de transio para a democracia no Brasil, Andr Franco Montoro poltico e professor de direito , distinguiuse no somente pelos princpios democrticos que promoveu, mas tambm por sempre amarrar democracia descentralizao e participao. No entanto, avaliando o processo de descentralizao na Amrica Latina, Ivn Finot chegou concluso de que apenas excepcionalmente a participao dos cidados na gesto pblica, alm de nas eleies, foi conseguida.20

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Reforma gerencial
A descentralizao e a accountability social so partes da reforma gerencial, mas devem ser distintas dela. A reforma gerencial, ou a reforma da gesto pblica, envolve mais do que a descentralizao poltica: envolve tambm a descentralizao dentro de cada esfera de governo. De outro lado, o controle social apenas uma das trs novas formas de fazer servidores accountable (os outros dois so o controle por contratos de gesto e resultados e a competio controlada). Enquanto a reforma do servio pblico est concentrada no controle processual e na reviso parlamentar, a reforma da gesto pblica enfatiza estas trs ferramentas adicionais de accountability.

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Dada esta definio, acredito que, na Amrica Latina, somente no Chile e no Brasil podemos ver as iniciativas de reforma da gesto pblica. Chile As transformaes econmicas e polticas que ocorreram no Chile no foram acompanhadas por mudanas similares no gerenciamento do aparelho do Estado. Desde 1982, o Chile no enfrenta uma situao crtica ou ingerencivel que torne necessria a adoo de medidas drsticas. Alm disso, no enfrenta alguns dos problemas que ocorrem geralmente nos processos de reforma do Estado, tais como a crise fiscal, corrupo difundida, ineficincias evidentes ou questionamentos srios sobre o tamanho ou escopo apropriados do Estado. Apesar destas tendncias, Marcel (1997) indica que a recente reforma administrativa no Chile est projetada a se dirigir a seus problemas mais srios. Em particular, a sociedade civil est colocando novas demandas para as instituies pblicas, e o Estado est tentando responder com uma agenda de reforma que use seus recursos disponveis mais eficazmente. De acordo com Marcel, o processo de modernizao do Estado no Chile, cuja implementao comeou em 1993, j sob regras democrticas, foi desenvolvido em torno de trs eixos. Primeiramente, uma nova cultura organizacional emergiu e foi concentrada em resultados, em contraste com o foco tradicional em procedimentos. Em segundo, a adoo de uma estratgia de mudana gradual e cumulativa procurou produzir mudanas a longo prazo nas instituies pblicas. Em terceiro lugar, o esforo da reforma permaneceu dentro do controle direto da sede do Executivo: administrao central e agncias executivas. Ainda, a iniciativa que me faz incluir o Chile entre os pases que comearam a reforma da gesto pblica foi a incorporao de um sistema de indicadores de desempenho e de alvos nas provises oramentrias. Esta inovao comeou em 1994, e aps trs anos de aplicao, conseguiu alcanar aproximadamente 70 agncias estatais e 300 indicadores. Um programa piloto, lanado em 1993, foi concebido com a noo de que, a despeito das regras burocrticas, as agncias pblicas eram flexveis o bastante para empreender iniciativas de gesto pblica e capazes de definir suas prprias funes e objetivos. O ncleo do programa era o desenvolvimento de exerccios de planejamento estratgico. Com a participao de diretores, de membros da equipe de funcionrios e dos clientes, estes exerccios tentaram atingir uma clara identificao da misso organizacional, dos objetivos, dos servios a serem entregues e dos clientes principais. Aps esta anlise, projetos especficos de gesto e um sistema de informao gerencial deveriam ser desenvolvidos. Estes projetos, por sua vez, estabeleceriam alvos e compromissos de gesto especficos e

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permitiriam a reviso interna e externa. Alvos e compromissos poderiam ento ser transformados em acordos de desempenho ou contratos de gesto que considerariam incentivos e concesses para a boa gesto. Este programa foi aplicado inicialmente em cinco agncias pblicas e estendido mais tarde a outras cinco agncias dentro do Ministrio das Finanas, todos tendo sido completados em 1995. A experincia do programa piloto inspirou um programa mais detalhado que consolidou uma perspectiva gerencial na reforma do Estado. Neste sentido, a reforma da gesto pblica foi vista como um processo gradual: as iniciativas exeqveis e parciais foram implementadas sem grandes mudanas legais. Alm disso, os incentivos, as demandas e os guidelines dos gerentes institucionais teriam um papel central na reforma administrativa. Em conformidade com esta agenda da reforma, o novo governo do presidente Eduardo Frey estabeleceu um Comit InterMinisterial, composto pelos Ministrios do Interior e das Finanas, e pela Secretaria-Geral da Presidncia. Sua principal finalidade seria a promoo, coordenao e planejamento das iniciativas a serem implementadas em rgos pblicos. Em meados de 1994, a primeira iniciativa desenvolvida pelo Comit foi a assinatura dos compromissos de modernizao entre 43 rgos pblicos e o governo central, representado pelo presidente Frey. Estes compromissos, propostos pelos prprios rgos, cobriram uma variedade de reas e apresentaram vrios nveis de complexidade. A avaliao destes compromissos no incio de 1995 mostrou que eles alcanaram perto de 80% dos alvos pretendidos. No entanto, o Direccin de Presupuestos do Ministrio das Finanas concluiu que o foco gradualista e seqencial adotado pelo programa piloto era demasiado lento para produzir um efeito significativo em toda a administrao pblica. Ele decidiu promover uma agenda mais agressiva, concentrando-se na gerao de indicadores de desempenho, a fim de integr-los ao processo oramentrio. Durante a preparao do oramento, na segunda metade de 1994, algumas agncias lderes foram solicitadas a identificar indicadores de desempenho e alvos para 1995. Vinte e seis rgos pblicos responderam a esta demanda e 107 indicadores de desempenho foram selecionados. Esta informao foi incorporada lei oramentria de 1995 e foi favoravelmente recebida pelo Congresso Nacional e pela imprensa. Este sistema foi estendido ao ano seguinte: alcanou 67 instituies com 291 indicadores em 1996. A nova administrao de Lagos (2000) manteve o programa que envolve o planejamento estratgico e o controle por resultados por meio do oramento nacional, mas focou sua ateno em um completo redesenho institucional da organizao do Estado. Por outro lado, uma reforma do servio pblico, criando um servio pblico profissional e

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definindo carreiras burocrticas, transformou-se em um objetivo principal. Assim tivemos um retorno aos princpios da administrao pblica burocrtica, embora as novas ferramentas gerenciais no fossem rejeitadas.21 A reforma gerencial brasileira de 1995 A reforma da gesto pblica de 1995 foi a segunda maior reforma administrativa no Brasil. J tinha havido trs reformas administrativas anteriores, mas a segunda e especialmente a terceira foram rapidamente revertidas. A primeira, que comeou em 1936, foi a reforma burocrtica que estabeleceu um servio pblico profissional e os princpios da administrao pblica burocrtica. A segunda, estabelecida pelo regime militar por meio do decreto-lei n o 200 (1967), foi a reforma evolucionria um tipo pioneiro de reforma da gesto pblica , que foi interrompida em 1988, com o retorno democracia. A terceira, incorporada na Constituio de 1988, foi a contra-reforma que tentou estabelecer ou restabelecer regras burocrticas rgidas dentro do Estado brasileiro.22 A reforma gerencial comeou em 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, e com o Executivo submetendo ao Congresso uma emenda constitucional ao captulo sobre administrao pblica da Constituio de 1988. Estive pessoalmente envolvido na reforma entre janeiro de 1995 e dezembro de 1998, como ministro do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), na primeira administrao de Fernando Henrique Cardoso. A execuo da reforma continua agora, sob a responsabilidade do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (que emergiu da incorporao do MARE ao Ministrio do Planejamento). 23 importante distinguir a reforma gerencial definida no Plano Diretor da emenda constitucional que veio a ser chamada de reforma administrativa. A emenda constitucional teve um importante papel na reforma da gesto pblica, porque, alm de permitir a reforma, despertou um debate nacional que mudou opinies tradicionais sobre administrao pblica. A administrao pblica gerencial foi introduzida como a representao de um estgio superior administrao pblica burocrtica. Historicamente tivemos, primeiro, a administrao patrimonial do Estado; posteriormente, a administrao pblica burocrtica; e finalmente, a administrao pblica gerencial. Tornar gerentes pblicos mais autnomos significa faz-los mais eficientes, dada a complexidade dos problemas modernos que os governos enfrentam em um mundo de rpidas mudanas. Faz-los mais accountable significa desenvolver novas formas de planejamento estratgico e de controle. O objetivo que o Estado e mais amplamente a sociedade use os limitados recursos disponveis de uma maneira melhor e mais eficiente, e tambm de uma maneira mais democrtica. Assim, alm de dar importncia s formas clssicas de accountability

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poltica (regras processuais, auditorias e reviso parlamentar) a reforma prope trs formas de accountability gerencial: controle por resultados contratados, pela competio controlada e pelo controle social. Anteriormente reforma, um diagnstico completo do Estado da administrao pblica brasileira naquele momento foi empreendido. Na emenda constitucional, a idia bsica era tornar mais flexvel a legislao trabalhista existente para os servidores pblicos, e eliminar o regime nico da lei para contratao de pessoal para o Estado. O objetivo bsico no era eliminar redundncia de pessoal embora este fosse tambm um objetivo legtimo mas tornar a gesto pblica mais eficiente e mais accountable. Ou, em outras palavras, valorizar profissionais competentes.24 Muitas das mudanas institucionais, entretanto, no requereram emendas constitucionais formais. Quando as trs instituies organizacionais bsicas da reforma, agncias reguladoras, agncias executivas e organizaes sociais (instituies hbridas entre o Estado e a sociedade que executam servios pblicos), foram criadas formalmente, no foi necessrio mudar a Constituio. Outras mudanas importantes na administrao pblica no envolveram a reforma constitucional: uma poltica eficaz de remunerao para servidores pblicos; recrutamento e seleo anuais de novos dirigentes para as carreiras de Estado;25 e a eliminao de privilgios excessivos que os servidores pblicos estatutrios tinham adquirido por meio da lei que estabeleceu o Regime Jurdico nico (uma exigncia da Constituio de 1988 que a emenda gerencial de 1998 extinguiu). Em um estudo crtico da reforma gerencial de 1995, Celina Souza e Inai de Carvalho observaram corretamente que, embora a reforma enfatizasse a descentralizao, ela no se fixou nas complexidades regionais envolvidas na implementao.26 Certamente, descentralizao era um processo poltico e administrativo que precedeu a reforma gerencial e teve sua prpria autonomia, embora, dado os poderes limitados atribudos ao MARE, eu achasse mais realstico no negociar o processo mais do que j tinha feito at ento. Neste pequeno ministrio, minha equipe e eu estvamos mais preocupados com uma reforma do Estado de larga e longa escala, tentando definir seu papel, distinguindo suas atividades exclusivas que deveriam permanecer dentro do aparelho do Estado dos servios sociais e cientficos que deveriam ser terceirizados por organizaes sem fins lucrativos (ou pblicas no-estatais, como eu prefiro chamar) , e da produo de bens e servios de mercado, que deveriam ser privados. Alm disso, estava preocupado com a descentralizao administrativa dentro do governo federal, tornando gerentes pblicos mais autnomos e mais accountable, por meio da criao das agncias executivas e reguladoras, e da transformao de servios sociais e cientficos em organizaes sociais. Finalmente, nosso objetivo no MARE era

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melhorar a eficincia e a qualidade dos servios pblicos, orientando aes ao cidado-cliente em vez de ao prprio Estado, como acontece geralmente na administrao pblica burocrtica. Como um economista poltico, desde 1987 tenho diagnosticado a crise brasileira (e latino-americana) no somente como uma crise da dvida externa, mas tambm como uma crise fiscal do Estado. Assim, a reforma gerencial de 1995, em vez de ser vista como um confinamento exgeno imposto pela globalizao, foi vista como uma conseqncia da crise endgena do Estado. A globalizao no deve ser omitida, mas a nfase estava antes na crise do Estado desenvolvimentista latino-americano. Alm disso, a reforma proposta foi relacionada diretamente com minha insistente crtica s duas ideologias opostas que vm dominando a cena brasileira por muito tempo: de um lado, as velhas idias desenvolvimentistas e estadistas, e do outro, o credo ultra-liberal conservador, patrocinado por conservadores de todos os tipos, freqentemente com o apoio das organizaes internacionais de Washington.27 Essas so alternativas falsas que no se aplicam realidade em pases desenvolvidos, e que ignoram que um pas em nvel intermedirio de desenvolvimento, como o Brasil, pode tambm encontrar sua prpria maneira entre esses dois extremos. A reforma gerencial de 1995 adotou uma abordagem gerencial da gesto pblica e uma abordagem social-democrtica e social-liberal do papel do Estado. A reforma gerencial porque extrai a inspirao da gesto de empresas privadas, e porque adota a promoo de autonomia e accountability das agncias pblicas como estratgia bsica para atingir mais eficincia e qualidade. democrtica, porque pressupe a governana democrtica, faz do controle social pela sociedade civil uma forma principal de accountability poltica, e requer transparncia das agncias pblicas. social-democrtica, porque afirma o papel do Estado de garantir a proteo eficaz dos direitos sociais. social-liberal, porque acredita no mercado como um excelente, mas imperfeito, agente de alocao de recursos, e v a terceirizao de servios e a competio controlada como excelentes ferramentas de accountability. Embora isso reafirme o dever do Estado de proteger os fracos os pobres, as crianas, as mes solteiras, os idosos , ele no procura ser paternalista. Ele no subestima essa ou aquela capacidade de trabalhar para defender esses ou aqueles direitos prprios da cidadania, enquanto o Estado oferecer as oportunidades e os incentivos corretos.28 A reforma no estava na agenda do pas, nem no manifesto da coalizo poltica que ganhou as eleies de 1994. Quando as idias novas comearam a ser expostas opinio pblica, em janeiro de 1995, a oposio estava, no incio, por toda parte. Mas enquanto o debate pblico prosseguia, o apoio foi passo a passo sendo conseguido. Posteriormente ganhou apoio

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amplo na opinio pblica e entre dirigentes pblicos. Finalmente, contra todos os prospectos iniciais, o Congresso aprovou a emenda constitucional em 1998.29 No comeo de 1998, percebendo que a emenda constitucional estava finalmente sendo aprovada pelo Congresso, conclu que a implementao da reforma no poderia e no deveria ser empreendida por um pequeno ministrio como o MARE, desprovido de Poder Executivo. Considerando a experincia chilena de usar o poder administrativo que existe no Ministrio do Planejamento e na Secretaria de Oramento, propus que a implementao da reforma fosse responsabilidade de um novo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (que nasceria da fuso do MARE com o Ministrio do Planejamento). A proposta coincidiu com outras vises da administrao, e foi adotada pelo Presidente Cardoso em seu segundo mandato, que se iniciou em 1999. Desde essa data, a reforma vem sendo implementada gradualmente, sob a responsabilidade do novo ministrio e da Secretaria de Gesto. Em vez de ser chamada reforma gerencial, um novo e similar nome foi adotado: Gesto Empreendedora. Avanos esto ocorrendo, no somente no nvel federal, mas tambm nos nveis estaduais e municipais, desde que a reforma de 1995 mudou a agenda de todo o pas. Transformaes normalmente evoluem gradualmente, o que faz acreditar que as reformas foram a pique. De fato, no falharam. As reformas administrativas principais tm um momento crtico de mudana institucional e cultural, e um processo longo e incerto de implementao.30 O que importante saber se as novas vises tm sido aceitas e se tornaram dominantes na sociedade e entre os dirigentes pblicos e eu no tenho dvida disso.

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Concluso
Concluo esta reviso sobre a reforma gerencial na Amrica Latina com uma referncia ao CLAD. Esta uma pequena organizao multilateral ibero-americana, formada por 25 pases-membros, com sede em Caracas. Fui seu presidente de 1995 ao fim de 1997 e, desde ento, presidente de seu conselho cientfico.31 Neste perodo pude mudar a misso da organizao, de modo que se transformasse em um frum principal de debates para a reforma da gesto pblica na regio. Desde 1996, o CLAD vem organizando grandes congressos anuais, com apoio do BID e outros organismos internacionais. 32 Durante trs dias, centenas de trabalhos foram discutidos em cerca de cem painis. No congresso de 1998, na Espanha, os ministros da administrao pblica dos pases-membros assinaram a Declarao de Madrid, Uma Nova Gesto Pblica para a Amrica Latina. Preparado pelo Conselho Cientfico do CLAD, este documento, que est

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disponvel no website do CLAD, representa uma grande mudana nas perspectivas latino-americanas sobre a reforma administrativa: ela parou de ser vista como uma reforma do servio pblico e passou a ser compreendida como a reforma da gesto pblica (ou reforma gerencial). A reforma gerencial est apenas comeando na Amrica Latina. Uma sociedade civil ativa, onde o debate pblico tenha um papel principal de formar a opinio pblica, e a reforma institucional, particularmente a reforma gerencial, so dois fatores estratgicos para promover o desenvolvimento econmico na regio. Isto acontecer no momento em que a densidade do espao pblico, a qualidade das instituies pblicas gerenciais e o profissionalismo dos servidores pblicos provarem ser melhores do que essa que o nvel de renda per capita nos conduziria a predizer. Para o momento, a despeito de alguns avanos, no podemos dizer que muito foi feito. Por certo, a sociedade civil avana, e um servio pblico weberiano deixou de ser um ideal. Pelo contrrio, contratos de trabalho mais flexveis e dirigentes pblicos profissionais e competentes, porm mais autnomos e accountable so requeridos agora. De outro lado, nem o Estado desenvolvimentista nem o Estado mnimo ultraliberal fazem qualquer sentido. O modelo estadista de desenvolvimento esgotou-se, mas a alternativa ultraliberal proposta (ou imposta) pelos pases ricos no mostrou os resultados prometidos. A regio necessita imensamente de melhor governance, melhores instituies polticas e administrativas, que permitiro a seus governos encontrar suas prprias maneiras de promover o desenvolvimento econmico e de reduzir a escandalosa injustia social: a reforma gerencial adaptada s circunstncias latino-americanas tem certamente um papel importante neste mbito.

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Notas

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Trabalho apresentado para a conferncia organizada por Hellmutt Wolman, Avaliando a nova gesto pblica no mundo, Rio de Janeiro, 13 e 14 de setembro, 2001. Para escrever este artigo contei com o apoio do Centro de Pesquisas e Publicaes da Escola de Negcios da Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Agradeo a Nuria Cunill Grau pelos comentrios.

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Para detalhes sobre o CLAD e sobre a participao do autor na instituio, veja a concluso deste artigo e a nota no 32. Veja Nunberg e Nellis (1995). A conferncia teve como ttulo Reforma do Estado na Amrica Latina e Caribe, e aconteceu em Madrid, outubro de 1996: 14-17. O trabalho mencionado de Shepherd e Sofia Valencia (1996), Modernizing the Public Administration in Latin America: Common

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