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Wendy Willian Balotin

TTULO Federalismo e Descentralizao de Polticas Sociais: Incentivos Federais e Capacidade Administrativa na Implementao do Acompanhamento Familiar no Municpio de Lindoeste (PR)

Braslia/2011

Aluno Wendy Willian Balotin

Federalismo e Descentralizao de Polticas Sociais: Incentivos Federais e Capacidade Administrativa na Implementao do Acompanhamento Familiar no Municpio de Lindoeste (PR)

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Centro Universitrio do Distrito Federal como pr-requisito para a obteno do ttulo de Bacharel em Cincia Poltica, orientado pelo Prof. Dr. Paulo Marques.

Braslia/2011

AGRADECIMENTO

Divido um especial agradecimento entre os familiares que incentivaram minha formao, pela motivao; minha companheira de todos os dias, Thaysa Oliveira, que, alm do incentivo, trouxe-me pacincia e foco no momento que mais precisava; meu orientador, Paulo Marques, que iniciou a busca em direo a meu objeto de pesquisa, considerando minhas pretenses e me auxiliando no processo sempre quando possvel; a Jos Mendes de Oliveira, um grande amigo, que participou ativamente nesta monografia, at o ltimo minuto, fazendo consideraes que a muito somaram nesta pesquisa, alm, claro, dos incentivos imprescindveis. queles que participaram da minha formao at aqui, direta e

indiretamente, um fraterno agradecimento. Dentre estes, destacam-se discentes e docentes do curso para o qual me dediquei, que no listo todos por simples medo de cometer alguma omisso. Aos professores do ensino mdio, que muito participaram desta etapa da vida, e que tanto me motivaram a seguir em frente, dedicando-me incentivos, que acabaram por criar capacidades.

Resumo
A presente monografia realiza uma anlise da descentralizao de polticas sociais no Pas, a partir da contextualizao da expanso das polticas sociais iniciada com o processo de redemocratizao e descentralizao poltico-administrativa no Brasil. Nesta direo, busca-se identificar e caracterizar o Programa Bolsa Famlia, poltica descentralizada, destacando as variveis que afetam a sua efetividade ou, mais precisamente, a efetividade do mecanismo de acompanhamento familiar adotado pelo Programa. Assim, caracteriza-se a importncia de duas variveis para a implementao deste tipo de poltica: i) a capacidade administrativa dos municpios que recebem as atribuies descentralizadas e ii) os incentivos federais que so utilizados pela Unio, no sentido de criar mecanismos de adeso ao acompanhamento familiar pelos municpios. Com vistas a analisar como acontece esse processo, bem como testar as variveis adotadas, realiza-se estudo de caso na cidade paranaense de Lindoeste. Palavras-chave: federalismo; descentralizao de polticas sociais; implementao de polticas pblicas; capacidade administrativa; incentivos federais; estudo de caso.

Absctract

LISTA DE SIGLAS

BPC - Benefcio de Prestao Continuada CadUnico Cadastro nico para Programas Sociais CLAD - Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAS - Centro de Estudos Latino-Americanos CONSEA - Conselho Nacional de Segurana Alimentar CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social FLACSO (Chile) - Secretaria de Assuntos Polticos da Organizao dos Estados Americanos IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome PBF - Programa Bolsa Famlia PDBA - Political Database of the Americas Peti - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima PIB - Produto Interno Bruto PLS - Projeto de Lei da Cmara RGPS - Regime Geral de Previdncia Social RPPS - Regime Prprio de Previdncia Social SCFV - Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos SICON - Sistema de Condicionalidades SENARC - Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SUAS Sistema nico de Assistncia Social

LISTA DE TABELAS E MAPAS

Tabela 1 - Polticas de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza Segundo Grupos de Polticas Pblicas (em R$ milhes) Tabela 2 - Evoluo Temporal da Indigncia e da Pobreza no Brasil Tabela 3 - Participao das Pessoas Beneficirias do Bolsa Famlia na Populao Total (Em %) Tabela 4 - Produto Interno Bruto (PIB) per capita e a preos correntes do municpio de Lindoeste/PR Tabela 5 - Repercusses sobre o benefcio da famlia (Brasil) MAPA 1 - Mapa Comparativo do Bolsa Famlia 2004-2011 MAPA 2 - Territrio e Fronteiras do Municpio de Lindoeste/PR Mapa 3 - Nmero de Acompanhamentos Familiares por macrorregio

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1- Famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia Grfico 2 Evoluo de Famlias Atendidas pelo Programa Bolsa Famlia Grfico 3 - Principais atividades realizadas no acompanhamento familiar Grfico 4 - Percentual de Ocorrncias por Situao

CENTRO UNIVERSITRIO DO DISTRITRO FEDERAL BRASILIA- DF NOVEMBRO/2011

SUMRIO

1 1. Captulo I - Introduo ..................................................................................................... 10 1.1. Contextualizao .......................................................................................................... 10 1.2. Caracterizao do PBF ............................................................................................... 18 1.3. Benefcios, Condicionalidades e Acompanhamento Familiar ............................... 23 1.4. Orientao Terica ...................................................................................................... 25 1.5. Metodologia ................................................................................................................... 27 1.6. Estrutura do Trabalho .................................................................................................. 29 2. Captulo II Desenvolvimento ....................................................................................... 30 2.1. Acompanhamento Familiar no Brasil ........................................................................ 30 2.2. O acompanhamento familiar no municpio de Lindoeste ...................................... 35 2.3. Municpio de Lindoeste e os Incentivos Federais ................................................... 37 2.4. Municpio de Lindoeste e a Capacidade Administrativa ........................................ 40
2.4.1. 2.4.2. Municpio de Lindoeste: Geografia e Cultura ................................................................41 Municpio de Lindoeste: Redes de Atendimento ..........................................................42

3. Captulo III - Concluso ................................................................................................... 44 4. Referncias Bibliogrficas.............................................................................................. 48

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1. Captulo I - Introduo

1.1. Contextualizao
O processo de redemocratizao registrado na Amrica Latina e no Leste Europeu nas dcadas de 80 e 90 do Sculo XX foi marcado por reformas institucionais que envolveram, de um lado, a redefinio da estrutura poltico-administrativa com o intuito de torn-la adequada ao contexto mais participativo da sociedade civil e dos governos locais e, do outro, arranjos econmicos dentre os quais se destaca a questo fiscal que geraram contradies e tenses na relao estabelecida, particularmente na execuo das polticas pblicas sociais, entre o poder central e as esferas subnacionais. No primeiro caso, desponta como salvaguarda dos direitos polticos e sociais, principalmente nos pases latino-americanos, a formulao de novos textos constitucionais1 e, no segundo, os debates calorosos sobre os sistemas fiscal e tributrio que marcaro as prximas dcadas at a atualidade 2. A questo da redemocratizao esteve associada, portanto, com a ideia de descentralizao poltica, administrativa e fiscal, e a forma e grau desse processo esteve condicionada cultura e histria poltica de cada pas, particularmente no que se referem s caractersticas do
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Durante a dcada de oitenta e meados da dcada de noventa vrios pases latino-americanos promulgam novas Constituies, a exemplo do Brasil (1988), Chile (1989) e Argentina (1994). 2 Esse debate envolve vrias facetas, mas particularizam-se, no caso brasileiro, a evoluo da carga tributria para cobrir distores geralmente provocadas pela evaso irregular de receitas, a desigualdade regional e a exacerbao de prticas competitivas entre os governos subnacionais na disputa por investimentos privados e consequente aumento da arrecadao (guerra fiscal). De acordo com Luiz Guilherme de Oliveira: Quanto questo de distribuio (ou redistribuio) fiscal, ela passa necessariamente pela esfera central do estado. (...). o aspecto de isenes fiscais locais traz consigo uma realocao de recursos e, dentro desta realocao, surgem discrepncias. Nesta lgica e em escala contnua, este processo pode levar a uma situao de busca constante por parte dos estados subnacionais (UF) em propiciar aos novos investimentos, vantagens fiscais em escala crescente, caracterizando-se desta maneira, uma situao de guerra fiscal. Assim, o grupo federado passaria de uma situao de federalismo cooperativo para uma situao de federalismo competitivo, situao em que cada membro federado compete entre si na busca de uma situao mais favorvel. A questo da maximizao dos resultados para o grupo federado, ou nao, deixaria assim de ser observada. Esta situao s seria superada atravs da existncia de um mediador superior. Ou seja, tanto no critrio de localizao quanto no aspecto redistributivo, existe a necessidade de um mediador (OLIVEIRA, 1999, p.113).

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sistema federativo3. No caso brasileiro, como evidencia Celina Souza (1999), o processo envolveu os diversos fatores de forma simultnea.
Em alguns pases federais, a redemocratizao, a descentralizao e as novas constituies mudaram o papel desempenhado pelos entes federativos. Essas mudanas, no entanto, foram acompanhadas de uma nova agenda econmica voltada para o controle fiscal, criando contradies e tenses para o cumprimento dos compromissos assumidos com a redemocratizao. (...). O Brasil um exemplo em que todos esses fatores ocorreram simultaneamente. A Federao brasileira, como instituio, e o gasto social, como poltica pblica, passaram por profundas transformaes trazidas tanto pelos compromissos assumidos com a redemocratizao, como pelo novo paradigma econmico. Uma dessas mudanas refere-se ampliao do papel dos governos subnacionais no gasto social, preenchendo o vazio deixado pelo governo federal. Alm dos mais, os governos subnacionais tambm passaram a desempenhar papel importante na construo ou reconstruo das instituies democrticas (SOUZA, 1999, p.3).

No que se refere America Latina, como destaca o Political Database of the Americas4, o processo de democratizao e descentralizao envolveu (e ainda envolve) reformas que tm sido implementadas para tornar os processos pblicos mais eficientes, melhorar a prestao dos servios pblicos, fomentar a qualidade do gasto, potencializar a interao entre os cidados e as autoridades locais e, por fim, garantir as condies necessrias para a participao da sociedade na tomada de decises. Essas reformas no s incluiram as j mencionadas redefinies constitucionais, mas comprometeram o Estado com um duplo propsito: fazer-se a si prprio instrumento de motivao da democracia e fortalecimento dos governos locais,

De acordo com Ivo Coser: A definio contempornea de federalismo apresenta-o como um sistema de governo no qual o poder dividido entre o governo central (a Unio) e os governos regionais. O federalismo definido, na sua acepo positiva, como um meio termo entre um governo unitrio, com os poderes exclusivamente concentrados na Unio, e uma confederao, na qual o poder central seria nulo ou fraco. Por sua vez, a confederao caracterizada como uma aliana entre Estados independentes. Nesse sistema, o governo central no pode aplicar as leis sobre os cidados sem a aprovao dos Estados, que seriam em ltima instncia a fonte da soberania. A diferena essencial entre a federao e a confederao est no fato de que na primeira o governo central possui poder sobre os cidados dos Estados ou provncias que compem a Unio, sem que esta ao seja acordada pelos estados (FERES JNIOR, 2009, p.91). 4 O Political Database of the Americas (PDBA) um projeto no-governamental do Centro de Estudos Latino-Americanos (CLAS) da Georgetown University em colaborao com instituies como a Secretaria de Assuntos Polticos da Organizao dos Estados Americanos e FLACSO (Chile). Ele conta tambm com o apoio de organizaes e entidades da regio. A misso do PDBA contribuir para o estudo, promoo e fortalecimento da democracia no hemisfrio, por intermdio da coleta, sistematizao, disseminao e intercmbio de informaes, dados estatsticos e institucionais referentes a 35 pases da regio. Em seu stio (http://pdba.georgetown.edu/), o PDBA oferece informaes centralizadas e

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garantindo maior autonomia em relao s questes de relevncia local e regional e, ao mesmo tempo, democratizar-se para tanto5. O processo de abertura poltica combinada com a descentralizao e fortalecimento dos governos locais responde, portanto, necessidade de melhorar a governabilidade e a capacidade de resposta dos governos em face s crescentes demandas sociais e econmicas oriundas de diversos segmentos sociais, particularmente das camadas mais carentes da sociedade. No entanto, reiterando observao de BOBBIO, MATTEUCCI & PASQUINO (2002), a descentralizao no ocorre da mesma forma em todos os lugares, o que exige situ-la em ambiente social e na poca histrica em que acontece concretamente. Tal observao inquestionavelmente pertinente para o caso brasileiro. Devido prpria estrutura poltica e cultural do Pas, o processo de democratizao, ainda que tenha resgatado para a agenda nacional o debate sobre o federalismo e a autonomia dos governos locais, no culminou com a descentralizao radical ou com a situao de oposio aguerrida entre seus defensores e opositores. No Brasil, em funo, sobretudo, de sua cultura poltica, estabeleceram-se arranjos entre poder central e esferas subnacionais, configurados por SOUZA (1999) como um continuum entre governos.
O federalismo uma das instituies que foram reconstrudas aps a redemocratizao e a descentralizao. No entanto, as mudanas ocorridas no devem ser vistas como um movimento radical da centralizao para a descentralizao. Isto porque o federalismo brasileiro no se formou pela dicotomia entre centralizao versus descentralizao, mas sim por um continuum entre esses processos, o qual sempre guiou as relaes de poder entre as esferas central, regionais e locais (SOUZA, 1999, p.3).

Tal ocorrncia permite ARRETCHE (2004) admitir que, com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal

sistematizadas sobre instituies, processos polticos, constituies nacionais, estrutura governamental, eleies e outros assuntos que interessam ao fortalecimento da democracia na regio. 5 Os projetos de reforma administrativa e reforma do Estado vo marcar profundamente as dcadas de 80 e 90 em toda a Amrica Latina. Temas como a desconcentrao, desburocratizao, descentralizao, democratizao do Estado, melhoria dos processos e da gesto passaro a ser discutidos em congressos e fruns. Eles constituem, at hoje, itens de pauta dos congressos do Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

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permanecer como uma das caractersticas do Estado brasileiro no perodo psditatorial no que se refere s polticas pblicas sociais. Em verdade, o poder central permanece como o ator principal quanto se trata do financiamento, da normatizao e da coordenao das relaes intergovernamentais. Esse aspecto afetar significativamente a execuo das referidas polticas, no que ajudado pela desigualdade regional do Pas6, e obrigar o Estado a agir de forma a garantir a adeso do poder local aos seus propsitos ou sua agenda. De acordo com ARRETCHE (2004), essa adeso pode acontecer recorrendo-se a dois dispositivos: 1) utilizando recursos institucionais e incentivos ou 2) mediante a constitucionalizao de encargos, por intermdio de emendas Constituio.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental. No incio dos anos 90, a distribuio federativa dos encargos na rea social derivava menos de obrigaes constitucionais e mais da forma como historicamente estes servios estiveram organizados em cada poltica particular. A capacidade de coordenao das polticas setoriais dependeu em grande parte destes arranjos institucionais herdados (ARRETCHE, 2004, p.22)

No obstantes as configuraes institucionais adotadas, fato inconteste que o processo de democratizao foi uma resposta expanso dos movimentos sociais no s em torno da abertura poltica ou do resgate da cidadania7 -, mas, tambm, de necessidades bsicas dos nveis mais carentes da sociedade. Exemplo marcante, dentre essas manifestaes sociais, foi a campanha de Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida, desencadeada em 1993, sob a liderana do socilogo Herbert de Souza. O movimento nasceu a partir da constatao de que 32
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De acordo com Celina Souza, apesar das mudanas ocorridas no Brasil, decorrentes da redemocratizao e da descentralizao, o Pas ainda conserva notveis desequilbrios inter e intrarregionais, que podem ser verificados considerando-se a distribuio do PIB. Em 1994, por exemplo, 56% do PIB estavam concentrados no Sudeste e 17,5% no Sul, enquanto o Nordeste detinha 14% e o Norte e o Centro-Oeste 4,8% e 7,1% respectivamente. No mesmo perodo, o PIB per capita nacional era de US$ 5.037, com relao ao qual se registrava US$ 8.843 no Sudeste e US$ 3.085 no Nordeste, ou seja, valor trs vezes menor do que o do Sudeste (SOUZA, 1999, p.3). 7 A conquista da cidadania no Brasil no uma questo resolvida. Como demonstra CARVALHO (2008), dentre os direitos registrados na histria civis, polticos e sociais a sociedade tem priorizado esse ltimo, o que particulariza a histria poltica brasileira, tendo em vista, inclusive, o seu passado escravocrata e sua estrutura social excludente.

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milhes de brasileiros passavam fome e quase 70% da populao no se alimentavam de acordo com os parmetros recomendados para uma vida saudvel. Ele foi estruturado em duas frentes: a primeira voltada para sensibilizar e mobilizar a sociedade civil para o combate fome e misria e a segunda destinada a mobilizar o governo para apoiar a campanha. No primeiro caso, comits foram organizados em bairros, empresas, escolas e igrejas com a finalidade de arrecadar alimentos, tquetes refeies, distribuir cestas bsicas e promover cursos de alfabetizao. No segundo caso, por intermdio da ao do Partido dos Trabalhadores, o governo8 foi instigado a criar o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), que se responsabilizou por incentivar e articular as iniciativas, governamentais ou no, voltadas para o combate fome e misria 9. As dcadas de 80 e 90 constituem, portanto, perodos de expanso das polticas pblicas sociais - distributivas e redistributivas10 - estabelecendo uma tendncia que marcar as ltimas dcadas, como se pode constatar com os dados apresentados na Tabela 1, referentes ao crescimento da distribuio de recursos para as polticas de desenvolvimento social e combate pobreza no perodo de 2000 a 2008.

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Governo Itamar Franco (1992-1994). O movimento baseava-se em dois grandes lemas que eram propagados por Herbert de Souza: Quem tem fome tem pressa e No basta s dar o peixe, preciso ensinar a pescar. Por essa ltima razo, o movimento pretendia no reforar o assistencialismo clssico, mas exercitar a solidariedade para resolver rapidamente o problema da fome e reinserir o cidado no mercado de trabalho. Ao lado das campanhas de doaes, o movimento reivindicava aes estruturais para a gerao de empregos. Na ocasio, defendia-se a criao de 9 milhes de empregos para diminuir as consequncias negativas da excluso na sociedade brasileira. Indicava-se como caminhos possveis, por exemplo, a criao de cooperativas e grupos de produo. 10 Considerando-se as expectativas, reaes e grau de conflitos decorrentes das polticas, elas podem ser definidas da seguinte forma: distributivas - aquelas que beneficiam um grande nmero de pessoas, em escala relativamente pequena e com reduzido grau de conflito; redistributivas - as que impem restries ou perdas a determinados grupos, portanto com elevado grau de conflito; regulatrias aquelas que envolvem a burocracia e grupos de interesse na definio de ordens, proibies e regulamentaes com grau de conflito dependendo da forma da poltica; estruturadoras - as que ditam as regras do jogo e definem as condies em que se aplicaro as polticas distributivas, redistributivas ou as regulatrias (GELINSKI & SEIBEL, 2008, p. 299).

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Tabela 1: Polticas de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza Segundo Grupos de Polticas Pblicas (em R$ milhes)

A expanso das polticas pblicas sociais teve um efeito boomerang no processo de redemocratizao e descentralizao no Brasil. De acordo com Marta Arretche (2000), ela impulsionou a descentralizao, fortalecendo o papel dos governos locais ou a gesto nos nveis mais prximos dos cidados, a exemplo da esfera municipal. Nesse contexto, ressalta-se a importncia da capacidade coordenativa do Estado, particularmente no que se refere s polticas de interesse nacional, para garantir a efetividade na aplicao de recursos e, principalmente, no alcance dos objetivos. Como mencionei anteriormente, fazendo referncia Arretche (2004), excluda a possibilidade da imposio constitucional, essa efetividade encontra-se na dependncia do Estado lidar com a adeso e capacidade institucional dos governos locais. O propsito deste trabalho justamente averiguar essa condio no contexto de uma poltica especfica: o Programa Bolsa Famlia (PBF). De acordo com o MDS, o PBF um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que pretende beneficiar famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza. O Programa integra o Fome Zero, uma estratgia de governo estabelecida no Brasil a partir de 2003, que tem como objetivo assegurar o direito

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humano alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a conquista da cidadania pela populao mais vulnervel fome11. O Programa possui trs eixos principais: transferncia de renda,

condicionalidades e programas complementares. A transferncia de renda pretende o alvio imediato da pobreza. As condicionalidades destinam-se a garantir o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social. Os programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade. A gesto do PBF descentralizada e compartilhada entre os entes federativos, que devem trabalhar de forma conjunta para aperfeioar, ampliar e fiscalizar a execuo do Programa. Para receber os benefcios do PBF, as famlias tm que responder s referidas condicionalidades e, para auxili-las, o Programa conta em sua estrutura com o acompanhamento familiar. Tal instrumento tem um duplo papel: se destina ao diagnstico das vulnerabilidades das famlias assistidas em situao de

descumprimentos das condicionalidades e constitui um recurso de controle, que permite ao gestor municipal administrar a situao das famlias, adequando-a as exigncias do Programa12. Apesar de ser parte da estrutura formal do PBF, o acompanhamento familiar no condio obrigatria para que os benefcios do Programa sejam destinados aos municpios. Nosso objetivo, por conseguinte, analisar o papel e o processo de execuo do acompanhamento familiar, observando os incentivos da esfera federal ao municpio, assim como sua respectiva capacidade administrativa. Parte de minha ateno estar
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Essa estratgia pode ser considerada herdeira da campanha da Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida desencadeada na dcada de 90, que contou com o apoio do Partido dos Trabalhadores. Ao conquistar o poder em 2003, o Partido insere o tema em sua agenda e o transforma em poltica de governo com a instituio do Programa Fome Zero, que tem como coordenador de mobilizao social, no perodo de 2003 a 2004, Carlos Alberto Libnio Christo (Frei Betto). A execuo do programa ou da estratgia, como definida atualmente, no foi harmnica e envolveu muitos conflitos dentro e fora do Governo Lula. No livro Calendrio do Poder, Frei Betto aborda a trajetria do Fome Zero no incio do Governo Lula, o processo de esvaziamente do Programa, os conflitos com a burocracia e com os atores polticos, as dificuldades de implantar uma rede de educao cidad e as dificuldades internas, particularmente, junto Presidncia da Repblica. Em entrevista realizada em 2009, para a Agncia Latinoamericana de Informacin, Frei Betto sugere que o Governo abandonou o Fome Zero, que seria um um projeto de nao, pelo Bolsa Famlia, que seria um projeto de poder. 12 O acompanhamento familiar envolve atividades tais como entrevistas de acolhida e avaliao da famlia, visitas domiciliares, atendimento da famlia, atendimento da criana/adolescente, incluso da famlia no PAIF/Cras e incluso da famlia em atividades de grupo.

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direcionada

para

as

principais

dificuldades

encontradas

na

efetivao

do

acompanhamento. Temos a inteno de averiguar o grau de efetividade desse instrumento na mitigao dos problemas que afetam os beneficirios e as dificuldades enfrentadas pelos gestores municipais para aplic-lo. Nossa hiptese de trabalho, tendo em vista os dados apresentados pelo Ministrio Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), os quais mostraremos e problematizaremos no prximo captulo, a de que o acompanhamento familiar como ferramenta de gesto estruturalmente adequado e funcional, mas que sua aplicabilidade fica prejudicada devido a baixa capacidade administrativa da esfera municipal, requisito bsico para a execuo das polticas pblicas e sociais descentralizadas, como demonstra ARRETCHE (2000). Ademais, associamos a esse pressuposto, um segundo: a adeso dos governos locais depende de incentivos que permitam superar a precariedade das condies econmicas e institucionais. Enfim, essas duas variveis - baixa capacidade administrativa e falta de incentivos sero testadas como possveis causas da no realizao do acompanhamento familiar. No entanto, antes de anunciar como procederemos em termos metodolgicos para verificar a validade de nossa hiptese, e quais as referncias tericas que utilizaremos para embasar a argumentao, discorreremos um pouco mais sobre as caractersticas do Programa Bolsa Famlia, com o intuito de deixar evidentes a sua estrutura e funcionamento, considerando que a abordagem da orientao terica e da metodologia sem o prvio entendimento do Programa pode confundir o leitor.

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1.2. Caracterizao do PBF


A pobreza extrema no Brasil entrou para a agenda poltica como problema social que requer soluo imediata e inadivel13. A distribuio de renda para favorecer famlias que estariam vivendo abaixo da linha de pobreza passou a ser uma preocupao prioritria da sociedade e do Estado. O problema adquiriu uma dimenso que no se restringe indigncia e fome passveis de ser tratadas com a filantropia leiga ou religiosa, porque, em verdade, passou a comprometer o futuro do prprio Pas.

Um quadro de ruptura social, basicamente alimentado pelo fenmeno da excluso ou da apartao14, comeou a se configurar nitidamente no Pas a partir do final da dcada de 70 do sculo anterior (Tabela 2). A questo passou a ser discutida em fruns nacionais, e internacionais, e foi motivo de estudos acadmicos, mas, sobretudo, de movimentos sociais, a exemplo da campanha Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida.

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A investigao a respeito do que vem a ser a pobreza no nova, constituindo-se objeto de estudo a partir da Revoluo Industrial, quando a preocupao em medir suas causas e dimenses comeou a preocupar pesquisadores e governantes (CODES, 2008). A partir de ento, o conceito comeou a incorporar novas dimenses. Foram inseridas dentro da discusso noes sobre subsistncia, necessidades bsicas, privao relativa e privao de capacidades. De acordo com CODES, uma noo no substituiu a outra, nota-se, pelo contrrio, ainda nos dias de hoje, a coexistncia de todas elas. Entre todas essas noes de pobreza, uma delas se acentua frente ao presente objeto de estudo: a de privao de capacidades. Ou seja, admitimos, de acordo com CODES, que, no a escassez de bens que gera a misria e a fome, mas a incapacidade de obt-los (SEN, 1999, apud CODES, 2008: 20). O acompanhamento familiar, neste sentido, aparece no s como instrumento de controle, mas dispositivo ou mecanismo por intermdio do qual possvel criar capacidades. 14 O conceito de apartao foi discutido exaustivamente pelo professor Cristovam Buarque no Brasil. Ele envolve a noo de que desenvolvimento brasileiro no provoca apenas desigualdade social, mas a separao econmica e fsica dos grupos sociais. A sociedade passa a ser estruturada em termos de includos e excludos e, para esses ltimos, h poucas esperanas de mobilidade social e de vida. De acordo com BUARQUE: Todos os aspectos sociais passam a construir dois mundos parte. A educao de uns vai at a universidade, a de outros no chega alfabetizao. O tratatamento mdico de alguns prolonga a vida e quase impede o envelhecimento; outros continuam submetidos mesma taxa de mortalidade infantil, sobrevivem nas doenas endmicas e morrem antes do tempo, s vezes em filas de hospitais mal equipados. Alguns circulam pelas cidades em automovis com ar-condicionado, outros so obrigados a dormir no local de trabalho por falta de recursos para pagar transporte em um velho nibus. As casas dos includos so equipadas com requintes inimaginveis h pouco anos atrs, enquanto dezenas de milhes vivem na sujeira, sob a chuva, debaixo de pontes., ao relento mais absoluto. Algumas crianas enchem os avies para passar dias fazendo compras em Miami, enquanto milhes de outras passam seu tempo lutando para sobreviver, muitas vezes na droga e algumas vezes no crime. Alguns se aposentam aos 50 anos de idade, com salrios altos e integrais, enquanto a quase totalidade dos demais no se aposenta jamais, ou sobrevive com mseras e incertas penses (BUARQUE, 1993, p.40-41).

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Tabela 2: Evoluo Temporal da Indigncia e da Pobreza no Brasil

No contexto governamental, projetos de polticas compensatrias voltados para o fomento distribuio da renda so elaborados. Propostas tambm so apresentadas por organizaes da sociedade civil e por parlamentares15. A partir de 2003, o Governo Lula, seguindo a tendncia j estabelecida no Pas, institui o Programa Fome Zero e, em seu mbito, o Programa Bolsa Famlia (PBF). O Bolsa Famlia tem como objetivo o combate fome, misria, bem como a promoo e emancipao das famlias brasileiras de baixa renda. Sua origem est na unificao de programas anteriormente separados e distantes, especificamente: o Bolsa Escola, o Carto Alimentao, o Auxlio-Gs e o Bolsa Alimentao.

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Merece destaque o projeto do senador Eduardo Suplicy, apresentado no parlamento em 1992 (Projeto de Lei da Cmara n 2.561 PLS 80/91), que propunha a instituio do Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), segundo o qual, seriam beneficiadas, na forma do imposto de renda negativa, todas as pessoas residentes no Pas, maiores de vinte e cinco anos e que auferiam rendimentos brutos mensais inferiores a Cr$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil cruzeiros), moeda da poca.

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Com a instituio da Medida Provisria n 13216, de 20 de outubro de 2003, ainda neste ano o PBF alcanou considervel nmero de beneficirios, (oriundos em grande medida dos programas fundidos), conforme ilustra o grfico abaixo.
Grfico 1- Famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)

A constituio do Programa racionalizou o provimento de um mecanismo de transferncia de renda na sociedade brasileira. Ademais, consolidou-se uma forma de benefcio no vinculado aos riscos inerentes s flutuaes do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o problema da pobreza para parcela da populao trabalhadora ou no. Como acentuam CASTRO & MODESTO, no perodo analisado o PBF representava 12.370.915 de benefcios17, em um total de 42.581.308 benefcios concedidos pelos diversos programas federais de garantia de renda. Naquele ano (2010), o nmero de beneficirios era superado apenas pela Previdncia Social dos Trabalhadores do Setor Privado, sob o Regime Geral da Previdncia Social (CASTRO & MODESTO, 2010). O ano de 2011 apresenta basicamente o mesmo nmero de benefcios, como demonstra a Grfico 2. Observa-se o aumento vertiginoso do nmero de beneficirios

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Posteriormente convertida na Lei n 10.836 de 9 de janeiro de 2004, que regulamenta o Programa Bolsa Famlia.

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do Programa, que em oito anos de gesto duplicou o nmero de famlias atendidas, de acordo com o grfico abaixo.
Grfico 2 Evoluo de Famlias Atendidas pelo Programa Bolsa Famlia

Fonte: Matriz de Informaes/MDS (2011)

Em nmeros mais especficos, dados do CadUnico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome mostram que mais de 48 milhes de brasileiros so beneficiados pelo Programa, cerca de 25% da populao brasileira, como mostra a Tabela 3. evidente tambm a participao proporcional das macrorregies Nordeste e Norte, com 45,6% e 36,6% de suas respectivas populaes beneficiadas pela poltica. De acordo com Castro & Modesto (2010), regies mais vulnerveis extrema pobreza.

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O nmero de benefcios est relacionado ao nmero de famlias, no ao nmero de indivduos atingidos pelos benefcios.

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Tabela 3: Participao das Pessoas Beneficirias do Bolsa Famlia na Populao Total(%)

O Mapa 1 nos mostra o aumento do Programa em todas as macrorregies do Pas. O mapa demonstra o destaque do Programa na expanso dos benefcios s famlias localizadas nas macrorregies Norte e Nordeste. De acordo com Castro & Modesto (2010), estas so regies do Brasil com as maiores taxas de pobreza e desigualdade social.
MAPA 1 - Mapa Comparativo do Bolsa Famlia 2004-2011

Matriz de Informaes/MDS

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1.3. Benefcios, Condicionalidades e Acompanhamento Familiar


Segundo informaes da criao do Programa e do site do MDS, os benefcios se dividem em trs: i) Bsico, ii) Varivel e Varivel Vinculado ao Adolescente, iii) e Varivel de Carter Extraordinrio. Uma famlia pode receber no mximo um benefcio Bsico e trs Benefcios Variveis. Quanto aos valores, segundo o MDS, a ltima avaliao dos benefcios foi realizada em 2011, e em abril deste mesmo ano foram aplicados reajustes. De acordo com este reajuste, os valores e a elegibilidade para cada benefcio so as seguintes: Bsico - Auxlio de R$70, destinados s famlias extremamente pobres, ou seja, com renda igual ou inferior a R$ 70 per capita, mesmo quando no h crianas ou adolescentes. Varivel - Este benefcio no valor de R$ 32 pago s famlias pobres que possuem crianas de zero a 15 anos, cobrindo o limite mximo de cinco crianas por famlia. Varivel Vinculado ao Adolescente - Famlias com adolescentes entre 16 e 17 anos que frequentam a escola podem receber R$ 38 referentes a at dois jovens por famlia. Varivel de Carter Extraordinrio - O valor deste benefcio calculado caso a caso, de acordo com as condies de cada famlia. Alm destas condies, para o recebimento do benefcio necessria a inscrio da famlia no Cadastro nico (Cadnico) do governo federal, a disposio de oramento e o cumprimento das condicionalidades do Programa. Estas condicionalidades se dividem em trs, e dizem respeito a aes na rea de sade, educao e assistncia social. Na rea de sade, as famlias beneficirias assumem o compromisso de acompanhar o carto de vacinao e o crescimento e desenvolvimento das crianas menores de 7 anos. As mulheres na faixa de 14 a 44 anos tambm devem fazer o acompanhamento e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e do beb.

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Na educao, todas as crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar devidamente matriculados e com frequncia escolar mensal mnima de 85% da carga horria. J os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequncia de, no mnimo, 75%. Na rea de assistncia social, crianas e adolescentes com at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), devem participar dos Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) do Peti e obter frequncia mnima de 85% da carga horria mensal. Caso haja descumprimento destas condicionalidades, as famlias estaro sujeitas a efeitos gradativos/repercusses sobre seu benefcio, conforme estabelecido na Portaria GM/MDS n 321/2008, sendo o 1 registro uma advertncia; o 2 um bloqueio por 30 dias; os 3 e 4 registros, uma suspenso por 60 dias; e o 5 e ltimo efeito, o cancelamento do benefcio financeiro e a conseqente retirada da famlia do programa18. A partir destes registros a Assistncia Social do municpio constata a necessidade do acompanhamento familiar, que consiste em proporcionar ateno socioassistencial s famlias que se encontram em situao de vulnerabilidade social, em especial aquelas que no conseguem cumprir as condicionalidades do Programa. Tal ateno traduz-se no atendimento integral s famlias e envolve os seguintes procedimentos: a) Aprofundamento do diagnstico das situaes enfrentadas pelas famlias e conhecimento das suas demandas prioritrias; b) Encaminhamento s reas sociais especficas para as devidas intervenes e acompanhamento; c) Promoo de oportunidades para a famlia, por meio de aes que assegurem direitos bsicos de cidadania e que contribuam para o seu desenvolvimento. No processo de acompanhamento familiar, realizado pela Assistncia Social, pode-se identificar a necessidade da interveno de outras polticas sociais, como sade e educao. Nestes casos, o tcnico responsvel pelo acompanhamento familiar

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Com os efeitos gradativos pretende-se permitir que as famlias que no cumprem as condicionalidades sejam identificadas e acompanhadas de modo mais prximo, a fim de que os problemas que geraram o descumprimento possam ser resolvidos.

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e o gestor do PBF devem articular-se com as redes de atendimento das demais polticas para assegurar o acompanhamento dessas famlias tambm pelas outras reas. Neste sentido, o municpio deve registrar no sistema os resultados do acompanhamento familiar19. Esgotada a necessidade de discusso do Programa Bolsa Famlia, discutirei a partir da prxima seo a orientao terica utilizada para balizar a perspectiva, a metodologia e os argumentos utilizados nesta monografia.

1.4. Orientao Terica


Tendo em vista a natureza do objeto de estudo, que envolve essencialmente a relao entre descentralizao e efetividade dos mecanismos de execuo das polticas pblicas sociais, particularmente no contexto do sistema federativo brasileiro, meu marco de orientao terica dever privilegiar essa perspectiva, sem descuidar-se dos aspectos referenciados em minha hiptese de trabalho, ou seja, a capacidade administrativa e o incentivo econmico e institucional ao poder local. Em verdade, o estudo a que me proponho tem como base as formas de coordenao das polticas pblicas e sociais na circunstncia de um sistema poltico que requer a atrao e o convencimento das esferas subnacionais, para evitar-se o desinteresse ou o assalto de arranjos polticos locais que impeam a efetividade da prpria poltica. Nesse sentido, terei como marco de orientao bsica as pesquisas e anlises de ARRETCHE (2000 & 2004), reconhecendo que o seu trabalho constitui referncia no estudo das polticas sociais, particularmente na abordagem do processo de descentralizao do Sistema de Proteo Social brasileiro, a partir da redemocratizao do Pas. Ademais, a base argumentativa e as variveis institucionais e polticas utilizadas por essa pesquisadora constituem uma inovao na anlise das polticas pblicas no Brasil, tendo em vista a baixa quantidade de estudos voltados para o assunto que buscam compreender as especificidades que envolvem as vrias regies e

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As informaes a respeito do acompanhamento so inseridas no Sistema de Condicionalidades (SICON), e ficam registradas no histrico das famlias.

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estados brasileiros, alm das particularidades de cada poltica levada a cabo (sade, saneamento, habitao, educao e assistncia social, por exemplo). De acordo com Arretche, em argumento com o qual concordo, o processo de descentralizao mais complexo e heterogneo do que consideram, em geral, os analistas e atores sociais, sendo os seus resultados diferentes, na medida em que dependem da natureza das polticas20, dos interesses que envolvem, e dos locais onde sero implementadas (2000). Contribui para a riqueza das anlises de Arretche e, sobretudo, para as suas concluses o trabalho emprico com cobertura da maioria das regies brasileiras. Ademais, a referida pesquisadora prope dimenses analticas que vo de encontro ao propsito deste estudo. A sua pesquisa destaca, como requisito estrutural bsico no processo de gesto descentralizada da poltica pblica, a capacidade administrativa dos governos locais. Acentua, nesse caso, a importncia da existncia de regras constitucionais que propiciem a transferncia de atribuies aos governos locais e de estratgias de coordenao que apoiem o pacto federativo. No contexto brasileiro, em que se observam significativas desigualdades regionais, essa coordenao deve envolver, muitas vezes, incentivos que viabilizem a superao de precariedades institucionais e econmicas. Os trabalhos de Arretche constituem, portanto, no s um marco de referncia, mas tambm um motivo para um dilogo terico-conceitual. Em outras palavras, ao desenvolver meu estudo, pretendo dialogar com as categorias e argumentos utilizados pela pesquisadora, e verificar como elas se aplicam experincia municipal que estarei estudando. Por fim, para esclarecimento necessrio, reitero que estarei trabalhando com duas categorias: capacidade administrativa e incentivos federais. A primeira categoria deve ser compreendida em termos dos recursos organizacionais e materiais do municpio e a segunda como as aes e normas realizadas pelo governo federal com o objetivo de afetar, de maneira negativa (bloqueio de recursos p.e.) ou positiva (aumento de recursos p.e.), a implantao e execuo do acompanhamento familiar no municpio.
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Marta Arretche (2000) observa que as variveis institucionais que afetam o processo de descentralizao esto relacionadas s caractersticas da prpria poltica pblica. Dentre essas variveis destacam-se: 1) a engenharia operacional das polticas e 2) o legado das polticas prvias.

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1.5. Metodologia
Para verificar a validade de nossa hiptese realizaremos pesquisa, com o apoio de anlise documental e de entrevista semiestruturada, junto ao municpio de Lindoeste. O propsito averiguar, de acordo com as categorias eleitas e mencionadas anteriormente, a experincia municipal na adoo do acompanhamento familiar. O Municpio de Lindoeste localizado na regio Sul do Pas, e pertence ao territrio do estado do Paran (PR). Situado no lado Oeste do estado, possui, de acordo com Censo 2010, uma populao de 5.361 habitantes, com distribuio espacial predominantemente na rea rural. O tamanho territorial do municpio compreende 360,991 Km, onde faz divisa com quatro outros - Cascavel, Santa Tereza do Oeste, Cu Azul e Capito Lenidas Marques -, como mostra o Mapa 2.

MAPA 2 - Territrio e Fronteiras do Municpio de Lindoeste/Paran

De um total de 2.695 trabalhadores, o municpio possui 1665 ocupados em atividades econmicas de cunho rural (agricultura, pecuria, silvicultura, explorao

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florestal e pesca). O Produto Interno Bruto (PIB) per capita do municpio gira em torno de R$ 11.312,00, como mostra a Tabela 4.

Tabela 4 - Produto Interno Bruto (PIB) per capita e a preos correntes do municpio de Lindoeste/PR

Quanto entrevista, esta opo se deve ao fato de que ele permite a abordagem de temas complexos, que muito dificilmente seriam investigados de forma apropriada por meio de questionrios formais e impessoais, permitindo-me, consequentemente, a explorao do objeto de estudo em profundidade. Como destacam Marconi e Lakatos (2009), a entrevista constitui recurso de pesquisa qualitativa, que pode permitir, dependendo das circunstncias em que ocorra, a percepo de hbitos, atitudes e tendncias de comportamento que no seriam observados distncia. Contudo, devido distncia geogrfica, optei por utilizar a entrevista com o suporte da Internet, ou seja, por meio de conversa escrita em tempo real pelo sistema on line. Por conseguinte, no poderei contar com toda a riqueza proporcionada pela entrevista oral, como indicam Marconi e Lakatos. Porm, isso no impede a liberdade de expresso dos entrevistados e a possibilidade de discorrerem livremente sobre suas ideias e opinies. Ainda que realizada distncia, a entrevista orientou-se por um roteiro flexvel, estruturado apenas para garantir a estrutura mnima de desenvolvimento da pesquisa. , portanto, redundante informar que este estudo no tem pretenses etnogrficas no que se refere abordagem metodolgica. Porm, convm ressaltar que poderei fazer uso de argumentos baseados em aspectos culturais, em condies especficas, caso os dados e o contexto da pesquisa o exijam e o permitam. Por fim, considerando-se o fato de que o estudo de caso no envolve, segundo Marconi e Lakatos (2009), um esquema estrutural com a definio de problemas e

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hipteses -, seria pouco ou definitivamente no apropriado aplicar o conceito a este estudo. Porm, insistirei em seu uso atendo-me exclusivamente ao aspecto de que seus resultados, provavelmente, falaro das especificidades do municpio de Lindoeste ou, no mnimo, daro indicativos de como as variveis estudadas poderiam se comportar em municpios com as mesmas caractersticas.

1.6. Estrutura do Trabalho


A organizao do presente trabalho compreende trs captulos. O primeiro, qual faz parte esta discusso, de cunho introdutrio, e tem como objetivo expor e contextualizar o estudo. Fazem parte deste captulo a introduo, a caracterizao do PBF, a orientao terica e a metodologia utilizada. O segundo captulo diz respeito ao trabalho propriamente dito, onde argumentarei e conceituarei as variveis, aplicando-as realidade brasileira e ao estudo de caso. Nesta parte ser realizada a anlise dos principais fatores que implicam a subutilizao do acompanhamento familiar, destacando, para isso, a capacidade administrativa dos municpios e os incentivos federais. Em concluso ao ensaio, farei um breve resumo dos dados e argumentos, buscando demonstrar de maneira objetiva se a hiptese estabelecida foi confirmada ou no pelas anlises realizadas. Alm disso, indicarei os limites e as possveis repercusses da pesquisa, bem como sua contribuio para o estudo da implementao das polticas pblicas no Brasil. Considerando a estrutura expressa, iniciarei a partir de ento a discusso do Captulo II, que compreende primordialmente a anlise dos dados obtidos.

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2. Captulo II Desenvolvimento 2.1. Acompanhamento Familiar no Brasil


De acordo com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Programa Bolsa Famlia atualmente est presente nas quatro regies do Pas, nos 26 estados e no Distrito Federal, e em todos os municpios brasileiros. De cada quatro habitantes do pas, um est diretamente vinculado ao benefcio do Programa (Tabela 3). Contudo, como visto no Captulo I, a transferncia de renda no o nico eixo do Bolsa Famlia, estando este ligado tambm s condicionalidades e aos programas complementares. Quando os beneficirios descumprem as condicionalidades, geralmente por motivaes sociais de cunho problemtico (ver Grfico 4), a falta de informao e de assistncia estatal traz como consequncia, por vezes, a suspenso do benefcio (ver Tabela 5) e o fortalecimento das vulnerabilidades. Os programas complementares21, por sua vez, no chegam aos beneficirios, que, alm de perderem o benefcio, no encontram meios de sada do status quo. No sentido de constituir este elo de informao e assistncia, o

acompanhamento familiar firma-se como instrumento de mediao das vulnerabilidades sociais dos indivduos com as polticas pblicas sociais. Neste sentido, a estratgia de acompanhamento familiar um marco para o Programa, pois ela assinala vrios movimentos importantes: a integrao entre benefcios e servios na prestao de assistncia social, a aproximao entre as reas da assistncia, sade e educao, e a consolidao do enfoque no punitivo das condicionalidades no programa. Apesar de fortalecer-se como referncia essncia da assistncia social e compreender este papel mediador, o acompanhamento realizado por pequena parcela dos municpios brasileiros. Segundo dados do IBGE, o Brasil conta com 5.565

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Aes que promovem s famlias beneficirias oportunidades e condies para superar a pobreza. Abrange diferentes reas, como educao, trabalho, cultura, microcrdito, capacitao e melhoria das condies habitacionais. So exemplos dessas aes os programas para alfabetizao e aumento de escolaridade, qualificao e insero profissional, formao de microempreendimentos, concesso de microcrdito, estratgias de apoio aquisio, construo ou reforma de unidade habitacional etc.

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municpios, sendo que apenas 1.353 destes implantaram o acompanhamento familiar. Um percentual de menos de 25% dos municpios do pas. Todos os municpios que implantaram o acompanhamento se responsabilizaram a transferir as informaes sobre registro ao governo federal. Quanto a esses registros, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC/MDS), responsvel pela gesto do acompanhamento, contabiliza um total de 48.646 famlias (Mapa 3) em todo Brasil que esto sendo acompanhadas, com destaque para as regies nordeste e sudeste, com respectivamente 17.937 e 16.903 acompanhamentos.
Mapa 3 - Nmero de Acompanhamentos Familiares por macrorregio22

Por intermdio do acompanhamento familiar, os gestores municipais registram as atividades a ser realizadas junto s famlias. Essas atividades so definidas e

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Ms de referncia: setembro/2011.

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selecionadas a partir das situaes mapeadas. De acordo com o Grfico 3, as atividades recorrentes so a entrevista de acolhida e avaliao da famlia (20%), o atendimento da famlia (18%), a visita domiciliar (17%) e a incluso da famlia no Programa de Ateno Integral Famlia (13%). Ademais, h a possibilidade de realizao das atividades de atendimento da criana/adolescente, comunicao para a rea de educao, incluso da

criana/adolescente/famlia em outros programas do municpio, dentre outros (Grfico 3).

Grfico 3 - Principais atividades realizadas no acompanhamento familiar

Com relao s situaes enfrentadas pelas famlias, os dados revelam a dificuldade do Municpio em informar as ocorrncias de forma apropriada, tendo em vista que 44% dos registros foram includos no campo outro motivo, como mostra o Grfico 4.

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Dentre as ocorrncias que se destacam esto a recusa da criana em frequentar a escola ou o servio de convivncia do PETI (12%), negligncia dos pais ou responsveis (12%) e doena da criana/adolescente (12%).

Grfico 4 - Percentual de Ocorrncias por Situao

Na maior parte das vezes, segundo o MDS, o parmetro mais utilizado para a efetivao do instrumento, realizao do diagnstico e das atividades, o acompanhamento das repercusses/efeitos gradativos das famlias 23. Alm do papel de direcionamento ao acompanhamento familiar, as

repercusses, junto a este instrumento, ainda tm o importante papel de reduzir a possibilidade de cancelamento dos benefcios das famlias. As quatro etapas anteriores ao cancelamento (advertncia, bloqueio, 1 suspenso e 2 suspenso), explicitadas na seo 1.2, neste sentido, exercem um papel gradativo, na medida em que balizam o acompanhamento familiar, para que este aja junto s famlias com aes informativas

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(quanto a perda do benefcio) e afirmativas (de reduo da vulnerabilidade encontrada). Assim, por consequncia, o nmero de cancelamentos do benefcio

aproximadamente 20 vezes menos que o nmero de advertncias (ver Tabela 5). Por outro lado, por hiptese, caso o cancelamento fosse a primeira e ltima repercusso do Programa, possvel que mais de 4 milhes de beneficirios, aproximadamente 30% do total, tivessem o benefcio cancelado (Tabela 5).
Tabela 5 - Repercusses sobre o benefcio da famlia (Brasil)
Ms/Ano da Repercusso Advertncia Repercusso/Efeitos sobre o benefcio da famlia (1) Bloqueio 1 Suspenso 2 Suspenso Cancelamento Total

Agosto/2006 a Setembro/2011

4.043.718

1.673.445

828.644

447.986

247.946

7.241.739

Fonte: Elaborao prpria (a partir de dados disponibilizados pela SENARC/MDS) (1) Refere-se ao nmero de famlias que tiveram efeito sobre o benefcio a cada repercusso no Brasil, conforme o tipo de efeito sobre o benefcio.

Ainda quanto s repercusses sobre o benefcio, podemos observar que 247.946 famlias tiveram seus benefcios cancelados em cinco anos, um percentual de cerca de 2% do nmero total atual dos benefcios (ver Grfico 2). Caso a continuidade do cancelamento continue neste ritmo e no haja insero de mais famlias no Programa, em 2016 a proporcionalidade destes cancelamentos atingir estimados 4%. Neste sentido, o Programa atua, de certo modo, como agente excludente de parcela dos pobres, na medida em que cancela benefcios sem ter aes afirmativas, como acompanhamento familiar, efetivadas. Tendo em vista o papel, a implementao e os problemas do acompanhamento familiar no Pas, descritos nesta seo, parto agora para a anlise da entrevista e discusso junto ao municpio escolhido considerando as variveis delimitadas (incentivos federais e capacidade administrativa).

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Para informaes a respeito das repercusses, confira a seo 1.3 (Captulo I) deste trabalho.

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2.2. O acompanhamento familiar no municpio de Lindoeste


Como mostrado anteriormente, todos os municpios do pas executam o Programa Bolsa Famlia. Entretanto, pequena parcela implementou o acompanhamento familiar. Em relao ao estado do Paran, no qual se insere o Municpio de Lindoeste, o mapa no diferente: dos 399 municpios dessa Unidade Federativa, apenas 64 implementaram o acompanhamento familiar, um percentual de 16% dos municpios do estado. Segundo estas mesmas informaes, o municpio de Lindoeste no integra o rol de municpios que implantaram o acompanhamento familiar. Este fato integra a justificativa da realizao da presente pesquisa neste municpio. Contudo, apesar das informaes encaminhadas pelo MDS no inclurem o Municpio, de acordo com as entrevista realizada junto ao gestor local, Lindoeste acusa realizar o acompanhamento familiar h 2 anos, com aproximadamente 500 famlias inscritas e atendidas24. O Programa Bolsa Famlia est sendo realizado no Municpio desde 2004. , segundo informaes obtidas, o nico Programa de repasse de renda presente em Lindoeste, que se encontra sob a responsabilidade da Secretaria de Assistncia Social. No mbito dessa Secretaria, a execuo do Bolsa Famlia conduzida pelo Centro de Referncia Assistncia Social (CRAS)25, que tambm atende beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e outros casos especficos de assistncia social. Apesar da discrepncia, isso no impede ou inviabiliza a validade da hiptese estabelecida neste trabalho. Para poder discuti-la, entretanto, cabe considerarmos alguns aspectos referentes ao acompanhamento familiar, particularmente aqueles que se referem aos procedimentos estabelecidos pelo MDS.

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Segundo a entrevistada, esta diferena entre o sistema do MDS e a realidade pode estar no fato de que o formulrio do Censo SUAS - censo destinado obteno das informaes do Programa no municpio no foi preenchido ainda. Todavia, isto no justificaria o fato do municpio constar como se no tivesse realizado acompanhamentos, tendo em vista que no ano passado o preenchimento do formulrio foi realizado sem problemas. Neste sentido, a pesquisa serviu como alerta quanto a estas informaes, que podem implicar a perda de recurso ao instrumento (seo 2.2). O municpio buscar obter informaes a respeito desta divergncia e solucionar o problema. 25 O CRAS atende preferencialmente grupos de famlias beneficirios do programa ou que estejam cadastrados no CadUnico e estejam na fila de espera pelo beneficio.

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O MDS estabelece, dentre as necessidades processuais do

PBF, o

cadastramento e a atualizao dos dados dos beneficirios, que devem ser realizados por funcionrio especfico, com a incumbncia adicional da insero dos dados no Sistema de Condicionalidades (SICON). Esta etapa uma das nicas que no engloba um procedimento intersetorial. Em verdade, o PBF essencialmente intersetorial pelo fato de suas condicionalidades estarem ligadas s diversas polticas sociais (Sade, Educao, Assistncia Social etc.), o que demanda cooperao entre as vrias reas ou secretarias que se incumbem de tais polticas nos governos locais. Nesse sentido, temse como pressuposto que todas as secretarias seriam responsveis pelas condicionalidades e, portanto, deveriam contar com equipes de controle dos dados, ainda que se possa ter um nico responsvel por lan-los no sistema do Programa, a exemplo do Municpio de Lindoeste, que conta com a ao gestora da Secretaria de Assistncia Social. Contudo, no caso estudado, alm de lidar com visitas s famlias e estabelecer o controle das condicionalidades, a referida Secretaria responde por um conjunto amplo de atribuies que no se restringe gesto do PBF. De acordo com informaes colhidas por intermdio de entrevista, a Secretaria responde, por exemplo, pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e por outras aes de assistncia social. Ademais, o prprio PBF envolve aes que transcendem a simples aplicao de procedimentos padro.
o acompanhamento familiar traduz-se em uma busca ativa que excede o Programa, sendo realizado por meio de visitas domiciliares, grupos de famlia, incluso em cursos de gerao de renda, escuta individual, entre tantos outros servios que ainda prestamos encaminhando para a rede. (Assistente social de Lindoeste, em entrevista)

Considerando essas aes, foi perguntado entrevistada (a assistente social da Secretaria) sobre as consequncias, quanto aos beneficirios, da extino ou no implantao do acompanhamento no municpio. Em resposta, a primeira considerao no considerava como principal consequncia a falta da mediao e conduo entre os beneficirios e as polticas e a chegada destas a estes, mas um papel que inicialmente

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desconhecia: o papel informativo do instrumento. Ou seja, por simples falta de informao os beneficirios perderiam o benefcio, isso seria uma consequncia drstica, considerando todo trabalho de reinsero social impulsionado pela Secretaria com base no Programa. Por outro lado, a entrevistada acentuou a preveno de situaes de vulnerabilidade e de risco social. Segundo ela, por meio do acompanhamento a equipe consegue identificar as situaes que ainda podero ocorrer, ento podem inserir as famlias nos mais diversos servios, projetos e programas, no sentido s de remediao, mas de preveno.
Ele [o acompanhamento familiar] a base da profissionalizao, da defesa de direitos, dos servios [de assistncia social]. atravs dele que identificamos todas as problemticas relacionadas a um individuo ou sua famlia e que podemos providenciar solues para seus respectivos problemas. Atravs dele vemos se a famlia est evoluindo do quadro em que se encontrava. Em suma, de extrema importncia, caso contrrio ficamos com um trabalho fragmentado e imediatista. (Assistente social de Lindoeste, em entrevista)

Outro ponto abordado pela entrevistada, de peculiar importncia para nosso estudo, diz respeito ao papel do acompanhamento familiar. Segundo a assistente, o que o acompanhamento leva de mais importante para os beneficirios, segundo estes, no o conjunto das polticas sociais e a busca pela emancipao, mas informaes referentes a perda ou no do benefcio, na medida em que, na maioria das vezes, a assistncia social se faz presente pelo fato dos beneficirios no estarem cumprindo com as condicionalidades. Logo, percebe-se a importncia do papel coercitivo de medidas como as repercusses, tendo em vista que importantes polticas no chegariam aos mais vulnerveis caso no houvesse incentivos neste sentido.

2.3. Municpio de Lindoeste e os Incentivos Federais


Na implementao de seus prprios programas, o governo federal tem poder para definir de modo unilateral as regras e os procedimentos de ao pblica s quais, neste caso, os municpios devem respeitar, caso queiram aderir aos programas federais

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e ter acesso aos recursos oferecidos por ele. Conclui-se, portanto, que polticas deliberadas do ente federal tm impacto sobre as decises polticas locais e que tais decises so uma reao s primeiras (ARRETCHE, 2000).
A ao dos governos locais depende em grande parte da ao do governo federal, isto , este ltimo pode unilateralmente induzir decises e comportamentos nos primeiros, por meio de programas deliberadamente desenhados para tal (Peterson, 1995: 131). Com base nesta premissa, conclu que, em Estados federativos, estratgias de induo de um nvel mais abrangente de governo sobre um outro menos abrangente podem ter impacto sobre a produo de polticas pblicas deste ltimo. (ARRETCHE, 2000, pg 33)

Resgatando parte da orientao terica e da base metodolgica, podemos identificar, a partir de ARRETCHE (2004), que essa motivao adeso acontece de acordo com dois dispositivos utilizados pela esfera federal: i) a utilizao de incentivos e recursos institucionais ou ii) mediante a constitucionalizao de encargos, por intermdio de emendas Constituio. Neste sentido, para adeso do acompanhamento familiar nos municpios, de acordo com a entrevista e com informaes do MDS, no h emendas constitucionais que discorram sobre a obrigatoriedade do acompanhamento familiar. Entretanto, h dois incentivos que reforam a necessidade de adeso: um destinado especificamente s condicionalidades e ao acompanhamento e outro que abrange o instrumento de forma colateral. Quanto ao primeiro destes, trata-se do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), ou ndice de cumprimento de condicionalidades26, que mede o cumprimento das condicionalidades pelo municpio. Quanto menor o cumprimento destas pelos beneficirios, menor o valor repassado ao municpio. Neste sentido, o municpio orienta as famlias para que no percam o benefcio e tambm para que o municpio no tenha seu recurso reduzido.

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Segundo a Portaria n 148, de 27 de abril de 2006, este ndice varia de o a 1 (0% a 100%) e composto pela mdia aritmtica dos indicadores do cadastro nico e dos indicadores de acompanhamento das condicionalidades. Assim, o clculo do ndice feito mensalmente, com base no resultado do acompanhamento da frequncia escolar e do acompanhamento das aes de sade, bem como do nmero de cadastros vlidos e do nmero de cadastros atualizados. Cada um dos indicadores representa 0,25 (25%) do clculo do IGD e, consequentemente do clculo do valor a ser repassado para os municpios.

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A implantao do acompanhamento se torna inerente a este processo, pois o modo que o municpio possui para prevenir a reduo do recurso. No municpio, este valor gira atualmente em torno de 450 reais, e, desde que seja utilizado na assistncia social, pode ser utilizado de N maneiras. O outro incentivo integra o desenho da Poltica de Assistncia Social. Para realizar a implantao do Centro de Referncia da Assistncia Social e receber recursos no montante de aproximadamente R$ 4.500,00, um dos pr-requisitos a realizao do acompanhamento familiar - que neste caso no est reduzido s aes voltadas s condicionalidades do PBF. Assim, caso a implantao no tivesse acontecido, uma etapa do processo de implantao do CRAS no municpio no seria atendida, impossibilitando a Secretaria de implantar o Centro, o que significaria o no recebimento de R$ 4.500,00 mensais para a Assistncia Social. Logo, podemos concluir que sem o acompanhamento familiar no h mdia suficiente para o recebimento do recurso do IGD e tambm no h CRAS. H ento uma dependncia desenhada para incentivar a adeso do instrumento. Por outro lado, a assistente social apontou que, mesmo com estes incentivos, a percentagem de gasto e esforo do municpio sempre muito maior do que a realizada pelo governo federal. Assim, no caso especfico do ente estudado e de acordo com a entrevistada, mais do que a preocupao com o recebimento do recurso, houve uma manifestao da prefeitura para realizar a implantao e execuo do acompanhamento familiar, que disponibilizou recursos dos mais variados. Assim, considerando os baixos nmeros relacionados adeso do

acompanhamento no pas, os incentivos e a contrapartida do municpio, pode-se concluir que os incentivos federais no so suficientes para que esta adeso ocorra, tendo em vista que a discricionariedade do municpio em implementar ou no o acompanhamento familiar se apresenta mais forte, visto que os incentivos reforam a implementao por parte dos municpios, mas no a obrigam, criando a subutilizao de um instrumento que suporte para a assistncia social.

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2.4. Municpio de Lindoeste e a Capacidade Administrativa


A existncia de polticas sociais supe a institucionalizao de capacidade administrativa para garantir uma relativa continuidade no fluxo de um dado bem ou servio. Como capacidade administrativa, entendemos, assim como Arretche (2000), os recursos organizacionais e materiais. Dentro desta rbita, foi perguntado entrevistada se a capacidade administrativa do municpio era suficiente para realizar a implantao e execuo do

acompanhamento familiar. Em resposta, observei certa dificuldade dela em mencionar problemas neste sentido. A assistente social afirmou que o municpio possui uma equipe mnima necessria e bem capacitada, a estrutura adequada e tem o servio implantado e em execuo, de modo que parecia no haver problemas de capacidade administrativa. Entretanto, em momento posterior a esta resposta, a referida apontou a necessidade de mais um veiculo e de que h somente um profissional para coordenao do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), o qual o acompanhamento familiar faz parte. No momento, frisou os empecilhos no fato de ser coordenadora e a tcnica do CRAS, havendo a necessidade de mais um tcnico para desenvolver todas as atividades com cerca de 500 famlias. Segundo a entrevistada, as coisas funcionam, mas so muito difceis. Destacou que existe um veculo na Assistncia, mas que
no h como realizar as visitas, as reunies em comunidades, sem contar os cursos que levamos at as famlias, para que elas no tenham como vir at ns com frequncia, sem termos um veculo de uso exclusivo para o Bolsa Famlia. (Assistente social de Lindoeste, em entrevista)

Neste sentido, a assistente social dedicou muita importncia capacidade administrativa, afirmando, inclusive, que sem a estrutura mnima que o municpio dispe seria impossvel a execuo do acompanhamento familiar. Esta informao, anexada necessidade de recursos humanos e estrutura, por sua vez, corroboram, com suas devidas ressalvas, nossa hiptese no que tange a importncia da capacidade

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administrativa na descentralizao de polticas sociais e, principalmente, na implementao do acompanhamento familiar no municpio de Lindoeste.

2.4.1. Municpio de Lindoeste: Geografia e Cultura


A busca pela corroborao de nossas hipteses trouxe-nos variveis peculiares que desconhecia ou no associava com a implementao do acompanhamento familiar. Uma destas variveis, de certo, a questo geogrfica. Quando perguntada sobre os maiores problemas da implantao e execuo do acompanhamento, a entrevistada acentuou, dentre outros, a extenso do municpio. Segundo ela, no que diz respeito rea rural, as comunidades so distantes do centro urbano e tambm so distantes entre si, o que dificulta um acompanhamento mais efetivo. Como demonstrado, o territrio de Lindoeste compreende 360.996 Km com quase 6 mil habitantes espalhados pela regio. Para fins comparativos, Ceilndia, a maior e mais populosa regio administrativa do Distrito Federal, possui populao de 398.374 habitantes distribudos em 230,30 Km. Podemos verificar que Ceilndia detm, portanto, populao 400 vezes maior em relao ao municpio estudado, distribuda em um territrio igual aproximadamente 2/3 do territrio de Lindoeste. Todavia, cabe ressaltar que, segundo a entrevista, este problema no de ordem estrutural, na medida em que no impede a execuo do acompanhamento, mas dificulta muito o trabalho da assistncia social a ponto de fazer parte da lista de principais dificuldades da assistente. Entretanto, cabe frisar que, de acordo com as informaes da entrevista, mais um tcnico e um veculo prprio para o acompanhamento mitigariam a questo geogrfica, de modo que esta no mais faria parte do rol empecilhos boa execuo do acompanhamento, o que parece fortalecer a varivel capacidade administrativa. Outra questo importante levantada na entrevista, quando da realizao da pergunta supracitada, diz respeito a aspectos culturais dos beneficirios. Ao ser questionada sobre a incorporao, pelos beneficirios, da base do acompanhamento familiar - que a busca das polticas sociais, da emancipao dos

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indivduos e da famlia, e do enfrentamento das vulnerabilidades sociais -, a entrevistada abordou ser um trabalho complexo e gradativo, mas que diversas famlias incorporam esta perspectiva. Contudo, as famlias participam pela necessidade da renda, sendo muitas vezes um empecilho para elas o recebimento da assistncia social.
[h] muita dificuldade de manter grupos de trabalho e de gerao de renda. Neste sentido, a cultura um fator muito relevante do contexto. Muitas famlias preferem continuar dependentes de programas socioassistenciais em vez de buscarem autonomia por meio de sua prpria renda e profissionalizao. A partir da, temos que trabalhar na mudana de pensamento, de cultura, e isso bem mais complicado. (Assistente social de Lindoeste, em entrevista)

Esta questo costuma gerar polmica entre os estudos, ento, para somar a viso da assistente social sobre o a afirmativa de que beneficiados no "querem trabalhar", dentre outros termos, foi perguntado a ela a respeito deste tema e do foco do acompanhamento, sendo sua resposta incisiva e contextual o suficiente para no realizar anlise vaga sobre o comportamento social. De acordo com ela,
as pessoas esquecem a histria. Tentamos trabalhar a autoestima, a busca de autonomia e a independncia financeira numa perspectiva de emancipao do individuo, para podermos ressaltar os pontos positivos disso, ao invs da dependncia de programas assistenciais. algo contextual e um desafio constante. (Assistente social de Lindoeste, em entrevista)

2.4.2. Municpio de Lindoeste: Redes de Atendimento


No processo de acompanhamento familiar, realizado pela Assistncia Social, a partir de um maior conhecimento acerca das situaes enfrentadas pelas famlias, pode-se identificar a necessidade da interveno de outras polticas sociais, como sade e educao, visando apoiar e contribuir para a superao das situaes de vulnerabilidade e fortalecer suas potencialidades. Nestes casos, o tcnico responsvel pelo acompanhamento familiar e o gestor do PBF articulam-se com as redes de

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atendimento das demais polticas para assegurar o acompanhamento dessas famlias tambm pelas outras reas. Dentro de Lindoeste, esta rede integrada pelo conjunto das Secretarias de polticas sociais (Sade, Educao etc) e outras entidades/rgos, como a Polcia Militar, o Conselho Tutelar, o Hospital etc. Segundo a entrevista, esta organizao [em rede] foi proposta pelo SUAS e pelo MDS, sendo padro para a organizao da Assistncia Social nos municpios, mesmo alguns no se adequando. O municpio aciona essa rede de acordo com a problemtica de cada famlia, sendo que em grande parte das vezes os problemas so resolvidos no prprio CRAS. Contudo, estas tratativas, segundo a assistente social, se apresentam mais complexas do que aparentam. Este aspecto adquire maior importncia a partir no momento em que a assistente social apresenta este relacionamento em rede, dentre todos os fatores que dificultam a execuo do acompanhamento familiar (geografia, cultura etc), como sendo o mais problemtico. De acordo com a assistente social, o que mais pesa para a realizao do acompanhamento familiar o trabalho em Rede. Pelas peculiaridades de alguns casos, a entrevistada, por vezes, expressou receio para repassar detalhes acerca desta problemtica, limitando-se a expresses como complexidade de tratarmos com outras reas e dificuldade em passar atribuies para uma mesma instncia de outra rea, o que impede uma leitura detalhada sobre este tema, mas no impossibilita pesquisas futuras.

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3. Captulo III - Concluso


O presente trabalho buscou contextualizar a expanso das polticas sociais a partir do processo de redemocratizao e descentralizao poltico-administrativa no Brasil, com vistas a identificar a caracterizar o Programa Bolsa Famlia e destacar as variveis que afetam a sua efetividade ou, mais precisamente, a efetividade do mecanismo de acompanhamento familiar adotado pelo Programa. Para realizar este exame, nos aliceramos em duas variveis que consideramos de suma importncia para a descentralizao das polticas pblicas: os incentivos federais e a capacidade administrativa do municpio. Essas duas variveis j foram referenciadas em outros estudos sobre o tema, particularmente aqueles desenvolvidos por ARRETCHE (2000 & 2004), autora de pesquisas que utilizamos como marcos de orientao terica neste trabalho. Neste sentido, o estudo buscou visualizar a implementao e o funcionamento do acompanhamento familiar pelos municpios no Brasil, visando a posterior focalizao no municpio de Lindoeste, no estado do Paran, no intuito de corroborar a importncia que adiciono s variveis. A pesquisa da execuo do acompanhamento familiar no Brasil foi realizada a partir de dados disponibilizados pelo MDS, e mostrou que o acompanhamento muito pouco executado no Pas, tendo sido implementado em pequena parcela dos municpios, que, a exemplo do Municpio de Lindoeste, enfrentam, do meu ponto de vista, dificuldades administrativas para gerir apropriadamente o PBF. Por meio dos dados relacionados ao instrumento e ao Brasil, foi observado o funcionamento do acompanhamento e os principais problemas das famlias assistidas. Nesta direo, tirei algumas concluses importantes. Dentre estas concluses, destaca-se o reconhecimento do poder coercitivo do cancelamento do benefcio. Em outras palavras, os efeitos de suspenso gradativa dos recursos destinados aos beneficirios causam reao nos beneficirios no sentido de cumprimento das condicionalidades. Outra importante concluso desta anlise destaca o percentual de famlias que est tendo o benefcio cancelado, o que acredito estar ligado no realizao do acompanhamento. Caso a proporo de cancelamento dos benefcios continue na

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proporo em que se encontra, em 2016 quase 5% dos beneficirios estaro fora do Programa, um total aproximado de mais de 400 mil famlias. Neste sentido, caso no haja ao estatal em direo reduo deste percentual, como a criao de incentivos para a adeso do acompanhamento familiar pelos municpios, pode-se concluir que o Estado est sendo agente de excluso, na medida em que exclui famlias, que j so excludas econmica e socialmente, de um programa de incluso social como o Bolsa Famlia. Quanto ao estudo de caso no municpio de Lindoeste, foi realizada entrevista semi-estruturada por conversa escrita e com suporte da Internet, em tempo real pelo sistema on line. Para tanto, contei com o apoio da assistente social responsvel pelo acompanhamento familiar no municpio, que aceitou ser entrevistada. Ademais, identifiquei inicialmente que, diferentemente do que mostravam os dados

disponibilizados pelo MDS, o municpio executa o acompanhamento h algum tempo, o que, em princpio, poderia ser um indicativo de negao da validade de minha hiptese de trabalho. Entretanto, a anlise mais apurada das informaes fornecidades pela gestora do acompanhamento na localidade, a constatao das discrepncias de registros entre o Municpio e o MDS que configura clara deficincia no sistema de gesto da informao convenceu-me da sustentao de meus pressupostos. A entrevista levou-me concluso, como destacava Arretche (2000), que no h possibilidade de descentralizar polticas pblicas sem considerar a capacidade administrativa do ente que receber a poltica. Nesta direo, as informaes da assistente social reforaram a importncia desta varivel, a partir do momento em que, mesmo com o instrumento sendo executado no municpio, as dificuldades de realizao do acompanhamento por falta de capacidade administrativa eram ntidas. Por outro lado, quanto outra varivel estudada, identifiquei a existncia de incentivos federais para adeso dos municpios ao acompanhamento. Contudo, apesar de tais incentivos compreenderem um arranjo nico no desenho do PBF e da poltica de assistncia social, no so de carter obrigatrio e, segundo a entrevista, no se mostraram suficientes para a adeso dos municpios, informao corroborada pela pesquisa em nvel nacional.

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Alm destas questes inerentes hiptese e ao objetivo da pesquisa, o estudo de caso possibilitou a visualizao de trs variveis para a implementao do instrumento no municpio que no faziam parte de meu escopo metodolgico, nem o de Arretche (2000), mas que so de suma importncia para o entendimento das dificuldades da execuo do acompanhamento. Primeiramente, a larga extenso territorial do municpio e a distribuio espacial dos habitantes neste territrio mostraram ser inconvenientes na execuo do acompanhamento. As enormes distncias entre os beneficirios e a dificuldade de locomoo em terreno rural dificultam e impossibilitam a entrega de polticas aos mais vulnerveis. Apesar desse fator estar ligado s caractersticas do municpio, esta afirmativa abre brecha para futuras pesquisas, considerando que, segundo o IBGE, cerca de 20% da populao do pas vive em rea rural. Em segundo lugar, aspectos culturais relacionados aos beneficirios dificultam a permanncia das famlias nos programas de emancipao. Nesta direo, de acordo com a entrevistada, o contexto social e cultural das famlias age no sentido de mitigar os esforos de emancipao em relao ao benefcio, criando um clima de incapacidade e morbidez. Assim, o desafio da assistncia social se torna, principalmente, o rompimento deste esprito. Por ltimo e como principal dificuldade apresentada na execuo do acompanhamento familiar se encontra as redes. Pelo fato do Bolsa Famlia ser um programa intersetorial, as tratativas com outros setores/reas de polticas sociais se tornam inerentes. No municpio em questo, estas relaes costumam ser conturbadas e dificultam a boa execuo do acompanhamento. Concluindo, apesar de ter conseguido algumas evidncias que corroboram a hiptese de trabalho estabelecida nesta monografia, infelizmente, pela falta de estudos e pesquisas mais amplas relacionadas capacidade administrativa dos municpios e a implementao de polticas sociais, alguns detalhes faltaram anlise que realizei nesta monografia. Tambm foi um elemento complicador, a no disponibilizao de alguns dados sobre Lindoeste a respeito do prprio acompanhamento, que impossibilitaram o aprofundamento da anlise.

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Todavia, estes problemas no impediram a realizao da pesquisa, e, de certa forma, reforam a necessidade da realizao de mais estudos sobre a implementao de polticas pblicas no Brasil. Entender as particularidades do nosso sistema federativo e as caractersticas de nossas vrias regies, estados e municpios, mostra-se como aspecto crucial para avanarmos no desafio de estabelecer sistemas de gesto coerentes e competentes, que efetivamente auxiliem na consecuo dos objetivos traados pelas polticas pblicas e sociais no Pas.

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