Departamentul de nvmnt la Distan i Formare Continu

Facultatea de tiinte Juridice, Sociale i Politice

Coordonator de disciplin: Lect. univ. dr. MIHAI GRIGORE

2010-2011

UVT

SIINA ADMINISTRAIEI

Suport de curs nv mnt la distan Administraie public, Anul III, Semestrul II

Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor i orice folosire alta dect n scopuri personale este interzis de lege sub sanc iune penal

SEMNIFICAIA PICTOGRAMELOR

= INFORMAII DE REFERIN/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TEM DE REFLECIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI CAPITOL SAU SECIUNE

= INFORMA II SUPLIMENTARE PUTE I GSI PE PAGINA WEB A U.V.T. LA ADRESA www.didfc.valahia.ro SAU www.id.valahia.ro .

Tematica cursului
CAPITOLUL I Consideraii generale cu privire la tiina administraiei; CAPITOLUL II Principiile tiinei administraiei; CAPITOLUL III Sarcinile administraiei publice; CAPITOLUL IV Structura administraiei publice; CAPITOLUL V Resursele administraiei publice; CAPITOLUL VI Metode n tiina administraiei; CAPITOLUL VII Decizia administrativ; CAPITOLUL VIII Controlul administrativ.

CAPITOLUL I
Consideraii generale cu privire la tiina administraiei
Obiectiv general: cunoaterea fenomenului administrativ din perspectiva tiinei
administraiei, cu accent pe abordrile teoretice privitoare la administraia public ca domeniu de cercetare a tiinei administraiei

Obiective operaionale: prezentarea conceptelor de baz cu care opereaz tiina administraiei; cunoaterea obiectului i coninutului tiinei administraiei; reliefarea necesitii, autonomiei i interdisciplinaritii tiinei administraiei; cunoaterea precursorilor tiinei administraiei; reliefarea raportului dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ prezentarea teoriilor clasice i contemporane ale tiinei administraiei.

1. Preliminarii 2. Obiectul, coninutul i definiia tiinei administraiei 3. Necesitatea, autonomia i interdisciplinaritatea tiinei administraiei 4. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ 5. Precursorii tiinei administraiei 6. Principalele curente contemporane ale tiinei administraiei 7. tiina administraiei n Romnia

1. Preliminarii
Apariia tiinei administraiei este strns legat de dezvoltarea ampl a activitii administrative n societatea contemporan, la nivel public i privat. Administraia a devenit elementul caracteristic al societii moderne i noiunea-cheie a tiinei administraiei. 5

Consideraii introductive

Explicaia acestui fenomen administrativ o constituie, desigur, mpreun cu ali doi factori, cei economici i politici, amploarea i complexitatea nevoilor sociale din aceast perioad, n cadrul procesului lor de realizare n mod organizat, raional i eficient, ca resurs principal i permanent a progresului social. Problemele de administraie au suscitat un interes crescnd din punct de vedere practic i teoretic, mai ales, o dat cu naterea statelor moderne n Europa i cu aclimatizarea sa specific n SUA i, mai recent, prin implantarea lor n multe alte ri n dezvoltare. Se poate spune c asistm la o veritabil mondializare a tiinei administraiei, att ca ntindere, ct i ca influen. Se vorbete, n acest context, de o er administrativ i, alturi de o revoluie tiinific i tehnic, chiar de o revoluie administrativ care difereniaz, astfel, societile moderne de societile tradiionale. Ca atare, administraia i, n mod special, administraia public, trebuie s rspund unor asemenea exigene majore prin organizarea tiinific i perfecionarea continu a activitii i structurii sale i prin folosirea tuturor resurselor alocate n mod eficient pentru a putea obine rezultate maxime cu eforturi minime. ntr-adevr, pentru ndeplinirea sarcinilor sale, autoritile administraiei publice realizeaz, pe de o parte, acte juridice, care nu nseamn numai acte administrative, ci i de drept civil, de dreptul muncii etc. i folosesc, alturi de acestea, i alte activiti i mijloace nejuridice sau informaii din diferite alte tiine privind conducerea, necesare desfurrii activitii sale i satisfacerii multiplelor nevoi ale cetenilor. Pe de alt parte, i organizeaz n mod raional munca pentru a asigura activitii administrative eficiena necesar nlturrii tendinelor de formalism i birocratism. Constatm astfel c fenomenologia administrativ depete cadrul unor reglementri juridice n general i al dreptului administrativ n special. De aceea, se consider c a ncerca s includem i s tratm n cadrul dreptului administrativ probleme a cror soluionare reclam cercetri de natur politic, social sau economic etc nseamn s ne limitm la aspectul formal-juridic i mai ales s nu sesizm nelesul real al administraiei publice, condiiile de eficien pe care aceasta trebuie s le ndeplineasc ca autoritate public. Apoi, trebuie s mai observm c dincolo de reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i persoanele fizice sau juridice, dincolo de aspectul normativ, exist realiti care fac ca nsi sfera noiunii de administraie s fie cuprins ntr-un cadru mai larg, acela al tiinei administraiei. tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ n ntreaga sa complexitate. Ea este o tiin nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel tiinific internaional. Cu privire la obiectul tiinei administraiei, ca i a naturii sale, opiniile exprimate i direciile de cercetare sunt deosebit de variate, ele pornesc de la exacerbarea rolului acesteia, a aprecierii sale drept filosofie a administraiei i merg pn la negarea total a existenei tiinei administraiei. Apoi, a existat, nc de la nceputurile dreptului administrativ, concepia potrivit creia tiina administraiei se apropie i chiar se integreaz, fr a-i pierde specificul, ntr-o sfer mai larg a fenomenologiei administrative. n evoluia sa, de asemenea, tiina administraiei a cunoscut diverse aprecieri, de pild, c este o tiin social ori o tiin politic sau chiar o tiin economic, dar a fost considerat i o tiin de gradul al II-lea, o introducere la tiina dreptului administrativ, o tiin tehnic sau o ramur a conducerii. 6

n acelai timp, s-au formulat i alte concepii, potrivit crora tiina administraiei este o tiin a principiilor raionale (autori francezi), o tiin tehnic (F.W. Taylor), o tiin politic i tehnic, o tiin a organizrii administraiei (Cooreman), o filosofie a dreptului administrativ. Mai mult, n doctrina francez, s-a pus ntrebarea dac administraia poate fi obiect al tiinei, cunoscndu-se c adesea este considerat ca fiind arta de a administra. S-a vorbit chiar de extinderea generalizrilor i a definirii principiilor de activitate ale autoritilor administrative la orice fel de activitate uman. Aceast nou tiin, fiind denumit tiina activitii eficiente sau praxiologie, care studiaz structura general a aciunilor umane i a condiiilor eficacitii lor.

2. Obiectul, coninutul i definiia tiinei administraiei

La nceputul secolului XXI, tiina administraiei este considerat, n ntregime, o tiin social al crei obiect se constituie nu n funcie de un obiect preexistent, ci dintr-o problematic, adic dintr-un ansamblu de probleme puse de realitate. Ele, dup cum meniona Max Weber, nu sunt raporturi reale ntre lucrurile care constituie principiul de delimitare al diferitelor domenii tiinifice, ci raporturi conceptuale ntre probleme. Obiectul unei tiine apare, n acest context, c nu este un obiect concret, ci unul construit n funcie de o problematic teoretic permanent supus la o interogaie sistematic a aspectelor realitii pus n relaie prin problema care le este pus. Ca urmare, apariia acestei noi tiine nu corespunde unei necesiti obiective, ci ea rezult dintr-o cercetare special (sociologic n cazul studiilor administrative) care va emite un nou punct de vedere asupra realitii, rspunznd astfel unor anumite condiii sociale. Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor sociale. Acest fapt social este extras dintr-un ansamblu de reprezentri care i confer o anumit semnificaie i, n consecin, vom asista, mai nti, la receptarea unor concepte cum sunt cele de poliie, de administraie, de birocraie i apoi la o teoretizare progresiv a fenomenului administrativ. Ca atare, putem spune c ne aflm n faa conceptului de administraie din momentul n care se denumete i se desemneaz fenomenul administrativ, distingndu-l de alte fapte sociale. Rezult c tiina administraiei, ca orice tiin social, nu se poate constitui dect ca o parte dintr-un ansamblu de probleme specifice puse de realitatea social, adic n funcie de o problematic care s permit reconstrucia teoretic a obiectului. n cazul nostru, acesta se constituie atunci cnd administraia devine obiect al tiinei, iar autonomia sa se stabilete n raport cu alte tiine sociale care studiaz fenomenul administrativ. O asemenea abordare o regsim n doctrina european, n principal n cea francez, unde tiina administraiei, n deceniul al aptelea al secolului al XX-lea, era considerat ca avnd drept obiect o categorie special de fenomene a crei analiz trebuia s duc la cunoaterea problemelor puse de aciunea administrativ i, mai ales, a problemelor activitii eficiente. n acest sens, trebuie subliniat c n monumentalul Tratat de tiine administrative, aprut n anul 1966 n Frana, profesorii Pierre Bandet i Lucien Mehl introduceau o 7

noiune cheie, aceea de fapt administrativ i precizau c tiina administraiei are drept obiect faptul administrativ. Se avea n vedere faptul social nsui pentru materia cunoaterii specifice, supus la o investigaie riguros obiectiv i studiat, din acest punct de vedere original, ca fenomen istoric sau chiar mai larg, ca fenomen uman. Ct privete administraia public, aceasta reprezenta un fenomen complex a crui cunoatere necesit o abordare multilateral, ceea ce face ca tiina administraiei, n opinia autorilor mai sus menionai, s aib caracter interdisciplinar. Acest caracter se datoreaz faptului c tiina administraiei folosete critic datele i cunotinele pe care le pun la dispoziie alte discipline tiinifice legate de fenomenul administrativ. Nici una, ns, din disciplinele tiinifice cu care se interfereaz tiina administraiei nu cerceteaz fenomenul administrativ n toat complexitatea sa i nici nu-i propune acest lucru, fiecare cercetnd numai unele aspecte ale acestui fenomen. Tocmai acest fapt indic, cu certitudine, autonomia tiinei administraiei fa de unele tiine cu care se interfereaz, cum sunt, de pild: tiinele juridice, sociologia sau managementul. Charles Debbasch nuaneaz coninutul obiectului tiinei administrative dup ce precizeaz, la rndul su, c obiectul de studiu al acestei tiine este faptul administrativ. Astfel, el subliniaz c obiectul de studiu este format din trei domenii de investigaie, i anume: ce este administraia, ce ar trebui s fie i ce va fi. Primul domeniu este cunoaterea realitii, un studiu obiectiv prin care se dorete s tie cum funcioneaz maina administrativ, care sunt problemele ce apar i care este cauza apariiei acestor probleme. Cel de-al doilea domeniu are n vedere faptul c tiina administrativ eman principiile unei bune funcionri a administraiei. Ca atare, vom constata c din realitate se pot extrage nvminte care vor putea conduce ctre schimbrile dorite. Mai mult, din acestea se pot decanta chiar reguli care s permit obinerea unei mari eficaciti a aparatului administrativ, dar i respectarea, de ctre administraie, a scopurilor pe care le urmrete. n sfrit, cel de-al treilea domeniu se constituie n jurul faptului c tiina administraiei previzioneaz legi ale evoluiei sistemelor administrative, pe baza cunoaterii trecutului i a prezentului. Disciplin tiinific nou, dup cum o caracteriza Jerzy Starosciak, tiina administraiei a aprut ca o consecin a materializrii nevoii de a se organiza n mod raional viaa social. La rndul ei, aceast nevoie a izvort din aspiraia de a asigura o ct mai mare eficien a activitii colective Obiectul acestei tiine l constituie, n opinia lui Starosciak, activitatea organelor administraiei de stat, privit din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilitii de a se desprinde principii i legiti ale funcionrii administraiei de stat. n aceast viziune apare ca necesar o analiz cu privire la faptul dac autoritile administraiei publice funcioneaz n condiii de operativitate i de eficien. Altfel spus, dac aceste autoriti obin rezultate corespunztor sarcinilor ce le-au fost stabilite, dac ele respect n procesul administrativ condiiile prevzute prin lege i dac activitatea acestora este finanat din surse corespunztoare iar rezultatele obinute sau realizat cu cheltuielile efectiv necesare. Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul principal al cercetrii administraiei publice. innd seama de trsturile distincte ale activitii administrative att a statului ct i a administraiei publice locale, autonome, n literatura noastr de specialitate au fost formulate chiar i unele caracteristici ale faptului administrativ. n acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca: 8

Obiectul tiinei administraiei

a) Un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale); b) O activitate subordonat - se subordoneaz unor valori superioare i exterioare administraiei ( valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative); c) Fiind situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului). i n concepia autorilor romni, obiectul de cercetare al tiinei administraiei este administraia, mai precis administraia public n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, urmrind s formuleze principii i legiti, pe baza crora s se realizeze raionalizarea sa, din punct de vedere organic i funcional. Ea se fundamenteaz, n planul realitii sociale, pe existena unor activiti cu caracter particular denumite activiti administrative Constatarea i formularea acestor particulariti, n opinia lui prof. Alexandru Negoi, depete treapta percepiei sensibile a cunoaterii intrnd n domeniul raional, al abstractizrii, ceea ce face s se contureze noiunea unui fapt social distinct, n raport cu celelalte fapte sociale, respectiv, noiunea faptului administrativ. d) Implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal, activitatea administrativ a statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executrii legii). n concluzie, tiina administraiei are drept obiect propriu de cercetare administraia public, n ntreaga sa complexitate, n scopul de a elabora principii i norme generale, necesare reformrii sale organice i funcionale. tiina administraiei este o tiin specializat care, dup cum bine se tie, are drept surs de cunoatere practica administrativ, a crei genez se datoreaz tocmai nevoii de a generaliza experiena acestei practici administrative. Ca atare, n coninutul tiinei administraiei vor fi prezeni diferii factori ce caracterizeaz orice aciune administrativ, care permit conceptualizarea de ansamblu. Printre aceti factori menionm pe urmtorii: factorul ordonator - prin definiie, administraia este chemat s asigure ordinea; factorul stabilizator - continuitatea joac un rol esenial fr ca tendina spre stabilitate s exclud dinamismul aciunii i adaptarea sa succesiv la modificrile justificate de evoluie; factorul raional - se are n vedere o cooperare uman raional, fundamentat pe logic; factorul organizare - elementul organizaional, cu ansamblul consecinelor sale specifice, joac un rol fundamental n cadrul aciunii administrative; factorul finalitate - ideea unui scop al cercetrii este decisiv, obiectivele atinse de administraie fiind ntotdeauna intermediare, ntruct ea promoveaz interesul public care este determinat de 9

Definiia tiinei administraiei

opiunile puterii politice; factorul centripet, administraia acioneaz n sensul unitii, jucnd, prin definiie, un rol de integrare. Ea cerceteaz, de asemenea, i alte probleme ca, de pild, cele de tehnic administrativ, precum i de metode de organizare a birourilor, dar i alte activiti care sunt necesare organizrii eficiente i raionale a administraiei publice. Factorii reinui n coninutul tiinei administraiei sunt cercetai i analizai de aceasta tocmai n vederea gsirii celor mai bune soluii pentru organizarea i funcionarea administraiei publice n condiii optime. Denumirea de tiina administraiei este n prezent termenul consacrat acestei tiine n literatura noastr de specialitate. n literatura de specialitate francez se folosete expresia science administrative tradus prin tiina administrativ care, nc din perioada interbelic a fost preferat sintagmei tiina administraiei. Sunt unii autori francezi care recurg, ns, la pluralul sciences administratives pentru a sublinia existena unor studii specializate (surori), respectiv, a unui ansamblu de discipline strnse n jurul unui obiect comun - studiul administraiei. n acest sens, de altfel, trecutul tiinei administraiei a fost marcat de o adevrat ceart cvasiteologic asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Termenul la plural apare, de asemenea, i n titulatura Institutului Internaional de tiine Administrative, care este o asociaie tiinific cu vocaie internaional, specializat n administraia public i n tiina administraiei. n schimb, termenul folosit de autorii anglo-saxoni este de Public Administration (administraie public). El este utilizat att pentru revistele de specialitate, pentru institutele de cercetare, ct i pentru conceptul de tiina administraiei. tiina administraiei o putem defini ca fiind tiina care cerceteaz activitatea i structura autoritilor administrative n vederea perfecionrii lor continue, n funcie de valorile politice i cerinele economico-sociale, n scopul realizrii eficiente a sarcinilor sale i intereselor generale ale cetenilor.

3. Necesitatea, administraiei

autonomia

interdisciplinaritatea

tiinei

Dezvoltarea social-economic i politic a oricrei ri este fundamentat, printre alte elemente principale ale vieii sociale, pe administraie, i, n mod deosebit pe administraia public. Buna organizare i funcionare a acesteia, perfecionarea sa permanent, duce la ridicarea calitativ a administraiei publice, fapt ce reprezint una din condiiile progresului social. Dar, dup cum bine se cunoate, o perfecionare constant a administraiei publice nu se poate realiza numai constatndu-se unele probleme ale realitii curente din administraia public ci, n primul rnd, pe baza unor cercetri tiinifice ale acesteia. Aceast cercetare tiinific are n vedere cunoaterea aprofundat a administraiei publice, iar pe baza cunotinelor dobndite posibilitatea de a formula propuneri de organizare raional i funcionare eficient a administraiei publice. Numai fundamentat tiinific administraia public va putea s fac fa solicitrilor multiple i complexe ale societii contemporane i, n acest context, a principalului su component i beneficiar, ceteanul. n acest cadru, n doctrin, s-a afirmat c unele activiti ale administraiei publice sunt cercetate de diferite tiine sociale. Dar, aceste tiine sociale nu examineaz 10

Autonomia tiinei administraiei

Caracterul interdisciplinar

activitatea administraiei publice - a statului i a colectivitilor locale - n integralitatea sa, ci doar secvenial. Ca atare, s-a impus cu necesitate tiina administraiei, adic acea tiin social care cerceteaz att structura ct i activitatea autoritilor administraiei publice i a administraiei publice n totalitate, folosind, n acest sens, contribuia tuturor tiinelor sociale care au ca obiect de cercetare administraia public. nc de la nceputul existenei sale tiina administraiei a ridicat cteva probleme conceptuale care priveau, n principal, autonomia, natura i metodele sale i, n acest context, delimitarea acesteia fa de tiina dreptului administrativ. Problema autonomiei tiinei administraiei a suscitat discuii ncepnd din secolul a XlX-lea i pn la jumtatea celui de-al XX-lea. n prezent, ns, autonomia, denumirea i importana tiinei administraiei sunt pe deplin recunoscute. Se impun, totui, cteva precizri n ceea ce privete autonomia tiinei administraiei. Mai nti, trebuie amintit faptul c o tiin nu este autonom, iar statutul su tiinific nu este asigurat dect n msura n care ea are un obiect bine definit i folosete metode i concepte proprii. n cazul nostru, tiina administraiei are un obiect de cercetare bine determinat, acesta fiind administraia public n ntreaga sa complexitate, ca fenomen social, politic, juridic ce urmrete ca, prin cunotinele pe care le dobndete i le sistematizeaz, s formuleze principii i legiti pe baza crora se poate realiza raionalizarea administraiei publice, att n ceea ce privete organizarea ct i funcionarea acesteia. n a doilea rnd, autonomia tiinei administraiei trebuie avut n vedere i din perspectiva ntrunirii elementelor noiunilor generale de tiin a ncadrrii sale n categoriile (ramurile tiinei) unanim acceptate, ncadrare ce presupune stabilirea raporturilor dintre tiina (tiinele) respectiv i tiinele vecine. tiina administraiei, n acest caz, se ncadreaz n ramurile tiinei sociale, iar n raporturile sale cu tiinele vecine, ea are caracterul unei tiine de sintez. n sfrit, n al treilea rnd, autonomia tiinei administraiei este pus n eviden i de faptul c nici o alt ramur a tiinelor sociale (n special tiinele politice, sociologia, tiinele juridice) nu cerceteaz n profunzime domeniul aciunii administrative, nu poate singur, s analizeze i s interpreteze, n totalitate, faptul administrativ. A aprut, ca atare, necesar o disciplin autonom care s cerceteze multilateral fenomenul administraiei, aceasta fiind tiina administraiei. n acest context, trebuie s subliniem c tiina administraiei nu preia pur i simplu rezultatele dobndite de ctre alte discipline tiinifice, ci le folosete n mod critic, raportndu-le la obiectul su propriu, administraia public, fapt ce-i confer acesteia un caracter interdisciplinar. n acest sens, este de menionat c tiina administraiei, cercetnd structura i activitatea administraiei publice, se interfereaz, printre altele, cu sociologia, cu tiinele juridice, tiinele economice, tiinele politice, managementul, istoria.

4. Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ

Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ se constituie ntr-una dintre problemele deosebit de importante pentru cercetarea dreptului aplicabil administraiei publice, ca i pentru autonomia tiinei administraiei, problem care, dei, nu este nou, este totui pe att de actual. 11

tiina administraiei, aa cum se precizeaz n doctrin, cerceteaz dreptul aplicabil administraiei publice, sub aspectul cum este elaborat acest drept, ce particulariti prezint acesta, precum i ce modaliti sunt necesare pentru aplicarea i respectarea sa. tiina administraiei nu are n vedere s se substituie n vreun fel disciplinelor juridice atunci cnd cerceteaz toate normele juridice aplicabile administraiei publice cu privire special la particularitile pe care le prezint aceste norme de drept i cu privire la coninutul reglementrilor pe care le conin. tiina administraiei cerceteaz aspectele juridice dintr-o perspectiv general, interdisciplinar (social-politic, sociologic, economic, psihologic, tehnic etc), care, dup caz, determin, nsoesc ori deriv din aspectul juridic, dar conturnd alturi de acesta esena fenomenului administrativ. tiina administraiei pregtete terenul cercetrii juridice cum, la rndul ei, cercetarea juridic a administraiei publice contribuie la dezvoltarea i clarificarea studiilor de tiina administraiei. Prin urmare, cele dou tiine coexist raional, sunt interdependente, ntre ele avnd loc o permanent inversare de roluri, ele completndu-se reciproc, dar pstrndu-i fiecare propria sa fizionomie i autonomie: tiina dreptului administrativ, de ramur a tiinei juridice, iar tiina administraiei, de tiin social de sintez ce nu are caracter juridic. De altfel, dup cum s-a putut constata, aceast completare ntre cele dou tiine este benefic nu numai pentru buna nelegere a particularitilor dreptului administrativ, dar i pentru organizarea i desfurarea judicioas a activitii administrative, fapt ce creeaz ntrirea reciproc a bazei dezvoltrii lor viitoare. Cu alte cuvinte, folosirea concluziilor tiinei administraiei de ctre tiina dreptului administrativ reprezint unul dintre factorii care feresc teoria dreptului administrativ de formalismul juridic n sensul negativ al cuvntului. n ceea ce privete tiina administraiei, legarea de dreptul administrativ a aceteia uureaz introducerea principiilor ei n sfera juridic, nlesnete transformarea regulilor elaborate de tiina administraiei n norme de drept, ceea ce i face ca traducerea n via a acestor reguli s devin obligatorie din punct de vedere juridic pentru cei la care se refer norma de drept. Este un lucru util pentru societate, deoarece permite n majoritatea cazurilor evitarea de nepotriviri ntre prevederile juridice i regulile organizrii judicioase a activitii administrative, ntrind ordinea i legalitatea n viaa social.

5. Precursorii tiinei administraiei

Administraia public este comun tuturor rilor, indiferent de sistemul economic (feudalism, capitalism, socialism) i de forma de guvernare (monarhie, republic, dictatur). Ea se practic la nivelul administraiilor centrale i locale, a federaiilor, provinciilor i statelor. Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei, China i Egipt, administraia public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au inut studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se traduce prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care nseamn camer, cu sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au studiat administraia finanelor publice, dar ulterior ele au cuprins ntreaga administraie a statului, independent de normele juridice care o reglementau. 12

Fayolismul

Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituiile administrative n complexitatea lor i a crui oper principal poart titlul Teoria administraiei. n aceast lucrare el concepe tiina administraiei ca pe o tiin politic. Pornind de la coninutul administraiei, n acepiunea de activitate a organelor statului, el analizeaz conexiunile acesteia cu Constituia. n viziunea sa, Constituia creaz dreptul administraiei, dndu-i msura i ordinea. Administraia aplic normele constituionale, fiind manifestarea voinei i personalitii statului. tiinele camerale nu se reduceau la cercetri pur teoretice, ci efectuau i studii practice. n mare parte, datorit cameralitilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o administraie foarte bine organizat. Dup sfritul secolului al XIX-lea, tiinele camerale au intrat ntr-o perioad de declin, din dou motive: ca tiine de stat, tiinele camerale au fost absorbite, n parte, de tiina politic; ulterior, influenate de concepia francez a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esen juridic. Elementul politic al tiinei administraiei a constituit obiect de cercetare i pentru specialitii din alte ri. n Romnia, profesorul Paul Negulescu considera tiina administraiei ca fiind o tiin politic. El opina c politica administraiei nu are un caracter juridic, urmrind realizrile administraiei din punct de vedere al interesului general. Privit ca disciplin practic, ce ine seama de realitile din administraie, aceast tiin studiaz mijloacele utilizate i rezultatele obtenabile din activitatea administrativ. De asemenea, n cadrul su, se analizeaz forele social-politice ale administraiei n dinamica lor, cu scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i eficiena aciunilor. n concepia lui Paul Negulescu, tiina administraiei publice are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic i organizatoric. Ca localizare n timp, expresia administraie public este consemnat n secolele al XVII-lea al XVIII-lea n Prusia, Austria i ulterior n Frana. ns bazele tiinei administraiei n Frana au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o tiin exact. La nceput, tehnologia francez a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind nfiinate coli de pregtire a tehnicienilor n servicii publice. O alt personalitate francez a epocii Vivien a scris prima lucrare de tiin i doctrin administrativ. Schimbrile intervenite ulterior, ca, de exemplu, introducerea n economie a concepiei laissez faire, laissez passer, sarcina aprrii de ctre stat a drepturilor omului, apariia codului civil etc., au exercitat influene semnificative asupra evoluiei administraiei publice, att n Frana, ct i n celelalte ri. Administraia public va cunoate un avnt deosebit n secolul al XX-lea, ncepnd cu anul 1920, cnd s-au urmrit accelerarea specializrii, diversificarea activitii i creterea profesionalismului funcionarilor publici. O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea care consider tiina administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii) ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea curent, se face o analogie ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub numele de fayolism, dup numele autorului ei, Henry Fayol (18411925). Fayol a adugat la cele cinci funcii ale ntreprinderii (tehnic, comercial, financiar, de securitate, contabil) i una administrativ. n opinia sa, administraia nseamn a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona i a controla. 13

Taylorismul

A prevedea evoluia fenomenelor, activitilor etc. coincide cu pregtirea viitorului i constituie ndatorirea primordial a unui bun administrator. La rndul lor, previziunile pot avea un orizont diferit i n consecin, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung. Cunoscnd finalitatea i posibilitile proprii, ntreprinderea, organizaia sau instituia dobndesc ncredere n activitatea lor i prentmpin orientrile greite care ar putea fi provocate de evenimente neprevzute. A organiza nseamn a constitui organismul material i social al entitilor economico-sociale, inclusiv ale ntreprinderii. n acest scop, se procur resursele materiale, financiare i umane necesare i se caut o metod de aciune adecvat obiectivelor urmrite. Activitatea administrativ a ntreprinderii, similar, n principiu, cu cea a instituiei de stat const n: stabilirea unui program de aciune n care organismul economic sau social s fie n concordan cu cerinele, resursele i scopul urmrit; supravegherea executrii programului; selectarea personalului; definirea precis a atribuiilor i coordonarea eforturilor; ncurajarea iniiativelor i rspunderilor, precum i respectarea disciplinei; efectuarea unui control amnunit; subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele colectivitii; combatera abuzurilor de reglementare i de birocraie. A comanda nseamn a pune n micare i a face s funcioneze aceast organizare. Ca n orice domeniu i n administraia public, conductorului i se cer multe caliti. Conductorul trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, raporturile de munc cu salariaii, s le ofere exemplul cel mai bun. Totodat, el trebuie s organizeze activitatea personalului, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul. A coordona nseamn, n doctrina lui Fayol, a armoniza i organiza toate eforturile elementelor subordonate, n aa fel nct ele s fie n acord cu orientarea general a ntreprinderii i cu celelalte pri ale ei. A controla presupune a verifica dac programul organizrii i aciunii ce s-a adoptat se ndeplinete conform regulilor stabilite. Controlul trebuie s fie eficient, adic, s semnaleze n timp util, lipsurile i s fie urmat de msuri de corectare a erorilor i de sancionare a vinovailor. ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un caracter tehnic. Acest opinie s-a dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul organizrii tiinifice a muncii. Din punctul de vedere al tiinei administraiei, doctrina lui Taylor urmrea: 1) nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al muncii; 2) diviziunea muncii, mergnd pn la separarea funciilor de execuie de cele de organizare; 3) crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng personalul de execuie; 4) cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i al mainilor; 5) cooperarea voluntar, n locul individualismului; 6) specializarea, pregtirea i antrenarea lucrtorilor; 7) remunerarea stimulativ care contribuie la selectarea personalului. Cunoscut i apreciat ca un curent de gndire i moment de referin n domeniul administraiei, taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, i anume: duce la surmenaj; provoac omaj i nu ofer nici o siguran angajatului; 14

 este bazat pe metode de constrngere i nu de convingere. n cadrul aceluiai proces evolutiv, Frank C. Gilbreth i, ulterior, Henry Ford (18631947) au artat mai mult grij pentru personalitatea lucrtorului i au recomandat ca organizarea raional a muncii s se ntemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea i economisirea ei. Ford modific total vechea teorie a salariilor, considernd c adevrata retribuie nu este suma minim pentru care muncete un om, ci suma cea mai ridicat pe care patronul o poate plti n mod regulat. Concepia cu privire la organizarea raional a administraiei a fost expus la primul Congres internaional de tiine administrative de la Bruxelles n anul 1910. Indiferent de poziiile de pe care a fost abordat, tiina administraiei trebuie s pstreze contactul cu realitile sociale i cu normele juridice care le reglementeaz; urmrind creterea eficienei fiecrei activiti, inclusiv n sectorul public, unde pe prim plan trebuie pus servirea interesului colectivitii.

6. Principalele curente contemporane ale tiinei administraiei

n cadrul tiinei administraiei se desfoar n prezent aciuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, i anume : 1) un curent juridic, al crui scop esenial este de a contribui la o mai bun cunoatere a structurii i funcionrii administraiei publice, punnd accentul pe referirea la textele juridice; 2) un curent axat pe gestiune public/privat a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului; 3) un curent sociologic, care regrupeaz ansamblul activitilor de cercetare, avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor i metodelor sociologice. Aceast clasificare nu exclude posibilitatea ntreptrunderii celor trei curente i combinarea lor ntr-o manier divers. 1) Abordarea n plan juridic are ca premis esenial considerarea tiinei administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n viziunea acestei concepii, obiectul de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia public, care reprezint o instituie specific i ireductibil la orice alt organizaie. Astfel, tiina administraiei ar face referire la ansamblul juritilor care caut s depeasc perspectivele strict juridice i contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme ndelungat. Astfel se explic de ce n aceleai ri studiul administraiei se realizeaz, nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil administrativ. Se poate afirma c tiina administraiei este, aadar, tributar schemelor dreptului administrativ, avnd n vedere c obiectul su de studiu este axat pe criterii de natur juridic. Deci, obiectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii; totodat, coninutul su este asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ (structur, aciune, control etc.). n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor juridice. n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoatere i nelegere a realitii administrative. Aceast convingere a avut drept corolar, o anumit nencredere i chiar ostilitate din partea sociologilor care au 15

neglijat n cercetrile lor punctele de vedere juridice, att n viaa administrativ ct i n comportamentul funcionarilor. 2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordrii precedente i asimileaz administraia cu gestiunea. Argumentul invocat este acela c obiectul de studiu al administraiei prezint un caracter esenialmente pragmatic i caut s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organizare, n vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite. O asemenea abordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale: pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe componente de natur administrativ, pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o ramur a managementului. n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la originea tiinei organizaiilor. tiin a unei bune i a unei eficiente gestiuni, managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. Ambiia sa este de a stabili regulile care s permit tuturor tipurilor de organizaii s-i ating scopurile, n condiii de eficien. Cu toate acestea, managementul se deosebete de practicile empirice i de primele formulri ale tiinei organizaiilor prin dimensiunea sa teoretic i conceptual. Din perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organizare, aciune i control. Conform opiniilor exprimate de Burns i Stalker, exist dou sisteme de management: a. mecanic, caracterizat prin existena unor reguli formale i a unei puternice centralizri; b. organic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin importante, iar descentralizarea este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu schimbare. Cercettorul francez L. Boulet face o distincie ntre gestiune (sau administraie public) i management i opineaz urmtoarele: gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma juridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n special a celui juridic, n care evolueaz ntreprinderea; managementul presupune stabilirea unei strategii de aciune n vederea realizrii anumitor obiective de interes particular (de exemplu, maximizarea profitului), n timp ce gestiunea administrativ public are ca obiectiv satisfacerea interesului public; managementul are o autonomie de aciune i o libertate de opiune mai mare dect gestiunea, ale crei posibiliti de micare depind de statutul autoritilor publice alese; managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt inserate ntr-un sistem concurenial, care le oblig la un efort permanent de modernizare i raionalizar, n timp ce gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor obligatorii de la diveri contribuabili i nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraiei are caracter de monopol i serviciile pe care le presteaz nu respect ntotdeauna relaia direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum i criteriile de optimizare a folosirii resurselor. Luarea n considerare a acestor particulariti a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management public. 16

Obiectivele managementului public pot fi sintetizate n: ameliorarea calitii aciunilor, atenuarea anumitor rigiditi de organizare i mbuntirea sistemului de comunicare cu exteriorul. Managementul public a dobndit o dimensiune nou ca urmare a dezvoltrii politicilor publice, care depesc cadrul limitat al organizrii prin concentrarea, ntr-o manier global, a aciunilor politice cu cele administrative. 3) Introducerea unei perspective sociologice n coninutul studiilor politice a condus la abandonarea progresiv a viziunii juridice formaliste asupra administraiei, care o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. Dimpotriv, administraia fiind direct implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera administrativ i sfera politic. n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examineaz un anumit numr de comportamente administrative, individuale sau colective. Din punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei prezint un interes secundar. Utiliznd sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n ansamblul lor.

7. tiina administraiei n Romnia

n condiiile specifice din ara noastr, tiina administraiei a cunoscut trei perioade: 1925 - 1948; 1948 - 1989 i 1990-prezent. Meritul decisiv n aparia i dezvoltarea tiinei administraiei n Romnia revine profesorului de la Facultatea de drept din Bucureti, Paul Negulescu, care n anul 1925 a nfiinat Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti. Scopul acestui institut a fost acela de a elabora o doctrin romneasc unitar a tiinei administraiei, de a ine legtura cu institute similare strine i de a propune o mai raional i eficient organizare administrativ. Cursurile de pregtire profesional erau organizate n patru secii: c secia de pregtire a candidailor care posedau o diplom universitar; c secia de pregtire a candidailor absolveni ai liceului sau ai unei coli similare; c secia de completare i perfecionare a cunotinelor pentru funcionarii stabili din administraia central i local care aveau diplom de liceu ; c secia de perfecionare a funcionarilor publici stabili care aveau diplom universitar. n cadrul Institutului se tiprea o publicaie trimestrial, cunoscut att n ar, ct i n strintate, intitulat Revista de drept public, care a aprut cu regularitate ntre anii 1926-1943. Revista publica studii ale specialitilor romni i strini, privind organizarea eficient i raionalizarea activitii administrative i metodele adecvate pentru atingerea acestor scopuri. Institutul dispunea de cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia i a fost forul tiinific n care se efectuau cercetri n tiina administraiei sub coordonarea profesorului Negulescu. Paul Negulescu considera tiina administraiei ca o politic administrativ, adic activitatea administrativ care nu intr n cadrul juridic. n opinia sa, cel mai important lucru n administraia public l constituie ordinea, armonia, echilibrul. El 17

sanciona faptul c, pentru politicieni, nlocuirea unui funcionar capabil cu altul fr nici o pregtire profesional era ceva aproape firesc; astfel c, muli oameni culi, profesioniti, pregtii temeinic nu-i puteau gsi locul n administraie. P. Negulescu atrgea atenia asupra carenelor de organizare din administraie determinate de lipsa de ordine din birouri, curenia ndoielnic, aerisire insuficient, materiale vechi i incomode. n opinia sa, din lips de informaie se face coresponden inutil. Pe de alt parte, publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraie, din cauza ritmului accelerat al legiutorului care modific legea de mai multe ori n decursul aceluiai an. Profesorul Negulescu explic deficienele organizrii i prin referirea la sistemul politic existent. El arat c politicienii aveau tot interesul s demonstreze alegtorilor c n relaiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fr sprijinul lor. n majoritatea cazurilor, ceteanul era obligat s se adreseze unui politician care s intervin la serviciul respectiv pentru rezolvarea cererii sale. n ceea ce privete sporirea nejustificat a numrului de funcionari, Paul Negulescu explic aceast situaie i prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul politic. Pentru a-i satisface alegtorii, deputaii i senatorii cutau s creeze noi funciuni, n care s fie numii protejaii lor, fr s se in seama dac asemenea posturi erau sau nu necesare i dac cei numii ndeplineau condiiile legale. Cetenii i ddeau seama de marile sacrificii financiare pe care le fceau pentru ntreinerea unui aparat funcionresc att de numeros i constatau c acel aparat nu satisfcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizrii administraiei prin : c stabilirea unor norme de recrutare a personalului; c reorganizarea nvmntului administrativ; c depolitizarea administraiei; c determinarea unor norme tiinifice pentru desemnarea personalului din conducere; c stabilirea unei juste salarizri i a unor reguli echitabile de promovare bazate pe merit; c un control temeinic. Concepia profesorului Negulescu i pstreaz nc ntreaga valoare tiinific, prin caracterul actual al coninutului su. Ea a fost cunoscut pe plan mondial, datorit colaborrii autorului, cu Institutul Internaional de tiine Administrative. La nceputul anului 1948, Institutul a fost desfiinat, dei nu a existat vreun act normativ n acest sens. Att Institutul, ct i Centrul de pregtire profesional administrativ i-au ncetat activitatea, iar marea bibliotec a Institutului a fost distrus. n anii 70 s-au nfiinat, n cadrul Facultii de Drept din Bucureti i Cluj secii administrative, fiind ulterior desfiinate. Propunerile de desfurare a activitii de cercetare n sfera administrativ sub forma monografiilor i a doctoratului n-au fost aprobate. Ca i n alte domenii, n aceast perioad, pe planul administraiei publice, activitatea s-a desfurat ntr-un cadru centralizat n mod excesiv, lipsit de o doctrin temeinic fundamentat. ntre specialitii domeniului nu s-a ajuns la o concepie unitar asupra noiunii de organ al administraiei de stat, promovndu-se tot felul de inovaii mergnd pn la aberanta tez a dispariiei statului. De altfel, nu era posibil s se defineasc organul administraiei de stat, cnd nsui statul avea s dispar din viaa 18

economico-social. Pn la urm s-a formulat teza potrivit creia orice unitate economic de stat era i organ al administraiei de stat. n condiiile specifice regimului comunist, noiunea de sarcini ale administraiei se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau s le urmreasc n conducerea activitii economico-gospodreti; ns, atribuiile cu caracter administrativ precizau drepturile i obligaiile cu care erau nvestite organele locale pentru realizarea sarcinilor i exercitarea puterii de stat. Semnificativ, pentru ntreaga perioad a statului socialist, este faptul c sarcinile administraiei publice erau subordonate puterii politice i scopul lor era concretizarea acestei puteri. Dup anul 1989, seciile i disciplinele de tiina administraiei au fost din nou nfiinate la faculti cu tradiie (cele de drept), dar i la altele (cele economice). n anul 1994 s-a hotrt la Sibiu renfiinarea Institutului de tiine Administrative al Romniei, ca instituie independent, neguvernamental i apolitic.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV I. Tratate i monografii.

1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996.

19

12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Care este obiectul tiinei administraiei? 2. Artai raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ. 3. Care sunt precursorii tiinei administraiei i care este aportul acestora la constituirea administraiei ca tiin? 4. Care sunt principalele curente contemporane ale tiinei administraiei?

TEM DE REFLECIE In ce consta interconditionarea intre stiinta administratiei ca stiinta sociala de sinteza si dreptul administrativ ca ramura a stiintei juridice?

20

CAPITOLUL II
Principiile tiinei administraiei
Obiectiv general: identificarea i cunoaterea principiilor folosite n tiina administraiei. Obiective operaionale: - cunoaterea principiilor cu un caracter general utilizate n tiina administraiei; - reliefarea principiilor specifice anumitor activiti din domeniul administraei publice.

1. Principii generale aplicate n tiina administraiei 2. Principii specifice tiinei administraiei

n tiina administraiei i n activitatea din administraia public sunt utilizate, att principii cu un caracter general, aplicabile n toate domeniile de activitate administrativ, ct i principii cu caracter specific anumitor activiti din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea i aplicarea metodelor.

1. Principii generale aplicate n tiina administraiei

Principiile generale folosite n tiina administraiei sunt: 1) administraia public se afl n serviciul omului; 2) administraia public se subordoneaz interesului general (public); 3) adaptarea administraiei trebuie s se adapteze la mediul n care-i desfoar activitatea; 4) cunoaterea cerinelor sociale actuale i prevederea celor viitoare; 5) respectarea normelor de drept n nfptuirea administraiei publice; 6) asigurarea profesionalizrii funciunii publice; 7) creterea eficienei administraiei prin mbuntirea permanent a activitii i structurii administrative. 1) Primul principiu este cel mai important i constituie cheia de bolt a activitii administraiei publice. Pornind de la faptul c, misiunea administraiei este de servire a persoanei umane i ca atare toate resursele i metodele administraiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este ns fundamental, pentru c activitatea administraiei se sprijin pe moralitate, etic i respect fa de om. Aceste precizri sunt legiferate i n Constituia rii noastre din 1991, chiar n primul articol; astfel Romnia este considerat stat de drept, democrat i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane i dreptatea, reprezint valori supreme i sunt garantate.

Principiile generale

21

Realizarea dreptii nseamn judecata dup lege, dup contiina i morala cretin. Uneori, o lege poate fi eronat sau nedreapt i atunci, realizarea dreptii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituionale, superioare legii respective. n acest mod, apare distincie ntre dreptate i legalitate. Aplicarea aceluiai principiu necesit soluionarea unor probleme diverse i genereaz totodat nevoia de a rspunde la ntrebri, cum sunt: dac activitatea administraiei dintr-o ar sau alta se sprijin ntotdeauna pe acest principiu; care metode i tehnici administrative corespund cel mai bine concepiei democratice; ceteanul poate fi convins de obligaiile pe care le are n comunitate, prin metode de constrngere sau dimpotriv, contientizeaz singur acest lucru; Principiul la care ne-am referit mai este necesar i pentru a evita transformarea administraiei ntr-o instituie aflat n slujba ei nsi, care ar deveni un sistem nchis i cu o structur tot mai ncrcat, fiind excesiv de birocratizat. Funcionarul public nu se afl n slujba statului, ci a ceteanului i acesta este un laitmotiv al activitii cotidiene pe care o desfoar i creia trebuie s-i descopere profunda semnificaie. 2)Al doilea principiu reprezint o consecin fireasc i se intercondiioneaz cu primul principiu. Dac administraia are ca obiectiv servirea omului, fr ndoial c trebuie s serveasc pe toi membrii colectivitii respective. n acest mod, este acoperit interesul public. Desigur c, la scara societii, primeaz interesele comune ale membrilor colectivitii; interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om. Ca atare, n activitatea administraiei publice trebuie s se respecte aceast prioritate; mai mult, administraia este obligat s satisfac interesele generale, aprarea societii i a ordinii publice, mergnd pn la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea cerinelor generale, de ctre administraie, nu diminueaz importana primului principiu; tocmai faptul de a fi n slujba omului impune administraiei publice s dea prioritate satisfacerii cerinelor sociale; altfel ar fi periclitat nsi existena uman. 3) Cel de-al treilea principiu presupune ca, n vederea ndeplinirii obiectivelor sale, administraia s se adapteze n mod continuu mediului n care evolueaz. Astfel, se creeaz posibilitatea ca aparatul ei administrativ s fie pregtit, n orice moment, pentru a face fa circumstanelor aflate n continu transformare. Acest principiu este perceput i ca o obligaie a administraiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitile mereu crescnde ale vieii sociale. Totodat, aplicarea principiului respectiv asigur concretizarea n practic prin administraia public a sarcinilor ncredinate de puterea politic. 4) n aplicarea principiului al patrulea, de cunoatere a cerinelor sociale actuale i de previziune a celor viitoare, administraia trebuie s fie organizat temeinic, pentru a rspunde exigenelor cetenilor. Este necesar cunoaterea profund a cerinelor fiecrei colectiviti. Pe baza studierii datelor statistice i a altor metode de cercetare, administraia va cuta s prevad care sunt domeniile n care se nregistreaz mutaii mari, unde, cerinele vor crete mai mult, pentru orientarea adecvat i intensificarea eforturilor sale. 5) Potrivit principiului al cincilea, ntreaga activitate din administraia public, funcionarea aparatului instituional trebuie s se realizeze ntr-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative n vigoare. Prin aplicarea acestui principiu 22

se creeaz n administraie premise pentru o activitate raional i eficient, n interesului ceteanului i al societii. Dimpotriv, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din administraie s fie iraional i neeficient, sau mai grav, devine posibil ca actele emise s nu aib caracter legal, urmnd a fi anulate de nsi instituia public emitent. n concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienei, pentru a justifica o ilegalitate. 6) n concordan cu principiul al aselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesit o pregtire corespunztoare a personalului instituiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcionarilor determin calitatea actului administrativ. n acest context, prezint o importan major, adoptarea i aplicarea n practic a unui Statut al funcionarilor publici, n care s fie reglementate drepturile i obligaiile acestora, inclusiv asigurarea condiiilor de remunerare a acestora, corespunztor funciei ndeplinite i de manifestare a deontologiei profesionale. 7) Conform celui de-al aptelea principiu, cercetrile ntreprinse n administraia public urmresc mbuntirea continu a activitii i structurii acesteia. Mersul ascendent al societii impune pentru tiina administraiei publice elaborarea unor noi soluii, adaptate mereu realitilor economice i sociale. n acelai timp, toate obiectivele administraiei publice nu pot fi concepute i materializate dect n condiii de eficien i raionalitate. De aceea, tiina administraiei a fost caracterizat i ca o tiin a principiilor raionale ale administraiei, iar administraia public este privit i ca tiina eficienei administrative, deoarece eficiena apare ca un deziderat, fundamental ce vizeaz ndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

2. Principii specifice tiinei administraiei

Pe lng principii generale, exist i principii specifice ale tiinei administraiei, care se aplic numai n anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizat. Aceste principii cu caracter special sunt: 1) organizarea unitar; 2) autonomia de organizare; 3) conducerea unitar; 4) participarea funcionarilor la conducerea instituiilor; 5) comunicarea direct dintre ef i funcionari; 6) recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor; 7) simplificarea activitii i structurii administraiei 1) Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii unei concepii de organizare unitar n acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul c evit tendinele divergente care pot aprea n domeniul organizrii, datorit numrului mare de instituii publice. O organizare divers, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaz disfuncionaliti n planul conducerii, coordonrii i controlului. De aceea, nu se recomand o organizare perfect, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituii administrative, (care ar contraveni funcionrii ansamblului), deoarece rezultatul activitii tuturor instituiilor publice este mult mai important dect o performan singular.

Principiile specific

23

Acest principiu are aplicabilitate pe plan naional, deoarece administraia local de specialitate este subordonat administraiei centrale, iar aceasta, la rndul su, este subordonat Guvernului. 2) n concordan cu principiul anterior, acioneaz al doilea principiu n activitatea administrativ, i anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explic prin nsuirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraia public reprezint un subsistem al societii, iar instituiile publice sunt ansambluri concrete, capabile s soluioneze problemele legate de activitatea i structura lor. De aceea, instituiilor administrative beneficiaz de autonomie relativ i sunt capabile s se autoregleze. Aceasta nseamn c ele au posibilitatea s se adapteze la sarcinile care le revin, s caute soluii pentru rezolvarea fiecrui caz n parte, s-i realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmeaz a se manifesta, ns, ntrun cadru legal, cu respectarea normelor juridice i reprezint ceea ce se numete puterea de apreciere sau puterea discreionar a administraiei. n lipsa autonomiei, instituiile publice nu ar putea fi raional organizate, deoarece pentru funcionarea lor ar fi necesar un numr prea mare de instruciuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instruciunile care se refer la instituiile administraiei s stimuleze caracteristica lor de autoreglare; n caz contrar, s-ar majora n mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ. 3) Principiul conducerii unitare se afl n concordan cu cel al organizrii unitare i reprezint o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. O conducere realizat pe baze tiinifice asigur o unitate ferm, att n planul gndirii, ct i n cel al aciunii. Dar aceast unitate nu este incompatibil cu un schimb liber de preri, n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Astfel, n faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea complex a problemelor i realizarea unei largi confruntri de opinii, n scopul fundamentrii ct mai temeinice a soluiilor. ns, odat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au avut alt prere. Realizarea conducerii unitare n administraia central este compatibil cu asigurarea autonomiei locale n unitile teritorial-administrative, care trebuie s satisfac cerinele colectivitilor locale, dar s nu contravin principiului unitii. n practic, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare ef al unei instituii publice s stabileasc o direcie unitar de aciune, de la care s nu admit abateri. n acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcionar s depind ierarhic de un singur ef i s nu primeasc, n acelai timp, dispoziii de la mai muli efi. 4) Participarea funcionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, ntruct de efortul lor depind n ultim instan, realizrile n plan administrativ. Astfel, orice conductor eficient trebuie, nu numai s ncurajeze funcionarii n iniiativele lor, dar s le acorde anumite rspunderi n planul conducerii, n limita competenelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conductorul cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni. Aceast metod are efecte psihologice semnificative, dac funcionarii care particip la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consider ca fiind ale lor i, n consecin asum rspunderea pentru ndeplinirea acestora. Se pornete, deci, de la premisa c, interesul pentru 24

deciziile proprii este mai mare dect fa de ale celorlali. A da colaboratorilor sentimentul c ei i-au stabilit propria lor sarcin, este metoda cea mai potrivit de a obine de la ei rezultate superioare. Aplicarea acestui principiu necesit respectarea anumitor reguli, dintre care menionm: dup elaborarea unei decizii, ultimul cuvnt trebuie s-l aib eful instituiei/compartimentului, care urmeaz s-i asume direct rspunderea; colaboratorii trebuie moderai, pentru a nu aduce puncte de vedere pariale care s prejudicieze viziunea unitar realizat i pentru a elimina gradul de influen asupra celorlali funcionari. dac colectivul de funcionari nu poate aduce o contribuie real la luarea deciziei, este inutil s i se cear prerea, mai ales, n anumite probleme care-i depesc competena; este recomandabil ca, ori de cte ori se ia o decizie la care unii funcionari au avut un rol deosebit, s se menioneze numele i contribuia lor. n acest mod se ncurajeaz spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca i spiritul de solidaritate pentru aciunile efectuate n comun. 5. Comunicarea direct dintre ef i funcionari este un principiu foarte important. Funcionarii publici i mbuntesc rezultatele, dac sunt bine i la timp informai de ctre superiorii lor. Dac eful ascunde fa de funcionari condiiile n care se nfptuiete misiunea instituiei n ansamblu, dificultile aprute sau rezultatele obinute n fiecare etap, colectivul de funcionari este lipsit de informaiile necesare pentru realizarea n condiii de eficien a activitii sale. Funcionarii care nu sunt inui la curent cu activitatea instituiei, se consider diminuai n valoarea lor profesional, lipsii de ncrederea i respectul pe care le merit. Comunicarea confer substan, att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre conducere i funcionari. Conductorul care consider c-i sporete puterea, pstrnd anumite secrete fa de colaboratorii si direci, greete i astfel scade eficiena activitilor respective. Cunoaterea subordonailor nu se poate obine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminueaz autoritatea i obiectivitatea efului. Este de preferat ca eful s nu se amestece n problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dac cunoscndu-le, obine informaii mai precise. Atunci cnd este necesar s se obin i unele date despre viaa particular a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar i urmeaz a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare dect n interesul funcionarilor sau al activitii instituiei. Dac informaiile deinute au un caracter confidenial sau pot aduce prejudicii celui n cauz prin difuzarea lor, discreia devine obligatorie; ea ine de secretul profesional i de moralitatea efului. 6. Una din modalitile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcionarii i a le mbunti activitatea, const n recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor Aprecierea trebuie s fie meritat i sincer. Dac recompensa se acord pe nedrept, ea l demobilizeaz pe cel care beneficiaz de ea, ntruct acesta nu mai depune nici un efort pentru a-i depi valoarea. n acelai timp, ea are rezultate negative i pentru ceilali funcionari, deoarece n loc s-i stimuleze spre o activitate merituoas, i incit la aciuni de captare a bunvoinei efului. Pe de alt parte, pentru a eficientiza activitatea instituiei, un conductor trebuie s aplice sanciuni funcionarilor nedisciplinai sau care au greit. O conduit corect din 25

Principiile restrictive

partea efului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituiei i funcionarilor. n practic, conductorul instituiei publice obine de la funcionari rezultate superioare, n msura n care el manifest interes i pentru realizarea aspiraiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dac s-ar considera c toi funcionarii dintr-o instituie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcionari nu colaboreaz, dect n msura n care i ating i scopurile proprii. ns, un conductor eficient urmeaz s utilizeze aspiraiile personale ale funcionarilor, pentru realizarea scopurilor instituiei, satisfcnd n acelai timp i interesele celor n cauz. 7. Principiul simplificrii activitii i structurii administraiei se opune supradimensionrii aparatului de stat, funcionrii unor structuri paralele cu atribuii similare, birocraiei inutile, soluiilor complicate i formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte duntoare i costuri nejustificate. Simplificarea administraiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie s se fac n mod raional, n concordan cu cerinele reale ale bunei funcionri a instituiilor publice. n acest sens, se disting dou direcii principale de aciune: o simplificare intern, realizat din interiorul organelor i instituiilor publice i care se refer la activitatea i structura acestora. Astfel, se elimin formele de activitate i aciunile inutile, precum i structurile neraionale; o simplificare extern care se refer la activitatea i structura exterioar a administraiei publice i se efectueaz la nivelul ministerelor i celorlalte organe centrale i locale. n acest mod, se elimin activitile paralele, inutile i compartimentele intermediare a cror existen nu se justific. Literatura european de specialitate reine i alte principii specifice administraiei, care pot avea fie efect de restrngere (principii restrictive sau de restricionare) a activitii acestui sector. fie efect de activare sau de aciune (principii proactive) Aceste principii caracterizeaz sectorul public i arat prin ce se difereniaz o organizaie public de una privat. Sunt dou grupe de principii: principii restrictive i principiile proactive. I. Principiile restrictive (de restricionare) sunt urmtoarele: 1) legalitatea; 2) egalitatea; 3) obiectivitatea; 4) continuitatea. Aceste principii se caracterizeaz prin obligativitatea ndeplinirii lor de ctre puterile publice, iar n caz contrar, ceteanul poate formula o plngere la tribunal. Se ntlnesc n textele Constituiei ntr-o form explicit i au un caracter reactiv. 1. Principiul legalitii presupune c prestarea serviciilor trebuie s se realizeze n conformitate cu norma aplicabil (legea) i cu supunerea fa de principiile dreptului, att n administraia public ct i n cea privat. 2. Egalitatea urmrete promovarea echitii cu privire la accesul la serviciile publice, att din punct de vedere geografic, ct i din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie s ajung n orice col al rii, timbrul costnd la fel). 3. Obiectivitatea are n vedere ca serviciile s fie prestate cu imparialitate, justiie i interes general. 4. Pe baza principiului continuitii, prestarea serviciilor trebuie s se realizeze (innd cont de specificul fiecrui sector) de o manier permanent, regulat i 26

nentrerupt (ex: pota trebuie s funcioneze permanent, poliia trebuie s protejeze cetenii mereu etc.). II. I. Principiile proactive sunt urmtoarele: 1) transparena; 2) participarea; 3) responsabilitatea; 4) economia, 5) eficiena 6) eficacitatea. Principiile proactive pot aprea n textele constituionale, dar nu sunt exigibile n faa tribunalelor. Aceste principii demonstreaz dorina prestrii serviciului n condiiile cele mai bune, din partea organizaiei. Fa de principiile reactive, aceste principii propun ca administraia s ntmpine evenimentele, s caute o soluie la probleme chiar nainte ca acestea s apar, s conteze pe ajutorul cetenilor si. 1. Transparena cu excepia serviciilor secrete ale statului trebuie s dea posibilitatea cetenilor i utilizatorilor s participe la asigurarea unei funcionri corecte a activitii, s dispun de informaie, ca baz de dialog ntre administraie i cetean. De asemenea, transparena trebuie s serveasc drept instrument de control a administraiei publice din partea cetenilor. Acest principiu nu opereaz n sectorul privat. 2. Participarea statueaz concepia potrivit creia, ceteanul este n acelai timp utilizator i proprietar al serviciilor publice private, n calitatea sa de contribuabil. Rezult astfel c, participarea sa este garantat pentru ca serviciul s fie prestat corect, chiar prin implicarea ceteanului n colaborare cu unitatea prestatoare. 3. Responsabilitatea se refer la msura n care organizaia public se face responsabil de prestarea serviciului (n faa Parlamentului dar i n faa cetenilor). Este responsabilitatea statului n faa societii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le presteaz dar, n general, i pentru bunstarea general pe care o realizeaz prin intermediul altor participani implicai n crearea avuiei naionale. 4-6. Economia, eficiena, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaz spre acelai scop i anume, o utilizare mai bun a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie s aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala public la ct mai mult posibil. Acest principiu se relaioneaz direct cu principiul eficienei, conform cruia obiectivele publice trebuie s se obin cu cel mai mic numr de resurse posibile. Eficacitatea se refer, n exclusivitate la ndeplinirea obiectivelor n condiii corespunztoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

Principiile proactive

2h

27

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Artai care este rolul principiilor n cadrul tiinei administraiei. 2. Enumerai principiile generale aplicabile n tiina administraiei. 3. Enumerai principiile specifice aplicabile n tiina administraiei. 4. Descriei principiul conform cruia administraia public se afl n serviciul ceteanului. 5. Prezentai principiul participrii funcionarilor la conducerea instituiei i 28

artai crei categorii de principii aparine. 6. Descriei principiile restrictive aplicabile administraiei publice.

TEM DE REFLECIE Cum vedeti administratia publica in perspectiva UE?

29

CAPITOLUL III
Sarcinile administraiei publice
Obiectiv general: identificarea i cunoaterea sarcinilor caracteristice administraiei publice Obiective operaionale: - cunoaterea conceptului de sarcin administrativ; - cunoaterea clasificrii sarcinilor administrative; - reliefarea criteriilor de realizare optim a sarcinilor administrative.

1. Conceptul de sarcin administrativ 2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice

1. Conceptul de sarcin administrativ

Studiate n perspectiva sistemic, o instituie public sau un organ al administraiei pot fi nelese n esena lor, cunoscndu-se locul i importana sarcinilor pe care le ndeplinete fiecare n cadrul societii. Sistemul organizatoric al administraiei este determinat de nivelul divizrii sociale a activitii de specialitate, de sarcinile ce urmeaz a fi ndeplinite prin instituiile administrative i de complexitatea funciilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competen, funciuni necesit unele precizri succinte. Astfel, sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le nfptuiasc aceasta. Stabilite de puterea politic, ndeplinirea sarcinilor este influenat de consideraii tehnice. Este de remarcat c progresul tiinific atenueaz diferenele dintre sarcinile tehnice ale administraiei dintre statele dezvoltate i cele slab dezvoltate, ajungndu-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate general. Chiar n statele subdezvoltate sau n curs de dezvoltare, administraia are aceeai sarcin principal, de a servi omul i a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale. Competena este o noiune de drept public. Ea nseamn cadrul juridic, stabilit de lege, n care funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile legale, n scopul realizrii sarcinilor administraiei. Funciunea implic un raport n sens matematic, n aa fel nct, ea poate constitui o legtur ntre sarcin care se cerceteaz n tiina administraiei i competen care face obiectul de studiu al dreptului administrativ. Atunci cnd se nfiineaz o instituie public, se are n vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinelor publice, de interes general. Acesta este, totodat, obiectivul principal al activitii administraiei. S-ar putea afirma c precizarea sarcinilor presupune cunoaterea mijloacelor de care dispune administraia. n realitate, resursele umane, materiale i financiare sunt divizate i organizate n funcie 30

de sarcinile care urmeaz a fi ndeplinite, astfel nct finalitatea apare pe primul plan n tiina administraiei. n perioada actual, sarcinile administraiei statului au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, socialculturale sau tiinifice, pe lng cele tradiionale, politico-administrative. n ultimii ani, n grija administraiei au trecut i unele probleme foarte importante legate de protecia mediului nconjurtor i combaterea polurii. De asemenea, n toate statele, prestaiile furnizate populaiei sunt n cretere i ele atest o amplificare a sarcinilor administraiei. Pe lng volumul ridicat al prestaiilor, cerina unei caliti sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizrii modului de repartizare a sarcinilor i folosirea unor mijloace moderne de aciune. Este de dorit ca administraia s fie n aa fel organizat, nct s poat ndeplini orice sarcini, fr s se recurg la transformarea structurii sale. n principiu, nu se recomand o modificare a structurii administrative, dect dac cerinele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient s se procedeze la o mai raional repartiie a noilor sarcini primite ntre instituiile administrative existente. Complexitatea sarcinilor administraiei determin diversitatea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie. n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificat a unor instituii care ndeplinesc aceleai misiuni. O alt distincie se poate face ntre sarcinile permanente care se ntlnesc n mod continuu ntr-o instituie public i cele temporare, care apar n anumite mprejurri sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraiei la sarcinile sale nseamn un efort continuu de organizare interioar, raional i eficient a acesteia, precum i o aciune de coordonare a activitilor desfurate de ctre instituiile publice. Analiza sarcinilor administraiei pune n eviden multiplicarea, caracterul eterogen al acestora i strnsa lor interdependen. O enumerare detaliat a sarcinilor administraiei nu ar prezenta interes tiinific. Atunci cnd analiza unei anumite sarcini devine necesar, aceast sarcin urmeaz a fi descompus n mai multe diviziuni, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n activiti elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraiei evideniaz diversitatea lor, n ceea ce privete natura activitilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social i a zonei n care acioneaz funcionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetrii acestor sarcini, determinat de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite i de interdependena lor. Aceste cauze explic i greutile generate de repartizarea sarcinilor ntre organele administraiei. De exemplu, o structur poate fi considerat ca adecvat pentru rezolvarea unei probleme de coordonare ntr-o anumit activitate. Aceeai structur se poate dovedi necorespunztoare, pentru a satisface cerinele de coordonare n alte compartimente de activitate. Aadar, n realitate, pot exista tot attea structuri adecvate, cte probleme de coordonare se pun. Existena acestor dificulti impune studierea lor n scopul mbuntirii activitii administraiei. Pentru a remedia situaiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de ctre un singur organ al administraiei a unor sarcini multiple, n tiina administraiei se studiaz reguli, metode i soluii, a cror aplicare variaz, de la un caz, la altul. 31

n toate mprejurrile, se procedeaz la adaptarea activitii i structurii administraiei la sarcinile primite i nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraiei la transformrile economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumtate a secolului al XX-lea.

2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice

Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii, i anume: criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea sarcinilor; criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta nseamn enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice. Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii i anume al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea fiecrei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, n funcie de teritoriul n care se nfptuiesc. Astfel, sarcinile ndeplinite de organele centrale ale administraiei au o importan general, fiind nfptuite n acelai mod pe tot teritoriul rii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un jude, ora sau comun, urmrindu-se satisfacerea unor cerine sociale specifice. Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei. Aa, de pild, n opinia lui L.D. White, sarcinile administraiei pot fi clasificate n: sarcini (misiuni) operaionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere. Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n: sarcini politice (aprare, poliie), educative (nvmnt, cultur), sociale (sntate, asisten) i economice. Prin aceste sarcini, administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate, cum sunt: armata, poliia, coala etc. Sarcinile auxiliare sunt menite s sprijine nfptuirea celor principale, dar funcionarii care le nfptuiesc nu vin n contact direct cu publicul i nu furnizeaz prestaii, dect diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt ndeplinite de ctre conductorii instituiilor publice aflai n contact direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii administrative i elaborarea politicii acestor instituii. Profesorul francez de tiina administraiei, Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, i anume: misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricrei aciuni administrative. Fie c informaia este spontan sau obinut la cererea administraiei, fie c ea privete n detaliu dorinele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizeaz cu ajutorul unor compartimente specializate; 32

Sarcinile principale

Sarcinile secundare

misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc dup faza de informare i este premergtoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraie, chiar dac se creeaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar afla ele; misiunea de pregtire a deciziilor aparine ntotdeauna administraiei i de aceea se acord o deosebit importan, studierii procesului decisional; misiunea de executare i adaptare este sarcina cea mai important a administraiei i realizeaz contactul acesteia cu populaia. n ndeplinirea acestei sarcini de executare i adaptare a deciziilor la exigenele cetenilor, procesul decizional se repet pn la cele mai mici activiti administrative. De asemenea, administraia, n realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinele publicului, se poate ndeprta uneori, de la linia deciziilor luate. n aceste cazuri, dreptul administrativ nregistreaz abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru tiina administraiei, deoarece mresc eficiena activitii instituiilor publice. Pe lng sarcinile principale, administraia are de ndeplinit i sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaii publice, de a-i mbunti metodele i a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne i externe. Cele interne se produc n interiorul aparatului administrativ. ndeplinirea lor contribuie i la realizarea sarcinilor externe, viznd misiuni prin care instituiile publice intr n contact cu publicul. n afar de clasificarea prezentat a sarcinilor administraiei, sunt folosite i criterii de realizare optim a sarcinilor, dintre care se remarc: a) criteriul dublei ntrebuinri, care are n vedere eliminarea paralelismelor n activitatea instituiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaiilor n care se impune desfiinarea unor compartimente inutile; atunci cnd mai multe organe ale administraiei publice urmresc ndeplinirea acelorai misiuni, fr ca acestea s se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinarea unora dintre ele. n mod concret, se analizeaz care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmnd ca resursele umane, materiale i financiare, ale activitilor desfiinate, s se utilizeze n alte scopuri; b) criteriul simplificrii, care urmrete evitarea supraaglomerrii i reducerea volumului lucrrilor din administraie. Simplificarea trebuie conceput i efectuat n concordan cu cerinele reale ale organelor administraiei, deoarece fcut neraional, n unele cazuri, poate avea consecine duntoare. c) criteriul raionalizrii i al randamentului maxim. n raport cu acest criteriu, se urmresc obiective cum sunt: creterea operativitii instituiilor publice; sporirea eficienei activitilor de conducere i execuie; utilizarea judicioas a forei de munc; reducerea la strictul necesar a numrului funcionarilor administrativi. d) criteriul utilitii i al valorii sociale. n raport cu acest criteriu, creterea eficienei n activitatea din sfera administraiei publice nu reprezint un scop n sine ci se subordoneaz utilitii pe care serviciile administrative o au pentru societate. ntrun stat de drept, valoarea administraiei se apreciaz n funcie de modul cum au fost ndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal i moral al activitii desfurate.

33

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
BIBLIOGRAFIE 1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Definii noiunea de sarcin administrativ. 2. Precizai care sunt criteriile de clasificare a sarcinilor administrative 3. Cum se clasific sarcinile administrative n viziunea lui L. D. White? 4. Care sunt cele patru categorii de sarcini principale definite de Roland 34

Drago? 5. n ce const criteriul raionalizrii i al randamentului maxim?

TEM DE REFLECIE In ce consta importanta sarcinilor de conducere?

35

CAPITOLUL IV
Structura administraiei publice
Obiectiv general: cunoaterea modului de organizare i structurare a administraiei publice
la nivel central i la nivel local, din perspectiva principiilor constituionale de descentralizare i autonomoe local.

Obiective operaionale: reliefarea necesitii structurrii administraiei publice; cunoaterea structurii organelor centrale ale administraiei publice; prezentarea structurii administraiei publice la nivel local; prezentarea principiilor care stau la baza organizrii administraiei publice locale.

1. Consideraii generale 2. Structura administraiei publice centrale 3. Structura administraiei publice locale

3.1. Principii de organizare a administraiei publice teritoriale 3.2. Descentralizare - federalism 3.3. Descentralizare - autonomie local - subsidiaritate 3.4. Descentralizarea administraiei publice i autonomia local n Romnia

1. Consideraii generale
Din punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror funcionare se ntreptrunde i se intercondiioneaz. La rndul su, structura administraiei publice desemneaz pe de o parte componentele instituionale ale sistemului administrativ, iar pe de alt parte, compartimentele funcionale ale fiecrei instituii. Structura nu este identic pentru toate organele administraiei deoarece ea este determinat de sarcinile mari ce revin fiecreia i care sunt diferite, dup specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau tiinifice). Instituiile administraiei care nfptuiesc sarcini generale, pot avea o structur asemntoare, o structur tip; acelea care ndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmeaz s aib o structur deosebit pentru fiecare specialitate n parte, o structur individual, proprie. 36

Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se determine structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a sarcinilor ntre compartimentele i ntre funcionarii din cadrul unui organ al administraiei. Totodat, se au n vedere i mijloacele de a se obine raionalizarea i simplificarea structurilor instituiilor publice. n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de mare interes pentru asigurarea funcionrii eficiente a sistemului administrativ, permind: c crearea unor organe ale administraiei strict necesare realizrii sarcinilor i implicit evitarea nfiinrii unor instituii inutile; c prevenirea existenei structurilor paralele cu atribuiuni suprapuse; c determinarea treptelor de organizare ale administraiei centrale i locale i delimitarea activitilor, pentru suprimarea acelor instituii publice a cror existen nu se justific; c reducerea cheltuielilor pentru administraie, inclusiv a celor de funcionare a instituiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; c mbuntirea structurii compartimentelor din administraie, pentru ca instituiile sale s poat ndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile ncredinate; c prin optimizarea structurii sale, administraia se apropie de locuitorii unitilor din teritoriu, n scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora. Prin urmare, structura definete ordinea i poziia elementelor care compun un organ al administraiei. Pentru a-i nfptui sarcinile, organele administraiei se divid n mai multe pri componente. Distincia i relaia dintre aceste subdiviziuni caracterizeaz, de asemenea, structura administraiei. Spre deosebire de structura fizic, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologic, a organismelor vii, structura administraiei este stabilit prin acte normative. Eficiena satisfacerii cerinelor umane de ctre instituiile administraiei depind de calitatea organizrii existente. Un organ sau o instituie public este alctuit din colectivul de funcionari care au atribuii ce formeaz competena acestora i din mijloace materiale i financiare. n mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc structura intern a unei instituii publice sau aparatul acelei instituii sau organizarea intern a acesteia. Prin organizarea intern a unui organ al administraiei sunt stabilite, att structura intern, ct i sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuiilor prevzute de lege. Repartizarea sarcinilor determin structurarea instituiei respective sub aspectul funcionalitii ei. De aceea, structura intern mai poate fi denumit i structur funcional. Concret, structura funcional are n vedere modul cum sunt distribuite sarcinile administraiei i cror organe le sunt ncredinate. Noiunea de structur funcional se regsete la toate organele administraiei statului, fie centrale, fie locale. n ara noastr, putem distinge o structur funcional, pornind de la faptul c toate organele administraiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraiei centrale care au caracter funcional i sunt subordonate Guvernului. n acelai timp, organele locale funcionale sunt subordonate consiliilor judeene sau locale. Legat de organizarea intern a tuturor organelor administraiei, exist subdiviziuni cu caracter funcional, de exemplu, la ministere, unde se gsesc direcii funcionale. Structura organelor administraiei evideniaz att aspecte cantitative, ct i calitative. Aspectul cantitativ se reflect n numrul organelor sau al instituiilor publice specializate, n care se subdivide administraia statului. Aceast cifr 37

corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a administraiei statului. Aspectul calitativ se traduce n determinarea competenei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre instituiile administraiei. Organizarea administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate statele, cadrul spaial este delimitat juridic n circumscripii administrativ-teritoriale. n ara noastr, teritoriul statului este indivizibil i unitar, dar circumscripiile administrativ-teritoriale sunt organizate n scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivitilor. n realitate, nu teritoriul ca dimensiune n sine determin structura administraiei, ci volumul de sarcini care urmeaz a fi nfptuit n folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridic, ci numai cu circumscripiile administrativ-teritoriale, colectivitile umane sau cu diferitele instituii publice care au personalitate juridic. Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structur care reprezint soluia unei probleme aprute ntr-o anumit etap social. Dar diferitele probleme nu pot avea o singur soluie, mai ales n cadrul administraiei publice locale, care prezint particulariti fa de administraia central. Este ns important ca structura administraiei s aib un caracter dinamic, s se adapteze n mod continuu, la transformrile rapide ale societii. Dac unele instituii publice nu in pasul cu evoluia societii i sunt retrograde n planul mentalitii, este necesar reorganizarea acestora cau chiar desfiinarea lor.

2. Structura administraiei publice centrale

Este de observat c problemele referitoare la organizarea administraiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituional, ci doar sub aspectul structurrii acesteia, care se nscrie n sfera tiinei administraiei. Organul administraiei publice centrale este Guvernul. Ca ef al Guvernului, primulministru conduce i orienteaz activitatea membrilor acestuia, el asigurnd coordonarea interministerial. Aceast coordonare funcional este clasic, deoarece este consecina exercitrii atribuiilor de conducere i de control, dnd coninutul noiunii de administraie. Prin atribuia de coordonare, primul-ministru realizeaz n ansamblu, unitatea de aciune a tuturor ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. n practic, prin coordonarea funcional efectuat de primul-ministru, se poate ajunge la mbuntirea activitii i structurii Guvernului. Coordonarea funcional se realizeaz n dou moduri, dup cum este vorba de o coordonare material sau de una intelectual. Coordonarea material se realizeaz, n domeniile i ramurile activitii de specialitate de care rspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectual este asigurat sub autoritatea primului-ministru n edinele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizeaz ori de cte ori este necesar, prin reunirea reprezentanilor organelor centrale de specialitate ale administraiei. Pentru a se realiza o coordonare eficient, este necesar ca primul-ministru s fie o personalitate care s se impun prin calitile sale intelectuale i morale. Structura ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului se supune legii specializrii. De altfel, specializarea constituie raiunea existenei 38

Administraia public central

acestora. mbuntirea structurii ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei implic raionalizarea i simplificarea sa; un numr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonrii nsi. Problemele complexe privind o mai raional i eficient ndeplinire a sarcinilor administraiei determin crearea ministerelor i a altor organe centrale specializate, prevzute cu o structur care nu prejudiciaz unitatea administraiei statului. Astfel, administraia statului alctuiete un sistem unitar, avnd un singur organ central: Guvernul. n fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece nfptuiesc activitatea statului ntr-un domeniu sau ramur, iar repartizarea sarcinilor ntre ministere se poate face pe o structur vertical sau orizontal. ntr-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent s soluioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraiei statului (nvmnt, sntate, comer exterior etc.). Acest gen de structur este cel mai rspndit. El permite o specializare tehnic, indispensabil epocii moderne, dar prezint dificulti privind coordonarea. n cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent s rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale faciliteaz coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deinut de structura vertical. Eficiena organizrii administraiei n subdiviziuni este, de asemenea, o problem care se studiaz de tiina administraiei publice. Se procedeaz la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraiei, prin gruparea raional a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determin crearea subunitilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeai factori determin crearea unui nou minister sau organ central al administraiei. ntruct fiecrui minister i revine ndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil s se efectueze o alt regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natur diferit, dar a cror soluionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, n competena aceluiai minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau ncredinate mai multor ministere. n epoca actual, apar sarcini noi i este normal i necesar, atunci cnd ele sunt suficient de numeroase, s se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicrii i diversificrii structurii ministerelor constituie o caracteristic a dezvoltrii sociale. Creterea numrului organelor centrale se justific, adesea, prin continua amplificare a cerinelor sociale, generate de mrirea numrului populaiei i sporirea exigenelor acestora n planul prestaiilor administrative. Dac s-ar reduce nejustificat numrul ministerelor, problema coordonrii nu ar disprea, ci ar deveni mult mai greu de realizat. Numrul ministerelor i al celorlalte organe centrale ale administraiei urmeaz s fie ntr-o deplin concordan cu volumul i diversitatea sarcinilor de ndeplinit. n acest fel, se poate menine un echilibru permanent ntre cerinele societii i satisfacerea lor de ctre administraia statului. Reducerea numrului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este pgubitoare pentru societate. n tiina administraiei, este necesar i studierea dezavantajelor unui numr nejustificat de mare al ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei, 39

care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. ntr-o asemenea situaie, devine dificil activitatea de coordonare a administraiei. n concluzie, att nfiinarea, ct i desfiinarea ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului, urmeaz s se ntemeieze pe criterii de raionalitate i eficien a activitii acestora.

3. Structura administraiei publice locale

3.1. Principii de organizare a administraiei publice teritoriale

Structura organelor locale ale administraiei servete, att interesele locale ale societii, ct i pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluii pentru organizarea activitii i dimensionarea structurii din circumscripiile administrativ-teritoriale. Organizarea administrativ a teritoriului are ca obiect, studierea i determinarea, n cadrul geografic al statului, a unei repartizri raionale i eficiente a activitilor umane, n raport cu resursele naturale i necesitile colectivitilor locale. Delimitarea teritoriului n circumscripii administrative trebuie s ia n considerare interesele tradiionale, politico-administrative, economice i social-culturale ale populaiei. n acest mod, se poate realiza ntr-o manier unitar, administraia public. Doctrina administrativ din ultimii ani stabilete trei principii privind organizarea administraiei publice teritoriale i anume: I. principiul centralizrii; II. principiul deconcentrrii; III. principiul descentralizrii. Prin aceste principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: unitatea i diversitatea. Tendina de unitate are caracter naional i este determinat de necesitatea de a tri n colectiv. Tendina de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversitii grupurilor sociale i este determinat de consideraii de ordin geografic i istoric. Ea necesit adoptarea de msuri particulare pentru fiecare grup social. I. Principiul centralizrii este principiul fundamental al organizrii administraiei publice locale i presupune exclusiv, dependena organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii aplicabile n teritoriu, iar autoritile locale au doar competena executrii acestora. Vreme ndelungat, acest sistem s-a bazat, n teritoriu, nu pe existena unor organe, n sensul de colective de funcionari bine organizai, ci pe existena unor simpli ageni ai centrului. Acest sistem a fost specific organizrii statale i administrative din Antichitate i Evul Mediu; n epoca modern i contemporan, regimurile politice totalitare admiteau autoritilor locale, o putere de decizie doar n cazuri excepionale (calamiti naturale ca incendii, inundaii sau cutremure). II. Principiul deconcentrrii este, n realitate, o form a centralizrii; acest principiu const n recunoaterea pentru agenii statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea exist n orice moment, deoarece pe de o parte, agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, iar pe de alt parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.

Administraia public local

Centralizarea

40

Deconcentrarea

Descentralizarea

Principiul deconcentrrii care n esen exprim o variant mbuntit a centralizrii, const n numirea i atribuirea unor competene limitate agenilor statului respectiv guvernului central, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, crora li se recunoate o anumit putere de decizie. ntr-o manier general, se poate afirma c deconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ, fiind o centralizare atenuat sau o slab descentralizare. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale, dei numii de centru, au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze n acest scop, efului ierarhic de la centru, dar ei sunt supui controlului acestuia i obligai s se conformeze actelor superiorului lor. n cazul deconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant a sistemului ierarhic central. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Autoritatea central poate s dea autoritii locale ordine i instruciuni cu privire la deciziile pe care urmeaz s le ia, avnd i dreptul de control asupra modului de execuie a acestora. Aadar, deconcentrarea const n apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra nseamn a repartiza mai bine aciunile ndeplinite de ctre administraia statului ntre nivelul naional de concepere a acestor aciuni i nivelul teritorial de execuie a acelorai aciuni. La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direciile judeene ct i serviciile judeene nu sunt persoane juridice; ele reprezint numai administraii deconcentrate ale statului. Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative deconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de desconcentrare administrativ. Bineneles, structurile teritoriale deconcentrate pstreaz rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele centrului. Deconcentrarea poate fi vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale administraiei ministeriale sau pe orizontal, cnd se amplific competenele conductorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, ca de exemplu situaia prefectului . Recurgnd la o formul celebr a lui Odilon Barrot i Proudhon, deconcentrarea orizontal este acelai ciocan care bate, doar c i s-a scurtat mnerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate . Oricum esenial pentru deconcentrarea administrativ este meninerea puterii ierarhice. n principiu, deconcentrarea privete administraia statului. Ea poate ns s funcioneze i n cazul colectivitilor teritoriale locale autonome, care i pot mpri teritoriul n circumscripii administrative unde s organizeze servicii deconcentrate, pentru o mai eficient administrare. Cert este c cei doi termeni nu trebuie niciodat confundai, descentralizarea presupunnd o mprire a puterii ntre stat i colectivitile locale, n timp ce prin desconcentrare statul nu-i mparte puterea sa, ci el se apropie de ceteni, instalnd la faa locului servicii specializate dotate cu o anumit autonomie. III. Principiul descentralizrii presupune ns existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii. n spaiul european al acestui sfrit de secol, problematica descentralizrii administrative i autonomia local au devenit una din preocuprile majore ale societii. Interesul sporit acordat acestora se leag strns, att de meninerea pcii sociale i a stabilitii politice n prezent, ct i de perspectiva unei organizri a 41

continentului nostru ntr-un posibil cadru instituional unic, al Statelor Unite ale Europei n viitor. Importana acestui fenomen apare, cu att mai mare, dac avem n vedere asocierea care se face tot mai mult, ntre descentralizarea administrativ i creterea autonomiei locale n rezolvarea unor probleme ale minoritilor etnice, culturale sau lingvistice. Descentralizarea ca fenomen social semnific un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El genereaz o multitudine de efecte care, n sintez, presupun: 1. regruparea relaiilor periferice n mediul local, care modific viziunea despre raionalitatea administraiei principiu fundamental al procesului administrativ; 2. localizarea i intersectarea acestor relaii determin apariia unui sistem administrativ specific pe care se sprijin puterea local; 3. agenii locali nu mai sunt simpli executani ai directivelor primite de la administraia central, ci ei dobndesc capacitate strategic de aciune; 4. politica de descentralizare genereaz transferul de competen, determin ntrirea activitii i dezvoltarea solidaritii locale, crend un nou cadru, n jurul cruia diverii actori locali vor fi incitai s se mobilizeze. Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicnvedereaz drept coordonat major a acesteia determinarea sensului i a evoluiei guvernrii locale. n concepia de tip francez, exigenele unitii naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, considerat, n final, un mijloc de lupt contra puterii centrale. n concepia englez, ns, descentralizarea este neleas ntr-un sens larg, acela de auto-administrare (self government). Libertatea unitii administrative locale de a decide i aciona pe baza propriei iniiative i responsabiliti, constituie caracteristica esenial a guvernrii locale. Procesul descentralizrii administrative nu nseamn numai substituirea unui decident central situat la nivel naional cu unul local; el modific profund cadrul de referin i condiiile n care sunt alese obiectivele stabilite opiunile i fundamentate deciziile. Decizia administrativ devine, n acest cadru, din momentul lurii ei, produsul interaciunii complexe cu mediul local. Inserat ntr-o anumit ierarhie, agentul local se manifest totodat, ca o component a unui mediu politic i administrativ, cu care ntreine relaii reciproce i reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine local, pe care Administraia central se dovedete a fi, uneori, incapabil s le perceap i s le ia n considerare. Localizarea vieii publice, n sensul afirmrii descentralizrii administrative i dezvoltrii autonomiei locale, permite o mai larg participare i implicare politic din partea cetenilor. n acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaie politic, deoarece cetenii sunt implicai mai mult i iniiai n gestiunea propriei localiti, ceea ce favorizeaz nelegerea mai bun a problemelor politice i administrative care se pun la nivel naional. Se asigur astfel, premisa pentru formarea identitii locale care creaz apartenena la un sistem comun de valori i de interese reprezentate i aprate n organele administrative ierarhic superioare, cu impact puternic asupra dezvoltrii economice i sociale. Descentralizarea administraiei publice apare, totodat, ca un corolar al democraiei. Ea nseamn pentru organizarea administrativ, ceea ce democraia reprezentativ reprezint pentru organizarea constituional. Toate aceste trsturi sunt, conform afirmaiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raionalizare n administraie public, un indiciu al modernizrii. 42

n acelai timp, se impune a observa faptul c organizarea local nu exist n sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea n circumscripii, pentru a asigura controlul spaiului geografic i social. n acest sens, J.A.Mazres afirma c statul este organizatorul i garantul principiului descentralizrii. Acest model de organizare administrativ-statal poate contribui la creterea eficienei ntregului sistem, deoarece administraia public central i poate concentra atenia asupra problemelor prioritare de interes naional, lsnd n seama colectivitilor locale alte competene de gestiune. Pe de alt parte, ns, procesul descentralizrii administraiei publice are anumite limite i provoac neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate i evitate. Prin proporii, frecven i impact pot fi remarcate, n acest sens, urmtoarele aspecte deficitare : c abuzurile n materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularitilor, care pot merge pn la a pune n pericol unitatea naional; c soluiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera n decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale cror interese contravin celor naionale; c deficiene n derularea procesului decizional, datorate i funcionarilor publici locali care, de regul, nu au competena i experiena celor din administraia public central; c dispersia mai mare a resurselor publice ntre colectivitile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidaritii tradiionale, crend premisele unei competiii politice i ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice i, uneori, o eficien mai redus. Atuurile, ca i deficienele descentralizrii administraiei publice se manifest difereniat, n funcie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscut sub numele de descentralizare teritorial, fa de cea numit descentralizare tehnic. Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativ, fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivitii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naionale. n acelai timp, se constat c din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetenilor n jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i adesea superficial ntr-o mare aglomerare urban. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au i competen n gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectiv. Spre deosebire, descentralizarea tehnic se bazeaz pe existena unor persoane morale de drept public, care presteaz anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiional, stabilimente publice locale. Doctrina actual reine ideea c descentralizarea teritorial este o repartizare de afaceri administrative generat de diversitatea social i politic a rilor asupra ansamblului teritoriului; n timp ce, descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferitele ramuri ale administraiei publice. Prima rspunde, astfel, unor aspiraii mai mult politice, pe cnd a doua unor preocupri de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune s fie mai puin pronunat n cazul descentralizrii tehnice, dect n cel al descentralizrii teritoriale. 43

3.2. Descentralizare - federalism

Indiferent de form, autorii contemporani n tiina administraiei sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o problem de natur politic. Federalismul reprezint o tehnic de organizare a puterii politice care afecteaz nsi structura statului, realiznd o dezmembrare a acestei puteri n domeniile determinante (legislativ, executiv, judectoresc). Un stat membru al unei federaii statale are competen proprie, acordat prin Constituie. El este ns, prezentat adesea, ca forma cea mai extins a descentralizrii. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, s se fac o delimitare justificat ntre ri ca Germania i Elveia (ca federaii) i Marea Britanie sau Frana (ca state unitare , mai mult sau mai puin descentralizate). Diferena dintre descentralizare i federalism este justificat pe plan juridic. n practic, este mult mai dificil de fcut distincie ntre un stat aparinnd unei federaii i o colectivitate descentralizat. O colectivitate descentralizat nu dobndete competene, dect n materie administrativ, n limita stabilit prin lege. Or, n condiiile descentralizrii, orict de larg este autonomia local (a autoritilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autoriti i desfoar activitatea n cadrul unui stat unitar i nu n afara acestuia. Sunt de avut n vedere dou lucruri distincte: caracterul autonom fa de autoritatea central a autoritilor publice prin care se realizeaz descentralizarea administrativ i limita statal impus activitii acesteia. Dac nu s-ar admite aceast limit, fixat prin Constituie, autoritile locale autonome, nu numai c s-ar transforma n autoriti politice (ca n cazul federaiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naional i internaional. n principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activitile prin care se concretizeaz ndeplinirea funciilor tradiionale i moderne ale statului. Se poate admite c, exceptnd funcia extern a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea public, educaia, serviciile de sntate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident c, n acelai cadru al descentralizrii se presupun ca procese, att redistribuirea venitului naional, ct i producia public de bunuri i servicii. Aceasta din urm este descentralizat, nu att prin transferul drepturilor de proprietate i a puterilor decizionale de la guvernul central ctre guvernele locale, ct mai ales prin transferul n sectorul privat. Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui control din partea autoritilor centrale ale statului. Numit tradiional control de tutel, el poate fi exercitat, att de funcionari sau autoriti ale administraiei de stat, cum este cazul n Frana i Italia, ct i de judectori, cum se ntmpl n Marea Britanie. Totodat, este semnificativ constatarea c structura constituional a unei ri a influenat, considerabil, rapiditatea i eficiena procesului de descentralizare. Ca regul general, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut ntotdeauna un echilibru al puterilor decizionale. Landurile germane, cantoanele elveiene sau statele nord-americane au dobndit, nc de la constituire, nsemnate puteri politice i administrative, autoritatea lor derivnd din constituie i nu de la guvernul federal. Pe de alt parte, nivelele administrative intermediare nu dein atribuii de control asupra comunitilor locale, ci reprezint, 44

Federalismul

mai ales, noduri n reea, transmitori ai deciziilor statale ctre administraiile locale, care au atribuii foarte largi. n statele cu organizare piramidal, atribuiile nivelelor intermediare i locale ale administraiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie c prevaleaz principiul competenei generale, ca n modelul continental (Frana), fie c prevaleaz principiul furnizrii de servicii publice (Marea Britanie), administraiile locale sunt n totalitate subordonate nivelului intermediar. n pofida faptului c administraiile locale i intermediare au competene foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, n unele ri europene, s cenzureze aceste competene. O situaie aparent paradoxal se ntlnete n rile nordice (mai cu seam n Suedia, Norvegia i Danemarca), unde descentralizarea este o practic tradiional i constituional, dar guvernul central exercit un control apreciat ca excesiv, prin reglementrile privind standardele i preurile serviciilor publice. Este de admis c o expresie a descentralizrii pot fi considerate msurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs n unele ri prin crearea, n perioada postbelic, a nivelului administrativ regional. Astfel, n Italia, Spania i Belgia, administraiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanii constituionale i dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activiti. Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importan economic i politic. ns ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativ a eficienei alocrii resurselor i a calitii funciei administrative, dac nu este dublat de o descentralizare cantitativ, inclusiv de raionalizarea sectorului economic de stat.

3.3. Descentralizare - autonomie local - subsidiaritate

Automonia local reprezint forma modern de exprimare a principiului descentralizrii administrative i nseamn dreptul la autoadministrare. Ea este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor i autoritilor locale, n raport cu administraia de stat. Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc dou accepiuni: c colectiviti locale de baz (comune, districte i departamente); c colectiviti regionale (regiuni). Romnia a ratificat Carta European a Autonomiei Locale n anul 1997, prin Legea nr. 199/1997. Conform art. 2 al acesteia, ara noastr declar c prin noiunea de autoritate regional, se nelege, potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administraiei publice locale. Problematica autonomiei locale este valabil att n statele unitare ct i n statele membre ale unei federaii. n ambele cazuri, autonomia local relev gradul de independen a colectivitilor locale n raport cu autoritile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu poate fi confundat cu organizarea raportului dintre statul federal i statele federate. n statele federale este exclus orice putere (intervenie) a autoritilor federale asupra colectivitilor locale din statele federate. Controlul se manifest numai la nivelul statului federal, fiind exclus imixtiunea sa n problemele colectivitilor locale care dispun de autoriti proprii. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, n timp ce statul federat dispune de putere constituant, avnd posibilitatea s-i elaboreze propria Constituie. n cazul 45

Autonomia local

Subsidiariatatea

unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilit prin lege i nici nu poate crea alte autoriti administrative, pe lng cele prevzute de lege. Pe lng principiul autonomiei locale, Carta European a autonomiei locale a instituit i principiul subsidiaritii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate n luarea deciziilor de interes public s coboare ct mai mult nspre nivelul de baz; adic s nu mai constituie obiect al monopolului administraiei de stat. De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de baz (comun i ora); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia. Excepiile trebuie s fie reprezentate de autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum i autoritile administraiei de stat. Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public nu nseamn, ntr-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autoritii, ntruct autonomia local este prevzut de Constituie i de Legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea.

3.4. Descentralizarea administraiei publice i autonomia local n Romnia

Ideea de autonomie local este prezent n ara noastr pentru prima dat, n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae. Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i dispuneau de proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8 000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca stribuii principale, administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziii precise care se refereau la: votarea bugetului; ncheierea de contracte; pavarea i iluminatul oraelor; politica urbanistic de nfrumuseare a oraului. Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii cu funcii anuale; locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea stpnului judeului i al moiei. Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se instituie prin legile lui Cuza. n concepia acelor acte normative, judeul i comuna erau uniti teritorialadministrative nvestite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public. Organizrile administrative ulterioare pe baza Constituiilor i a legilor ordinare ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare. Dup 1948, organele locale ale puterii de stat au nceput s fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. n baza acestor reglementri, organele locale se subordonau orizontal fa de comitetul executiv i vertical fa de seciunea imediat superioar, n condiiile unei centralizri excesive n

46

plan administrativ. n anul 1957 se nfiineaz sfaturile populare, iar n 1965 birourile executive. n prezent, n ara noastr, structura teritoriului este reprezentat de judee. Ca unitate administrativ-teritorial intermediar ntre autoritile centrale i autoritile locale din municipii, orae, comune i sate, judeul are sarcina principal de a ndruma, coordona i controla activitatea administraiei. Prin coordonare se obin raionalizarea i simplificarea activitii autoritilor locale, evitarea paralelismelor i nclcrii de atribuii ntre organele administraiei. Rolul coordonator al judeului privind activitatea autoritilor locale din cadrul su, constituie unul din temeiurile care-i justific existena. Totodat, este de dorit ca judeul s nfptuiasc un control al ntregii activiti administrative ce se realizeaz n limitele sale. n practic, studiile ntreprinse n fiecare unitate administrativ-teritorial din jude, precum i evaluarea informaiilor culese, ajung la un mare numr de elemente care urmeaz a fi sintetizate nainte de luarea unei decizii. Se recomand ca aceast sintez s se fac la nivel judeean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea i de a examina eventualele simplificri posibile. Funcia de coordonare efectuat de jude constituie trstura sa caracteristic i trebuie s aib caracter permanent. Ea se fundamenteaz pe o clasificare raional i complet a documentelor administrative. O circulaie defectuoas a documentelor administrative determin o coordonare nesatisfctoare. Totodat, documentarea administrativ trebuie s fie centralizat pe jude, pentru a se realiza n condiii de eficien i funciile de prevedere i organizare. La nivelul judeului se pot asigura colaborarea i cooperarea unitilor administrativteritoriale din cadrul s, n scopul nfptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodat, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice i a unui sistem de relaii pe vertical i pe orizontal, astfel nct administraia judeean s funcioneze mai raional, soluionndu-se eficient i operativ, problemele ce se ridic n cadrul judeului. n plan local, actul administraiei publice se realizeaz, att n mediul urban, ct i n cel rural. Prin Constituia din 2003 s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea organelor locale care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Constituia cuprinde dou principii ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale i anume autonomia local i descentralizarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale st la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau judee, pe de o parte i autoritile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alt parte. Principiul descentralizrii serviciilor publice prevede nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae i desfiinarea lor la nivel judeean sau central; de asemenea, apare i posibilitatea deconcentrrii serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitrii doar a unei tutele administrative din partea centrului i configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, n funcie de situaiile existente. Autonomia local n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese n condiiile legii. Autoritile comunale i oreneti nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central. Aceasta nu exclude, ns, exercitarea de ctre consiliul judeean a 47

prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de ctre prefect, a dreptului su de control al legalitii sau de ctre Guvern a sarcinii sale de conductor al administraiei publice.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

48

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Cum este structurat administraia public la nivel central? 2. Care sunt principiile constituionale care stau la baza organizrii administraiei publice n Romnia? 3. Descriei principiile deconcentrrii i centralizrii. 4. Prezentai raportul descentralizare-federalism. 5. Autonomia local i impactul ei asupra organizrii i funcionrii administraiei publice romneti. 6. Descriei schematic structura administraiei publice a Romniei.

49

TEM DE REFLECIE

Autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice ( Constitutia din 2003)

50

CAPITOLUL V
Resursele administraiei publice
Obiectiv general: cunoaterea resurselor i evidenierea rolului pe care-l au acestea n
activitatea organelor administraiei publice.

Obiective operaionale: - reliefarea rolului resurselor umane n administraia public; - prezentarea resurselor materiale utilizate n administraia public; - cunoaterea resurselor financiare necesare administraiei publice.

1. Resursele umane 2. Resursele materiale 3. Resursele financiare

Administraia public, ca i cea privat, de altfel, poate s desfoare o activitate normal, raional i eficient, numai dac ntrunete i utilizeaz concomitent trei elemente188 (resurse): umane (personalul), materiale i financiare.

1. Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai n colectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective. Din aceast perspectiv, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni. Acest fapt explic i creterea importanei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie s fie compus din oameni competeni, activi i devotai binelui comun, adic cauzei publice i interesului general. Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor ce acioneaz n cadrul administraiei publice, aceasta valornd exact ct oamenii care o compun. n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obinerea unor rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o mare msur, de calitatea administraiei. Aceasta, ns, nu se va putea obine dect numai ca urmare a unei bune formri i apoi a unei continue perfecionri a pregtirii profesionale a ntregului personalul din administraia public.

51

Resursele umane

Ca atare, credem c orice funcie din administraia public n mod obligatoriu trebuie s aib un suport minim necesar de pregtire, nu numai de cunotine generale ci, mai ales, de cunotine de specialitate precum i meninerea aceston la nivelul dezvoltrii contemporane a tiinei i tehnicii de specialitate. n mod curent, administraia public, n accepiunea sa de corp profesional, i realizeaz activitatea i sarcinile ce i revin printr-un personal constituit eterogen, n care funcionarii publici nu formeaz dect o parte, ntr-adevr numeroas, dar i cea mai important a acestei categorii. n acest cadru, funcia public apare ca fiind ambivalen, n sens restrns, noiunea este folosit numai pentru a desemna funcionarii publici i, n sens larg. uzitat, cel mai adesea, n tiina administraiei pentru a desemna ansamblul regimurilor juridice aplicabile, n general, personalului din administraie sau, pe de alt parte, ansamblul oamenilor care sunt la dispoziia puterii politice. Funcia public, potrivit Statutului funcionarilor publici din Romnia, reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, local i autoritile administrative autonome, Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public. Totalitatea funcionarilor publici constituie corpul funcionarilor publici. De asemenea, n acest cadru, menionm c personalul din administraia public este alctuit din funcionari publici i din funcionari i personal auxiliar ncadrai cu contract individual de munc. Plecnd de la clasificarea noiunii legate de funcie i funcionar public, n doctrin, funcionarul public este definit ca orice persoan numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, cu caracter permanent, n cadrul unei autoriti sau instituii publice (n aparatul lor de lucru), n scopul asigurrii funcionrii continue a acesteia, n schimbul unui salariu primit periodic. n acelai timp, constatm c Statutul funcionarilor publici precizeaz i regimul juridic al personalului din administraia public, menionnd, pe de o parte, regimul juridic de drept public pentru funcionarii publici iar, pe de alt parte, regimul de drept comun al muncii pentru personalul ce efectueaz activiti de secretariat-administrativ, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, care nu are calitatea de funcionar public ntruct nu exercit prerogative de putere public. De asemenea, nu se regsesc n categoria funcionarilor publici, nici personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului, corpul magistrailor i cadrele didactice. n primul caz, funcionarii publici se gsesc ntr-o situaie legal, n cel de-al doilea, personalul respectiv se afl ntr-o situaie juridic subiectiv rezultat printr-un contract ce l leag de colectivitatea ce l folosete. n coninutul noiunii de personal din administraia public, n sens larg, nu sunt cuprinse i persoanele numite sau alese n funcie de demnitate public, ele fcnd parte din categoria guvernani sau deintori de autoritate politic. n acest sens, putem reine c datorit legturii sistemului administraiei publice cu sistemul politic, exist unele funcii publice cu caracter politic (minitrii, secretarii de stat, prefecii, primarii). Dintre aceste funcii unele sunt ocupate de persoane care nu exercit funcia public respectiv ca pe o profesie, cum sunt prefecii, ci sunt titularii unei demniti publice cu caracter politic i un regim juridic specific, ca de pild minitrii, secretarii de stat i primarii.

52

2. Resursele materiale
Resursele umane sunt deosebit de importante, ns, ele nu sunt i suficiente. Adic, administraia public, pe lng personal (funcionari publici, n principal), temeinic pregtit profesional, trebuie s dispun i de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de funcionarea acesteia, denumite, n literatura de specialitate, echipament administrativ. Ele constau, pe de o parte, n: bunuri imobile, terenuri i cldiri, unele aflate n proprietatea administraiei, altele n administrare, bunuri care mpreun cu cele mobile, formeaz infrastructura administrativ i sunt direct utilizate de autoritile administraiei publice n ndeplinirea sarcinilor lor. Alturi de mijloacele materiale imobiliare, pentru activitatea administraiei publice, pe de alt parte, sunt necesare o gam larg de bunuri mobile, ncepnd cu birourile, rechizitele (hrtii, imprimate, etc), maini, materiale de lucru, tehnice i utilitare precum i cele mai diverse tipuri de aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet, etc. tiina administraiei studiaz mijloacele materiale ale administraiei publice pentru a pune n eviden necesitatea folosirii lor eficiente i a gestionrii lor raionale astfel nct, costul lor, ntr-o cretere constant, s nu devin o povar pentru bugetul rii i cetenii si. De aceea, n marea majoritate a rilor, mijloacele materiale imobiliare ca i cele mobiliare, de altfel, sunt obinute prin licitaii, totui, uneori, achiziionarea se face i prin alte mijloace, cum sunt: expropierea sau rechiziionarea. Ct privete furniturile, administraia public din unele ri le obin prin contracte, n sistem centralizat (n S.U.A. de exemplu, de ctre Federal specification Board), n altele, se obin separat pentru fiecare administraie n parte i chiar pentru fiecare serviciu ( de exemplu n: Belgia, Anglia, Germania i alte ri din Uniunea European), prin licitaii sau prin proceduri multiple (de exemplu Frana). Practica activitii autoritiilor sau instituiilor publice a pus n eviden i faptul c cele cu numr mic de personal, dar dotai cu mijloace materiale moderne la nivelul tiinei i tehnicii din ara respectiv, pot lucra eficient pentru realizarea obiectivelor lor. Pe cnd, dac autoritatea sau instituia public respectiv are un personal numeros sau chiar unul redus, ns fr mijloace materiale la nivelul standardelor moderne, ea nu poate aciona la fel ntruct activitatea sa este ineficient i costisitoare. Progresul tehnic i tiinific general care marcheaz, n mod evident, epoca n care trim, se repercuteaz profund i asupra administraiei publice i, din acest punct de vedere, se poate vorbi de o revoluie administrativ. Ea const n introducerea i folosirea pe scar larg a mijloacelor de automatizare i informatizare la toate nivelele administraiei publice, n care esenial pn acum era activitatea desfurat manual. Dar, aceste transformri revoluionare pot i trebuie s in seama de rentabilitatea acestor mijloace, att prin activitatea de tipizare i prin standardizare, ct i printr-o judicioas cheltuire a sumelor atribute pentru noile tehnici, sporindu-se, astfel, eficiena aciunii administrative. n acest sens, administraia public trebuie s se alinieze la standardele tehnicii moderne, ns, numai n concordan cu posibilitile financiare reale, alocate prin buget de ara respectiv. Aceasta presupune c, fr a avea sau a putea pretinde resursele materiale, altele dect cele strict necesare, dar performante, administraia public trebuie s se -adapteze n 53

Resursele materiale

vederea realizrii sarcinilor primite. Ca atare, o organizare raional rmpune o reducere la minim a resurselor materiale, ns nu i la renunarea la strictul necesar, ntruct, ntr-o astfel de situaie, administraia public nu i-ar mai putea realiza atribuiile stabilite. Drept de urmare sunt de reinut unele aspecte care privesc utilizarea raional a resurselor materiale. Astfel: 1. eficiena muncii; ea crete atunci cnd activitatea administraiei publice se realizez n sedii (imobile), dotate corespunztor pentru dezvoltarea n condiii normale de lucru, randament, acces i utilizare. De pild, n sediile autoritilor sau instituiilor publice, birourile trebuie s mbine utilul cu esteticul i ocupate de un numr raional de funcionari (3-4), care au o activitate ce impune prezena lor. S-a constatat c, pentru fiecare situaie concret, se poate ajunge la o dispunere optim a spaiului de lucru i a poziiei echipamentului. Proiectarea judicioasa a condiiilor de munc, a zonei de munc, a meselor, scaunelor, a ustensilelor i echipamentelor pe baza lurii n consideraie a dimensiunilor specifice omului, poate contribui nu numai la sporirea confortului lui i la crearea unor condiii mai bune de lucru, dar mai ales la sporirea eficienei. Alte birouri, cu un spaiu adecvat, trebuie pregtite pentru folosirea lor n funcie de activitatea ndeplinit, de conducere sau de concepie, absolut necesare ca funcionarii respectivi s se poat concentra, n linite, n vederea obinerii unui randament optim. Din aceste motive, birourile trebuie s fie luminoase, nclzite corespunztor, curate i protejate mpotriva zgomotelor, umiditii i temperaturii excesive precum i mobilate cu mobilier adecvat, care s fie agreabil i confortabil pentru desfurarea activitii administrative. De asemenea, sediul trebuie s aib un aspect frumos i ngrijit, condiii ce va asigura, astfel, autoritii sau instituiei publice funcionalitatea gospodreasc, prestigiu i autoritatea n faa cetenilor. De altfel, se tie c randamentul unei administraii depinde, n mod considerabil, i de alegerea locaiilor pentru sediul su, de situaia, dispunerea, mobilarea i accesoriile care-i sunt prevzute.. n acest sens, autoritile sau instituiile publice care au sedii n localiti rurale i mai ales, n cele urbane, este necesar s aib permanent n vedere fie angajarea, fie construirea unor sedii administrative care s faciliteze folosirea lor comun de ctre principalele servicii administrative. 2. folosirea raional a bunurilor mobile; un aspect important pentru tiina administraiei este studiul, standardizrii mobilierului, imprimatelor, formatului hrtiei, etc., absolut necesar pentru administraia public i reducerea costurilor sale. n scopuri economice i de cele mai multe ori i practice, n tiina administraiei se cerceteaz i modul de determinare a unor norme de utilizare a diverselor resurse materiale, (de exemplu, imobile, maini, furnituri, etc.) Ele sunt, de fapt, reguli tehnice cu ajutorul crora se urmrete realizarea unificrii i simplificrii mijloacelor materiale, n vederea sporirii randamentului administraiei; 3. folosirea echipamentelor moderne; innd seama de dezvoltarea tiinific a societii contemporane, n epoca n care trim, unele din operaiunile administrative pot fi preluate de ctre echipamentele moderne de calcul, calculatoare cu care administraia public trebuie, n totalitate, s fie dotat, funcionarii publici urmnd s realizeze alte operaii, activiti de apreciere, concepie sau de evaluare a datelor. De altfel, la noi n ar exist o asemenea strategie guvernamental pentru crearea unui sistem informaional la nivelul administraiei publice. 54

Potrivit acestei strategii se are n vedere reutilizarea metodelor specifice tehnologiei informaionale n modernizarea administraiei publice romneti prin urmtoarele categorii de aciuni: a) informatizarea, desemnat pentru creterea eficienei operaionale n cadrul organismelor administraiei publice; b) informatizarea serviciilor, avnd ca beneficiari cetenii i agenii economici, ceea ce va implica un proces de integrare a serviciilor prestate de administraia public; c) asigurarea accesului la informaii, prin tehnologii informaionale pentru utilizatorii finali ai serviciilor administraiei publice locale; d) informatizarea administraiei publice locale. Sistemele informatice la acest nivel reprezint o modalitate de a avea mai mult control asupra propriilor resurse i activiti, de a-i spori autonomia i de a-i reduce dependena de autoritile administraiei publice centrale. Utilizarea tehnologiei informaiei de ctre administraia public local poate conduce la organizarea, analizarea i furnizarea eficient a informaiei pentru planificarea i gospodrirea local, precum i n pregtirea deciziilor. Ele i pot aduce o contribuie i la sporirea preciziei datelor i analizelor; economisirea de timp; reducerea sau pstrarea aceluiai numr de personal; mbuntirea productivitii muncii; reducerea costurilor; posibilitatea de a acoperi mai multe sarcini, acoperirea unor domenii de activitatea care nu putea fi abordate anterior; uurarea muncii; creterea eficienei rezolvrii problemelor; uurarea sau mbuntirea procesului decizional i altele. De asemenea, toate organismele administrative urmeaz s fie echipate cu un sistem informaional nu numai pentru automatizarea funciilor i procedurilor interne i a serviciilor ctre utilizatori, ci i s furnizeze servicii directe de la sistemele informaionale i altor uniti ale administraiei publice. De pild, celor din spatele ghieelor, adic pentru administraia public, interfa, n vederea integrrii serviciilor administraiilor din spatele ghieelor, n scopul furnizrii de servicii complete, conform cu nevoile cetenilor. Echiparea cu sisteme informaionale a administraiei publice poate duce la realizarea unei proceduri unitare pe ntreg teritoriul rii (reele naionale i reele extranet a administraiei publice locale); 4. introducerea n activatea administraiei publice a mecanizrii i automatizrii, n scopul de a crete n mod raional randamentul funcionarilor publici; dar i de nlturare a vechiilor mentaliti, de ordin psihologic sau sociologic al funcionarilor; 5. necesitatea cunoaterii de ctre toi funcinarii din administraia public, nu numai de ctre funcionarii publici de conducere, a resurselor de care dispun, n vederea obinerii de economii. In acelai timp, va trebui s se cunoasc i care este raportul dintre cost i folosirea mijloacelor materiale, astfel, nct, toi funcionarii publici s fie contieni de eforturile ce se fac pentru efectuarea unei activiti raionale, economice i eficiente.

3. Resursele financiare
Administraia public, ca i o ntreprindere, execut atribuiile cu care ea este abilitat, cu personalul (funcionarii publici) care utilizeaz mijloacele materiale i dispune de mijloacele financiare. 55

Resursele financiare

Ca atare, ea trebuie s organizeze o tripl activitate: de gestiune, de control i de informare i s realizeze, n acest sens, o cunoatere concret, ct mai precis cu putin, a diferitelor mijloace de aciune. Resursele financiare sunt eseniale pentru activitatea autoritiilor i instituiilor publice, ntruct ele reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat. Pentru demersul nostru au deosebit importan resursele financiare publice, care mclud resursele administraiei publice centrale de stat/cele ale administraiei publice locale, resursele asigurrilor de stat, precum i ale instituiilor cu caracter autonom. Aceste autoriti i instituii publice realizez bunuri i servicii publice care sunt finanate din resurse bugetare, adic, n principal, din impozite i taxe pltite de ctre toi cetenii contribuabili, persoane fizice, ca i de persoane juridice. Ele desfoar aciuni n cele mai diverse domenii ale administraiei publice, cum sunt: nvmntul, sntatea, asistena social, aprarea naional, ordinea public, etc. Resursele financiare ale instituiilor publice sunt structurate n: venituri proprii, venituri primite ca alocaii de la buget i subvenii pentru activiti autofinanate. Finanarea de baz este asigurat prin resursele de la buget, iar veniturile proprii sunt venituri extrabugetare, reprezentate prin taxe, ncasri din vnzarea unor publicaii, chirii, etc. Ele pot beneficia i de resursele externe rambursabile (de exemplu, cele de la Banca Mondial) sau nerambursabile, finanate prin programe internaionale. Veniturile autoritiilor i instituiilor publice repartizate dup votarea bugetului de stat i al celui local, sunt analizate de conducerea acestora, mpreun cu compartimentele financiare i cele de contabilitate, supraveghindu-se orice plat, n scopul efecturii lor n condiiile legii. Aceste compartimente sunt cele care au drept scop, pe de o parte s nregistreze veniturile i cheltuielile iar pe de alt parte de a respecta i garanta programul trasat de autoritatea respectiv prin bugetul aprobat, precum i faptul c banii publici sunt legal utilizai, att din punct de vedere juridic, ct i financiar. De asemenea, compartimentele de specialitate, distincte de cele ale funcionarilor publici, pun n aplicare i politica financiar, de control al gestiunii curente i a celei posterioare, n scopul supravegherii realizrii unor operaiuni bugetare legale, cu respectarea principiilor reducerii costurilor i evitrii risipei resurselor financiare, asigurndu-se, astfel, o activitate administrativ optim cu minimum de cheltuieli. Ele realizez, totodat, i pun n aplicare politica resurselor materiale, adic, anual, au obligaia de a reactualiza, dup depunerea situaiei financiare, inventarierea tuturor bunurilor publice, ncepnd cu domeniul public al statului, judeului, oraului i comunelor i pn la fiecare agent public n parte. Inventarirea bunurilor din domeniul public al statului i al colectivitilor locale se face pe baza unor norme tehnic (precizri) elaborate prin ordin al ministrului finanelor publice, fiind aprobate, de regul, ulterior prin hotrre a guvernului. Concomitent cu aceste aciuni, compartimentele financiare i de contabilitate desfoar activiti i sarcini ce ndeplinesc o funcie de informare. Altfel spus, ele permit s se cunoasc cu precizie, zi de zi, executarea bugetului, atribuie esenial pentru realizarea permanent a serviciului public, precum i pentru cazul n care se impune s se apeleze la sprijinul autoritii ierarhice sau la bugetul statului, ori, chiar, pentru aprovizionare bugetar. 56

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

57

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Definii i precizai resursele materiale ale administraiei publice. 2. Definii i precizai resursele financiare ale administraiei publice.

TEM DE REFLECIE

Statutul functionarilor publici din Romania

58

CAPITOLUL VI
Metode n tiina administraiei
Obiectiv general: cunoaterea metodelor utilizate de tiina administraiei n studierea
fenomenelor administrative.

Obiective operaionale: - cunoaterea conceptelor de metod i metodologie; - prezentarea etapele metodologiei tiinei administraiei; - identificarea i prezentarea metodelor de cercetare utilizate de tiina administraiei.

1. Consideraii generale 2. Etapele metodologiei tiinei administraiei 3. Metode de cercetare 3.1. Metoda analitic 3.2. Metoda critic 3.3. Metoda interviului 3.4. Metoda sintezei 3.5. Metoda experimental 3.6. Metoda prospectiv

1. Consideraii generale
tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine, concepte, noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare tiinific. n acest sens, remarcm c tiina administraiei, ca tiin social, folosete ntr-o proporie nsemnat, metode, mijloace i procedee tehnice comune tuturor tiinelor sociale. Totui, aa cum artam mai nainte, ea are principii i metode specifice, ntruct obiectul su de cercetare tiinific este constituit din studiul special ce se efectueaz asupra faptului i fenomenului administrativ, atlfel spus, asupra administraiei publice n ntreaga sa complexitate.

Noiunea de metod

59

Definiia metodologiei

Metoda reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se gsete i se alege o cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare tiinific i, n acelai timp, trebuie s fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective. Ansamblul metodelor folosite de ctre o anumit tiin constituie metodologia (methodos - drum, cale, mijloc i logos - tiin) sau tiina despre metod. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la unele probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gsi, integrnd cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline tiinifice sau filosofice. Metodologia comport un dublu aspect: cunoatere pentru a aciona. Rezult c, pe lng o metodologie a cunoaterii poate exista i o metodologie a aciunii. Aceasta este acea metodologie care realizeaz o punere coerent n practic a mijloacelor, n vederea atingerii unui obiectiv. Ca urmare, ea dobndete un caracter dinamic i contribuie la cercetarea eficienei. Sub aspect praxeologic, fr a uita natura sa intelectual i, ntr-o anumit msur, filosofic, metodologia devine, astfel, concret. Scopul su este, n acest caz, de a cunoate mai bine spre a aciona mai bine. Aceast finalitate a metodologiei coincide, dup cum se subliniaz n literatura de specialitate, cu cea a disciplinei organizare i metode n administraia public, care nglobeaz un ansamblu de concepte i tehnici puse n serviciul aciunii eficiente. Pornindu-se de la teza autonomiei tiinei administrative i a obiectului su specific de cercetare administraia public, mai muli specialiti francezi au admis existena unei metodologii administrative autonome, neexclusive, ca pe o veritabil metodologie aplicat aciunilor umane. Schematic, ea poate fi sintetizat prin: metod - cunoatere - aciune - formare - metod, etc; ca un circuit continuu al cunoaterii n administraia public.

2. Etapele metodologiei tiinei administraiei

Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape: 1). n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura cercetarea n vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiar n raport cu obiectul cercetrii; 2). Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot continua cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unor soluii posibile. n general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu privire la problema cercetat; 3). n sfrit, a treia etap, constatarea faptelor, implic, analizarea unei pluraliti de metode, dup care urmeaz s se treac la alegerea uneia sau mai multor metode adecvate, dup caz, avnd n vedere complexitatea problemelor administrative, care, n fond, reflect nsi viaa social; n acest context, metodele folosite n administraia public se definesc ca fiind alegerea unor ci raionale ce determin tehnicile de investigare necesare pentru gsirea de soluii eficiente, n scopul mbuntirii structurii sau activitii administraiei publice. Cercetarea n administraia public, n afara unei metode ct mai adecvate, trebuie s rspund i la alte dou probleme: a) una cu privire la delimitarea cmpului de studii; b) modalitatea de stabilire a tehnicilor de investigare. 60

Etapele metodologiei

Cmpul de studii

a) Cercetarea unei probleme n administraia public depinde, ntotdeauna, de ntinderea, de dimensiunea obiectului acesteia i impune efectuarea unor studii. Acestea pot fi: 1. studii pariale, ele constau, de exemplu, din descrieri monografice fie a unui serviciu sau direcii ori a unei direcii generale, etc, descrierea organizrii i funcionrii unui corp de funcionari publici ori chiar descrierea modului cum se deruleaz o aciune administrativ. n acest din urm exemplu, obiectul cercetrii poate fi, de pild, modul n care o autoritate a administraiei publice ia o decizie sau aplic o decizie guvernamental; 2. studii globale, cercetarea poate fi extins i la nivel de generalitate, adic, la nivelul unei administraii a unei ri sau a mai multor ri ori chiar tratarea de o manier sistematic n ansamblu a administraiei publice; b) Cercetarea n tiina administraiei are la dispoziie o palet divers de tehnici i metode de cercetare, unele dintre ele fiind folosite i n alte tiine sociale (sociologie, tiine politice, etc), dintre acestea exemplificm cu: 1.. studiile bibliografice, sunt o prim etap n cazul efecturii unor cercetri (de exemplu, mai multe cursuri de drept administrativ sau de tiina administraiei pot pune la dispoziie o bogat bibliografie). 2. sursele oficiale: rapoarte, procese-verbale, colecii de acte normative, documentele parlamentare, arhive administrative, rapoarte ale unor comisii de specialitate, statistici, etc, constituie ele nsele o surs primar important pentru specialiti. Cele mai accesibile sunt procesele-verbale ale autoritilor deliberative ale administraiei publice locale, consiliile locale i procesele verbale ale dezbaterilor parlamentare, proiectele i propunerile de acte normative ale parlamentarilor sau cercetarea efectuat de ctre funcionarii publici care accept s fie n postura de observator-participant. Aici intervine, ns, reticena dintre cercettor i funcionarul public ce are n vedere, mai ales, faptul c aciunea administrativ i munca de cercetare cu exigene de natur antinomic. De aceea, administraia public este nclinat s adopte cel puin dou atitudini, dar la fel de duntoare: - una, de a interveni activ n procesul de cercetare, ntrind controlul i canalizndu-1 n beneficiul su, administraia devine, astfel, posesoare a unui contract de cercetare intern a crei funcionalitate o folosete direct; cnd se practic contractele de studii i de cercetare, administraia las cercettorii n situaii de strns dependen fa de comanditarii ei, propietarii subiectelor alese a problematicii i a difuzrii rezultatelor; - cealalt, a rezistenei pasive n procesul de cercetare pe care el nu-1 controleaz, refuzndu-le cercettorilor comunicarea informaiilor din rapoartele comisiilor de specialitate i chiar dezbaterile din cadrul acestor comisii. n prezent, sunt mult mai uor de cercetat i documentele administrative, innd seama de noua politic de transparen administrativ. Folosirea surselor oficiale prezint, ns, i mai multe dezavantaje. Avem n vedere faptul c documentele oficiale nu sunt, ntotdeauna, sistematizate; c acestea exprim, de regul, opiniile guvernanilor; arhivele nu sunt deschise pentru cercetare dect dup un termen relativ lung. Un alt dezavantaj l constituie, de asemenea, i insuficienta cunoatere a realitilor sociale, precum faptul c accesul la astfel de documente risc s conduc la normativism. c) Observarea direct, documentarea scris nu exclude, ns, investigaiile ce se pot realiza printr-o observaie direct, de teren, se cumuleaz, n acest fel, numeroase 61

date, att cantitativ, ct i calitativ, asupra modului cum funcioneaz administraiile. Ele pot fi puse n aplicare i de ctre persoane din afara administraiei ori de ctre funcionarii observatori participani. Se tie c bunele relaii cu administraia sunt indispensabile pentru a se putea efectua cercetri de calitate, ori, aceste relaii bune nu pot exista dect cu condiia ca administraia s aib ncredere n mentalitatea cercettorului, care adesea este sinonim cu conformismul i autocenzura. Putem constata, astfel, c mai mult dect alte tiine sociale, tiina administrativ se gsete n faa unei alternative: a dependenei sau a secretului. n prezent, la noi n ar, dar mai ales n strintate (S.U.A., Frana, Germania, Belgia, etc.) administraia public i problemele sale fac obiectul unor multiple studii i cercetri, cum sunt cele de analiz organizaional, funcional i sistematic sau a cercetrilor prin chestionare, efectuat de echipe de cercetare din centre sau instituii administrative, etc. Tendina evident este de cretere a unor asemenea cercetri i n cadrul altor organisme, ca de pild: Institutul de tiine Administrative din Romnia, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Federaiile i Asociaiile autoritilor administraiei publice locale.

3. Metode de cercetare
Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda analitic, metoda critic, metoda interviului, metoda sintezei, metoda experimental i metoda prospectiv.

3.1. Metoda analitic

Este metoda care se folosete n prima faz a unei analize ce se efectueaz la nivelul unei autoriti sau instituii administrative. Ea se caracterizeaz prin observarea faptelor i folosirea datelor pe care le dein cercettorii ntr-o anumit ordine: a) structura (autoritii sau instituiei). Pentru a avea date certe i confirmate se poate folosi actul normativ prin care a fost organizat i funcioneaz autoritatea respectiv, organigrama acesteia, regulamentul de organizare i funcionare, etc. b) posturile, numrul total la nivelul instituiei din care numrul funcionarilor publici i separat al personalului ncadrat cu contract de munc, cte sunt ocupate, cte sunt libere; atribuiile care revin fiecrei categorii n parte, pentru funciile de execuie i funciile de conducere, pentru fiecare funcionar public, conform fiei postului, menionndu-se libertatea decizional de care se bucur titularul sau dac este cazul, atribuiile delegate. De asemenea, analiza va trebui s constate care este scopul principal al postului, cerinele generale i specifice pentru ocuparea postului, competenele manageriale, relaiile postului (interne i externe), dificultile postului, precum i volumul real de munc, n raport cu numrul existent de funcionari publici, etc. O analiz atent se impune a fi fcut i asupra mijloacelor materiale, mobile i imobile, de care dispune autoritatea sau instituia public respectiv i nu n ultimul rnd, a mijloacelor financiare proprii i alocate. 62

Metoda analitic

Pentru a cunoate funcionalitatea i rentabilitatea unei autoriti sau instituiei administrative mai poate fi aplicat i schema urmtoare: cine lucreaz, ce, unde, prin ce mijloace, pentru cine, cum i cnd lucreaz funcionarii. c) documentele i poziiile, se au n vedere pentru analiz documentele de lucru ale funcionarilor publici, circuitul documentelor, denumirea documentelor, numrul i frecvena ntocmirii lor, care sunt poziiile (nivelurile) ocupate de documentele respective n ierarhia administrativ a autoritii sau instituiei publice respective. d) repartizarea serviciilor n sediile autoritilor administraiei publice. De modul n care sunt repartizate serviciile n imobilele care constituie sediul autoritii sau instituiei publice depinde, ntr-o proporie nsemnat i asigurarea eficienei acestora. Sunt de mare importan, numrul de camere ocupate, suprafaa acestora, aparatele cu care sunt doatate, mobilierul, starea localurilor, corespunztoare sau necorespunztoare, amplasarea acestora, central sau la periferia localitii, afecteaz ntr-o bun msur randamentul personalului. e) circuitul administrativ, ultima etap a metodei analitice, const n analiza drumului care se parcurge pentru a se realiza sarcini de ctre o autoritate sau o instituie administrativ. Astfel, se va urmri ntregul proces parcurs pentru ndeplinirea sarcinilor, ncepnd de la posturile de lucru, respectiv cu funciile de execuie i continund cu etapele pregtirii deciziei i pn la momentul lurii deciziei, de ctre conducere. Acest parcurs poate conduce, adeseori, la constatarea a numeroase disfuncionaliti ori chiar a unor circuite sau trasee inutile, care face activitatea autoritii costisitoare i ineficient. n mod constant, metoda analitic folosete i anumite proceduri auxiliare, cum sunt graficele, statisticile, etc. care nsoesc de multe ori deosebit de sugestiv examinarea structurilor autoritilor administraiei publice sau circuitului documentelor.

3.2. Metoda critic

Analiza critic se impune s fie realizat, de regul, de una i aceeai persoan care a efectuat i cercetarea analitic. Persoana respectiv are astfel, posibilitatea cunoaterii n ansamblu a activitii analizate i poate propune msuri reale de perfecionarea ale acesteia. Aceast metod examineaz, pe baza mai multor criterii, anumite elemente ce se impune a fi mbuntite n activitatea unei autoriti sau instituii administrative. La aceste elemente, se mai pot aduga i cele, eventual, reinute i selecionate n urma aplicrii metodei analitice. n acest sens, pe baza rezultatelor, a datelor i a informaiilor, obinute cu prilejul etapei analitice se va proceda la examinarea critic a tuturor acestor constatri. Pentru aceasta se vor folosi mai multe criterii, cum sunt: a) utilitatea autoritii administraiei publice i a activitii ce o desfoar. Se pune problema utilitii serviciului public realizat de autoritatea sau instituia respectiv. Adic, dac mai se justific sau nu sub aspectul aciunilor i al prestaiilor, dac ele sunt fcute la timp, oportun i cu celeritate. Utilitatea serviciului public va trebui s fie constatat att la nivelul ntregii activiti a autoritii, ct i pe structurile sale componente. Prin cercetarea utilitii se va putea constata dac serviciul public i are eficien, propunndu-se, dup caz, fie meninerea sa cu mbuntirea unor activiti ale compartimentelor, ale circuitului 63

Metoda critic

documentelor, etc, fie restrngerea activitii sau n cazurile cele mai grave a reorganizrii acesteia. b) eficiena. Este un alt criteriu important, care se altur utilitii. Ea constituie, aa cum bine se tie, problema esenial a realizrii activitii administraiei publice. Altfel spus, autoritatea sau instituia poate fi util din punct de vedere social, dar de cele mai multe ori, datorit unor cauze subiective, devine ineficient. Pe baza informaiilor obinute din cercetarea analitic i mai ales a analizei financiare, vor trebui luate msuri fie pentru simplificarea activitii, reducnd sau eliminnd cheltuielile nejustificate, fie restrngnd activitatea serviciului public. c) timpul. Reprezint un criteriu important n cercetarea care se efectueaz asupra diferitelor activiti ale autoritii sau instituiei administrative. Timpul, n activitatea autoritiilor i a instituiilor administraiei publice, este un factor deosebit de important. El este cel care duce la aprecierea favorabil a rezultatelor obinute de ctre un funcionar public, un compartiment sau chiar autoritatea respectiv, sau, dimpotriv, la o imagine nefavorabil a acestora. Dar, nu numai sub aspectul imaginii timpul este factorul care acioneaz ci, mai ales, n realizarea cantitativ sau calitativ a lucrrilor sarcinilor i atribuiilor cu consecinele ce apar aici: sunt ntrzieri ale unor lucrri sau prestri de serviciu neefectuate la timp, ori nu se iau la timp msurile stabilite printr-o decizie administrativ. Factorul timp apare n acest context ca un element important al randamentului, al eficienei i chiar al utilitii serviciului public analizat. De asemenea, din perspectiva timpului de lucru, acesta are o influen covritoare pentru perfecionarea activitii autoritii sub aspectul dotrii cu mijloace moderne, al rentabilitii echipamentelor de birou i a reducerii astfel, a timpului de rezolvare a unor lucrri sau a personalului folosit pentru realizarea activitii. Pentru analiza factorului timp la nivelul administraiei publice se recomand metoda sondajului i cea a autoanalizei. Ele pot fi aplicate, ns, numai n mod difereniat de la caz la caz, de la autoritate sau instituie administrativ la alta sau chiar de la un funcionar public la altul. d) optimizarea factorilor ambieni i a relaiilor umane. Acetia sunt factorii la care ne-am referit deja, cu prilejul examinrii problemei factorilor ce influeneaz funcionarii publici i au n ansamblul activitii administraiei publice o importan deosebit. De aceea, alturi de cele precizate, adugm i alte aspecte, ce privesc analiza ce se impune din punct de vedere al existenei surselor de iluminat n birouri, a surselor de cldur, a zgomotului, a formatului i a amplasrii mobilierului de lucru, ca i a celorlalte aparate din dotare sau a inexistenei unora dintre acestea. De asemenea, cercetarea se poate axa i pe disfuncionalitile constate n relaiile interumane de la nivelul resurselor umane ale autoritii analizate care, de multe ori, pot produce serioase perturbri activitii acesteia, sugerndu-se, n concluzie propuneri pentru mbuntirea lor.

3.3. Metoda interviului

Efectuarea studiului la nivelul unei autoriti sau instituii administrative va trebui continuat, dup realizarea primelor dou etape ale cercetrii, cea analitic i cea critic, cu o etap caracterizat prin luarea de interviuri, mai nti, a conducerii i apoi, a altor funcionari publici de execuie, dar cu posturi de importan major n 64

Metoda interviului

structura autoritii. n final, dac este posibil, interviurile trebuie s se realizeze cu ntregul corp de funcionari i cu cellalt personal angajat n aparatul autoritii. Metoda interviului se recomand s nu fie folosit din poziia unuia care controleaz sau a unei echipe de inspectori. Receptarea unei asemenea ipostaze poate pune pe muli funcionari s cosmetizeze activitatea i s prezinte o situaie departe de cea real, ceea ce nu este de dorit. De aceea, este important discuia de la om la om, apropierea sufleteasc de ei i de problemele care-i frmnt, prezentarea datelor i informaiilor reale pe care analistul deja le cunoate, mpreun cu msurile de mbuntire, cu informarea de ansamblu asupra activitii i implicit asupra situaiei fiecruia dintre funcionari, ceea ce poate atrage colaborarea lor sincer.

3.4. Metoda sintezei

Analiza sintetic are la baz elementele cercetrii analitice i a celei critice mpreun cu datele rezultate din interviurile tuturor funcionarilor publici. Ea se face, de regul, la nivelul unei autoriti superioare ierarhice celei analizate, de ctre funcionari specializai. Acum pot fi analizate i problemele care privesc coordonarea, legturile pe orizontal i pe vertical, necesitatea mbuntirilor, pn la ce nivel se impun a fi fcute. Astfel, se va analiza dac este necesar s se propun schimbarea conductorului autoritii sau instituiei publice ori dac din informaiile deinute, acesta i-a realizat atribuiile care i reveneau, situaie n care el va fi meninut n funcie. Aceasta fiind i una dintre primele concluzii ale analizei care s-a fcut n cele trei etape, stilul de conducere, care impune i desfurarea sau nu a unei activiti eficiente. De asemenea, n aceast etap, trebuie s se fac propuneri forurilor competente i cu privire la mijloacele materiale i a celor financiare care sunt necesare autoritii sau instituiei administrative analizate. O atenie deosebit este necesar s se acorde i documentelor utilizate n circuitul administrativ, propunndu-se, dac este cazul, o tehnic mult mai eficient de ntocmire a acestora,cea optim, ca i a circulaiei sale la nivelul structurilor interne ale autoritii respective. Un alt punct important al fazei de sintez este analiza relaiilor autoritii administraiei publice cu cetenii, prin serviciile speciale nfiinate sau de persoanele abilitate expres cu asemenea sarcini, a modalitilor prin care acesta informeaz cetenii, transparena sa decizional i nu n ultimul rnd, primirea lor n audien de factorii de conducere.

Metoda sintezei

Metoda experimental

3.5. Metoda experimental

O alt metod, specific tiinei administraiei este metoda cazurilor, sau metoda experimental. Ea const din analiza cazurilor concrete, ce pot avea ca obiect o problem de natur general, ca de pild elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie, determinarea unui plan de urbanism, etc; fie o problem de natur subiectiv, sancionarea unui funcionar public, desfacerea contractului de munc al unui salariat, etc. Cazurile pot fi studiate, analizate i dezbtute mai ales n instituiile de perfecionare a pregtirii funcionarilor publici. Discuiile pot conduce la gsirea mai multor soluii, precum i de a nva s se fac propuneri i o cunoatere mai profund a organizrii administraiei publice. 65

3.6. Metoda prospectiv

n sfrit, este de menionat, sub aspectul cunoaterii teoretice i cercetarea prospectiv sau operaional. Cercetarea prospectiv este o analiz a regulilor i mecanismelor de transfomare a administraiei n msur s dea natere unor noi structuri, unor noi moduri de funcionare, unor noi imagini ale administraiei i ale procesului su de transformare. Prospeciunea este nu att determinarea scenariilor posbilile ale unei administraii, ct modurile de schimbare, moduri care permit trecerea de la o stare iniial a administraiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au selectat. Determinarea acestor moduri de trecere este, ns, subordonat utilizrii unui limbaj, el nseamn s dispunem de concepte, care vor face conversia imaginilor administraiei (n prezent i n viitor) i a proceselor sale de transformare n elemente sau noiuni compatibile. Cu alte cuvinte, prospecia administraiei, nseamn cutarea conceptualizrii fenomenului care s permit s i se reduc complexitatea fr a-i restrnge cmpul social. Cercetarea operaional sau prospectiv poate fi definit ca o metod de observaie a faptelor i de analiz matematic a raporturilor lor, care permite s determine utilizarea eficient a unui numr de mijloace pentru atingerea unui obiectiv, ntr-un context dat. Aceast cercetare prospectiv este i o metod de observare, care acioneaz pe baza unei tehnici specifice de observare a faptelor, folosind n acest sens, analiza matematic. Altfel spus, observarea permite determinarea faptelor respective, iar cercetarea operaional tinde s analizeze raporturile existente ntre fapte. Metoda, prezint, n fond, o cercetare a rentabilitii, uneori, n mod direct i imediat, alteori, n mod indirect, adic, nu la nivelul mjloacelor ci n ansamblul lor. Metoda se caracterizeaz prin construcia unei ierarhii de concepte, n ascensiunea componentelor la nivel de categorii i a catergoriilor la nivel de ansambluri, ale cror funcii sunt precizate i ale cror structuri sunt definite. Ea, ns avantajeaz conceptele prea nguste. 2h

Metoda prospectiv

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986.

66

5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Definii conceptul de metod n tiina administraiei. 2. Prezentai etapele metodologiei tiinei administraiei. 3. Care sunt metodele de cercetare aplicabile tiinei administraiei? 4. n ce const metoda analitic? 5. Descriei metoda experimental. 1.

67

TEM DE REFLECIE

Metoda critica , criteriu eficientei

68

CAPITOLUL VII
Decizia administrativ
Obiectiv general: cunoaterea noiunii de decizie administrativ i a fazelor procesului
decizional n cadrul activitii administraiei publice.

Obiective operaionale: cunoaterea noiunii de decizie administrativ i a trsturilor acesteia; prezentarea categoriilor de decizii administrative; reliefarea principalelor modele de fundamentare a deciziei administrative; prezentarea etapelor elaborrii deciziei administrative; reliefarea efectelor deciziei administrative.

1. Consideraii generale
2. Clasificarea i trsturile deciziilor administrative 3. Modele de fundamentare a deciziilor administrative 3.1. Modelul managerial tradiional 3.2. Modelul politic (incremental) 3.3. Modelele mixte 4. Etapele elaborrii deciziei administrative 5. Participarea cetenilor la procesul decizional al administraiei publice 6. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n administraia public 7. Efectele deciziilor administrative

1. Consideraii generale
Activitatea din sfera administraiei publice se realizeaz prin intermediul unei multitudini de decizii. De la cele mai mrunte sarcini i activiti ale unui funcionar i pn la documentele oficiale semnate de un ministru, conductor sau preedinte de stat, procesul decizional este prezent; el se concretizeaz prin elaborarea i executarea de decizii administrative corespunztoare atribuiilor ndeplinite. 69

Noiune

Etapele procesului decisional

Decizia administrativ este o manifestare de voin a persoanelor sau organelor administraiei, premergtoare aciunilor de ntreprins i prin care acestea opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui scop (obiectiv) sau realizrii unei finaliti. Ea apare numai atunci cnd exist, n planul judecii umane, mai multe posibiliti, metode sau variante adecvate, de a rezolva o problem i urmeaz s se opteze numai pentru una dintre ele, i anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoas. Dac toate soluiile posibile ar conduce la acelai rezultat, problema opiunii, a preferinei pentru o anumit variant, nu ar mai avea sens. n realitate, soluiile difer ntre ele sub multe aspecte, inclusiv n funcie de perspectiva din care sunt analizate i de sistemul de referin ales. Aa se face c, n orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este de preferat soluia X, iar din altul soluia Y etc. n sfera administraiei publice, ca i n alte domenii, deciziile presupun un anumit grad de autonomie a decidenilor. Aceast autonomie are ns un caracter relativ mai pronunat i mai restrictiv, datorit prezenei cadrului normativ n care se deruleaz activitile publice. n principiu, administraia efectueaz o alegere dintre mai multe soluii posibile; dar acolo unde legea stabilete riguros ce trebuie s se ntreprind de ctre persoanele/instituiile publice i care sunt mijloacele concrete de aciune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziii legale. n esena sa, decizia, care sintetic concretizeaz hotrrea de a aciona sau nu ntr-un anumit mod fa de un anumit obiectiv, are la baz un proces decizional ce presupune parcurgerea urmtoarelor etape principale: c stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura intern a administraiei (structura sa), fie pe cea exterioar (orientat i spre satisfacerea interesului general); c culegerea, prelucrarea i analiza informaiilor administrative; c elaborarea de variante alternative i adoptarea deciziei administrative; c execuia i controlul rezultatelor obinute. n practica administrativ, domeniul alegerii poate varia ntre doi poli i anume: absena opiunii (situaie n care decizia nu exist) i alegerea arbitrar (caz n care, de regul, nu s-au respectat nici normele de drept). n aceast situaie, decizia este ilegal i urmeaz s fie retractat de administraie sau anulat n instana judectoreasc. O condiie fundamental, ce se impune n cazul deciziilor administrative, este ca ele s duc la obinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii soluiilor de aplicat s satisfac anumite cerine i anume: 1) alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie; 2) alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri. Aceast cerin deosebete decizia administrativ de celelalte activiti umane i de comportamentele care sunt simple exteriorizri ale impulsurilor interne; 3) alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune, ea rmne o simpl declaraie de intenie. Decizia administrativ are un coninut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul c scopul urmrit este stabilit de puterea politic, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, n bun msur, lsate la alegerea administraiei. n mod normal, ns, aciunea administrativ nu trebuie s se reduc la rolul de executant mecanic al 70

voinei puterii politice; profesionalismul funcionarilor publici permite ca acetia s neleag corect problemele vieii sociale i nu s acioneze pe baza unor automatisme. n practic, de regul, administraia respect concepia puterii politice, exprim i realizeaz voina acesteia. Nu exist decizii administrative pure, deoarece toate aciunile instituiilor publice concretizeaz opiunile efectuate de puterea politic. Relaiile politice se desfoar de fiecare dat n cadrul unui sistem de instituii i organizaii politice, prin mecanismul legturilor directe dintre conductori i condui, pe baza deciziilor politice i a normelor juridice. n acest context, este relevant constatarea dup care, dei administraia public, identificat ntr-un anumit sens cu birocraia, este subordonat puterii politice i implicit ideologiei partidului (coaliiei) aflat la conducerea unei societi. Pe plan mondial, anii 80 au evideniat o cretere fr precedent a rolului birocraiei n viaa economico - social. Patru instituii unite: economia, electoratul, guvernul i birocraia formeaz un cerc nchis al interaciunii dintre politic i economie. Alegtorii evalueaz performana economiei i i exprim satisfacia sau insatisfacia fa de partidul aflat la putere. Pe de alt parte, guvernul i birocraia (n.n. administraia public) stabilesc instrumentele de politic economic, care afecteaz starea economiei i modul de utilizare a acestora. Un specialist japonez, Micho Muramatsu afirma n anul 1982 c birocraia i birocraii au devenit actori politici. Puterea birocraiei a crescut foarte mult, exercitnd o influen major n sistemele politice ale rilor puternic industrializate, mai ales n sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenate de birocrai, acetia fiind implicai n ntregul proces legislativ i deinnd controlul asupra informaiilor. Ei sunt consultai n toate fazele procesului decizional i sunt membri ai diferitelor consilii (staffuri). n rile cu democraii tradiionale Italia, Germania, S.U.A. separarea politicienilor de elit de birocraii de carier s-a produs nc de la sfritul secolului al XIX lea. n principiu, scopurile celor dou categorii sunt identice subordonndu-se asigurrii creterii economice, dar difer mijloace-le concrete de aciune. Ascensiunea birocraiei n societate a dus la apariia tipului de stat birocratic, ncepnd cu anul 1980, caracterizat de: c dezvoltarea sectorului public n economie; c creterea birocraiei, att ca numr de personal ocupat, ct i ca sistem de organizare i comportament; c dependena i subordonarea economiei aproape n totalitate, fa de instituiile publice care stabilesc strategiile de dezvoltare. n condiiile statului birocratic, crete considerabil gradul de autonomie al administraiei publice, se limiteaz aria competenei de alegere a agenilor economici, ct i responsabilitatea pentru deciziile luate de acetia. Apare ns urmtorul paradox: partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluat de stat sau de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflect n stabilirea constrngerilor bugetare ale agenilor economici i, prin aceasta, tolerarea risipei transpus n diminuarea dramatic a eficienei i generalizarea penuriei de resurse. n prezent, procesul decizional n administraia public este extrem de complex, iar organele abilitate n acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul creterii rolului birocraiei n economie i societate, este necesar ca 71

funcionarul public de carier s adopte n mod operativ deciziile i s urmreasc execuia lor. Pentru a reduce erorile n materie decizional, este necesar cunoaterea i respectarea urmtoarelor cerine de ordin empiric: 1) c cel care decide poate imita pe ali funcionari. Este un mod uor i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii, care nu sunt identice; 2) c decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile similare precedente. ns ntr-o asemenea situaie, este necesar ca funcionarul public s aib discernmntul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. n acest fel, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor publice; 3) c cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar reuita acestei metode este asigurat, numai dac exist o similitudine ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar; 4) c decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i perspicacitii, transformnd administraia public ntr-o veritabil art. Dei, aceste caliti nu asigur bazele tiinifice necesare actului administrativ, ele pun n eviden capacitatea funcionarului public de a anticipa evoluia proceselor economice, politice i sociale i de a aciona n consecin. Decizia administrativ are un caracter complex, dar esena sa rmne satisfacerea drepturilor i intereselor cetenilor. Acionnd cu prioritate n interesul general, decizia administrativ rmne n cadrul legalitii. Scopul interesului public pe care este chemat administraia public s-l satisfac, constituie totdeauna un element de legalitate al deciziilor administrative.

2. Clasificarea i trsturile deciziilor administrative

Deciziile administrative se clasific dup urmtoarele criterii: 1. dup importan; 2. dup gradul lor de generalitate; 3. dup gradul libertii de apreciere; 4. dup msura cunoaterii probabilitii efectelor; 5. dup operativitatea lor; 6. dup formele pe care le iau. 1) Criteriul importanei ine seama de poziia juridic pe care o ocup instituia sau autorul n ierarhia administrativ: ministru, director general, director, etc. Astfel, funcionarii de conducere sunt preocupai de finalitate, funcionarii medii de resurse i personalul subordonat, de executarea material a deciziilor. Astfel se explic de ce majoritatea deciziilor sunt concepute i pregtite de ctre funcionarii situai la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru ndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluie este eficient, deoarece funcionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele administraiei. Criteriul importanei instituiei sau autorului care adopt decizia este folositor, i nu al importanei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat n practic. Nu exist o nsemntate n sine: ceea ce este important pentru un funcionar sau un colectiv, din cauza scopului propus, poate s nu prezinte nici un interes pentru alt funcionar sau colectiv, dac urmresc realizarea unui obiectiv diferit. 72

Clasificarea deciziilor administrative

2) Dup gradul lor de generalitate, deciziile se clasific n generale (abstracte) i individuale. Decizia abstract servete drept temei pentru alte decizii i exercit influene profunde asupra realitilor administrative; deciziile individuale au un coninut precis i servesc unui singur obiectiv bine definit din administraia public. 3) Deciziile administrative pot fi clasificate dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar aceast libertate se exercit n cadrul i n conformitate cu prevederile actelor normative. Aadar, competena administraiei de a decide este stabilit i limitat de lege. 4) Dup msura cunoaterii probabilitii efectelor, deciziile se clasific n: c decizii n condiii de certitudine, atunci cnd fiecare aciune conduce n mod invariabil la un anumit rezultat specific; c decizii n condiii de risc, atunci cnd fiecare aciune conduce la un rezultat dintrun ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat fiind cunoscut; c decizii n condiii de incertitudine, atunci cnd fiecare aciune este de natur s produc un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat nefiind cunoscut. 5) Dup operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate n spontane i pregtite. Primele se bazeaz pe intuiie, inspiraie de moment, pregtirea profesional i experiena celui care decide; ele sunt justificate n cazurile de urgen ca singura procedur operativ. Este de dorit, ns, ca deciziile spontane care prezint o anumit importan pentru activitatea instituiilor publice, s fie evitate i nlocuite cu decizii temeinic documentate i pregtite. 6) Criteriul formelor deciziilor. Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o regul fundamental n activitatea administraiei, deoarece contribuie la funcionarea eficient i raional a mecanismului administrativ. Respectarea formelor deciziilor le asigur acestora un caracter unitar i aceeai metodologie de aplicare, indiferent de natura instituiei publice i localizarea teritorial; numai n acest mod, ele sunt cunoscute n detaliu de funcionari i mresc randamentul activitii pe care o desfoar. Pe plan mondial, dezvoltarea formalitilor nejustificate constituie un fenomen care sa amplificat n mod continuu, astfel nct guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a simplifica formele administrative. n anumite cazuri, formele sunt utilizate de funcionari, pentru a-i spori libertatea de apreciere i de a-i declina rspunderea; ele constituie un adpost al administraiei mpotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale. Cu toate acestea, ele reflect i o latur conservatoare a administraiei, putnd deveni un obstacol n analiza diversitii cazurilor, generate de complexitatea vieii sociale. De aceea, trebuie combtut exagerarea n domeniul formelor. Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Aceast procedur permite administraiei s se informeze asupra consecinelor unei eventuale activiti, sugerndu-i modaliti de aciune. Anumite condiii se refer la forma deciziei nsi sau sunt posterioare deciziei. n general, decizia administrativ trebuie s fie scris, datat, semnat, nregistrat i dac are caracter normativ i produce efecte juridice n exterior, urmeaz s fie adus la cunotina cetenilor, prin publicare. Decizia administrativ prezint o serie de trsturi caracteristice, i anume: colegialitatea, coerena, autoritatea. a) Colegialitatea. n principiu, decizia administrativ este adoptat de un organ impersonal, ns, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex n 73

care intervin numeroi funcionari. Administraia lucreaz n colectiv, pentru c orice decizie cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri i contradicii. Ea utilizeaz activitatea n colectiv, ntruct garanteaz caracterul complet al acesteia i ia n considerare interesul public. Totodat, colegialitatea asigur impersonalitatea i anonimatul necesare aciunii administrative. n administraia public, accentul se pune pe sarcini i nu pe funcionarii care le ndeplinesc. Marile realizri administrative sunt impersonale i ele reflect permanena administraiei, pe cnd funcionarii se schimb. n acest sens, John Galbraith este de prere c din toate alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie s dispar prezumia realegerii, pentru a nu obinui candidaii la nesfrit cu funcia deinut, pentru a nu-i familiariza cu cerinele birocraiei publice, n numele avantajelor conferite de experien. Impersonalitatea apr pe funcionari de eventualele presiuni pe care o aciune personalizat ar putea s le antreneze. Ea l investete cu o autoritate exterioar, ce i confer prestigiu social. b) Coerena. Reprezint caracteristica principal a deciziei administrative. Fiind ntemeiat pe deciziile anterioare i pe cerinele sociale actuale, decizia administrativ constituie legtura dintre trecut, prezent i viitor a politicii administrative. Coerena activitilor din administraia public se situeaz la un nalt nivel calitativ, pentru a rspunde cerinelor tot mai mari ale populaiei. c) Autoritatea. Const n competena de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Dei prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumit conduit subordonailor si, el trebuie s in cont de propunerile acestora i s le recunoasc valoarea. O asemenea relaie de autoritate este relativ, deoarece superiorul o poate accepta ntr-un caz i o poate contesta n alte situaii. Ea nu produce efect, dect dac superiorul este de acord cu propunerile subordonatului i semneaz decizia. n toate cazurile, subordonatul trebuie s tie c decizia a fost adoptat pentru un scop anume, la care i el trebuie s se asocieze, chiar dac personal, are anumite reineri. De cele mai multe ori, superiorul este acela care influeneaz conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului s se ntemeieze mai ales pe calitile sale personale. Numai astfel, el i poate convinge subordonaii c opinia sa este cea mai just, neutiliznd autoritatea dect n caz de dezacord. Din momentul n care a fost adoptat, decizia administrativ este influenat de factorul juridic i de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice. n plus, dreptul delimiteaz competenele instituiilor publice, precizeaz condiiile n care acestea funcioneaz i reprezint o barier mpotriva exagerrilor birocratice. La rndul su, factorul temporal influeneaz calitatea execuiei deciziei i exprim dinamica acesteia. Timpul reprezint intervalul contient dirijat ntre primirea sarcinilor i executarea lor, el constituie o garanie esenial a procedurii administrative i determin o aciune raional. Cu toate acestea, nu este indicat prelungirea exagerat a timpului de gndire, deoarece reflect evitarea rspunsurilor i atitudinea necorespunztoare fa de sarcinile administraiei. Este necesar alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficiena muncii administrative.

3. Modele de fundamentare a deciziilor administrative

O mare parte a activitii managerilor din administraia public const n elaborarea i adoptarea deciziilor. n principiu, luarea deciziilor n administraia public const n a 74

alege dintre diferite alternative i mijloace de ndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaie. Procesul decizional se bazeaz pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiional, modelul politic i modelele mixte.

3.1. Modelul managerial tradiional

Modelul managerial tradiional este un rezultat al ncercrilor timpurii de a introduce profesionalismul n administraia public. Ideea de profesionalism are la baz, pe de o parte, distincia ntre administraie i politic, introdus de Woodrow Wilson n 1897, iar pe de alt parte, concepia lui Max Weber despre birocraie i nevoia de raionalitate n cadrul proceselor de luare a deciziei. Acest model ncearc s formeze administratorii n direcia lurii deciziilor ntr-o manier ct mai eficient, economicoas i eficace. O posibil cale de ndeplinire a acestor obiective o reprezint construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare i competen. Managerul este ajutat s aleag ntre soluii alternative aflate n competiie prin: c reducerea numrului de alternative care trebuie luate n considerare; c reducerea numrului de valori implicate n evaluarea alternativelor; c transmiterea cunotinelor necesare pentru luarea deciziei n mod raional; c furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, n vederea unei alegeri corecte dintre acestea. Specializarea este modalitatea principal de reducere a numrului de alternative pe care un admnistrator le ia are dou moduri principale de manifestare: ntre instituiile publice i n interiorul lor. 1. Specializarea pe jurisdicii ntre instituiile publice acord unei agenii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din inspectoratul colar judeean nu se preocup de problemele de protecie public aflate sub jurisdicia inspectoratului judeean de protecie civil. Ei nu compar valoarea social a activitilor din programele pe care le administreaz cu cele ale programelor administrate de alte agenii. 2. Specializarea se manifest i n interiorul instituiilor. Unii funcionari publici vor formula politici, programe i reglementri, n timp ce alii se vor preocupa de aplicarea lor n practic. Chiar dac cele dou aspecte sunt strns legate, persoana care se ocup de aplicarea programelor i reglementrilor poate s aleag ntre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puin nu n mod oficial), cu privire la scopul reglementrii sau asupra programului de politici publice. De asemenea, specializarea limiteaz setul de valori pe care un funcionar public le ia n considerare atunci cnd alege ntre diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcionarii publici trebuie s fie preocupai de satisfacerea interesului general al societii, att ct este posibil n cadrul limitat al autoritii lor. Deciziile care sunt luate n anumite instituii sunt, n general, conforme cu sistemul de valori existent n cadrul organizaiei. Totui n administraia public din ara noastr s-a constatat c, ori de cte ori conductorii politici ncearc s promoveze msuri/opiuni contrare acestor valori instituionale, ei se lovesc de rezisten din partea personalului. Un alt element care limiteaz marja de opiuni disponibile factorilor de decizie l reprezint natura ierarhic a instituiilor publice. Autoritatea funcionarilor publici 75

Modelul managerial tradiional

Etapele modelului managerial tradiional

este definit n mare msur prin poziia lor n ierarhia instituiei. Capacitatea de decizie crete pe msur ce poziia pe scara ierarhic se mbuntete. Totui, ierarhia limiteaz responsabilitatea oficialilor i i foreaz s defineasc valorile cu care lucreaz. Acesta nu nseamn c managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. ns, pe msur ce se avanseaz pe scara ierarhic, crete confruntarea cu alegerea ntre valori i opiuni concurente, conjunctur care creeaz o doz sporit de conflict. ntr-o anumit msur, se poate aprecia c specializarea i ierarhia tind s acioneze n comun pentru limitarea autoritii. Astfel, specializarea limiteaz autoritatea de jurisdicie (ca n formulri de tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se ntmpl n biroul/serviciul A). La rndul su ierarhia limiteaz autoritatea managerial (n formulri de tipul Nu fac eu regulile). n consecin, ierarhia permite, chiar oblig factorii de conducere s defineasc i s limiteze seturile de valori care ncadreaz activitatea subordonailor. Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exact a factorilor i a informaiilor care trebuie luate n considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin ns structura limitat a formularelor standard, ns acesta este unul din preurile care se pltesc pentru simplificare. n fine, aplicarea modelului managerial tradiional este condiionat de competena tehnic a factorilor decideni de a lua decizii raionale eliberai de orice influen politic. Modalitatea prin care s-a rspuns acestei cerine a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson. Sistemul de merit a fost vzut ca un mijloc de obinere a competenei profesionale. Competena profesional consta n nelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaiilor i ndeplinirea atribuiilor ntr-o manier eficient. Constrngerile impuse de modelul managerial tradiional au influenat dezvoltarea culturilor organizaionale la nivelul instituiilor publice. Prin urmare, instituiile i stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficien, eficacitate), iar organizarea activitii i recrutarea personalului se realizeaz n spiritul reflectrii valorilor respective. Modelul tradiional de luare a deciziilor se deruleaz prin urmtoarele etape caracteristice: 1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme; 2. explorarea i elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme; 3. prevederea tuturor consecinelor semnificative ale fiecrei strategii alternative i estimarea posibilitilor de producere a acestora; 4. alegerea strategiei care rezolv problema n maniera cea mai eficient i la costul cel mai redus. n calitate de trstur dominant a modelului tradiional, raionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaional i a soluiilor practice utilizabile de ctre instituiile publice. Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick i Lyndal Urwick s-a concretizat n formula alctuit din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniialele corespund unor principii de organizare valabile n interiorul oricrei instituii administrative: P- corespunde noiunii de Planning (planificare), cu o viziune global asupra sarcinilor administraiei; 76

O- provine de la Organizing (organizare) care vizeaz organizarea subdiviziunilor n interiorul administraiei; S- de la Staffing, respectiv modul n care este asigurat conducerea, semnificnd organizarea statelor-majore n diferitele servicii; D- de la Directing (direcionare), care se refer la modalitatea de luare a deciziilor i criteriile avute n vedere, la nivelul fiecrui compartiment. n general, se numete cercetarea procesului decizional; CO- de la Coordinating (coordonare), care desemneaz studiul interrelaiilor din interiorul unei instituii administrative i dintre instituii administrative de acelai grad; R- de la Recruiting care const n metodele i criteriile utilizate pentru selecia corespunztoare a funcionarilor publici; B- de la Budgeting (bugetare), care reprezint transpunerea n termeni bugetari, finanarea i evaluarea costurilor. n practic, utilizarea modelului managerial tradiional se lovete de urmtoarele dificulti: 1. formularea insuficient de clar a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pdurilor fotilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine n contradicie cu atribuiile ocoalelor silvice care vizeaz protejarea i ntrirea fondului forestier; 2. lipsa coordonrii i a specializrii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea ntre instituiile guvernamentale este slab, altfel spus, nu tie stnga ce face dreapta. Motivul l constituie faptul c instituiile opereaz n sfere diferite, cu obiective i intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituie s se afle ntr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alt instituie, este destul de mare i are urmri asupra bunului mers al activitii. De exemplu, programele de protecie a mediului dintr-o zon montan se pot afla n conflict att cu proiectele de dezvoltare, ct i cu cele privind construirea caselor de vacan n zona respectiv. 3. dificultatea evalurii costurilor totale ale unui anumit program; ntotdeauna exist costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercit un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat. 4. gradul ridicat de teoretizare i abstractizare a modelului care duce la apariia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile n practic.

3.2. Modelul politic (incremental)

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezint o alternativ viabil fa de modelul tradiional, considerat nerealist i inoperant de ctre unii critici. Argumentele aduse n favoarea modelului politic au n vedere caracterul realist i reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituiilor publice. Meritul principal al acestui model const n eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice. Aceast ambiguitate este o caracteristic a societilor pluraliste i reprezint preul necesar pentru edificarea consensului i meninerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulri vagi, neclare ale obiectivelor e ndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a ntreprinderilor proprietate de stat poate veni n contradicie cu cel de protecie social. Dac procesul privatizrii este definit etap 77

Modelul incremental

cu etap are ca efect reducerea numrului de personal, suportul colectivitii scade, imaginea autoritii publice se nrutete, clasa politic aflat la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrai public va recurge la aciuni lente, fr aspecte spectaculoase, astfel nct numrul de instituii sau persoane deranjate/afectate s fie ct mai redus. Prin urmare, modelul politic accentueaz necesitatea ca funcionarii publici s rspund cerinelor comunitii, s fie reprezentativi pentru clasa politic i s consulte cetenii n elaborarea deciziilor administrative. Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susin reciproc i urmresc simplificarea i concentrarea problemelor. Modelul se bazeaz pe analiza unui numr restrns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente i pe cercetarea de echip, fiecare ocupndu-se de o anumit component a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenai ntr-un proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas cu pas i cu schimbri graduale. Avantajul principal al acestui model este acela c evit soluiile radicale i rspunde prompt nevoilor ceteanului. Modelul are numeroase dezavantaje i anume: 1. are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegtorilor, partidele politice evit schimbrile radicale n elaborarea programelor de guvernare. n final, decizia se poate concentra n minile unui grup restrns de persoane cu funcii nalte, pierzndu-se o caracteristic important a acestui model, i anume, asigurarea reprezentativitii prilor interesate. 2. aplicarea modelului poate duce la obinerea de rezultate neprevzute la nceput i chiar total nedorite. Cauza principal o constituie tocmai urmrirea cu pai mici i leni a unor obiective definite neclar. 3. aplicarea cu succes a modelului necesit un nivel ridicat de stabilitate social, de cultur a negocierii i de maturitate a clasei politice, condiii greu de ndeplinit pentru rile centrale i est-europene, inclusiv Romnia.

3.3. Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele i dezavantajele celor dou modele anterioare au reinut atenia teoreticienilor o perioad ndelungat de timp. n anii 70, cercettorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obinut prin combinarea celor dou abordri anterioare. Soluia lui Etzioni sugereaz ntr-o prim faz cutarea variantelor alternative, urmat apoi de explorarea n detaliu i analiza celei mai interesante. Aceast abordare nglobeaz inovaia (absent n modelul politic) i nu impune condiionrile stricte le modelului tradiional. Totui, n anii 70 cel mai neobinuit model mixt, a fost elaborat de March i Olsen. Acetia susineau c luarea deciziilor nu este un proces raional, iar nivelul de nelegere a problemelor i de anticipare a raporturilor dintre actorii implicai n procesul decizional nu poate fi obinut n realitate. Acest model a fost etichetat drept modelul coului de gunoi (garbage can model). Astfel, March i Olsen susin c posibilitile de decizie nu sunt altceva dect o cutie de gunoi n care participanii la procesul decizional arunc diversele probleme i soluii. Coninutul coului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataate celorlalte cutii aruncate, precum i de viteza cu care este colectat

Modele mixte

78

gunoiul. Folosirea metaforei coul de gunoi a fost intenionat, pentru a sugera lipsa de raionalitate existent adeseori n procesul decizional. Adepii acestui model au ncercat s accentueze c uneori obiectivele de ndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluii improvizate, fr o fundamentare tiinific i influenate de aspectele personale ale relaiilor dintre managerii instituiilor publice. Or, majoritatea situaiilor impun un nivel mai ridicat de ordine i rigurozitate n alegerea i analiza variantelor de rezolvare.

4. Etapele elaborrii deciziei administrative

Etapele elaborrii deciziei

La elaborarea unei decizii se parcurg urmtoarele faze (etape): 1. iniierea proiectului de decizie; 2. pregtirea proiectului de decizie; 3. evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea; 4. adoptarea deciziei. 1. Iniierea proiectului de decizie Atunci cnd se cerceteaz geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa i funcionarii sau organele care au determinat iniierea sa. Dup adoptarea deciziei, faza iniierii proiectului aparine trecutului. De aceea, pentru a gsi originea unei decizii importante, uneori trebuie urcat departe pe scara timpului. Sunt dese cazurile n care, n administraia public o propunere se traduce n via dup ce a fost respins de mai multe ori n decursul vremii. Un proiect abandonat n multe rnduri ca fiind neoportun, este adaptat n cele din urm, n timp ce alte propuneri ateapt la rnd. n majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administraiei care este direct interesat n satisfacerea cerinelor actuale i mai puin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcioneaz lent i echilibrul care se stabilete ntre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendin de schimbare este neutralizat, iniiativa proiectului de decizie vine din afara instituiei publice. Iniiativa poate aparine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor eminente ori celor subordonate, organizaiilor obteti etc. Iniiativa organelor superioare rezult din adoptarea unui act normativ, a crui executare implic sarcini sau msuri tehnico-organizatorice pentru instituiile subordonate. i acestea din urm pot iniia elaborarea unor decizii n cazurile prevzute de lege sau cnd activitatea lor ori a organului superior solicit o reglementare n care este necesar s se implice. Organizaiile obteti i cetenii determin iniierea unor decizii administrative prin cereri, sesizri i reclamaii. Imediat ce se recunoate existena unei probleme i necesitatea soluionrii sale, intervine iniiativa administraiei. Pentru ca aceast iniiativ s fie eficient, ea trebuie s ating un anumit nivel al structurii administrative. Indiferent ce organ manifest iniiativa, ea se explic prin aceea c, la un moment dat, anumite cerine sociale solicit s fie satisfcute de ctre administraia statului. 2. Pregtirea proiectului de decizie Reprezint cea mai important faz a procesului decizional. Ea are un caracter dinamic i intern, referindu-se la aciunea participanilor la procesul decizional. n aceast faz, este precizat coninutul deciziei, fapt care influeneaz strategia i 79

Iniierea deciziei

Pregtirea deciziei

mijloacele concrete de aciune, n vederea realizrii unui anumit scop; ca atare, ea se desfoar pe mai multe etape: a) determinarea obiectivului deciziei. n general, obiectivele i mijloacele se stabilesc de ctre instituiile publice, iar ulterior se fixeaz prioritile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate ntruct, la timpul lor, au trebuit s cedeze locul altora, considerate urgente; astfel c, atunci cnd le-a venit din nou rndul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate. Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaz, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie ndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmrete, astfel, un anume scop. Odat precizat, scopul trebuie s ntruneasc o larg adeziune. Este posibil, ns, s se stabileasc o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odat ce a fost nfptuit, constituie punctul de plecare pentru urmtoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximaie, probabilitile de realizare i termenele de execuie. Obiectivele trebuie s aib un caracter concret i administraia este cea care evalueaz problemele i stabilete mijloacele de aciune. b) documentarea sau informarea. Aceasta asigur cunoaterea exact a situaiei reale n domeniul n care urmeaz a fi adoptat decizia. n acest scop se constituie un sistem informaional, capabil s furnizeze date complete i corecte privind realitile economico-sociale, n care intervine decizia administrativ. Chiar dac, n anumite cazuri, informaiile se ntemeiaz pe supoziii, deciziile nu se pot elabora n acelai mod. Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese ntr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaiile pot fi prezentate i sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informaiile verbale urmeaz a fi comunicate clar i concis. Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic i un altul care se refer la starea de fapt. Documentarea teoretic are un caracter general; ea implic o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, tiinific i tehnic). Informarea politic privete cunoaterea programului politic al Guvernului, n problemele legate de proiectul de decizie care urmeaz a se elabora. n plan social, se culeg toate informaiile necesare despre contextul elaborrii proiectului. Este necesar i o informare juridic, deoarece funcionarii publici implicai n procesul decizional, trebuie s aib suficiente cunotine n domeniul menionat. De asemenea, o informare tiinific i tehnic, n proiectul de decizie, asigur utilitatea, valoarea i reducerea cheltuielilor administrative. Documentarea privind situaia de fapt are un caracter special; ea trebuie s asigure o informare complet i exact n domeniul realitilor sociale n care se pregtete o nou decizie. O documentare incomplet sau deformat asupra realitii, determin adoptarea unor decizii eronate. c) analiza materialului documentar. n aceast etap, elementul important const n interpretarea datelor selecionate. n mod normal, interpretarea trebuie s fie obiectiv, dar n practic un oarecare subiectivism exist ntotdeauna. ntregul material informativ este prelucrat prin inducie, deducie, analiz critic, sintez n scopul stabilirii semnificaiei fiecrui document i a posibilitilor aciunii ce urmeaz a se realiza.

80

Pe lng analiza tuturor elementelor implicate, se recomand s se stabileasc semnificaia i consecinele aciunii acestora, factorii umani implicai n apariia i manifestarea lor, locul, timpul i cauzele care le-au produs. d) elaborarea proiectului de decizie. n aceast etap, se procedeaz la o operaie de evaluare a ansamblului i a evoluiei situaiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avnd un grad diferit de probabilitate. Este de dorit ca proiectul unei decizii importante s cuprind o expunere de motive, n care s se prezinte, att avantajele, ct i dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alctuite de organele prevzute n actele normative sau, n lipsa unor prevederi legale, de organele i compartimentele desemnate de instituia care decide. 3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea Evaluarea i studierea variantelor proiectului de decizie revin n sarcina conductorului instituiei, precum i rspunderea pentru aceste operaiuni. Actul deliberrii este precedat de dezbateri, n care se apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a proiectului de decizie. n cazul n care se propun, pentru rezolvarea aceleai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfctoare ori sau strecurat interese personale sau de grup care influeneaz rezultatul deliberrii. n orice deliberare, se au n vedere urmtoarele elemente: delimitarea ntinderii analizei i identificare normelor tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n materia care face obiectul proiectului de decizie; stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dac nu este prevzut n actele normative; determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor tiinifice necesare, precum i a datelor concrete n situaii similare; utilizarea unei tehnologii adecvate deliberrii. edinele n care se delibereaz trebuie pregtite i convocate n termen util, transmindu-se persoanelor (membrilor) implicate n aceast activitate, textul proiectelor de decizie, mpreun cu materialele utilizate la ntocmirea lor. Fr furnizarea la timp a documentaiei, membrii forului decident nu cunosc coninutul proiectelor de decizie i nu-i pot exprima poziia n legtur cu acestea. n necunotin de cauz, membrii colegiului de analiz se pot ralia la opiniile celorlali, fiind prejudiciat nsui actul deliberrii. Evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie i deliberarea sunt realizate cu eficien, dac organul decident este alctuit din membri temeinic pregtii profesional, capabili s analizeze problemele dificile care se pun n activitatea administraiei publice. 4. Adoptarea deciziei Adoptarea deciziei constituie un drept i o obligaie ale conducerii. Atitudinea de nehotrre, a conducerii, prejudiciaz activitatea subordonailor, atunci cnd o decizie este indispensabil pentru funcionarea lor. O conducere eficient se poate nela n adoptarea deciziilor sale, dar atunci cnd mprejurrile o cer, ea decide cu orice risc i i asum aceast rspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebit, care ia n considerare: condiiile interne i externe, practica experimental i rezultatele anterioare. 81

Evaluarea variantelor decizionale

Adoptarea deciziei

Din punct de vedere procedural i al metodelor operaionale, pentru ca adoptarea unei decizii s fie fundamentat tiinific, este necesar s se respecte urmtoarele principii: a) principiul definiiei. Se poate adopta o decizie eficient, dac problema care urmeaz a fi soluionat este precis definit, stabilindu-se exact coninutul acesteia i ce anume trebuie rezolvat. O problem insuficient cunoscut sau eronat determinat nu poate fi soluionat n mod adecvat. De modul n care este stabilit problema esenial depinde, n cea mai mare msur, soluia adoptat. Fr determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a cror combatere se urmrete i fr nlturarea aspectelor superficiale ale activitilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit. b) principiul justificrii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luat pe baza unor motive temeinic studiate, care o justific n faa tuturor, astfel nct oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, s ajung la aceeai soluie sau la una apropiat. c) principiul identitii. La adoptarea deciziilor este necesar s se analizeze ca faptele implicate s aib aceeai semnificaie cu faptele de referin (cu baza de date) i s nu fi primit, ntre timp, alte interpretri. n cazul acesta, exist riscul de a se lua o decizie care, n alte situaii, ar fi dat rezultate eficiente, dar n condiile date este necorespunztoare. n concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanele de loc i de timp, toate mprejurrile care pot modifica datele problemelor i natura soluiilor, pentru ca identitatea deciziei s rmn neschimbat.

5. Participarea cetenilor la procesul decizional al administraiei publice

La nivelul admnistraiei publice locale, ideea participrii cetenilor n procesul guvernrii are profunde semnificaii, deoarece deciziile administraiei au cel mai vizibil impact asupra oamenilor; n plus, aportul cetenilor la dezvoltarea comunitii se obine mult mai uor, dac administraia i dorete, cu adevrat, aceasta. Prin urmare, administraia local trebuie s-i educe cetenii n rolul de participani activi la procesul de guvernare, nu numai n perioada campaniei electorale. ntr-o comunitate local, unde administraia i cetenii sunt parteneri aflai n dialog permanent asupra problemelor curente, administraia local va fi pregtit: s mprteasc informaiile ntr-o manier onest, complet i clar; s ofere cetenilor posibilitatea de a-i exprima opiniile i de a influena deciziile administraiei ntr-un mod corect i deschis; s ncurajeze cetenii s profite de aceste posibiliti; s se angajeze n explicarea argumentelor i a raiunii care a stat la baza lurii unei anumite decizii administrative. La rndul lor, cetenii vor nelege drepturile i ndatoririle pe care le au n comunitatea n care triesc i vor fi pregtii s lucreze ntr-o manier constructiv, alturi de reprezentanii administraiei publice locale. Implicarea cetenilor n problemele comunitii este o noutate, care ar trebui s fie susinut i promovat, chiar de autoritile locale. n fond avem de a face cu o adevrat provocare pentru aceste autoriti, capabile s se angajeze ntr-un asemenea 82

demers. Astfel, att primarul, ct i cei aflai n echipa sa, precum i funcionarii publici care lucreaz cu publicul, ar trebui s-i exprime angajamentul pentru participarea ceteneasc sincer, clar i n mod frecvent. Este adevrat cu nu toi cei din administraia local sunt convini c participarea ceteneasc este necesar sau potrivit. Aceasta nu este o problem neobinuit. n fiecare ar, reprezentanii administraiei au roluri dificile i pretenioase, dar neleg c exist multe obstacole n realizarea acestor lucruri. Cteodat, reprezentanii administraiei se pot ntreba dac implicarea cetenilor chiar va fi eficient ,dac cetenii de rnd pot nelege cu adevrat problemele existente i pot contribui la realizarea celui mai bun plan. Participarea ceteneasc pare s fie unul dintre obstacolele care i mpiedic n exercitarea funciei lor. Exprimarea unor astfel de dubii reflect, de fapt, natura uman. Dar democraia este ntrit atunci cnd reprezentanii administraiei locale, nu numai c accept dar i ncurajeaz participarea ceteneasc. Participarea ceteneasc nu este numai responsabilitatea reprezentanilor administraiei. Cetenii au i ei responsabiliti. Ideea de baz este aceea c, atunci cnd administraia local planific s fac ceva care afecteaz drepturile sau interesele oricrui cetean, administraia ar trebui s informeze cetenii despre aceste planuri. Primria ar trebui s continue s furnizeze informaii, pn ce planul este ndeplinit. Cu ct administraia local planific s dezvolte aceste planuri, responsabilitatea ceteanului este s acorde atenie informaiilor pe care i le furnizeaz administraia. Responsabilitile cetenilor pot fi sintetizate astfel: _ s observe ce face administraia local i n ce scop; _ s fie pregtii s i aduc aportul cnd administraia planific s fac ceva ce poate s le afecteze interesele; _ s abordeze reprezentanii administraiei cu o atitudine pozitiv; _ s manifeste interes n a nelege problemele, incluznd constrngerile n ceea ce administraia poate s fac; _ s-i exprime interesele i ideile clar i complet; _ s lucreze constructiv cu oficialii administraiei locale, pentru a gsi i implementa soluii satisfctoare pentru ambele pri. Esena acestor idei de participare ceteneasc este o comunicare bidirecionat de la administraie ctre ceteni i de la ceteni ctre administraie. O bun comunicare ntre administraie i ceteni necesit timp i bani, dar se regsete n ncrederea i nelegerea public. Comunicarea n dou sensuri pretinde ca cetenii s aib avantaje din oportunitile prezentate, s fie informai despre ceea ce se ntmpl n localitatea lor i s-i poat exprima punctele de vedere personale. n S.U.A. pn la mijlocul anilor 60, cele mai multe informaii din domeniul administraiei nu erau accesibile cetenilor. Astfel, un cetean care cuta o informaie trebuia s vad dac acea informaie exista i unde era stocat; apoi, trebuia s-i conving pe cei responsabili s furnizeze informaia. Cetenii aveau acces la informaie numai dac: _ administraia nu prevedea informaia ca fiind confidenial; _ ceteanul trebuia s aib un motiv ntemeiat pentru a solicita o asemenea informaie. ncepnd cu anii 60, s-a schimbat optica administraiei cu privire la difuzarea de informaii publicului. Toate informaiile au devenit publice, cu excepia cazurilor n care administraia ar putea aduce un motiv serios, pentru ca respectivele informaii s 83

nu fie publice. Multe administraii din Europa de Vest au o legislaie asemntoare n aceast privin. Sub incidena cadrului normativ, multe informaii se distribuie n mod gratuit. Acestea se pot referi la: modul cum este organizat i cum funcioneaz administraia; serviciile publice pe care le furnizeaz administraia comunitii; regulile, regulamentele i hotrrile care afecteaz drepturile cetenilor; cnd au loc ntlnirile corpurilor legislative (Consiliul judeean i cel local); planurile departamentelor administraiei i de natur financiar. Participarea ceteneasc n procesul decizional al administraiei publice se realizeaz prin urmtoarele instrumente: ntlniri publice, audieri publice i dezbateri publice. ntlnirile publice sunt cele mai flexibile i mai informale modaliti de realizare a schimbului de informaii dintre administraie i ceteni. O ntlnire public este caracterizat printr-un schimb activ de idei. Scopul organizrii acesteia este deteminat de necesitatea discutrii unei probleme i a soluiilor posibile de rezolvare, informarea cetenilor asupra inteniilor comunitii i a planurilor autoritilor locale. Audierile publice sunt de obicei mult mai formale dect ntlnirile publice. O audiere public este caracterizat prin ascultarea atent a oficialilor alei. Ea se organizeaz atunci cnd administraia are un plan, se ocup de campania de informare public i intenioneaz s fac un angajament. Aceasta ar trebui s fie organizat nainte ca administraia s semneze o aprobare pentru o construcie nou sau nainte ca primria s admit un buget propus spre aprobare consiliului local. n acest context, o audiere public permite cetenilor interesai s-i exprime punctele de vedere asupra planurilor aproape finalizate i permite reprezentanilor administraiei s aud punctele acestora de vedere i s aprecieze dac planul necesit modificri de ultim moment. Termenul de dezbatere public a fost folosit n ara noastr pentru a descrie o ntlnire public care ofer o oportunitate formal pentru un schimb de informaii. De exemplu, dezbaterile publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de informaii pe tema bugetelor planificare ale primriei. ntr-un sistem democratic, administraiile locale folosesc comitetele consultative ceteneti i grupurile operative pentru a furniza consiliilor locale/judeene i primriilor, opinii de dezvoltare legate de aspecte ct mai diferite. Grupurile Consultative Ceteneti (G.C.C.) sunt o modalitate important folosit de ctre administraia local de a angaja cetenii n procesul de guvernare i de a-i informa n permanen despre schimbrile survenite n structura nevoilor publice n perioadele dintre alegeri. Constituirea unei G.C.C. necesit costuri nsemnate i de aceea trebuie s existe argumente pertinente care s-i susin activitatea. ntre acestea se pot invoca urmtoarele: G.C.C.-urile cresc nivelul i calitatea implicrii cetenilor n activitatea administraiei locale, n felul acesta construindu-se canale de comunicare ntre cei care conduc i cei condui, bazate pe ncredere, fapt care contribuie la consolidarea societii civile; constituie o modalitate concret i vizibil care demonstreaz angajamentul administraiei fa de comunitate; reprezint un mecanism de aducere a opiniilor comunitii n procesul decizional al administraiei publice; 84

 contribuie la sporirea dialogului dintre administraie i cetean, dintre legislativ i executiv. Un G.C.C. poate fi nfiinat oricnd administraia are o sarcin de ndeplinit care necesit consultarea cetenilor. Administraia trebuie s defineasc sarcinile pe care le va ndeplini grupul consultativ, ci membri va avea acesta, cum se va face selecia lor i ct timp vor lucra (de regul, ntre 1-5 ani). Membrii unui G.C.C. sunt voluntari. Ei ar putea fi selectai de ctre administraie, alei de electorat sau chiar dintr-un alt grup consultativ. Uneori, membrii de nscriu singuri nr-un astfel de comitet, contacteaz administraia ca rspuns la un anun al acesteia pentru un loc vacant sau pentru a-i declara dorina de a servi. Membrii trebuie s fie confirmai de ctre administraie printr-un angajament formal. Aceste grupuri pot avea activitate permanent i temporar. Cnd o administraie local nfiineaz un G.C.C., documentul de nfiinare va preciza i modalitatea n care vor fi alei membrii si. Ei trebuie s aib o reputaie bun de onestitate i dreptate i s acioneze pentru realizarea misiunii grupului. G.C.C.-uri diferite necesit diferite tipuri de membri. Cteva corpuri consultative ar trebui s fie reprezentative pentru o mai mare parte a comunitii. De exemplu, un G.C.C.care asist la procesul de planificare al comunitii sau un G.C.C. care acord asisten n cadrul unui program pentru tineri, ar trebui s aib reprezentani ai tuturor membrilor comunitii. Alte G.C.C.-uri ar trebui s includ membri specializai, avnd anumite abiliti. De exemplu, un comitet consultativ pe buget sau finane, ar trebui s includ membri cu abiliti reale n domeniile financiar, contabil, informatic, n administrarea afacerilor. Indiferent de tipul grupului consultativ la care particip, membrii nu trebuie s primeasc nici o remuneraie pentru activitatea prestat. Este important ca ntr-un grup consultativ, s se realizeze rotaia membrilor. Astfel, timpul unui membru poate fi limitat, de la unu la cinci ani. Rotaia membrilor prezint urmtoarele avantaje: fortific membrii echipei; reduce probabilitatea ca grupul s fie fracionat i prtinitor; ofer oamenilor experien, prin activitile pe care le desfoar n cadrul unui grup. Corpurile consultative voluntare sunt o surs de influen n comunitate i n funcionarea administraiei locale. Ele nu trebuie privite ca instrumente ale nici unui grup de interes, fie politic, fie etnic, aparinnd comunitii. Alegerea persoanelor potrivite pentru un grup consultativ reprezint o activitate de o responsabilitate deosebit; dac nu sunt gsite persoanele potrivite, care nu-i ndeplinesc n mod corespunztor atribuiile, atunci activitatea grupului eueaz i se materializeaz ntrun adevrat eec. Participarea cetenilor n procesul decizional al administraiei publice locale este necesar n: procesul bugetar, planificarea investiiilor, dezvoltarea economic local. ntr-o societate ideal, bugetul administraiei locale este un document mai curnd previzionat. Veniturile anului bugetar curent nu sunt foarte diferite de cele ale anului bugetar ncheiat: n mod similar, evoluia cheltuielilor de-a lungul ctorva ani bugetari, va aduce o imagine relativ clar a cheltuielilor anului curent i a celui viitor. Prin urmare, bugetul va corespunde viziunii i necesitilor comunitii, programului de investiii i strategiei generale de dezvoltare a acesteia. n acest context, att administraia ct i cetenii tiu la ce s se atepte, iar participarea poate fi mai uor integrat procesului de planificare bugetar. n realitate, procesul de elaborare a 85

bugetului este mult mai puin predictibil. Atunci cnd nsi administraia are dificulti n a lua decizii pentru viitor, ca urmare a aciunii unor factori exteriori, participarea ceteneasc n luarea acestor decizii este foarte dificil. ns chiar ntr-o asemenea situaie, cetenii sunt n msur s fie informai despre bugetul administraiei, iar n elaborarea acestuia trebuie s se in seama i de prerile cetenilor, pentru a se identifica nevoile prioritare. Cetenii pot veni cu idei utile, depsre ceea ce se poate ntreprinde cu eforturi financiare mai sczute, ntr-o manier raional i eficient. De asemenea, fiind inui la curent cu privire la activitatea administraiei, cetenii ar aduce mai puine critici aparatului administrativ. Se poate afima c rile cu o democraie naintat sunt interesate s difuzeze informaiile despre buget i s implice cetenii n dezbateri publice pe aceast tem. Motivul principal este acela c, transparena i participarea public fac administraia mai stabil i mai eficient. n plus, ntr-o democraie stabil, administraia local are nevoie de ncrederea i participarea cetenilor, din urmtoarele motive: 1. participarea public permite oficialilor responsabili s tie dac este bine ceea ce fac i dac cetenii sunt mulumii de prestaia lor; 2. att aleii locali (primarii i consilierii) ct i funcionarii publici numii, vor dori s-i pstreze posturile. Or, ntr-un sistem democratic, dac reprezentanii administraiei pierd ncrederea oamenilor, ei nu mai sunt votai la viitoarele alegeri; 3. administraia local depinde de resursele financiare ale cetenilor, n calitate de contribuabili; or, dac acetia consider c, pe de o parte, presiunea fiscal este tot mai mare, iar pe de alt parte banii publici nu sunt cheltuii ntr-o manier raional, vor avea dou ci de atac: sancionarea celor vinovai prin neacordarea votului n alegeri sau practicarea evaziunii fiscale. Invers, dac cetenii cred n procesul planificrii bugetare, ei vor avea bunvoina de a-i plti impozitele i taxele i i vor exprima ncrederea n administraie, prin susinerea acesteia. Odat ce administraia local a fcut un angajament pentru implicarea cetenilor n procesul bugetar, un pas care ar trebui fcut imediat, este nfiinarea unui comitet consultativ al cetenilor. Acesta poate s informeze populaia cu privire la procesul bugetar i s participe la procesul de elaborare al deciziilor la nivel local. Rolul Comitetului pentru Buget nu este o copie a muncii departamentelor primriei ori a Consiliului local, dar ofer o perspectiv diferit- cea a ceteanului informat i preocupat- cu privire la veniturile i cheltuielile administraiei. Dintre atribuiile acestui comitet se pot meniona urmtoarele: studierea proiectului de buget i a anexelor acestuia i formularea de observaii i propuneri; n cazul n care administraia are un plan strategic, cruia i este subordonat bugetul, comitetul poate s-l revad i s recomande posibile schimbri; evaluarea impactului economic i social al deciziilor de natur fiscal- bugetar; monitorizarea procesului de execuie bugetar; cutarea de oportuniti privind educarea i informarea publicului asupra problematicii bugetare; selectarea i analiza recomandrilor i propunerilor cetenilor legate de buget. n rile cu democraii avansate, un Comitet Consultativ Cetenesc este format din 915 membri voluntari; o parte dintre acetia ar trebui s aib cunotine de specialitate (n contabilitate, finane, informatic etc.). Restul membrilor echipei ar trebui s fie reprezentani ai sectoarelor importante ale comunitii, ca de exemplu, educaia, sntatea, transporturile, dezvoltarea carierei etc. Este important s fie desemnai voluntari bine calificai care dispun de timp i energie pentru a se ocupa de 86

problemele bugetare. Mai mult, membrii ar trebui s fie persoane a cror integritate s nu le pemit s urmreasc profitul personal din acest angajament. De asemenea, ar trebui ca membrii s lipseasc de la acele discuii sau sarcini n care ar putea exista un conflict de interese. Administraia local care trateaz cu seriozitate aceste probleme, va fi respectat de comunitate pentru introducerea acestor standarde. Membrii Comitetului Consultativ nu au o treab uoar de fcut; probemele pe care le au de abordat sunt dificile i controversate, iar munca n echip necesit mult timp. Pe de alt parte, persoanele care lucreaz ca voluntari ar putea s aib ca motivaie urmtoarele argumente: o ntrunire a comitetului de buget se bucur de un anumit prestigiu; membrii comitetului neleg mult mai bine problemele fiscal- bugetare ale comunitii; pensionarii pot s fac parte din aceast echip, din dorina de a-i ocupa mai bine timpul liber; unii oameni consider ca o adevrat recompens, faptul de a lucra ntr-un grup de ceteni informai care au diferite abiliti i cunotine; munca ntr-un comitet consultativ permite educarea membrilor acestuia cu privire la procesul guvernrii, mai ales atunci cnd adimnistraia este deschis i transparent; unii oameni doresc s ntreasc idealurile democratice ale comunitii, doresc s dea un exemplu bun celorlali, sunt onorai s-i ajute comunitatea i sunt convini c experiena ctigat i va ajuta n viitor. Cetenii se pot implica i n procesul de planificare al investiiilor. Programul de investiii cuprinde diferite proiecte n legtur cu: starea drumurilor, furnizarea agentului termic, reeaua de ap, sistemul de salubritate, parcuri i coli. Proiectele de investiii influeneaz, de obicei, calitatea vieii oamenilor, vin n ntmpinarea nevoilor oamenilor de la aspecte legate de furnizarea hranei pn la cele de adpost. Este pe deplin justificat, ca n planificarea investiiilor viitoare precum i n procesul de extindere al unor servicii, colectivitatea s fie consultat. Aceasta nu nseamn c, dac se manifest o puternic cerere din partea populaiei pentru un proiect de interes particular, acesta ar trebui inclus n programul de investiii al comunitii locale. Sunt multiple aspecte de natur tehnic, economic, financiar i juridic, ale planificrii investiiilor care necesit consultarea de experi. Cu toate acestea, cetenii pot s ajute la definirea nevoilor, stabilirea prioritilor i s sprijine procesul schimbrii. Dac oamenii sunt exclui din procesul consultrii, administraia nu i va ndeplini responsabilitile ca partener al cetenilor i acest lucru va avea efecte negative, care pot fi enumerate astfel: scade ncrederea n aparatul administrativ, acesta fiind element esenial n procesul democratic; intensific obieciile acestora care se opun planului sau deciziei; creaz probleme politice reprezentanilor alei n autoritile locale; contribuie la amplificarea rezistenei, n cazul eventualelor tentative de cretere a impozitelor i taxelor, care ar putea fi utilizate n finanarea unui proiect/program. Or, oamenii au dreptul s tie dac administraia are de gnd s foloseasc banii contribuabililor sau s contracteze o datorie n numele comunitii. Aceast chestiune este important, mai ales dac planul de investiii programat va solicita ajustarea impozitelor i taxelor. Ct de devreme este posibil, n decursul acestui proces, administraia ar trebui s-i informeze pe ceteni, cu privire la inteniile sale i, totodat, s le asculte opiniile. 87

Cetenii trebuie s se implice i n dezvoltarea economic a comunitii. Dezvoltarea economic este procesul prin care administraia local i/sau comunitatea, bazat de grupuri, administreaz resursele existente i intr ntr-un angajament de parteneriat cu sectorul privat, n vederea crerii de locuri de munc i pentru a stimula activitile economice ntr-o zon economic bine definit. Prin procesul dezvoltrii economice, comunitatea local i poate administra mai bine resursele proprii i poate spori nivelul de bunstare al locuitorilor si. n timp ce dezvoltarea economic este un proces pe termen lung, pe termen scurt se pot ntreprinde aciuni concertate de promovare a investitorilor locali, stimularea parteneriatului public-privat pentru dezvoltarea afacerilor, crearea de noi piee de desfacere. Un punct forte al dezvoltrii economice descentralizate, este acela c oamenii sunt mai legai de viaa comunitii. Astfel, la nivel local se pot cuantifica mult mai bine nevoile comunitii, iar n virtutea sentimentului de identitate local, cetenii sunt direct interesai ca localitatea n care triesc s se dezvolte tot mai mult, pentru c i acetia vor tri mai bine. Implicarea cetenilor n planificarea strategic a dezvoltrii economice i informarea lor permanent despre evoluia proiectelor i rezultatele obinute, constituie premisa asigurrii suportului cetenilor n aciunile comunitii; n plus, cetenii au sentimentul c sunt direct interesai n dezvoltarea comunitii. Implicarea cetenilor n procesul de planificare i de realizare a strategiei necesit mai mult dect o simpl participare a doar uneia dintre pri, a reprezentanilor ntregii comuniti. Astfel, este necesar s se in cont de varietatea de grupuri interesate n procesul de dezvoltare economic, dar i de motivul pentru care acetia sunt interesai. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comerciani, bancheri, investitori, operatori imobiliari, proprietari, reprezentani ai oficiului forelor de munc, grupuri orientate spre protecia mediului, precum i reprezentani ai comunitii care vor suporta consecinele impactului dezvoltrii. Un alt grup de interes important n dezvoltarea economic local este cea mai mare regiune economic din care face parte comunitatea. O parte a procesului de comunicare pe problema dezvoltrii economice din contextual actual al Romniei, este nelegerea planurilor economice i inteniilor la nivel local. Aceasta ar trebui s fie o parte a informrii bazate pe nivelul de planificare economic a comunitii. Ar fi ideal, ca obiectivele economice de la nivel local s fie stabilite cu aportul comunitii. O comunitate poate s propun planificarea strategic a dezvoltrii economice, din raiuni diverse, cum sunt urmtoarele: implementarea unui singur proiect, ca de exemplu, atragerea unor investitori sau dezvoltarea turismului; rezolvarea unor probleme specifice, ca de exemplu, atragerea comunitii fa de nchiderea unor instalaii importante sau a unor uzine; elaborarea unei strategii de dezvoltare pe termen lung a ntregii comuniti. Elementul cheie este acela ca administraia local s recunoasc faptul c dezvoltarea economic reprezint o iniiativ a comunitii. Acest lucru este bine realizat atunci cnd comunitatea este mobilizat, att n realizarea, dar i n implementarea programului. Dezvoltarea economic solicit o participare activ a tuturor grupurilor de interes, de la oameni de afaceri, la liderii comunitii. Toi acetia trebuie angajai pe deplin n procesul de elaborare al strategiei, dar i n implementarea acesteia.

88

6. Modaliti de mbuntire administraia public

procesului

decizional

Literatura de specialitate susine c mbuntirea proceselor de luare a deciziilor se bazeaz pe crearea unui mediu favorabil care maximizeaz potenialul uman pentru a atinge performana. Aceast recomandare se poate ncadra cu uurin n funciile generale ale managementului unei instituii, att publice ct i private. Observaia care se impune este aceea c managementul din sectorul public se confrunt cu mai multe piedici dect managementul din sectorul privat, atunci cnd ncearc s-i ndeplineasc funciile. Realizarea unui mediu adecvat punerii n valoare a potenialului uman se bazeaz pe o succesiune de etape i anume: structura problemei care trebuie rezolvat; ordonarea obiectivelor i a motivaiilor, n vederea stabilirii prioritilor; mbuntirea calitii alternativelor propuse decidentului; creterea calitii informaiilor disponibile i a felului n care acestea sunt prezentate; preocuparea permanent pentru mbuntirea pregtirii profesionale a factorilor de decizie i a personalului implicat n judecata profesional. Termenul judecat profesional este folosit ntr-o manier variat i are urmtoarele caracteristici: 1. judecata care evit conflictul de interese. Este vorba de conduita profesional care nu are voie s fie influenat de interese sau loialitate fa de tere pri; 2. judecata bazat pe educaie. Exist situaii ca n cazul planificrii arhitecturii urbane, n care fore ale pieei pot influena, dac li se permite, rezultatul unor judeci profesionale. n aceste cazuri, rezultatele pot duce la soluii total greite, cum ar fi distrugerea unor cldiri cu valoare istoric, din dorina de a se construi sediul unei bnci; 3. judecata bazat pe autonomia profesional. Asupra anumitor decizii se pot manifesta influene care s atenteze la autonomia profesional; de exemplu, refuzul unor companii de asigurri de a ncheia asigurri medicale considerate indispensabile de ctre medici i care-i pune n ipostaza de a nu-i practica meseria n condiii legale; 4. judecata bazat pe puterea discreionar a persoanei care ia decizia de a depi limitele impuse de regulament. Exist situaii n care decizia este lsat, n anumite limite, la latitudinea decidentului. Acesta trebuie s elaboreze o judecat profesional asupra situaiei care i este adus la cunotin, ca de exemplu decizia de a prelungi ajutorul de omaj pentru un solicitant; 5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea i analiza informaiei disponibile; alegerea soluiei optime i monitorizarea continu a metodologiei de introducere a coreciilor necesare; 6. judecata este de calitate, corect i bazat pe experiena practic a celor care decid. Practica ajut la ntrirea capacitii de diagnoz corect i la rapida adaptare la realitile din teren. Spre deosebire de judecata profesional, judecata neprofesional nu folosete structuri i mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignor incertitudinea mediului i erorile intuiiei pe care se bazeaz n mod exagerat; este prtinitor i lipsit de obiectivitate, influenat de informaii nerelevante i confund faptele cu valorile.

89

7. Efectele deciziilor administrative

Efectele deciziei administrative sunt consecinele pe care aceasta le genereaz prin simplul fapt al adoptrii sale. Astfel, ca urmare a adoptrii, decizia devine obligatorie pentru toi aceia crora li se adreseaz. n consecin, funcionarii urmeaz s-i realizeze activitatea profesional, n conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sanciuni asupra celor care nu se conformeaz prevederilor sale. De asemenea, decizia beneficiaz de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate fi executat de administraia public prin proprii ageni (servicii publice, for public), utiliznd, dac este necesar, mijloace de constrngere (material), pentru a anihila rezistena celor interesai. n cazul n care decizia se dovedete ilegal sau inoportun, administraia poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilateral, fr s fie necesar consimmntul prilor. Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, ncetinite sau accelerate, prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activitii i structurii administraiei. Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative l constituie spiritul rutinier. Lipsa iniiativei, absena operativitii pot paraliza o decizie administrativ. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuie) pot prejudicia eficiena i dinamica deciziei. Eficiena unei decizii administrative se bazeaz pe prevederea i calcularea efectelor pe care le genereaz i care pot fi directe i indirecte. Efectele directe. Din momentul n care a fost adoptat decizia, dreptul administrativ pune capt deliberrilor i clarific problemele prin rezolvarea lor n practic. Pentru unii, decizia adoptat reprezint confirmarea punctului lor de vedere. Pentru alii ea nltur anumite incertitudini i ndoieli. Indiferent de situaie, decizia este obligatorie, chiar i pentru cei care o consider greit. Nu este suficient unirea celor dou elemente, nelegerea i voina, pentru ca decizia s produc efecte. Mai este necesar, ca cei care adopt decizia s fie convini c aceasta corespunde i satisface cerinele vieii sociale. O decizie administrativ cuprinde elemente omogene i eterogene. Excesul celor din urm, duneaz echilibrului i stabilitii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele ateptate, fiindc prin coninutul lor descurajeaz aciunea. Deciziile eronat concepute au efecte slabe i nu par aplicabile. Este de preferat s se ating un obiectiv mai modest, dect s se eueze spre unul irealizabil. n alte cazuri, deciziile nu se aplic, pentru c ntre timp, ele nu mai corespund realitilor sociale, devenind inutile. Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcionarii care decid, autoritile publice i administraiile. Ele reflect rspunderea asumat de cei care au luat o anumit decizie. n calitate de autori, ei vor apra decizia respectiv, cutnd s-i asigure eficiena pentru ca aceasta s produc toate efectele. Decizia administrativ produce efecte indirecte i asupra autoritilor publice superioare: Parlamentul, Guvernul. Ea clarific uneori scopurile politice i , la un nivel superior, concepiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezid n limitarea posibilitilor de a recurge, n mod repetat, la decizii de acelai gen. n acest domeniu este inutil o varietate de instrumente care s reflecte dinamica vieii sociale. 90

Efectele deciziei

Efectul indirect asupra instituiilor publice const n consolidarea, modificarea sau chiar desfiinarea unora dintre ele. Incidena asupra populaiei, depinde de modul n care aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participrii cetenilor la activitatea administraiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv fa de decizia administrativ. Efectele unei decizii administrative sunt influenate de modul de execuie a acesteia, deoarece se ridic problema organizrii raionale i eficiente a resurselor materiale, umane i financiare. Pentru executarea corespunztoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandri i anume: separarea ndeplinirii unei decizii, de celelalte aciuni ale administraiei; orice executare urmeaz s se integreze n structura de ansamblu a administraiei; o bun executare depinde de experiena i cunotinele n materie ale funcionarilor publici; executarea operativ a deciziei, deoarece orice ntrziere poate avea efecte duntoare, dup cum i graba aduce prejudicii; executarea este mai facil, atunci cnd decizia se integreaz n cadrul tradiional al activitilor administrative sau poate fi mai dificil dac impune inovaii n materie. n primul caz, ceea ce influeneaz execuia, este rutina funcionarilor, iar n cel de-al doilea caz, lipsa lor de curaj. Execuia unei decizii se mpletete cu activitatea de control, care verific att derularea procesului decizional, ct mai ales, rezultatele obinute. Controlul furnizeaz informaii necesare n elaborarea deciziilor viitoare i, n fond, marcheaz dinamica deciziei administrative.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004.

91

9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de tiina administraiei, Editura CERMA, Bucureti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia local i integrarea european, Editura "All Beck", Bucureti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ partea special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj Napoca, vol. I i II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Definii decizia administrativ. 2. Clasificai deciziile administrative n funcie de gradul lor de operativitate i dup msura cunoaterii probabilitii efectelor. 3. Artai principalele modele de fundamentare a deciziei administrative 4. Descriei modelul politic de elaborare a deciziilor administrative. 5. Care sunt fazele elaborrii unei decizii administrative? 6. Descriei etapa pregtirea proiectului de decizie. 7. Care sunt efectele deciziei administrative?

92

TEM DE REFLECIE

Initierea deciziei , adoptarea deciziei

93

CAPITOLUL VIII
Controlul administrative

Obiectiv general: cunoaterea rolului, obiectivelor, formelor i metodelor de control

administrativ.

Obiective operaionale: reliefarea rolului i necesitii controlului n administraia public; identificarea i prezentarea obiectivelor controlului administrativ; cunoaterea principalelor modele de fundamentare a deciziei administrative; prezentarea formelor i metodelor de control administrativ; reliefarea efectelor controlului administrativ.

1. Necesitatea i obiectivele controlului administrativ 2. Organizarea controlului administrativ 3. Metode de control 4. Efectele controlului administrativ

1. Necesitatea i obiectivele controlului administrativ

Controlul reprezint una din componentele activitii de administrare sau conducere i este nelipsit, ca atare, n sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaz n activitatea de administraie i semnific mijlocul prin care se analizeaz modul cum organele administrative i ndeplinesc sarcinile. ntr-una dintre accepiunile sale, controlul const n observarea, constatarea sau stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile i sesizarea organelor competente. n esena sa, controlul vizeaz mbuntirea rezultatelor dintr-un anumit sector, nlturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii i de etaloane de msur, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui s fie. Necesitatea controlului este strns legat de modul n care se deruleaz procesul decizional. Astfel, prin control se verific n mod nemijlocit, cum se ndeplinesc deciziile administrative, se iniiaz noi demersuri i se corecteaz eventualele disfuncionaliti. 94

Noiune

Necesitatea controlului rezult din nsi natura lui, fiind o activitate contient ce urmrete scopuri multiple, ns, pentru aceasta, controlul trebuie s satisfac urmtoarele condiii: 1. s fie nfptuit chiar de conductorii instituiilor sau compartimentelor administrative, ntruct funcia de control este inseparabil de funcia de conducere. Eficiena controlului asigur eficiena conducerii. n acest sens, funcionarii de conducere trebuie s efectueze un control permanent, deoarece nu implic ntreruperea activitii celor controlai i nici cheltuieli suplimentare; 2. controlul trebuie efectuat la locul realizrii activitii, spre a putea verifica modul de lucru i rezultatele concrete ale activitii. Controlul din birou sau prin consftuiri nu poate ajunge la o informare precis cu privire la starea de fapt, la descoperirea deficienelor n activitate sau a abaterilor de la dispoziiile legale. i controlul de la centru, prin rapoarte i dri de seam este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesit chiar ele o confruntare cu realitatea; 3. funcia de control trebuie s fie realizat de un personal temeinic pregtit profesional, capabil s analizeze n mod judicios aspectele pozitive i negative ale activitii verificate i s propun soluii privind mbuntirea rezultatelor obinute. Controlul nu se rezum, din acest motiv, la o singur inspecie formal, ci implic o contribuie nemijlocit a organului de control la rezolvarea problemelor instituiei publice; 4. asigurarea regularitii controlului i a caracterului su sistematic. Dac verificarea se efectueaz periodic, conducerea poate lua msuri, nainte ca deficienele s se amplifice, prevenind apariia consecinelor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin ndrumri corecte, iar atunci cnd se constat metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor instituiilor administrative; 5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectueaz controlul nu se poate limita, doar la simple constatri, fr a propune soluii de ndreptare a situaiei, atunci cnd se descoper deficiene. Este de dorit ca funcia de control s contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se mpletete cu aciunea de organizare a executrii sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie s propun soluii concrete, n scopul remedierii deficienelor constatate; 6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al constatrilor i msurilor adoptate; controlul trebuie s fie obiectiv, imparial i s nu denatureze situaia constatat. n acelai timp, controlul trebuie s fie complet, s semnaleze att aspectele negative, ct i pe cele pozitive; 7. asigurarea integralitii controlului; astfel el urmeaz s cuprind toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci i resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dac atenia trebuie focalizat nspre compartimentele ineficiente, aceasta nu nseamn neglijarea celorlalte, care n lipsa unei verificri a activitilor pot comite erori; 8. controlul trebuie s aib un caracter organizat. nainte de nceperea controlului este necesar examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmeaz a fi verificat (procese verbale, rapoarte informative, sesizri, reclamaii, dri de seam, statistici etc.), precum i studierea actelor normative, inclusiv instruciunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activitii din trecut, deficienelor constatate i msurilor ntreprinse de organul de control anterior. Pe baza acestor documentri, se ntocmete un plan operativ de control, pentru fiecare instituie n parte, n care sunt prevzute: obiectivele cu caracter general i 95

Obiectivele controlului administrative

particular; perioada n care urmeaz a fi controlat; modalitile de control i durata verificrii. Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel: descoperirea i evidenierea celor mai adecvate metode de lucru n administraia public, pentru a fi generalizate; stabilirea cauzelor care frneaz activitatea i propunerea de msuri pentru nlturarea lor; verificarea modului n care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la dispoziia instituiilor publice pentru nfptuirea funciilor organizatorice; verificarea ndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administraia public, n raport cu volumul resurselor consumate; cunoaterea comportamentului personalului administrativ, n vederea aprecierii corecte a contribuiei acestuia la optimizarea activitii din administraie. n temeiul constatrilor controlului, conducerea poate proceda la o alt organizare a activitii, la promovarea elementelor valoroase i la adoptarea de msuri adecvate fa de cei care nu-i ndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dac activitatea i structura administraiei sunt eficiente i pe msura sarcinilor primite.

2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, n problema organizrii controlului, este rolul special al acestora de a observa evoluia situaiei sau a strilor de fapt, cu scopul adoptrii de soluii necesare pentru mbuntirea activitii controlate. n plus, aciunile de control i implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de funcia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie s se in seama de urmtoarele cerine: 1) orice conductor al unei instituii publice trebuie s-i exercite atribuiile de control, att n ceea ce privete activitatea funcionarilor din subordinea sa, ct i n privina rezultatelor aciunii organului administrativ, n ansamblu. 2) apropierea compartimentului organizatoric care ndeplinete funcia de control, de personalul din conducere capabil s ia msuri de remediere, n scopul diminurii distanei dintre constatarea fcut i msura luat. 3) operaiunea de control i ntocmirea anterioar a rapoartelor de activitate s se realizeze de funcionarii publici independeni care nu rspund direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de ctre acetia nu ofer o garanie de apreciere obiectiv a activitii din instituia respectiv. n plus, ele ar putea s nu corespund pe deplin realitii i s fie excesiv de optimiste. 4) controlul nu este exonerat de orice rspundere. Controlorul trebuie s rspund personal, dac nu constat la timp o situaie care trebuie remediat i dac nu efectueaz o analiz complet i obiectiv a mprejurrilor de fapt. ns, controlul nu poart rspunderea, n totalitate, pentru modul n care sunt aplicate soluiile. 5) persoanele care efectueaz controlul trebuie s aib capacitate profesional deosebit, competen i caliti personale. Ele trebuie s ocupe, sub raport organizatoric, o poziie care s le faciliteze misiunea i s nu le-o ngreuneze. Aceast poziie poate fi stabilit innd cont de dou criterii principale, i anume: primul criteriu privete rspunderea i subordonarea controlorului fa de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie s poarte rspunderea pentru starea de fapt existent, pentru a pstra caracterul obiectiv al constatrilor sale; 96

 al doilea criteriu l constituie modul n care calitatea activitii controlorului influeneaz cariera lui personal; dac salarizarea i promovarea depind de promptitudinea i precizia informaiilor acumulate sau de eficiena activitii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa material trebuie s depind de eficiena muncii sale. 6) la stabilirea volumului controlului, trebuie s se in seama de faptul c amplificarea exigenei, fa de activitatea administraiei, atrage n mod necesar, creterea calitii i a numrului organelor de control. Fr un numr suficient de organe de control, nu se poate analiza ntreaga activitate a administraiei. Totodat, din raiuni de ordin economic, nu este de dorit un numr prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administraiei, iar pe de alt parte ar frna activitatea acesteia. 7) n fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesar coordonarea aciunilor de control, efectund verificarea simultan a tutror compartimentelor instituiei publice i realizndu-se nsemnate economii de timp i de resurse. La raionalizarea activitii de control, aduce o contribuie important organizarea sistematic a acestuia, favoriznd munca n echip, dar i autocontrolul fiecrui funcionar.

3. Metode de control
Diversificarea activitilor n administraia public a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel: 1) Dup momentul soluionrii unei probleme n administraie i metodele utilizate pentru analiza caracterului su raional i eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent i posterior. n cadrul controlului prealabil, decizia administrativ nu poate fi adoptat, dect dac verificarea atest c sunt ndeplinite condiiile legale. Aceast form de control are un caracter preventiv i prezint avantajul c, evit comiterea unor neregulariti. Dezavantajul su const n ngreunarea procedurii administrative. Controlul concomitent se practic n acelai timp cu derularea activitii n administraie, dar el este dificil de realizat i se ntlnete mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizat, n mod obinuit, n administraie. El las posibilitatea realizrii iniiativei i activitii n seama organelor administrative i stimuleaz rspunderea acestora pentru aciunile efectuate. Riscul controlului posterior rezid n faptul c, uneori, poate interveni cu ntrziere. 2) Dup cum se anun sau nu data efecturii controlului (prin diverse metode), acesta poate fi prevzut (anunat) i inopinat (neanunat). Controlul prevzut (anunat) urmrete, att descoperirea erorilor n activitatea dintr-o instituie public, ct mai ales, analiza profund a activitii realizate. Aceast metod corespunde cerinelor unui control de tehnic administrativ. Controlul inopinat are drept scop surprinderea i evidenierea deficienelor organului verificat i a neregulilor existente n activitatea acestuia. El reprezint un avertisment pentru funcionari, n sensul c oricnd pot fi controlai, astfel nct s nu svreasc abateri n activitatea lor. Necesitatea unor asemenea aciuni inopinate poate s apar n unele domenii din administraie, atunci cnd un fenomen oarecare trebuie urmrit dup modul cum se manifest zilnic; de exemplu, verificarea modului n care sunt primii cetenii n instituiile publice i le sunt rezolvate problemele. 97

Metode de control administrative

O asemenea metod nu se recomand, atunci cnd se urmrete o analiz n profunzime a activitilor administrative. Pentru ca verificarea s fie eficient, este mai raional ca i funcionarii, ale cror aciuni urmeaz a fi controlate, s fie informai despre aspectele supuse examinrii; astfel, ei pot s reflecteze asupra problemelor analizate i s conlucreze la efectuarea verificrii, pregtind materiale i documente necesare sau formulnd propuneri privind mbuntirea activitii. Chiar dac sunt prevenii asupra controlului, funcionarii pot ncerca s nlture deficienele existente, dar problemele pe care le rezolv administraia sunt att de complexe, nct anunarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaiei de fapt. 3) Dup metodele utilizate i care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eantioane i unul exhaustiv. n controlul pe eantioane se examineaz cazuri individuale care se generalizeaz, pe cnd n cel exhaustiv se studiaz toate elementele domeniului analizat. n controlul ehaustiv, acesta i concentreaz atenia asupra unui singur compartiment, se creaz condiii pentru o analiz aprofundat i rapid. Dar n acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituiei controlate i nu se poate analiza multilateral problema studiat. De aceea, numai n cazul unei abordri ample i complexe a problemelor de specialitate, conducerea instituiei publice poate lua o decizie corect. 4) O alt clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, difereniaz: efectuarea controlului la faa locului, de cel pe acte sau pe dosar. Controlul la faa locului prezint avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcionarii a cror activitate se analizeaz. Prin aceast metod, controlorul colecteaz diferite detalii, fr s obin o vedere de ansamblu i s poat compara diferitele detalii, ca n cazul examenului pe dosar. La controlul pe acte, se solicit instituiei verificate s nainteze documentele care permit s se aprecieze conformitatea activitii cu baza de referin a analizei. Aceast metod este lent, antrennd un schimb de coresponden, cereri complementare, precizri etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare i o apreciere inexacte. 5) Controlul se mai poate realiza: n mod unilateral sau n contradictoriu. Controlul unilateral se realizeaz fr participarea funcionarului a crui acrivitate este analizat. Este o metod autoritar, cu efect de intimidare, n care nu se cer explicaii i nici funcionarul controlat nu-i formuleaz aprarea. Controlul contradictoriu nseamn confruntarea opiniilor i se realizeaz cu participarea funcionarului a crui activitate este analizat. n aceast metod democratic, se favorizeaz eficiena controlului, evitnduse erorile de interpretare i deduciile eronate. Riscul const n aceea c se ofer prilejul unor funcionari abili sl deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor fa de avantajele prezentate. 6) Controlul mai poate fi efectuat: n mod liber sau dirijat dup normele procedurale. n organizarea controlului exist o anumit doz de libertate, pe care controlorul o are, n reunirea elementelor ce-i permit s-i formuleze poziia. Metoda controlului liber permite o investigare mai supl i face posibil descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea s le pun n eviden. Metoda controlului dirijat respect procedura n materie i ofer mai multe garanii de reuit activitii realizate. 7) Alte metode de control mai sunt: 98

_ controlul individual - exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat n echip; _ controlul de materialitate - care privete verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili; _ controlul de regularitate - care asigur confruntarea elementului supus verificrii cu o norm sau cu o regul juridic; el se refer, n general, la actele juridice i la operaiuni financiare; _ control de rentabilitate - care depinde de metodele contabile utilizate i are un caracter sintetic, atunci cnd vizeaz bunuri i activiti al cror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a ndeplini misiunea stabilit; _ controlul de eficien - implic probleme de apreciere a activitilor i rezultatelor care pot fi comparate ntre ele; el include o anumit dificultate, deoarece rezultatul, obinut prin diferite procedee, nu se poate evalua ntotdeauna n cifre (ca la controlul de rentabilitate).

4. Efectele controlului administrativ

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare i efecte derivate. Efectul primar al controlului administrativ const n stabilirea unei aprecieri de conformitate. Astfel, dac n aprecierea pe care o face organul de control, rezult concordana dintre activitatea administraiei cu ceea ce se atepta de la ea, nseamn c aceasta funcioneaz normal. Punerea n eviden a neconcordanelor produce efecte derivate, al cror scop este restabilirea conformitii, ntre ceea ce trebuia s fac administraia i ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menionm: transmiterea constatrilor organului competent, n scopul de a lua msuri pentru remedierea deficienelor semnalate; publicarea constatrilor, avnd ca scop informarea opiniei publice; n acest mod, funcionarii pot s se conformeze cu normele de referin, pentru a-i desfura activitatea mai eficient. n mod practic, concluziile controlului sunt dezbtute n instituia administrativ supus verificrii, formulndu-se, dac este cazul, obieciuni i propunndu-se msuri pentru mbuntirea activitii; autocontrolul const n aciunile ntreprinse de ctre organul de control, pentru a restabili conformitatea i pentru a remedia deficienele, prin propriile sale decizii. ntruct controlul urmrete respectarea normelor juridice, rezultatul su const n conformarea Administraiei cu aceast stare i cu aplicarea legii de ctre toi funcionarii publici. Controlul se deruleaz ntr-o succesiune logic de operaiuni, fiind urmat de aciunea de evaluare care finalizeaz ntrgul demers al verificrii. Aceasta din urm se soldeaz, fie cu analiza impactului activitii de control asupra administraiei fie cu aprecieri, reflecii sau dezbateri cu caracter public. n vederea realizrii acestui scop, se ine cont de urmtoarele raiuni: 1) raiuni de eficien. Activitatea de control urmrete ca administraia public s funcioneze n mod raional i eficient, ca un ansamblu unitar. Atrgndu-i atenia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite i propunnd soluii pentru remedierea deficienelor constatate, controlul contribuie la funcionarea n condiii optime a administraiei. 99

Efectele controlului administrativ

2) raiuni de legalitate. Prin acestea se urmrete respectarea legilor de ctre instituiile publice; n acest mod, administraia public devine mai eficient, deoarece lucreaz n interesul general. 3) raiuni de legitimitate. O important funcie a controlului este aceea c verific n ce msur administraia transpune n practic concepia politico-juridic a statului, pentru a aciona n cadrul legitimitii. Controlul are un efect dinamic i devine un factor de progres, urmrind optimizarea activitilor administrative. Aciunea administraiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar. n anumite condiii, exercitarea controlului poate frna activitatea administraiei i spori costurile sale; aceasta denot c activitatea de control a fost conceput n mod eronat i trebuie reorganizat pentru a nu prejudicia aciunile instituiilor publice.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. ALEXANDRU, I., Criza administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraia public - Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura All Beck, Bucureti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraiei publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraia public i ceteanul, Editura Tehnic, Bucureti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, tiina administraiei, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 10. NEGOI, AL., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura ATLAS LEX, Bucureti, 1993.

TEST DE AUTOEVALUARE

100

TESTE I NTREBRI DE AUTOEVALUARE 1. Care este rolul controlului administrativ ntr-o organizaie public? 2. Care sunt condiiile ce trebuie ndeplinite pentru a putea efectua controlul administrativ? 3. Precizai obiectivele controlului administrativ. 4. Prezentai formele controlului administrativ. 5. Care sunt metodele de control administrativ? 6. Evideniai efectele controlului administrativ.

TEM DE REFLECIE

Controlul inopinat

101

102