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DOSSIER TEMTICO

OCDE: Exame da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento Portuguesa

A Reviso pelos pares, efectuada pelo Comit de Ajuda ao Desenvolvimento1, da OCDE- Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico um exerccio de avaliao do esforo e desempenho dos Estados Membros desta Organizao, efectuada pelos seus Pares, no mbito da Cooperao para o Desenvolvimento. Cada membro criticamente examinado, aproximadamente cada quatro anos. A mais recente avaliao 2concluda no final de 2010, foi agora tornada pblica pela OCDE e pelo Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento3, do Ministrio dos Negcios Estrangeiros e Cooperao. O destaque do boletim electrnico da Oikos, na sua edio de Janeiro de 2011, consiste precisamente na divulgao, explicao e dilogo em torno da avaliao do CAD, com o objectivo de contribuir para a melhoria contnua do desempenho de Portugal em matria de Cooperao para o Desenvolvimento. A verso alargada do relatrio de avaliao (Portugal 2010), em formato PDF, pode ser obtidas em: http://bit.ly/gOhwRz; um sumrio executivo pode ser obtido em: http://bit.ly/hnR0Td. Para uma viso comparativa da evoluo da percepo da OCDE face Cooperao Portuguesa, podero comparar com o relatrio de 20064.

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Consultar: Disponvel Disponvel Disponvel

http://bit.ly/gyp5ab em: http://bit.ly/dacreview2010 em: http://bit.ly/emusDa em: http://bit.ly/eMxHaP

Principais Concluses e Recomendaes da Avaliao


A avaliao do CAD pode resumir-se aos seguintes elementos: (1) quadro estratgico da cooperao portuguesa; (2) volume e afectao da ajuda; (3) organizao e gesto da cooperao; (4) qualidade e eficcia da ajuda; (5) aco humanitria. Seguidamente apresentamos, de forma resumida, as principais consideraes e recomendaes da avaliao, principalmente relativas aos pontos 1, 2, 4 e 5.

Quadro Estratgico da Cooperao Portuguesa

O CAD comea por reconhecer que a cooperao portuguesa tem profundas razes histricas que influenciam o seu foco e o seu modus operandi. Focalizada em seis pases parceiros, com os quais partilha a lngua, fluxos migratrios e uma parte significativa da sua histria: Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, So Tom e Prncipe, e Timor Leste. Cinco destes pases (a excepo Cabo Verde) so Pases Menos Avanados (PMA) e quatro so considerados estados frgeis. Estes factos implicam que Portugal esteja envolvido em alguns dos contextos e temas mais desafiantes da cooperao internacional para o desenvolvimento. A Histria tambm determina a forma como Portugal actua ao nvel da cooperao: envolvimento de um grande nmero de actores pblicos e privados, numa abordagem descentralizada. Esta abordagem possibilitaria uma complementaridade de capacidades, mas frequentemente significa uma fragmentao e disperso de esforos. Esta percepo do CAD corroborada por alguns dos raros estudos acadmicos de caracterizao da Cooperao Portuguesa. Assim, Sangreman (2009)5, verifica que o longo prazo na histria da Cooperao Portuguesa mostra que desde as primeiras decises depois da revoluo de 25 de Abril 1974 at 1999 a verso, assumida pelo prprio CAD/OCDE, de que o modelo da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CID) era descentralizado em Portugal, originou uma situao permanente de falta de definio de objectivos e prioridades (com excepo das geogrficas direccionadas para os PALOP) num caos na organizao dos actores, com um conjunto muito grande de entidades pblicas e privadas a quererem ter interveno na Cooperao, com uma filosofia de independncia uns em relao aos outros e um voluntarismo enorme. At 1983 apenas o fugaz governo de Nobre da Costa tinha expressado no programa de Governo aquilo que hoje se poderia chamar de incio de um programa de
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Sangreman, Carlos. 2009. "A teoria da cooperao internacional para o desenvolvimento e o estado da arte da cooperao portuguesa". Instituto Superior de Economia e Gesto CEsA Documentos de Trabalho n 80-2009. Disponvel em: http://bit.ly/gVrpWB

cooperao. Com o Governo Constitucional de 1983-85 afirma-se a manuteno de contactos permanentes com os governos africanos para anlise da cooperao realizada e estudo, em comum, de prioridades e s com o Governo de 1985-1987 surge o termo poltica de Cooperao. Ainda segundo o mesmo autor, se tal motivao dispersa para a Cooperao continha muitos aspectos vistos como positivos tambm continha um grau de individualismo cultural das organizao que no longo prazo era fatal para um pas com poucos recursos financeiros e humanos, no sentido de enfraquecer a sua competitividade no campo internacional junto dos nossos parceiros privilegiados. Carlos Sangreman, prossegue reconhecendo que a dificuldade de coordenao, bem como a falta de uma estratgia global, foram sempre as crticas que mais veementemente se apontaram ao modelo da Cooperao portuguesa.

Para saber +
Orientaes Estratgicas da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CID)
O Programa do XVII Governo (2005-2009)6 estabelecia a importncia de promover a ajuda ao desenvolvimento de acordo com os princpios assumidos pela comunidade internacional e, nomeadamente, os Objectivos do Desenvolvimento do Milnio. J no Programa do XVIII Governo Constitucional (2009-2013)7 , para alm da importncia conferida continuidade de consolidao do trabalho de reorganizao interna da Cooperao Portuguesa, so de salientar, entre outras prioridades, a necessidade de continuar a orientar a cooperao no sentido de honrar os compromissos internacionais em matria de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento; melhorar a coordenao com instrumentos de apoio internacionalizao, melhorando a capacidade de interveno da SOFID 8 e a sua articulao com a poltica de cooperao; prosseguir com os Clusters da Cooperao Portuguesa, densificando as intervenes e criando novas sinergias; e promover a educao para o desenvolvimento em Portugal, ajudando a consolidar uma conscincia de cidadania global. Em Dezembro de 2005 foi aprovado em Conselho de Ministros o actual documento de poltica de cooperao, intitulado Uma viso estratgica para a Cooperao portuguesa9, que actualiza e aprofunda as orientaes estratgicas de 199910, tendo em conta os documentos e compromissos internacionais mais recentes, como os Objectivos e a Declarao da Cimeira do Milnio11, a Declarao de Monterrey12 sobre o Financiamento do
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Disponvel em: http://bit.ly/flutb1 Disponvel em: http://bit.ly/hgB5cP 8 Saiba mais acerca da SOFID (Instituio Financeira de Crdito) em: http://bit.ly/fdqaxc 9 Disponvel em: http://bit.ly/fVymqZ 10 A Cooperao portuguesa no limiar do sculo XXI, aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros n. 43/99. Disponvel em: http://bit.ly/gvANID 11 Disponvel em: http://bit.ly/gYTPvP 12 Disponvel em: http://bit.ly/gRYLLS

Desenvolvimento ou a Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda13. No sentido de dar seguimento Declarao de Paris e Agenda para a Aco de Acra (AAA)14, foram elaborados pelo IPAD, em 2006 e 2009 respectivamente, o Plano de Aco de Portugal para a Eficcia da Ajuda15 e o Plano de Aco para a Eficcia da Ajuda de Paris a Acra16. Com estes documentos, pretendeu-se delinear uma estratgia da Cooperao Portuguesa que permitisse evitar a disperso de meios em prol de uma lgica mais coerente, melhorando a racionalidade, eficincia e eficcia da ajuda. Para este efeito, deu-se continuidade linha de orientao de concentrao geogrfica nos pases de lngua portuguesa, em especial nos PALOP e em Timor-Leste, e procurou-se ainda obedecer ao princpio de concentrao sectorial na Educao, Sade, Formao Profissional e Capacitao Institucional, numa ptica de desenvolvimento sustentvel e de luta contra a pobreza, como via para a prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).

Estratgias Sectoriais
Paralelamente, e segundo o Memorando da Cooperao Portuguesa 17, referente ao ano de 2010, foi iniciada a elaborao de 6 estratgias de cooperao: 4 sectoriais (Educao, Sade, Ambiente e Desenvolvimento Rural) e 2 transversais (Gnero e Boa Governao, Participao e Democracia). Estes documentos tm com objectivo orientar a aco da Cooperao Portuguesa nestas reas, de acordo com as necessidades gerais dos seus principais parceiros, bilaterais e multilaterais. Contudo, no incio de 2011, no se encontram ainda publicadas no site do IPAD. Foi ainda elaborada em 2009 a Estratgia Nacional sobre Segurana e Desenvolvimento18 . Na sua origem esteve o trabalho desenvolvido no mbito da Presidncia Portuguesa da Unio Europeia (UE), em 2007, onde foram aprovadas as Concluses do Conselho sobre a resposta da Unio a Situaes de Fragilidade e sobre o Nexo Segurana e Desenvolvimento. Relativamente cooperao multilateral, e procurando dar resposta a uma das Recomendaes emanadas do Exame do CAD em 2006, foi aprovada em Setembro de 2009 a Estratgia Portuguesa de Cooperao Multilateral 19, elaborada com os contributos dos diversos Ministrios sectoriais. Esta estratgia estabelece os critrios, os instrumentos e os mecanismos que devem orientar a actuao da Cooperao Portuguesa e dos seus vrios actores no domnio da cooperao multilateral, visando reforar a visibilidade de Portugal a nvel internacional, bem como a sua capacidade de influncia sobre as polticas e estratgias, o funcionamento e a eficcia das organizaes internacionais em que se insere.
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Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento (Apropriao, Harmonizao, Alinhamento, Resultados e Responsabilidade Mtua). Texto da Declarao disponvel em: http://bit.ly/hbbvlQ 14 Disponvel em: http://bit.ly/ffsRJU 15 Disponvel em: http://bit.ly/efOA0X 16 Disponvel em: http://bit.ly/hcxFAl 17 Disponvel em: http://bit.ly/fyqDua 18 Disponvel em: http://bit.ly/gh8zF1 19 Disponvel em: http://bit.ly/gmQRpf

Em Novembro de 2009 foi ainda aprovada, por Despacho Conjunto dos Ministrios dos Negcios Estrangeiros e da Educao, a Estratgia Nacional de Educao para o Desenvolvimento (ENED)20, dando seguimento aos compromissos assumidos por Portugal em diferentes processos internacionais de promoo da Educao para o Desenvolvimento (ED), designadamente no mbito do Conselho da Europa, da UE e do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD/OCDE).

Organizao e Estrutura da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento


A Cooperao Portuguesa para o Desenvolvimento est estruturada segundo um modelo descentralizado, sendo este dinamizado por diferentes entidades da administrao central ministrios sectoriais, institutos pblicos, etc. , da administrao local cmaras e associaes municipais, entre outros e da sociedade civil principalmente ONGD. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros (MNE) o departamento do Governo responsvel pela formulao, coordenao e execuo da Poltica Externa de Portugal. A definio das polticas e das linhas da cooperao portuguesa operacionalizada atravs da Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Cooperao (SENEC). O Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) 21 o rgo central da cooperao portuguesa, tem como misso operacionalizar, supervisionar, dirigir e coordenar as polticas definidas pela tutela e de centralizar informao sobre as actividades de cooperao. No diploma constitutivo do IPAD (decreto-lei n. 5/2003 de 13 de Janeiro de 2003) o Governo define como principais atribuies, num quadro de unidade de representao externa do Estado, melhorar a interveno portuguesa e assegurar-lhe um maior relevo no mbito da Cooperao, no cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus nesta matria. Gere parte da APD bilateral e multilateral. Enquanto membro de organizaes multilaterais, Portugal contribui para os fundos e programas das Naes Unidas; para o Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional e Organizao Mundial do Comrcio; a Unio Europeia (para o oramento geral para os PED e Fundo Europeu de Desenvolvimento); os Bancos Regionais de Desenvolvimento e ainda outras instituies multilaterais. Cabe ao IPAD propor e executar estas contribuies. O IPAD gere o co-financiamento s ONGD e avalia a execuo dos programas e projectos de APD portuguesa. A avaliao do IPAD dever incidir no s sobre programas e projectos em curso mas tambm sobre a eficcia da sua aco coordenadora dos diferentes sectores.

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Disponvel em: http://bit.ly/gTXkg3 Para saber mais, visite o site do IPAD (http://bit.ly/fHWJUP) . O organograma e competncias podem ser consultadas em http://bit.ly/ibWxld
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O IPAD ainda responsvel pela elaborao dos Programas Indicativos de Cooperao (PIC), Programas Anuais de Cooperao (PAC) e Programa Oramental da Cooperao. Dado que o sistema de cooperao portuguesa descentralizado por vrios ministrios e departamentos, existe uma Comisso Interministerial para a Cooperao (CIC), como frum de concertao sectorial e instrumento de coordenao dos diferentes departamentos do Estado em matria de cooperao para o desenvolvimento, auxiliando na tarefa de planeamento, acompanhamento e execuo dos programas e projectos de ajuda ao desenvolvimento. A CIC realiza reunies do seu Secretariado Permanente 22, nas quais os ministrios sectoriais se fazem representar, regra geral, pelos Departamentos de Relaes Internacionais. Estes departamentos so responsveis pela difuso das orientaes estratgicas da poltica de cooperao, assim como pela sua coordenao no mbito de interveno do seu ministrio23.

Princpios Orientadores e Prioridades da CDI Portuguesa


No contexto da Viso Estratgica da Cooperao Portuguesa, documento supracitado, a misso fundamental da Cooperao Portuguesa consiste em: contribuir para a realizao de um mundo melhor e mais estvel, muito em particular nos pases lusfonos, caracterizado pelo desenvolvimento econmico e social, e pela consolidao e o aprofundamento da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito. Esta viso do papel da Cooperao Portuguesa desdobra-se em diversas orientaes de fundo: Empenho na prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio; Reforo da segurana humana, em particular em Estados frgeis ou em situaes ps-conflito; Apoio lusofonia, enquanto instrumento de escolaridade e formao; Apoio ao desenvolvimento econmico, numa ptica de sustentabilidade social e ambiental; Envolvimento mais activo nos debates internacionais, em apoio ao princpio da convergncia internacional em torno de objectivos comuns.

O ponto de partida para a Cooperao portuguesa consiste em aplicar os princpios de respeito pelos direitos humanos, pela boa governao, pela sustentabilidade ambiental, pela diversidade cultural, pela igualdade do gnero e pela luta contra a pobreza nas aces de Cooperao. No mbito das Prioridades da Cooperao Portuguesa, a estratgia aponta prioridades geogrficas e prioridades sectoriais.

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O Secretariado Permanente composto pelos representantes dos ministrios sectoriais e presidido pelo Presidente do IPAD. MNE / IPAD /Direco de Servios de Planeamento Financeiro e Programao (Setembro de 2006), Memorando da Cooperao Portuguesa 2005.

Entre as prioridades geogrficas destacam-se os pases de lngua e expresso portuguesa, sobretudo os PALOP e Timor-Leste. O objectivo desta concentrao geogrfica da ajuda pblica pretende permitir uma maior eficcia da Cooperao Portuguesa, rentabilizando, atravs da definio clara das prioridades sectoriais, a imagem de Portugal como parceiro credvel. Contudo, a estratgia introduz, a este nvel, trs pontos inovadores: Ancorar as relaes com os pases lusfonos no devido contexto regional e sub-regional; Incentivar as relaes Sul-Sul, sobretudo entre o Brasil, os pases africanos de lngua portuguesa e Timor-Leste; Dar continuidade tendncia de dos ltimos anos de afectar uma parte dos recursos da Cooperao para outros pases. Incluem-se neste caso pases com os quais Portugal tem ligaes histricas relevantes, como so os casos de Marrocos, frica do Sul, Senegal ou Indonsia, entre outros.

No que diz respeito s prioridades sectoriais afirmada a necessidade de ter em considerao: As realidades especficas de cada um dos pases e regies; os desafios de reorientao da Cooperao Portuguesa para os ODM; a necessidade de concertao e concentrao geogrfica e sectorial para garantir uma maior eficcia da cooperao.

Partindo destes trs princpios enquadradores, a viso estratgica estabelece as seguintes prioridades sectoriais: Boa governao, participao e democracia; Desenvolvimento sustentvel e luta contra a pobreza, em particular nos sectores da educao, sade, desenvolvimento rural, ambiente; Crescimento econmico, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel, nomeadamente atravs da apropriao e capacitao dos pases parceiros.

Na realidade, como nota Sangreman, nestas prioridades cabe um leque muito variado de programas e projectos. A no publicao de estratgias sectoriais que definam em pormenor de que se fala quando se usam termos como boa governao ou luta contra a pobreza leva a que se tenha de usar a definio das mesmas constantes na Viso (pg. 26-28) e que seja fcil enquadrar a maioria das propostas de projectos dentro das prioridades, anulando-se a utilidade da definio das mesmas. (Sangreman, 200924)

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Disponvel em: http://bit.ly/gVrpWB

A Programao, Financiamento e Gesto da Cooperao Portuguesa


A execuo da poltica de cooperao assenta em dois tipos de documentos bsicos, os Programas Indicativos de Cooperao, negociados com cada pas parceiro, e o Programa Oramental Cooperao Portuguesa no Estrangeiro, instrumentos que definem o quadro programtico em que a Cooperao Portuguesa se desenvolve. O Programa Oramental da Cooperao para o Desenvolvimento (que de 2004 a 2009 se designou por PO 05 e em 2011 se designa por PO 21) um instrumento oramental de programao e de afectao de verbas aos compromissos assumidos por Portugal em matria de Cooperao para o Desenvolvimento, coordenado pelo Ministrio dos Negcios Estrangeiros atravs do IPAD. Trata-se de um importante instrumento de programao da Cooperao Portuguesa na medida em que dota os decisores polticos de uma ferramenta de afectao dos recursos oramentais aos compromissos assumidos pelo Estado Portugus. Tratando-se de um programa interministerial executado por diferentes Ministrios/Organismos. No ano de 2010 o Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica adoptou no Oramento de Estado uma estrutura de programas oramentais sectoriais, os quais apenas permitiam a inscrio de verbas pelos respectivos Ministrios tutelares, implicando que o Programa Oramental da Cooperao para o Desenvolvimento (PO 05) deixasse de existir. De modo a permitir a contabilizao oramental das verbas destinadas Cooperao para o Desenvolvimento houve necessidade de criar uma figura de excepo designada por Agenda da Cooperao para o Desenvolvimento (ACD), equiparada a programa oramental, com carcter transversal a todos os Ministrios. O Programa Oramental da Cooperao Portuguesa, como instrumento programtico, poderia desempenhar um papel fundamental na cooperao portuguesa caso se efectivasse a sua plurianualidade. At agora, ainda no lhe foi conferida esta dimenso, pelo que o grau de previsibilidade da ajuda diminuto. Os relatrios de execuo do Programa Oramental esto disponveis no site do IPAD25. A cooperao bilateral para o desenvolvimento definida na base de um planeamento e em compromissos plurianuais, estabelecido com os pases parceiros por um perodo de trs anos, nos chamados Programas Indicativos de Cooperao (PIC). Estes Programas pretendem identificar as modalidades de apoio que melhor se adequam situao especfica de cada um dos pases, atentos os objectivos e prioridades de desenvolvimento expressos nos respectivos documentos nacionais de orientao estratgica em termos de reduo da pobreza, as grandes orientaes internacionais sobre a ajuda pblica ao desenvolvimento e as capacidades/disponibilidades e mais valias da Cooperao Portuguesa.

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Disponvel em: http://bit.ly/iigXub

De acordo com o IPAD, o processo da definio da programao bilateral desenvolve-se no terreno em conformidade com as necessidades definidas pelo pas parceiro e de acordo com as suas opes e tem em conta o posicionamento das agncias bilaterais e multilaterais em presena em cada um deles, de modo a evitarem-se eventuais sobreposies, procurando-se uma complementaridade de actuaes. Em todos os PIC, sectores como a educao, a sade e, de uma forma transversal, a valorizao dos recursos humanos e a capacitao institucional, aparecem como reas prioritrias, tendo presente o objectivo prioritrio de contribuir para a reduo da pobreza. Esto em curso programas indicativos de cooperao com todos os PALOP, os quais se tm vindo a materializar atravs de Planos Anuais de Cooperao (PAC).26 Os programas trienais (PIC) e anuais (PAC) de cooperao so assinados com os Governos dos pases parceiros e definem o contedo das actividades de cooperao: projectos a realizar, planeamento oramental e enquadramento das aces nas orientaes da poltica de cooperao e de ajuda ao desenvolvimento. A cooperao portuguesa utiliza este tipo de planeamento com os principais parceiros, ou seja, com os PALOP e Timor Leste.

Coerncia das Polticas para o Desenvolvimento (CPD)


A CPD envolve 3 nveis: (i) definio dos objectivos e compromissos polticos; (ii) implementao atravs de mecanismos de coordenao e identificao sistemtica das incoerncias; (iii) monitorizao e anlise do impacto que as vrias polticas tm no desenvolvimento. Para um aprofundamento deste tema, pode consultar-se um website em lngua portuguesa, da responsabilidade do Instituto Marqus de Valle Flr27.

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IPAD (2005). Memorando da Cooperao Portuguesa 2001-2004. Disponvel em: http://bit.ly/eRvUMp

Principais Recomendaes do CAD no mbito Quadro Estratgico da Cooperao Portuguesa


No sentido de aprofundar os progressos que verificados desde a avaliao de

2006, o CAD recomenda: Aproveitar a reviso da Viso Estratgica, j planeada, como oportunidade para: (i) estabelecer formas de reduo da fragmentao dos programas da cooperao e utilizar as diferentes modalidades da ajuda; (ii) estabelecer um planeamento que permita a trasnversalidade da igualdade de gnero e do ambiente nos programas de cooperao para o desenvolvimento; (iii) encorajar o envolvimento e o apoio s polticas de cooperao por parte da sociedade civil e dos deputados da Assembleia da Repblica; (iv) reafirmar que o apoio aos programas de ensino de lngua portuguesa, quando financiados atravs da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), s se justifica quando tenham um efeito directo na promoo do desenvolvimento. Desenvolver uma estratgia de comunicao que permita o envolvimento proactivo de actores-chave da sociedade portuguesa, demonstrando os resultados dos programas de cooperao e construindo uma base social alargada para a cooperao. Revisitar a abordagem da Cooperao Portuguesa em matria de envolvimento do sector privado na promoo do desenvolvimento. Especificamente, recomenda-se que o IPAD integre o Conselho de Administrao da SOFID como membro de pleno direito e, durante os prximos trs anos se proceda a uma avaliao que permita averiguar qual o efectivo contributo da SOFID para a reduo da pobreza nos pases parceiros. Aplicar a nova lei (Resoluo do Conselho de Ministros 82/2010) sobre coerncia das polticas para o desenvolvimento (CPD), incluindo atravs do (i) fortalecimento das instituies ou mecanismos de coordenao com um mandato, instrumentos e autoridade para promover a CPD; e do (ii) estabelecimento de sistemas de monitorizao, anlise e reporte dos impactos das polticas portuguesas no desenvolvimento dos pases parceiros.

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Volume e Evoluo da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento

O Compromisso do Volume da Ajuda


Portugal comprometeu-se a aumentar a sua Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) at atingir 0,34% do Rendimento Nacional Bruto (RNB) em 2010 e 0,7% do RNB em 2015 (o compromisso assumido internacionalmente, nomeadamente no mbito da assinatura da Declarao do Milnio, em 2000). Apesar de alguns aumentos verificados entre 2005 e 2008, a APD Portuguesa permaneceu muito abaixo dos 0,3% do RNB. Para que Portugal atingisse a meta de 0,7% deveria triplicar o volume da ajuda, ou seja, aumentar a APD em cerca de mil milhes de dlares americanos. Este desfasamento entre compromissos e concretizao est representado no grfico abaixo. Grfico 1: Evoluo da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento

Ajuda Pblica ao Desenvolvimento/RNB


0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,24 0,20 0,10 0,00 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 APD% /RNB Metas APD%/RNB 0,33 0,25 0,26 0,21 0,21 0,22 0,27 0,30 0,23 0,34 0,40 0,46 0,70

Fonte: Elaborao da Oikos/Social Watch 2010, a partir da dados do IPAD e do CAD-OCDE.

Os Custos de Transaco
O CAD reconhece como uma das fortalezas da Cooperao Portuguesa o foco da ajuda bilateral em seis pases, cinco dos quais so Pases Menos Desenvolvidos (PmD), anteriormente designados por PMA Pases Menos Avanados. Trata-se dos PALOP e Timor-Leste. Deste conjunto de pases, apenas Cabo Verde, deixou de integrar o lote de PmD, passando a integrar o grupo de pases de rendimento mdio. Porm, quase nunca a razo estratgica deste foco o nvel de pobreza extrema a que uma percentagem significativa de comunidades destes pases

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lusfonos est votada, mas razes de ndole histrica, tais como a preservao de laos afectivos, ou a lngua portuguesa. Uma das debilidades notadas pelo CAD face insuficincia estratgica deste foco, a proliferao e disperso de actores e pequenos projectos/programa, o que faz aumentar os custos de transao, ou seja, os custos incorridos com a gesto da ajuda bilateral. A recomendao do CAD vai no sentido de encorajar Portugal a integrar estes projectos em programas mais abrangentes ou terminar as intervenes mais pequenas em favor de projectos com maior escala.

O Papel da Cooperao Tcnica e o Apoio s ONGD


A Cooperao Tcnica (CT) tem um peso muito elevado na APD bilateral portuguesa, equivalendo a cerca de 25% do total da APD. A CT inclui custos com bolseiros, programas de formao e assistncia tcnica. Muitos dos custos com estudantes e bolseiros so para custear estudos nas universidades portuguesas e uma boa parte da assistncia tcnica fornecida em espcie por funcionrios pblicos portugueses, ou seja, sem o investimento de recursos financeiros adicionais no pas parceiro da cooperao. Portugal tem uma mais valia na prestao de assistncia tcnica ao nvel da administrao pblica nos pases lusfonos, quer devido facilidade lingustica, quer devido a uma maior proximidade dos sistemas de governo e do quadro jurdico. Contudo, com esta estratgia Portugal mobiliza pouco financiamento para o investimento em projectos e programas que possam ser definidos e geridos directamente pelos pases parceiros. O CAD recomenda um maior equilbrio ao nvel das modalidades da ajuda, reforando a componente de financiamento de programas, e diminuindo o peso da CT. Outra crtica do CAD est relacionada com o limitado apoio s Organizaes No Governamentais, no mbito da Cooperao para o Desenvolvimento. O CAD reconhece a necessidade de construir relaes mais estratgicas com um nmero mais limitado de ONG, uma recomendao que a Oikos vem fazendo h mais de uma dcada. O CAD alerta ainda para o risco de diminuio do carcter de concessionalidade da ajuda, devido ao peso crescente registo de emprstimos concedidos a projectos de desenvolvimento (principalmente infra-estruturas) no mbito da APD. Este um assunto importante, no apenas pelo perigo de confuso entre estas linhas de crdito e os instrumentos de apoio internacionalizao das empresas portuguesas, como pela ausncia de estratgias de monitorizao e avaliao de impacto destes projectos (impacto ambiental, social e ao nvel da fiscalidade).

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Principais Recomendaes do CAD no mbito do Volume e Evoluo da APD


Portugal dever fazer todos os esforos para honrar os seus compromissos em matria de volume da APD, garantindo simultaneamente que canaliza o seu oramento de forma eficaz. Para tal, dever: Estabelecer metas e calendrios realistas para aumento da APD, no horizonte de 2015, incluindo estas metas no Oramento de Estado e tornando-as obrigatrias. Continuar a aumentar o seu foco sectorial, diminuindo a proliferao e disperso de pequenos projectos. Complementar o uso da Cooperao Tcnica com modalidades de doao/subsdio que implicam maiores transferncias financeiras para os pases terceiros, particularmente medida que for aumentando o volume da APD. Construir parcerias estratgicas com algumas das ONGD-chave do pas e de pases parceiros, nomeadamente atravs de acordos estratgicos plurianuais. Assegurar que as linhas de crdito so usadas com parcimnia, por forma a (i) conservar o foco do programa de desenvolvimento e (ii) cumprir as determinaes estabelecidas no DAC Recommendation on the Therms and Conditions of Aid28.

Para saber +
O Volume da APD
As estatsticas oficiais sobre a APD Portuguesa esto disponveis no CAD da OCDE29 e no Site do IPAD30. Para uma anlise mais aprofundada do significado destas estatsticas conveniente a consulta de relatrios internacionais, nomeadamente os elaborados pelas organizaes da sociedade civil, e que referem alguns problemas na contabilizao da ajuda. Veja-se, por exemplo: Aid Watch Reports31, da responsabilidade da CONCORD, a Confederao Europeia de ONGD, representada em Portugal pela Plataforma Nacional das ONGD. O Relatrio anual do Social Watch32, uma rede internacional - observatrio da cidadania -, representada em Portugal pela Oikos Cooperao e Desenvolvimento. Aconselha-se em particular a leitura do artigo sobre a APD Portuguesa33, no relatrio de 2010.

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http://bit.ly/ezUEZY http://bit.ly/eN4EEO http://bit.ly/gqE4H5 http://bit.ly/e7OgpD http://bit.ly/hQFGVH http://bit.ly/fglXCP

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Um resumo interessante da evoluo da APD a nvel dos Estados Membros do CAD-OCDE, entre os quais Portugal, pode ser consultada no Blog Global Issues34.

Os Pases Menos Desenvolvidos


Existem 48 Pases Menos Desenvolvidos (PmD) no Mundo. Estes pases so casa para cerca de 750 milhes de pessoas. Estima-se que at 2015, ano em que a comunidade internacional se comprometeu a atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), esta populao chegue aos 942 milhes de pessoas. Os PmD representam 32 dos 35 pases na categoria mais baixa do ndice de Desenvolvimento Humano medido atravs da esperana mdia de vida, literacia, padro de vida e PIB per Capita. No primeiro de Janeiro de 2011, as Maldivas passou a ser considerado um pas de rendimento mdio, saindo oficialmente da categoria de PmD. No final de 2007 Cabo Verde tornou-se o segundo pas a graduar-se do grupo dos PmD. O primeiro foi Botswana, que saiu do grupo em 1994, aps a melhoria dos seus indicadores econmicos e de desenvolvimento humano. Para obter mais informao acerca dos critrios de classificao dos PmD dirija-se ao site das Naes Unidas para os PmD35. Particular interesse tem o trabalho desenvolvido pela LDC Watch, uma aliana global de Organizaes da Sociedade Civil, redes (entre as quais a Eurostep, rede baseada em Bruxelas, de que a Oikos membro), e movimentos sociais. A LDC Watch actua enquanto organismo de coordenao da sociedade civil dos PmD nas actividades de advocacia social, lobby, campanhas e trabalho em rede para a realizao do Programa de Aco de Bruxelas (PAB) assim como para outros Objectivos de Desenvolvimento Internacionalmente Acordados36.

Eficcia da Ajuda
O CAD comea por reconhecer que Portugal est comprometido com a agenda internacional da eficcia da ajuda: desenvolveu planos de aco detalhados, tais como o Plano de Aco de Portugal para a Eficcia da Ajuda 37 e o Plano de Aco para a Eficcia da Ajuda de Paris a Acra38. As orientaes para os planos de cooperao com os pases parceiros referem a importncia do alinhamento, previsibilidade e harmonizao da ajuda. Existe um reconhecimento dos princpios da eficcia da ajuda, quer ao nvel dos funcionrios do IPAD, quer ao nvel de outros Ministrios envolvidos em aces de Cooperao para o Desenvolvimento. Contudo, o CAD aponta duas barreiras organizacionais que urgente ultrapassar, a saber: (i) a pouca delegao de poderes e a fraca descentralizao de recursos
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em: em: em: em: em:

http://bit.ly/hBQ8tQ http://bit.ly/hTugKy http://bit.ly/g6rW2A http://bit.ly/efOA0X http://bit.ly/hcxFAl

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humanos no terreno, limita a capacidade da Cooperao Portuguesa se envolver no dilogo em torno das polticas e mecanismos da ajuda nos pases parceiros; e (ii) a abordagem da Cooperao Portuguesa, com muitos pequenos projectos e mltiplos actores muitos dos quais no se integram nos mecanismos de coordenao nos pases beneficirios. Outros aspectos realados pelo CAD, ao nvel da eficcia da ajuda, so a necessidade de (i) uma maior previsibilidade e transparncia da ajuda; e (ii) um maior esforo no desligamento da ajuda. Ao nvel da previsibilidade, afigura-se fundamental que projectos/programas plurianuais reflictam oramentos plurianuais e que os desembolsos seja efectuados, sempre que possvel, em montantes e datas prximas do inicialmente programado. Ao nvel do desligamento da ajuda, o CAD regista os progressos efectuados. Com efeito, em 2008, Portugal reportou que 91% da sua APD era desligada, contra apenas 71% em 2007. Contudo, alerta para o perigo de inverso desta tendncia, devido ao crescente peso de linhas de crdito, concebidas como mecanismo de ajuda ligada. No sentido de aumentar a eficcia e impacto da ajuda, o CAD recomenda que Portugal: Assegure que a prxima gerao de estratgias da cooperao com os pases parceiros: (i) utilize os sistemas nacionais dos parceiros; (ii) utilize abordagens baseadas em programas, assegurando que os projectos esto interligados e tm uma coerncia programtica; e (iii) aumente o nvel de coordenao com outros pases. Aumente a previsibilidade e a transparncia da ajuda, assegurando a inscrio de verbas plurianuais no Oramento de Estado e disponibilizando informao regular acerca dos compromissos assumidos e desembolsos efectuados a todos os pases parceiros. Continue o esforo de desligamento da ajuda. Transforme o seu compromisso em torno do desenvolvimento de capacidades, numa prtica efectiva (i) coordenando melhor a sua cooperao tcnica; (ii) reduzindo o recurso a peritos expatriados em favor de uma cooperao Sul-Sul; (iii) identificar incentivos que possam influenciar os vrios Ministrios envolvidos na cooperao a criar capacidades nos pases parceiros, diminuindo a sua actuao directa na cooperao; e (iv) exigindo que todas as actividades financiadas atravs da APD esclaream em que medida contribuem para o desenvolvimento de capacidades locais. Reforce o seu forte compromisso nas questes da segurana e desenvolvimento (i) dando prioridade superviso civil e transparncia sempre que se trabalhe na reforma do sector da segurana; e (ii) aumentar a sensibilizao dos recursos humanos para o princpio do do no harm (evitar os efeitos negativos da ajuda) e para a importncia da sensibilidade ao conflito no desenho e gesto de programas, especialmente em contextos de fragilidade.

Para saber +
Eficcia da Ajuda

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O Frum de Alto Nvel para a Eficcia da Ajuda, que teve lugar em Paris em 2005, lanou um novo debate sobre as condies que geram impactos significativos e duradouros no Desenvolvimento. Porm, a Declarao de Paris viria a ser alvo de crticas pelas Organizaes da Sociedade Civil, defendendo que as instituies e pases doadores reduzem a agenda de Paris a um mero processo tcnico para a gesto e canalizao da Ajuda ao Desenvolvimento. Trs anos depois, em Setembro de 2008, a Agenda para a Aco de Acra (AAA) veio reforar a exigncia dos compromissos assumidos com os pases em desenvolvimento, sublinhando a importncia de temas como o da transparncia e da prestao de contas mtua. Os principais compromissos que resultaram deste processo so:

Compromissos da parceria na Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento:

Apropriao: Os pases parceiros exercem liderana efectiva sobre as suas polticas e estratgias de desenvolvimento e asseguram a coordenao das aces de desenvolvimento Alinhamento: Os doadores baseiam todo o seu apoio nas estratgias nacionais de desenvolvimento, instituies e procedimentos dos pases parceiros Harmonizao: As aces dos doadores so mais harmonizadas, transparentes e colectivamente eficazes Gesto centrada nos resultados: Gerir os recursos e melhorar a tomada de decises centradas nos resultados Responsabilidade mtua: Os doadores e os pases parceiros so responsveis pelos resultados obtidos em matria de desenvolvimento

Agenda de Acra para a Aco: trs compromissos centrais

A Agenda para a Aco parte da constatao de que, desde a Declarao de Roma (2003) sobre Harmonizao at adopo da Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda (2005) se registaram progressos, mas que eles no so suficientes pelo que necessrio enfrentar trs grandes desafios: o controlo pelos pases em desenvolvimento como chave, a necessidade de construo de parcerias mais eficazes e inclusivas e a obteno de resultados de desenvolvimento, com prestao contas desses resultados. Da resultam trs compromissos orientadores: Fortalecer o controlo do Desenvolvimento por parte dos pases - ampliando o dilogo sobre polticas de desenvolvimento no nvel nacional - favorecendo o fortalecimento, por parte dos pases em desenvolvimento, da sua capacidade para liderar e gerir o desenvolvimento - reforando e utilizando os sistemas dos pases em desenvolvimento do modo mais alargado possvel Construir parcerias mais eficazes e inclusivas - reduzindo a dispendiosa fragmentao da ajuda

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- aumentando o valor do dinheiro da ajuda - aprofundando o compromisso com organizaes da sociedade civil - adaptando as polticas de Ajuda para pases em situao de fragilidade Alcanar resultados de desenvolvimento e prestar abertamente contas desses resultados, - concentrando-se na apresentao de resultados - sendo mais transparentes e abertos prestao de contas dos resultados perante os pblicos respectivos. - continuando a mudar a natureza dos condicionalismos para apoiar a apropriao pelos pases em desenvolvimento - aumentando a previsibilidade a mdio prazo da ajuda Fonte: Este resumo foi retirado da publicao da ACEP (2010), Melhor Cooperao Melhor Desenvolvimento. Para aprofundar este tema, aconselha-se uma visita ao Blog da ACEP39.

Eficcia do Desenvolvimento
A Agenda da Eficcia do Desenvolvimento surge promovida por redes de Organizaes da Sociedade Civil, como contraponto a uma agenda dos doadores, exclusivamente centrada na Ajuda e que, por vezes, esquece o fim ltimo da Cooperao: o Desenvolvimento. Para compreender o surgimento desta agenda, conhecer os seus princpios e actores, leia-se o artigo Eficcia e Direitos, publicado no Blog da ACEP Melhor Cooperao, Melhor Desenvolvimento40. Para um aprofundamento desta temtica, leia-se o relatrio sobre a Realidade da Ajuda, lanado no incio de Fevereiro de 2011 pela Rede Internacional Reality of Aid41. O Relatrio, intitulado Aid and Development Effectiveness: Towards Human Rights, Social Justice and Democracy42 demonstra que a implementao de reformas a eficcia da ajuda ao abrigo da Declarao de Paris e da Agenda Accra est longe de ter resultados ideais a nvel nacional, nos pases em desenvolvimento. Alm disso, a fragmentao de esforos de cooperao e as dicotomias entre a Cooperao Norte-Sul e a cooperao Sul-Sul perpetuam relaes de poder e de ineficcia em termos de desenvolvimento. Uma abordagem mais abrangente e equitativa cooperao para o desenvolvimento , pois, urgente e necessria. Todas os Stakeholders devero adoptar a eficcia do desenvolvimento como uma terceira agenda, com foco nos resultados a alcanar nas metas de reduo da pobreza e de promoo de um desenvolvimento baseado nos direitos humanos. Ao faz-lo, estas reformas devem lidar com a urgncia da coerncia das polticas para o desenvolvimento, com uma arquitectura renovada ao nvel da cooperao para o desenvolvimento, capaz de promover a centralidade dos pobres e dos pases em desenvolvimento (PeD) no sistema internacional da ajuda
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Disponvel Disponvel Disponvel Disponvel

em: em: em: em:

http://bit.ly/gSI2Wv http://bit.ly/h51AZq http://bit.ly/h4qy4y http://bit.ly/h983fp

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atravs de maior desenvolvimento.

igualdade

reciprocidade

na

cooperao

para

A Reality of Aid uma iniciativa colaborativa, sem fins lucrativos, conformada por Organizaes da Sociedade Civil do Sul e do Norte, estabelecida em 1993, e de que a Oikos Cooperao e Desenvolvimento membro fundador e ponto focal em Portugal. Outra fonte a consultar regularmente a Plataforma Internacional Better Aid43, constituda, em 2007, por mais de 700 Organizaes da Sociedade Civil que trabalham em Cooperao para o Desenvolvimento e intervm no debate da agenda da eficcia da ajuda, como o Open Forum for Development Effectivness, a Eurodad, e a Reality of Aid.

Ajuda Ligada versus Ajuda Desligada


Ajuda ligada descreve os subsdios ou emprstimos, no mbito da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), que limitam a possibilidade de compra de bens e/ou servios (procurement) a empresas do pas doador ou de um pequeno grupo de pases. A ajuda ligada , pois, uma prtica que frequentemente impede que os pases receptores da ajuda recebam bens e servios adequados a preos concorrenciais e de mercado. Ajuda desligada remoo das barreiras legais e regulatrias a fim de possibilitar a livre concorrncia no mbito da compra de bens e servios (procurement), financiada atravs da APD. De forma geral aumenta a eficcia da ajuda, reduzindo os custos de transaco e melhorando a autonomia de deciso dos pases receptores da ajuda. Possibilita tambm aos pases doadores um maior alinhamento dos seus programas de ajuda com os objectivos e sistemas de gesto financeira dos pases receptores. Para um aprofundamento do tema, veja-se as orientaes e estudos efectuados pelo CAD da OCDE44.

Aco Humanitria
A inexistncia de uma estratgia enquadradora da aco humanitria uma das principais lacunas apontadas pelo CAD Cooperao Portuguesa, algo j por diversas vezes apontado pela Oikos e pelo Grupo de Trabalho de Ajuda Humanitria da Plataforma Portuguesa das ONGD45. Algumas das questes chave levantadas pelo CAD so a (i) coordenao entre os vrios actores, principalmente pblicos; (ii) a necessidade de sistematizao e aprendizagem com o trabalho de aco humanitria realizado nas respostas a crises humanitrias e em programas de preparao e preveno de catstrofes; (iii) a necessidade de formao e capacitao das estruturas e recursos humanos da Proteco Civil e do IPAD em matria de princpios humanitrios; (iv) a necessidade de transversalizar (mainstreaming) as preocupaes humanitrias na Programao da Cooperao (PICs), particularmente no que toca preparao e preveno de catstrofes.
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Disponvel em: http://bit.ly/hUs1H0 Disponvel em: http://bit.ly/eRm2uC Disponvel em: http://bit.ly/gMyCnS

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De acordo com o CAD, Portugal , de longe, o pas doador (membro do CAD), com menor investimento em termos de aco humanitria, atribuindo apenas 0,17% da APD a programas e projectos humanitrios. Contudo, reconhece o CAD, mesmo com pouco investimento, Portugal poderia beneficiar com uma canalizao dos fundos mais estratgica e em estrito respeito pelos Good Humanitarian Donorship Principles, particularmente os relacionados com o aumento da previsibilidade, evitando a afectao ligada a critrios distintos da severidade da crise, e comprometendo-se a financiamentos de longo-prazo.

Para saber +
Muitos dos referenciais que Portugal dever seguir ao nvel do financiamento da aco humanitria, so actualmente definidos e monitorizados no mbito da iniciativa Good Humanitarian Donorship (GHD)46. Recomendamos uma visita ao Centro de Recursos online da GHD, bem como uma leitura do Consenso Europeu para a Ajuda Humanitria47, documento de enquadramento da Unio Europeia nesta matria e que foi aprovado durante a Presidncia Portuguesa da Unio Europeia, com um importante papel de facilitao desempenhado pelo ento Director Geral da ECHO, o Eng. Antnio Cavaco, pelo Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Cooperao, Prof. Doutor Joo Gomes Cravinho. Desempenharam tambm um papel importante as Organizaes da Sociedade Civil, nomeadamente a VOICE Plataforma Europeia das ONG Humanitrias, a Plataforma Portuguesa das ONGD e a Oikos Cooperao e Desenvolvimento.

Queijas, 08 de Fevereiro de 2011 Dossier Preparado pela Oikos Cooperao e Desenvolvimento, para o Boletim Electrnico desta ONGD, edio de Jan/Fev. 2011.

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Disponvel em: http://bit.ly/f1r7aw Disponvel em: http://bit.ly/fPT4cf

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