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DIREITO E-NERGIA

ANO I - VOL 1 AGO DEZ 2009 ISSN 2175-6198

CONSIDERAES ACERCA DE UM SEGURO AMBIENTAL OBRIGATRIO NA INDSTRIA DO PETRLEO E DO GS NATURAL

Luiz Paulo dos Santos Diniz. Mller Eduardo Dantas de Medeiros Bolsistas do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (PRH ANP/MCT N 36) 1

1 CONSIDERAES INTRODUTRIAS: A INDSTRIA DO PETRLEO E GS NATURAL E O MERCADO SECURITRIO. Com a flexibilizao do monoplio nas atividades relativas ao petrleo e gs natural, introduzida pela Emenda Constitucional n 9/1995 e pela Lei n 9.478/1997, foi permitida a atuao de outras empresas no setor alm da Petrobrs, resultando num vultoso aporte de recursos. Estima-se que os investimentos realizados pelos players deste mercado devam atingir a cifra dos cem bilhes de dlares at 2011, abrangendo a aquisio de equipamentos e servios no Brasil e no exterior.1 Este quadro de expanso da indstria gerou impactos significativos na economia em geral e, em particular, para o setor de seguros. E a razo simples. Os novos atores deste mercado no estavam cientes da realidade que enfrentariam. Nada mais natural, portanto, que buscar proteger o investimento realizado por meio do seguro.2 Tal abertura criou uma demanda por seguros cada vez mais complexos, que cubram no apenas os prejuzos decorrentes da avaria no maquinrio das empresas. As seguradoras brasileiras procuraram se adaptar para atender essa nova demanda, buscando se adequar aos padres do mercado internacional, com os quais os investidores estavam acostumados. Neste diapaso, vrias destas companhias

LOPES, Milton. Investimentos e Seguros na rea do Petrleo. Revista do IRB. Rio de Janeiro,v. 61, n. 287, p. 2530, 2002. Idem.

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assumiram parte dos riscos e resseguraram a parcela excedente com programas securitrios no exterior.3 Como de conhecimento geral, tem-se verificado nos ltimos anos a ocorrncia de vrios sinistros na indstria do petrleo e do gs natural. A exploso na plataforma Enchova (1988), o derramamento de leo na Baa de Guanabara (2000) e o afundamento da plataforma P-36 so alguns dos exemplos. A conseqncia uma distoro no mercado de seguros, provocada pela insuficincia do volume dos prmios para cobrir os danos decorrentes destes sinistros.4 O meio ambiente, sem dvida, se encontra numa posio bastante delicada e vulnervel, diante da magnitude dos danos que pode vir a sofrer em decorrncia das atividades das companhias petrolferas e gasferas. A figura do seguro surge, assim, como um dos possveis mecanismos para atingir o intento de proteger o meio ambiente. No Congresso Nacional, tramitam projetos de lei que versam sobre a instituio de um seguro ambiental por parte das empresas. Sobre eles, sero tecidas algumas consideraes. Por ora, impende analisar o instituto do seguro ambiental em cotejo com as tradicionais modalidades de seguro j existentes. 2

2 O MEIO AMBIENTE O DANO AMBIENTAL Embora a Constituio reserve um captulo especial reservado ao meio ambiente, no oferece ela uma definio deste. Esta, no entanto, se acha presente no art. 3, I da Lei n 6.938/1981: o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Trata-se de um bem difuso, de carter transindividual e indivisvel. A transindividualidade reside no fato de o interesse subjacente ao bem transcender o plano meramente individual, atingindo toda a coletividade. A indivisibilidade resulta da impossibilidade de fracionar o bem, atribuindo um quinho a cada um dos seus titulares.

Ibidem. Ibidem.

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Tal caracterizao tem guarida na prpria Lei Maior, que afirma, em seu art. 225, caput, ser o meio ambiente bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida.5 Ressalve-se, porm, que a caracterizao do meio ambiente como bem de uso do povo no pode induzir a falsa impresso de que Poder Pblico o seu dono. O meio ambiente no pertence nem a Unio, nem aos Estados-membros, nem a nenhum ente pblico. Pertence a toda coletividade, cabendo ao Poder Pblico a sua defesa.6 A preocupao com os danos ao meio ambiente vem de longa data. A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, um marco histrico destas inquietaes com questes ambientais. No documento produzido ao fim do encontro, j se fazia meno aos danos que a atividade humana provocava no solo, no ar e na gua, bem como aos desequilbrios ecolgicos gerados.7 Convm, neste momento, distinguir dano e poluio. Embora sejam conceitos aproximados, no se confundem. A poluio um estado de fato, resultante da interveno humana, que produz modificaes negativas numa dada realidade. O dano, por sua vez, seria o prejuzo decorrente de tal alterao.8 A Lei n 6.938/1981 aproxima a noo de poluio da definio de degradao ambiental, entendida esta como a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente. Adiante, enumera como atividades poluidoras aquelas que, direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos. V-se que o conceito legal de poluio foi vazado em termos bastante amplos. Abrange no apenas as atividades que causam prejuzo ao ser humano, mas tambm aquelas que afetam o meio ambiente em si, acarretando distores na biota.
TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Gesto de riscos e seguro ambiental no Brasil. 2006. 150 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2006. p. 44.
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TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit. p. 48. Idem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit. p.53-54.

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Analogamente, a poluio no se restringe a mera sujeira. Compreende ela fenmeno complexo que est presente onde quer que o ser humano atue sobre a natureza, transformando os recursos naturais em bem teis a ele.9 As vrias formas de poluio repercutem negativamente no patrimnio material e imaterial das pessoas e no prprio meio ambiente. o chamado dano ambiental. Nesta espcie de dano, a prpria Natureza, autonomamente considerada, tem a sua integridade e incolumidade atacada, configurando-se como vtima do dano. Tem-se nesta hiptese o que a doutrina convencionou chamar de dano ecolgico puro.10 4

3 A RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. A Responsabilidade Civil, consagrada pelo liberalismo, tinha como pressupostos a ao/omisso, o dano, o nexo de causalidade entre estes e a culpa. A Lei n 6.938/1981 veio alterar o panorama ento reinante, afastando a culpa e tornando objetiva a responsabilidade civil do causador do dano ambiental.11 Tem como finalidade precpua reparar o dano, restabelecendo o status quo ante. Todavia, h de se reconhecer que ela atua de maneira preventiva, estimulando um comportamento mais cauteloso por parte dos agentes sociais e econmicos, na medida em que estes esto conscientes de que podero vir a arcar com o nus de uma eventual reparao do dano causado independentemente de ter procedido com culpa ou no.12 Outro aspecto a ser ressaltado em matria de Responsabilidade Civil ambiental concerne ao nexo de causalidade. Este um flexibilizado, pois no necessrio estabelecer um liame entre o dano e a conduta do agente. suficiente que o dano esteja relacionado atividade habitualmente exercida por ele. Os riscos da atividade so suportados por aquele que a desenvolve.13

Idem. Ibidem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 66. Idem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 69.

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Cabe deixar anotado que a licitude da atividade desenvolvida e a observncia das normas regulamentares no tm o condo de afastar a responsabilizao. O Estado emite licenas para que as empresas possam produzir. Tal ato jamais pode ser tido como uma carta branca para a empresa levar a cabo agresses ao meio ambiente.14 Ocorrendo o dano, deve ele ser reparado integralmente, sendo invlidas todas as disposies contratuais ou legais que estabeleam de maneira diversa. Se o causador do dano tiver firmado seguro, o valor contido da aplice no poder servir de limitador da reparao, devendo a quantia a maior ser complementada pelo prprio segurado.15 A reparao do dano ambiental pode se dar trs formas distintas, quais sejam, a restaurao natural, a compensao e a indenizao. A restaurao natural se apresenta como a medida mais recomendada. a tentativa de reconstituir as condies ambientais anteriores leso, por essa razo guarda preferncia em relao as demais. A compensao, por seu turno, a reconstituio de outra rea degradada, diferente daquela afetada pelo causador do dano. Para que possa ser efetuada, necessrio comprovar a necessidade, a impossibilidade de restaurao, a equivalncia ecolgica, bem como ser dada cincia aos rgos pblicos diretamente interessados. Por fim, temse a indenizao. Trata-se de forma de reparao em que os ofendidos so ressarcidos pecuniariamente pelo dano sofrido. Sem dvida, mostra-se como a mais problemtica das formas de reparao, j que a extenso do dano no raro difcil de ser delimitada, alm de no lograr efetiva reparao do meio ambiente agredido.16 5

4 O CONTRATO DE SEGURO E A SUA UTILIZAO PARA FINS DE REPARAO DE DANOS AO MEIO AMBIENTE A utilizao do contrato de seguro com o escopo de cobrir os riscos ambientais ainda incipiente no Brasil. Entretanto, a ocorrncia de desastres ecolgicos e a

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Idem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 71 Idem.

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previso da responsabilidade civil objetiva em matria ambiental fizeram com que o mercado procurasse se adaptar s novas exigncias.17 A contratao de seguros com enfoque ambiental traz um sem-nmero de benefcios. O maior deles talvez seja o estmulo observncia das normas ambientais, haja vista as companhias seguradoras calculares o valor do prmio em funo risco e das medidas de segurana. Logo, quanto mais cautelosa e cuidadosa for empresa, menor ser o valor do prmio que ter de desembolsar.18 Alis, o prmio constitui elemento de capital importncia no contrato de seguro. a partir dele que a companhia seguradora reunir capital para cobrir os sinistros que eventualmente ocorram. Embora o contrato de seguro seja firmado apenas entre segurado e seguradora, valor do prmio pago servir para cobrir os sinistros que ocorram com todos os segurados desta. Essa rede formada pelos segurados indispensvel para a viabilidade da atividade securitria. o chamado princpio do mutualismo.19 Discute-se desde h muito a respeito da viabilidade da cobertura de um seguro para riscos ambientais. Contudo, a cobertura no foi muito alm do tradicional seguro de Responsabilidade Civil, isto , abarcava apenas os danos provocados a terceiros. No havia previso de reparao do dano ecolgico puro. A cobertura tambm abrangia tosomente a poluio sbita.20 Neste passo, cabe fazer uma diferenciao. As seguradoras costumam distinguir duas formas de poluio: a poluio sbita e a poluio gradual. Aquela seria resultante de acontecimentos imprevisveis e inesperados, e. g., a quebra de uma vlvula. Esta, por sua vez, aconteceria de maneira paulatina, de modo que no facilmente percebida antes de decorrido considervel lapso temporal.21 6

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TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 75-76. Idem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 77-78. Idem.

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BARROS, Francisco Antnio Pinho de; VERMELHO JR, Alcyr. Seguro ambiental: complexo, mas vivel. Revista IRB. Rio de Janeiro, v. 63, n. 292, p. 27-29, abr./jun. 2003.

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O seguro contra poluio sbita encontrou relativa adeso do mercado. Diferentemente do que se observa com o seguro contra poluio gradual. Isto se deve aos elevados custos de anlise, que so repassados aos segurados. Por exigir esta uma auditoria to detalhada, no foi ele ainda assimilado pelas seguradoras.22 A experincia internacional tem mostrado que as seguradoras optam por se reunir em grandes conglomerados para oferecer a cobertura dos riscos ambientais. Traga-se a lume a Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici ANIA, com sede na Itlia; o Groupement pour lAssurance des Risques de Pollution ASSURPOL, na Frana, e o Pool Espaol de Riesgos Medioambientales PERM. A formao desses conglomerados tem a vantagem de reduzir os custos operacionais, uma vez que, por exemplo, basta a formao de uma nica equipe multidisciplinar. Estas equipes so formadas PPR engenheiros, bilogos, mdico e muitos outros profissionais, demandando recursos considerveis para a sua manuteno.23 Podem ser mencionadas ainda outras vantagens. Ressalte-se o fato de as informaes ficarem centralizadas, o que facilita o processo de subscrio; haver maior capacidade de oferta na assuno dos riscos; facilitar as negociaes dos excedentes com empresas de resseguro; e, por fim, poderem atuar com maior representatividade perante os rgos ambientais.24 Os contratos de seguro oferecidos pelo mercado no so capazes de proteger o meio ambiente de forma plena e integral. Esto eles ainda muito presos idia de reparao fornecida pela Responsabilidade Civil. Em outras palavras, s tem utilidade nas situaes em que h danos a terceiros, no cobrindo os danos ecolgicos puros, isto , aqueles que atingem exclusivamente a Natureza. Visando suprir tal lacuna, foram apresentados projetos de lei com vistas a instituir um seguro ambiental, cuja cobertura alcance tambm os danos ao meio ambiente. O seguro ambiental e os projetos de lei referentes sero adiante objetos de anlise mais detida. 7

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Idem. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 91-92. Idem.

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5 SUGESTES PARA UM SEGURO VERDADEIRAMENTE AMBIENTAL Em que pese o avana verificado nas ltimas dcadas, faz-se necessrio proceder a algumas alteraes nos seguros oferecidos nos mercado, para que a proteo do meio ambiente possa de fato ocorrer. Neste sentido, imperioso liberar o seguro ambiental das amarras do seguro de Responsabilidade Civil, aumentando a amplitude da cobertura.25 Os seguros disponveis se limitam a cobrir os danos em que possvel identificar os ofendidos, sem fazer meno alguma aos danos que atinjam apenas o meio ambiente. A mudana primordial est justamente em incluir os danos causados ao meio ambiente, ainda que no seja possvel individualizar as vtimas. Dessa forma, ocorrendo o sinistro, haveria o dever de reparar os danos ecolgicos puros, ainda que se limitasse o valor da cobertura a um teto fixado na aplice, ficando o restante a cargo do segurado.26 Os valores a serem pagos seriam destinados a fundos, como o Fundo de Direitos Difusos e o Fundo Nacional do Meio Ambiente. Todavia, seriam necessrias algumas modificaes na regulamentao destes fundos. Os valores obtidos com o seguro ambiental e destinados ao Fundo de Direitos Difusos deveriam ser utilizado exclusivamente para a recuperao de reas devastadas, sendo vedado dar outra destinao aos referidos recursos. O mesmo pode se dizer do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Em vez de empregar as suas receitas em projetos que promovam o desenvolvimento sustentvel, o Fundo deveria dar prioridade a recuperao de reas degradadas. Em que pese a importncia daqueles projetos, parece mais razovel estimular a recuperao de reas j degradadas pela ao humana.27 Impende ainda reforar a necessidade da cobertura dos gastos com a limpeza do local atingido. As diretivas emitidas pelo IRB e as aplices disponveis no mercado costumam cobrir apenas a limpeza de terrenos pertencentes a terceiros. Assim, se o dano ambiental ficar circunscrito aos limites da propriedade do segurado, inexiste dever de realizar limpeza nesta. A extenso da cobertura se afigura mais do que necessria. O 8

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TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Ob. cit p. 131-136. Idem. Idem.

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meio ambiente afetado de toda forma, estando o dano restrito a propriedade do segurado ou atingindo tambm a de terceiros.28 Questo delicada a concernente aos danos morais ambientais. O dano moral ambiental pode ser de carter subjetivo ou objetivo. Diz-se subjetivo quando a leso ao meio ambiente resvala no indivduo, atingindo bens imateriais. Ser, ao revs, objetivo quando o dano afeta interesse difuso, atingindo toda a coletividade e no um nico indivduo ou um nmero determinado de indivduos.29 As circulares emitidas pelo IRB e os seguros disponveis no mercado expressamente excluem da cobertura os danos morais ambientais. A cobertura restringese aos danos morais pessoais. Os danos morais ambientais so objeto ainda de muita discusso. No entanto, a sua existncia parece incontestvel. No se pode negar que a devastao de uma floresta, por exemplo, atinja o patrimnio imaterial da coletividade. Ademais, no acertado numa situao desta deixar o ofensor livre de sanes. A reparao do dano moral tem um carter punitivo e pedaggico, sendo essencial que seja aplicada pelo Poder Judicirio. medida que for sendo por este utilizada, haver uma crescente demanda por seguros que cubram estes valores.30 9

6 SOLUO: UM SEGURO AMBIENTAL OBRIGATRIO? Diante da crescente preocupao com as questes ambientais, vem ganhando fora a idia de um seguro ambiental obrigatrio a ser institudo compulsoriamente para todas as empresas ou, pelo menos, para aquelas que atuam em determinados setores especialmente perigosos (ex.: atividade petrolfera, de produtos qumicos, construtoras, martimos etc.). Para os defensores, os prmios seriam calculados com base na natureza especfica de cada atividade e na conduta de cada empresa. Aquelas que agraciadas com certificao na rea ambiental (ex.: ISO) poderiam ter o valor do prmio reduzido.31

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Ibidem. Ibidem. Ibidem.

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SHIH, Frank Larrbia. Esse estranho chamado seguro ambiental. Revista de Informao Legislativa. Braslia, v. 160, p. 131-135, out./dez, 2003.

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Para os que advogam a obrigatoriedade do seguro ambiental, o direito ao meio ambiente equilibrado constitui direito fundamental. Alm disso, os vrios documentos celebrados no plano internacional recomendam a internalizao dos custos ambientais, isto , aqueles que de alguma maneira degradam o meio ambiente devem arcar com o nus da reparao, no podendo o prejuzo ser assumido por toda a sociedade.32, 33 Com fulcro em tais razes, tramitavam no Congresso Nacional os Projetos de Lei n 937/2003 e o n 2.313/2003. O Projeto de Lei n 937/2003 visava a alterar a Lei n 6.938/1981, que trata da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Sugere ele mudanas nos critrios a serem adotados para a concesso da licena ambiental. Os critrios deveriam abranger: a contratao pelo empreendedor, de seguro de responsabilidade civil por dano ambiental; a realizao peridica, pelo empreendedor, de auditoria ambiental; e, ainda, a contratao de tcnicos especializados em meio ambiente para acompanharem o funcionamento do empreendimento.34, 35 O Projeto de Lei n 937/2003, contudo, recebeu parecer desfavorvel na Comisso de Constituio Justia e Cidadania (CCJC), tendo esta opinado pela sua inconstitucionalidade, injuridicidade e m tcnica legislativa, ao fundamento de que o seguro obrigatria se configuraria restrio inaceitvel a livre iniciativa. Em virtude deste parecer, que possui carter terminativo, o Projeto foi encaminhado para arquivamento. No entanto, foi apresentado recurso ao Plenrio, o qual at a presente data no foi apreciado.36
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Idem.

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Pautada pelos mesmos princpios, tem-se a Declarao do Rio, n. 16: As autoridades nacionais devem procurar assegurar a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, levando em conta o critrio de que quem contamina deve, em princpio, arcar com os custos da contaminao, levando-se em conta o interesse pblico e sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais.
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O Projeto de Lei apresentava como justificativa: o seguro de responsabilidade civil por dano ambiental praticamente a nica forma de assegurar que danos de maior gravidade eventualmente causados sejam, de fato, reparados. O capital das empresas responsveis, na maior parte dos casos, insuficiente para arcar com as despesas de recomposio do meio ambiente ao status quo ante [sic]. O seguro com essa finalidade bastante difundido em pases mais desenvolvidos e, infelizmente, quase no existe em nosso Pas. Aqui, quando os acidentes ocorrem, parte considervel dos custos da recomposio ambiental acabam recaindo sobre toda a sociedade.Vide: Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/>. Acesso em: 30 de junho 2009.
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Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/>. Acesso em: 30 de junho 2009. Idem.

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O Projeto de Lei n 2.313/2003, a seu turno, prev a alterao do Decreto-lei 73/1966, que versa sobre o seguros obrigatrio, pretendendo incluir neste rol o seguro ambiental. O referido Projeto afirma expressamente que o seguro no abranger as multas e a fiana impostas ao empreendedor.37 J recebeu pareceres da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS) e Comisso de Finanas e Tributao (CFT). A CMADS apresentou parecer favorvel ao Projeto. Entretanto, foram propostas algumas emendas modificativas pelo Relator.38 Originalmente, previa-se que o pagamento dos valores das indenizaes seria pagos s Secretarias Municipais do Meio Ambiente. Ora, sabe-se que nem todos os municpios possuem uma secretaria especialmente voltada para a rea ambiental. Ademais, o destinatrio da indenizao deve ser o prprio segurado, que utilizar os recursos de acordo com as necessidades que se lhe apresentam, sob a fiscalizao dos rgos pblicos. 39 O Projeto previa ainda a absurda exigncia de que o prmio fosse calculado pelo IRB. A medida se mostra indubitavelmente desarrazoada, pois tira das seguradoras a prerrogativa de avaliar os riscos e calcular o valor adequado do prmio para assumi-los. Na CFT, o Parecer emitido pelo Relator foi no sentido de rejeitar o Projeto uma vez que apresentava equvocos que em nada contribuiriam para minorar conseqncias de possveis danos ambientais e que tampouco aprimorariam atividades do setor de seguros. Na CCJC, foi apresentado requerimento para que o Projeto de Lei 2313/2003 seja julgado prejudicado, por haver a Comisso j se manifestado sobre a matria quando apreciou o Projeto de Lei 937/2003. 11

7 CONCLUSO Por mais que sejam louvveis as intenes de criar um seguro ambiental obrigatrio, tal medida pode se apresentar absolutamente incua, na medida em que as
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Ibidem. Ibidem. Ibidem.

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companhias de seguros no esto suficientemente preparadas para atender a esta exigncia. E no esto preparadas porque h pouco ou nenhum interesse do empresariado em contratar este tipo de seguro. Contudo, a demanda tem de surgir de maneira espontnea e no atravs da imposio coercitiva pelo Estado. O Estado tem sua disposio diversos mecanismos para atuar na Ordem Econmica. Parece mais acertado criar estmulos para que o setor privado procure os seguros ambientais, valendo-se, por exemplo, de benefcios fiscais. Pode, ainda, por meio do IRB favorecer a oferta de seguro ambientais no mercado e assumir a parcela de risco excedente nesta modalidade seguro. Enfim, ao Estado possvel se utilizar de mecanismos menos gravoso que a instituio de um seguro obrigatrio. 12

8 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CMARA DOS DEPUTADOS. Disponvel em http://www2.camara.gov.br/. Acesso em 23 de abril. 2009. LOPES, Milton. Investimentos e Seguros na rea do Petrleo. Revista do IRB. Rio de Janeiro,v. 61, n. 287, 2002. SHIH, Frank Larrbia. Esse estranho chamado seguro ambiental. Revista de Informao Legislativa. Braslia, v. 160, p. 131-135, out./dez, 2003. TRENNEPHOL, Natascha Dorneles. Gesto de riscos e seguro ambiental no Brasil. 2006. 150 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2006.. BARROS, Francisco Antnio Pinho de; VERMELHO JR, Alcyr. Seguro ambiental: complexo, mas vivel. Revista IRB. Rio de Janeiro, v. 63, n. 292, abr./jun. 2003.