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BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

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Copyright Ministrio da Defesa Secretaria de Estudos e de Cooperao REVISO: Roberto Doring Pinho da Silva LGE Editora IMPRESSO E ACABAMENTO: Quick Printer

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)


O Brasil no cenrio internacional de defesa e segurana/ organizadores: J.R. de Almeida Pinto, A.J. Ramalho da Rocha, R. Doring Pinho da Silva. Braslia : Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperao, 2004. 212p. ; 22cm. (Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana ; v.2) ISBN 85-7238-133-3 1. Defesa, Brasil. 2. Segurana, Brasil. I. Almeida Pinto, J. R. de, coord. II. Rocha, A. J. Ramalho da, coord. III. Silva, R. Doring Pinho da, coord. IV. Brasil. Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperao. V. Srie. CDU 356.35 351.86

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SUMRIO

APRESENTAO ........................................................................................................ 7 TERCEIRA RODADA DE DEBATES: O BRASIL DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS EM MATRIA DE SEGURANA E DEFESA......................................................................... 11 ARMANDO AMORIM FERREIRA VIDIGAL.............................................................................. 13 DARC COSTA .............................................................................................. 37 CLVIS BRIGAGO ........................................................................................ 73 ELIZER RIZZO DE OLIVEIRA ......................................................................................... 89 MNICA HERZ ...................................................................................................... 103 RELATO DA TERCEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS ORGANIZADORES.......................119 QUARTA RODADA DE DEBATES: O BRASIL NO CENRIO REGIONAL DE SEGURANA E DEFESA ...................................................................................... 133 ALDO REBELO ............................................................................................. 135 LENIDAS PIRES GONALVES ............................................................................... 139 LUIZ FILIPE DE MACEDO SOARES ................................................................................... 149 PAULO FAGUNDES VIZENTINI................................................................................................. 171 SHIGUENOLI MIYAMOTO ........................................................................................ 179 RELATO DA QUARTA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS ORGANIZADORES.......................199

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APRESENTAO

O Brasil no cenrio internacional de defesa e segurana constitui o segundo volume da coleo Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana, que tem por objetivo divulgar resultados de um amplo exerccio de reflexo realizado pelo Ministrio da Defesa, a partir de setembro de 2003, em parceria com o Ministrio da Cincia e Tecnologia e com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Destinado a contribuir para a atualizao do pensamento brasileiro sobre defesa e segurana, o exerccio consistiu na realizao de oito rodadas de debates dedicadas a temas previamente definidos. Entre representantes do Governo, parlamentares, militares, acadmicos, diplomatas e jornalistas, participaram de cada rodada, a ttulo pessoal, cerca de seis debatedores, os quais foram convidados a contribuir com artigos que serviram como documentos de base para as discusses. Alm das personalidades convidadas que variavam conforme o tema em questo , o conjunto do exerccio foi acompanhado por uma equipe permanente, integrada essencialmente por representantes do Governo e do meio acadmico. A idia que constem da coleo Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana, em quatro volumes, os artigos elaborados pelos debatedores e os relatos preparados sobre cada uma das rodadas havidas textos j disponveis na pgina do Ministrio da Defesa na internet. 7

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O volume inicial da obra, Reflexes sobre defesa e segurana: uma estratgia para o Brasil, refere-se s duas primeiras rodadas do ciclo de debates, denominadas Evoluo do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana uma estratgia para o Brasil e Conceitos de segurana e defesa implicaes para a ao interna e externa do Governo. O livro que o leitor tem em mos, por sua vez, diz respeito terceira e quarta rodadas, denominadas O Brasil diante dos desafios internacionais em matria de segurana e defesa e O Brasil no cenrio regional de segurana e defesa. Como se observar, colaboraram com o presente volume personalidades de grande projeo nacional, com experincia em diferentes reas: o Deputado Aldo Rebelo, atual Ministro da Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais; o General Lenidas Pires Gonalves, Ministro do Exrcito de 1985 a 1990; o Embaixador Luiz Filipe de Macedo Soares Guimares, SubsecretrioGeral do Itamaraty para a Amrica do Sul; o Almirante Armando Amorim Ferreira Vidigal, ex-Diretor da Escola de Guerra Naval e autor de diversos trabalhos acadmicos; o Professor Darc Antonio da Luz Costa, Vice-Presidente do BNDES; o Professor Clvis Brigago, da Universidade Cndido Mendes; os Professores Elizer Rizzo de Oliveira e Shiguenoli Miyamoto, da Unicamp; a Professora Mnica Herz, da PUC-RJ; e o Professor Paulo Fagundes Vizentini, da UFRGS. Vale uma anotao adicional: o Professor Shiguenoli Miyamoto, embora tenha participado da rodada sobre o cenrio regional de defesa e segurana, disps-se muito gentilmente, a pedido dos organizadores, a escrever artigo sobre a evoluo do pensamento brasileiro no campo da defesa e da segurana, rea que de sua especialidade e que, por certo, ser de todo interesse para o pblico a que se dirige esta coleo. 8

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Os dois volumes subseqentes da coleo devero corresponder aos seguintes ttulos: As Foras Armadas e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Pas, referente s rodadas denominadas Indstria de defesa e O papel da cincia e tecnologia na defesa da soberania nacional, e Desafios na atuao das Foras Armadas, referente s rodadas denominadas As Foras Armadas e o desenvolvimento social do Pas e Alocao de recursos das Foras Armadas.

Braslia, julho de 2004 Jos Roberto de Almeida Pinto Antnio Jorge Ramalho da Rocha Roberto Doring Pinho da Silva

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T E R C E I R A RO D A D A

DE

DE B A T E S

C E N T R O G E N E R A L E R N A N I A Y R O S A, 8 - 9 D E N O V E M B R O D E 2003 O BRASIL

DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS EM M AT R I A D E S E G U R A N A E D E F E S A

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O BRASIL DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS EM SEGURANA E DEFESA


ARMANDO AMORIM FERREIRA VIDIGAL *

NOVO ORDENAMENTO INTERNACIONAL

razovel afirmar que de uma maneira geral foi um sucesso a estratgia adotada pelos Estados Unidos no perodo que vai do fim da Segunda Guerra Mundial at a promulgao, por George W. Bush, da Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos de setembro de 2002. Em boa parte, este sucesso deveu-se capacidade e disposio das lideranas americanas de exercerem a hegemonia atravs de estruturas multinacionais, onde a influncia americana preponderante; e a uma rede de alianas que tornaram esta hegemonia aceitvel para os seus aliados e para outros Estados importantes, mas no-alinhados necessariamente com os EUA. Esta liderana amena exigia em troca o reconhecimento de sua existncia e o apoio s suas manifestaes em prol de um ordenamento internacional que melhor servisse aos interesses nacionais dos EUA. A Pax Americana implicava o compromisso dos Estados Unidos de garantir a segurana dos pases amigos e aliados e dar-lhes acesso ao seu mercado e sua tecnologia com limitaes, tendo em vista
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Vice-Almirante da Reserva, ex-Diretor da Escola de Guerra Naval.

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os subsdios concedidos a produtos agrcolas, txteis, ao etc. e a negao de tecnologias de ponta num quadro de economia globalizada, recebendo, em contrapartida, os apoios diplomticos, econmicos e logsticos para a manuteno da liderana americana. digno de nota que, na medida em que os EUA se recuperavam do extraordinrio esforo econmico feito durante a competio com a URSS pela hegemonia mundial, a liderana se foi tornando menos amena: a interveno, por presso dos EUA, da OTAN em Kosovo, sem a anuncia do Conselho de Segurana da ONU, um exemplo dessa mudana. A expanso da OTAN para o leste europeu aps a dissoluo da Unio Sovitica, apesar dos protestos da Federao Russa, devido necessidade de ajudar aqueles pases na difcil transio para a democracia pluripartidria e para a economia de mercado, representa, a meu ver, mais uma expresso do destino manifesto dos EUA do que uma manifestao do seu imperialismo. A agregao Organizao de pases militarmente fracos torna-a menos capacitada a intervir militarmente, que foi a sua principal tarefa enquanto a URSS era considerada a maior ameaa Europa e hegemonia americana; um programa como o Parcerias para Paz j prenunciava que, para os Estados Unidos, a OTAN deixava de ser um instrumento militar para transformar-se num instrumento permanente da influncia benfica dos EUA no leste europeu. Os atentados de 11 de setembro de 2001 marcam uma nova etapa no processo de ordenamento internacional em curso. No incio do governo de George W. Bush, que se esperava fraco e com baixo perfil internacional, em virtude de sua duvidosa legitimidade, os atentados serviram para unir a sociedade americana em torno do seu lder seus ndices de aprovao subiram, quase 14

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instantaneamente, de uns meros 50% para o ndice recorde de 90% -, criando condies para mudanas considerveis no campo estratgico. A nova Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos de setembro de 2002 expressa claramente a convico de Bush de que os grupos terroristas no podem ser apaziguados ou coibidos e que, portanto, devem ser eliminados. O terrorismo apresentado pelo governo como uma enorme ameaa, presente em todas as partes, sob as mais variadas formas, pondo em risco a sobrevivncia dos EUA e da humanidade civilizada. A partir dessa viso, criou-se nos EUA uma sensao generalizada de insegurana, justificando-se, dessa forma, para proteger a sociedade, medidas que antes seriam impensveis. Em nome da luta contra o terrorismo, os princpios que tornavam a Amrica um exemplo para o mundo, como o respeito s liberdades civis e aos direitos humanos e a procura da legitimidade no campo internacional, esto sendo posto de lado e, o que parece ainda mais lamentvel, com a concordncia da sociedade americana. Os dois pontos basilares da poltica externa ocidental durante a Guerra Fria o direito autodeterminao dos povos e de nointerveno nos assuntos afetos soberania dos Estados j no valem e a preempo, muito diferente da preveno, a palavra de ordem.1

1 Infelizmente, no Brasil o termo ingls preemption vem sendo indevidamente traduzido por preveno. Em Legitimacy and Legality: Key Issues in the Fight Aguinst Terrorism, Loretta Bionli, cientista poltica americana, esclarece que em cincia poltica necessrio distinguir entre preemption e prevention. Enquanto a preveno implica uma srie de atividades que devem ocorrer antes de um ataque militar tais como anlise da ameaa, levantamento das capacidades do inimigo, desenvolvimento de contramedidas de segurana que possam desarmar a ameaa antes que se concretize uma capacidade de ataque, a tomada de medidas que ataquem a raiz dos problemas que so a causa da crise , a preempo a aplicao proativa da fora de modo a incapacitar um presumvel inimigo, mesmo sem os elementos que comprovem a ameaa; ela mais radical e exige menos reflexo.

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Os imigrantes ilegais, presos logo aps os atentados, e os presos de Guantnamo mancham o passado liberal dos EUA, fazendo de Osama bin Laden o grande vencedor no confronto com os americanos. A Doutrina Bush reconhece a hegemonia dos Estados Unidos e explicita que esta hegemonia ser usada na defesa dos seus interesses nacionais, se possvel com a colaborao de pases amigos e aliados e de organismos internacionais como as Naes Unidas, mas, se necessrio, sem qualquer desses apoios; ela estabelece que os Estados Unidos no hesitaro, no combate ao terrorismo, em intervir em qualquer pas que apie ou d abrigo a terroristas, e o faro preemptivamente. A nova estratgia deixa claro que os Estados Unidos no permitiro que qualquer pas possa vir a ameaar a sua superioridade militar, garantia principal de sua hegemonia.2 Tanto o ataque ao Afeganisto, por abrigar Osama bin Laden e o seu grupo al-Qaeda, como o ataque ao Iraque, por apoiar Osama bin Laden e desenvolver armas de destruio em massa nenhuma evidncia foi at hoje encontrada a esse respeito , tiveram rpido desfecho militar, mas ainda no houve soluo poltica para o psguerra. Mesmo a colocao de um aliado dos Estados Unidos na chefia do governo do Afeganisto um ex-funcionrio da Unocal (Union Oil Company of California) no ps o pas sob o controle

No se pode atribuir aos atentados o radicalismo da Doutrina. Ela estava j bastante definida no final de 1992, quando Paul Wolfowitz, ento Subsecretrio de Defesa no governo George H. Bush, conseguiu incluir no Defense Planning Guide para os anos de 1994-9, apresentado ao presidente por Dick Cheney, o conceito de que os EUA deveriam estar prontos para realizar aes militares antecipatrias para prevenir ataques ao pas por armas de destruio em massa e deveriam se posicionar para agir independentemente quando fosse impossvel articular uma ao coletiva ou quando uma crise exigisse ao imediata. Os atentados de setembro criaram uma situao que permitiu o lanamento da Doutrina.
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americano: apesar da presena de tropas internacionais no pas, mesmo nas maiores cidades continuam os atentados contra tropas americanas e da ONU, mas principalmente contra membros importantes do governo. No Iraque, os atentados contra todos os que apiam ou apenas cooperam com a ocupao do pas como a sede da ONU, embaixadas da Jordnia e da Turquia e contra soldados americanos e britnicos esto levando o caos ao pas. Estes fracassos tendem a moderar a atitude imperial americana, mas algumas conseqncias dessa atitude j se fazem notar. Embora a Unio Europia no tenha reagido de forma nica nova estratgia americana, a opinio pblica europia manifestouse maciamente contra a deciso americana de invadir o Iraque sem a aprovao do Conselho de Segurana, mesmo quando os governos a apoiaram, deixando claro uma fratura entre os governos e a sociedade. A maior oposio veio da Alemanha e da Frana, que contaram com a concordncia da Federao Russa. Se a poltica de preempo persistir uma mudana de governo nos EUA ou o fracasso na recuperao e democratizao do Iraque poder mudla , haver uma clara tendncia de a Unio Europia, unida Federao Russa, procurar criar um contraponto ao poder americano; na verdade, no h uma fratura irremedivel na UE, pois a fora da opinio pblica far com o tempo os governos se alinharem com ela ou ela mudar os governos. A criao de uma fora militar europia, independente da OTAN, j prevista desde o Tratado de Maastrich, ganhar fora: os europeus, que se tm mostrado avessos a maiores investimentos militares, tendo delegado em boa parte a sua defesa aos EUA, comeam a perceber que os interesses europeus nem sempre coincidem com os dos americanos e que uma maior capacidade militar lhes dar maior liberdade de ao frente aos Estados Unidos. 17

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J comentamos que os EUA no vem mais a OTAN como um instrumento militar. As tentativas de congregar os pases membros, cujos interesses so os mais variados, em torno de um objetivo nico apresentam dificuldades polticas de difcil superao, agora que j no existe a ameaa sovitica. Desta forma, no surpreendente que a Rssia se aproxime cada vez mais da OTAN e, em alguns anos, venha mesmo a integrar-se a ela. A nova responsabilidade da OTAN, alm do seu papel econmico e social, ser apenas a de se conformar com as aes militares dos EUA s quais dar apoio logstico, como cesso de bases, permisso do uso do espao areo etc. A situao da ONU, quando do ataque anglo-britnico ao Iraque, parecia a princpio semelhante da Liga das Naes poca em que a Itlia invadiu a Abissnia. A invaso do Iraque sem a aquiescncia do Conselho de Segurana os EUA no ousaram enfrentar o Conselho com receio do veto da Rssia, da China ou, mais provvel no caso, da Frana pareceu, a princpio, o golpe de morte na organizao. Entretanto, digno de nota que, apesar das tremendas presses dos EUA, o Conselho, embora impotente para impedir a guerra, no a aprovou. O fracasso que os EUA esto experimentando na pacificao do Iraque obrigou o governo a pedir maior cooperao internacional e a negociar um papel mais relevante para a Organizao no ps-guerra. A aprovao, por unanimidade, a 16 de setembro de 2003, de uma Resoluo do Conselho que cria uma fora multinacional para o Iraque sob o comando americano , sem dvida, uma vitria para os americanos. Embora no estabelecendo prazos para a elaborao de uma Constituio e a realizao de eleies que devolvam o poder aos iraquianos, a Resoluo estabelece que at 15 de dezembro o Conselho Governante iraquiano fixar o prazo para isso. Os efeitos prticos da Resoluo, porm, so duvidosos para o propsito americano de 18

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dividir os nus da ocupao em termos financeiros e de vidas humanas. Alemanha, Frana e Rssia j declararam que no contribuiro, com dinheiro ou tropas, e at o aliado Paquisto declarou que no enviar tropas porque a Resoluo no d uma identidade distinta fora multinacional que substituir as atuais foras da coalizo. A maior falha da Resoluo a de no estabelecer um papel mais relevante para a ONU, o que, no meu entender, s vir com o fracasso americano na pacificao do pas. A preservao da ONU fundamental no s pelos esforos pela paz, como tem acontecido em relao a diversos pases africanos, no Timor Leste etc., mas pela enorme contribuio que ela tem dado na busca de uma regulamentao internacional e para o melhor ordenamento de problemas que so comuns a toda humanidade. Agncias como a UNCTAD, a FAO, a OIT, a OMI etc. tm dado, nas suas reas de atuao especficas, inestimvel cooperao ao bem estar de todos e a uma ordem mundial mais justa. Os Estados Unidos, em geral desinteressados da funo de Nation Building, no ignoram que a ONU com um corpo de funcionrios com grande experincia nesta rea tem sido extremamente til, como comprovava a atuao do brasileiro Srgio Vieira de Mello em diversos pases. exatamente o que est acontecendo no Afeganisto, onde a ONU est engajada na reconstruo do pas e na manuteno da ordem interna com suas foras de paz, enquanto os EUA se reservam o papel de perseguir os terroristas, mantendo embora o governo do pas sob seu controle. Num esforo para atenuar o desprestgio decorrente da agresso ao Iraque e tentar diminuir o mal-estar com os pases rabes/ muulmanos, os EUA apressaram-se a propor um plano de paz para o conflito entre Israel e a Autoridade Nacional Palestina, do qual 19

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consta o reconhecimento de um estado nacional palestino. Entretanto, a posio tendenciosa de Washington, que no pode esconder sua parcialidade a favor de Israel, torna qualquer avano em direo a uma paz permanente muito difcil. A desconfiana dos radicais palestinos associada poltica equivocada de Ariel Sharon tornam impossveis pr fim ao processo de retaliaes recprocas e a paz, que agora importante para os EUA, que j conseguiu seus objetivos geopolticos na regio, est cada vez mais distante. Ariel Sharon aproveita-se da poltica antiterrorista dos EUA para justificar seus ataques na Cisjordnia e na Faixa de Gaza, alegando seu legtimo direito de defesa contra os terroristas palestinos, da mesma forma como agem os Estados Unidos. difcil dissociar a poltica de Bush das questes do petrleo. Caso os EUA no consigam obter novas fontes de produo de petrleo, podero estar caminhando para uma crise de energia sem precedentes. Segundo estudos tcnicos responsveis, h cinco aspectos que caracterizam uma crise de energia num dado pas: capacidade de produo de petrleo, grau de dependncia da importao, maior ou menor grau de concentrao das fontes externas de fornecimento, razo entre os estoques de petrleo existentes e as importaes e, finalmente, capacidade de substituir uma fonte supridora por outra em caso de interrupo do fornecimento. Neste mesmo estudo afirma-se que a situao atual dos EUA em relao a todos esses elementos crtica. O escoamento do petrleo do Cucaso por um oleoduto que passaria pelo Afeganisto para chegar at o porto de Karachi, no Paquisto, pode explicar o empenho em atacar o Afeganisto e, tambm, a sbita mudana de comportamento do Paquisto, que de principal aliado e fornecedor de inteligncia e armas para o regime Talib passou a ser o maior aliado dos EUA na regio. 20

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O Iraque, a segunda maior reserva de petrleo do Oriente Mdio, era um alvo bvio, mormente quando a presena militar americana na Arbia Saudita, desde a Primeira Guerra do Golfo, causa de instabilidade naquele pas, onde, indiscutivelmente, h um abismo entre a posio do governo e a voz das ruas, muito influenciada pelos aiatols fundamentalistas. As relaes da cpula do governo dos EUA com as grandes empresas de petrleo, como a Haliburton e a Bechtel, muito favorecidas nos atuais contratos para a recuperao do petrleo do Iraque, podem indicar que h outros interesses em jogo. A insero do Brasil no contexto internacional. Os compromissos internacionais e a projeo do Pas no exterior. imprescindvel definir o nosso entendimento sobre segurana e defesa. So dois termos empregados em conjuno, como ocorre neste exerccio de reflexo proposto pelo MD, mas que tm cada um seu significado especfico em cincia poltica. A segurana um termo muito mais abrangente, que envolve aspectos polticos, econmicos, sociais, cientfico-tecnolgicos e militares; o termo defesa, muito mais limitado, embora podendo aparecer associado com todos esses aspectos, est mais relacionado com o emprego do poder militar. A desigualdade da distribuio de renda no Pas, a existncia de bolses de misria, o baixo ndice educacional de boa parte da populao e outras tantas caractersticas da problemtica brasileira comprometem a segurana do Pas, mas, evidentemente, no constituem problemas de defesa, onde o papel das Foras Armadas seria predominante. Na atual realidade brasileira, as questes de segurana so predominantes sobre as questes de defesa: a guerra, ltimo recurso da poltica, embora possvel no nosso caso, parece improvvel, e com isso os dirigentes do Pas privilegiam os problemas de segurana, 21

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mais visveis e mais prementes. Corre-se o risco, mormente num pas cujo ltimo envolvimento num conflito foi no sculo XIX a participao nos dois grandes conflitos mundiais do sculo XX foi pouco mais do que simblica em termos de envolvimento nacional , de se considerar o poder militar um instrumento que no se justifica em termos de custo-benefcio. Em conseqncia, o Pas ter o seu poder nacional comprometido, perdendo prestgio diante da comunidade internacional, ficando sujeito a presses polticas, econmicas e, no limite, a agresses militares. Em tal cenrio, em que as ameaas so difusas, difceis de identificar, o papel bvio para as Foras Armadas a dissuaso, como explicitado na Poltica de Defesa Nacional de 1996. Entretanto, preciso compreender que a dissuaso apenas uma das possveis atitudes que se pode tomar quando se discute o emprego do poder militar do Pas, aqum do nvel da violncia. O estrategista americano Edward Luttwak, no seu livro Political Uses of Sea Power, criou o conceito de emprego poltico do poder naval, que, evidentemente, pode e deve ser estendido para as Foras Armadas em geral.3 Este tipo de emprego muito mais freqente do que se admite em geral e, durante a Guerra Fria, foi amplamente empregado, tanto pelos Estados Unidos como pela Unio Sovitica. O espectro completo do emprego poltico do poder militar compreende desde a mostra da bandeira at o bloqueio naval ou o ataque a postos de fronteira inimigos seguido de uma retirada,4 passando por fases intermedirias, como dissuaso, persuaso,

Ele define o emprego das Foras Armadas aqum do nvel da violncia como poltico, porque os seus efeitos dependem essencialmente da reao do partido que se quer influenciar. A poltica das canhoneiras da Gr-Bretanha no sculo XIX um caso clssico de emprego poltico do poder militar, no caso naval. 4 No emprego poltico admite-se que possa haver alguns choques armados, desde que eles sejam de pequena intensidade e curta durao.
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presso, coero e quantas mais se queiram identificar dentro da gradao que estamos sugerindo. A visita de navios de guerra a portos amigos, a conhecida mostra da bandeira, uma forma de emprego poltico do poder militar, onde se procura influenciar o pas visitado com a mostra do nosso poder. Concentrao de foras nas fronteiras, com pases vizinhos, realizao de exerccios navais prximos s guas territoriais de outro pas, mobilizao de foras etc. so algumas das quase infinitas possibilidades de emprego do poder militar do pas sem que se chegue ao nvel de violncia que caracterizaria o incidente como ato de guerra. claro que a ao do poder militar pode e deve ser coadjuvada por aes de carter poltico, diplomtico, econmico e psicossocial. sempre o conjunto dos elementos que constituem o Poder Nacional que atua na defesa dos interesses nacionais. extremamente importante que a nossa PDN reavalie o conceito de dissuaso e o amplie para Emprego Poltico do Poder Militar. inegvel, porm, que estas consideraes ainda no resolvem a questo fundamental: como desenvolver o Poder Nacional para enfrentar os desafios postos pela necessidade de garantimos um nvel de segurana adequado e, se necessrio, a defesa do Pas contra qualquer agresso? Penso que a primeira etapa desse processo ser a identificao de nossas Vulnerabilidades Estratgicas, isto , tudo aquilo que representa uma fraqueza, uma ameaa nossa segurana, uma fragilidade que possa comprometer a defesa do Pas. J apontamos algumas dessas dificuldades ao conceituarmos segurana e defesa. O levantamento completo das nossas vulnerabilidades deveria ser tarefa de um grupo de reflexo multidisciplinar, constitudo por representantes de todos os setores da vida nacional, mas suficientemente pequeno para que possa ser 23

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operacional; provavelmente diversos grupos teriam que ser formados, cada um para determinados setores de interesse. Este conceito, que vem sendo defendido por ns desde 1989, no momento enfaticamente defendido pelo Secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, que julga ser indispensvel que os planejadores da estratgia no esperem que as ameaas se concretizem para ento cuidar delas, mas que se antecipem a elas, de modo a desenvolver as capacidades do pas para preveni-las e cont-las; para tanto, segundo ele, ser necessrio agir de forma mais proativa e menos reativa, menos burocrtica e mais criativa empreendedora. Diz ele ainda: Tambm decidimos abandonar a antiga estratgia de ameaas que dominou o planejamento da defesa de nosso pas por quase meio sculo, e adotar uma nova abordagem, de capacidades, que se concentra menos em quem pode nos ameaar, ou onde, e mais em como podemos ser ameaados e o que necessrio para impedir e para nos defender contra tais ameaas. Em vez de construir nossas Foras Armadas com base em planos para lutar contra tais e tais pases, devemos examinar nossas vulnerabilidades e, ento, projetar nossas foras de acordo com o que for necessrio para conter e derrotar a ameaa.5 Talvez alguns poucos exemplos de vulnerabilidades brasileiras ajudem a compreender o seu alcance, no s para definir o poder militar do Pas, mas, tambm, os programas de desenvolvimento que ajudaro a estabelecer o grau de segurana compatvel com as circunstncias prevalecentes. O Brasil importador de energia, o que constitui uma Vulnerabilidade Estratgica. De pronto, depreende-se ser necessrio

Transformando as Foras Armadas, Donald Rumsfeld, in Poltica Externa, vol. II, n 2, set-outnov-2002, p. 12-22.
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uma srie de medidas para atenuar e, se possvel, eliminar a vulnerabilidade: investir em cincia e tecnologia para o desenvolvimento de fontes alternativas de energia (nuclear, solar, elica, de mars e, em especial, da biomassa); desenvolvimento de matriz energtica que atente para as peculiaridades regionais do Pas; investir na explotao e explorao de novas reas produtoras de petrleo e gs em busca da auto-suficincia; racionalizar o uso do petrleo, evitando sua utilizao em setores menos nobres, como transporte, por exemplo, e reservando-o para mais nobres, como petroqumica; diversificar as fontes supridoras de petrleo para o Brasil; estabelecer poltica de estoques estratgicos; dispor de meios de proteo para as vias martimas e terrestres pelas quais o petrleo chega ao Pas e para as reas de produo em terra e no mar e os dutos que distribuem petrleo e gs no nosso territrio etc. etc.. Sem dvida, esta relao ser ampliada e, principalmente, corrigida por tcnicos do setor. Os pontos levantados no so o importante aqui, mas sim o princpio. A Amaznia, pela potencialidade de suas riquezas, objeto de cobia bem como da preocupao honesta de ambientalistas cujo interesse a preservao da floresta para o bem da humanidade. Carentes de meios para efetivamente proteg-la dos danos ambientais (derrubadas ilegais, poluio dos rios por mercrio dos garimpos etc.), com uma poltica indigenista equivocada, sem recursos para um programa racional de ocupao da rea, com falta de meios militares que assegurem a inviolabilidade de nossas fronteiras contra grupos de bandidos, narcotraficantes ou tropas inimigas (a baixa probabilidade desta ltima no pode nos levar a ignor-la), a Amaznia hoje, muito possivelmente, a nossa maior Vulnerabilidade Estratgica. Esta Vulnerabilidade conforme ficou claro pela simples enumerao de alguns dos seus problemas deve inspirar-nos para tratar os problemas de segurana e os de defesa. 25

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Inmeras outras vulnerabilidades devero ser identificadas e os programas delas decorrentes desenvolvidos.

RELACIONAMENTO

COM OS

EUA

As relaes do Brasil com os Estados Unidos foram, so e continuaro a ser fundamentais. Na qualidade de hiperpotncia, a nica de alcance verdadeiramente global, os EUA gozam de uma hegemonia indiscutvel e h, indubitavelmente, uma dependncia especial da Amrica Latina para com eles. Embora os EUA no privilegiem esta relao, face aos compromissos que presumem mais importantes em outras partes do mundo6, a Doutrina Monroe ainda est na conscincia americana. A Amrica Latina pode no ser objeto dirio da preocupao da Secretaria de Estado, mas , para os EUA, indispensvel que esteja permanentemente alinhada permitindo-se por vezes pequenos gestos de rebeldia e que no haja excessiva intromisso de fora do continente. A ruptura ocorrida durante o governo Geisel, em 1977 quando foi denunciado o Acordo Militar Brasil-Estados Unidos de 1952 e foi fechada a Misso Naval Americana que estava no Brasil desde 1922 , por paradoxal que possa parecer, pouco afetou a relao entre as Foras Armadas e entre os Governos. Foi um espasmo, mas, pelo menos na Marinha, ensejou um esforo para a procura de uma postura estratgica mais independente e uma atitude mais nacionalista em termos de indstria militar.

6 Para alguns analistas americanos, como Nicholas D. Kristof, este um erro dos EUA, que, segundo ele, tm diversas polticas para o Iraque, mas nenhuma para a Amrica Latina. Ver o artigo If Saddam were only Brazilian, publicado no The New York Times de 17 de dezembro de 2002.

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As dificuldades do atual relacionamento com os EUA no so do Brasil, mas do mundo. A atitude unilateralista do governo Bush est gerando crticas generalizadas, mas ela pode no prevalecer caso haja uma mudana no governo dos EUA o que possvel, embora no provvel, j em 2004 ou o fracasso americano no Iraque venha a se acentuar. Um retorno ao statu quo da era Clinton inevitvel em mdio prazo e, portanto, seria um erro colossal pautar a poltica do Brasil com os EUA por esse momentneo desvio, semelhante ao que ocorreu, por razes completamente diferentes, no governo Carter. O foco das atuais negociaes est na ALCA. fundamental que o Brasil no aceite uma ALCA que seja apenas vantajosa para os EUA, mas absolutamente necessrio que se negocie a ALCA, e negociar significa trocar, perder aqui e ganhar ali. Como diz Miriam Leito, preciso usar a tcnica de endurecer como estratgia de negociao, e no como postura ideolgica ou fobia ao processo negociador!. A negociao ideolgica no faz sentido e h muita coisa em jogo para que no se procure incansavelmente a negociao. Neste exato momento, o Brasil, apesar de todo o protecionismo na rea agrcola dos EUA, Canad e Unio Europia, est batendo recordes de exportao e o setor agropecurio o grande responsvel por isto, graas ao extraordinrio trabalho que vem sendo desenvolvido h anos pela EMBRAPA. Em termos globais, o Brasil um pas mais fechado ao comrcio do que os EUA, o que no um absurdo considerando nossa condio de pas em desenvolvimento, mas um fato. A informtica, petroqumica e bens de capital so super-protegidos no Brasil, com picos tarifrios que vo at 30%. H espao para negociao e os nossos negociadores so suficientemente competentes para um acordo justo. No podemos agir como a 27

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Argentina, que reclama dos prejuzos causados pela verdadeira invaso de produtos brasileiros no seu mercado, quando sempre apresentou saldos significativos no seu balano comercial com o Brasil e ainda os apresenta, mesmo agora, quando o pas mal saiu de uma enorme crise poltico-econmica (o saldo da Argentina no perodo de janeiro a agosto de 2003 foi de US$ 395 milhes). pertinente levar em considerao que no Mxico, em cerca de dez anos com o NAFTA, as exportaes cresceram perto de 150%, tendo aquele pas exportado, s no ano passado, US$ 160 bilhes. O supervit no comrcio com os EUA de US$ 30 bilhes, maior que o excepcional supervit comercial total do Brasil este ano, o qual, na melhor das hipteses, ser de menos de US$ 25 bilhes. E o Mxico paga um prmio de risco de cerca de 1/3 do que paga o Brasil! importante que atuemos politicamente para fortalecer a nossa posio negociadora. O aprofundamento e expanso do Mercosul devem ser metas tenazmente perseguidas, no s em funo da negociao da ALCA, mas como um objetivo fundamental de nossa poltica externa. As negociaes em curso com o Bloco Andino e com a Unio Europia devem ter alta prioridade na agenda do Mercosul. As nossas relaes com os EUA so muito influenciadas pela nossa pequena capacidade militar e, mais importante, pela quase total dependncia do exterior neste setor. As nossas estratgias atendem mais aos interesses da potncia hegemnica do que os nossos reais interesses: na 2 Guerra Mundial, o nazifacismo foi o nosso inimigo; durante a Guerra Fria, o comunismo internacional; na atualidade, os EUA querem as Foras Armadas de nossos pases voltadas para o combate ao narcotrfico, os perigos ambientais e, mais recentemente, ao terrorismo, prometendo em troca a sua proteo contra qualquer remota ameaa externa. 28

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COMO MUDAR ESTA SITUAO?


Defendemos o aprofundamento da cooperao militar no Mercosul. indispensvel que essa cooperao no se limite a espordicas realizaes de exerccios conjuntos, intercmbio de pessoal para realizaes de cursos ou visitas profissionais, mas se estenda para o setor da indstria militar, onde nossos pases so dependentes do exterior, principalmente pela falta de economia de escala. A integrao industrial que corresponderia a uma diviso de tarefas, a cada um cabendo segundo a sua experincia e possibilidades seria feita com o intuito de substituir uma dependncia total do exterior, em que o nico objetivo de uma das partes o lucro, por uma interdependncia regional, em que o objetivo comum de todos o desenvolvimento harmonioso. O Brasil poderia assim tornar-se um local de excelncia para a construo e reparo de submarinos e, possivelmente, de corvetas; fornecedor de munio de artilharia etc. Em outras reas, obviamente, importaramos dos outros pases associados. A paulatina extenso da integrao para a Amrica do Sul seria um objetivo de mais longo prazo.

A PARTICIPAO DO BRASIL EM FORAS DE PAZ


De uma maneira geral, as operaes de paz das Naes Unidas, das diversas categorias de observador, peacekeeping, peacebuilding e uma combinao de peacekeeping e peace-enforcement , tm merecido a cooperao internacional em larga escala. Apesar de serem misses de paz, as foras internacionais tm sofrido baixas: de 1948 a 2001, houve 1734 mortos, nmero que inclui militares, observadores, polcia e empregados civis, recrutados internacional e localmente. Das 15 operaes de paz em curso em 2001, o Brasil participava de 29

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trs, especificamente: peacekeeping em Chipre; observador em Preklava, na Crocia; e administrao transitria das Naes Unidas no Timor Leste. Apenas para efeito de comparao, a Argentina participava na mesma ocasio de 10 operaes. Os dados claramente indicam que o Brasil participa apenas eventualmente das misses de paz, enquanto a Argentina participa de forma sistemtica. Para um pas que amante da paz e quer uma vaga permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, o Brasil no tem feito o seu papel. A questo saber se deveria faz-lo. H vantagens evidentes na participao nas foras de paz: fortalecimento das Naes Unidas pela sua efetiva contribuio para a manuteno da paz, o que importante para quem defende o multilateralismo; aumento do prestgio internacional do Pas, o que contribui com efetivos para as foras de paz; melhor preparo dos militares, para operaes deste tipo embora a razo, muitas vezes alegada por militares, de que estas operaes aumentam a sua experincia de combate e faz com que entrem em contacto com moderna tecnologia no seja totalmente verdadeira, face s caractersticas especiais deste tipo de misso (na verdade, os militares precisaro ter um treinamento especial para isso, que desenvolva sua habilidade de negociao, capacidade de manter a imparcialidade entre os partidos em conflito etc., habilidades que no fazem parte de sua formao). Creio que a participao do Brasil nessas foras importante, j que queremos uma maior projeo no cenrio internacional e, verdadeiramente, queremos ajudar na manuteno da paz. Desde que nos limitemos participao em foras de paz, promovidas pelo Conselho de Segurana, e no em foras de interveno, mesmo quando reconhecidas pelo Conselho, como agora no Iraque, 30

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acreditamos que a participao vantajosa em termos polticos, embora de pouco interesse militar. Neste ponto, impossvel no abordar o problema da vaga permanente no Conselho de Segurana pleiteada pelo Brasil, para cuja obteno o aumento de nossa participao em foras de paz sem dvida contribuiria. Enquanto alguns pases detiverem o poder de veto no Conselho e esse poder, em nenhuma hiptese, seria estendido a novos membros , o Conselho no ser um rgo democrtico. Para que ele, pelo menos, fosse mais representativo, seria necessrio no apenas uma melhor distribuio regional, mas tambm uma que levasse em conta aspectos culturais, religiosos e econmicos, o que, indubitavelmente, irrealizvel na prtica. Para o Brasil, ser necessrio reavaliar cuidadosamente as vantagens de ser membro permanente do Conselho e as desvantagens. O fato de ter de tomar partido em todas as questes mundiais, ou covardemente se abster, pode criar bices desnecessrios para o Pas; alm disso, inegvel que para um pas que adotou, acertadamente, como principal poltica a integrao da Amrica do Sul e, embora a mais longo prazo, a da Amrica Latina , a disputa pela vaga regional com a Argentina e o Mxico pode trazer prejuzos bem maiores que as eventuais vantagens. Entretanto, no momento em que se discute a reorganizao do Conselho, por iniciativa do Secretrio-Geral da Organizao, a ausncia do Brasil nessa discusso seria inaceitvel e, sem dvida, pleitear uma vaga permanente no Conselho , na prtica, inevitvel, apesar dos riscos apontados. Temos de enfrentar os riscos de um envolvimento maior nas questes mundiais e, por ao poltica adequada, atenuar os eventuais problemas, com o Mxico e, principalmente, com a Argentina. A deciso recente do Brasil de convidar um argentino para compor a delegao brasileira que representar o Brasil no 31

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Conselho pelos prximos 2 anos mais uma demonstrao da capacidade de nossa diplomacia de enfrentar questes difceis com competncia e criatividade. Que a nossa eventual participao no Conselho em carter permanente no seja apenas uma demonstrao de prestgio, mas um instrumento para influir no estabelecimento de normas internacionais mais justas, inclusive agindo no sentido de tornar mais representativo o Conselho e mais democrtico o seu processo decisrio.

AS NOVAS AMEAAS7
Os EUA, diante das perplexidades resultantes do mundo psGuerra Fria, desenvolveram o conceito de Operaes Militares outras que a Guerra Military Operations other than War MOOTW , cujo foco est em impedir a ocorrncia da guerra, pacificar conflitos, promover a paz e apoiar as autoridades civis nos casos de crises domsticas. Estas operaes podem ser tanto operaes de combate como operaes em que no h engajamento militar, seja em situaes de paz, de conflito ou mesmo de guerra. Em muitas dessas operaes, os militares no so os principais atores (o General Beaufre j havia previsto essa evoluo).

Esta seo est baseada na publicao Joint Doctrine for Military Operations other than War Joint Pub 3-07, de 16 de junho de 1995, e no livro Unrestricted Warfare, de Qiao Liang e Xang Xiangsui, publicado em fevereiro de 1999, em Beijing, p. 228.
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O quadro abaixo define essas operaes.

Muitas das categorias acima se enquadram no que classificamos como emprego poltico do poder militar, operaes de paz e aes humanitrias, no merecendo consideraes alm das que j foram feitas. Outras categorias so do interesse apenas de uma potncia como os EUA, que pretende manter a ordem internacional conveniente aos seus interesses. O item contraterrorismo o item que representa algo de novo. Nesse item, os americanos distinguem aes antiterrorismo medidas defensivas para reduzir a vulnerabilidade a atos terroristas e contraterrorismo medidas ofensivas para prevenir, dissuadir e responder a atos terroristas. As emendas de dezembro de 2002 Conveno sobre a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS) esto obrigando a uma srie de providncias antiterrorismo em navios brasileiros envolvidos no comrcio internacional, bem como nos portos que atendem a esses navios nacionais e aos estrangeiros que os freqentam. As conseqncias da adoo do Cdigo Internacional 33

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para a Proteo8 de Navios e Instalaes Porturias Cdigo ISPS , previsto nas emendas aprovadas, sero profundas, mas, inegvel, daro mais proteo ao sistema de transporte martimo e, por implicarem uma melhor organizao dos portos, aumentaro a sua eficcia se as normas forem efetivamente cumpridas; se no o forem, o comrcio exterior brasileiro poder sofrer grave prejuzo.9 No meu entendimento, as novas ameaas que se configuram esto associadas ao terrorismo, mas vital, para os propsitos deste trabalho, distinguir o terrorismo praticado por grupos no associados a nenhum pas em particular, como a al-Qaeda, do terrorismo que pode ser praticado por um Estado nacional contra outro, numa nova modalidade de guerra feita por meios no tradicionais. Neste particular, os chineses, conscientes de que numa guerra convencional com os EUA no teriam nenhuma chance, desenvolvem estudos sobre novas formas de guerra que pouco diferem do terrorismo. Os chineses distinguem trs tipos de aes de guerra: operaes militares de combate (a guerra clssica); operaes militares de no-combate (um conceito bastante prximo do nosso emprego poltico do poder militar); e operaes no-militares de no-combate (categoria realmente nova que implica atos terrorista contra outro Estado).

Por deciso da Autoridade Martima, o termo ingls security foi traduzido por proteo, para no criar confuso com safety, j traduzido anteriormente por segurana. H problemas resultantes tambm da Lei de Bioterrorismo, da Iniciativa para Segurana dos Contineres (CSI) etc..

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Nesta ltima categoria est o foco do pensamento chins. Para eles, a nfase dos EUA est na Revoluo dos Assuntos Militares (RAM), mais voltada, porm, para a tecnologia dos equipamentos e do seu emprego, e no, como fazem os chineses, para a mudana no pensamento nacional a respeito das novas formas da guerra. Um exemplo esclarecedor para eles: o empresrio George Soros um terrorista financeiro capaz de ferir de morte uma nao, pela retirada dos recursos nela investidos, paralisando sua economia (uma operao que no militar e no envolve aes de combate). Ataques financeiros, ataques aos sistemas de comunicao atravs de vrus (hackers), ataques qumicos e biolgicos, ataques aos sistemas de energia etc. podem ser mais violentos e destrutivos do que ataques militares. Recentemente, um analista americano aventou a hiptese curiosamente fazendo referncia ao livro Unrestricted Warfare de que os recentes apages nos Estados Unidos e Canad poderiam ter sido uma espcie de teste de uma das novas formas de guerra. A ocorrncia de outros apages em pases europeus, logo depois, torna a possibilidade aventada menos absurda. Quando pensamos em segurana nacional, devemos promover o estudo dessas novas formas de guerra e de como poderemos nos contrapor a elas. Sem dvida, a nossa dependncia do capital externo uma grande Vulnerabilidade Estratgica deve ser reduzida. Como dizem os chineses, nada disso ser conseguido por apenas um dos elementos do Poder Nacional, mas por todos atuando de forma coordenada. Ser necessrio, como queria Beaufre, uma grande estratgia, combinando as dimenses e mtodos da rea militar e da rea no-militar. Esta viso absolutamente integrada da segurana a nica forma de subir a montanha e dar as boas-vindas ao nascer do sol.

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O BRASIL DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS DE SEGURANA E DEFESA1


DARC COSTA *

Antes de avanar no tema proposto, sempre bom lembrar que segurana um estado e defesa um ato. Por isso, as questes relativas segurana devem sempre preceder ao estabelecimento de uma poltica de defesa. Isto explica a ordem proposta para o tema no ttulo e no texto: segurana e defesa e no defesa e segurana. Primeiro, preciso estabelecer as bases sobre as quais se possa assentar a segurana da nao e de seus cidados. Depois, pensar em como se defender, caso estas bases sejam ameaadas de rompimento. Assim, deve ser entendido que a preocupao no trato do tema no pode ser exclusivamente militar, mas deve contemplar tambm digresses nos campos poltico, econmico, tcnicocientfico, cultural, psicolgico e social. Uma concepo de segurana parte integrante de um projeto de insero do Brasil no mundo que, por sua vez, parte relevante de um projeto nacional. Contudo, tanto o projeto nacional, quanto a sua parte que trata da segurana e da defesa so, antes de tudo,

1 Este artigo uma atualizao resumida de estudo anterior, feito h mais de dois anos atrs, sobre tema correlato, a pedido do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais do Ministrio de Relaes Exteriores e intitulado Segurana e Defesa: uma nica viso abaixo do Equador.
* Engenheiro civil, acadmico, Vice-Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social.

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questes de natureza estratgica. No so, portanto, temas capazes de ter uma apresentao livre de metodologia. A metodologia clssica para a soluo destas questes submet-las ao tringulo indissolvel que correlaciona a poltica, a estratgia e o poder. A poltica nos coloca o que fazer, a estratgia, o como fazer e o poder, com que meios fazer. Assim sendo, o primeiro passo que se coloca para a discusso da poltica de segurana e defesa de qualquer pas responder: Qual a poltica nacional, ou seja, quais so as diretrizes imaginadas para o Brasil no seu longo prazo? Ou seja, o que devemos fazer para valorizar o Brasil no cenrio mundial e o que devemos fazer para que esta valorizao se reflita em melhor qualidade de vida para a populao brasileira? A resposta para isto bvia. Temos de deslocar o Brasil de sua posio perifrica para uma posio mais central. Mas como faz-lo? Qual deve ser nossa estratgia nacional? E qual deve ser nossa concepo estratgica? O Brasil a Amrica Portuguesa. Salta aos olhos que nossa concepo estratgica a de levar a cabo a mundializao2 que os portugueses comearam, pois, no mundo, s ns temos os atributos capazes de conduzir este processo ao seu trmino. Destes atributos, entre muitos, relevamos dois: a tolerncia e a antropofagia3. Para tanto, temos de nos ver e ver o mundo. Olhando de forma geopoltica, o Brasil detm duas propriedades: a sua insero na
2 A mundializao algo muito alm da montagem de um mercado mundial nos padres norteamericanos como desejava a globalizao. A mundializao a montagem de uma nica ptria humana. 3 Para um melhor entendimento do porqu de ser a busca da mundializao o motor de nossa estratgia nacional, sugere-se a leitura do texto A Estratgia Nacional do Brasil, do autor, na revista Estudos Estratgicos de n 3 do Centro de Estudos Estratgicos da Escola Superior de Guerra.

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massa continental de um espao perifrico, a Amrica do Sul, e a sua projeo e acesso a um espao martimo, tambm perifrico, o Atlntico Sul. Deve ser acrescentada a estas propriedades a importncia da nossa capacidade de polarizao no subcontinente sul-americano - fronteiras com nove dos onze pases restantes da Amrica do Sul. Destas colocaes resultam os dois princpios centrais de nossa estratgia nacional. O primeiro princpio da estratgia nacional do Brasil a estruturao de um espao de prevalncia da mundializao no Hemisfrio Sul. O detalhamento deste primeiro princpio : 1) o aproveitamento da nossa posio continental mediante a formatao de um processo de cooperao sul-americana, aproveitando as componentes estruturais j apontadas, como instrumento de organizao do processo de mundializao4; 2) o aproveitamento da nossa posio martima como instrumento de dominao do espao martimo do Atlntico Sul e conduo do processo de mundializao ao golfo da Guin e costa ocidental da frica; e 3) a criao de uma nova posio martima vinculada ao oceano Pacfico, que conduza a mundializao Nova Zelndia, Austrlia e costa oriental da frica. O segundo princpio a extenso deste espao estruturado a todo Hemisfrio Norte de forma a efetivar a mundializao. O detalhamento deste segundo princpio pressupe a montagem de
4 A Amrica do Sul est geograficamente apartada das rotas centrais do comrcio mundial. Neste espao, ns e os demais pases da regio detemos vantagens comparativas de localizao. Aqui todos ns somos competitivos. Mas, para o nosso progresso, temos de ir alm, temos de ser cooperativos. Isto explica por que o primeiro passo da concepo estratgica proposta a cooperao sul-americana.

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parcerias estratgicas e alianas com potncias do Hemisfrio Norte para a penetrao da mundializao neste espao e ser fruto das circunstncias conjunturais do balano de poder neste mesmo espao. Contudo, est claro que a hegemonia completa de uma potncia no Hemisfrio Norte no de interesse de nossa estratgia nacional, devendo todo o movimento pretendido considerar o apoio contestao a essa possvel hegemonia5. O nosso objetivo , mantendo nossa estratgia nacional, prover segurana e poltica de defesa a um amplo espao, que engloba muito mais que o territrio continental do Brasil. O primeiro passo para fixar os contornos da segurana para este espao e estabelecer uma poltica de defesa pressupe a anlise das principais caractersticas que influenciam a dinmica poltica, econmica e psicossocial do pas, neste espao e diante dos desafios mundiais. Fora do campo militar, a maior das ameaas que pesa, hoje, sobre o Brasil, a fragmentao de sua unidade nacional e do seu discurso mitolgico to bem construdo ao longo do sculo XX e que fundamenta a busca da mundializao. Isto poder redundar da construo de outro discurso que visa a aes de desestabilizao interna da unidade nacional, por exemplo pela importao e imposio de pautas externas. A ttulo de exemplo, no pas da mestiagem, muito mais importante do que levantar questes raciais ou do que fixar cotas raciais buscar resolver as questes sociais, como a distribuio da renda nacional. No se pode admitir como seguro o destruir do discurso verdadeiro do Brasil, pas mestio, sincrtico, tolerante, antropofgico, tropical, feliz, acolhedor, do futuro e unido.

5 Esta posio ser fonte de insegurana; contudo, o objetivo de uma poltica de segurana lidar com insegurana, j que segurana sempre relativa, pois segurana absoluta inexiste.

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A segurana do Brasil no campo externo primordialmente ameaada por aes que atingem a soberania do seu EstadoNacional. De onde podero vir essas aes? Estas aes s podem vir do centro. A posio geogrfica, o nvel de poder e os objetivos do Brasil afastam qualquer perspectiva das razes de insegurana externas estarem postas na periferia. Alguns analistas afirmam que no existe, hoje, um Estado claramente hegemnico no centro. Contudo, para ns, a posio dos EUA no mundo de centro e de ncleo hegemnico. No s os Estados Unidos detm um poder militar incontrastvel como exercem a liderana econmica do mundo em decorrncia de deterem a moeda internacional, o dlar, e de terem uma posio competitiva favorvel. Assim, dada a nossa situao geogrfica e o nosso nvel atual de poder, as aes atentatrias a nossa segurana externa s podero ocorrer com a, no mnimo, complacncia norte-americana. Da a importncia que daremos viso estratgica daquela nao. Como os estrategistas dos Estados Unidos olham o futuro? Existem em todas as correntes formadoras da estratgia dos Estados Unidos duas concordncias. Primeiro, que esta hegemonia temporria e, em segundo lugar, todas esto muito longe das vises irreais de inao do Estado Nacional postas por Immanuel Kant em Perpetual Peace ou por Karl Marx em Withering Away of State e, mais recentemente, por Lord Williams Rees-Mogg, em sua obra The Sovereign Individual 6. O conceito de guerra entre Estados Nacionais uma constante na viso da geopoltica, do trato do poder e da

6 Nessa obra, esse autor chega a afirmar que os Estados Nacionais perdero sentido e que os conflitos deixaro de ser guerras nacionais, passando a ocorrer no mbito das relaes no interior da sociedade civil. Contudo, esta uma obra repudiada.

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estratgia norte-americana. Posta a inevitabilidade do conflito armado para os norte-americanos, cabe-nos questionar quais seriam os interesses vitais dos Estados Unidos que o mobilizariam a ponto de se defrontarem, militarmente, com competidores cujo tempo, inexoravelmente, far aumentar em nmero e em poder. Ser vital para eles o controle das principais passagens martimas do mundo? Ser fundamental o suprimento de petrleo? O controle do mercado asitico uma questo de prioridade estratgica? Para responder estas perguntas cabe observar quais os desdobramentos passados e recentes da bem-sucedida estratgia nacional dos Estados Unidos, pois eles configuram o crculo de interesses que arquitetou a sua hegemonia atual. At mesmo um estudo superficial demonstra que a estratgia perseguida pelos norteamericanos foi a to brilhantemente sintetizada na obra The Coming War with Japan, de George Friedman e Meredith Lebard, que estabeleceu os seguintes patamares estratgicos a serem perseguidos pelos norte-americanos desde a sua independncia: que o poder e o exrcito dos EUA dominem de forma completa a Amrica do Norte; que no exista nenhuma potncia ou grupo de potncias no hemisfrio ocidental capaz de contestar a hegemonia dos EUA7; que a marinha dos EUA seja capaz de manter as potncias do hemisfrio oriental fora do hemisfrio ocidental, atravs do controle do Atlntico Norte e do Pacfico Leste; e

7 A poltica de Washington em relao Amrica Latina quadro geral no qual se insere necessariamente o relacionamento com o Brasil tem, como comentado por Souto Maior, nas palavras de Federico Gil, constantly porsued two objectives. The first has been to exclude from the werstern hemisphere extracontinental rival or hostile powers. The second has been to secure the dominant political-economic presence of the United States in the region.

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que nenhum poder do hemisfrio oriental possa desafiar o domnio norte-americano dos oceanos, desviando suas energias para ameaas terrestres8. A macro-estratgia, to bem resumida e explicitada no livro j mencionado, totalmente respaldada na leitura da obra central da formulao da ao norte-americana, ao longo da II Grande Guerra e da Guerra Fria, Americas Strategy in World Politics, de Nicholas Jonh Spykman. Conforme se depreende da leitura desta obra, o desafio estratgico norteamericano esteve e est posto em nvel global. O mais relevante da leitura deste texto ver como ele exerceu, desde 1940 e at quase o final do sculo XX, o domnio na formulao da estratgia mundial dos EUA. Deste texto tiramos algumas breves concluses a nosso respeito. A concepo geoestratgica norte-americana era at seis anos atrs a mesma de cinqenta anos atrs. Ela teve a sua formulao no decorrer da Segunda Guerra Mundial. Contudo, no foi, como veremos, o trmino da Guerra Fria que alterou recentemente a concepo mais geral da geopoltica e da geoestratgia norte-americana. Esta concepo teve como seu principal formulador Nicholas J. Spykman (1893- 1943), professor da Universidade de Yale, que, em suas obras Estados Unidos frente al mundo (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1944) e The Geography of the Peace (Harcourt, Brace and Company, 1944), influenciou, ao longo de toda Guerra Fria, a concepo geoestratgica norte-americana9. Mesmo com a recente mudana esta influncia declinante ainda se faz sentir e foi

8 Pgina 23 da obra traduzida, que teve como ttulo em portugus EUA x Japo: guerra vista, Editora Nova Fronteira. 9 O sistema internacional visto pelo realismo de Spykman como essencialmente anrquico e potencialmente belicoso. Esse sistema padece da ausncia de um governo centralizado em termos mundiais, e nele a fora exercida sob um regime de livre concorrncia pelos nicos atores que realmente contam nas relaes internacionais: os Estados Nacionais. Porm, a outra

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face da anarquia internacional a soberania estatal, isto , a desordem externa tem sua contrapartida na ordem interna dos Estados nacionais. Se, externamente, a fora inteiramente no monopolizada, internamente cada estado detm o monoplio da violncia legtima, no respectivo territrio. a exclusividade do controle da fora fsica por um governo central, no plano da poltica interna, que distingue em termos jusnaturalistas o estado civil do estado natural, de forma que, enquanto as relaes interestatais se baseiam na lei da fora, as relaes intraestatais desenvolvem-se sobre o imprio da lei. Portanto, alm de realista hobbesiano, Spykman foi tambm um realista maquiavlico, na medida em que, para ele, as relaes internacionais devem pautar-se pela poltica de poder entre estados soberanos. Para ele tambm, e isto muito importante para ns, poltica de poder visa, em ltima instncia, segurana e preservao do estado, algo que se traduz primordialmente na manuteno da sua integridade territorial e na preservao da sua independncia poltica. Alm disso, Spykman acreditava que, no mbito da poltica internacional, poder compensado poder neutralizado, ao passo que o poder no compensado excedente de poder que pode ser projetado livremente no exterior. Por isso ele diz: Na sociedade internacional so permitidas todas as formas de coero, inclusive as guerras de destruio, e isso significa que a luta pelo poder se identifica com a luta pela sobrevivncia; assim sendo, a melhoria das posies relativas de poder converte-se no desgnio primordial da poltica interior e exterior dos estados. Todo o mais secundrio porque, em ltima instncia, somente o poder permite realizar os objetivos da poltica exterior. Poder significa sobrevivncia, a aptido para impor a prpria vontade aos demais, capacidade de ditar a lei aos que carecem de fora e a possibilidade de arrancar concesses dos mais dbeis. Quando a ltima forma de conflito a guerra, a luta pelo poder converte-se em rivalidade pelo poderio militar, em preparao para a guerra. Acredita, portanto, que, alm daquele necessrio para garantir a ordem interna e independncia externa, o Estado deve sempre buscar alcanar uma margem de poder excedente que possa ser utilizado na poltica externa tendo em vista a obteno da supremacia no campo internacional. Aps estas consideraes genricas que formatam o modo de pensar de Spykman, interessante discorrer um pouco, e de forma muito genrica, sobre sua viso geoestratgica, que tributria da concepo geopoltica de Mackinder (Quem domina a Europa Oriental controla o Heartland, quem domina o Heartland controla a World Island Eursia e frica, quem dominar a World Island dominar o mundo) e, portanto, tem sua formulao presa a este pano de fundo. sabido que a viso geopoltica de Mackinder se baseava no esquema de uma presso centrfuga que partia do Heartland, do centro para as terras perifricas eurasianas. Spykman, vendo o processo no decorrer da Segunda Grande Guerra, imaginou que aquilo a que assistia era uma inverso desta teoria. Para ele, o sculo XX (estava-se em 1940) demonstrava o contrrio: a Alemanha e o Japo, uma potncia continental e outra potncia ocenica, ambas nas franjas da Eursia, tentavam expandir-se da periferia para o centro da Eursia. Para Spykman, as linhas mestras da poltica internacional poderiam ser resumidas em duas grandes variveis. Se a Europa e sia fossem dominadas por um nico poder ou por uma constelao de poderes, ali acumular-se-ia uma fora no compensada que poderia projetar-se no Atlntico e no Pacfico e, num movimento de pinas, cercar o hemisfrio ocidental. Se, ao contrrio, pudessem ser mantidos uma diviso e um equilbrio de poderes tanto na Europa quanto na sia, os EUA deteriam um excedente de poder em condies de se projetar sobre esses dois oceanos e cercar ambas as pontas da Eursia. Avanando na sua linha de raciocnio, Spykman afirmava que, na hiptese da unificao das bordas da Eursia por dois grandes sistemas imperiais, a nica possibilidade de defesa do hemisfrio ocidental seria a integrao poltica e econmica do continente americano sob a liderana dos EUA. Na sua opinio, apenas a organizao de uma economia continental, autrquica e centralmente coordenada, protegida por uma linha de defesa area e terrestre e apoiada, por sua vez, numa rede de bases avanadas insulares seria capaz de oferecer uma resistncia eficaz ao cerco teuto-nipnico que ele observava a poca. Para Spykman, com a sua diversidade tnica e climtica, o grande espao intercontinental que se estende do Alasca at a Patagnia e do Atlntico ao Pacfico, pela sua gama de matrias-primas e recursos minerais, teria foras suficientes para resistir a

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a causa central do projeto norte-americano de criar um nico mercado nas Amricas e de moldar ao seu arbtrio o sistema de defesa dos pases do hemisfrio ocidental. Houve, contudo, h seis anos, uma ruptura central nos princpios de Spykman, algo determinante para a total mudana da concepo estratgica norteamericana. Spykman colocava que o Hemisfrio Ocidental possua recursos suficientes para o exerccio da poltica de segurana e defesa dos Estados Unidos. H seis anos, estudos definitivos demonstraram que o petrleo - a base energtica sobre a qual os EUA erigiram sua hegemonia existente no Hemisfrio Ocidental insuficiente para o consumo norte-americano. O Hemisfrio Ocidental s tem 14% do petrleo mundial e os Estados Unidos consomem sozinhos mais de que 28% do consumo mundial. Este fato trouxe uma forte modificao na concepo estratgica norte-americana. At 1997, seguiam a viso de Spykman e a ALCA era primordial para os EUA. Eles tambm colocavam como objetivo central de sua ao poltica internacional manter seu sistema de alianas e o regime de livre comrcio como sistema permanente de controle internacional. Hoje a ALCA no mais

qualquer ameaa, desde que fosse regida por um Megaestado que, do alto de seu poderio industrial, financeiro e militar, gerenciaria, de Washington, uma economia auto-suficiente e regionalmente integrada. Ao especular sobre a presumvel necessidade de submeter de forma compulsria todo o hemisfrio regncia estadunidense, como meio nico de enfrentar as ameaas vindas da Eursia, o pragmtico Spykman assim se colocava, levando s ltimas conseqncias sua coerncia realista e intervencionista: Entretanto, nenhum dos estados americanos aceitaria realizar de bom grado as mudanas imprescindveis para criar essa economia de tipo regional. S se poderia atingir essa meta aplicando o mesmo procedimento que agora (1941) se emprega para reformar as economias nacionais da Europa dentro da Grande Esfera de Comum Prosperidade da Grande Alemanha. Unicamente a conquista do hemisfrio pelos EUA e a implacvel destruio das economias regionais agora existentes poderiam realizar a integrao necessria. impossvel deixar de notar uma analogia clara entre esta viso e o mundo do limiar do sculo XXI, onde os EUA hegemnicos se imaginam futuramente cada vez mais contestados pela China/Japo e pela Unio Europia, ambos com crescente poderio e nas duas bordas da Eursia. Quanto Unio Europia, bom lembrar que Spykman explicitamente coloca em seus escritos esta possibilidade de unificao como uma ameaa aos EUA.

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primordial, nem o sistema de alianas, nem o livre comrcio. Hoje o que importa o controle das reservas estratgicas do petrleo do Golfo Prsico e da sia Central. Toda sua nova doutrina de segurana, apesar de ampla na sua formulao e contestvel em todos os seus princpios, visa exclusivamente a isto, o que, a princpio, torna mais segura, no momento, a evoluo de nossa estratgia nacional. Contudo, h um outro ponto que nos parece bvio e tem figurado, explicitamente, nas anlises dos interessados em prever o comportamento futuro dos Estados Unidos. Este ponto o fato dos EUA no se imaginarem contestados no prprio continente americano. Aqui est um ponto central deste trabalho. Todos os seus possveis contestadores sempre so vistos no hemisfrio oriental. Para os norte-americanos, a sua hegemonia incontestvel no continente americano algo fundamental, acima de todos os demais interesses, como j o foi no passado (que os digam as suas diversas intervenes militares no continente americano, no sculo passado) e , e ser, certamente, um forte motivo para um novo engajamento militar em uma nova guerra por parte dos Estados Unidos. Repetimos, os EUA so por ao, reao ou conivncia elementos centrais ao se abordarem aspectos de segurana e de poltica de defesa para o Brasil. Os EUA tm conscincia da realidade, ou seja, de que ns, o Brasil, nos inserimos na sua mais importante rea estratgica: a Amrica. Tm conscincia de que fundamental para sua hegemonia a sua dominao sobre o espao americano. Pode-se resumir que, no momento, a ao do ncleo hegemnico , no campo poltico, a de garantir que o Governo brasileiro e os demais governos do continente mantenham uma posio se no de submisso, pelo menos no contestatria aos seus desgnios para o hemisfrio. 46

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Agora imaginemos a possibilidade 10 do Brasil fugir completamente ao controle hegemnico e contestar. Ou, ento, o que teria a mesma conseqncia, a hegemonia, pela busca crescente da dominao no Hemisfrio Ocidental, estabelecer unilateralmente presses insuportveis que conduzam necessariamente contestao do Brasil. Ou, ainda, termos de contestar por termos interesses em nosso espao geogrfico de interesse imediato e verificarmos que h uma ao desestabilizadora exgena na rea. Estas hipteses no devem ser abandonadas na avaliao do tema proposto e devem merecer especial ateno por parte daqueles que estudam a problemtica da defesa e da segurana no Brasil. E isto agora deve ser feito em um ambiente ps-Kosovo e ps-Iraque, onde caiu por terra o Artigo Segundo da Carta das Naes Unidas, que proibia a ameaa do uso da fora contra a integridade territorial e a independncia poltica de qualquer Estado, e que estabelecia o princpio da soluo das controvrsias internacionais por meios pacficos. Aqui reside o cerne da questo. Segurana e poltica de defesa so questes de Estados e no de governos. Esta possibilidade de contestao, por ser a que mais insegurana pode trazer ao nosso futuro, deve ser a hiptese fundadora de nossa formulao para a segurana e para a defesa. Outra grande ameaa a destruio do Mercosul, algo que representar a destruio do projeto de constituio de um plo de poder na Amrica do Sul com projeo mundial. Esta ameaa, se vier a ser concretizada, ser um retrocesso para o Brasil, destruindo a perspectiva que o Pas tem de participar de forma marcante na

10 Quem trabalha com segurana no o faz no campo das probabilidades e sim no campo das possibilidades.

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arena mundial, e o levaria a se perder em querelas presas a questes internas do subcontinente. A esta ameaa juntam-se outras, decorrentes dos aspectos prevalentes das ameaas detectadas, geradas ou imaginadas pelo centro, tais como: crime organizado, narcotrfico, conservao dos silvcolas em seu estado primitivo, explorao predatria dos recursos naturais e trfico ilegal de armas, que, associados ao terrorismo ou a movimentos guerrilheiros, podem vir a criar as condies para sanes inclusive militares, aes aliengenas no nosso territrio ou em pases vizinhos, ameaando, portanto, a nossa soberania e a paz nesse espao. Estas possibilidades de instabilidade so fatores de risco e necessitam uma ao endgena de cunho policial, ou seja, de natureza interna e de uso do legtimo direito dos Estados imporem suas leis em seus territrios, e incompatvel, portanto, com a prtica que se quer generalizada de aes intervencionistas do tipo OTAN, como polcia do mundo. Segurana envolve tanto a preveno e a ao quanto aos choques intra-estatais, a defesa interna algo que se processa no mbito das soberanias dos estados envolvidos , quanto preveno e ao aos choques interestatais, que visam defender soberanias e vontades nacionais e que se conceituam como defesa externa. Misturar conceitos atentar contra a ordem e a paz internacional. Outra questo que permanece colocada a questo da ocupao das ilhas do Atlntico que, primitivamente, foram lusas como o Brasil. o caso das ilhas Tristo da Cunha, Santa Helena e Ascenso11. Trata-se de focos permanentes de preocupao quanto ao seu destino.
11 O controle destas ilhas ou o seu acesso modificam por inteiro as possibilidades de nossa maritimidade, como bem viram os ingleses no sculo XIX. Agora que a Inglaterra se insere no projeto da Unio Europia, no seria o caso de, com o apoio dos ibricos, solicitarmos Unio Europia a devoluo destas ilhas ao nosso controle?

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Outra preocupao diz respeito ao destino da Antrtica, cuja proximidade e contato com o subcontinente sul-americano merecem especial ateno quanto ao seu controle, soberania e segurana. Portanto, as questes e as ameaas encontram-se em contenciosos que transcendem o subcontinente e alam a questo estratgica para fora de seus limites no plano mundial. O Brasil, no incio do sculo XXI, retira-se, com o Mercosul, de seu prprio espao e projeta-se no mundo. As questes de insegurana so novas, como novas tm de ser as concepes de defesa. Estabelecido o quadro maior, bom lembrar que a poltica externa e a poltica de defesa so complementares e constituem dimenses fundamentais na vida do Estado. atravs delas que o Brasil, como qualquer Estado, relaciona-se com os demais Estados, explorando as possibilidades que se oferecem, no exterior, satisfao das necessidades da nao. Ambas, a poltica externa e a poltica de defesa, destinam-se proteo dos prprios interesses do Estado e defesa de sua integridade, ou seja, diplomacia e fora so duas faces da mesma moeda que, ao longo da histria das civilizaes, sempre caminharam juntas, com prevalncia ora de uma, ora de outra. A poltica externa e a de defesa so funo de diversos fatores, onde se destacam os de carter geopoltico e os de carter econmico. interessante ressaltar, tambm, ao se abordar o binmio poltica externa e poltica de defesa, que as conquistas ou a defesa de interesses vitais pela diplomacia s se viabilizam quando h, por trs dela, uma fora capaz de respald-la, isto , o mundo. Deve-se considerar que, mesmo num contexto de paz e cooperao, prevalecem os reclamos de pases fortes e poderosos. As dimenses do pas e sua importncia no seu espao geogrfico deram poltica externa e poltica de defesa do Brasil 49

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condicionantes claras. A extensa fronteira terrestre, a inexistncia de questes fronteirias, o carter tambm ibrico de seus vizinhos, a situao meridional de sua posio geogrfica, a sua localizao litoral atlntica, todos estes fatores se constituem em elementos mais proximamente indicadores de uma atuao internacional do Brasil e, portanto, da sua poltica externa e de defesa. Ao se debater estas polticas, tambm devem ser acrescidos a esses fatores de natureza geogrfica outros, de natureza histrica e cultural, que se fizeram constituir no corpo de idias que lastrearam e lastreiam a insero internacional do Brasil. Para tanto, faz-se necessrio observar a atuao pretrita do Brasil no plano externo e quais as caractersticas que o distinguem no campo internacional. O grau de previsibilidade de nossa poltica externa dos mais elevados. Apesar de flutuaes que resultaram de diferentes vises governamentais, constituiu-se no Brasil um corpo doutrinrio de poltica externa, que assim resumiremos: a) o Brasil sempre teve um carter de no se confrontar. Defende o princpio da autodeterminao e seu corolrio, a no-interveno. Sempre foi a favor da soluo pacfica de contenciosos e sempre condenou o uso da fora para a obteno de resultados externos. Tem ndole pacfica que se explica por fatores scio-culturais, tais como a defesa do territrio, a abundncia de recursos naturais, a heterogeneidade cultural, a tolerncia social e a tranqilidade diante dos vizinhos; o Brasil no belicoso, nem belicista; b) o Brasil sempre foi juridicista. Sempre sacralizou os tratados ou as convenes, como se fossem manifestaes irretocveis da vontade nacional ou multilateral; e c) o Brasil foi realista e tornou-se pragmtico. 50

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As modificaes decorrentes de seu crescimento exigem que se explicite, agora, uma poltica de defesa para o Brasil, no s pelo pragmatismo mencionado, pelas ameaas acima mencionadas, mas, principalmente, por ter sido o pas alado a um plano de poder mais alto do que os seus vizinhos, o que o colocou em um espao menos tranqilo da arena internacional. Tentaremos agora contribuir para esta poltica brasileira com algumas proposies. importante, para o entendimento das propostas, o conhecimento de alguns pressupostos bsicos, que resultaram de nossas reflexes: (1) diferentemente do que tentam difundir, a alta tecnologia de armamento s traz a vitria em situaes muito especiais, como a guerra do Golfo. Mesmo assim, tem os seus limites, como pode afirmar Saddam Hussein. Armas de alta tecnologia no trouxeram muita ajuda em lugares como o Vietnam ou a Somlia, ou a agresso Iugoslvia, onde a diplomacia, resultante de uma liderana, nos parece que teria sido algo muito mais efetivo. Ao olhar a histria, pode-se afirmar que o armamento sempre foi menos decisivo na guerra do que o moral das tropas. Isto sempre ser verdade. O moral das tropas est cada vez mais associado a algo relativamente novo e que se conhece como opinio pblica. A conquista desse espao se faz pela permanente identificao do interesse pblico com o interesse nacional, algo que exige uma postura ativa por parte do beligerante. bom sempre lembrar que, em clima de guerra, o interesse nacional que estabelece o interesse pblico e no o contrrio; (2) que o desenvolvimento da tecnologia de armamento vinha sendo vagaroso ao longo da histria. Sculos se sucediam sem que ocorressem progressos significativos. Agora isto se modificou. Novas famlias de armamento aparecem a cada dcada. O que est acontecendo com todas as mudanas que se vm processando no modo de guerrear no algo novo. Nova a velocidade com que 51

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vm se materializando essas mudanas. Entretanto, os retardatrios chegam aos mesmos resultados gastando mil vezes menos, ou menos ainda. Olhando as ltimas dcadas, verifica-se que as naes ricas gastaram trilhes de dlares em satlites espaciais, msseis intercontinentais e explosivos nucleares. Hoje, para se atingir os mesmos objetivos, gastar-se-ia mil ou mais vezes menos. Onde se gastaram trilhes, gastar-se-iam bilhes ou menos. Com o xerox, com o fax e com a Internet no h segredos. O que pode haver mais falta de vontade poltica do que falta de recursos. Todavia, deve-se enfatizar que um mnimo de recursos financeiros um fator chave para o sucesso. Sem ele no se pode ter tecnologia para melhores armamentos ou tropas mais bem treinadas. Uma nao pobre tem de fazer o melhor com seu parco oramento, mas, em um confronto com uma nao rica, cabe lembrar que o dinheiro tende a falar mais alto do que boas intenes. Alem do mais, a histria recente dos pases poderosos demonstra que o oramento de defesa aquela parcela dos gastos governamentais que tende a ser a maior fonte de desperdcios e de corrupo. Contudo, tambm sempre a fonte de maior poder poltico. Deve-se ter em mente, observando os oramentos de defesa dos pases ricos, que comum, nesses pases, se armarem as tropas no com o equipamento que necessitariam para cumprir seus objetivos, mas sim com aqueles dispositivos que foram julgados pelos interesses polticos mais teis. Este erro imperdovel para um pas pobre; (3) como as recentes guerras demonstraram, as foras armadas, hoje, podem ser de duas naturezas: as que nomearemos de intensivas em pessoal e aquelas que nomearemos de intensivas em material. As intensivas em pessoal so baratas, e mais adequadas aos pases pobres, enquanto que as intensivas em material so caras e mais adequadas aos pases ricos. Tambm, foras armadas de ndole ofensiva custam bem mais que foras armadas de ndole defensiva. 52

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Foras armadas de ndole defensiva tm naturalmente o predomnio das foras terrestres sobre as foras areas e navais, pois o carter defensivo resulta da baixa capacidade de projeo de seu poder por meios areos ou martimos para alm de suas fronteiras. Contudo, no se pode prescindir de meios areos e navais que materializem o que se convencionou chamar de esforos combinados e, tratandose de pases com as dimenses do Brasil, que contam com teatros provveis de operaes que renem condies peculiares de emprego desses meios, como claramente o caso da Amaznia. L, avulta a necessidade da adequao das foras terrestres s suas condies peculiares, da modernizao dos meios navais e, principalmente, do estabelecimento de slidos e confiveis sistemas de proteo area; (4) dentro da fora terrestre, a infantaria a grande responsvel pelo sucesso de uma postura defensiva. O sucesso da infantaria reside em dois pontos: primeiro, no grau de interao do combatente com a natureza que o cerca e, em segundo lugar, com a propriedade12 de seu equipamento e de seu armamento a este meio ambiente. A propriedade do equipamento em naes pobres tem como um de seus maiores incentivadores a utilizao crescente por parte da populao rural de bens industriais. A atividade rural deve ser servida com uma indstria com capacidade de transformao para fins blicos; (5) em termos de guerra convencional, h uma revoluo na guerra que ainda est por vir. A ltima foi a mecanizao. A prxima ser a dos armamentos antimecanizao. Deve-se entender como armamentos antimecanizao todos aqueles capazes de destruir, a um baixo custo relativo, os armamentos resultantes da mecanizao,

12 Entende-se como propriedade o fato do equipamento ser apropriado, ser adequado s condies do local e do clima.

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tais como tanques, avies e navios. Estes equipamentos j esto disponveis com a atual tecnologia e, entre estes, destaque especial deve ser concedido aos msseis guiados, em especial queles portteis e acessveis ao infante; (6) o binmio espao e tempo sempre foi o elemento determinante para a conduo da guerra. Hoje o fator tempo est maximizado. O tempo fundamental, tanto para quem defende como para quem ataca. A luta tambm contra o relgio. Nas reas geoestratgicas crticas, como a Amaznia, o seu habitante deve estar habilitado para, prontamente, assumir as misses de defesa do territrio. Esta uma vantagem: a defesa no pode abrir mo do profundo conhecimento do terreno; (7) os gastos com a defesa devem ser diretamente relacionados com o valor das riquezas a serem preservadas. O Brasil figura, hoje, como o detentor de riquezas construdas ou de riquezas naturais que o colocam entre os cinco mais ricos pases do planeta. A mdia de gastos anuais destes cinco pases, de acordo com dados colhidos no Instituto Internacional de Estudos Estratgicos em Londres e no Instituto de Relaes Internacionais e Estratgicas de Paris, de cerca de 3,5% de seus produtos internos brutos (PIB). O Brasil gasta, de acordo com estas fontes, bem menos que a metade disto, cerca de 1,8% do PIB, dado do ano passado, que nos parece majorado; e (8) falso o conceito difundido de que se processa, no momento, uma bem-sucedida revoluo dos assuntos militares, baseado no princpio do conhecimento e que despreza o conceito de massa numrica como elemento decisivo. H uma glorificao mal-sucedida do conceito de softpower. Este conceito, que se apia em trs vertentes a percepo, decorrente do conjunto de informaes estratgicas (o que explica a nfase concedida a sensores 54

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no tripulados que monitoram o espao), o processamento destas informaes e a ao, baseada no conhecimento destas informaes (atravs de armamentos tidos de preciso cirrgica) - e que se conceitua no C3I2 (comando, controle, comunicaes, inteligncia e informtica), ou C4IVR (comando, controle, comunicaes, computao, inteligncia, vigilncia e reconhecimento), tem levado, na verdade, a resultados medocres. Isto acontece mesmo sem que a principal ameaa a este trato das questes militares (pelo vis nico do princpio do conhecimento) tenha sido usada, ou seja, o ataque aos sistemas de informao que a suportam13. Observados esses pressupostos, verifica-se que detemos as condies necessrias e suficientes para prover os meios necessrios a nossa defesa. A questo est na conscientizao do problema a ser enfrentado e na vontade para o emprego desses meios. Tudo converge para a vontade. Defesa, como qualquer ato, requer vontade. Seno vejamos. Como fruto de nossas reflexes, caberia agora fazer a escolha de uma estratgia militar de defesa para o Brasil, baseada na avaliao das vulnerabilidades dos possveis inimigos e no ajustamento dos meios com os fins, e isto nos conduz, inexoravelmente, para a escolha da Estratgia de Dissuaso, to bem apresentada e defendida tambm pelo General Meira Mattos, em trabalho encaminhado para o Senado Brasileiro do qual retiramos os seguintes trechos: A nossa estratgia de defesa mais aconselhada em face deste tipo de ameaa ser a de dissuaso. No livro Introduction la Stratgie,

13 A criao de grupos voltados para a guerra eletrnica e para o estudo de formas de ataque e defesa no campo da informtica deve merecer a maior das prioridades na alocao de recursos de cincia e tecnologia para aplicaes militares.

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o general francs Andr Beaufre, prefaciado por outro renomado estrategista, o ingls Liddell Hart, conceitua a estratgia de dissuaso como aquela em que o pas visado procura evitar a ao blica impondo uma ameaa que o agressor no possa ou no esteja disposto a pagar. Esta estratgia vem dando certo nos ltimos conflitos em que pases pequenos e mdios, como a Somlia, e grupos armados na dividida ex-Iugoslvia, querendo evitar a interveno militar em seus territrios, apresentam uma capacidade de resistncia que os governos dos grandes no podem pagar, sem se submeterem a um tremendo desgaste poltico perante a opinio pblica de seus pases. H hoje, nas grandes democracias, uma verdadeira idiossincrasia ao envio de seus compatriotas a guerras exteriores, para lutar por causas que o povo no entende. Ainda com respeito mesma estratgia, mas mais vocacionado agora para o teatro amaznico, assim colocava, no texto referido, o general Meira Mattos: A nossa estratgia para a Amaznia, portanto, dever se apoiar na constante manifestao de firmeza do Governo e da diplomacia, repelindo qualquer inteno internacionalista venha de onde vier, e na existncia, ali, de uma fora militar de dissuaso dispondo de armas e equipamentos modernos e de alta capacidade de treinamento para as aes na selva. Diz o escritor francs Andr Gluksmann (Le discours de la guerre) que a inteno da nao de resistir e a eficincia da fora militar devem ser constantemente reveladas, para que o efeito de dissuaso se realize. Apresentamos, complementar mente, as seguintes recomendaes para a explicitao, em diretrizes, de uma estratgia de ao diplomtica e de defesa para o Brasil: a) a participao do Brasil no Conselho de Segurana da ONU s faz sentido se o pas for dotado de elementos de poder mais prximos daqueles com que contam os demais pases que pertencem 56

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a este frum. Sem poder, corre-se o risco de no se ver o seu voto ou veto respeitado, ou pior, de ter o seu voto ou veto condicionado pelo poder alheio. Por isto, no pode abrir mo de ter o poder noconvencional, a menos que os outros, que o detenham, abram mo dele, dentro de uma poltica de desarmamento no-convencional pleno e sem restries; b) os conhecidos conjugados segurana e desenvolvimento necessitam ser transformados em um trinmio, pela anexao do conceito de justia social. Em decorrncia do seu atual estgio de retardatrios, est claro que o Brasil deve priorizar seus gastos em desenvolvimento e assistncia social vis vis seus gastos com a segurana. Em funo dessa priorizao devem possuir Foras Armadas baratas. As Foras Armadas devem, portanto, ser intensivas em pessoal (o que afastaria, por critrios puramente tcnicos, o trmino puro e simples do Servio Militar Obrigatrio - SMO)14. Devem tambm ser de ndole defensiva, o que prioriza claramente as foras terrestres e o equipamento a ser desenvolvido, fabricado e utilizado. Entretanto, o avano no projeto de desenvolvimento tem de vir acompanhado, no campo do armamento convencional, por uma progressiva capacitao de projeo de poder e da maior participao oramentria para desenvolvimento e construo conjunta de meios areos e navais, como adiante ser apresentado;

14 Quanto ao servio militar obrigatrio,cabe lembrar que sua existncia interfere de modo diferenciado na estrutura das Foras Armadas. Existem diferenas significativas entre as trs foras singulares. A Marinha de Guerra do Brasil e a Fora Area Brasileira, por sua prpria natureza, sempre tiveram efetivos compostos predominantemente por voluntrios, ou seja, profissionais que, de forma geral, permaneciam na fora respectiva por toda sua vida ativa. O Exrcito Brasileiro, ao contrrio, requer uma proporo elevada de recrutados, especialmente no nvel de praas. Com o crescimento da populao nacional, o contingente de rapazes na faixa etria de 17-18 anos cresceu muito alm das necessidades de complementao anual (rotativa) dos efetivos das trs foras. Em conseqncia, a cada ano, so atualmente incorporado em todo o pas, nos termos da legislao do Servio Militar Obrigatrio (SMO), cerca de 70.000 jovens, de um total de aproximadamente 1.700.000 jovens, sendo o restante dispensado por incapacidade ou como excesso de contingente.

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c) o mecanismo do SMO 15, contudo, precisa ser reformulado com urgncia. Essa transformao se beneficiar da ainda inexistncia de sua contestao, bem como das dificuldades econmicas que enfrenta enorme parcela da populao. Essa reformulao deve buscar adaptar realidade brasileira a concepo de Fora Totalmente Voluntria (FTV), presente nos pases do centro. Deve-se levar em conta, para tanto, as peculiaridades de cada fora singular, que exigiro implementaes distintas. Todavia, no se devem abandonar as funes que assumiu o SMO no Brasil: de difuso de valores cvicos e de princpios morais, num quadro estruturado de disciplina, e deve-se enfatizar agora o treinamento bsico em atividades profissionalizantes. Todos esses objetivos podero ser atingidos pela transformao do atual SMO em um Servio Cvico Integral (SCI), com feio flexvel e abrangendo os jovens de ambos os sexos na faixa etria de 17-18 anos. Esse SCI deve ser concebido de maneira a no prejudicar os estudos que estejam sendo realizados, atravs, por exemplo, de diversas formas de

15 A idia de Servio Cvico Integral (SCI) foi preliminarmente lanada em trabalho intitulado A Defesa Nacional diante do Ps Modernismo Militar, apresentado no Centro de Estudos Estratgicos da Escola Superior de Guerra pelo Embaixador Marcos Cortes. Ali ele coloca sua idia: Uma quota previamente determinada de convocados seria alocada nas atividades de cunho militar. Essa quota deveria ser numa proporo que a prtica e o ritmo de implantao da concepo da Fora Totalmente Voluntria iria indicar. O conjunto de jovens excedentes dessa quota, destinada ao servio militar propriamente dito, receberia instruo bsica de autntica cidadania e seria aproveitado em servios pblicos, desde controle de trnsito em zonas escolares at trabalho em obras pblicas e servios comunidade. No caso de jovens j engajados em carreiras civis ou profisses liberais, seu aproveitamento no SCI seria feito num contexto compatvel com as mesmas. O Projeto Rondon, que teve grande xito na ampliao dos conhecimentos prticos de centenas de rapazes e moas de nvel universitrio em reas remotas do pas, pode ser reativado, conjuntamente com universidades, como parte do SCI. Alis, o esquema adotado no Projeto Rondon provavelmente mostrar, de modo convincente, a esses contingentes anuais de moas e rapazes as imensas oportunidades de atividade profissional que existem nos mais distantes rinces de nossa ptria. Poder-se- assim criar um mecanismo auto-alimentado de melhor distribuio demogrfica e de aumento do nvel de emprego. Subsidiariamente, se originar um fluxo natural para desafogo das megalpolis brasileiras, com todas as mazelas decorrentes desse fenmeno social atual.

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parcelamento do tempo ou adiamento de prestao de servio. A cada ano se estabeleceria uma quota compulsria para atender s necessidades das foras singulares, a ser preenchida preferencialmente por voluntrios dentre os alistados. Em nossa opinio, a poltica de recrutamento para a FTV deve privilegiar o conscrito da zona rural, em especial o morador da regio amaznica, uma vez que devero ser creditados a esta importante rea de nosso territrio, cerca de 50% da nossa base fsica, as prioridades dos planejamentos militares. A este deve ser dado o servio militar em condies especiais prximas ao antigo tiro de guerra. O conscrito da zona rural deve ser treinado em operar o equipamento blico na sua regio. A retirada do conscrito da zona rural para o servio militar em zonas urbanas ou sede de municpios tem sido responsvel por parcela significativa do xodo rural que, entre outras mazelas, diminui, inclusive, a capacidade de defesa territorial; d) dentro das foras terrestres, nfase especial deve ser concedida preparao para guerra irregular, tanto sob a forma de operaes de combate urbano quanto s operaes na selva, principalmente em razo do teatro amaznico16. Portanto, torna-se necessrio um novo ordenamento territorial para a colocao do dispositivo militar terrestre do Brasil. Deve-se considerar que muito melhor para o defensor ter uma tropa permanentemente estabelecida na regio a ser defendida do que ter que deslocar tropa para l, por mais rpido que seja o seu deslocamento. O conhecimento do terreno uma vantagem extremamente relevante. Da porque importante se ter uma poltica de ocupao militar para a Amaznia;

16 Neste espao a infantaria que trafega com maior desenvoltura no teatro de operaes e tambm ali a de menor custo operativo e de melhor ndice de custo/benefcio.

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e) dentro das foras areas e navais tambm deve ser dada nfase ao teatro amaznico. Isto implica tambm uma nova distribuio dos dispositivos da Marinha e da Fora Area, de forma a reforar suas presenas no Nordeste e Norte do Brasil;17 f) o estudo de tcnicas de guerra assimtrica18 deve ser um dos objetivos centrais dos nossos centros de pensamento estratgico; g) necessrio conscientizar-se de que, por mais barata que seja a linha de ao adotada, ela, ainda assim, custa dinheiro. Se o que se objetiva mais segurana, deve haver mais recursos. Devese aumentar os gastos com Foras Armadas no Brasil, em termos de participao no PIB, de forma progressiva, at 3,5%, que o valor mdio adotado pelos pases de mesma grandeza relativa que o Brasil. Este aumento deve ser feito de forma a que as despesas com a defesa se distribuam de modo a contemplar em 40% os gastos de custeio, 35% os gastos com novas aquisies de equipamento e 25% os gastos relativos ao desenvolvimento tecnolgico; h) a prioridade em termos de poltica industrial para a rea de defesa deve, por um lado, estruturar mltiplas indstrias voltadas para as necessidades de camping e do campo nos pequenos centros urbanos imersos na rea rural e, por outro, nas reas urbanas mais desenvolvidas do pas, de indstrias que desenvolvam atividades civis e militares vinculadas a msseis guiados, como miniaturizao eletrnica e mecnica, propelentes, explosivos, cartografia digitalizada e outras tecnologias. S com autonomia estratgica, ou

17 de fundamental importncia proceder-se a um estudo sobre a distribuio dos efetivos militares em todo o territrio nacional. A atual distribuio do dispositivo militar parece estar desatualizada tanto em termos de efetivos, como espacialmente, das necessidades atuais da defesa nacional. 18 Guerra entre poderes de grande disparidade de influncia. H um estudo sobre o tema de minha autoria no nmero 3 da Revista de Estudos Estratgicos da Escola Superior de Guerra.

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seja, com capacidade de produzirmos o necessrio para nos defender, que tem sentido falar-se em poltica de defesa; i) de fundamental importncia revalorizar-se no Brasil a atividade militar. O militar deve ser visto como o cidado em armas, o defensor da ptria, e no como o responsvel pelo arbtrio, como parcela da mdia tenta ainda infundir. Nenhuma nao retira o mito e aura que cercam a funo militar impunemente. A opinio pblica tem de entender e ver com bons olhos a funo militar e a mdia tem um importantssimo papel neste processo; j) assim, tambm, de fundamental relevncia valorizar-se a atividade de inteligncia e a funo do policial, defensor primeiro da ordem pblica e da segurana interna e se priorizar a aplicao da justia19; e k) finalmente, preciso conscientizar o que foi colocado no incio deste texto: segurana um estado assim como a defesa um ato. Segurana tem o culto, o educado, frente ao inculto, pois, sabendo mais, tem mais condio de se defender melhor. Segurana tem o desenvolvido, pois tem mais meios para se defender. Segurana tem o mais rico, pois tem mais recursos para sustentar a sua defesa. Portanto, segurana algo bem mais complexo e abrangente. Ao abandonar a terminologia, ao se envergonhar dela, tanto o Brasil como a Argentina cometem um grande erro, quaisquer que sejam as interpretaes errneas e exageros que possam ter ocorrido em percursos conjunturais do passado. Compomos - o Brasil e os demais pases do Mercosul ampliado, no momento, e com os demais pases da Amrica do Sul, em futuro

19 A questo das polcias militares e de uma possvel Guarda Nacional so questes importantes, e no se cingem exclusivamente rea policial. So temas vinculados segurana nacional e defesa.

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prximo - um possvel plo de poder, dentro de uma concepo multifacetada, que no privilegia, exclusivamente, o vis geogrfico e econmico, mas que contempla, tambm, na aglutinao que estamos realizando, aspectos culturais, polticos, sociais e que deve apresentar, tambm, compartilhamento de princpios e de concepo estratgica. Esta composio, contudo, tem sido feita em poca de transio do sistema mundial, o que tem aumentado o grau de imprevisibilidade na evoluo da situao estratgica. necessrio, ao abordarmos o tema segurana e poltica de defesa, lembrarmos que a expectativa gerada por estes fatos e a viglia estratgica que se faz necessria requerem, tambm, uma polarizao no campo militar. Esta polarizao se dar naturalmente pela constituio de um pacto de defesa comum no mbito do Mercosul ampliado e da Amrica do Sul, no futuro. Urge, portanto, a montagem de um mecanismo comum de defesa: a Organizao de Defesa do Mercosul ou, talvez, a Organizao de Defesa da Amrica do Sul. Somos um pas pacfico, mas somos um grande pas que tem um projeto comum de constituio de uma ampla rea de livre comrcio e que quer cruzar o futuro vendo sua identidade nacional e sua soberania respeitada. Se no nos assegurarmos de um grau razovel de autonomia estratgica militar, no seremos merecedores do respeito dos aventureiros e ambiciosos que sempre existiram no mundo. inegvel que nossas Foras Armadas se encontram desaparelhadas. A situao econmica do pas no justifica tal estado de coisas, o que explicado, contudo, pela situao financeira. Nos ltimos cinqenta anos, a minorao de algumas deficincias fezse de forma espasmdica, sem estar vinculada a nenhum planejamento de longo prazo, e sempre resultando de uma pequena melhoria do quadro financeiro. Disto resultou a postergao de projetos e o abandono de planos. As conseqncias so visveis em 62

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cada uma das foras singulares. O hiato militar do pas patente e visvel a qualquer leigo. necessrio um planejamento de longo prazo para um novo aparelhamento de nossas Foras Armadas. Este planejamento envolveria a necessidade de dotarmos as foras de recursos firmes, algo que s poderia se materializar mediante uma vinculao oramentria clara de recursos para o Ministrio da Defesa. Uma lei que vinculasse explicitamente parcela da arrecadao de municpios, estados e Unio para as atividades vinculadas segurana e defesa algo que parece ser indispensvel para se vencer o atual estado de coisas. Esta a nica frmula possvel para a constituio de uma indstria brasileira de material blico, pois s a certeza na disponibilidade de recursos que poderia encaminhar o empresariado nacional a investir neste ramo de atividade. Ao sul do Equador, tanto o Oceano Atlntico como o Pacfico so espaos de interesse para o Mercosul e devem ser conceituados como zonas de paz. Portanto, devemos exercer claro controle nas passagens interocenicas, ao sul do equador. O Canal de Beagle, a passagem de Drake, o Estreito de Magalhes, o Cabo da Boa Esperana, o Pacfico Meridional, o Atlntico Sul e o estrangulamento do Atlntico, entre o nordeste do Brasil e o saliente da frica, devem merecer especial ateno de nossas foras areas e navais. Com o amplo espao a ser defendido, portanto, o Brasil tem de possuir um eficiente sistema integrado de vigilncia com radares. Fazemse necessrias uma fora terrestre de vigilncia de toda a fronteira, uma fora martima que controle as extensas costas do subcontinente e uma fora area que garanta a soberania em nossos espaos, que disponham de um sistema eficiente de apoio de comunicaes e transportes, bem como uma massa de reserva, que contenham uma parcela estratgica de curto emprego e de alta mobilidade e que estejam localizadas em rea central do nosso espao continental e que devero ter a capacidade de atender, rapidamente, a qualquer emergncia. 63

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Para o futuro prximo, os nossos compromissos com a ONU e a OEA obrigam-nos a manter foras adequadas e preparadas para as misses de paz, que tendem a ser cada vez mais freqentes. A proteo de nosso espao areo no pode ser descuidada: a tendncia aumentarem as ameaas de violao. Isto justifica a montagem de programas conjuntos de desenvolvimento e fabricao de msseis e de aeronaves de combate e de transporte. Nosso imenso litoral e guas territoriais exigem uma fora naval eficiente. O espao martimo a ser controlado requer a montagem de um sistema que permita a projeo conjunta de poder sobre esta vasta rea. O desenvolvimento de foras de superfcie e de submarinos para este espao justifica o aparelhamento de nossos estaleiros de forma a prover autonomia estratgica. O nosso maior objetivo, no futuro, deve ser o de aumentar a nossa autonomia estratgica. Cumpre, portanto, reativar as indstrias voltadas direta ou indiretamente para a aplicao militar e os centros de pesquisas a ela vocacionados. Finalmente, sintetizando tudo que foi dito, a nossa anlise prospectiva para a defesa do Brasil v como ameaas principais, no futuro, as decorrentes de presses internacionalistas, de fora do subcontinente sul-americano, que se anunciam como cada vez mais intensas, abrigando idias de desrespeito soberania nacional. No se pode desprezar a preocupao de que essas presses venham a contar com o apoio militar ostensivo ou velado de uma ou mais potncias do chamado primeiro mundo, como ocorreu mais recentemente no episdio da Iugoslvia. Esta ameaa , pelos indcios de que dispomos, nossa maior ameaa exgena. De forma endgena, todavia, existe a ameaa sempre presente de nos dividirem no subcontinente, para nos submeterem. Como diz o j mencionado estrategista francs Andr Gluksmann, a maior vulnerabilidade dos chamados grandes est na opinio pblica 64

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de seus pases, que rejeita, hoje, a hiptese de participao em guerras distantes, em terras desconhecidas, por causas que no entende. Contudo, para que esta vulnerabilidade seja potencializada, mister que o pas ameaado de interveno oferea uma visvel disposio de reagir pelas armas e revele possuir foras armadas capazes de vender caro sua derrota, desencorajando, assim, a expectativa de uma fcil vitria, sem sacrifcios de vida e de pesados nus materiais. a chamada estratgia de dissuaso ou dissuaso estratgica. Todavia, para se manter um alto grau de ameaa dissuasria, trs coisas so indispensveis: vontade nacional de defender a nossa soberania; a existncia de uma convincente fora militar combinada (terrestre, naval e area); e autonomia estratgica. A vontade nacional de resistir deve ser cultivada pelo estmulo educao cvica. A juventude precisa ser reeducada no sentido de deter em alto grau orgulho nacional. Nossa diplomacia, em todos os fruns, deve fazer ver e afirmar esta vontade. A fora militar dissuasria ter de revelar sua capacidade de durar na luta. Para isto, em termos de guerra convencional, teremos de apresentar, visivelmente, efetivos treinados e bem armados capazes de durar no combate, mesmo enfrentando adversrios muito mais poderosos. O armamento e o equipamento destinados a esta fora dissuasria devero ser fabricados no Brasil, tanto quanto possvel, dentro de um planejamento, a fim de evitar embargos internacionais ao cumprimento de sua misso de defesa. A fora dissuasria, para ser efetiva e durar na luta, precisar dispor de autonomia estratgica, isto , capacidade operativa e autonomia logstica. 65

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bom lembrar que a disponibilidade de armas noconvencionais fortalecer sempre a ao diplomtica. No faz sentido falar em desarmamento unilateral. Isto s faz sentido para aqueles que perderam o entendimento das questes mundiais e acreditam em terminologia e discursos fabricados, sem nenhum respaldo racional, e ditos como sendo politicamente corretos. Em Ushuaia, colocou-se o Mercosul ampliado (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai) como zona livre de armas de destruio massiva, j que a preocupao era de natureza endgena e esta colocao era vista como elemento essencial para a paz na regio. Um pacto de defesa comum torna a questo de defesa como exgena e possibilita a reviso da questo das armas de destruio massiva se a assimetria de poder, que a posse de tais armas traz, no for revogada do cenrio mundial. Se acordos nos probem, individualmente, de deter armas de destruio em massa, nada nos impede de forma conjunta, ou seja, no mbito do Mercosul, de desenvolv-las, caso o desarmamento pretendido, em mbito mundial, fique, para sempre, na retrica. Finalizando, face ao quadro internacional de incertezas que vislumbramos para o futuro, temos de mostrar, claramente, que somos capazes de vender caro a nossa soberania. Se assim o fizermos, sem dvida, seremos capazes de preservar inclumes nossos patrimnios nacionais e a nossa identidade.

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O BRASIL DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS MATRIA DE SEGURANA E DEFESA


CLVIS BRIGAGO *

EM

1. A SITUAO INTERNACIONAL EM MATRIA DE SEGURANA E DEFESA


Uma anlise panormica sobre a atual situao da poltica internacional, em termos de grande estratgia, nos conduz ao entendimento sobre o carter da potncia hegemnica, os Estados Unidos da Amrica, dentro do contexto dos ataques terroristas do 11 de setembro de 2001 e da guerra declarada unilateralmente contra o Iraque. Esses fatos determinam e explicam, em grande parte, as transformaes do atual equilbrio de poder nas relaes internacionais. Os EUA tornaram-se, aps a queda da outra superpotncia, a ex-URSS, e com o fim da Guerra Fria, a nica nao no globo a deter, praticamente, todos os recursos de poder: o polticoestratgico, o militar, o econmico, o financeiro, o tecnolgico e o da comunicao virtual. Sua posio hegemnica o qualifica como uma poderosa fora unipolar, o que determina a realidade poltica contempornea. Por exemplo, para igualar o valor econmico do PIB dos EUA, teramos que somar todos os outros PIBs das seis maiores economias mundiais. Um outro exemplo dessa superioridade: agrupando os gastos das maiores naes, em termos
Cientista poltico e especialista em assuntos de paz e segurana internacional, Diretor-Adjunto do Centro de Estudos das Amricas da Universidade Cndido Mendes, Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Estratgias de Negociaes Internacionais daquele Centro.
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de seus oramentos de defesa, elas no alcanam o montante gasto pelos EUA, que teriam hoje (com o novo oramento do Governo Bush) mais de 52% dos gastos mundiais no item defesa. Tal caracterizao da superioridade hegemnica com unipolaridade no significa que uma se confunda completamente com a outra, ou seja, que dessa situao derive uma ordem de submisso automtica ou imanente aos interesses globais dos EUA. Essa disjuno, se real, nos leva a pensar num tipo de arranjo em que as relaes internacionais, face aos interesses e prioridades dos EUA, passam pela considerao de riscos dessa ao unilateral. Paradoxalmente, embora com todo esse poder, os EUA mostramse hoje uma nao insegura e traumatizada1. Mas esse cenrio, no horizonte das prximas dcadas, depender de como o funcionamento do ainda existente sistema de equilbrio de poder ir evoluir, dependendo do empenho de candidatos a desafiar a hegemonia americana. A idia da existncia de potenciais candidatos (ou adversrios) superioridade estratgica dos EUA, no horizonte de mdio prazo, parece ser no mais do que uma idia fora, uma expresso ideal de boa vontade. O que se v, de fato, a consolidao da posio dos EUA, como nica superpotncia, afirmando, no plano internacional, a convico de seu unilateralismo, que no leva em conta as soberanias dos outros Estados nem a ONU. No plano das instituies multilaterais antes do 11 de setembro, os Estados Unidos buscaram e lograram que sua ao, em termos de segurana, fosse respaldada (e at mesmo legitimada) pelo Conselho de Segurana da ONU. O tipo de resposta americana ao ataque do

1 O ex-Secretrio de Estado americano, Henry Kissinger, disse certa vez, numa metfora, que os EUA eram como uma ma que os outros povos desejariam comer e, diante da "fome de comer" a ma, os EUA atacariam de volta

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11 de setembro e, mais tarde, na invaso unilateral do Iraque deflagrou uma reao desequilibrada do sistema multilateral (com preponderncia no arranjo da aliana norte-atlntica de segurana que funcionou no perodo da Guerra Fria) e acabou impondo uma quarentena e um grave ajuste, no plano da institucionalidade poltica internacional. Vivemos, pois, uma situao inusitada da sobrevida do multilateralismo, em crise, com a preeminncia da unipolaridade unilateral da potncia hegemnica americana.

2. O RELACIONAMENTO DO BRASIL COM OS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA


tradio da poltica externa brasileira a aspirao - e aes - de autonomia em relao s grandes potncias e, no caso particular, em relao aos EUA. A diplomacia do Baro do Rio Branco em manter com os EUA uma "aliana no-escrita", a poltica pendular de Vargas, o rompimento com o FMI, o projeto da OPA de Juscelino Kubitschek (mal-sucedido, mas que resultou na criao do BID), a poltica externa independente de J. Quadros e de Joo Goulart, a poltica de Geisel que resultou no rompimento do Acordo Militar com os EUA e sua poltica nuclear (com o acordo nuclear com a Alemanha), at os contenciosos comerciais dos ltimos perodos dos governos democrticos do Brasil com os EUA podem expressar essa poltica de autonomia. Nesse quadro de relacionamento com os EUA, a exceo deuse no primeiro Governo militar, de Castelo Branco, com sua poltica de alinhamento automtico e de fronteiras ideolgicas, tpicas da Guerra Fria. O relacionamento com os EUA representa, de fato, o maior desafio de nossa agenda internacional. No contexto das relaes hemisfricas, entre Brasil e EUA, toda vez que o Brasil se dispuser a aumentar a sua aspirao de autonomia de poder e se revelar propenso a ter um maior destaque nas questes de segurana 75

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e defesa (nas quais o Brasil bastante limitado), acabaremos por nos indispor, com variados graus de conflito, com a superpotncia. No entanto, h que ser bastante realista e admitir que, no jogo das alianas externas, h uma percepo, por parte da comunidade brasileira de poltica externa, de que os EUA (assim como a Argentina) so vitais para os interesses do Brasil, ainda que tambm haja uma percepo de que o Brasil passe a atuar com maior desenvoltura no cenrio internacional e, alm de ser um global trader, venha a aspirar ser um global actor2. No contexto do ps-11 de setembro, os interesses brasileiros sofreram impacto negativo - embora o terrorismo merecesse e merea resposta altura de sua natureza -, dado que os nossos tradicionais interesses, como comrcio e desenvolvimento, entre outros, cederam seus espaos para as questes de segurana e de combate ao terrorismo. O governo Bush, ao buscar apoio do Congresso para as negociaes comerciais, regional (Alca) e multilateral (OMC), procurou associ-las ao combate ao terrorismo. O Brasil no se eximiu de adotar medidas contra o terrorismo (ao recorrer ao TIAR no mbito da OEA) e o crime transnacional, reforando a sua prpria segurana, tornando prioritria a clusula democrtica na regio e dando sua contribuio agenda positiva global. Por outro lado, o esforo deliberado para diversificar os nossos interesses no impede que possamos compartilhar uma gama diversificada de pontos de vista e valores com os EUA, existindo reas de convergncia, sem que tenhamos que nos alinhar automaticamente
2 Extremamente oportuno o estudo-pesquisa A Agenda internacional do Brasil - um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa, elaborado por Amaury de Souza, por encomenda do CEBRI, Rio de Janeiro, 2002, 110 ps. Ver especialmente o captulo "Segurana e poltica internacional", pp. 67-84, que deveria ser uma referncia para o Ministrio da Defesa em seu empenho de formulao do novo pensamento estratgico brasileiro.

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aos interesses globais dos EUA: podemos seguir um curso de no recusar tudo nem o de aceitar tudo. Entre os pontos convergentes da agenda bilateral de segurana e defesa, podemos citar a Trplice Fronteira, a cooperao no combate lavagem de dinheiro (instalao do escritrio do Tesouro Americano junto ao Consulado-Geral dos EUA em So Paulo), bem como a execuo do SIVAM. Trs outros pontos da agenda bilateral: 1) a recusa da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa do Senado de avalizar o Acordo de Salvaguardas Tecnolgicas, que daria aos EUA o uso da Base Aeroespacial de Alcntara, acordo agora realizado com a Ucrnia; 2) o empenho dos EUA em promover a sada do Embaixador Bustani da OPAQ, com base em alegaes infundadas de m administrao do organismo pelo diplomata brasileiro; 3) o Plan Colombia, iniciativa do governo colombiano para combater o narcotrfico, com irrestrito apoio financeiro e militar dos EUA, visto pelo Brasil como uma militarizao da regio. A atual agenda multilateral, com a unipolaridade exacerbada do governo Bush, tende a provocar tenses entre os dois pases, como se v no encaminhamento da ALCA e nas negociaes do comrcio multilateral na OMC. Na hierarquia de ameaas aos interesses nacionais brasileiros, destaca-se o poder econmico e militar americano, pois a densa rede de interesses comerciais, financeiros, tecnolgicos e militares entre o Brasil e os EUA, constantemente ativada por contatos de lado a lado, longe de afastar, acentua os temores da presena hegemnica americana na poltica hemisfrica.

3. OS COMPROMISSOS DO BRASIL EM MATRIA DE SEGURANA E DEFESA


Aspirando a tornar-se uma grande potncia - no perodo militar, especialmente no governo Geisel -, o Brasil moveu-se na poltica de 77

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segurana internacional enfrentando riscos, desconfianas e crticas (como o programa nuclear paralelo, a recusa de assinar os regimes de no-proliferao etc.). O Brasil sempre foi crtico ao TNT (Tratado de No-Proliferao de Armas Atmicas), considerando-o como discriminatrio e como promotor do congelamento do poder mundial, impondo obrigaes e direitos diferenciados, contrrios ao princpio da igualdade soberana dos Estados. J no perodo democrtico, o Brasil fez um esforo para inserirse em quase todos os regimes de no-proliferao de armas de destruio de massas e para participar - como interlocutor vlido e confivel - no processo decisrio da poltica internacional para a manuteno e construo da paz e da segurana coletiva. sabido o compromisso do Brasil com os princpios da ONU para a promoo da paz e da segurana internacional, assim como nossa posio contrria corrida armamentista e proliferao das armas de destruio em massa. Nossa Constituio de 1988, artigo 21, probe o uso da energia nuclear para fins que no sejam exclusivamente pacficos, renunciando ao uso de armas nucleares. Hoje o Brasil dispe de um respeitvel acervo nesta rea, a comear pela construo de mecanismos de confiana mtua sui generis com a Argentina, desde 1991, com a criao da ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares), sobre salvaguardas dos materiais nucleares dos dois pases, e a instituio do acordo quatripartite de salvaguardas entre Brasil, Argentina, ABACC e a AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica). Tal estrutura representou uma demonstrao cabal a toda comunidade internacional de nossa confiabilidade e disposio de aderir ao regime de no-proliferao nuclear. Aps essa arquitetura regional de segurana, o Brasil, mesmo considerando o TNP discriminatrio, depositou seu instrumento 78

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de adeso (setembro de 1998). Nossa insero nesse sentido foi uma forma civil e democrtica de fazer as pazes e associar-nos s negociaes e aos benefcios dos regimes de no-proliferao e de desarmamento. O Brasil assinou e ratificou o CTBT (Tratado da Proibio Completa dos Testes Nucleares, em julho de 1998) e passou a atuar na Comisso Preparatria da futura organizao, integrando o Grupo de Supridores Nucleares que coordena as polticas de exportaes de bens e equipamentos nucleares. Em 1996, o Brasil apresentou projetos de resoluo na ONU, reconhecendo o estatuto de desnuclearizao criado pelas quatro Zonas Desnuclearizadas (Tlatelolco, Rarotonga, Bangkok e Pelindaba), dentro do quadro geral de desarmamento, associandose Coalizo da Nova Agenda com a Declarao em direo a um Mundo Livre de Armas Nucleares. Quanto s armas qumicas, o Brasil membro originrio da Organizao para a Proibio das Armas Qumicas (OPAQ), criada em abril de 1997, que encarregada de acompanhar a implementao da Conveno (93) e prev a eliminao de toda classe de armas qumicas de forma universal, abrangente, no-discriminatria e verificvel. A OPAQ foi presidida por um diplomata brasileiro, o Embaixador Jos M.Bustani, que, mais tarde, sofreu uma vergonhosa presso dos EUA e teve que sair. Com relao Conveno para a Proibio de Armas Biolgicas, o Brasil integrante desde 1973 e ativo participante nas discusses sobre o fortalecimento e a criao de um sistema de verificao do cumprimento das obrigaes assumidas pelos Estados, ainda mais diante da possibilidade de grupos utilizarem armas biolgicas e bacteriolgicas. Finalmente, o tema dos msseis transportadores de armas de destruio em massa. O Programa Espacial Brasileiro que visa construir o Veculo Lanador de Satlite (VLS) sofreu restries 79

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com base nas regras do MCTR (Regime de Controle de Tecnologias de Msseis), pelo uso de tecnologias sensveis.Mas os compromissos do Brasil na rea da no-proliferao foram estendidos, em 1995, ao campo do VLS e o pas aderiu ao MCTR, com acesso ao comrcio de tecnologias sensveis e aos fluxos internacionais de intercmbio dessas tecnologias para fins pacficos. O Brasil, desde que a democracia passou a vigorar no pas, aderiu a todos os mecanismos e regimes internacionais e regionais de no-proliferao. Alguns fatores estratgicos combinados propiciaram a percepo brasileira das vantagens - e das responsabilidades - de ser integrante da segurana internacional. O Brasil, a partir da, assumiu maior responsabilidade e liderana regional, bem como maior projeo internacional, como alicerce de sua postura mais transparente, incisiva e multilateral da poltica externa, bem como da construo de sua poltica de defesa. No que se diz respeito poltica de defesa, estreitamente relacionada poltica externa, h uma intensificao das relaes na Amrica do Sul, como a reunio dos Ministros da Defesa dos pases sul-americanos (abril 2003), com identidade poltica e estratgica prpria em relao paz e democracia.

4. AS FORAS ARMADAS E A PROJEO DO PAS NO EXTERIOR


O fato mais destacado na questo das Foras Armadas , na esfera poltico-institucional, a criao do Ministrio da Defesa (1999), que contou com um projeto de Poltica de Defesa Nacional (1996), no sentido de promover a integrao das capacidades das Foras Singulares para a ao conjunta da defesa. Aps longa tradio de intervir no jogo poltico nacional, cujo pice foi o regime militar de 1964-1984, as Foras Armadas so 80

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hoje uma instituio que est afinada com o compromisso democrtico da nao e imbuda de um esprito de profissionalizao na defesa do Brasil. Destacaria aqui alguns pontos que considero importantes para a atualizao das Foras Armadas em relao Poltica Nacional de Defesa (e estas Reunies so parte dos esforos para a sua implementao). Em primeiro lugar, o Brasil no se v diante de ameaas externas de outros Estados e tem um entorno regional em que vive em paz com todos os seus vizinhos, sem uma perspectiva de mudana desse quadro num futuro previsvel. Hoje, diante dos crimes transnacionais, as ameaas desse tipo (drogas, lavagem de dinheiro, terrorismo, contrabando etc.), o tratamento mais adequado, em minha opinio, seria de ordem pblica, com a efetiva ao da polcia federal e os demais aparatos policiais dos Estados da Federao. Certamente que para o provimento da ordem pblica deve-se contar plenamente com o apoio da inteligncia nacional (inclusive com apoio logstico das Foras Armadas em reas de fronteiras) e internacional3. Um segundo ponto est relacionado com a idia de um projeto de Fora Integrado para a defesa do Brasil. Naturalmente que cada Fora Singular tem suas capacidades operacionais e de competncia, mas, na perspectiva de um projeto de Foras integrado, elas no dispem per se de capacidades para resolver a questo da defesa

3 Da mesma maneira, no creio na eficcia da "ao social" por parte das Foras Armadas, uma vez que, bem preparadas organicamente e integradas para a defesa externa da nao, toda a questo das polticas sociais deve ser, exclusivamente, de natureza civil, com a competncia das agncias pblicas orientadas para esses fins, contando com o apoio decisivo do empresariado e da sociedade civil, como o caso do Programa Fome Zero e dos demais programas sociais do governo Lula. No meu entendimento, uma estrutura bem preparada e integrada de Defesa j um ndice para a maior destreza e capacitao da nao brasileira, inclusive na premente questo social.

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integrada. O Ministrio da Defesa portanto o centro por excelncia dessa poltica integrada de defesa, articulando as Foras Singulares para o esforo dessa integrao. Essa questo crucial para o Brasil no contexto dos desafios regionais e internacionais. O ponto crtico, em nosso entendimento, ainda a falta de estrutura organizacional e de gesto das Foras Armadas, tanto na capacitao intelectual como na modernizao tecnolgica, para a consecuo dos objetivos integradores da poltica nacional de defesa4. O terceiro ponto est diretamente relacionado com o segundo ponto e , por sua dimenso, fundamental para a projeo no exterior de nossas capacidades de defesa e segurana. Trata-se da consolidao do oramento integrado da defesa, como medida de alocao racional de recursos bastante escassos. No se trata da problemtica de condicionar o oramento da defesa s necessidades imperiosas da rea social e do desenvolvimento. Trata-se, sim, de uma implantao de um oramento da Defesa - e no de partes singulares em competio - como condio inescapvel do projeto de Fora integrado que d substncia Poltica Nacional de Defesa. O quarto e ltimo ponto, acompanhando a convergncia crescente da integrao da Amrica do Sul, especialmente do Mercosul, e diante das ameaas do sistema internacional - globais bem como as de natureza

4 O estudo realizado por Amaury de Souza, j citado, interpreta as respostas dos entrevistados (Poder Executivo e Legislativo, lderes empresariais, sindicais e de ONGs, empresrios, acadmicos e jornalistas): 93% optam por investimentos na capacitao intelectual, que reforcem e viabilizem o cumprimento de diferentes tipos de misses; 43% consideram essa opo como de extrema importncia. O segundo item, integrao estratgica das foras singulares sob o comando do Ministrio da Defesa, recebeu 39% das respostas e o terceiro item, com 27%, tratase do investimento na modernizao tecnolgica das Foras Armadas. Como sugesto, em relao ao item capacitao intelectual das Foras Armadas, creio ser imperiosa a criao de um Centro de Estudos da Defesa, na rbita do Ministrio da Defesa, constitudo de militares, diplomatas, acadmicos e outros profissionais afins e onde, alm de estudos e pesquisas dos assuntos estratgicos, de defesa e de segurana internacional, tambm se incluam os estudos e pesquisas da paz, na viso brasileira.

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difusa e transacionais -, seria otimizar os recursos de defesa e segurana, construindo mecanismos de cooperao e ao coordenada (alm dos exerccios de Foras Singulares j existentes) das polticas de defesa regional, da mesma forma que se construiu a concertao entre Brasil e Argentina na rea nuclear.

5. AS NOVAS AMEAAS, INCLUSIVE AS DE NATUREZA VIRTUAL


Tradicionalmente, as ameaas paz e segurana internacional tiveram como origem os conflitos inter-estatais, que ainda constituem as ameaas mais visveis nas relaes internacionais. No entanto, nas ltimas dcadas do sculo XX, acelerou-se de forma espantosa o processo denominado globalizao, por meio da acelerao das inovaes tecnolgicas, da intensificao dos fluxos financeiros transfronteirios (mormente os de carter especulativo), da profunda reorganizao da estrutura produtiva, do aumento do comrcio internacional e de novos arranjos regionais de carter supranacional. Essa transformao abala e causa fracionamento das sociedades nacionais, de seus valores e identidades. Enquanto a globalizao dilui fronteiras nacionais, por outro lado a fragmentao vai no sentido contrrio e impulsiona distanciamentos entre grupos e naes. Os conflitos do ps-Guerra Fria assumem esse carter e parecem desconstruir o entendimento tradicional da segurana internacional criada para a proteo contra ameaas militares e das fronteiras entre Estados -, tornando-a vulnervel e fazendo-a perder grande parte de seu sentido. As novas dimenses da segurana comeam a ser estudadas do ponto de vista de seus impactos. So as novas denominaes de segurana: a segurana econmica, segurana ambiental, segurana democrtica, segurana humana, segurana do Direito etc.

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So as novas ameaas provenientes de redes transnacionais do crime organizado, do narcotrfico, do terrorismo, das transaes financeiras, dos impactos ambientais transfronteios que provocam conflitos etc., etc.. Com as novas ameaas surgem tambm novos riscos, os chamados novos temas globais, como a proliferao das armas de destruio em massa (que podem estar em mos de grupos radicais e de terroristas), as mudanas climticas provocadas pelo efeito estufa, as epidemias como a Aids, ondas de migraes e refugiados, oriundas de conflitos tnicos, religiosos, situaes de misria e de violaes de direitos humanos. O Brasil, por tradio e por sua geografia, esteve relativamente distante dos principais eixos de tenso e conflitos internacionais. Pacfico por tradio, o Brasil, contudo, no est mais imune a essas novas ameaas e trata de adaptar-se, reorientando no s sua poltica externa, mas tambm seus esforos de segurana e defesa. Fato novo no Brasil5 em relao a essas novas ameaas a crescente tomada de conscincia e participao da sociedade: Congresso, partidos polticos, empresrios, entidades universitrias e grupos acadmicos, ONGs, movimentos associativos, comunidades de artistas, fundaes etc. comeam a tomar parte mais ativa e, at mesmo, a definir algumas pautas da agenda internacional brasileira tanto na poltica externa como, mais modestamente, na poltica de defesa e segurana.

6 . A PARTICIPAO DO BRASIL NAS MISSES DE PAZ


Um destaque que figura na Poltica de Defesa Nacional (1996) como iniciativa que faz projetar o Brasil como interlocutor vlido na
5 H hoje no mundo a cristalizao de uma conscincia universal que no tolera mais o recurso guerra, salvo em casos extremos e com o aval da ONU, para a soluo das questes entre naes e povos.

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poltica internacional a contribuio para a manuteno da paz e da segurana coletiva. Os instrumentos mais tradicionais de segurana com base na concepo do hemisfrio como unidade geopoltica, como o TIAR (Tratado Interamericano de Assistncia Recproca), esto defasados para impedir atitudes unilaterais ou resolver conflitos com potncias estrangeiras, como foi a Guerra das Malvinas. Nesse sentido, o Brasil tem certa relutncia em depender exclusivamente desses mecanismos e prefere os mecanismos multilaterais, do tipo coletivo da OEA e da ONU, dentro das regras do Direito Internacional. dentro dessa concepo que o Brasil participa, como um dos dez maiores contribuidores, das Misses Internacionais de Paz da ONU6, e isso representa uma afirmao de maturidade e parte de um posicionamento quanto cooperao internacional. A atuao da poltica externa - e agora da poltica de defesa - do Brasil consistente luz dos princpios da igualdade das naes e do apoio a solues pacficas. Claramente, o Brasil privilegia regies prioritrias de sua poltica externa, como a Amrica Latina e a frica, entorno pacfico de sua vizinhana. O Brasil, ao longo da histria das Misses de Paz, tem preferido as aes consentidas, mas tem apoiado misses coercitivas em tempos mais recentes, entendendo tal posicionamento como reforo de uma agenda multilateral em questes de paz e segurana. Trata-se de um ajuste amadurecido que favorece a segurana coletiva, e o Brasil no tem demonstrado maior interesse em participaes simplesmente simblicas ou miditicas. Mesmo quando a participao seja limitada em termos

6 Ver o estudo do Ten.-Cel. do Exrcito Srgio Luis Aguillar, "As Foras de Paz do Brasil: um balano", em Brigago, C. e Proena Jr., Domcio (orgs.). O Brasil e o mundo - novas vises. Rio de Janeiro, Francisco Alves/FKA, 2002, pp. 363-446, que faz uma reviso histrica da participao do Brasil em Misses de Paz de 1948 at os dias atuais.

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de quantidade, o Brasil optou e opta por uma participao de qualidade. Nos tempos atuais, com a implantao do Ministrio da Defesa, o pas tem tido uma certa relutncia em participar de misses, e sua deciso em participar da misso do Timor Leste poder ser explicado como sendo muito peculiar e baseado num grande esforo. A aspirao Brasil para ocupar um lugar no Conselho de Segurana da ONU representar ter uma mais consistente e permanente participao, e, mesmo que o Brasil participe no Grupo de Amigos da Ao Rpida na ONU (Friends of Rapid Deployment), deciso de nossa diplomacia, o fato que o Brasil tem limitaes considerveis que nos impedem de assumir um compromisso nessa rea. Nosso perfil prejudicado pela limitao de meios para a ao e os presumidos altos custos continuam sendo uma justificativa que limita uma maior presena brasileira. Mas sabe-se que os gastos envolvidos com as Misses de Paz so devolvidos pela ONU, dentro de tabela fixa, com a cotizao entre todos os Estados-membros. O argumento do custo tem alguma validade em relao ao fluxo de caixa, de baixa credibilidade dada a dimenso da balana comercia brasileira, ou, ainda, na questo da ddiva e abandono dos equipamentos suplementares, fora da contabilidade da ONU, de uso exclusivo brasileiro, o que no parece ter sido o caso em qualquer instncia passada. A persistncia da justificativa do custo , assim, um fato que desafia o que se obtm pela anlise dos fatos disponveis.

BIBLIOGRAFIA
AGUILAR, Srgio Luis Cruz. "As Foras de Paz do Brasil: balano", em Brigaro, C. e Proena Jr., Domnio (UFGS), O Brasil e o mundo - novas vises. Rio de Janeiro, Francisco Alves/FKA, 2002, pp. 363-446. 86

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BARBOSA, Rubens A.. "Os ataques de 11 de setembro e as percepes dos EUA em relao ordem mundial e globalizao". Frum Nacional, Rio de Janeiro, 9 de maio de 2002. BRIGAGO, Clvis e Proena Jr., Domcio. Concertao mltipla - insero internacional de segurana do Brasil. Rio de Janeiro, Francisco Alves/FKA, 2002. BRIGAGO, Clvis. "Proliferao e controle das armas de destruio em massa - ponto de vista do Brasil". Seminrio FrancoBrasileiro, "Dilogo sobre questes de defesa e segurana", Ctedra Mercosul, Instituto de Estudos Polticos de Paris, 27-28 de Outubro de 2000. CEBRI, "Relatrio - 'Fora-Tarefa Independente sobre os Estados Unidos da Amrica'". Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), 27 de agosto de 2002. PROENA JR., Domcio. "Contexto, cincia e desafios: o Brasil diante da defesa e Ssegurana". Texto apresentado no "Ciclo de debates sobre a atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana", primeira rodada de debates ("Evoluo do Pensamento Brasileiro em material de sefesa e segurana - uma estratgia para o Brasil"), Ministrio da Defesa, Centro General Ernany Ayrosa, 13-14 de setembro de 2003. [Nota dos organizadores: O texto consta do primeiro volume da presente coleo.] SOUZA, Amaury de. "A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa". Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, Rio de Janeiro, realizada entre final de 2000 e marco de 2001 e apresentada em 2001. VIEGAS FILHO, Jos. Interveno do Senhor Ministro de Estado de Defesa, JosViegas Filho, na Comisso de Relaes 87

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Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados. Braslia, 14 de maio de 2003. VIEGAS FILHO, Jos. Aula Inaugural do Senhor Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho, na Escola Superior de Guerra. Rio de Janeiro, 19 de marco de 2003.

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DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS

EM MATRIA DE SEGURANA E

DEFESA:

UM ENFOQUE HEMISFRICO

ELIZER RIZZO DE OLIVEIRA *


Gostaria de formular trs explicaes preliminares na abertura destas notas. A primeira diz respeito s condies de elaborao deste documento. Fiquei muito honrado com o convite do Ministro Jos Viegas Filho para participar como debatedor nesta terceira rodada do processo de reviso do pensamento estratgico do nosso pas. No incio desta semana, quando eu estava concluindo a palestra A Defesa Nacional como poltica pblica, que apresentei no Ministrio da Defesa no dia 3.11, o convite, transmitido pelo Ministro Jos Roberto Almeida Pinto, criou-me um problema que seguramente transparece nestas notas: o tempo exguo para consultar fontes e autores e, sobretudo, para organizar e aprofundar uma reflexo pessoal. Assim, procurei dar conta desta tarefa com dedicao, mas muito pressionado pelo tempo. Apresento o resultado a este frum, contando com a compreenso de todos os participantes. A segunda refere-se abrangncia destas notas: preferi restringi-las ao mbito hemisfrico, com nfase na Amrica do Sul, pois a se abrem ao Brasil as oportunidades e os desafios mais destacados. A terceira explicao diz respeito palavra desafios. Adotei a tica do verbo desafiar: ou seja, instigar, estimular, provocar, segundo o Aurlio. Em conseqncia, apresentarei ao final algumas sugestes que se inscrevem nesta perspectiva.

* Professor do Ncelo de Estudos Estratgicos da Universidade Estadual de Campinas.

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Duas das principais estruturas de Defesa e Segurana criadas pelos Estados Unidos, ao longo da competio estratgica global com a Unio Sovitica, acham-se em expanso (OTAN) ou em crise de identidade e de propsitos (TIAR). Extinto o Pacto de Varsvia em razo do fim da Guerra Fria, as duas citadas estruturas de carter estratgico e outras de carter multilateral (OEA) ou econmico (Banco Mundial, FMI, OMC) continuam a servir ao protagonismo hegemnico dos Estados Unidos. No se deve entender hegemnico como a imposio pura e simples (que tende a no ocorrer entre aliados), mas como a capacidade de que a superpotncia dotada para obter a prevalncia dos seus interesses maiores atravs de mecanismos diplomticos, militares, econmicos, financeiros, multilaterais etc., pressupondo-se concesses em maior ou menor profundidade e abrangncia. Portanto, a hegemonia implica tanto a imposio quanto a concordncia de outros atores estatais, quaisquer que sejam o grau e a natureza da submisso. Os itens da agenda de Segurana e Defesa do hemisfrio traduzem objetivos e conceitos indissociveis do protagonismo referido. Se no tem sido possvel ao nosso pas dissociar-se de tais conceitos e objetivos (momentos houve nos quais se associou integralmente, como nos primrdios do regime de 1964), ele tem sido capaz, no entanto, de no os levar na conta desejada pelos Estados Unidos, adaptando-os sua prpria perspectiva estratgica. Assim, dois temas se associam neste contexto: o unilateralismo americano e sua Estratgia de Segurana Nacional, que se explicam tanto pelos seus efeitos internos aos Estados Unidos quanto pela destinao de exercer uma liderana sem paralelo no plano mundial1.

Oliveiros S. Ferreira identifica propsitos eleitorais para as eleies legislativas e para a corrida presidencial em direo Casa Branca (continuidade no poder), ao lado do instrumento estratgico
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Porm, em que pese seu vigor, esta estratgia no inteiramente nova. , sim, inovadora no seu radicalismo, mas seus conceitos mais destacados j se encontravam em estratgias anteriores. Os Estados Unidos realizam a guerra contra o Iraque, expresso de sua agenda intervencionista de segurana global, sem a concordncia do Conselho de Segurana da ONU2. O unilateralismo norteamericano que constitui um dado efetivo da ordem mundial e hemisfrica e um risco para a consolidao dos regimes democrticos vinha-se constituindo ao longo das ltimas dcadas, tendo-se traduzido em intervenes militares em pases frgeis deste hemisfrio e no estabelecimento de acordos bilaterais atravs dos quais os Estados Unidos esto firmando razes militares na Colmbia e em outros pases da Amrica do Sul. Na percepo do Exrcito Brasileiro (palestra do General Rui Monarca na segunda rodada3), as bases militares que os Estados Unidos construram recentemente em alguns dos nossos vizinhos constituem um alerta, seno um claro risco para a segurana e a defesa do Brasil. No seu recente e brilhante livro, que o confirma como um dos pensadores mais importantes e atuantes no nosso pas nas matrias que nos renem neste colquio, o Almirante Mario Cesar Flores

na ordem internacional. FERREIRA, Oliveiros S. O Estado nacional e o imprio. In: REBELO, Aldo, FERNANDES, Lus & CARDIM, Carlos Henrique (org). Seminrio Poltica Externa do Brasil para o sculo XXI. Braslia, Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003, 439 p. (Srie Ao Parlamentar: 218).
2 Fernandes considera que os Estados Unidos desenvolveram trs estratgias a partir do fim da Guerra Fria: a nova ordem mundial, que teria o ncleo ordenador principalmente no Conselho de Segurana da ONU; a imposio fora de medidas margem do CS/ONU (casos da Iugoslvia e dos ataques contra o Iraque no meio da dcada de 1990, com a oposio da Rssia, China, Unio Europia, Japo e ndia); e, finalmente, a agenda de segurana global, que se traduz na guerra contra o Afeganisto (ainda no ocorrera a guerra em curso contra o Iraque) e nas aes contra Cuba e Venezuela, dentre outros mecanismos. FERNANDES, Lus. A reconfigurao da ordem mundial no incio do sculo XXI: uma nova era de unilateralismo intervencionista? In: REBELO, Aldo, FERNANDES, Lus & CARDIM, Carlos Henrique (org). Obra citada. p. 79-81. [p. 74-118]. 3

Nota dos organizadores: O texto consta do primeiro volume da presente coleo.

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postula que as guerras generalizadas, que se estendem pelo mundo, protagonizadas por grandes potncias liderando blocos em confronto, [...] sero improvveis no futuro imaginvel; e que a ordem tutelada pelas maiores potncias, sob a hegemonia dos Estados Unidos, cujo imenso poder militar o fiador da estabilidade daquela ordem, assegura a paz entre elas e para elas.... Compartilhamos desta hiptese sobre a improbabilidade de conflito blico entre as potncias de primeiro nvel. Compartilhamos igualmente porm, com um grau considervel de alerta da hiptese relativa Amrica do Sul: o autor considera implausvel a ocorrncia de conflitos clssicos entre Estados, mas seriam plausveis conflitos irregulares, sejam eles conflitos internos poltico-ideolgicos ou simplesmente resultantes da criminalidade transnacional organizada (drogas, contrabando, mesmo de armas, terrorismo)...4 Acrescentamos que, associado a este quadro, vigora um esquema de consultas, estruturas e atividades militares e diplomticas que contribuiriam para a estabilidade da regio. O Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio da Defesa consideram a situao estratgica da Amrica do Sul como de baixa intensidade de conflitos. Contudo, nossa hiptese identifica uma alta probabilidade de desestabilizao. Nas dcadas anteriores, houve Estados que estiveram beira de conflitos clssicos (Argentina e Chile); outros, de guerra civil e processos de mudana revolucionria: Bolvia, Peru, Equador e, de modo recorrente, Colmbia; pendncias territoriais permanecem entre o Chile e a Bolvia, que no mantm relaes diplomticas. De todas as situaes, a mais grave a colombiana. Em primeiro lugar, porque no se vislumbra uma sada militar ou poltica de curto prazo. Vigora como que um empate

Flores, Mario Cesar. Reflexes estratgicas. Repensando a Defesa Nacional. So Paulo, Realizaes, 2002, p. 19 e 21.

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estratgico entre as Foras Armadas e as FARC, com espao para a ao de foras paramilitares sumamente violentas. A associao entre a guerrilha marxista e o narcotrfico traduz-se no apenas (a) no controle fsico, material e militar de um tero do territrio nacional, mas (b) na capacidade de ao altamente destrutiva nos outros dois teros (seqestros, terrorismo, assassinatos, criminalidade, lavagem de dinheiro, desmoralizao do sistema legal) e (c) na produo de reflexos diretos no Brasil, em razo do recurso nossa rea amaznica como refgio, fonte de provises, transao de armas e de drogas ilegais. H uma relao estreita entre este esquema e o narcotrfico em nosso pas. A nosso ver, o Brasil deve preparar-se para o agravamento desta situao, pois a permanente irresoluo do conflito interno no pas vizinho contm o potencial de transbordamento para o Brasil e outros pases da regio. Sem uma ao poltica regional eficaz, extremamente difcil por certo, tender a agravar-se a situao colombiana com previsveis efeitos desestabilizadores. Se a situao colombiana parece marcar-se por uma certa paralisia (ainda que momentnea), pois no se verificam progressos para uma soluo poltica e militar da guerra, o Brasil parece cultivar uma expectativa sem movimento (exceto quanto defesa da Amaznia). De um lado, negou-se a participar com os Estados Unidos em seu envolvimento militar no pas vizinho; de outro, no se empenha na constituio de uma alternativa militar presena americana, qualquer que seja o organismo patrocinador. Tendo esta situao como pano de fundo, ser oportuno que o Brasil reveja a tese da estabilidade estratgica do nosso entorno regional (h dados que apontam nesta direo, efetivamente), que se faz acompanhar da tese de que a Amrica do Sul possui identidade 93

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estratgica prpria. Tais teses constam de documentos diplomticos, pronunciamentos presidenciais e pronunciamentos de ministros da Defesa, s quais se deve acrescentar a tese da liderana brasileira neste contexto estratgico. Na verdade, toda a Amrica do Sul inclusive os pases com estabilidade poltica - contm um potencial de vulnerabilidade em razo de fatores sociolgicos que esto a merecer a ao emergencial e eficaz de polticas pblicas, tais como a fome, conflitos tnicos, a pobreza extrema, delitos transnacionais, e tambm de fatores propriamente institucionais, tais como a fragilidade de alguns sistemas democrticos da regio. Considere-se ainda a incapacidade de boa parte dos pases (tem sido o caso do Brasil) para enfrentar eficazmente a pobreza e a excluso social. Instabilidade poltica no se resolve com emprego militar, nem este emprego deve constituir a totalidade das preocupaes estratgicas. No entanto, a probabilidade de que o emprego militar venha a ser indispensvel tem sugerido iniciativas conceituais e polticas na direo da constituio de estrutura(s) sub-regional(is) de segurana e defesa. Na primeira rodada deste processo de renovao do pensamento estratgico, Hlio Jaguaribe postulou que a associao estratgica com a Argentina, que fundamenta o Mercosul, implica a necessidade de aliana militar como instrumento de (a) ampliao do peso estratgico dos dois pases no contexto internacional e (b) de estabilidade regional5. Vale perguntar: como

O segundo requisito, que constitui, ademais, condio de sustentao pblica do primeiro, consiste em se promover um amplo movimento de conscientizao do povo brasileiro do imperativo de preservar e significativamente ampliar as j estreitas margens de autonomia interna e externa de que dispe o Brasil e da necessidade de se integrar nossa defesa nacional com a dos pases de Mercosul. [...] Complementarmente, trata-se de se instituir um sistema Mercosul de defesa conjunta. Hlio Jaguaribe, Defesa Nacional. Desafios e possveis respostas do Brasil. Texto apresentado na Primeira Rodada de Reflexo sobre atualizao do pensamento brasileiro em matria de Defesa e Segurana. Petrpolis, RJ, Centro General Ernani Ayrosa, 1314 de setembro de 2003. [Nota dos organizadores: o texto consta do primeiro volume da presente coleo.]

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devero atuar o Brasil, a Argentina, o Chile, o Equador, o Peru e a Venezuela (pases com os quais o Brasil mantm relaes adequadas no plano estratgico e militar) se ocorrer um transbordamento (para alm das suas fronteiras nacionais) da guerra em curso na Colmbia? Estaro conformados com eventual soluo imposta pelos Estados Unidos ou buscaro uma sada atravs da OEA e da ONU? O tema colombiano, no tocante aos seus aspectos militares, esteve mais afeto ao Gabinete de Segurana Institucional do que ao Ministrio da Defesa nos dois mandatos do presidente anterior. A imprensa deu grande repercusso s preocupaes estratgicas brasileiras e foram diversas as declaraes do ento Ministro-Chefe do GSI, General Alberto Cardoso. Apesar das notcias sobre a Colmbia em nossa imprensa na presente conjuntura, pouco se veicula das preocupaes brasileiras, exceto quanto iniciativa do presidente Lula de ampliar a ao diplomtica na direo daquele pas e da Venezuela. Fica, portanto, a questo que colocamos acima: qual o grau de dificuldade e de risco que a situao colombiana representa para a estabilidade sub-regional e regional e, no caso, para a integridade territorial e a estabilidade institucional do Brasil? No estamos sugerindo que a instabilidade colombiana provocar instabilidade no sistema poltico brasileiro, mas que representa problemas graves ao sistema de segurana pblica, ao sistema de defesa nacional, ao sistema judicirio, ao sistema financeiro etc. do nosso pas. A cooperao e o intercmbio do nosso pas com seus vizinhos tem-se intensificado nos ltimos anos. A se inscrevem as operaes militares conjuntas no Mercosul e os processos bilaterais das Foras Armadas com diversos pases. No plano diplomtico, o Brasil freqentemente pressionado a adotar a tese da defesa cooperativa, 95

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que, alm da cooperao e do intercmbio, abriria espao para uma estrutura militar de defesa na regio6. Quando o Presidente Fernando Henrique Cardoso adotou a Poltica de Defesa Nacional, em 1996, o cidado bem informado sobre a diplomacia e a reflexo estratgica poder ter experimentado um sentimento misto. De um lado, o reconhecimento de que a atitude presidencial e o prprio documento configuravam uma novidade, pois, at ento, as Foras singulares encaminhavam seu(s) preparo(s) sem uma referncia comum (exceto os termos constitucionais sobre as misses militares) e, seguramente, sem dar a ateno devida ao que pensavam as Foras congneres. A competio entre elas tendia a prevalecer sobre a referncia mtua e a cooperao em vista da integrao. O mesmo se pode dizer acerca do Itamaraty, considerando que eram estes quatro atores os mais destacados na formulao das diretrizes estratgicas brasileiras. De resto, continuam sendo. De outro lado, no se podia reconhecer na Poltica de Defesa Nacional a influncia exclusiva de um daqueles atores estatais, pois a PDN depositria de uma herana diplomtica e militar acerca da posio estratgica, dos interesses nacionais, da prevalncia das atitudes preventivas e diplomticas, da soluo negociada de conflitos, da estratgia dissuasiva e defensiva etc..

Participei de diversos eventos acadmicos (no Brasil e em pases vizinhos) que abrigaram debates sobre eventual estrutura de defesa na regio. Dentre inmeros autores e ensaios, destaco, a ttulo de exemplo, o que segue: La prospectiva posible se ubica entonces en la construccin de un sistema de seguridad regional en el sistema colectivo de defensa si determinadas condiciones futuras lo permitiesen y/o lo hiciesen inevitable. [...] Lo que Europa construy en dcadas, Amrica Latina deber construirlo en pocos aos. En este sentido, la integracin latinoamericana debe aspirar a formar un sistema de seguridad regional que proteja sus recursos naturales y posibilidades de desarrollo econmico. No cabe pensar en una integracin construda para confrontar a las organizaciones supranacionales europeas o a los Estados Unidos, sino para integrarse relacionalmente con ellas. DRUETTA, Gustavo, TIBILETTI, Luis & DONADIO, Marcela. Los nuevos conceptos en materia de seguridad estratgica regional. Disponvel em URL: http:// www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-1/nuestro.htm; acesso em 1/12/2002.
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De tonalidade diplomtica, estratgica e militar, a Poltica de Defesa Nacional um retrato da percepo brasileira sobre os contextos internacionais (do Mercosul ao mundo) em termos de segurana e defesa, percepo temperada pela disposio primordial cooperao. Sobressai no documento a prioridade atribuda Amaznia, sem descurar-se a ateno de outros contornos estratgicos. Destaca-se tambm a afirmao de que o Brasil no ameaa seus vizinhos nem ameaado por eles, sendo o nico pas a manter relao de pertencimento com o Mercosul e o Acordo de Cooperao Amaznica e de vizinhana com o Pacto Andino. Enfim, no pesam sobre nosso pas riscos imediatos. No momento, cabe-lhe defender o territrio e contribuir para a paz na regio. No entanto, caso pretenda de fato construir o perfil estratgico que se desenha na PDN, o Brasil ter que ampliar significativamente a sua presena em Foras e Operaes de Paz sob a gide da ONU, alm de capacitar-se nas prximas dcadas para atingir aquele perfil numa situao internacional de maior flexibilidade, em razo da existncia (desejvel) de outros plos de poder. Esta a hiptese que Hlio Jaguaribe desenhou na referida rodada inicial dos nossos trabalhos. interessante constatar que o Brasil adotou este elenco de definies num momento de tensa aproximao/distanciamento com a Argentina. O aspecto aproximao refere-se aliana estratgica para a construo do Mercosul, o qual restringe-se at aqui ao processo de integrao econmica, sem nfase na integrao societria e cultural, to indispensvel quanto a primeira. Programas envolvendo universidades, entidades sociais, universidades, prefeituras, secretarias de Estado etc., de lados diferentes das fronteiras do Mercosul, ainda constituem exceo. O aspecto distanciamento diz respeito associao dependente da Argentina com os Estados Unidos no governo Menem, relao traduzida pela condio de membro extra-Otan, expresso 97

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do realismo perifrico que Amado Luiz Cervo analisa de modo esclarecedor: a Argentina se empenharia pela desconstruo das seguranas nacionais, cabendo aos Estados Unidos o controle externo desta situao, pressupondo-se ouvir seu aliado platino quanto s decises a respeito da Amrica do Sul7. Quanto ao mais, o realismo perifrico no parece ser cultivado pelo atual presidente argentino. Numa mirada cautelosa, podemos constatar que a pauta hemisfrica de segurana e defesa se encontra em plena constituio. disso que tratou a recente deliberao da OEA. Depois de afirmar os vnculos da Segurana Hemisfrica com a democracia, a justia social e os direitos humanos, e de recordar a necessidade de subordinao de todas as instituies autoridade civil no processo democrtico de cada Estado, a Declarao sobre a Segurana nas Amricas (final de outubro de 2003) considera que existem ameaas tradicionais (isto , as que envolvem conflitos entre Estados). No entanto, queremos destacar as novas ameaas: m) A segurana dos Estados do Hemisfrio afetada de forma diferente por ameaas tradicionais e pelas seguintes novas ameaas, preocupaes e outros desafios de natureza diversa: o terrorismo, o crime organizado transnacional, o problema mundial das drogas, a corrupo, a lavagem de ativos, o trfico ilcito de armas e as conexes entre eles; a pobreza extrema e a excluso social de amplos setores da populao que tambm afetam a estabilidade e a

De resto, a poltica externa do pas vizinho objetivava a insero na economia mundial, o aprofundamento das relaes com o Brasil e o desenvolvimento de uma poltica de prestgio internacional. CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais da Amrica Latina. Velhos e novos paradigmas. Braslia, IBRI, 2001, p. 290 [320 p.].
7

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democracia. A pobreza extrema solapa a coeso social e vulnera a segurana dos Estados; os desastres naturais e os de origem humana, o HIV/AIDS e outras doenas, outros riscos sade e a deteriorao do meio ambiente; o trfico de seres humanos; os ataques segurana ciberntica; a possibilidade de que surja um dano em caso de acidente ou incidente durante o transporte martimo de materiais potencialmente perigosos, incluindo o petrleo, material radiativo e resduos txicos; a possibilidade do acesso, posse e uso de armas de destruio em massa e seus sistemas vetores por terroristas. Compete aos foros especializados da OEA, interamericanos e internacionais desenvolver a cooperao para enfrentar estas novas ameaas, preocupaes e outros desafios com base nos instrumentos e mecanismos aplicveis. n) Os processos de integrao sub-regional e regional contribuem para a estabilidade e a segurana no Hemisfrio. o) Os acordos e mecanismos de cooperao bilaterais e subregionais em matria de segurana e defesa so elementos essenciais para fortalecer a segurana no Hemisfrio. p) A preveno de conflitos e a soluo pacfica de controvrsias entre os Estados so fundamentais para a estabilidade e segurana do Hemisfrio 8.

8 Organizao dos Estados Americanos. Conferncia Especial de Segurana. Declarao sobre a Segurana nas Amricas, Cidade do Mxico, 28.10.2003 disponvel em URL: http:// www.oas.org/documents/por/DeclarationSecurity_102803.asp; acesso em 5.11.2003. A numerao dos pargrafos de nossa autoria, j que no se encontram assim no original.

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Algumas questes nos parecem pertinentes e necessrias. No plano da Segurana Hemisfrica, que tipo de cooperao representaro os itens relacionados com pobreza e doenas? Para efeito de anlise, consideremos que as situaes de segurana (percepo) e de defesa (aes de natureza militar) se inscrevem num contnuo de gravidade crescente. As ameaas de n 1 e 7 constam de documentos precedentes que abriram a fase das novas ameaas. As de n 3, 4 e 5 so mais recentes, ao passo que a de n 6 se relaciona com os riscos para o meio ambiente (um dos aspectos da 3). Cabe destacar a ausncia da ameaa migraes ilegais, constantes de outros documentos, e a relevncia de pobreza extrema e excluso social (n 2). As ameaas inscritas no item n 1 constituem delitos contra a ordem constitucional, poltica e jurdica dos pases do hemisfrio. Porque so dotados de uma gravidade crescente, e detendo os seus autores recursos ponderveis (financeiros, armas, estruturas), o combate contra tais delitos inscreve-se numa linha contnua que inclui polticas pblicas compensatrias, programas de promoo social, represso policial-judicial e emprego militar (quanto a este aspecto, com exceo de corrupo e lavagem de ativos). No entanto, no se poder preservar a noo de contnuo com relao s respostas que devem ser desenhadas para a pobreza extrema (n 2). Comparemos os agentes destas ameaas: o traficante (individual ou coletivo) delinqente que deve ser levado pela polcia s barras dos tribunais; em casos extremos, ser objeto de ao militar direta ou complementar ao da polcia. Portanto, o traficante pode ser detido e, no limite, destrudo. Como aplicar estes conceitos ao pobre? Inimaginvel e inaplicvel sem o abandono das definies democrticas da presente Declarao e, sobretudo, sem a desconsiderao da Constituio de 1988. Apresento a seguir algumas sugestes que podero contribuir para a ampliao do perfil brasileiro quanto Segurana e Defesa no plano regional ampliado (Amrica do Sul e frica) e mundial: 100

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(a) participao na reconstruo de Angola e no desenvolvimento de Moambique que no se restrinja ao plano econmico. O envolvimento de universidades brasileiras poder constituir um motor de capacitao cientfica e educacional e de prestao de servios essenciais populao. O mesmo quanto Argentina e outros pases da regio, onde algumas universidades se beneficiam de convnios com universidades brasileiras para a criao ou desenvolvimento de programas relevantes de pesquisa e de psgraduao. Portanto, a ampliao da cooperao fora do estrito campo econmico ter o significado de reforo da confiana e, conseqentemente, da percepo positiva quando ao quadro regional e internacional. Em resumo, seja no plano regional imediato, seja nas relaes mais amplas com a frica e pases do Pacfico e da sia, a cooperao multidimensional constitui uma atitude preventiva no plano da segurana; (b) atrao de militares estrangeiros para as escolas de formao, aperfeioamento, estado-maior e estudos estratgicos das nossas Foras Armadas. No curto prazo, estabelecer este objetivo quanto ao prprio Ministrio da Defesa no tocante formulao de Polticas de Defesa que, sem descurar os aspectos estratgicos vinculados possibilidade de emprego da fora militar, se fundamentem prioritariamente na perspectiva da cooperao com os vizinhos e de respeito aos regimes democrticos, alguns deles em franca consolidao, outros em fase mais imatura e perigosa de implantao. A mesma disposio de ampliar as condies de atrair para influenciar esta uma modalidade interessante de projeo de poder, ou seja, de influncia deveria orientar o Instituto Rio Branco, que, a exemplo das escolas militares, merecedor de forte reconhecimento no exterior; e (c) ampliao significativa da participao brasileira em Misses e Operaes de Paz. 101

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CONSIDERAES

SOBRE AS NORMAS INTERNACIONAIS

RELEVANTES PARA A POLTICA DE SEGURANA BRASILEIRA

MNICA HERZ *

I - INTRODUO
Uma compreenso do processo de transformao das normas e valores que organizam a dimenso da segurana no sistema internacional fundamental para que possamos pensar a poltica de segurana brasileira, tendo como referncia uma temporalidade longa. As transformaes tecnolgicas e a distribuio de poder so aspectos fundamentais deste debate; contudo, neste texto, optei por focalizar as transformaes normativas que representam constrangimentos e ao mesmo tempo possibilidades para o Estado brasileiro. Sero abordados quatro processos de transformao normativa: a expanso e internacionalizao do conceito de segurana, as mudanas das normas de interveno, a transformao do carter da guerra e a regionalizao da segurana.

II - O CONCEITO DE SEGURANA
O conceito de segurana, assim como muitos outros, produzido e reproduzido, sofrendo constante processo de transformao. O final

Professora do Instituto de Relaes Internacioanais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.


*

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da Guerra Fria e mudanas cruciais no campo das relaes internacionais favoreceram a agilizao deste processo e um maior debate pblico sobre o mesmo. J nos anos 80, as discusses entre especialistas ganhavam novos contornos1. Contudo, somente na dcada seguinte o tema adquiriu maior relevncia poltica. A redefinio do conceito de segurana atualmente envolve dois procedimentos lgicos: a internacionalizao do conceito e sua extenso. A internacionalizao do conceito expressa em uma crescente rede de normas, que criam constrangimentos e possibilidades para os atores do sistema internacional, uma nova nfase no sistema de segurana coletivo e a redefinio do conceito de interveno, discutido a seguir. Os dois ltimos elementos atuam para elevar a importncia de processos internacionais de mediao de conflitos. No caso dos pases capitalistas avanados, ocorre a formao de uma comunidade de segurana2. Um importante aspecto da internacionalizao do conceito a presena e a relevncia de uma rede de normas que limitam o uso da fora. Os instrumentos de controle de armamentos e de desarmamento expressam a crescente governana na esfera das relaes internacionais, em que o princpio da anarquia poderia ser clamado com maior veemncia. Regimes de segurana (princpios, normas, regras e procedimentos) que regulam esta esfera criam espaos importantes de cooperao, moldam os interesses e as identidades dos atores e modificam a racionalidade das decises.3

Por exemplo: J. Ann Tickner (1995), Re-visioning Security, in Ken Booth & Steve Smith, International Relations Theory Today, Oxford, Polity Press. Barry Buzan (1991), People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post Cold War Era, London, Harvester Wheatsheaf. Jessica Mathews (1991), The Environment and International Security , in Klare & Thomas (1991), World Security:Trends and Challenges at Centurys End, New York, St Martins Press.

Karl Deutsch et al. (1957), Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton: Princeton University Press.

3 Harald Muller (1993), Internalization of Regime Norms, in Volker Rittberger, Regime Theory and International Relations, Oxford, Clarendon Press.

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A expanso do conceito de segurana envolve a redefinio das fontes de ameaas e dos objetos de ameaas. Como lembra Peter Katzenstein, esta mudana representa um retorno concepo vigente no sculo XIX, quanto o conceito abarcava as dimenses econmica e social, deixadas de lado quando o conceito de segurana nacional adquiriu uma definio militar no sculo XX, particularmente durante a Guerra Fria4. Por um lado, novas ameaas so enfrentadas, mas, por outro, indivduos, grupos sociais e o prprio sistema internacional tornam-se objetos de ameaas. O Estado deixa de ser o nico foco da rea de segurana. A crescente interdependncia global e a fragmentao de diversos Estados, no contexto de conflitos tnicos, dentre diversas crises institucionais, trouxeram tona novos objetos de referncia. Este movimento acrescenta ao tradicional dilema de segurana a tenso entre a segurana do Estado, do indivduo e do sistema. Desde os anos 70, a expanso do conceito de segurana pode ser encontrado na agenda de lideranas acadmicas e polticas.5 Enquanto o debate teve incio com a incluso de temas econmicos, nos anos 80 questes ambientais foram enfatizadas. Embora Richard Ullman6 tenha defendido a ampliao do conceito ainda em 1983, a Segunda Guerra Fria no provia um ambiente favorvel para o estabelecimento de uma relao entre a degradao da qualidade de vida e a segurana nacional, particularmente nos Estados Unidos. Epidemias, aquecimento global, poluio ambiental, crescimento demogrfico, crimes virtuais, dentre outras questes, foram securitizados no mbito nacional e/ou

4 Katzenstein (ed.), The Culture of National Security Norms and Identity in World Politics, Columbia University Press, NY , p.10.

Por exemplo: Willy Brandt (1980), North-South: A Programme for Survival, London, Pan Books. Olf Palme (1982), Common Security , New York, Simon and Schuster. Gro Harlem Brundtland (1987), Our Common Future, London, Oxford University Press.
5 6

Richard Ullman (1983), Redefinig Security, International Security v. 8 n.1 .

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internacional7. A construo da ameaa terrorista encontra, assim, um ambiente favorvel para seu enraizamento. Estas mudanas colocam em xeque a perspectiva de que meios militares e unilaterais constituam o caminho mais eficiente para responder s demandas neste campo. A percepo de uma crescente interdependncia entre as sociedades chega assim esfera das relaes internacionais, na qual as fronteiras territoriais parecem estar mais bem acomodadas. Este movimento aparente nas discusses sobre as ameaas representadas pela proliferao de armas de destruio em massa, particularmente entre grupos noestatais, sobre o fluxo de refugiados, sobre a internet ou sobre a deteriorao do meio ambiente. Mesmo as indstrias militares esto mais integradas, tendo adquirido um carter transnacional.8 O aumento significativo das atividades da ONU e de outras organizaes e coalizes no campo da segurana desde o final dos anos 80 levanta questes difceis sobre a legitimidade e a legalidade destas atuaes, assim como sobre a eficincia das operaes. O carter dos mandatos, o papel das organizaes regionais, a natureza do processo decisrio nas organizaes internacionais so algumas das questes que precisam ser tratadas de forma mais transparente. A natureza das operaes de paz faz parte deste debate. Aps o perodo das operaes de manuteno da paz tradicionais entre 1948 e 1989 , duas tendncias expressam o debate em pauta aqui: o envolvimento da ONU e outros atores no processo de reconstruo de Estados e as intervenes para construir a paz,

Ver Lev Voronkov, International Peace and Secuirty: New Challegnes to the UN, in Dimitris Bourantonis & Jarrod Weiner, The United Nations in the New World Order,New York, St Martins Press.
7 8

Barry Buzan, The New World Order and Beyond, in Lipschutz, Ronnie D. (1995), On Security , New York, Columbia University Press.

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ou seja, sem o necessrio consentimento das partes, com a utilizao de fora para transformar a situao militar e poltica.

III - INTERVENO9
As normas que regem as intervenes militares se transformaram ao longo da histria do sistema de Estados westphaliano. As formas e o sentido das intervenes se modificaram a partir de um processo social de construo de valores e normas. A relao entre os princpios fundacionais do direito internacional a soberania e o princpio da auto-determinao e as normas de interveno foi construda historicamente. A prpria distino entre uma interveno militar e uma guerra foi historicamente construda. Antes do perodo napolenico, uma concepo intermediria entre o estado de guerra e paz no fazia sentido, mas a idia foi introduzida pela ordem de Viena, tendo ocorrido, no sculo XIX, uma separao analtica entre o uso da fora militar e a aquisio territorial. Uma categoria de ao militar intermediria entre a guerra e a paz viria a fazer parte do cenrio militar no sculo XX.10 Contudo, durante a Guerra Fria e aps o processo de descolonizaro, a tendncia de fortalecimento na norma de no-interveno era significativa, mas os anos 90 modificaram esta realidade. Algumas formas de interveno perderam sua legitimidade, outras adquiriram relevncia no cenrio internacional. At o incio

9 O tema ser tratado a partir da discusso feita por Martha Finnemore em seu ltimo livro. Martha Finnemore ( 2003), The Purpuse of Intervention, Cornell University Press, Ithaca. 10 As intervenes no sculo XIX tinham como objetivo garantir a ordem europia e evitar a presena de governos hostis mesma.

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do sculo XX, por exemplo, Estados intervinham legitimamente para coletar dvidas devidas aos seus cidados. Esta prtica deixou de ser considerada legtima quando formas mais eficazes de lidar com o problema foram geradas. Solues legais, como a arbitragem, passaram a ser vistas como moralmente superiores e mais eficazes do que solues militares. As intervenes humanitrias, ou aquelas baseadas na idia de que determinados Estados representam uma ameaa segurana e paz internacional, tornaram-se um padro de comportamento no sistema internacional. Mas as justificativas para interveno tambm sofreram grandes transformaes. No sculo XIX, a justificativa para uma interveno com base humanitria referia-se necessidade de salvar populaes crists do barbarismo e do infiel; hoje, uma rede de obrigaes legais de proteo dos direitos humanos em sua dimenso universal assume este papel. Em relao interveno humanitria, a definio de humano mudou, passando de populaes brancas e crists para qualquer um. A forma da interveno tambm mudou, passando a ser multilateral. A definio de sucesso mudou, a instalao de um novo governo foi substituda por um processo poltico expresso de forma paradigmtica pela realizao de eleies. No perodo ps45, quase todas as intervenes humanitrias foram feitas para favorecer populaes no-crists ou no-europias, como no Camboja, na Somlia, na Bsnia, no Iraque, no Kosovo. Durante a Guerra Fria, havia uma clara separao entre poltica externa e poltica domstica. Intervenes contra os mais terrveis violadores dos direitos humanos, como Idi Amin e Pol Pot, no eram cogitadas; o princpio que ordenava o sistema as esferas de influncia em um contexto bipolar se acoplava prevalncia do princpio da soberania. A reao coletiva ao regime de apartheid viria a iniciar uma modificao marcante desta perspectiva, sendo, pela primeira vez, uma poltica de violao dos direitos humanos de carter eminentemente domstico tratada como 108

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ameaa ordem internacional. Nos anos 90, ocorreu um processo de institucionalizao da norma que apresenta violaes dos direitos humanos e crises humanitrias como ameaas paz e ordem internacional. Ao mesmo tempo, desenvolveram-se procedimentos de interveno que lidam com a reconstruo de Estados e sociedades. A referncia a um mecanismo multilateral de legitimao da inveno tornou-se prtica corrente. O uso da fora est cada vez mais vinculado a estruturas racionais legais weberianas, emergindo no contexto das organizaes internacionais. O termo interveno ou operao vem sendo utilizado em contraposio ao termo guerra, e nenhuma potncia declarou guerra desde 1945. A legalizao da ordem internacional avanou de forma significativa desde o sculo XIX, e mesmo Estados poderosos como os Estados Unidos tendem a buscar aprovao de suas decises quanto s intervenes dentro desta estrutura legal. Isto ocorreu na primeira Guerra do Golfo, em 2001, e mesmo a poltica unililateralista da presente administrao norte-americana buscou durante meses a autorizao da ONU para sua operao no Iraque. fundamental lembrar que o multilateralismo, e o reforo da norma de igualdade entre os Estados soberanos incorporada por esta prtica, abre as portas para Estados com menos poder terem um papel relevante no processo de produo de normas de interveno, tendo este sido o caso de pases como o Canad, a Noruega, a Sucia e a Austrlia. No ps-Guerra Fria, trs formas de ameaa podem provocar intervenes: a violao de fronteiras territoriais, os conflitos civis envolvendo desastres humanitrios e ataques terroristas. A proliferao de armas de destruio em massa como justificativa para a interveno ainda uma norma em processo de gestao. Da mesma forma, o debate sobre a falncia de Estados est associado ao processo de transformao das normas de interveno, 109

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estando a ausncia ou a fragilidade das estruturas estatais associadas criao de um espao aberto penetrao da criminalidade transnacional, do terrorismo; um espao onde as nor mas internacionais de no-proliferao e respeito aos direitos humanos no so respeitadas, tornando-se os Estados, os indivduos e o prprio sistema internacional objetos de ameaa. Os processos de transformao brevemente apresentados foram processos sociais que envolveram atores individuais e coletivos como lideranas polticas e intelectuais, movimentos sociais e comunidades epistmicas11. Um processo de persuaso, debate, ativao dos instrumentos de poder e institucionalizao ocorreu e, o que importa salientar, continua ocorrendo. O Brasil faz, evidentemente, parte dos mecanismos multilaterais de interveno, agente deste processo social e pode at, em algum momento futuro, ser objeto de interveno. Assim, importa aos criadores da poltica de segurana brasileira acompanhar atentamente as transformaes histricas em curso e intervir a partir de uma agenda gerada pelo debate pblico no pas. A partir do processo de redemocratizao do pas, da reviso do programa nuclear brasileiro e da aceitao dos regimes internacionais para armas de destruio em massa, o Brasil garante no ser objeto de interveno, segundo as normas atuais. Contudo, devemos contnua e ativamente participar do processo focalizado. Diante da redefinio da relao entre o princpio de soberania e o da interveno a partir dos anos 90, a repetida defesa legalista do princpio de soberania trata um rio em curso como se fosse um cristal.

Para esta discusso, ver Peter M. Haas (ed.) (1997), Knowledge, Power and International Policy Coordination Columbia, University of South Carolina Press.
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IV - GUERRA
Partindo da perspectiva de John Vasques, segundo a qual a guerra uma instituio ou um conjunto de prticas aprendidas, saliento a relevncia da compreenso do processo atual de transformao da mesma12. Na medida em que a guerra deixou de ter, a partir do sculo XVII, o carter glorioso de um fim em si, tornando-se progressivamente um meio a ser utilizado em ltima instncia, a prtica da guerra ser circunscrita por uma rede de normas legais e referenciais multilaterais. 13 Durante o sculo XX, um conjunto significativo de normas referentes conduta da guerra foi gerado, embora seu impacto seja diferenciado de acordo com a regio em pauta. Contudo, em seu estudo sobre o estado da guerra, Kalevi Holsti14 mostra que, desde 1945, ocorreu um processo de desinstitucionalizao da guerra. A maior parte das guerras foi travada no Terceiro Mundo, e as regras geradas nos sculos XVIII e XIX no contexto europeu foram marginalizadas. Na verdade, este processo inicia-se durante a Primeira Guerra, quando a nova tecnologia, a extenso da guerra a uma fase de atrito e os tema nacionalistas tiveram um impacto sobre os cdigos de conduta da guerra. Durante a Segunda Guerra, civis tornaram-se alvos deliberados e o terror foi incorporado ao pensamento estratgico. A norma de separao entre civis e militares, estabelecida nos sculos anteriores e cristalizada nas conferncias de Haia e nas Convenes de Genebra, foi abandonada em diversos momentos. Holsti salienta que a racionalidade

12 13

John Vasquez (1997), The War Puzzle, Cambridge, Cambridge University Press. Van Creveld (1991), The Transformation of Warfare, Nova York, Free Press, 1991.

14 Kalevi J. Holsti (1996), The State, the War, and the State of War. Cambridge, Cambridge University Press.

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clausewitsiana no poderia mais ser aplicada em um contexto em que a guerra objetivava preservar ou estabelecer uma comunidade poltica. A guerra no poderia mais ser entendida como uma continuao da poltica por outros meios. A separao entre meios e objetivos torna-se nebulosa. Afastvamo-nos, j neste momento, do modelo ideal das guerras do perodo pr-napolenico no que se refere ao papel do Estado, das foras armadas e da sociedade em um contexto de guerra. Mas o trabalho de Mary Kaldor15 que nos permite salientar as caractersticas especficas da conduta da guerra durante as ltimas duas dcadas e verificar o avano do processo de desinstitucionalizao realizado em grande medida nos conflitos ocorridos na frica, na Europa Oriental e na Amrica Latina nos anos 80 e 90. Ocorre o obscurecimento das distines entre crime organizado, violao dos direitos humanos e guerra. A distino entre combatentes e no-combatentes, entre o espao da civilidade domstica e a barbrie externa decompe-se, em um contexto de crise das instituies estatais. Ademais, acrescenta-se a dilapidao das normas internacionais referentes conduta da guerra e das normas internas referentes ao comportamento social aceitvel. Neste contexto, abre-se a porta para o papel crucial que as atividades criminais tero neste cenrio, gerando uma nova economia poltica da guerra. A conduta da guerra envolve uma multiplicidade de unidades irregulares, paramilitares, unidades de auto-defesa, mercenrios estrangeiros e tropas regulares estrangeiras sob os auspcios de organizaes internacionais. Coalizes horizontais de unidades de exrcitos, milcias, grupos criminosos, grupos de vinculao ideolgica e outros negociam parcerias e projetos comuns, estabelecendo, muitas vezes, uma diviso de trabalho.

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Mary Kaldor (1999), New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge, Polity Press.

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Estes grupos buscam controlar partes do territrio atravs do controle da populao. Controlar a populao neste contexto essencial, dadas as formas coercitivas da troca econmica estabelecida para o financiamento do esforo blico. A populao civil o mais importante alvo do terror, e no h distino entre o espao social da guerra e da paz. Por outro lado, o controle da populao est associado, em diversos casos, presena de uma poltica de identidades. Estas mudanas levantam questes estratgicas e operacionais, mas tambm criam dificuldades quanto definio do papel das foras armadas, quanto jurisdio da polcia e das foras armadas e quanto s possibilidades de mediao de conflitos internacionais diante da imbricao entre os atores beligerantes e o crime internacional. Ademais, os instrumentos jurdicos multilaterais no esto adaptados a esta nova realidade.

V - SEGURANA REGIONAL
Desde o fim da Guerra Fria, observa-se o desenrolar de um debate sobre as perspectivas da regionalizao da segurana, tendo diversos autores salientado que esta dimenso no foi devidamente observada durante o perodo bipolar16. Est em questo o lugar das instituies regionais na administrao da dimenso das relaes internacionais em pauta aqui. A administrao de conflitos a partir da definio de esferas de influncia entre as superpotncias j no funcionaria de acordo com o modelo da Guerra Fria. Paralelamente, desenvolveu-se um debate sobre a relao entre os processo de globalizao e regionalizao na esfera econmica.

16 Michael Brecher & Jonathan Wilkenfeld (1991), International Crises and Global Instability: The Myth of the Long Peace, in Charles Kegley (ed.) , The Long Peace, Nova York, HarperCollins. Thomas G.Weiss (1998), Beyond UN Subcontracting, London, Macmillan Press.

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As regies so uma dimenso fundamental do sistema internacional, havendo uma tendncia de que os conflitos estejam circunscritos sua esfera regional no ps-Guerra Fria. Uma perspectiva de maior cooperao nesta esfera vem sendo discutida, e a dinmica regional guarda peculiaridades que devem ser consideradas, tratando-se de um nvel de anlise particular. A definio de regio contenciosa, podendo partir-se desde caractersticas geogrficas, culturais e polticas at a definio subjetiva dos atores. Barry Buzan 17 apresenta o conceito de um complexo de segurana regional para os casos em que observamos problemas de segurana comuns em uma regio, embora atores externos quele espao geogrfico possam fazer parte do mesmo. Neste caso, tratase de perceber como a idia e a realidade de uma regio so construdas de tal forma que problemas de segurana so vistos e tratados de maneira interdependente. Deste modo, a segurana nacional de cada Estado no pode ser considerada separadamente. A administrao da segurana no contexto de CSR18 pode ser feita via o balano de poder, com diversas variaes da distribuio de poder, e atravs do concerto, quando os atores mais poderosos do complexo assumem a responsabilidade pela administrao da segurana. Neste caso, os atores mais poderosos provem bens pblicos e administram os conflitos entre si. Uma administrao coletiva multilateral do CSR tambm possvel e pode ser combinada com os dois mecanismos anteriores. No campo da mediao, das

Barry Buzan (1991), People, States, and Fear: An Agenda for International Seucrity Studies in the Post-Cold War Era, Boulder Co, Lynne Rienner.
17

Para esta discusso, ver Patrick Morgan (1997), Regional Security Complexes and Regional Orders, in David Lake & Patrick Morgan, Regional Orders Building Security in a New World, University Park PA, The Pennsylvania State University Press.
18

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operaes de paz, de regimes de monitoramento ou da promoo de controle de armamentos, este formato encontrado com mais freqncia, sendo o sistema de segurana coletivo o exemplo paradigmtico. Uma comunidade pluralista de segurana19, por sua vez, supe que seus membros no usaro de violncia para a resoluo de seus contenciosos. Nestes dois ltimos casos, uma capacidade coletiva organizada torna-se desnecessria. Os compromissos assumidos pelos membros da Unio Europia expressam esta opo: ausncia do uso da fora, inviolabilidade das fronteiras, grande reduo de armamentos, posturas militares defensivas, eliminao de foras significativas na Europa Central, crescente fluxo de bens, servios, idias etc. atravs das fronteiras, compromisso com um modelo econmico e poltico similar. Os processos de integrao em que h uma efetiva eroso da soberania estatal tambm podem conter mecanismos de administrao dos CSR. Assim, os mecanismos de administrao de um CSR podem variar entre diversas formas de cooperao, podendo se constituir um concerto, instituies multilaterais ou at uma comunidade. A ONU, diante das novas tarefas que os anos 90 apresentaram, buscou parceiros regionais e coalizes especficas para a execuo de um conjunto de tarefas. Ao mesmo tempo, teve curso a reestruturao das instituies do Atlntico norte com o final da Guerra Fria, envolvendo uma ampliao das atividades da OTAN e um maior ativismo da Unio Europia no campo da segurana. Outras organizaes, como a OSCE, a Unio Africana, a ASEAN, a CIS (Comunidade dos Estados Independentes) e a ECOWAS, assumiram novas tarefas na esfera da segurana.

19 Em Anuel Adler (1992), Europes New Security Order: A Pluralistic Security Community, in Beverly Crawfors (ed.), The Future of European Security, Berkeley, Center for Germany and European Studies, University of California, Berkeley.

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No caso da Amrica Latina, os anos 90 foram marcados por uma lenta reavaliao das instituies regionais que compem o sistema interamericano, tendo a norma da regionalizao da segurana sido imposta pela agenda de segurana norte-americana. A mais importante transformao foi o estabelecimento do paradigma democrtico, consagrado na Carta Democrtica Interamericana de 2001. A associao entre estabilidade regional e a presena de instituies democrticas, os casos de cooperao entre a OEA e a ONU, a ampliao da agenda de segurana, acompanhando os termos do debate internacional citado acima, tornaram um debate pblico sobre o sistema interamericano premente. A verdade que, mesmo no momento em que ocorre a Conferncia Especial sobre Segurana sob os auspcios da OEA, com um mandato amplo de reviso do sistema de segurana hemisfrico, o tema est ausente do debate pblico nacional. Por outro lado, o Comit de Segurana, criado em 1995, ainda no conseguiu avanar propostas que enfrentem os principais conflitos na regio. A nfase dada criao de medidas de confiana mtua nos moldes do paradigma da segurana cooperativa20 positiva, porm limitada, dada a natureza das ameaas na regio. Ademais, discrio de outros atores favorece o seqestro da agenda de segurana pelas prioridades decretadas pelo governo norte-americano em sua guerra contra o terror 21. Embora a anlise formal das instituies do sistema interamericano indique a existncia de mecanismos de concertao,

20

Ashton B. Carter, William J. Perry, and John D. Steinbruner (1992), A New Concept of Cooperative Security, Washington, D.C., Brookings Institution. A associao preventiva de Estados para proteger sua segurana comum est no centro do conceito. As medidas incluem transparncia, fortalecimento de instituies internacionais e confiana mtua.

Ver o documento preparado para a Conferncia sobre Segurana realizada em outubro de 2003, em que a reconstruo institucional adiada. Declarao sobre Segurana nas Amricas, aprovado pelo Conselho Permanente da OEA em 22 de Outubro de 2003.
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PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

desde os eventos que marcaram a dcada de 80, como a Guerra das Malvinas e a crise na Amrica Central, ficou evidente que no ultrapassamos o nvel da cooperao. A pergunta que se coloca se a reforma do sistema hoje em discusso deveria contemplar a possibilidade de avanar na formao de mecanismos de concertao ou at de uma comunidade de segurana. A constituio de uma rede mais robusta de normas na esfera da segurana seria seqestrada pelo ator hegemnico ou, ao contrrio, viria a controlar o exerccio de sua hegemonia?

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PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

RELATO DA TERCEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS


ORGANIZADORES

O BRASIL DIANTE DOS DESAFIOS INTERNACIONAIS EM MATRIA DE SEGURANA E DEFESA

DEBATEDORES:
Almirante Armando Amorim Ferreira Vidigal; Professor Darc Costa; Professora Mnica Herz; Professor Elizer Rizzo; Professor Clvis Brigago. O Ministro Jos Viegas Filho tambm participou do encontro. A seguir, encontram-se resumidos, em torno dos temas centrais do encontro, os principais comentrios dos participantes.

O QUADRO NORMATIVO

INTERNACIONAL

Apontou-se a necessidade de se compreender o quadro normativo internacional para que, na medida do possvel, o Brasil possa influenci-lo segundo seus interesses. Um dos participantes salientou que esse esforo de compreenso do quadro normativo internacional particularmente relevante em momento como o que se vive 119

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

hoje, no qual conceitos tradicionais, como o de segurana e de interveno, estariam sofrendo alteraes significativas. Destacou-se que o Brasil goza, no plano externo, de uma importante capacidade propositiva, a qual deve ser crescentemente utilizada em prol da formatao de quadros normativos mais equilibrados. Comentou-se que a subutilizao dessa capacidade propositiva poderia implicar, na ao internacional do Pas, o risco de uma situao de mera acomodao ao statu quo.

A NOO DE VULNERABILIDADE
Destacou-se que, dado o carter difuso das ameaas com que se lida contemporaneamente, a poltica de defesa de um pas deve pautar-se por suas vulnerabilidades, e no pela definio de ameaas especficas. Nesse sentido, o aparato militar do Estado brasileiro, segundo se defendeu, deveria estar equipado para reagir contra qualquer ator que pretendesse voltar-se contra as vulnerabilidades do Pas, entre as quais se mencionaram a Amaznia e a questo energtica.

O PAPEL DOS EUA


Todos os debatedores concordaram em que a ao externa dos EUA, sobretudo aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, se caracteriza por um marcado vis unilateralista. 120

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

Alguns dos debatedores consideraram que a Doutrina Bush materializada na edio, em setembro de 2002, do documento A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA corresponde a um ponto de inflexo na poltica externa norte-americana. Observaram, contudo, que tal doutrina no seria de todo nova: seus contornos viriam sendo delineados pelo menos desde os anos 80 do sculo passado. A novidade, na anlise do quadro atual, ficaria por conta das circunstncias polticas, geradas pelos ataques de setembro de 2001, que teriam permitido a transformao das idias de certos setores mais conservadores em polticas de Estado. Ressaltou-se, ainda, que os EUA, em decorrncia de sua indiscutvel hegemonia em todos os vetores de poder da agenda contempornea, constituem dado central para a avaliao que qualquer ator do sistema venha a elaborar sobre o cenrio internacional vigente, especialmente em matria de defesa e segurana.

RELAES BRASIL-EUA
Concordou-se em que as relaes com os EUA so fundamentais para a estratgia de insero internacional do Brasil. No contexto das relaes bilaterais, enfatizou-se que a dicotomia aderir versus opor-se, que confere ao debate matizes mais bem ideolgicos, seria falsa. O Brasil, segundo se afirmou, pode e deve continuar desenvolvendo, com os EUA, um dilogo aberto e maduro, no qual se respeitem as diferenas e se explorem as convergncias. 121

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

Comentou-se, tambm, que o fato de os EUA priorizarem, em sua agenda externa, outras reas do mundo que no a Amrica do Sul abre, para o Brasil, espaos adicionais de atuao no subcontinente.

A IDIA DA SUCESSO DE HEGEMONIAS


Um dos debatedores ponderou que a hegemonia norteamericana j encerraria elementos de fraqueza e que, ao longo da Histria, apenas atores perifricos que no se submetem ao poder central chegam a ser hegemnicos. Lembrou que o Brasil cujo mito fundador , diferena do norte-americano, essencialmente inclusivo poderia vir a constituir o plo de uma mundializao positiva, voltada para a edificao de uma ptria humana. Em sua opinio, a idia do Pas como o plo de uma mundializao positiva ganharia fora com a perspectiva da decadncia dos EUA como potncia e da eventual transformao do prprio Brasil em ator hegemnico. De forma contrria a esse raciocnio, argumentou-se que, em vez de se trabalhar com a noo de sucesso de hegemonias e de mitos fundadores baseados em caractersticas excepcionais de sociedades especficas todas as sociedades seriam, em certo sentido, excepcionais , poderia ser mais frtil adotar-se, como premissa bsica, o entendimento de que o locus adequado para a promoo dos interesses de pases como o Brasil so os foros multilaterais, nos quais se deve buscar no um exerccio de contra-hegemonia, mas a construo de um espao internacional sistemicamente equilibrado. 122

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

MULTILATERALISMO
No houve dvidas de que do interesse brasileiro revigorar o multilateralismo. Nesse sentido, mencionaram-se, entre outros elementos, o fato de que o multilateralismo a expresso internacional da democracia, a constatao de que o mundo se caracteriza por interdependncias crescentemente complexas e a idia de que foros multilaterais constituem um poderoso instrumento de ao concertada para a soluo de problemas compartilhados. Comentou-se que, mais do que um interesse de pases como o Brasil, o revigoramento do multilateralismo um imperativo da comunidade de naes. Desenvolveu-se raciocnio segundo o qual, num mundo repleto de ameaas por que so responsveis atores no-estatais, devese buscar o reforo do sistema inter-estatal westfaliano, processo que passaria pela revitalizao dos foros multilaterais, os quais, afinal, se caracterizam precisamente por sua natureza inter-estatal. Esse raciocnio, conforme se defendeu, serviria no apenas aos interesses da comunidade internacional em seu conjunto, mas aos dos prprios EUA, cuja luta contra o terrorismo pressupe a tese de que, no plano externo, o Estado deve deter o monoplio do uso da fora.

CONSELHO DE SEGURANA DAS NAES UNIDAS


Houve consenso em torno da idia de que convm ao Brasil empenhar-se em tornar-se membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas. 123

O BRASIL

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DEFESA E SEGURANA

Defendeu-se, com muita nitidez, que esse status, uma vez adquirido, deveria ser utilizado no como um mero recurso de poder adicional de que disporia o Pas, mas como instrumento de transformao de quadros normativos desequilibrados.

PARTICIPAO DO BRASIL EM FORAS DE PAZ


Verificou-se tendncia favorvel ao aumento da colaborao do Brasil para Foras de Paz. Para os participantes, a convenincia de o Brasil ampliar sua presena em Foras de Paz decorreria tanto de questes de princpio quanto das oportunidades relacionadas projeo de poder poltico e militar. Salientou-se, no obstante, que, do ponto de vista estritamente militar, a participao em Foras de Paz no traz benefcios imediatos para o adestramento dos oficiais e praas brasileiros que delas tomam parte.

AMRICA DO SUL
Concordou-se em que o Brasil deve seguir consolidando um espao prprio de atuao no subcontinente sul-americano. Para os participantes, o Pas deve perseguir a integrao militar sul-americana em sentido amplo. No se trataria de procurar construir, neste estgio, alianas militares, mas de sedimentar percepes comuns e de reforar a confiana mtua que j caracteriza o relacionamento das Foras Armadas da regio. 124

PENSAMENTO

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DEFESA E SEGURANA

O MERCOSUL e, em particular, a aliana com a Argentina seriam o esteio desse processo de integrao. Conferiu-se especial nfase integrao das indstrias de defesa, movimento que geraria dividendos no apenas econmico-comerciais, mas tambm polticos. Vrios debatedores ressaltaram a existncia, grosso modo, de duas realidades distintas na Amrica do Sul: o sul do subcontinente, marcado pela estabilidade nacional, e o norte do subcontinente, onde vrias sociedades atravessam relevantes crises de natureza social.

MERCOSUL
Especificamente sobre o MERCOSUL, todos estiveram de acordo em que se deve buscar, no mbito do bloco, uma maior aproximao em matria militar. Essa aproximao concretizar-se-ia, por exemplo, por meio de uma integrao das indstrias de defesa, de renovadas aes multilaterais conjuntas, de exerccios mais freqentes entre Foras Armadas e de um maior intercmbio de oficiais. Enfatizou-se que todos esses esforos conduziriam consolidao, pelos scios do MERCOSUL, de uma percepo compartilhada sobre as principais questes internacionais. O Ministro da Defesa afirmou que, na sua avaliao, est essencialmente correta a opo feita pelo Brasil, nos ltimos quinze anos, de conferir prioridade, no plano do MERCOSUL, dimenso econmico-comercial da integrao. Para o Ministro, essa opo obteve um xito 125

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incontestvel, tendo aberto espao para o segundo andar do edifcio do MERCOSUL, que o da integrao empresarial. Segundo disse, ainda que no haja qualquer resistncia dos estamentos militares integrao, o desenvolvimento de estruturas de cooperao polticas e estratgicas corresponderia ao terceiro e ao quarto andares do edifcio, sendo, portanto, matria para o futuro. No momento, o Ministro manifestou-se favorvel ao estabelecimento de vnculos especficos, na linha dos exemplos citados anteriormente.

CASOS ESPECFICOS DO CONTEXTO SUL-AMERICANO (COLMBIA E BOLVIA)


Alguns participantes apontaram para a convenincia de se buscar, na Amrica do Sul, uma resposta conjunta para o desafio colombiano. No que se refere ao engajamento do Brasil na questo, o Ministro da Defesa lembrou que o Pas j elevou seu perfil de atuao na matria. O propsito brasileiro, segundo comentou, o de contribuir da maneira mais eficaz possvel para o fim do conflito, dentro dos limites do direito internacional e das prprias limitaes materiais do Pas. Sobre as FARC, o Ministro indicou que qualquer tentativa de violao do territrio brasileiro hiptese que considera improvvel seria duramente reprimida. No tocante questo boliviana, houve concordncia sobre a gravidade da crise social por que passa aquele pas, a qual deve continuar a ser acompanhada com ateno pelo Brasil. 126

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

AMAZNIA
Ressaltou-se que a Amaznia figura entre as principais vulnerabilidades brasileiras, devendo, portanto, ser um dos objetos prioritrios da poltica de defesa do Pas. Recordou-se a existncia, no espao amaznico, de programas importantes, como o Calha Norte e o SIVAM, cujos resultados esto sendo compartilhados com os vizinhos interessados, em prol do aumento da segurana da regio. Mencionou-se, no entanto, ser preciso ir alm, com medidas como a transferncia, para a Amaznia, de unidades militares sediadas em outras partes do territrio nacional (como no caso da transferncia de um Batalho de Infantaria do Rio de Janeiro para a rea de So Gabriel da Cachoeira) e com a efetiva integrao da regio ao conjunto do Pas.

ATLNTICO SUL
No mbito das discusses sobre a atuao brasileira no Atlntico Sul, advogou-se uma maior aproximao com a frica, no esprito do que tem feito o Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Salientou-se, igualmente, a eventual utilidade de se resgatar a Zona de Paz e de Cooperao do Atlntico Sul ZOPACAS como instrumento de aproximao com a costa ocidental do continente africano e de consolidao do Atlntico Sul como rea de estabilidade poltico-militar. Um dos participantes, diante da escassez de recursos para a constituio de um sistema aero-naval eficaz de proteo do 127

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

Atlntico Sul sistema que tambm funcionaria como fator de projeo de poder , sugeriu que se optasse por uma soluo que, do ponto de vista oramentrio, fosse de meio termo: a construo de navios de patrulha da Zona Econmica Exclusiva, embarcaes que seriam flexveis e teis para os objetivos mais amplos de desenvolvimento do Pas.

SISTEMA

INTERAMERICANO

Vrios participantes apontaram para a superao do TIAR. Houve, nesse contexto, aluso eventual convenincia de se discutir a construo de uma nova arquitetura hemisfrica de defesa. No bojo dos debates sobre o sistema interamericano de defesa, alguns participantes referiram-se Conferncia Especial sobre Segurana Hemisfrica, realizada no Mxico em novembro de 2003. Um participante externou preocupao com o que considerou como sendo um tratamento excessivamente abrangente do conceito de segurana, o qual, com a Conferncia, teria passado a incorporar, alm de diversos outros elementos, a dimenso da pobreza. Outros participantes, por sua vez, lembraram que o texto da declarao que resultou do encontro contempla os interesses brasileiros, sendo suficientemente equilibrado e permitindo que certos trechos sejam objeto de interpretaes variadas. No que se refere prevalncia dos principais interesses brasileiros na Conferncia, citou-se, em particular, a confirmao do papel da Junta Interamericana de Defesa como rgo de assessoramento e no operacional , bem como a declarao explcita de que cabe a cada pas definir o uso a ser dado a suas foras armadas. 128

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

Ainda no contexto dos debates sobre o sistema interamericano, sugeriu-se que, sem deixar de participar dos exerccios levados a cabo na OEA, o Brasil concentrasse esforos em uma concertao mais bem sul-americana.

DIVERSIFICAO DE

PARCERIAS

Props-se que, alm de fortalecer o MERCOSUL, de buscar uma maior integrao na Amrica do Sul, de empenhar-se em revigorar o multilateralismo e de aproximar-se do conjunto do continente africano, o Brasil deve dar continuidade sua poltica de diversificao de parcerias, o que envolve atores como a China, a ndia, a Rssia e a frica do Sul.

POLTICA DE DEFESA
Concordou-se em que o documento Poltica de Defesa Nacional precisa ser reavaliado. Ficou claro que o ciclo de debates sobre a atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana est gerando subsdios teis para que se proceda necessria reavaliao do documento. Um dos participantes sugeriu que o Brasil elaborasse um Livro Branco de Defesa, a exemplo do que fazem outros pases, inclusive sul-americanos. Em sentido contrrio a essa proposta, argumentou-se que uma Poltica de Defesa Nacional e uma Poltica Militar de Defesa bem concebidas dispensam a elaborao de um Livro Branco, na medida em que j seriam suficientes para garantir a transparncia que se espera do Pas em matria de poltica de defesa. 129

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

Concordou-se em que o Brasil deve seguir adotando, em sua poltica de defesa, postura dissuasria. Utilizaram-se, no entanto, duas acepes distintas do conceito de dissuaso: uma mais ampla, que abarca os diversos fatores constitutivos do poder nacional, e outra mais estrita, que se limita dimenso militar. Enfatizou-se que uma postura dissuasria de perfil mais elevado depende de recursos oramentrios adequados e de autonomia estratgica e tecnolgica. Ressaltou-se que, a bem de uma poltica de defesa eficaz, devem ter continuidade os esforos de integrao das Foras Singulares sob a gide do Ministrio da Defesa.

CONCEITOS DE SEGURANA E DEFESA


Sobre os conceitos de segurana e defesa, os participantes compartilharam a viso de que, embora se trate de conceitos complexos, h consenso com relao ao fato de que a defesa seria basicamente uma ao e a segurana, um estado. O Ministro da Defesa ressaltou que, em que pese importncia de se debater o alcance de cada um dos dois conceitos aos quais j se dedicou toda uma rodada do ciclo de debates , as discusses havidas nesse contexto no devem ter um efeito paralisante. Para o Ministro, tais discusses devem, isto sim, ocorrer em paralelo ao poltica, que delas se beneficiaro medida que gerem novos subsdios tericos.

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PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

QUESTO

ORAMENTRIA

Concordou-se em que a questo oramentria crucial para o adequado encaminhamento dos assuntos de defesa no Brasil. O Ministro da Defesa afirmou que o maior empecilho para que o Pas disponha j de uma estrutura de defesa de perfil mais elevado so as limitaes de natureza financeira. Salientou-se a necessidade de um oramento integrado de defesa. Um dos participantes referiu-se convenincia de que se implementasse um sistema de vinculao oramentria para a Pasta da Defesa. Foi defendida a idia de que os gastos com defesa de um determinado pas devem ser diretamente proporcionais s riquezas a serem protegidas em seu territrio.

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PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

Q U A R T A RO D A D A

DE

DE B A T E S

C E N T R O G E N E R A L E R N A N I A Y R O S A, 6 - 7 D E D E Z E M B R O D E 2003 O BRASIL

NO

CENRIO REGIONAL DE SEGURANA E DEFESA

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PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

A INTEGRAO DA AMRICA DO SUL COMO PRIORIDADE:


INTERVENO INICIAL NA QUARTA RODADA DO CICLO DE DEBATES SOBRE A ATUALIZAO DO PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE DEFESA E SEGURANA

ALDO REBELO *
O cenrio de defesa nacional condicionado por fatores externos e internos. Os fatores externos constituem dados da realidade internacional sobre os quais o Brasil tem reduzida influncia direta. Desejamos um mundo multipolar, em que prevaleam regras definidas multilateralmente. Podemos e devemos lutar por esse mundo. Mas o que se v, hoje, a prevalncia do unilateralismo, e, ao menos no curto prazo, nesse quadro de concentrao de poder que teremos de trabalhar para promover os nossos valores e os nossos interesses. J os fatores de ordem interna encontram-se mais prximos da nossa esfera de influncia. Eles dizem respeito a uma seara em que as foras polticas e sociais do Pas atuam de forma decisiva. Nessas condies, parece claro que uma poltica de defesa deve adotar como pressuposto a centralidade da questo nacional. Quando se trata da poltica de defesa do Brasil que essencialmente defensiva e mesmo de resistncia , temos de buscar, sempre, a unidade
* Deputado Federal, Ministro da Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais.

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O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

do Pas, a coeso social e a disciplina necessrias para o alcance dos objetivos perseguidos. Unidade, coeso e disciplina so indispensveis para enfrentar uma agenda internacional que, em vrios aspectos, nos imposta de fora para dentro e no atende aos nossos interesses. Neste encontro, em que se discutem os desafios que o Brasil enfrenta no cenrio regional de defesa, procurarei tecer algumas consideraes sobre aspectos da nossa ao internacional que guardam evidente relao com nossas preocupaes de defesa. Parto da premissa de que, em sua vertente internacional, a poltica de defesa nacional tem de apoiar-se em uma poltica externa prudente e independente. No contexto dessa poltica externa, atribuo prioridade inequvoca integrao da Amrica do Sul. No podemos desconhecer tantos vizinhos de origem quase comum. Se no consolidarmos a integrao sul-americana, corremos o risco de nos tornarmos vulnerveis ao resto do mundo. A relao entre os pases sul-americanos deve ser aprofundada nos mais diversos nveis. A construo de uma unidade sul-americana um desafio que deve ser vencido no apenas no terreno econmico, mas tambm no infra-estrutural, no social, no cultural e, no que for cabvel, no militar. No tenhamos dvida: o xito de uma poltica multidisciplinar de integrao regional implicar benefcios para a prpria segurana do nosso Pas e dos nossos vizinhos. Ao mesmo tempo em que nos empenhamos na tarefa prioritria de consolidar um espao de atuao comum na Amrica do Sul, no podemos descurar, como evidente, da nossa relao com a potncia hegemnica do sistema internacional unipolar em que vivemos. Com os Estados Unidos, devemos buscar intensificar as nossas relaes de boa convivncia. As diferenas existentes entre os dois pases podem, dado o grau maduro do seu relacionamento, 136

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

ser debatidas de forma franca e aberta. E as reas de ntido interesse comum, como o combate ao narcotrfico e ao terrorismo, devem ser crescentemente exploradas como reas de cooperao. No menos relevantes, na esfera da poltica externa prudente e independente a que me refiro, so os esforos que estamos empreendendo em prol de uma maior convergncia com a Unio Europia e com outros parceiros estratgicos, como a Rssia, a China, a ndia e a frica do Sul. O Brasil pretende sedimentar sua posio como um ator global e, portanto, no pode abrir mo de diversificar o mais possvel suas parcerias internacionais, sem prejuzo da prioridade atribuda integrao regional. Estou convencido de que, com uma poltica de insero regional sdida e confivel, o nosso Pas est contribuindo para aumentar, a um s tempo, a sua prpria segurana e a de seu entorno. E, com suas credenciais de Estado mediador vocacionado para a paz, a nossa contribuio pode ser ainda mais abrangente. Concluo com uma palavra mais especfica sobre uma importante opo que temos de fazer no que diz respeito nossa poltica de defesa. Quero deixar registrado que, a meu juzo, podemos combinar, como temos feito, a estratgia da presena com a da dissuaso. Creio que as Foras Armadas deveriam conjugar um domnio intensivo de tecnologias de ponta com um efetivo de pelo menos um milho de homens. E isso porque, entre outras razes, as Foras Armadas so um dos poucos instrumentos de que o Estado dispe para a democratizao da sociedade. No nos esqueamos, afinal, de que uma Marinha, um Exrcito e uma Aeronutica que se faam presentes em todo o territrio nacional e que se identifiquem com o povo brasileiro ajudaro a garantir a unidade, a coeso e a disciplina de que no podemos prescindir para enfrentar a complexa agenda internacional que temos diante de ns, na nossa regio e fora dela. 137

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

O BRASIL

NO CENRIO REGIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

LENIDAS PIRES GONALVES *

1. PALAVRAS PRELIMINARES
O tema em pauta atual, relevante e oportuno. O entendimento que tenho de Segurana e Defesa, no nvel de nao, o externado no documento que o Exrcito apresentou na voz do General Rui Silveira. Conceitos estratificados, repetidos, realejados h longo tempo em nossas Escolas (ESG, ECEME/ CPAEx) e no Estado-Maior do Exrcito. De outra parte, o assunto permite mltiplas abordagens tanto gerais como pontuais, ancoradas em questes especficas. O enfoque escolhido foi objeto de minha preferncia porque esto ntidos, nas atuaes da poltica externa do Brasil e das demais naes sul-americanas, a inteno e o projeto da progressiva integrao regional. E por conseqncia, a Segurana e Defesa de cada pas do bloco, ou da rea como um todo.

2. A SITUAO REGIONAL NO TOCANTE DEFESA E SEGURANA


a. O cenrio mundial e o panorama sul-americano
* General-de-Exrcito da Reserva, ex-Ministro do Exrcito. Nota dos organizadores: O texto consta do primeiro volume da presente coleo.

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NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

No perodo da bipolaridade da Guerra-Fria, digladiavam-se as duas naes hegemnicas (EUA e URSS). Aglutinavam em torno de si os respectivos aliados, havia um sentimento de segurana e atos de defesa que faziam com que estes aliados se considerassem protegidos. Aps o fim da Guerra-Fria e das razes ideolgicas de sua existncia, desapareceu a bipolaridade. Seguiu-se a multipolaridade e, depois, a unipolaridade (ou a unimultipolaridade, como quer o neologismo de Samuel Huntington), que significa o poder dos EUA (apoiados por pequeno squito G7), nica superpotncia pelo nvel alcanado em todas as Expresses de seu Poder Nacional. A disperso dos membros dos dois blocos ideolgicos (e novos pases que surgiram) deixou inmeras naes sem lderes, entregues prpria sorte: que cada um buscasse seus objetivos e perseguisse seus interesses, isoladamente ou por acordos multinacionais. Esta foi a ordem internacional que inspirou e incentivou as naes a se unirem em mbito regional para fazer face s grandes e possveis confrontaes de toda natureza econmicas, polticas, territoriais e culturais , mesmo que, para tanto, tivessem que esquecer as histricas desavenas, como ocorreu na j consolidada Unio Europia. No panorama sul-americano, est claro o desejo das naes com o mesmo objetivo: obter uma integrao multinacional fortalecida que alm das vantagens explicitadas tem o valor de poder harmonizar as relaes dos pases do bloco. Por isso, sou convencido de que este o quadro que melhor responde s necessidades de Segurana e Defesa regional e que deve ser perseguido com perseverana. Na busca desta integrao sul-americana, h trs iniciativas, isoladas, em curso: o Pacto Amaznico, o Pacto Andino e a mais atual e tambm mais conseqente o Mercosul. 140

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

O sucesso limitado da integrao do subcontinente ocorre, em grande parte, pela timidez poltica do Brasil, o que o tem inibido de liderar as aes. oportuno realizar a to repetida liderana-concertada capaz de criar um panorama em que os demais pases, antevendo o futuro, se conscientizem de que a soluo positiva para todos (a Unio Europia, repito, no conseguiu harmonizar as histricas desavenas entre Frana, Inglaterra e Alemanha? E mesmo os desnveis de poder das naes que o compe?). Nossa continentalidade que permite ter fronteira com quase todos os pases do subcontinente e nosso patamar de poder esto a indicar esta atuao internacional. nosso destino, por que fugir dele? Creio que no h exagero em se dizer que a maioria das naes sul-americanas espera por isso. Os problemas por disputa por liderana, muitas vezes lembrada, podem ser minimizados com habilidade e artifcios polticos. b. Riscos e ameaas provenientes do cenrio mundial Neste cenrio, aps a j mencionada Guerra-Fria, h um processo nitidamente em marcha que decorre do fato de que se voltaram a priorizar, como parte integrante de equao poltica, as questes econmicas, pois o campo ideolgico deixou de ser mandatrio. Nas relaes de poder do ordenamento mundial presente, identificamos Atores e Ditames, estes estabelecidos para disciplinarem a convivncia internacional. Os Atores So muitos: h uma nica superpotncia EUA; grandes potncias Unio Europia, Japo e China; potncias regionais 141

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

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ndia, Brasil e frica do Sul; outros Canad, Israel, Paquisto, Coria do Norte e Ir; e demais naes do mundo. Os Ditames So, fundamentalmente, as regras do jogo que foram definidas por parcela da comunidade internacional (sob influncia dos EUA), que as ditaram porque tm poder para tanto. Nas relaes internacionais, sobretudo, no h como no reconhecer que a verdade filha do Poder. Vejamos o elenco destes Ditames, que julgo tentam ser o que denomino as modernas Tbuas mosaicas: Universalizao da democracia. Economia de mercado: livre comrcio e livre fluxo de capitais. Sistema de segurana coletivo e paz (emprego de fora multinacional sob comando do EUA). Interferncia na destinao, dimenses e caractersticas das Foras Armadas das naes no hegemnicas. Controle de tecnologias sensveis e da proliferao nuclear. Controle dos delitos transnacionais: Terrorismo (com alta precedncia). Desrespeito aos Direitos Humanos. Agresso ao meio ambiente. Narcotrfico. Problemas indgenas. Estes ditames originam-se na cultura ocidental, mas no tm aceitao urbi et orbi. 142

PENSAMENTO

BRASILEIRO SOBRE

DEFESA E SEGURANA

Os valores universais pregados no o so, pois cometem o erro de confundir comunidade ocidental com comunidade internacional. Alm disso, ressalte-se, desconhecem as aspiraes e interesses mesmo de pases ocidentais, so injustos e barram seu acesso grandeza, particularmente dos Emergentes. Em realidade, estes Ditames tm como pano de fundo razes geoestratgicas e econmicas. Quais as ameaas e riscos embutidos? O descumprimento de qualquer dos Ditames, como ocorria nas Tbuas recebidas no Sinai, passvel de punio, com gradao e conseqncias imprevisveis. Hiptese sem fundamento? No. Atentem para o panorama mundial dos ltimos tempos no nos d segurana, mas inquietao e temores. c. As vulnerabilidades do Brasil e do subcontinente. As contrapartidas. No me constrange afirmar que na rea sul-americana, considerando os Ditames disciplinadores, h muitas vulnerabilidades efetivas e potenciais. Escolhi colocar a lente sobre uma que considero de altssima prioridade, no apenas para o Brasil, pois se estende a vrios pases vizinhos a Amaznia. uma regio imensa, como imensas so suas riquezas, to bem conhecidas que no impem explicitaes. A Amaznia, nos dias presentes, assunto de questionamentos dos grandes do mundo e de preocupaes do Brasil (e vizinhos), em virtude das manifestaes de cobia sobre ela. Creio que no se trata de fantasia. Esta cobia transparece quando identificamos o conflito de interesse existente na rea. 143

O BRASIL

NO CENRIO INTERNACIONAL DE

DEFESA E SEGURANA

O conflito de interesse manifesta-se por duas aes: confrontao geopoltica e confrontao estratgica. A confrontao geopoltica (o que fazer) evidente pelas diretrizes geopolticas que l se defrontam: ns, desejando que a rea permanea nossa; os grandes do mundo, disponvel para seu uso, atravs da internacionalizao. Quais nossas contrapartidas? No ambiente plurinacional, o Pacto Amaznico; no plano nacional, com nossas manobras geopolticas internas de integrao, que viemos e vimos realizando, com nfase, desde a dcada de 40. A confrontao estratgica (o como fazer) ficou clara pelas aes aliengenas que, a partir da dcada de 80, se manifestaram. No houve, nem se espera, ainda, nenhuma ameaa de invaso; mas est bem ntida a manobra estratgica indireta de conservar a regio para um futuro propcio a interesses que no so nossos. No que consistem? Basicamente, acusam-nos de no saber bem cuidar da Amaznia. Com os mesmos argumentos de sempre: pulmo do mundo, efeito estufa (queimadas), alterao do clima, desertificao, questes indgenas, hidroeltricas e delitos transfronteirios (drogas e terrorismo) alguns, reais; a maioria, mitos ou falcias. Exigncias foram feitas ao governo brasileiro para adotar medidas de conservao (intocabilidade), em vez da preservao (utilizao adequada). Primordialmente, com o propsito de enfraquecer nosso direito de posse e transformar a regio em um grande contencioso internacional. 144

PENSAMENTO

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um exagero? Temos indicaes? Temos. Vm de todos os quadrantes e de grandes pases, nas vozes de lderes mundiais j muito citadas Al Gore, Major, Mitterrand, Gorbachev, Kissinger e outros, entre os anos de 1981 e 1994. Teriam sido imprudncias verbais? No! So mais intenes explicitadas. Considerando-se as datas das manifestaes, v-se que elas no so recentes. fcil concluir o porqu: problemas maiores e mais prementes esto a preocupar os grandes do mundo, dando-nos uma trgua. Temos de aproveit-la. Quais as contrapartidas em nvel nacional e do subcontinente que busca a integrao regional? Sou convicto de que a Segurana e Defesa, nos nveis em foco, so obtidas, realizadas e esteadas em quatro instrumentos fundamentais: Desenvolvimento econmico e social Atuao da Diplomacia Ao das Foras Armadas Postura da sociedade (Opinio Pblica) Estes instrumentos devero estar: integrados, no Desenvolvimento; concertados, nas Aes Diplomticas; coordenados, nas Foras Armadas; e, sintonizados, nas Opinies Pblicas. d. Estratgia Militar vislumbrada H necessidade de estabelecermos uma estratgia militar para Segurana e Defesa tanto para o Brasil como para a Amrica do Sul? Por que no, neste mundo confuso, instvel e imprevisvel? Vejo a estratgia ser defensiva, apoiada precipuamente na Dissuaso. 145

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A Dissuaso, como sabemos, foi termo difundido pelo General Beaufre, francs, durante o perodo do governo De Gaulle. Nada mais do que a verso modernizada do milenar e sbio aforismo latino: Si vis pacem para bellum! Em outras palavras como sabemos Dissuaso a contrapartida com que se ameaa o inimigo que, embora no nos d a vitria, capaz de conscientiz-lo de que sua possvel vitria no seria compensadora. A dissuaso pode ser convencional ou nuclear. A convencional tem possibilidades limitadas; a nuclear, pelo igualador atmico, ou a arma da paz, que tem real validade. tema que nos tempos atuais devemos abordar com muito cuidado, pois de trato difcil, servindo para interpretaes no desejadas. H que consider-lo com enfoque realista, mas prudente. A rea nuclear disciplinada pelo Tratado sobre NoProliferao Nuclear (TNP), pelo Acordo para Proibio completa dos Testes Nucleares (CTBT), pela Conferncia de maro de 1975 que prorrogou indefinidamente a vigncia do TNP, pela Constituio brasileira que probe a utilizao da energia nuclear para fins outros que no pacficos e, tambm, pela Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC). A tradio de nossa poltica internacional impe que Acordos assinados sejam cumpridos e assim tm sido atravs dos tempos. Confesso, entretanto, como soldado profissional, que tenho preocupao com o que venha a ocorrer com o TNP. Isto porque vejo, com pragmatismo e olhar prospectivo (um futuro que alcance 146

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trs a quatro dcadas), duas alternativas para a vigncia deste Tratado: ou o TNP eterniza-se com as caractersticas atuais, onde no se vem intenes reais de acabar com os Arsenais Atmicos; ou caduca (embora no tenha clusula de denncia), como ocorreu com outros tantos Tratados Internacionais. Na primeira hiptese, configura-se um instrumento injusto, pois congela um quadro internacional hegemnico sem limite de tempo, fato que fica confirmado, por exemplo, com o pronunciamento do Presidente Jacques Chirac, realizado no Instituto de Altos Estudos de Defesa Nacional, da Frana, em 8 de junho de 2001. Se caducar, teremos de dispor de condies cientficotecnolgicas para aproveitar, em tempo hbil, a liberdade que estar oferecida para Dissuaso nuclear. Creio que estes problemas sero manifestos no tempo frente, quando o Brasil e a integrao sul-americana tiverem atingido patamar de tamanha grandeza e poder que se atribuam o direito de considerar, seriamente, rever os compromissos atravs de negociaes polticas na rea internacional (a relao entre naes de Poder, diz sabiamente Raymond Aron). Antes disto, devem ser destacadas preocupaes do presente que nos levem a adotar medidas que permitam acompanhar de perto a evoluo do conhecimento cientfico-tecnolgico, de ponta nucleares e outros sem desobedecer aos preceitos estabelecidos nos Tratados de que participamos.

3. PALAVRAS FINAIS.
Todas as consideraes apresentadas no podem esquecer e se desvincular dos histricos compromissos internacional (ONU) e 147

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continental (OEA). E que fique claro que a Integrao Regional no tem a inteno de romper, obviamente, com esses compromissos; ao contrrio, visa a vitaliz-los.

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LUIZ FILIPE DE MACEDO SOARES *

I. AMRICA DO SUL QUESTES DE SEGURANA


A Amrica do Sul constitui uma rea de relativa estabilidade com baixos ndices de despesas militares em relao ao PIB e, salvo raras excees, sem registro de tenso militar significativa ou risco de guerra. Os processos de fortalecimento da democracia, uma das funes do Grupo do Rio, e o avano da integrao regional, impulsionados pelo Mercosul e a Comunidade Andina, tm possibilitado um cenrio estratgico distinto de outras regies do globo. O reforo da aliana estratgica do Brasil com a Argentina e a aproximao com os demais pases do continente favorecem a ausncia de ameaas graves segurana e tm permitido aos pases sul-americanos concentrar-se em seus programas de crescimento econmico. A evoluo do cenrio estratgico mundial, sobretudo aps os atentados terroristas de setembro de 2001, introduziu elementos novos que sugerem a necessidade de maior ateno s questes de segurana e defesa. Os pases desenvolvidos tm argumentado que, alm das ameaas tradicionais segurana dos Estados (armas nucleares, convencionais), a comunidade internacional enfrenta hoje as chamadas novas ameaas, como o terrorismo, o narcotrfico e
* Embaixador, Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul do Ministrio das Relaes Exteriores.

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o crime organizado. Os pases sul-americanos, apesar de afetados por um ou mais desses fatores, compartilham apenas parcialmente com os pases desenvolvidos as preocupaes inerentes s novas ameaas. H, por outro lado, um conjunto de riscos e coeres, implcitos no processo de globalizao, que despertam srias preocupao no contexto sul-americano, pois podem, a qualquer momento, desestabilizar pases com instituies democrticas frgeis e economias em fase de afirmao. Cite-se, por exemplo, a volatilidade dos fluxos de capitais especulativos, que expe pases emergentes como o Brasil a maior vulnerabilidade financeira. O elenco de ameaas que afetam os pases sul-americanos inclui, dessa forma, elementos distintos dos que afligem os pases desenvolvidos e est mais vinculado ao plano da segurana do que ao da defesa. Alm disso, a conteno na perspectiva regional no se baseia exclusivamente na fora militar. A reduo da vulnerabilidade dos pases sul-americanos implica aes conjuntas nos campos econmico-comercial e poltico-estratgico, de modo a reforar a posio da regio frente a outros blocos, conferindo a estas melhores condies para enfrentar as novas ameaas e os desafios da insero no cenrio internacional. A integrao regional e a aproximao poltico-estratgica tm contribudo significativamente para a relativa estabilidade sul-americana em matria de defesa e segurana. No plano das relaes BrasilArgentina, a aproximao na rea de defesa e segurana aumentou a confiana recproca e criou condies favorveis para maior cooperao regional em temas estratgicos e militares. O marco referencial das relaes bilaterais nesse campo o Mecanismo de Consulta e Coordenao entre os Governos do Brasil e da Argentina em matria de Defesa e Segurana Internacional, estabelecido em 1997. O elevado grau de entendimento no plano tcnico-militar reflete-se nas freqentes visitas recprocas de oficiais de diversas patentes, no intercmbio 150

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constante de informaes e na conduo de manobras conjuntas. Por outro lado, o excelente relacionamento poltico entre os dois Governos oferece oportunidade renovada para o aprofundamento do dilogo no campo da segurana e estratgia, de forma a completar os esforos de integrao que vm sendo conduzidos no plano operacional-militar. Outro fator favorvel estabilidade regional a aproximao poltico-estratgica entre Argentina e Chile. O excelente estado das relaes entre Argentina e Chile em nada se assemelha ao prevalecente em 1978, quando ambos os pases por pouco no iniciaram um conflito armado em torno da questo do Canal de Beagle. Apesar de as relaes entre os dois pases no campo da defesa no terem acompanhado o mesmo ritmo da integrao entre Brasil e Argentina, houve uma aproximao sensvel, sobretudo a partir do final da dcada de 1980, devido a fatores como a consolidao da democracia e o estreitamento dos vnculos econmicos e comerciais. As relaes bilaterais aperfeioaram-se com a assinatura, em 1991, do Tratado de Paz e Amizade, que colocou fim a 23 das 24 disputas territoriais. Posteriormente, em fevereiro de 1999, em Ushuaia, os Presidentes Frei e Menem assinaram declarao conjunta sobre transparncia de gastos na rea de defesa e um acordo para a produo conjunta de fragatas para as respectivas Marinhas de Guerra. No terreno poltico, cabe ressaltar o apoio chileno soberania argentina sobre as Ilhas Malvinas. No tocante s relaes Brasil-Chile, o fato de no compartilharmos uma regio de fronteira limita a possibilidade de concretizao de um processo integrador de natureza similar ao observado entre Brasil e Argentina. No passado, os laos que uniam Brasil e Chile no plano estratgico baseavam-se mais na percepo geopoltica de que ambos pases eram aliados naturais, em oposio ao rival comum (a Argentina), do que em uma agenda positiva de cooperao. A 151

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aproximao entre Chile e Argentina possibilitou a reavaliao do vnculo estratgico Brasil-Chile, no mais no sentido clssico de aliana militar, e sim sob um novo ponto de vista, baseado no estabelecimento de canais de dilogo e na definio de padres regionais comuns no campo da segurana, passveis de serem compartilhados tanto com a Argentina quanto com os demais pases do Mercosul. No mbito sub-regional, cite-se, como marco referencial da crescente cooperao no combate ao crime organizado e ao narcotrfico, a celebrao entre os Chanceleres da Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Chile, em dezembro de 1999, do Plano Geral de Cooperao e Coordenao Recproca para a Segurana Regional do Mercosul. A complexidade do fenmeno do crime organizado, com suas ramificaes transnacionais, fez com que o tema deixasse de ser de ateno predominantemente interna e passasse a figurar entre os itens da agenda poltica regional. Vale sublinhar tambm a utilidade de mecanismos como os Grupos Bilaterais de Defesa, estabelecidos com Argentina, Bolvia, Chile, Peru e Uruguai. Com a Colmbia, assinou-se, em junho de 2003, Memorando de Entendimento sobre cooperao em matria de defesa. O Ministro da Defesa, Embaixador Jos Viegas Filho, liderou uma iniciativa pioneira do Brasil ao realizar, no Rio de Janeiro, uma Reunio de Ministros da Defesa da Amrica do Sul, a primeira no gnero. Nessas condies, pode-se afirmar que a integrao na rea de defesa entre os pases sul-americanos est presente no horizonte poltico do continente. A situao colombiana constitui o maior foco de instabilidade no cenrio poltico-estratgico regional. Alm da expanso das aes do narcotrfico, da guerrilha das FARC e das AUC, a Colmbia tem enfrentado problemas sociais graves, como o xodo de mais de um milho de pessoas do campo, expulsas pela violncia e pela 152

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deteriorao do setor agrcola. Tal quadro tem comprometido o funcionamento das instituies colombianas e feito com que o pas se aproxime de uma situao de desgovernabilidade, com riscos cada vez maiores estabilidade estratgica regional. A guerra civil colombiana representa um problema estratgico de difcil soluo para o Brasil na medida em que uma poltica de prudncia excessiva pode fazer com que se assista passivamente provvel consolidao da presena militar dos EUA no continente. A estratgia brasileira em relao Colmbia depender necessariamente da forma como evoluir o conflito e seus desdobramentos. O Brasil tem oferecido seus prstimos, em ateno solicitao do Governo colombiano e com pleno respeito soberania do pas. Os bons ofcios do SecretrioGeral das Naes Unidas merecem ser plenamente utilizados no caso colombiano. No mesmo esprito, no se pode excluir o recurso a outras eventuais medidas, inclusive o estabelecimento de embargo de armas guerrilha e aos paramilitares. Com relao s alegaes em torno da existncia de grupos terroristas na Trplice Fronteira entre o Brasil, Argentina e Paraguai, saliente-se que no h elementos comprobatrios da presena ou financiamento de terroristas a partir daquela regio. Tais alegaes, surgidas na dcada de 1990, depois de atentados contra alvos judaicos na Argentina, ganharam fora aps os acontecimentos de 11 de setembro de 2001. A vinculao entre atividades terroristas e a presena de comunidade de origem rabe na regio refutada pelo Brasil, pois desconhece a realidade multitnica e multicultural dos pases do continente e a ausncia de preconceitos motivados por fatores tnicos ou religiosos. A conduo da poltica externa brasileira tem contribudo enfim, de maneira significativa, para a estabilizao do quadro poltico-estratgico na Amrica do Sul. Projetos estratgicos, como a integrao regional e sub-regional, permitiram maior aproximao com 153

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os pases sul-americanos, em especial com a Argentina, e tm como objetivo maior consolidar o status da Amrica do Sul como espao de paz, dilogo e cooperao, possibilitando a concentrao de esforos no desenvolvimento econmico e social. O Brasil tem, alm disso, assumido liderana em vrias iniciativas nos foros multilaterais em que so tratadas questes de segurana, desarmamento e noproliferao. Citem-se, por exemplo, as iniciativas de criao de uma Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul e de declarao do Hemisfrio Sul como Zona Livre de Armas Nucleares. Ainda no mbito multilateral, aderimos ao Tratado de No-Proliferao Nuclear e participamos ativamente da coalizo da Nova Agenda, que teve papel decisivo no programa concreto de medidas para o desarmamento nuclear adotado pelas Naes Unidas em 2000.

II. O PAPEL DO BRASIL NA ESTABILIDADE DA AMRICA DO SUL


Ao lanar sua poltica para a Amrica do Sul, o Presidente Lula tinha em mente no apenas os benefcios que a integrao sulamericana traria para o Brasil e os demais pases do continente. Movia-o a convico de que o Brasil um pas singularmente dotado para dar incio a esse processo, que haver de transformar o continente sul-americano num sistema orgnico, um plo de poder com voz prpria nos assuntos mundiais. Intuiu que justeza da causa se aliava a legitimidade do agente, que aos benefcios da idia se somava a capacidade do Brasil de promov-la e de mobilizar todos os povos do continente para a sua consecuo. Que o Brasil h de exercer papel central em qualquer esforo de integrao da Amrica do Sul quase uma fatalidade geogrfica: no s pelas dimenses do pas, mas sobretudo pelo contato estreito que as fronteiras possibilitam com quase todos os povos 154

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do continente. O fato de o Brasil lindar com nove dos onze pases sul-americanos, alm da Guiana Francesa, e de viver em paz com todos h mais de 130 anos, permitiu que partilhasse interesses substanciais com cada uma das naes da regio. Ao participar da realidade platina como da amaznica, ao interagir com igual proximidade com andinos e caribenhos, o Brasil como que confere identidade prpria a um sistema que tenderia a desagregar-se sem essa influncia mediadora. II. 1. Integrao e estabilidade Democracia e paz, conquanto sejam pressupostos indispensveis integrao sul-americana, no garantem, por si ss, o bom xito da iniciativa. Ajudam-na sobremaneira, verdade: lanando mo do conhecido argumento kantiano, democracias no tendem a guerrear entre si. Mas formas mais estreitas de cooperao dependem de um trabalho prospectivo, da identificao e promoo de interesses comuns com vistas construo de verdadeira comunidade de naes. O Presidente Lula entendeu, desde o primeiro dia de seu mandato, que o momento especialmente propcio para a construo dessa comunidade. Com os repetidos ataques ao multilateralismo no mbito das Naes Unidas e com as dificuldades persistentes nas negociaes comerciais multilaterais onde alguns pases buscam agarrar-se a privilgios injustificveis, perpetuando o desequilbrio entre direitos e obrigaes de naes desenvolvidas e pases em desenvolvimento , parece um caminho lgico a seguir o estreitamento dos laos econmicos e polticos com os pases que nos so mais prximos. Em contraste com o arbtrio unilateral no plano universal, torna-se conveniente fomentar, em nosso entorno mais imediato, aqueles valores por cuja prevalncia propugnamos em 155

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foros mais amplos. Em oposio s polticas tendentes a obstaculizar a integrao econmica universal, recomendvel avanar com nossos parceiros mais imediatos, no Mercosul e nos demais pases do continente. J se ressaltou, acima, que essa poltica sul-americana tem por pressuposto a democracia e a paz. A crena do Governo brasileiro que, partindo da, com maior integrao comercial e econmica e com a aproximao de nossos povos por meio de uma infra-estrutura comum, pode-se construir mais democracia e paz. Parte-se da estabilidade para construir mais estabilidade. Se democracias tendem a no guerrear entre si, democracias que desenvolvam slidos laos comerciais recprocos tornam-se ainda menos propensas agresso, por entender que o bem-estar do parceiro atende a seu prprio interesse. o doux commerce a que fez referncia um terico das relaes internacionais1. II.2. Uma agenda sul-americana de segurana e defesa Em seu discurso na Conferncia Especial sobre Segurana (Mxico, 27 de outubro de 2003), o Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, sublinhou o fato de que a Amrica do Sul possui identidade estratgica prpria2, que no se confunde com a da Amrica do Norte, esclareceu em outra

1 HIRSCHMAN, Albert. Rival interpretations of market society: civilizing, destructive or feeble, Journal of Economic Literature, n 20, dezembro de 1982. Tambm MONTESQUIEU. O esprito das leis, livro 20, captulo 1.

Discurso do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, no debate geral da Conferncia Especial de Segurana, no mbito da Organizao dos Estados Americanos, em 28 de outubro de 2003. O texto integral do discurso encontra-se na pgina web do Itamaraty: http://www.mre.gov.br.
2

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ocasio3. Enumerou, em seguida, as principais caractersticas que conformam essa identidade: gastos militares muito baixos, em comparao com outras regies do planeta; a inexistncia de armas nucleares e de destruio em massa; e o fato de nenhum de nossos pases participar de alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas4. Essa identidade prpria cria necessidades e interesses especficos, que, muito embora possam e devam ser abordados em foros mais amplos, seriam, naturalmente, melhor equacionados a partir do prprio espao sul-americano. Torna-se desejvel, portanto, trabalhar pela conformao de uma agenda sul-americana de segurana e defesa, em que sobressaiam essas necessidades e interesses e que reflita as caractersticas prprias da Amrica do Sul. Trabalhar pela conformao dessa agenda sul-americana ensejar maior concertao e aproximao de posies com os parceiros sulamericanos. Essa aproximao nos permitir promover mais eficazmente, nos foros multilaterais hemisfricos ou universais, aqueles valores relativos a segurana e defesa que nos so mais caros, bem como resistir aplicao, em nosso continente, de conceitos intervencionistas no respaldados pela Carta das Naes Unidas. Alguns dos mecanismos adequados a essa concertao j existem, e seria desejvel dar-lhes novo mpeto. No mbito especfico da defesa, o Brasil mantm Grupos Bilaterais de Trabalho com a Argentina, a Bolvia, o Chile, o Peru e o Uruguai. No que concerne

3 O Brasil e os novos conceitos globais e hemisfricos de segurana. Artigo do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores apresentado no ciclo de debates, organizado pelo Ministrio da Defesa, sobre atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. Tambm disponvel em http://www.mre.gov.br. Nota dos organizadores: O texto consta, igualmente, do primeiro volume da presente coleo. 4

Ibid.

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s Chancelarias, mantemos reunies de concertao sobre temas estratgicos com vrios pases do continente. Com a Argentina, temos um Mecanismo de Consulta e Cooperao Bilateral na rea de Defesa e Segurana Internacional, de que participam os Ministrios de Relaes Exteriores e Defesa. Em todos esses foros, o Brasil vem trabalhando, bilateralmente, pela consolidao de conceitos que reflitam essa identidade estratgica prpria da Amrica do Sul. Ajudam-no suas credenciais de pas de inegvel expresso que defende uma concepo cooperativa da segurana internacional. Respaldam-no os diversos apoios recebidos no continente a sua pretenso de ingressar no Conselho de Segurana das Naes Unidas na qualidade de membro permanente: Paraguai, Peru, Venezuela, Bolvia, Uruguai, Equador, Suriname, Guiana e Chile.

III. A AMAZNIA NO QUADRO DAS PREOCUPAES DE DEFESA E SEGURANA DO BRASIL


A viso brasileira em relao segurana da Amaznia no identifica ameaas convencionais, do gnero que oporia um Estado a outro, mas reconhece a existncia de determinados fatores de risco, entre os quais a desigual e em geral rarefeita ocupao humana na regio, que podem favorecer a prtica de ilcitos transnacionais, em especial do narcotrfico. Alm disso, fatores externos ao espao amaznico constituem elementos de risco adicionais, na medida em que pases desenvolvidos venham a interpretar circunstncias ali prevalecentes como prejudiciais sua prpria segurana. Nesse caso, e dadas a fragilidade econmica e a instabilidade poltica que ainda caracterizam a realidade de pases com os quais o Brasil compartilha a Amaznia, conceitos como os de soberania limitada, espaos sem governo, ou ainda Estados falidos poderiam vir a 158

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ser manejados por estruturas hegemnicas em detrimento dos interesses e da soberania dos pases da regio. Nesse sentido, a questo da segurana da Amaznia demonstra como esto interligadas as polticas exterior e de defesa, e at que ponto a formulao de uma pode e deve informar a da outra. O Brasil tem conduzido as duas polticas de defesa e exterior em estreita sintonia e de acordo com a percepo de que, diante dos potenciais riscos sua segurana, a melhor defesa da Amaznia reside na implementao de trs vertentes de ao: o fortalecimento da presena militar; a integrao da infra-estrutura fsica; e a cooperao entre os pases que dividem a bacia hidrogrfica. A cooperao entre os pases encontra sua expresso mais acabada no Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), em vigor desde 1980, que rene Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela em torno do objetivo comum de desenvolvimento e proteo da regio. O Tratado foi recentemente, em 2002, transformado em organismo internacional, a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), com sede em Braslia, a qual constitui foro regional para a coordenao de polticas entre os oito pases-membro e a obteno de recursos para financiamento de projetos concretos de desenvolvimento. A cooperao para o desenvolvimento da Amaznia que deve conciliar crescimento econmico, proteo ambiental e justia social constitui inegvel fator de inibio de riscos endgenos e de tentativas de ingerncia internacional. Por meio da OTCA, e, antes dela, do Tratado, o Brasil e demais pases condminos resguardam sua capacidade de deciso sobre a Amaznia continental, promovendo a defesa da regio atravs da coordenao de interesses e da cooperao. A criao e integrao da infra-estrutura fsica amaznica, segunda das linhas de ao mencionadas acima, um dos objetivos 159

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previstos pelo TCA. Historicamente, os pases amaznicos estiveram como que de costas uns para os outros, separados pelas grandes barreiras da floresta tropical e da cordilheira, seus interesses econmicos voltados em direo ao Pacfico e ao Atlntico. O desenvolvimento da infra-estrutura tendia a ser feito por meio de projetos de perfil centralizado, em um contexto exclusivamente nacional. O Governo brasileiro tem investido na abordagem regional da integrao da infra-estrutura, e com esse fim lanou a Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), que prev o estabelecimento de eixos econmicos e eficientes de energia, saneamento, transportes e telecomunicaes entre os pases. A proposta principal da IIRSA o desenvolvimento conjunto, pelos diferentes Estados, de uma infra-estrutura eficiente e moderna, a partir de uma perspectiva baseada na combinao entre o crescimento econmico e as preocupaes social e ambiental. Com o mesmo objetivo, foi organizado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e pela Corporao Andina de Fomento (CAF) seminrio que se realizou no Rio de janeiro, de 6 a 8 de agosto de 2003, com o propsito de prosseguir no exame das possibilidades de financiamento de obras de infra-estrutura nos pases vizinhos por parte do banco de desenvolvimento brasileiro. Participaram todos os pases da Amrica do Sul, cada um dos quais apresentou ao BNDES dois projetos de seu interesse. O esforo de integrao da infra-estrutura fsica tem produzido resultados, como o asfaltamento da BR-174, que liga Manaus a Caracas, a interligao eltrica que permite ao Estado de Roraima utilizar a energia da usina venezuelana de Guri e a construo do gasoduto entre a Bolvia e o Brasil. Projetos de conexo viria devero tambm, em mdio prazo, contribuir para tornar mais atraente, aos olhos da Guiana e do Suriname, a vertente sul-americana e amaznica de sua posio no Continente. No espao estratgico da bacia amaznica, a integrao 160

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fsica entre os pases constitui verdadeiro instrumento de defesa regional, na medida em que, ao proporcionar desenvolvimento, desestimula tanto as atividades do crime organizado quanto eventuais ambies de potncias hegemnicas. Finalmente, voltando ao primeiro dos componentes da poltica de defesa amaznica acima relacionados, destaca-se a atuao militar propriamente dita. O Brasil tem reforado a presena de suas Foras Armadas na Amaznia, em funo de uma estratgia dissuasria corretamente interpretada pelos pases vizinhos como sendo de carter unicamente defensivo. A atitude proativa do Brasil e o interesse que vm demonstrando os demais pases amaznicos em buscar cooperao brasileira na rea de defesa so adequadamente ilustrados pelo caso especfico da Colmbia, hoje especialmente vulnervel, em decorrncia do conflito armado interno, tanto no que diz respeito prtica de ilcitos transnacionais como interferncia de potncias extra-regionais. O Ministrio da Defesa realizou em junho de 2003, na regio da fronteira com aquele pas, amplo exerccio combinado da Marinha, do Exrcito e da Fora Area, denominado Operao Timb, com a finalidade de coibir a ao de narcotraficantes e de grupos guerrilheiros, bem como os ilcitos ambientais e aqueles ocorridos junto s comunidades indgenas. A convite do Ministro Jos Viegas Filho, a ento Ministra da Defesa da Colmbia, que se fez acompanhar dos Comandantes colombianos do Exrcito e da Fora Area, participou de atividades de superviso das manobras. No mesmo ms de junho, o Ministro Viegas havia realizado visita de trabalho a Bogot, ocasio em que assinou Memorando de Entendimento entre os dois Ministrios sobre Cooperao em matria de Defesa. Em julho, foi constitudo, por iniciativa brasileira, o Grupo de Trabalho Bilateral para a Represso da Criminalidade e 161

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do Terrorismo, cujas atividades, juntamente com as da Comisso Mista Antidrogas, contribuiro substancialmente para a cooperao bilateral nessa esfera. Em novembro de 2003, reuniram-se, pela primeira vez, o Estado-Maior de Defesa do Brasil e as Foras Militares da Colmbia, com o objetivo de promover intercmbio de experincias e conhecimento em alto nvel. A exemplo dos demais pases da regio, a Colmbia tem manifestado interesse na obteno de informaes do Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM). Em resposta, o Brasil tem feito reiteradas ofertas de acesso colombiano aos servios do Sistema, as quais se encontram em exame pelas autoridades de Bogot. As trs diretrizes descritas acima constituem, em sntese, o trip em que se assenta a poltica de segurana e defesa do Brasil para a Amaznia: valorizao da presena militar, integrao da infra-estrutura fsica, desenvolvimento atravs da cooperao. A segurana e a defesa da Amaznia brasileira encontram sua principal garantia na coordenao de esforos com os pases amaznicos, com vistas a uma maior cooperao entre as diferentes Foras Armadas e construo de sociedades mais prsperas e mais justas.

IV. AS NOVAS AMEAAS NO CONTEXTO SUL-AMERICANO


Os ilcitos transnacionais conformam o que denominamos as novas ameaas segurana regional, que assumem relevncia cada vez maior num hemisfrio hoje felizmente livre das ameaas clssicas ou tradicionais, de cunho militar. A atuao em rede de agentes no-estatais como criminosos e traficantes internacionais facilitada quando o Estado perde controle ou soberania sobre partes de seu territrio, ou quando as instituies do Estado Democrtico de Direito, inclusive o sistema de justia penal, deixam de funcionar, num fenmeno que alguns especialistas chamam de failing states. 162

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As novas ameaas assumem gravidade ainda maior quando se somam s ameaas estruturais geradas pela pobreza, a marginalizao, a degradao ambiental e as violaes de direitos humanos. Tradicionalmente, o tema dos ilcitos transnacionais examinado a partir de uma abordagem multilateral. O Brasil tem participado ativamente dos debates sobre a matria, no mbito das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos, mas tambm em foros sub-regionais como o Mercosul e especficos como o da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, a OCDE. Neles defendemos nossos valores e posies nacionais, e cooperamos para prevenir e combater esses problemas. Isto ocorre porque a cooperao internacional tem hoje um papel fundamental: nenhum pas pode ter a iluso de resolver o problema dos ilcitos e das drogas dentro de suas fronteiras. A Chancelarias assumem, portanto, uma tarefa de coordenao interna entre os rgos responsveis pela preveno e represso dos ilcitos e pela reduo da oferta e da demanda de drogas, com vistas defesa dos interesses nacionais no plano multilateral. Mas nos ltimos anos temos reforado uma outra vertente de cooperao, de carter bilateral, sobretudo no mbito de comisses mistas e operaes policiais conjuntas com pases vizinhos (Operaes CoBra, sobre inteligncia policial na fronteira com a Colmbia; Aliana I-X, para erradicar cultivos de maconha no Paraguai; e Aeron GuiSu, para destruir pistas de pouso clandestinas na Regio do Tigre, objeto de disputa territorial entre Guiana e Suriname). O Brasil possui acordos antidrogas com todos os pases da Amrica do Sul mais Mxico e Cuba, havendo assinado mais de 30 acordos bilaterais sobre a matria. Ao amparo desses acordos, organizamos comisses mistas antidrogas que, na verdade, vo alm 163

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dos objetivos de reduo da demanda e da oferta de drogas, para tratar de temas como a lavagem de dinheiro, a interceptao de aeronaves suspeitas e o reforo dos controles fronteirios. Este ano, realizamos Comistas com todos os pases andinos, em decorrncia de mandatos presidenciais. A prioridade atribuda pelo atual Governo s relaes com os pases da Amrica do Sul deve traduzir-se no avano da integrao econmica e fsica, em benefcio dos povos da regio. Mas devemos cuidar para que as organizaes criminosas no tirem proveito desse espao de integrao para desenvolver e intensificar suas aes. Nesse sentido, foi emblemtica a incluso do combate ao narcotrfico entre os quatro eixos centrais das Cpulas SulAmericanas de Braslia e Guaiaquil. Internamente, devemos adotar medidas eficazes para combater o narcotrfico e o crime organizado. Entre elas, destaco o controle da venda de combustvel de aviao na Amaznia, para evitar o sobrevo e utilizao de pistas clandestinas em territrio nacional por narcotraficantes (Projeto CAPA Controle de Abastecimento de Pequenas Aeronaves , em negociao com a ANP, visa a criar sistemtica para identificao de aeronaves nos postos de abastecimento). A entrada em operao do SIVAM/SIPAM deve fortalecer as aes de combate ao narcotrfico no territrio brasileiro, ajudando a identificar aeronaves suspeitas, pistas de pouso clandestinas e clareiras na floresta que possam indicar a presena de narcotraficantes ou grupos armados. O SIVAM deve tambm oferecer um cardpio de servios a nossos vizinhos sul-americanos, que podero, em certa medida, beneficiar-se da cobertura do projeto. A Amrica do Sul uma regio de produo, de trnsito e de consumo de entorpecentes. A passagem das drogas pelo Brasil produz graves efeitos: os servios do trfico so pagos em drogas, fazendo 164

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com que o trnsito das drogas gere aumento do consumo, o qual, por sua vez, acarreta aumento da violncia urbana, como se verifica nas grandes cidades brasileiras. O trfico de drogas a espinha dorsal do crime organizado. So tambm conhecidos os vnculos entre os trficos de drogas, de armas e de pessoas. E o objetivo final do crime organizado se traduz na lavagem do dinheiro ilegalmente obtido, nos parasos fiscais que ainda resistem tenazmente tendncia global de controle dessas atividades financeiras. Depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, nos EUA, o tema do terrorismo ganhou uma nova e extraordinria dimenso. O Brasil somou-se ao esforo internacional para combater, prevenir e erradicar o terrorismo, implementando de boa f a Resoluo 1373 do Conselho de Segurana e aderindo aos padres internacionais nessa rea. Ratificamos 9 das 12 convenes da ONU, estando as outras 3 (inclusive a do financiamento do terrorismo) em exame no Congresso, juntamente com a Conveno Interamericana contra o Terrorismo. A proliferao de instrumentos nessa rea se explica pela ausncia de consenso internacional sobre a definio de terrorismo, que tem impedido a negociao de uma conveno abrangente sobre o tema. Embora a ateno mundial esteja hoje voltada para o terrorismo de origem islmica, a Amrica do Sul tambm abriga organizaes terroristas (a ttulo de exemplo, 4 das 34 organizaes listadas pelo Departamento de Estado dos EUA so sul-americanas, incluindo as FARC). Ao contrrio do que fazem os EUA e a UE, o Brasil no adota lista de organizaes terroristas, uma vez que nossa legislao no prev essa prtica. Temos, ademais, atuado no sentido de refutar alegaes infundadas sobre a presena de grupos extremistas na regio da Trplice Fronteira, objeto de indito mecanismo de cooperao 3+1, com a Argentina, o Paraguai e os Estados Unidos. Rejeitamos, acima de tudo, qualquer singularizao de comunidades dessa ou de qualquer outra regio por razes tnicas, lingsticas 165

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ou religiosas, a qual afronta o carter multirracial e multicultural da sociedade brasileira.

V. MEDIDAS DE CONFIANA MTUA E PERSPECTIVAS DE COOPERAO EM MATRIA DE DEFESA E SEGURANA NA AMRICA DO SUL
A redemocratizao do continente sul-americano, aps o trmino do ciclo autoritrio que durou at princpios dos anos 80, em muitos casos trouxe consigo o descrdito ou mesmo o abandono das hipteses de conflito por meio das quais nossos Estados-Maiores identificavam no vizinho o inimigo a combater. Muito embora o breve conflito entre o Peru e o Equador, em 1995, sirva para lanar a necessria dose de cautela sobre anlises que, de outro modo, poderiam pecar por otimismo exagerado, permanece o fato de que o nosso continente tem um dos gastos militares mais baixos do planeta, em termos proporcionais. No preciso um conhecimento exaustivo da histria de nossos pases para entender que esse ambiente pacfico nem sempre foi um dado da realidade. Para ilustrar o contraste entre o momento atual, de gastos comparativamente baixos em defesa e segurana, com as tenses que marcaram outras pocas na vida de nossos pases, registrem-se os dados impressionantes levantados pelo historiador argentino Pablo Lacoste sobre a magnitude da catstrofe que poderia ter-se abatido sobre o continente no princpio do sculo XX: Argentina y Chile disponan de un poder destructivo propio de grandes potencias; en el concierto mundial, sus flotas ocupaban el octavo lugar en trminos absolutos y el tercero en relacin al nmero de habitantes. Adems, si se compara con la guerra del Chaco (que enfrent a Bolivia y Paraguay entre 1932 y 1935), una estimacin del potencial blico demuestra que, en caso de estallar el conflicto armado 166

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entre Argentina y Chile, las vctimas hubieran oscilado entre 1.000.000 y 2.000.000 de personas. [...] El poder destructivo de ambos pases permita iniciar la era de matanzas masivas del siglo XX.5 O Brasil, obviamente, no poderia assistir impassvel corrida armamentista que se desenvolvia em sua vizinhana imediata, de modo que a Marinha elaborou dois ambiciosos programas navais, em 1904 e 1906. Este ltimo, concludo apenas parcialmente, possibilitou ao pas ostentar, por um breve perodo, os dois maiores encouraados do mundo (o de Minas Gerais e o de So Paulo).6 V. 1. Redemocratizao e medidas de confiana mtua Muito embora o continente jamais tenha assistido a outra corrida armamentista como a do princpio do sculo XX, as suspeitas mtuas persistiram e at se intensificaram com as diversas levas de governos autoritrios de que padeceu a Amrica do Sul da em diante. Com o restabelecimento da democracia nos anos 80, sociedades cansadas das suspiccias que vicejaram nas ditaduras at ento no poder recusaram-se a endossar doutrinas que equiparassem automaticamente vizinho a inimigo. Ao descrdito das doutrinas belicistas seguiu-se aproximao poltica mais ou menos intensa de que resultou, no caso especfico do Brasil e seus vizinhos platinos, a cooperao em matria nuclear com a Argentina e a construo do que viria a ser o Mercosul e, num estgio posterior, o estreitamento de laos no campo militar.

LACOSTE, Pablo. Argentina, Chile y los Pactos de Mayo (1902) in Diplomacia n 91, abril e junho de 2002. Santiago, Academia Diplomtica do Chile.
5

Almirante Max Justo Guedes. O Baro do Rio Branco e a modernizao da Defesa in Rio Branco, a Amrica do Sul e a modernizao do Brasil. Braslia, Instituto Rio Branco, 2002, p. 153.
6

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Para deixar de lado antigas rivalidades e estabelecer um ambiente de verdadeira cooperao entre instituies naturalmente receosas umas das outras, foi necessrio um esforo prospectivo, de construo de confiana por meio do conhecimento mtuo e do trabalho conjunto. Nesse esforo, avultam em importncia os exerccios conjuntos realizados pelas Foras Armadas de pases vizinhos. Verdadeiro marco a se destacar, aqui, foi a realizao, em 1996, do Exerccio Lao Forte, o primeiro exerccio conjunto entre os Exrcitos do Brasil e da Argentina7. Ainda com a Argentina, estabeleceu-se em 1997 programa de intercmbio de oficiais em programas de treinamento e aperfeioamento e decidiu-se intensificar a realizao de exerccios conjuntos. Fora do mbito bilateral, vem sendo realizados exerccios que congregam foras de diversos pases sul-americanos, como o Exerccio Cabaas de adestramento de foras de paz, cuja edio ocorreu em 2002, no Chile, reunindo foras brasileiras, chilenas, argentinas e peruanas, alm de contingentes norte-americanos. Outro desenvolvimento extremamente positivo foi o dilogo interinstitucional que se estabeleceu, no continente, sobre o tema: confor me j ressaltado anterior mente, o Brasil realiza, periodicamente, reunies de Grupos de Trabalho Bilaterais em matria de Defesa com cinco pases sul-americanos (Argentina, Bolvia, Chile, Peru e Uruguai). Com a Argentina, estabelecemos um Mecanismo Permanente de Consulta e Coordenao na rea de Defesa e de Segurana Internacional, com reunies de alto nvel entre autoridades dos Ministrios da Defesa e Relaes Exteriores de ambos os pases.

http://www.exercito.gov.br/05Notici/VO/176/lacofort.htm

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Embora, de 1997 para c, no se tenham realizado seno duas reunies em nvel de Subsecretrios, e apenas uma em nvel de Ministros, a reativao do Mecanismo, em 2002, revelou-se bastante produtiva, ajudando a aproximar ainda mais o pensamento dos dois parceiros estratgicos sobre assuntos de segurana internacional num contexto particularmente delicado, com a crise no Iraque e o agravamento da situao no Oriente Mdio. Est prevista uma nova reunio, em nvel de subsecretrios, para janeiro de 2004, que dever preparar a agenda para um encontro ministerial, ainda no primeiro semestre do prximo ano. O balano positivo da experincia com a Argentina torna recomendvel estender a iniciativa a outros pases sul-americanos. Uma ltima palavra sobre o dilogo em matria de defesa e segurana. Um instrumento bastante til de que lanaram mo outros pases para difuso de suas doutrinas de defesa nacional a edio dos chamados livros brancos, que consolidam as principais diretrizes e princpios pelos quais devem pautar-se suas Foras Armadas. Trata-se de um passo extraordinrio no que concerne construo de confiana, sobretudo com os vizinhos, por expor a outros Governos e opinio pblica internacional um pensamento que at muito recentemente era confinado a crculos bastante estreitos. No continente sul-americano, Argentina, Chile e Peru j publicaram seus livros brancos. Entendo que esse assunto est no topo das prioridades da gesto do Ministro Jos Viegas. Nesse contexto, revelam-se extremamente positivos os exerccios de reflexo organizados pelo Ministrio da Defesa em Itaipava, com a participao de representantes de outros rgos, poderes e esferas de Governo, alm de personalidades destacadas da sociedade civil, o que permite democratizar consideravelmente o processo de atualizao do pensamento nacional em matria de defesa e segurana. 169

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V.2. Novos caminhos para a cooperao em matria de defesa Recentemente, a cooperao em matria de defesa no mbito sul-americano ganhou as manchetes dos principais jornais do pas, com pronunciamentos favorveis a maior integrao militar no continente. O termo vago o bastante para permitir diversas interpretaes. Ao longo dos ltimos vinte anos, em que a grande maioria dos pases do continente viveu, ininterruptamente, sob regimes democrticos, notvel o quanto se pde avanar na cooperao entre as Foras Armadas de nossos pases. Talvez essas relaes ainda no tenham amadurecido a ponto de se propor algo como uma aliana militar sul-americana. Trata-se de um dos estgios mais avanados num projeto de integrao poltica, a que nem a Unio Europia foi capaz de chegar. A integrao sul-americana h de construir-se gradualmente, com nfase primordial, neste momento, em iniciativas nas reas de infraestrutura, comrcio exterior e concertao poltica. Essas ressalvas no devem impedir-nos de ousar medidas inovadoras na rea militar. Uma bandeira pela qual vem batendo-se o Ministro Jos Viegas de resto em inteira consonncia com outros objetivos da ao externa do Brasil a integrao das indstrias de defesa do continente sul-americano. O objetivo guarda semelhanas, por exemplo, com o esforo que vem sendo feito, no mbito do Mercosul, para a integrao das cadeias produtivas dos pases membros do bloco. Posta em marcha, a idia, ao reduzir nossa dependncia de fornecimentos externos, confere maior autonomia estratgica a nossos pases e tende a incrementar sua capacidade tecnolgica. Um passo decisivo rumo construo de estratgias de dissuaso bem sucedidas. 170

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BRASIL: PROBLEMAS DE DEFESA E SEGURANA NO SCULO XXI


PAULO FAGUNDES VIZENTINI*
"No haver imprio americano. O mundo demasiado vasto, diverso e dinmico para aceitar a predominncia de uma nica potncia. O exame das foras demogrficas e culturais, industriais e monetrias, ideolgicas e militares que transformam o planeta no confirmam a atual viso de uma Amrica invulnervel. () Um quadro realista [mostra] uma grande nao cuja potncia foi incontestvel, mas que o declnio relativo parece irreversvel. Os Estados Unidos eram indispensveis ao equilbrio do mundo; eles no podem hoje manter seu nvel de vida sem os subsdios do mundo. A Amrica, pelo seu ativismo militar de teatro, dirigido contra Estados insignificantes, tenta mascarar seu refluxo. A luta contra o terrorismo, o Iraque e o 'eixo do mal' no so mais do que pretextos. Porque ela no tem mais a fora para controlar os atores maiores que so a Europa e a Rssia, o Japo e a China, a Amrica perder esta ltima partida pelo domnio do mundo. Ela se tornar uma grande potncia entre outras". Emannuel Todd, Depois do Imprio, 2003.

O Brasil, aps sessenta anos de desenvolvimento, tornou-se a nica nao plenamente industrializada ao sul do Equador. Quinto pas do mundo em populao e em territrio, nosso pas tem uma economia que ocupa a oitava posio. Isto faz com que ostentemos, junto com os Estados Unidos e a China, a posio de nicos pases entre os dez maiores nesses trs itens. Ao longo da histria, logramos

Professor Titular de Histria Contempornea e Relaes Internacionais na UFRGS, Doutor pela USP, Ps-Doutorado em Relaes Internacionais pela London School of Economics.
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manter a unidade territorial e uma coeso scio-cultural pouco comum no Terceiro Mundo. Se por um lado estamos distantes dos grandes fluxos econmicos internacionais, por outro estamos igualmente afastados dos grandes eixos de tenso e conflitos mundiais. Assim, nossa condio perifrica tambm detm vantagens estratgicas, inclusive em pocas de crise econmica. Contudo, essa posio invejvel que o projeto nacional brasileiro logrou atingir no est plenamente consolidada. O atual ciclo de globalizao, iniciado h pouco mais de quinze anos, representa um poderoso desafio para o pas. A abertura econmica descontrolada e as polticas neoliberais afetaram o desenvolvimento, enquanto fenmenos desagregadores se tm manifestado na sociedade e na poltica brasileiras, com impactos negativos no campo da defesa e segurana. A globalizao ocorreu paralelamente ao fim da Guerra Fria, e em decorrncia dele se intensificou. Na ausncia de um rival estratgico, a superpotncia norte-americana tenta reorganizar o sistema mundial, como forma de assegurar a continuidade de sua hegemonia a um custo mais baixo em relao ao perodo precedente. A globalizao representa um desafio aos grandes pases perifricos com status de potncia mdia e desenvolvimento intermedirio como o Brasil. Por um lado, ela representa uma estratgia dos grandes pases capitalistas centrais visando reestruturar a economia mundial, com o objetivo de retomar o crescimento econmico e a taxa de lucro e de acumulao de capital. Por outro lado, trata-se de um meio de reafirmar a posio de liderana das grandes potncias, que iniciara um processo de eroso nos anos 70, congelando assim a hierarquia do poder mundial. Da mesma forma, buscava desconstruir a estrutura social gerada durante o paradigma fordista. Desse conjunto complexo, resulta uma ameaa real de retrocesso no desenvolvimento e, no limite, at mesmo de fragmentao territorial. 172

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Dentre as ameaas geradas pelo recuo do poder de atuao dos Estados e dos mecanismos de controle externo, encontram-se o narcotrfico (com suas derivaes) e o terrorismo. Ao lado dessas autnticas ONGs criminais, emergem os chamados regimes internacionais, abarcando questes como a nuclear, o meio ambiente, os direitos humanos, a defesa das minorias (e sua "fabricao") e a etnicidade. Uma autntica "cultura global" serve de elemento legitimador desse enfoque junto s elites e grande parte da classe mdia. Por cultura global no se entende uma rejeio ao cosmopolitismo, mas o fato de que ela resulta mais da ao instrumental de pases do Atlntico Norte e menos de uma grande sntese universal, que dever vir a se constituir. O fim da Guerra Fria e da bipolaridade e a prpria desintegrao da Unio Sovitica, paralelamente, gerou condies para que os aspectos poltico-diplomticos e estratgico-militares da reestruturao da hegemonia norte-americana fossem impulsionados. Os aspectos mais visveis dessa estratgia encontravam-se no "ventre mole" da Eursia, especialmente o Oriente Mdio, com suas projees para o Cucaso e a sia central. Contudo, ainda que discretamente, a Amrica Latina era tambm visada, atravs de iniciativas como a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) e a nova agenda para a segurana. Os chamados Consenso de Washington e o Dilogo Interamericano introduziram as novas agendas econmicas e polticas, bem conhecidas de todos. No campo da segurana, foi visvel a apresentao de um novo enfoque para as foras armadas. No quadro do ps-Guerra Fria, deveriam ser reduzidas, "profissionalizadas" (isto , terminar com a conscrio cidad obrigatria), institucionalizadas em Ministrios da Defesa e destinadas a outras tarefas, como o combate s "novas ameaas" (como o narcotrfico). As questes de defesa clssica, ainda que no explicitado formalmente, caberia ao hegmona. Assim, 173

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ironicamente, a mesma nao que incentivou os golpes militares no continente nos anos 60 e 70, nos anos 90 passou a encarar as foras armadas como desnecessrias, justamente quando a globalizao projetava limites aos princpios tradicionais de soberania. E isto depois de, em diversas oportunidades, as foras armadas latino-americanas terem dado provas de que internalizaram a noo de respeito s normas constitucionais e a institucionalidade democrtica. Aps doze anos de vigncia da realidade acima descrita, a situao dos pases latino-americanos era realmente difcil. No caso brasileiro, as foras armadas esto bastante desaparelhadas e, embora tenham elevado o nvel de seus quadros superiores, carecem de uma poltica de defesa em consonncia com a importncia do pas e a nova e difcil realidade mundial. Ao mesmo tempo em que as "novas ameaas" cresceram e algumas delas se tornaram concretas (como o narcotrfico), a presena de foras especiais e bases norteamericanas prximas s fronteiras brasileiras, bem como as novas agendas sobre a Amaznia, constituem motivo de preocupao. E as respostas a esses desafios nos anos 90 foram bastante tmidas. Paralelamente, desde 1999 uma srie de crises econmicofinanceiras e de governabilidade atingiu a Amrica do Sul. O Mercosul, iniciativa estratgica da diplomacia brasileira, entrou em crise e a resposta do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi estruturar uma nova perspectiva de integrao, com a Cpula dos Presidentes SulAmericanos em Braslia, em 31 de agosto de 2000. A nova iniciativa permitiu ao pas manter um significativo protagonismo na regio, durante uma conjuntura adversa. Concretamente, o encontro, que teve continuidade em Guayaquil em junho de 2002, deu origem Integrao da Infra-estrutura Fsica da Amrica do Sul. Tal iniciativa envolve justamente as regies fronteirias, especialmente a Amaznia, abrindo novas perspectivas para a rea 174

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de defesa e segurana. A construo e interligao de estradas e outras vias de transporte, de redes de eletricidade e telecomunicaes, alm de gasodutos e oleodutos, requerem presena do Estado e polticas pblicas para reas sensveis, alm de um quadro de segurana e estabilidade. Mais interessante ainda, esta nova realidade permitir uma interao com as foras armadas e outros rgos de segurana dos pases vizinhos, o que criar ou aprofundar a confiana mtua e o estabelecimento de metodologias e procedimentos de cooperao sistmica na rea de segurana. O colapso econmico-financeiro argentino e as recorrentes crises polticas na Venezuela, Bolvia e Equador trouxeram tona a fragilidade da regio, atravs de srias crises de governabilidade. Entretanto, o positivo que muitas iluses desapareceram quanto ao modelo de desenvolvimento econmico, de poltica externa e de segurana. Neste contexto, o Brasil se apresenta como o pas em melhores condies para liderar o processo de cooperao coletiva, visando a uma integrao sul-americana horizontal, sem dominao ou subordinao. A regio platina no apresenta maiores problemas na rea da defesa, somente requerendo certos cuidados na rea de segurana. Mas, com a aproximao crescente entre o Mercosul e os pases da Comunidade Andina de Naes, a regio amaznica passa a ter uma importncia ainda maior. A regio que vai do Pantanal ao Amap passa a ser o centro do novo processo de integrao, como o foi o sul do Brasil nos anos 80 e 90. E a regio reconhecidamente frgil e problemtica nas reas de segurana e defesa, mas esta nova realidade permite superar a situao de deslocar recursos para uma rea anteriormente considerada perifrica e menos importante. A integrao sulamericana, considerando que a Bacia Platina j se encontra razoavelmente integrada, tem agora seu epicentro na rea AmazniaPantanal. Desta forma, as polticas de segurana e de defesa podero 175

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associar-se estruturalmente s demais polticas pblicas do governo Lula, obtendo resultados imediatos. H que saber lidar com certos problemas, como o Plano Colmbia, as questes do narcotrfico e guerrilhas esquerdistas (que no devem ser automaticamente associadas) e o forte enquadramento das foras armadas e de segurana dos pases andinos pelos Estados Unidos, devido agenda de combate ao narcotrfico e aos cultivos de drogas ilcitas. Na regio amaznica, com seus vastos espaos, a FAB deve ter um papel relevante, ao lado do Exrcito e da Marinha. Evidentemente, muito j est sendo feito no tocante a medidas de confiana e formas de cooperao concreta, mas preciso considerar que a partir de agora isto se dar num patamar mais elevado e, portanto, mais problemtico. Uma questo pan-amaznica urgente a defesa da biodiversidade, o combate explorao ilegal de recursos naturais e o tratamento da chamada questo indgena dentro de parmetros aceitveis em termos scio-culturais e de soberania nacional. Iniciativas conjuntas de defesa e segurana com os vizinhos sero muito apropriadas, no apenas visando a aes nos seus territrios e fronteiras, mas inclusive no nosso, para realar uma verdadeira parceria (por exemplo, no desmantelamento de redes criminais e de trfico, ou no acesso ao Atlntico pelos vizinhos andinos, seja civil ou militar). Nesta tarefa, a Marinha ter um papel relevante, bem como na cooperao com a face atlntica da frica Austral. Por outro lado, na medida em que ocorra uma integrao sul-americana, seria interessante estabelecer cooperao com as armadas dos pases andinos, para exerccios conjuntos naquela rea. Como os Estados Unidos se encontram, desde o 11 de setembro de 2001, primeiro no Afeganisto e depois no Iraque, envolvidos em conflitos cada vez mais complicados, o Brasil deve 176

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aproveitar a oportunidade para, diplomaticamente, negociar com Washington e com os demais pases sul-americanos uma nova agenda de defesa para a regio. Seria desejvel baixar o nvel de militarizao, conceder aos pases sul-americanos um papel protagnico maior, recusar ingerncias e insinuaes no comprovadas sobre conexes da regio com o terrorismo internacional e, last but not least, incluir itens bem definidos sobre segurana e defesa no provvel acordo de associao Mercosul-Comunidade Andina, criando um frum exclusivamente regional para cooperao nesta rea. Contudo, para um pas que deseja tornar-se membro permanente de um Conselho de Segurana reformado da ONU e que tem reais condies de constituir um plo de poder sul-americano num sistema mundial multipolar (conforme o Prof. Hlio Jaguaribe), o Brasil necessita de parcerias estratgicas na rea de defesa e segurana. Potncias como a Rssia, a China, a ndia, a frica do Sul e a prpria Unio Europia tm muito a cooperar em termos militares e de cincia e tecnologia, o que tambm vlido com os Estados Unidos. Anteriormente, o Brasil no honrou nem aproveitou acordos firmados com alguns deles. O pas necessita atualizar-se nas novas tecnologias militares, restaurar o que foi perdido em capacidade aero-espacial, nuclear e de indstria armamentista, e para isto pode tirar proveito de parcerias estratgicas. Pases que transferem tecnologia, como a Rssia, devem ser privilegiados. preciso considerar que, aps a Amrica do Sul, a face atlntica da frica austral tem que ser levada em conta como espao de segurana e defesa pelo Brasil. Neste caso, ao lado dos histricos vnculos existentes, imperativo desenvolver cooperao na rea de segurana e defesa com a frica do Sul e demais pases e organizaes regionais. A associao desta rea com o Mercosul j se encontra em andamento, sendo necessrio melhor articular e, talvez, institucionalizar as aes de defesa e segurana j exercidas na rea, como, por exemplo, nas misses de paz da ONU e no assessoramento militar a pases como a 177

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Nambia. Mas, acima de tudo, necessrio que a dimenso poltica da atual diplomacia global brasileira seja acompanhada pela rea de defesa, ainda que numa atitude prudente e discreta. Finalmente, creio que necessrio fazer-se presente no debate sobre a questo nacional, enfatizando os temas de defesa e segurana numa perspectiva atual e cosmopolita. Alguns setores da sociedade brasileira, sobretudo a academia e os meios de comunicao, so influenciados por uma espcie de jeunesse dore americanizada e/ ou globalizada, dotada de posturas que reforam artificialmente uma baixa auto-estima por parte da populao. A maior parte da sociedade se ressente de uma intelligentsia que defenda a nao e os seus valores, sem que isto represente um nacionalismo xenfobo, pois a cultura brasileira bastante universalista. Uma verdadeira poltica de segurana e defesa deve iniciar pelos "coraes e mentes" dos cidados. E o momento histrico propcio para aes dessa natureza. Tambm justo lembrar que as foras se encontram completamente inseridas na institucionalidade democrtica, e que no h razo para no as considerar parte integrante da sociedade, com um papel positivo a cumprir no desenvolvimento e soberania da nao brasileira. Concluindo, no h desenvolvimento possvel sem uma poltica ativa de segurana e defesa no sculo XXI. Portanto, conveniente deixar os preconceitos e o politicamente correto made overseas de lado, para pensar e implementar com realismo estratgias de segurana e defesa para o Brasil.

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A POLTICA BRASILEIRA DE DEFESA E SEGURANA: ALGUMAS CONSIDERAES 1


SHIGUENOLI MIYAMOTO *

1. INTRODUO
Assuntos como defesa e segurana fazem parte da agenda de todos os pases do mundo, independentemente de seu tamanho e de sua posio geogrfica. Historicamente isto perceptvel em todas as latitudes, no importando as modalidades de regime poltico. Provavelmente esses so temas nicos, nas agendas dos governos, sobre os quais ningum que ocupa cargos em qualquer esfera pblica apresenta dvidas ou questionamentos. A no ser, claro, sobre quais as melhores alternativas que devem ser tomadas. Por isso mesmo, a mxima de Napoleo Bonaparte muitas vezes relembrada para conferir importncia geografia e s polticas estatais. Em 1804, ao escrever para o Rei da Prssia, o imperador francs dizia que a poltica dos Estados est em sua geografia.2 Criticadas ao longo das dcadas posteriores, contudo, polticas de muitos Estados seguiram rigorosamente as palavras de Napoleo.

1 Agradecemos as observaes feitas pelo Almirante Reginaldo Gomes Garcia dos Reis e pelo Brigadeiro Ricardo Machado Vieira sobre erros pontuais do artigo, que foram agora corrigidos. O texto na verso em que se encontra de nossa inteira responsabilidade. 2 La politique des tats est dans leur gographie. Citado em BRUNHES, Jean e VALLAUX, Camille. La gographie de lHistoire (Gographie de la paix et de la guerre sur terre et sur mer), Paris: Felix Alcan, 1921, p. 25.

* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas.

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O determinismo geogrfico to presente no imperador mas por ele esquecido poucos anos depois, ao invadir a Rssia dos Czares e tambm em dezenas de outros pensadores ao longo da Histria serviu de inspirao para a construo de teorias geopolticas e pode ser encontrado nos trs ltimos sculos em autores como Alfred Thayer Mahan, Friedrich Ratzel, Rudolf Kjelln, Nicholas John Spykman, Halford Mackinder, Karl Haushoffer, A. P. Seversky, Henry Kissinger, entre tantos outros, incluindo o prprio Relatrio do Banco Interamericano de Desenvolvimento de 2000.3 Muitas das idias expostas por esses pensadores para salvaguardar seu territrio, ou mesmo encontrando justificativas para ampli-los, serviram de base para a formulao de polticas de defesa e de segurana em todo o mundo. Obviamente o raciocnio feito sob a gide de polticas de poder. Nada mais natural, visto que, entre os objetivos bsicos de todos os Estados desde Westflia, em 1648, se quisermos adotar um ano aleatrio se encontram a necessidade de proteger o territrio e garantir a segurana de seus habitantes, includas as propriedades contidas dentro desse espao geogrfico. Portanto, fortalecer o poder nacional e projetar sua influncia no maior raio possvel, como reza qualquer manual que trata das Relaes Internacionais.4 Por isso mesmo, os governos implementam polticas ora defensivas, ora mais agressivas, atendendo aos interesses

Cf. Banco Interamericano de Desarrollo Desarrollo mas all de la economa Informe 2000 Progreso econmico y social en Amrica Latina. Washington-DC: BID, 2000. Os demais autores so bastante conhecidos, motivo pelo qual no nos estenderemos aqui citando suas obras.
3

Como diz Deutsch, La poltica exterior de cada pas se refiere, en primer lugar, a la preservacin de su independencia y seguridad, y, en segundo lugar, a la prosecucin y proteccin de suseses econmicos. Cf. DEUTSCH, Karl. El analisis de las relaciones internacionales, Buenos Aires: Editorial Paidos, 1970, p. 111. (H edio brasileira, publicada pela Editora Universidade de Braslia.)
4

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nacionais, por mais vagos que sejam esses, quase sempre em nome de um projeto nacional. Tais polticas variam no tempo e no espao, de acordo com a brisa ou com as intempries, seja no plano domstico, no regional, seja no mbito internacional, dependendo da capacidade e da autonomia que cada pas usufrui naquela oportunidade e no cenrio em questo. Da a construo de verdadeiros imprios, em diferentes momentos da Histria, e as dificuldades enfrentadas para mant-los perante as contnuas transformaes do sistema internacional.

2. DEFESA E SEGURANA NO BRASIL


O Brasil, com os indicadores que possui, nos planos geogrficos, demogrficos e econmicos, e em termos de recursos naturais, sempre pensou e agiu sob a tica acima apresentada. Como se sabe, at a definio das fronteiras nacionais, no incio do sculo XX, quando adquirimos o atual contorno geogrfico, o pas aumentou substancialmente seu territrio, rompendo o Tratado de Tordesilhas, na marcha incessante para Oeste, como bem exps Cassiano Ricardo.5 Rumando em direo ao poente, na busca pelo Pacfico, os governantes sob a Coroa Portuguesa, no Imprio e na Repblica brasileira, sempre concederam papel importante geografia na estratgia nacional, a tal ponto que, mesmo em 1979, conhecido geopoltico dizia que o Brasil era, ainda, um territrio em expanso, relembrando outro

Cf. RICARDO, Cassiano. Marcha para oeste, 2 vols., 4 edio, Rio de Janeiro/So Paulo: Livraria Jos Olympio Editora/Editora da Universidade de So Paulo, 1970. Ver, tambm, TAMBS, Lewis. March to the west: a geopolitical analysis of Brazilian expansion, Ph.D. Thesis, Santa Barbara, University of California, 1967, mimeo.
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que, nos anos 60, sugeria dividir as Guianas entre o Brasil e a Venezuela.6 A vastido do territrio exigiu, permanentemente, medidas do governo para proteger as fronteiras, sobretudo em locais onde os conflitos pudessem ocorrer com gravidade maior. Pela configurao do espao sul-americano e, em funo da prpria histria, a atuao brasileira esteve na maior parte do tempo voltada para a Bacia do Prata, ainda que o Norte tivesse sido, igualmente, palco de disputas, por exemplo, com a aquisio do que viria depois a ser o Estado acreano. Mas, com o fato de as naes andinas estarem mais voltadas para o Pacfico, de costas para ns, e com a cordilheira andina, em grande medida, nos separando, as preocupaes brasileiras nessa parte do continente apresentaram-se em escala significativamente menor do que no Cone Sul, onde fazemos fronteiras com o outro grande ator regional. Outro tema que diz respeito segurana nacional tambm j era h muito levantado: a mudana da Capital Federal, desde 1793, enquanto o sistema de comunicaes virio ocupou considervel espao nos debates sobre a integrao nacional; o mesmo pode ser dito da diviso territorial, alm do assunto maior representado pelas fronteiras que, no dizer dos geopolticos, so isbaras polticas e a primeira linha de resistncia do pas. Estas foram questes amplamente discutidas em momentos distintos de nossa Histria e que passamos agora a comentar, mormente no perodo mais prximo.

Cf. MEIRA MATTOS, Carlos de. O pensamento estratgico brasileiro. Projees das influncias da nossa continentalidade, apresentado no I Seminrio Internacional de Poltica e Estratgia, realizado em So Paulo, de 13 a 17 de novembro de 1979. Esse artigo foi publicado pela revista Poltica e Estratgia, So Paulo: Centro de Estudos Estratgicos da Sociedade Brasileira de Cultura, vol. I, n 1, outubro/ dezembro de 1983, p. 177-185, ver particularmente p. 182; tambm o livro de ROCHA CORREA, Paulo Henrique. O Brasil e as Guianas, Catanduva/SP: Editora IBEL, 1965, p. 65-67.
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2.1. O Brasil e o perodo ps-Segunda Guerra Mundial No perodo ps-45, a poltica brasileira no poderia ser distinta daquela que orientava o quadro mundial, no contexto do conflito LesteOeste. Localizado geograficamente em rea de influncia norteamericana, e identificado com os valores do mundo ocidental, o Brasil manteve estreita sintonia com as concepes estratgicas daquele pas. A vitria contra o eixo, e a participao da Fora Expedicionria Brasileira na Segunda Guerra, converteu-se em marco importante no estabelecimento dos rumos tomados pelo pas em matria de defesa e segurana. De imediato, no plano interno, a opo pela democracia constituiu-se em um imperativo, inclusive por causa da experincia vivida recentemente. No plano externo, ainda que no fossem excludentes, poucas opes restavam, como participar dos movimentos que afloravam apesar de um tanto distantes e que desembocariam nos grupos de pases do Terceiro Mundo e dos no-alinhados. Nesse contexto, o pas sediou em 1947 a conferncia que resultou no Tratado Interamericano de Assistncia Recproca. Assim, o tema da defesa hemisfrica, da segurana continental orientou a poltica no s brasileira, mas de toda a regio nos prximos anos, pelo menos at os incios da dcada de 60. Por outro lado, a viagem de oficiais brasileiros aos Estados Unidos, logo depois do final da guerra, teve igualmente rpidos resultados com a criao da Escola Superior de Guerra em 1949, e a formulao de uma Doutrina de Segurana Nacional, colocada em prtica no ps-64.7 A ESG converteu-se, na dcada de l950, em um grande laboratrio de idias, aglutinando militares e civis que passaram a construir modelos estratgicos para

7 Ver, por exemplo, o interessante artigo 1922-1972 A longa marcha, publicado pela revista Viso, So Paulo, n 17, 3 de julho de 1972, p. 22.

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o pas, seguindo de perto as concepes norte-americanas, tendo como referencial o conflito Leste-Oeste, e apoiados em grande parte em teorias geopolticas, ainda que os membros da instituio no ocupassem cargos de influncia na esfera pblica no perodo de 1949 at 1963. Apesar de a ESG ter difundido um determinado modelo de segurana para o pas, escorado em conceitos como poder nacional, objetivos nacionais atuais e permanentes, nem sempre os mesmos foram acatados pelos governantes desses anos, tendo as discusses se restringido muito mais ao mbito interno da prpria escola. Nesse meio-tempo, em meados dos anos 50, o pan-americanismo de Juscelino Kubitschek privilegiava um modelo de atuao estratgica que conferia importncia primeira aos valores do mundo ocidental.8 O mesmo, contudo, no poderia ser dito dos dois governos posteriores, quando, sob a rubrica de poltica externa independente, o pas se afastou dos conceitos que eram centrais tanto na formulao da poltica externa, quanto nos assuntos relativos segurana nacional. A aproximao com pases da rbita socialista, desde Cuba at a Unio Sovitica, contudo, tiveram resultados pouco auspiciosos, em funo das divergncias internas sobre qual o modelo poltico a ser aqui adotado. Nesse perodo, o vnculo com o mundo ocidental serviu, portanto, de fio condutor para se definirem as polticas nacionais. Embora seja precipitado afirmar que houvesse um alinhamento automtico e constante com as posturas estadunidenses, tal comportamento manifestou-se mais fortemente, por exemplo, no governo do Marechal Eurico Gaspar Dutra.9

8 Sobre o governo de Juscelino Kubitschek, ver MELLO E SILVA, Alexandra. A poltica externa de JK: a Operao Pan-americana. Dissertao de Mestrado em Relaes Internacionais apresentada ao Instituto de Relaes Internacionais da PUC/RJ em 1992, mimeo.

Cf., por exemplo, MOURA, Gerson. Sucessos e iluses. Relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra Mundial, Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1991, especialmente pp. 59-71.
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A afiliao ao mundo ocidental no obrigava o pas a aderir necessariamente s posies norte-americanas, a no ser quando os assuntos dissessem respeito s questes gerais e de interesses comuns. Se isso poderia ser uma caracterstica do final dos anos 40 aos 50, no incio da dcada de 60 observou-se que conceitos como esses no eram cogitados para orientar a poltica brasileira. Outras alternativas foram encontradas pelo governo para sua insero no mundo, atravs do que se convencionou chamar poltica externa independente. A afiliao no se dava mais sob a liderana da grande nao norte-americana, mas obedecia a outro parmetro. Por isso, a Unio Sovitica e Cuba no eram entendidos como portadores de influncias nocivas aos interesses nacionais. Essa aproximao com os pases do bloco socialista, na primeira metade dos anos 60, mostrava que os temas relativos defesa nacional no precisavam ser pensados segundo as diretrizes norte-americanas, mas sim como novas opes. De resto pode-se dizer, apesar da elasticidade de todo esse perodo, que o conflito Leste-Oeste orientou, decisivamente, a poltica nacional nos campos da defesa e segurana, como, alis, no podia deixar de ser. O breve interregno, no incio dos 60, quando isto no ocorreu, acabou tendo como resultado a mudana do poder com a r uptura da ordem constitucional, voltando ao caminho originalmente traado desde o final do grande conflito. 2.2. O perodo militar: a ESG e o Brasil Potncia Os vnculos estreitos do primeiro governo militar, sob o marechal Castelo Branco, com a poltica norte-americana ficaram conhecidos como alinhamento automtico, porque se considerou 185

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que havia uma sintonia perfeita entre os interesses de ambos os pases. Na verdade, Castelo Branco esteve longe de fazer tal afirmao em julho de 1964, por ocasio da formatura dos jovens diplomatas, ao traar as diretrizes da poltica externa de seu governo, amparadas na teoria dos crculos concntricos.10 Nesta, os interesses nacionais coincidiam em primeiro lugar com a Bacia do Plata, em segundo lugar com a Amrica do Sul e, depois, com as Amricas e com o mundo ocidental. Por isso mesmo, dentro da viso de segurana continental, em defesa das Amricas, sob os auspcios da Organizao dos Estados Americanos, o Brasil participou da interveno na Repblica Dominicana, fazendo parte da Brigada Latino-americana comandada pelo ento coronel Carlos de Meira Mattos. Segundo aquela tica, prevalecia o acordado pelo TIAR, devendo todos os pases do continente unir-se para derrotar o inimigo comum e portador de doutrinas consideradas esprias, para que no se contaminassem as Amricas, conforme pregava a teoria do domin. Mas o posicionamento brasileiro no acompanhava automaticamente a poltica norte-americana. Como dizia Castelo Branco, o governo sabia, plenamente, diferenciar os interesses nacionais dos da grande potncia. Com esse esprito, apesar de trocar cartas com o presidente Lyndon B. Johnson, o pas no atendeu aos seus pedidos para enviar tropas ao Vietn em 1966. Doutrinariamente, os conceitos esguianos (divulgados nacionalmente pelas Associaes de Diplomados da ESG) segurana e desenvolvimento , articulados na Doutrina de Segurana Nacional, foram extensamente utilizados. Parte do ministrio de Castelo Branco

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Cf. CASTELO BRANCO, H.A. Discursos 1964. Braslia: Secretaria de Imprensa, 1964, p. 110.

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foi preenchida com quadros oriundos daquela instituio, se bem que a ocupao territorial tenha seguido apenas parcialmente teorias expostas, por exemplo, pelo general Golbery do Couto e Silva, em livros como Geopoltica do Brasil.11 Em regies como a Amaznia, ocupada por grandes empresas nacionais e estrangeiras que realizaram investimentos agropecurios, apenas beneficiando-se dos incentivos fiscais concedidos por Castelo Branco, os fatos contradiziam os escritos de Golbery de preencher o pas seguindo etapas ordenadas, devendo, a partir do centro, alavancar a ocupao de todo o territrio, integrando-o efetivamente. Os Planos Itamaraty I e II, de 1966, tambm foram pensados para a vivificao das fronteiras nacionais, mas na regio Sul. Sob Costa e Silva, a segurana no se pautou pelo conflito LesteOeste, considerando muito mais as clivagens verificadas entre o Norte desenvolvido e o Hemisfrio Sul subdesenvolvido, marcando o incio da perda de influncia esguiana na definio das polticas de defesa e segurana nacionais. A orientao do marechal Costa e Silva no se prendia segurana vista estritamente sob o prisma militar, mas sim sob nova perspectiva, agora denominada segurana econmica. Conforme esta perspectiva, as desigualdades socioeconmicas que colocavam em risco no apenas o pas, mas todo o sistema internacional. Por entender as relaes internacionais nesses parmetros, Costa e Silva foi, inclusive, considerado esquerdista em muitas interpretaes da poca, quando o que simplesmente ocorria que sua percepo do cenrio global era mais aguada do que a de seus companheiros de farda, que se restringiam a entender o mundo sob os estreitos limites dados pelo conflito que opunha Washington a Moscou.

11 Cf. COUTO E SILVA, Golbery do. Geopoltica do Brasil, 2. Edio, Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1967.

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O acesso tecnologia nuclear era considerado um elemento qualitativo para aumentar o peso especfico do Brasil no cenrio internacional, motivo pelo qual o pas se recusou a assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear em 1968. Nos anos que se seguiram, o governo denunciaria, atravs de seus representantes no exterior, as tentativas de congelamento do poder mundial, dividindo o mundo em duas categorias de pases: os detentores de tecnologia nuclear, considerados maduros, responsvel e adultos, e os outros, que desejavam obter dita tecnologia, tidos como imaturos e, portanto, irresponsveis.12 As divergncias no plano interno, em parte reduzidas quando a Frente Ampla se dissolveu, passaram a tornar-se crticas a partir de 1967, obrigando o governo a tomar medidas drsticas para conter os descontentamentos que se tornavam cada vez mais visveis. desse ano a Lei de Segurana Nacional (Decreto-Lei n 314), que entra em vigor trs anos depois da criao do Servio Nacional de Informaes (Lei 4341, de 13 de junho de 1964). A teoria do cerco, por sua vez, entendia que qualquer potencial inimigo, portanto considerado hostil aos interesses nacionais, deveria ser imediatamente neutralizado. Com esta percepo de fronteiras ideolgicas, o governo de Emilio Garrastazu Mdici deu importncia s eleies de 1971 no Uruguai, quando o representante do Partido Colorado Lber Seregni disputou a Presidncia daquele pas. A Operao 30 horas, para ocupao do territrio uruguaio na hiptese de vitria de Seregni, e outros episdios, denunciados em obras diversas como as de Paulo Schilling e do coronel Dickson M. Grael (e na imprensa por Evandro Paranagu), apresentavam uma

Ver, por exemplo, o texto de ARAUJO CASTRO, J. A.. O congelamento do poder mundial. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, UFMG, n 33, janeiro de 1972, pp. 7-30
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nova faceta da poltica brasileira, agora mais agressiva.13 Tal fato se verificava no s junto s fronteiras do Sul, mas tambm considerando as do lado Oeste, na Bolvia, no mesmo ano, quando o presidente Juan Carlos Torres foi deposto. Podem ser ainda arrolados outros fatos, como as duzentas milhas, certamente utilizados pelo governo para proteger a costa brasileira, e os grandes projetos de impacto, como a Rodovia Transamaznica, o Plano de Integrao Nacional, os corredores de exportao e abastecimento e o Projeto Rondon, com a finalidade de preencher e integrar o territrio nacional procura do Brasil Grande Potncia. Com o general Ernesto Geisel, a ESG recuperou parte de seu prestgio, mas no exercitou papel to importante quanto tivera sob Castelo Branco. No apenas isso, mas em funo de outras expectativas, e novas orientaes, o prprio binmio segurana e desenvolvimento foi invertido, dando-se primazia segunda varivel, com as polticas nacionais sendo pensadas e implementadas a partir da tica do desenvolvimento com segurana, o que no se dava em termos apenas retricos, como se pode constar pelo Plano Nacional de Desenvolvimento. O Brasil Grande Potncia deu lugar potncia emergente, que buscou ocupar espaos maiores dentro de um quadro que se tornava cada vez mais competitivo. Escapando dos velhos conceitos ideolgicos, o pragmatismo responsvel adotado por Geisel desconsiderou o perigo socialista na definio das polticas nacionais, reconhecendo Angola, Moambique e a Repblica Popular da China. Os EUA passaram a ser vistos apenas como um parceiro a mais de maneira irrealista -, no perodo em que o pas trilhou

13 Cf. SCHILLING, Paulo. Brasil va a la guerra, Buenos Aires: Schapire Editor, 1974 ; DICKSON DE GRAEL, Cel M. Aventura, corrupo e terrorismo. sombra da impunidade, Petrpolis: Vozes, 1985; PARANAGU, Evandro. A histria secreta da invaso de 1971, O Estado de S. Paulo de 21 de abril de 1985, p. 61.

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novos caminhos, diversificando suas alternativas, e tentando reforar seu poder nacional: atravs da Indstria de Material Blico (IMBEL), em 1975; com o acordo nuclear firmado com a Repblica Federal da Alemanha, no mesmo ano; no aceitando as crticas feitas por Jimmy Carter poltica de direitos humanos vigente no pas; denunciando, em 1977, o Tratado de Cooperao Militar que o pas mantinha com os Estados Unidos desde 1952; e afastando-se da posio norteamericana em questes diversas, como a votao, na ONU, condenando o sionismo como forma de racismo. Da mesma forma, o fator demogrfico sofreu significativa alterao. Se, no perodo Mdici, se fez a apologia do crescimento populacional, preferiu-se, em meados dos anos 70, investir na reduo do contingente da populao brasileira. O debate sobre o planejamento familiar controle demogrfico foi inclusive conduzido pelo ministro-chefe do EMFA, tenente-brigadeiro Waldyr de Vasconcelos.14 As difceis negociaes com a Argentina em torno da construo de Itaipu, no segundo lustro dos anos 70, quando as relaes bilaterais chegaram a momentos delicados, as mudanas no cenrio interno distenso lenta e gradual e o surgimento de dificuldades no cenrio regional propiciaram a chance para dar novo rumo s poltica de defesas nacionais, o que passaria a ser a linha mestra da conduta brasileira desde ento. Resolvido o contencioso com a Argentina em torno da grande barragem, no governo de Joo Baptista Figueiredo o pas dirigiu seus olhares para as grandes florestas do Norte. Vrias circunstncias levaram a isso, fazendo com que o Sul assumisse lugar secundrio, enquanto a regio amaznica passaria a jogar papel

14 Ver, por exemplo, O Estado de S. Paulo de 30 de outubro de 1983, p. 5., e entrevista do ministro Waldyr de Vasconcelos s pginas amarelas da revista Veja de 15 de outubro de 1984.

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de realce na poltica de defesa nacional. Entre os motivos que podem ser citados, encontram-se os seguintes: a ascenso de Desi Bouterse ao governo do Suriname, as crticas ambientais que se multiplicavam em ritmo crescente tanto no plano interno, quanto em todo o mundo falta de cuidado do governo brasileiro no trato de seus recursos naturais, alm de presses sobre a internacionalizao da Amaznia, envolvendo os ndios yanomamis, a questo indgena e os movimentos de guerrilheiros prximos s fronteiras nacionais, do lado colombiano. No caso do Suriname, o perigo representado pelo governo de Bouterse era visvel, uma vez que esse manifestava simpatia pelo regime de Fidel Castro, que prontamente se disps a ajud-lo. No s isto, mas havia, tambm, a informao de que o lder lbio Muammar Kadafi manifestava interesse em aumentar o intercmbio com o Suriname, fazendo com que as autoridades brasileiras se mobilizassem e prestassem ateno a este novo quadro. A visita do chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro e do general Danilo Venturini a Paramaribo, em inmeras oportunidades, neutralizando a influncia cubana ao mesmo tempo em que se anunciava o reforo areo de Boa Vista, e a criao de foras de pronta-resposta so indicadores muito claros da disposio brasileira em eliminar ou reduzir focos de preocupao, principalmente em locais de difcil acesso. O aguamento da situao ao longo da fronteira colombiana certamente se constituiu em forte motivao para que a Amaznia passasse a ser mais bem observada.

3. O FIM DO SCULO E AS NOVAS AMEAAS


Esses fatos, em conjunto, preocupavam cada vez mais o governo e fizeram, portanto, com que a orientao para a defesa e segurana nacionais priorizassem a regio Norte. No fortuito que no governo de Jos Sarney, simultaneamente assinatura dos 191

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acordos de cooperao com a Argentina, o pas tomava conhecimento do Projeto Calha Norte (PCN), cujo nome original era Desenvolvimento e segurana na regio ao norte das calhas dos rios Solimes e Amazonas. As motivaes que levaram a tal projeto foram, em princpio, as j citadas: a extenso do conflito Leste-Oeste para a regio (Guiana Francesa), a internacionalizao da Amaznia, a questo ambiental, as denncias de que o M-19 estava muito prximo s fronteiras fato nunca confirmado , alm do contrabando e do epadu. Inequivocamente, desde os anos 80 esta parte do pas foi a que concentrou esforos maiores de nossos estrategistas, porque tanto no Sul quanto no Sudeste as preocupaes no faziam mais sentido. Chegou-se mesmo a criar o Ministrio da Amaznia. Ainda que tivesse ocorrido a guerra pelas Ilhas Malvinas em 1982, o Atlntico Sul era importante, mas no se constitua em prioridade maior, por vrios motivos: em primeiro lugar, porque envolvia britnicos e argentinos, com o governo brasileiro mantendo-se eqidistante (nem tanto assim, j que treinou oficiais argentinos), apesar de ser rota para a Antrtica; em segundo lugar, porque os interesses nacionais no estavam sendo afetados por aquele conflito, lembrando que o Brasil tambm permitiu o pouso de um avio britnico em Canoas, no Rio Grande do Sul. No se pode esquecer, ainda, que o Atlntico Sul se converteu em Zona de Paz e de Cooperao, aprovada no mbito da Organizao das Naes Unidas (1986), segundo proposta brasileira. Com a Argentina, as desconfianas cederam lugar cooperao, com inmeros acordos, que vo desde a Declarao Conjunta sobre Energia Nuclear, firmada em 1985, os simpsios envolvendo os Estados-Maiores das Foras Armadas dos dois pases, em Buenos Aires (1987) e So Paulo (1988), o Sistema Comum de Contabilidade e Controle (1990), o Acordo de Aplicao de Salvaguardas com a Agncia Internacional de Energia Atmica e a realizao de exerccios militares conjuntos, em ambos os lados da fronteira. 192

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Nos anos posteriores, em 1990, Fernando Collor jogou uma p de cal sobre o projeto nuclear da Aeronutica na Serra do Cachimbo enquanto o pas reafirmou a inteno de apenas usar a tecnologia nuclear para fins pacficos, apesar do projeto do submarino nuclear em Iper e das declaraes do ministro da Cincia e Tecnologia, Roberto Amaral, em janeiro de 2003, defendendo a construo da bomba atmica , criou a Agncia Espacial Brasileira em 1994, aderiu ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis em 1995 e assinou finalmente o TNP em 1997. Restava, pois, o ltimo rinco nacional desprotegido e com densidade demogrfica muito abaixo da do resto do pas. Por isso, o PCN, coordenado por Andrea Calabi, ento Secretrio do Tesouro, tinha como objetivo atuar em vrias frentes no s poltica, mas tambm econmica, social e estratgica , abarcando vrios ministrios simultaneamente. Alm do mais, deve-se levar na devida conta a inoperncia do Tratado de Cooperao Amaznica, firmado em 1978 pelo pas com sete vizinhos amaznicos (excluindo a Guiana Francesa) e que no atingia satisfatoriamente seus objetivos, fosse de proteger a regio contra interesses escusos, fosse propiciando a integrao, fosse permitindo aos produtos brasileiros a entrada no mercado andino. As crticas cada vez maiores sobre a falta de medidas adequadas para evitar a destruio do meio ambiente fizeram com que o governo se mantivesse primeiro na defensiva e depois atuasse ofensivamente, dando nfase diplomacia do verde, resultando em polticas mais eficientes para mostrar que o pas se preocupava com seus recursos naturais. Data desses anos o Programa Nossa Natureza (fevereiro de 1989), a Declarao da Amaznia (maio de 1989) e as firmes posies das autoridades nacionais, como a do presidente Jos Sarney, refutando a idia de soberania compartilhada defendida por Franois Mitterrand (1989) ou pelo Nosso Futuro Comum (1987), relatrio coordenado por Gro Harlem Brundtland. 193

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A partir da segunda metade dos anos 80, e durante toda a dcada seguinte, todos os esforos foram, destarte, dedicados regio Norte. Se, de um lado, o pas sediou a Conferncia Mundial das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, no governo de Fernando Henrique Cardoso o Projeto SIVAM/SIPAM adquire dimenso importante, porque se refere especificamente questo amaznica. Tanto o documento intitulado Poltica de Defesa Nacional (PDN), de 1996, quanto as demais decises tomadas nos anos posteriores indicam, portanto, que a Amaznia passou a ser prioritria. As vrias operaes militares realizadas pelo governo brasileiro so muito claras as esse respeito. Deve-se, contudo, ponderar que a PDN est longe de ser efetivamente chamada de documento orientador da poltica brasileira de defesa, podendo ser considerada muito mais como uma carta de intenes. Ao lado dessas transformaes, o incio da dcada de 90 trouxe outros problemas que passaram, igualmente, a ser alvo de especial ateno do governo brasileiro. Chamadas de novas ameaas, temas como o trfico de drogas, o crime organizado, as guerrilhas e o terrorismo obrigatoriamente passaram a ocupar a agenda nacional. Muito mais complicadas para serem combatidas do que os conflitos tradicionais, e com conseqncias que afetam a toda a sociedade, permeando as instituies nacionais, dificuldades tm sido observadas para a fixao de polticas eficazes visando solucionar tais perigos, tanto em termos internos quanto regionais. Em primeiro lugar, porque as Foras Armadas no se encontram aparelhadas e treinadas adequadamente para fazer frente a esse tipo de problema, principalmente quando se trata de centros urbanos; em segundo lugar, porque no faz parte de suas atribuies constitucionais combater tais delitos transnacionais; em terceiro lugar, porque as preocupaes no so as mesmas para todos os pases, seja no sul do continente, seja na Bacia Amaznica. 194

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Se o terrorismo pode ser entendido como problema importante para a Argentina (a Associao Mutual Israelita Argentina sofreu dois revezes nos anos 90), o Peru e a Colmbia, o mesmo no se pode dizer do caso brasileiro, o que resulta, inclusive, em cidas crticas do pas vizinho ao Brasil, alegando que este no se empenhou o suficiente para ajudar a caar e prender os responsveis por aqueles atos. Apesar das denncias de que existem grupos organizados na trplice fronteira, no tm ocorrido danos aos interesses nacionais, que tm sido mais afetados pelo contrabando de armas, carros, cigarros, produtos pirateados atravs de Ciudad del Este/Foz do Iguau e de Pedro Juan Caballero/Ponta-Por. Se as guerrilhas jogam papel importante do lado colombiano, atravs do conflito com as FARC, isto j pensado de maneira mais cautelosa do lado de c, porque h a possibilidade de que as fronteiras nacionais sejam rompidas, trazendo riscos evidentes. O trfico de drogas e a lavagem de dinheiro, com o crime organizado, exigem, por sua vez, iniciativas diferentes para serem resolvidos eficientemente, porque escapam s esferas estritamente nacionais. Ademais, temas como esses mostram as prprias divergncias no cenrio domstico, por exemplo pela atribuio de reas de competncia entre o Ministrio da Justia e a Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD), como se verificou h algum tempo entre Jos Carlos Dias e Walter Maierovitch, culminando com a queda de ambos no governo de Fernando Henrique Cardoso. Tanto no mbito da Organizao dos Estados Americanos, atravs da Comisso de Segurana Hemisfrica, quanto pelas reunies de Ministros da Defesa, iniciada em 1995, em Williamsburg/Virgnia (EUA), tais problemas tm-se constitudo no centro dos debates, sugerindo-se, como sempre, a cooperao tanto bilateral quanto multilateral, muitas vezes abarcando todo o continente, e das quais o Brasil tem participado ativamente, adotando medidas individuais e coletivas. 195

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4. OBSERVAES FINAIS
Ao longo do tempo, possvel constatar que as preocupaes com a defesa e a segurana do pas no tm diferido, em grandes traos, do que ocorre com o resto do mundo. Ao contrrio, porm, de pases que detm condies gerais menos satisfatrias em seu varivel territrio, foras armadas, populao, recursos naturais, Produto Interno Bruto , as polticas nacionais na rea tm tido preocupaes no s em proteger o territrio e manter a soberania nacional, mas agido para que, ao se atingirem tais objetivos, ocorra o fortalecimento simultneo do poder nacional, representado, por exemplo, pelas demandas para a modernizao dos equipamentos blicos (apesar de nem sempre se obter xito com essas reivindicaes). Podemos, tambm, relembrar que nunca houve uma poltica uniforme para dar conta dos problemas concernentes defesa e segurana nacionais. Como toda instituio, as Foras Armadas, quer em seu conjunto, quer atravs de suas especificidades, no so poltica e ideologicamente monolticas e exercem seus corporativismos, o que s vezes dificulta a tomada de medidas conjuntas com a mesma finalidade. Isto pode ser observado, por exemplo, com uma divergncia que atravessou mais de trs dcadas, desde 1965, quando a Marinha esteve proibida de adquirir seus prprios equipamentos areos de asas fixas, prerrogativa da Aeronutica, impasse s resolvido h poucos anos. Ou ento, quando oficiais da reserva da Marinha movimentaram-se nos anos 70, defendendo a criao de uma fora similar OTAN, para esta parte do Hemisfrio, e cujo nome seria OTAS mesmo contrariando o prprio Ministrio e o governo brasileiro, frontalmente contrrio a iniciativas dessa natureza, porque implicariam fazer acordos com o regime discricionrio sul-africano. 196

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Por outro lado, a estrutura do EMFA tambm no favorecia a elaborao de uma poltica conjunta de defesa, porque no se constitua em instncia supraforas, problema agora solucionado, em princpio, com o surgimento do prprio Ministrio da Defesa em 1999. Outras medidas, como a substituio dos antigos quatro Exrcitos pelos sete comandos Militares em outubro de 1985, certamente contriburam para se agilizarem as polticas desse setor, o mesmo correndo na Marinha e na Aeronutica. Visto em uma perspectiva histrica mais ampla, observa-se, na realidade, que o pas sempre esteve s voltas com dois grandes problemas. O primeiro deles, a inexistncia de uma poltica militar global para o pas, que pode ser constatada pelos inmeros exemplos que citamos ao longo do texto. Em segundo lugar,a falta de um projeto nacional, entendido como a conjugao de esforos entre Estado e sociedade na busca de um mesmo destino. Ao longo dos anos, os governos sempre se arrogaram o direito de elaborar propostas sem consultar a sociedade. E, o que pior, cada governo que assumiu o poder sempre mais voltado para a manuteno dos privilgios e/ou interesses corporativos nunca se preocupou ou teve vontade poltica para dar continuidade s iniciativas anteriores, dificultando a possibilidade de que, em conjunto, tais propostas, que poderiam ser continuamente aperfeioadas, se convertessem em um verdadeiro projeto de Estado, onde, obviamente, deveriam estar inseridas preocupaes centrais como a defesa e segurana nacionais. De qualquer forma, nota-se, claramente, que, se durante a maior parte da histria brasileira as atenes estiveram dirigidas para a regio platina, nas duas ltimas dcadas a situao se inverteu, com a Amaznia sendo colocada no centro das atenes. No apenas isto, mas o pensamento at ento gestado, que s dava nfase aos conflitos em moldes tradicionais, teve que ser repensado para tentar 197

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dar conta de problemas mais agudos, e em tempo muito reduzido, para os quais as instituies nacionais no esto devidamente preparadas. Aliem-se a isto as dificuldades encontradas no plano poltico e econmico, no s interno, mas tambm externo, que tm dificultado no s a aplicao de recursos suficientes na poltica de defesa nacional, mas tambm na conduo das atividades cotidianas das trs foras. A conjugao de todas essas variveis tem mostrado que as novas ameaas que no so to recentes assim tm oferecido riscos crescentes estabilidade das instituies nacionais, ao contrrio do velho antagonismo brasileiro/argentino, que durante dcadas movimentou a poltica regional e que sempre se converteu em preocupao primeira da defesa brasileira. Em grande parte, a influncia que as teorias geopolticas exerceram sobre as polticas de defesa, para a ocupao do espao e de proteo das fronteiras, teve sua capacidade reduzida para ser utilizada no trato dos novos perigos. Em termos tradicionais, todavia, os aspectos geopolticos continuam recebendo ateno normal, como tm demonstrado as atitudes tomadas para a Amaznia, atravs do Projeto Calha Norte, do SIVAM e do envio de tropas para reforar as linhas fronteirias nas selvas tropicais.

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PENSAMENTO

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RELATO DA QUARTA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS


ORGANIZADORES

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NO CENRIO REGIONAL DE SEGURANA E DEFESA

DEBATEDORES:
General Lenidas Pires Gonalves; Deputado Aldo Rebelo; Embaixador Luiz Filipe de Macedo Soares; Professor Paulo Vizentini; Professor Shiguenoli Miyamoto. O Ministro Jos Viegas Filho tambm participou do encontro. A seguir, encontram-se resumidos, em torno dos temas centrais do encontro, os principais comentrios dos participantes.

QUADRO INTERNACIONAL

Concordou-se em que, neste incio de sculo, o quadro internacional em matria de defesa e segurana predominantemente negativo. A prevalncia do unilateralismo da superpotncia gera, segundo os debatedores, um ambiente desequilibrado e instvel. Seria preciso continuar trabalhando no sentido de reforar os elementos do sistema internacional tendentes multipolaridade. 199

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No tangente aos esforos diplomticos voltados para iniciativas de desarmamento, comentou-se que se vive uma situao de imobilismo. A potncia hegemnica procuraria estabelecer nveis internacionais de desarmamento a que ela prpria no estaria disposta a aderir. Da, por exemplo, o Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), com seu carter conservador, de congelamento do poder mundial. O fato de o Brasil ter aderido ao TNP foi considerado, por mais de um debatedor, como um equvoco de princpio dada a natureza discriminatria do instrumento e mesmo como uma renncia desnecessria, no plano dos compromissos internacionais, a certos recursos de poder. Do ponto de vista da distribuio de foras no plano estratgico-militar, salientou-se prevalecer, no ps-Guerra Fria, um estado de permanente rearrumao. Citou-se, como exemplo, o caso da OTAN, que se encontra, nos ltimos anos, em constante processo de adaptao, processo decorrente no de uma crise da Organizao, mas do dinamismo estratgico do jogo dos Estados Unidos com seus aliados. Tal situao, de acordo com um dos debatedores, teria ficado evidente na Segunda Guerra do Golfo, na qual, alm da posio francesa, se teria inaugurado uma oposio da Alemanha aos Estados Unidos.

CONDIES

INTERNAS

Salientou-se que, no quadro internacional vigente, uma poltica de defesa eficaz pressupe a unidade do Pas, conceito que est relacionado idia de coeso social. 200

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Destacou-se que a agenda externa com que o Brasil tem de lidar a qual envolve temas como meio ambiente, direitos humanos e a questo indgena no pode funcionar como uma imposio que contribua para a desagregao social do Pas. Conforme se defendeu, somente possvel conduzir uma poltica de defesa prudente e independente por meio de um pacto nacional que leve em conta as necessidades econmicas do conjunto da nao brasileira e a centralidade da questo social. Necessita-se, em suma, de um projeto nacional democrtico, bem articulado e bem fundamentado, que, em suas linhas gerais, seja capaz de resistir passagem do tempo. Um dos debatedores lamentou as descontinuidades que caracterizaram a for mulao estratgica brasileira ao longo do sculo XX. Houve comentrios acerca da necessidade de se aumentar a auto-estima do povo brasileiro. Afirmou-se que, apesar dos problemas estruturais enfrentados pelo Brasil, o Pas apresenta-se de forma bem-sucedida em diversas reas e tem o peso de que precisa para desempenhar um papel de relevo na cena internacional.

AMRICA DO SUL
Houve consenso em torno da noo de que a poltica de defesa do Brasil assim como sua poltica externa deve atribuir prioridade ao espao sul-americano. Os pases da regio esto unidos em torno de propsitos comuns, entre os quais se destaca o combate pobreza. 201

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Afirmou-se que a integrao com os vizinhos da Amrica do Sul, nos mais diversos nveis, reduz as vulnerabilidades da regio a adequada articulao da regio contribuiria para sua insero em uma ordem global estruturalmente instvel. Ressaltou-se, nesse sentido, a necessidade de se perseguir uma unidade regional. Explicitou-se que a opo pela integrao sul-americana no significa, em absoluto, um afastamento do conjunto de pases latino-americanos que no se encontram na Amrica do Sul. Trata-se no de preterir parceiros, mas de trocar uma identidade ideal por uma realidade geogrfica, que, como tal, tem contornos mais reais, mais concretos. Acrescentou-se, ainda, que a noo de Amrica Latina, de construo europia, conduz mais ao esmaecimento do que afirmao de uma identidade. Explicitou-se, da mesma forma, que os esforos voltados para a integrao sul-americana no so um dado recente: j houve iniciativas de relevo no passado, ficando a novidade por conta do carter enftico e sistemtico que se confere ao assunto no Governo atual. Frisou-se o fato de que se est construindo, na Amrica do Sul, um sistema de relaes vivo, com nfase na integrao fsica (que conta com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e da Corporao Andina de Fomento) e comercial. E o Brasil, conforme igualmente se frisou, sente-se responsvel por essa construo, no apenas por seu tamanho e expresso demogrfica, mas tambm porque, tendo fronteiras com dez pases do subcontinente, o Pas tem uma viso mais completa do espao sul-americano e, portanto, est particularmente bem equipado para articular a integrao da regio. 202

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Afirmou-se que o MERCOSUL (e, em particular, o eixo Brasil-Argentina) pode ser visto como o ncleo principal do processo de integrao da Amrica do Sul, o qual tem enormes potencialidades tambm em funo de outras partes do subcontinente. Mencionou-se como especialmente positiva a associao do MERCOSUL com a Comunidade Andina de Naes. Recordou-se que, dadas as alternativas de poltica no raro oferecidas pelos Estados Unidos a pases da regio, devemse estudar, quando necessrio, frmulas de compensao, sempre que possvel pautadas pela idia da generosidade, capazes de preservar o projeto da integrao sul-americana. No mesmo contexto, sugeriu-se que o Brasil deve seguir elevando seu perfil de atuao poltica no subcontinente, marcadamente diante de situaes de crise em pases vizinhos. No plano especfico da defesa, advogou-se uma maior coordenao das Foras Armadas sul-americanas. No se trataria de uma integrao propriamente dita, com vistas constituio de foras multinacionais medida que comprometeria as soberanias dos pases da regio , mas da aproximao de instituies militares irms, com o desenvolvimento de uma viso estratgica to concertada quanto possvel. Um debatedor lembrou que a Guerra Fria uniu as Foras Armadas da regio e que, no presente, o que cabe aos pases da Amrica do Sul seguir construindo sobre uma base de confiana que, em geral, j existe. O Ministro da Defesa referiu-se aos esforos que vem empreendendo no sentido de tornar efetiva, nos assuntos de sua responsabilidade, a prioridade atribuda pelo Governo organizao do espao sul-americano. Reportou203

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se, em particular, ao adensamento dos contatos com os pases vizinhos com vistas a explicitar a identidade prpria de que goza a Amrica do Sul, sempre em torno de conceitos como paz e democracia. Segundo o Ministro, ao Brasil interessa que a Amrica do Sul seja reconhecida, em nvel global, como uma regio marcada pela estabilidade no plano das relaes entre os Estados, como uma regio na qual, diante da ausncia de ameaas tradicionais, os Governos e as sociedades podem concentrar-se no tratamento de outros problemas, como a pobreza e os crimes transnacionais. O Ministro ressaltou que a consolidao do conceito de identidade sul-americana pode ter como j tem tido relevantes reflexos prticos, entre os quais mencionou quatro: 1) a coordenao com agentes estatais dos pases vizinhos, de forma crescentemente institucionalizada, com o objetivo de aumentar a segurana da regio, com destaque para o controle transfronteirio (neste caso, a nfase recairia sobre as fronteiras amaznicas e, em especial, sobre a fronteira com a Colmbia, com a conseqente necessidade de um maior controle do espao areo); 2) o incremento dos exerccios conjuntos, visando a uma maior interoperabilidade das Foras Armadas da regio; 3) o aperfeioamento da ao conjunta em foros multilaterais; e 4) a busca da integrao das indstrias de defesa da Amrica do Sul, com vistas a um mercado com maior demanda e previsibilidade, processo que passa pela tentativa de padronizao dos equipamentos empregados, pelo desenvolvimento de um marketing compartilhado e que no se limita regio (esto em curso contatos sobre a matria com outros parceiros, com a ndia e a frica do Sul). 204

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Em concluso, o Ministro da Defesa expressou sua convico de que, com uma Amrica do Sul mais integrada, se minimizam riscos e se maximiza o poder de ao do subcontinente junto ao restante do mundo. O Ministro afirmou, em especial, que uma maior unio da Amrica do Sul em assuntos de defesa favorece o prprio relacionamento com os Estados Unidos, uma vez que, quanto mais os pases do subcontinente puderem transmitir aos interlocutores norte-americanos a impresso de que a Amrica do Sul uma rea de paz e estabilidade, melhor para todos. Demonstrao dessa lgica seria, para o Ministro, a mudana positiva na forma como o Brasil percebido nos Estados Unidos, o que se reflete na fluidez do dilogo que tem podido manter com o Departamento de Defesa e com a Embaixada daquele pas em Braslia. No se desconsideraram as resistncias que se verificam ao processo de integrao sul-americana. Alm das resistncias de origem extra-regional, haveria dificuldades endgenas decorrentes de dois fatores: 1) ainda persistem problemas de limites entre diversos pases da Amrica do Sul; 2) h uma idia difusa, que ainda no se dissipou completamente, sobre alegadas pretenses hegemnicas do Brasil no subcontinente. No entanto, esses fatores tendem a distende-se cada vez mais e o que se verifica, em termos gerais, um clima francamente favorvel aos esforos de integrao, inclusive nos meios militares. Quanto aos custos financeiros e polticos de uma postura mais ativa do Brasil no processo de integrao da Amrica do Sul, salientou-se que se trata de preo razovel a pagarse dadas as incontestveis vantagens advindas de uma maior articulao subcontinental. 205

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Um dos debatedores chamou ateno para a necessidade de se atribuir maior importncia aos espaos marinhos sulamericanos, os quais, na sua avaliao, seria subestimados por analistas e formuladores de poltica.

OUTRAS

PARCERIAS

Para os participantes, ao mesmo tempo em que trabalha para consolidar a integrao do espao sul-americano, o Brasil deve seguir buscando convergncias com outros parceiros, como a Unio Europia, a Rssia, a China, a ndia e a frica do Sul. O Atlntico Sul deve merecer ateno especial na poltica de defesa do Brasil. Aventou-se a possibilidade de se resgatar a Zona de Paz e de Cooperao do Atlntico Sul e de se cultivar a cooperao naval com pases africanos, entre os quais se destacou a Nambia.

A RELAO COM OS ESTADOS UNIDOS


No que se refere relao do Brasil com os Estados Unidos, sublinhou-se que se deve buscar a via da boa convivncia. Segundo se afirmou, as divergncias entre os dois pases j falam por si, no sendo necessrios atritos adicionais. Braslia e Washington, na viso dos participantes, devem seguir aprofundando e expandindo as iniciativas de cooperao bilateral com vistas promoo de interesses compartilhados. Foram mencionadas reas de cooperao possveis, entre as quais o combate ao narcotrfico e ao terrorismo. 206

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Salientou-se, tambm, que as diferenas existentes devem ser debatidas abertamente, na base do respeito mtuo, como permitem as relaes crescentemente maduras existentes entre os dois pases. Ainda no tocante s relaes com os Estados Unidos, houve referncias convenincia, do ponto de vista brasileiro, de se impedir a consolidao de uma presena militar norteamericana na Amrica do Sul.

POLTICA DE DEFESA ASPECTOS ESPECFICOS


Vrios debatedores defenderam a necessidade de se aumentarem os efetivos das Foras Armadas, sem prejuzo de um domnio intensivo de tecnologia. Argumentou-se, nesse sentido, que as Foras Armadas seriam dos poucos instrumentos de que o Estado dispe para a efetiva democratizao da sociedade. No que se refere a uma escala de prioridades, mencionouse, com marcado destaque, a defesa da Amaznia brasileira, que constituiria a maior vulnerabilidade do Pas. Chegou-se a falar no risco da internacionalizao da Amaznia e da desarticulao do territrio nacional. Conforme se recordou, a Amaznia comea a ser alada condio de prioridade mxima da estratgia de defesa do Brasil a partir da soluo do contencioso de Itaipu. Ainda quanto a prioridades, foi lembrado, de modo mais especfico, o programa Calha Norte, alm do programa nuclear e do programa espacial brasileiros. 207

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Enfatizou-se que, como uma poltica de defesa no deve inquietar vizinhos, todo o processo de organizao do espao sul-americano, calcado sobretudo nos vetores da integrao fsica e econmico-comercial, deve ser percebido como um fator de unio no subcontinente, e no de separao. Enfatizou-se, tambm, que, no esprito da integrao regional, se poderiam recuperar temas como a cooperao em matria de inteligncia e de indstria de defesa. O que o Brasil e a Argentina j realizaram juntos na esfera nuclear seria uma mostra do quanto se pode avanar, gradativamente, na integrao sul-americana em assuntos de defesa. A multiplicao de parcerias, nessa seara, seria til para afastar desconfianas indesejveis. Sobre a postura de defesa que o Brasil adota, ressaltou-se que, para uma dissuaso eficaz, se torna imprescindvel um elevado grau de desenvolvimento tecnolgico. Nesse contexto, mencionou-se no apenas o programa nuclear do Pas, mas tambm a convenincia de se aperfeioarem os mecanismos de defesa antiarea vigentes. Ao estabelecer a distino entre a dissuaso nuclear e a dissuaso convencional, um dos debatedores afirmou que a arma nuclear seria a arma da paz. Reconheceu, no entanto, que, dados dispositivos contidos na Constituio da Repblica e os instrumentos internacionais com que o Brasil est comprometido (em particular o TNP), o desenvolvimento da arma nuclear no mais uma opo real para o Pas. Ainda quanto questo nuclear, mencionou-se a utilidade de se distinguir com clareza entre o desenvolvimento da 208

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tecnologia nuclear para a confeco de material blico no qual, como se acaba de explicitar, o Brasil est legalmente impedido de engajar-se e o desenvolvimento de tecnologia nuclear para fins pacficos no qual o Brasil no apenas pode engajar-se como est efetivamente engajado, por meio, por exemplo, do programa nuclear da Marinha. O Ministro da Defesa, sobre a questo nuclear, posicionouse inequivocamente contra a idia de que seria conveniente para o Brasil deter armas nucleares. Deixou claro que criticar o TNP e defender a posse da bomba atmica correspondem a posies totalmente distintas. Comentou-se que o Brasil poderia trabalhar pela consolidao de uma zona de estabilidade que transcendesse a Amrica do Sul, abrangendo o Atlntico Sul e, em uma etapa posterior, at mesmo o Pacfico. Quanto s Foras de Paz, concordou-se em que o Brasil deve seguir participando de iniciativas do gnero, desde que com base em regras articuladas multilateralmente. Um dos debatedores estabeleceu o que poderiam ser os quatro fundamentos de uma estratgia de segurana e defesa nacional: 1) desenvolvimento econmico e social; 2) ao diplomtica; 3) capacidade militar; 4) postura da sociedade. E, nesse contexto, esse mesmo debatedor externou sua percepo de que a sociedade brasileira teria uma postura equivocada sobre o assunto, fato que, segundo disse, precisaria ser trabalhado. No tocante ao documento Poltica de Defesa Nacional, concordou-se em caracteriz-lo como um texto excessivamente genrico, carente de diretrizes mais precisas e objetivas. Houve consenso quanto convenincia de se 209

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proceder sua reviso, preferencialmente no bojo da construo de um projeto nacional mais amplo. Sobre o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), comentou-se que, independentemente de sua eficcia atual, no de maneira alguma incompatvel com uma agenda estritamente sul-americana. Ressaltou-se, em mais de uma oportunidade, a necessidade de recursos oramentrios mais volumosos para a implementao da poltica de defesa nacional.

NOVAS AMEAAS NO CENRIO REGIONAL


No que se refere ameaa representada pelo narcotrfico, o Ministro da Defesa afirmou que a questo do envolvimento das Foras Armadas no seu combate comporta duas dimenses: 1) o trfico propriamente dito, marcadamente nas zonas de fronteira; 2) e as conseqncias do fenmeno sobre o tecido social dos grandes centros urbanos. Sobre o primeiro ponto, o Ministro afirmou que o debate complexo, envolve as trs Foras e precisa ser tratado com cuidado, dentro dos limites traados pela legislao em vigor. Quanto ao segundo ponto, asseverou tratar-se de questo claramente policial, na qual no desejvel a interveno das Foras Armadas, a no ser em situaes nitidamente excepcionais e por tempo limitado. Ainda sobre o narcotrfico, discutiu-se at que ponto a descriminalizao de certas drogas seria til para a soluo de parte do problema. No houve consenso a respeito, embora vrios participantes tenham reconhecido que a 210

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descriminalizao retiraria parte considervel do poder dos narcotraficantes. Outra ameaa que mereceu destaque foi a chamada ameaa ciberntica, cada vez mais presente no mundo contemporneo.

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