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UMA QUESTÃO DE POSTURAS Crise e Renovação do Poder de Polícia Municipal 1

Romay Conde Garcia

Arquiteto e urbanista - UFF MsC Geografia - UFRJ

DAS ORDENAÇÕES AOS MODELOS: UMA VIAGEM NA HISTÓRIA 2

Nos últimos três anos o IBAM foi chamado a revisar o Código de Posturas de seis Municípios brasileiros: São Luís-MA, Manaus-AM, Nilópolis-RJ, Macapá- AP, Mogi das Cruzes-SP e Colombo-PR. Quatro destes, por ora digamos, Códigos, devidamente inseridos num contexto de revisão ou elaboração do Plano Diretor. Este trabalho revelou que uma crise vem ocorrendo no Poder de Polícia Municipal e esta crise, que nos obriga a rever conceitos e práticas administrativas, está longe de ser solucionada. O ponto positivo reside exatamente na ruptura dos modelos vigentes e na imposição de um ambiente multi e transdisciplinar de discussão, colocando em pauta os princípios da Autonomia Municipal e o processo de fragmentação e complexificação do conhecimento, tudo isso temperado pelos conceitos de ordem e controle.

O que são “Posturas”, afinal? Veremos que o termo,e mais especificamente sua aplicação, há tempos são objetos de discussões. Seu emprego remonta os primórdios da cidade moderna, os burgos medievais, que gozavam de autonomia para estabelecer normas de caráter local. O vocábulo aparece nas Ordenações Manuelinas, de 1512, como atribuição dos vereadores:

“Proverão as Posturas e Vereações, costumes antigos da cidade, ou villa; e as que virem que são boas, segundo o tempo, façam-nas guardar, e as outras façam corrigir, e outras façam de novo se cumprir ao prol e bom regimento da terra.” (Ordenações Manuelinas, Livro I - Título XLVI, 28).

Curioso notar que este texto é praticamente o mesmo que consta do Regimento dos Vereadores, nas Ordenações Afonsinas, de 1416. Contudo, uma das diferenças é o emprego do termo “hordenaçoões” no lugar de“posturas”.

  • 1 Artigo publicado na Revista Municípios n o 248. Rio de Janeiro - RJ: Jul/Ago, 2004.

  • 2 Este artigo não seria elaborado sem a colaboração, inspiração e o entusiasmo do colega Alcides Rodrigues Redondo, pesquisador e alfarrabista de primeira hora dos assumptos camarários e autárquicos.

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Ensígnia das Ordenações Manuelinas 1512. O Dicionário Houaiss define a origem do termo no latim positura

Ensígnia das Ordenações Manuelinas

1512.

O Dicionário Houaiss define a origem do termo no latim positura - “posição, arranjamento, ordem”. Entre várias definições, relaciona “modo de pensar, de proceder; ponto de vista, opinião, posicionamento” e “compilação sistemática ou compêndio de leis, normas e regulamentos de um Município”.

Já entre os juristas, o emprego do termo foi objeto de discussões acaloradas, que colocaram, de um lado, Antonio Tito da Costa, que estranhava a aparição deste termo “impróprio” e “obsoleto” no antigo Código Civil e, de outro, Cretella Júnior, que defendia seu uso para qualquer norma de caráter local. Nestas contendas até Hely Lopes Meirelles meteu a colher:

“No passado empregou-se a expressão postura municipal para designar indistintamente os atos legislativos e administrativos dos Municípios. Tal expressão se acha em desuso por não ter significado jurídico no direito moderno. As deliberações da Câmara e os atos do Prefeito devem receber a designação própria e técnica correspondente: lei, decreto, resolução, portaria, etc. Nem se justifica a errônea denominação de Código de Posturas Municipais, para os regulamentos locais.” (MEIRELLES, 1966)

Querelas jurídicas de lado, o fato é que os Municípios atualmente dispõem do Código de Posturas, Código de Obras, Código Tributário e, em alguns casos, Código Ambiental e Código Sanitário. Se posturas são qualquer norma de caráter local, o Plano Diretor, toda a legislação urbanística e os demais códigos, também seriam posturas.

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De fato, nos primórdios do Município no Brasil, tudo o que era de interesse local, constava das posturas: segurança pública, urbanismo, higiene, costumes, comércio, etc. O Regimento das Câmaras Municipais, de 1828, veio a reduzir algumas dessas funções, como as atribuições judiciárias. Contudo, algumas posturas continuaram a tratar de questões relacionadas à segurança, impondo penas que incluíam até açoites e prisões, mesmo depois do Regimento das Câmaras.

Excelente estudo de Vieira de Campos sobre as posturas dos municípios fluminenses de Campos e Niterói, no século XIX, mostra dois instrumentos absolutamente diferentes, se distintas eram as cidades, distintas seriam as questões consideradas relevantes e prioritárias para cada uma delas. O Código de Posturas de Niterói, de 1833, dedicava 51 artigos para segurança, 27 para saúde pública, 22 para urbanismo e 8 para moralidade. Já o Código de Campos, de 1874, destinava 27 posturas para segurança, 54 para saúde pública, 28 para urbanismo e 5 para moralidade.

Em 1866, é feita a Primeira Consolidação das Posturas Municipais de São Paulo- SP, com a criação do Código de Obras, Saneamento e Higiene das Habitações. Vê-se aqui uma clara ruptura no bojo das posturas: o tratamento diferenciado dos assuntos relacionados ao urbanismo. Daí pra frente, alguns Municípios separam totalmente as normas de construção das posturas, como o Rio de Janeiro-RJ em 1936; e outros, como Curitiba-PR, as mantém como posturas, como se verifica no Código de Posturas e Obras de 1953. Neste momento, é de se imaginar se não foi discutida a manutenção do termo posturas para as demais normas que não fossem de caráter edilício.

Ainda dentro do baú de memórias das posturas, encontramos na Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo, de 1947, a estrutura de um modelo de código nas entrelinhas do capítulo dedicado às competências municipais. No Manual do Legislador Público Municipal, de Raphael Mayr, publicado em 1956, identifica-se, no espírito padronizador característico deste tipo de obra, uma proposta de Código de Posturas cuja estrutura de assuntos é a predominante na maioria dos códigos elaborados a partir desta época. São ao todo quatro títulos: da polícia de higiene e saúde; da polícia de costumes, segurança e ordem pública; do funcionamento do comércio e da indústria e do transporte de passageiros, além de uma parte dedicada às infrações e penalidades.

A partir de então, provavelmente em decorrência da aplicação indiscriminada dos modelos, perdeu-se muito da riqueza e peculiaridade dos códigos de posturas. Estes, que deveriam refletir a realidade local e os costumes das cidades, como

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nas Ordenações Manuelinas, passaram a expressar muito mais um princípio homogeneizador, com raízes num ideal de cidade e vida urbana, se impondo sobre a tradição local.

Como explicar, por exemplo, que cidades tão distintas e distantes entre si, como Bento Gonçalves-RS, Manaus-AM e Maricá-RJ, Uberlândia-MG e Cuiabá-MT, compartilhem, na época, da mesma preocupação em relação aos animais, ao ponto de seus códigos de posturas (respectivamente de 1969, 1967, 1985, 1967

e 1967) apresentarem rigorosamente a mesma redação de artigo que proíbe

“expressamente”: “I - criar abelhas nos locais de maior concentração urbana; II - criar galinhas nos porões e no interior das habitações; III - criar pombos nos forros das casas de residências.” Não é possível que do Oiapoque ao Chuí, fosse esta uma “cláusula pétrea” das posturas municipais.

A preocupação com formigueiros é outra postura típica da década de sessenta. A maioria dos códigos do período dedicam toda uma seção que trata da extinção de insetos nocivos, composta por três artigos, todos tratando de formigueiros. Era o tempo do slogan “ou o Brasil acaba com as saúvas ou as saúvas acabam com o Brasil.” Sinal dos tempos: hoje o vilão é o Aedes Ægipt.

O cenário político da época também é desfavorável aos Municípios, despojados de suas atribuições e recursos pelo centralismo tecnocrático dos governos que sucederam o golpe de 1964. Desde então, as posturas municipais caem num certo ostracismo para retomarem fôlego com a Constituição de 1988 que eleva o Município à alçada de ente federativo. Neste período, contudo, as posturas cairão num processo de fragmentação que, tendo iniciado com a criação dos códigos de obras, será reforçado pela política nacional de meio ambiente e vigilância sanitária.

FRAGMENTAÇÃO DAS POSTURAS: SUS E SISNAMA

As posturas clássicas dedicavam amplo espaço para regras de higiene e salubridade, fosse nos logradouros, nas habitações ou no comércio. O papel da União, até 1930, na área de saúde, limitou-se a ações de controle de epidemias urbanas, algumas endemias e a vigilância sanitária dos portos e embarcações. A partir do governo Vargas, as presença do Estado no setor foi aumentando e, como atesta Maria Bernadete Eduardo, os serviços de vigilância sanitária sofrem verdadeira reestruturação, amparados, de um lado pelo desenvolvimento da bacteriologia e de outro, pelo planejamento centralizado.

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Com a criação do Sistema Único de Saúde, as relações entre União, Estado e Municípios, são redefinidas pela Lei Orgânica da Saúde, n o 8.080, de 19 de setembro de 1990. O artigo 15 da LOS estabelece as competências e atribuições comuns da União, Estados e dos Municípios, entre as quais convém dar destaque aos incisos XVI - “elaborar normas técnico-científicas de promoção, proteção e recuperação da saúde”, e XX - “definir instâncias e mecanismos de controle e fiscalização inerentes ao poder de polícia sanitária”.

Apesar da elaboração de normas constar das atribuições gerais, alguns autores entendem que a LOS reserva aos Municípios “suplementar a legislação federal e estadual, no tocante à aplicação e execução das ações e serviços de vigilância sanitária” e atuar muito mais como executor dessas ações. (CARVALHO & SANTOS, 1992).

Sem entrar na discussão de competências, já que esta visão da função normatizadora é questionável, convém admitir que, mesmo o Município podendo criar suas próprias normas de vigilância sanitária, alguns assuntos dependerão de pesquisas e fundamentação técnico-científica e esta matéria-prima não está distribuída harmonicamente no território nacional. Daí a importância da União na normatização geral e dos Estados na normatização exaustiva.

Hoje, observa-se um processo acelerado de municipalização das ações de vigilância sanitária, coordenado pelos Governos Estaduais. Em Santa Catarina, por exemplo, segundo dados da Secretaria de Saúde, 123 Municípios estão habilitados em gestão plena da atenção básica ampliada e 17 em gestão plena do sistema municipal, o que significa dizer que estas Prefeituras deverão assumir a execução das ações básicas de vigilância sanitária, de acordo com a legislação em vigor e a normatização da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.

O serviço de vigilância sanitária abre uma nova frente de fiscalização dentro do governo municipal e algumas colisões são inevitáveis. As normas sanitárias são rebatidas em nível local, suplantando as posturas de higiene vigentes que não conseguiram acompanhar o ritmo do desenvolvimento técnico-científico da área da saúde. Como um trabalho de consolidação da legislação não é feito, as antigas posturas de higiene nem sempre são revogadas. Esta coexistência de posturas de higiene e as normas de vigilância sanitária, é apenas a ponta do iceberg, já que subentende várias outras sobreposições como aquelas entre instrumentos normativos, penalidades, etapas processuais, que serão comentadas mais adiante.

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O Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, embora um pouco menos eficiente que o SUS em sua estruturação enquanto sistema, também promoverá algumas sobreposições e recortes nas posturas. O meio ambiente, enquanto tema e matéria de legislação é bastante recente. O Código de Posturas e Obras de Curitiba-PR, de 1953, não contém um capítulo específico sobre o meio ambiente e as referências são bastante escassas. Nas condições gerais relativas às construções existe uma secção sobre esgotos, algumas posturas sobre condições de funcionamento de fábricas e grandes indústrias, arborização de logradouros, capítulos inteiros destinados aos aspectos paisagísticos e panorâmicos da cidade e à exploração de substâncias minerais do solo e sub-solo. O Código de Posturas de Brusque-SC, de 1964, já contém capítulos específicos sobre meio ambiente, tratando de florestas, caça e pesca, das águas e rios.

A Lei Federal 6.938 que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente criou o SISNAMA que, assim como o SUS, depende da comunicação e integração entre os subsistemas que o integram. A mesma lei determina que:

os órgãos ou entidades estaduais serão responsáveis pela execução de

programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental e; os órgãos ou entidades municipais serão responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas áreas de jurisdição.

Se observarmos os Códigos de Posturas vigentes, veremos que muitos já tratavam da polícia de atividades poluidoras, em especial aquelas relacionadas com os estabelecimentos industriais, antes mesmo da criação do SISNAMA, como os seguintes exemplos:

“É expressamente proibida a instalação, dentro do perímetro urbano da cidade e povoações, de indústrias que, pela sua natureza dos produtos, pelas matérias primas utilizadas, pelos combustíveis empregados ou por qualquer outro motivo possa prejudicar a saúde pública.” (Cuiabá-MT, 1967, art. 30)

“Para impedir ou reduzir a poluição do meio ambiente, o Município promoverá medidas para preservar o estado de salubridade do ar, evitar ruídos e sons excessivos e a contaminação das águas.” (Porto Alegre, 1975, art. 73)

“Para verificar o cumprimento das normas relativas à preservação do meio ambiente, a Prefeitura, a qualquer tempo, poderá inspecionar os estabelecimentos, as máquinas, os motores e equipamentos, determinando as

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modificações que forem julgadas necessárias e estabelecendo instruções para o

seu funcionamento.” (Belém-PA, 1977, art. 57)

É importante frisar que os mesmos Códigos de Posturas que já estabeleciam medidas disciplinadoras de controle do meio ambiente, também definiam os instrumentos da ação fiscal (auto de infração, sanções, medidas preventivas, etc.) e o processo administrativo decorrente.

A área de meio ambiente também vem promovendo, assim como a vigilância sanitária, um processo de municipalização das ações de licenciamento e fiscalização. Na Bahia, por exemplo, foi criado o programa de Gestão Integrada e Responsabilidade Ambiental, “que reúne num único dispositivo legal todos os instrumentos de autocontrole ambiental”. Os Municípios, para efetuar o licenciamento ambiental, precisam ser habilitados pelo Centro de Recursos Ambientais do Estado. (Portal SEIA, 2003) Contudo, já constava do Código de Posturas de Feira de Santana, em 1967 (e da maioria dos Municípios), que “nenhum estabelecimento comercial ou industrial poderá funcionar no Município sem prévia licença da Prefeitura”.

Ou seja, no processo de municipalização que se observa na área da vigilância sanitária e do controle ambiental, simplesmente ignorou-se as posturas municipais. Aliás, tanto as normas sanitárias, na forma em que são criadas e aplicadas no SUS, quanto à legislação ambiental, como tratada no SISNAMA, não constituem posturas, pois não são definidas a partir de uma perspectiva local.

Aí está o cerne da questão: tanto o SUS quanto o SISNAMA foram concebidos a partir de um conceito de sistema em que a dimensão regional e local (incluindo interesses, aspirações, vocações e políticas) submete-se a valores universais, construídos no desenvolvimento de algumas áreas do conhecimento científico. No caso da saúde, estes valores são até mais evidentes, devido à influência da Organização Mundial de Saúde na definição de alguns padrões e indicadores praticados por várias Prefeituras. A discussão universal versus local, científico versus tradicional está subjacente nas contradições dos sistemas e impõe o desafio da transdisciplinaridade, termo ainda mais difícil de praticar do que falar.

Este processo, um tipo de fragmentação das posturas, colocará em crise a fiscalização e o licenciamento em nível municipal. De um lado, as posturas, muitas vezes elaboradas sem o devido respaldo técnico-científico, desatualizadas, executadas por fiscais leigos. De outro, normas universais, atualizadas, executadas por técnicos especializados, solidários a um sistema que, muitas vezes, ignora a autonomia municipal.

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CRISE: SOLIDARIEDADE INTRADISCIPLINAR

Em 2002, o IBAM realizou um diagnóstico da fiscalização na Prefeitura de Blumenau-SC, com vistas à formulação de diretrizes e planejamento de ações integradas. A partir de entrevistas com servidores de várias unidades administrativas, análise de legislação e instrumentos normativos, o diagnóstico apontou para um cenário de grande desarticulação, que não é exclusivo do Município em questão.

Esta desarticulação é, em parte, fruto da pulverização da função fiscal entre várias áreas da administração, segundo processos semelhantes ao de implantação do SUS e do SISNAMA. Nestes casos, as normas de caráter local, as posturas, não somente foram substituídas por uma legislação que vem da União e dos Estados, mas também os instrumentos e processos administrativos relacionados diferem-se de setor para setor, segundo o modelo adotado pelo processo de municipalização.

As divergências entre os setores da fiscalização municipal vão desde às competências de cada um sobre determinado tema até mesmo aos valores de multas e prazos praticados, gerando uma barafunda legal que confunde o cidadão e não contribui para a eficiência da prática fiscal. Nestas divergências, o ponto crucial da crise das posturas municipais é a existência de uma espécie de solidariedade temática, ou seja, a vigilância sanitária municipal é mais solidária (e articulada) com a vigilância sanitária estadual e federal do que com outros setores da própria Prefeitura.

Situação semelhante já ocorre na área de meio ambiente e de trânsito, esta apoiada no Sistema Nacional de Trânsito, criado no Código de Trânsito Brasileiro. Deverá ocorrer na área de segurança, com as guardas municipais, no Sistema Único de Segurança Pública - SUSP. Até mesmo os cadastros técnicos municipais poderão não escapar desta sanha padronizadora e sistematizadora que, ao contrário de criar o ambiente favorável à complexidade, às diferenças, à trans e à multidisciplinaridade, corrobora para o isolamento e a fragmentação, perseguindo um paradigma científico superado.

O próprio Governo Federal também vivencia os problemas do sectarismo temático, quando se observa que o SUS não se articula com o SISNAMA, que a Previdência não se articula com os sistemas de nascidos vivos ou de mortalidade do SUS, que o Sistema Nacional de Trânsito não se articulará com o SUSP e por

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aí vai. Separar sempre foi mais fácil do que juntar, por isso a física se utilizou das condições normais de temperatura e pressão - CNTP, um ambiente fictício que favorece à experimentação mas não garante sucesso na prática.

Os sistemas nacionais vêm comprovando que é mais fácil articular de modo intradisciplinar, através das esferas de governo do que dentro do mesmo nível de governo, já que as sobreposições, sombreamentos e lacunas entre os temas podem ser verificados também nos governos estadual e federal.

aí vai. Separar sempre foi mais fácil do que juntar, por isso a física se utilizou

Esquema das relações verticalizadas dos sistemas nacionais, através dos níveis governamentais.

O isolamento temático dos sistemas nacionais resulta também de dificuldades que ocorrem no mesmo nível governamental, no entendimento que o sistema já chega pronto nos Municípios, sem necessidade de adaptações. Alguns Códigos Sanitários e Ambientais municipais são simples cópias da legislação estadual. Trazem, no bojo, processos e instrumentos que precisavam ser revistos em nível local, mas não o são. Há casos em que os prazos de recursos de multas são definidos levando em consideração deslocamentos à capital do estado, coisa que no código local não seria necessário.

Uma comparação entre as leis do poder de polícia em Blumenau-SC revelou divergências de conceito, processos e prazos decorrentes, em geral, do rebatimento automático da legislação estadual e federal ou mesmo da falta de

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diálogo entre setores da administração, conforme pode-se observar na tabela seguinte:

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Quadro comparativo de assuntos e legislação de Blumenau-SC.

   

ASSUNTO

 

LEGISLAÇÃO

   

POSTURAS

OBRAS

SAÚDE

MEIO AMBIENTE

LICENÇA

estabelecimentos em geral, barracas, bancas, ocupação e comércio em logradouros

obras e habite-se,

estabelecimentos e edificações de interesse para a saúde.

LP - licença prévia, LI - licença de instalação, LO - licença de operação.

 

VISTORIAS

verificação prévia das condições do estabelecimento

verificação prévia das condições da edificação

por ocasião da abertura do negócio e renovação de alvará

verificação prévia para instalação, operação e renovação de licença

MEIO AMBIENTE

regula exploração de pedreiras, olarias saibreiras, queimadas, cortes de árvores, ruídos, fabricação e transporte de explosivos, etc.

remete ao órgão ambiental, o licenciamento de obras ou instalações potencialmente causadoras de impactos

controle de mananciais e regula a contaminação de águas, flora e fauna, poluição do solo, aérea e sonora.

institui a política municipal de meio ambiente, incluindo instrumentos, fundo, parâmetros e padrões, zoneamento, fiscalização, etc.

SEQÜÊNCIA DOS

1. notificação preliminar

1. notificação preliminar

1. auto de infração

1. notificação preliminar

INSTRUMENTOS

2. auto de infração

2. auto de infração

2. auto de intimação

2. termo de

FISCAIS

3. auto de apreensão

3. notificação de interdição ou auto de embargo

3. auto de imposição de penalidade

interdição ou de embargo

PRAZOS DE REGULARIZAÇÃO E DE DEFESA

30 e 5 dias

conforme o caso

5 dias

60 e 10 dias

   

Fontes: Lei Municipal 205 de 17/12/1998 , Lei Complementar n° 144, de 26 de março de 1997 (Código de Posturas), Lei Complementar n° 146, de 19 de dezembro de 1997 (Código de Obras), Lei Complementar nº 84, de 09 de junho de 1995 (Código de Saúde).

A questão não é simplesmente criticar os sistemas verticais, de abrangência nacional, mas de reconhecer a inexistência de um sistema horizontal, contextualizado ao nível de governo. A facilidade de articulação segundo tema não pode inibir a necessidade de se integrar políticas e setores da administração. Neste aspecto, o caso do licenciamento é emblemático. Mecanismo típico da organização espacial dos burgos medievais, o licenciamento tinha (e ainda tem) por finalidade regular a localização de atividades ruidosas ou poluidoras: um assunto típico de posturas.

Tanto SUS quanto o SISNAMA têm critérios próprios de licenciamento, que colidem com o procedimento tradicional, definido nos Códigos de Posturas, com o reforço (equivocado) de Códigos Tributários Municipais. Com o processo de municipalização da vigilância sanitária e do licenciamento ambiental, este cenário

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tende a gerar situações extremamente embaraçosas do ponto de vista prático e no relacionamento com a população. Dependendo do tipo de atividade, o empreendimento poderá exigir até oito licenças distintas, apenas em nível municipal.

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No caso de se implantar uma fábrica de massas alimentícias, interessado deverá:

por exemplo, o

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ter o projeto aprovado pelo setor que aplica a legislação urbanística e o

2)

código de obras, resultando na licença de obras; como se trata de atividade que gera impactos no meio ambiente, deverá submeter-se ao licenciamento prévio do órgão ambiental e obter a respectiva licença de implantação;

3) para atestar a conclusão da obra, deverá obter o habite-se, uma espécie de licença que, no caso de estabelecimentos, condiciona a licença de funcionamento;

4)

neste momento também deverá ser obter a licença de operação, a ser concedida pelo órgão ambiental;

5) como se trata do fabrico de gêneros alimentícios, deverá ainda submeter-se à vigilância sanitária e obter a respectiva licença;

6)

para concluir toda a ladainha, para funcionar, o estabelecimento deverá obter o alvará de localização e funcionamento, em geral, definido nas posturas.

Esta situação esdrúxula, deriva do rebatimento indiscriminado de procedimentos estaduais e federais, sem o devido cuidado de menos adaptá-los à estrutura administrativa local. Uma análise cuidadosa dos procedimentos de licenciamento na vigilância sanitária e no controle ambiental permitirá identificar o mesmo princípio, apenas alterado segundo especificidades temáticas:

   
 

Licenciamento

Licenciamento

Posturas de

 

Sanitário

Ambiental

Licenciamento

Nível 1

 

LP

Aprovação de projeto

 

concepção

Análise do projeto

Licença Prévia

arquitetônico

Nível 2

     

conclusão de

obra

Vistorias

LI

Licença de Instalação

Conclusão de obra

Habite-se

Nível 3

 

LO

Licença de Localização e

funcionamento

Licença Sanitária

Licença de Operação

Funcionamento

   

Apesar de procedimentos similares, os licenciamentos sanitário e ambiental não trabalham todo o universo de estabelecimentos num Município. Ambos dedicam- se a um subconjunto de atividades de interesse intradisciplinar. O alvará sanitário será exigido para “todo local ou estabelecimento privado que desenvolva atividade de saúde ou de interesse à saúde” (Código Sanitário do Espírito Santo, Lei 6066 dez/1999), ou seja, que se destinem à prestação de serviços de saúde ou comercialização, estocagem e fabrico de gêneros alimentícios e produtos farmacêuticos, por exemplo. Também o licenciamento ambiental restringe-se às atividades econômicas que possam, efetiva ou potencialmente, afetar o meio

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ambiente. Desse modo, alguns (e não são poucos) estabelecimentos ainda estarão sob o exclusivo domínio das posturas.

Convém lembrar que do outro lado do licenciamento encontra-se o “requerente”, o “interessado” ou simplesmente, o cidadão que deseja apenas abrir o seu negócio e se vê num labirinto burocrático de idas-e-vindas, exigências, taxas, requerimentos e prazos. Não é à toa que o SEBRAE, preocupado com o desenvolvimento da micro e pequena empresa, vem implementando esforços junto aos governos para a simplificação do licenciamento. O próprio IBAM esteve recentemente em parceria com o SEBRAE para ajudar a desembaralhar o fio desta meada.

No nível do cidadão, não há especificidade temática que se justifique. Não é a vigilância sanitária, o controle ambiental ou as posturas que cria normas e exigências de licenciamento: é a Prefeitura. No nível do cidadão só existe o Governo e o mais próximo dele é o Municipal. É difícil explicar que, para se abrir uma fábrica de doces em compota, o “interessado” deverá obter até seis licenças, só em nível municipal!!

RENOVAÇÃO: UM SISTEMA MUNICIPAL

Atualmente o poder de polícia municipal está fragmentado segundo disciplinas, temas e diferentes abordagens. Em conseqüência disso, a fiscalização é atividade dispersa, heterogênea e eventual. Já o licenciamento tornou-se burocrático, complexo e lento, muitas vezes restrito aos interesses tributários, injustificadamente. A criação de um sistema, em nível local, seria a estratégia para harmonizar e integrar ações e processos, superando as paredes temáticas e institucionais. Entende-se, neste caso, por sistema um todo devidamente identificado e integrado por partes que guardam atributos específicos e propriedades de conexão. As relações entre estas partes são vitais para o funcionamento do todo.

As lacunas e sobreposições que hoje existem no poder de polícia são, em parte, decorrentes da ausência de articulação entre unidades, que nem podem ser classificadas como partes de um todo, já que atuam de modo independente, respaldadas por uma solidariedade técnica mais forte que a dimensão local. A criação de um sistema municipal de fiscalização e licenciamento é uma alternativa mais viável do que a unificação da fiscalização, defendida por alguns, já que são preservadas as especificidades dos temas e os vínculos administrativos.

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Sabe-se, contudo, que um sistema não surge de uma simples “canetada” ou, até mesmo, da força de vontade política em implementá-lo. Para que as partes funcionem harmonicamente e conectadas, o sistema precisa se auto-organizar, ou seja, que as partes criem seus próprios mecanismos, programas e regras, com base nas propriedades e relações. Não apenas isso, mas que as próprias conexões (e seus respectivos atributos e intensidades) também se estabeleçam a partir da noção de todo. E aqui vai a crítica: estes princípios de organização não inspiraram a criação do SUS, SISNAMA, SUSP e outros “sistemas”; logo, as partes, (União, Estados e Municípios) apesar de terem atribuições bem definidas, não se integram harmonicamente. A idéia do todo precede a do sistema.

Em primeiro lugar, um sistema municipal de fiscalização e licenciamento depende da visibilidade entre as partes. É necessário que a vigilância sanitária, controle ambiental, controle urbanístico e outras unidades detentoras do poder de polícia dialoguem entre si, buscando não a discussão dos temas, mas do processo em nível local. Deve-se buscar o entendimento que, mesmo integradas a sistemas nacionais, as normas devem ser trabalhadas dentro de cada Prefeitura e de cada unidade administrativa. A noção de todo está agora relacionada ao governo e não ao tema.

O sistema teria uma coordenação (ou gerência), que apesar de estar vinculada aos propósitos do governo, não deve ser estranha ao próprio sistema, isto é, se o sistema se auto-organiza, sua coordenação deve emergir dos próprios mecanismos que o faz funcionar. Trata-se de um processo de concepção coletiva, a partir de reuniões regulares entre representantes das diversas unidades envolvidas fiscalizações. A estratégia inicial para reunir este colegiado pode ser a discussão em torno de critérios de produtividade, plano de cargos e carreiras e de um programa de reciclagem e capacitação, por exemplo.

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Diagrama representando o Sistema Municipal de Fiscalização e Licenciamento. No fundo, no fundo, um sistema de

Diagrama representando o Sistema Municipal de Fiscalização e Licenciamento. No fundo, no fundo, um sistema de posturas municipais integradas aos sistemas nacionais.

O

sistema

municipal

vai

impor

também a revisão do macroprocesso de

licenciamento, já que este desencadeia várias ações que envolvem servidores

investidos do poder de polícia: análise do requerimento e documentação,

vistorias, fiscalização e o monitoramento.

Apesar

do

vínculo evidente,

fiscalização e licenciamento nem sempre são funções de uma mesma unidade administrativa e, muitas vezes, não são atribuições de um mesmo cargo, porém estão vinculados e muitos dos problemas da fiscalização têm origem no licenciamento.

Nas Prefeituras existe uma tendência a licenciar muito mais do que fiscalizar. Em primeiro lugar porque o licenciamento surge da iniciativa e necessidade do cidadão em exercer uma atividade ou abrir determinado negócio e, para tanto, busca a Prefeitura. Apesar das reclamações que originam do excesso de burocracia ou morosidade do processo, uma vez outorgada a licença, o processo finda. Como aplicar multas, interditar atividades é muito mais desgastante para o Poder Público do que impor exigências num processo de licenciamento ou mesmo rejeitá-lo, a fiscalização acaba não sendo exercida de modo sistemático e rotineiro.

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Por outro lado, a prática em torno das taxas do poder de polícia também é controversa. Em geral, são instituídas enquanto fonte de receita e, por definição, deveriam apenas cobrir o custo de um serviço prestado. Códigos Tributários não definem o valor da taxa de licenciamento segundo a área do estabelecimento? Se a taxa é um tributo contraprestacional, por que uma agência bancária pagaria uma taxa de licenciamento (e talvez de renovação de licença) maior que uma ourivesaria?

Repensar o macroprocesso de licenciamento a partir da criação de um sistema municipal significa repensar a complexidade das ações do poder de polícia. Neste caso, tanto o SUS como o SISNAMA tem muito a ensinar às Prefeituras, já que tanto a vigilância sanitária quanto o controle ambiental trabalham há algum tempo diferenciando as ações conforme a complexidade do processo, potencial de risco, abrangência e intensidade de impactos. Neste caso, a criação de um Regulamento Geral, que estabeleça critérios de classificação de atividades e estabelecimentos, articulando as leis ambientais, sanitárias e de uso do solo e redefinindo o trâmite do processo, segundo as várias instâncias de análise, seria uma interessante alternativa.

Esta orientação modificou profundamente os trabalhos de IBAM destinados à revisão dos códigos de posturas. A proposta apresentada em Mogi das Cruzes- SP e Colombo-PR, visa a criação de uma única norma que trata de todos os estabelecimentos, de modo geral: a Lei de Licenciamento e Fiscalização de Atividades Econômicas. Isso permitiria desenhar diferentes níveis de complexidade nos processos de licenciamento e na fiscalização. Dependendo de sua classificação, alguns estabelecimentos podem ter sua licença condicionada às exigências de uma, duas, três ou mais unidades administrativas. Porém, a licença municipal tem de ser única, preferencialmente.

Trata-se de uma retomada do espírito que norteou a criação das antigas posturas: a valorização da dimensão local na aplicação das normas de polícia. Esta diretriz não implica em negar os sistemas nacionais, mas relativizá-los geograficamente, valorizando as interações em nível local. Ao invés de investir no desenvolvimento do tema, investir na relação entre temas.

Houve um momento

em que para desenvolver o conhecimento foi preciso

separar as coisas, hoje é necessário juntar tudo de novo. Mudar é uma questão de posturas.

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BIBLIOGRAFIA

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