FUNDAO OSWALDO CRUZ

ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA

PS-GRADUAO EM SADE PBLICA

Tese apresentada para titulao de Doutorado

O CURSO DA GUA NA HISTRIA: SIMBOLOGIA, MORALIDADE E A GESTO DE RECURSOS HDRICOS

Por: Elmo Rodrigues da Silva

Orientador: Fermin Roland Schramm

Setembro de 1998

AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer: Fundao Oswaldo Cruz que me acolheu e tornou possvel a viabilizao do presente trabalho, concedendo os recursos materiais necessrios; ao Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) pela bolsa de estudos e Universidade do Estado do Rio de Janeiro, a qual concedeu-me o licenciamento para a realizao do doutoramento. Reconheo e sou grato ao apoio dos professores e funcionrios do Departamento de Engenharia Sanitria e do Meio Ambiente dessa instituio, de que sou membro do corpo docente.

Sou muito grato aos funcionrios e professores da Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), e aos companheiros de doutorado pelas discusses e trabalhos conjuntos realizados durante o curso.

Agradeo, particularmente, ao Prof. Fermin Roland Schramm pela orientao e conselhos preciosos que me foram concedidos durante todo o processo de construo da tese.

Especialmente, sou muito grato Dr. Helena Amaral da Fontoura pelas sugestes e apoio durante a fase de concluso desse trabalho.

Ao conselheiro e amigo Professor Breno Marcondes Silva (in memoriam), pela sabedoria e luta dedicada s causas ambientalistas.

Ao Paulo Blank, pelo apoio teraputico e compartilhamento da ansiedade de doutorando.

Patrcia Ford, pelos ensinamentos de ingls.

A todos meus amigos prximos, pela pacincia em me escutar, dividindo as angstias e alegrias de nossas vidas.

Aos meus irmos, cunhados e sobrinhos, minh irm Elcy, pelo carinho e conforto nessa difcil passagem. minha me Maria do Carmo e meu pai Paulo (in

memoriam), por todo amor, dedicao e esforos a ns proporcionados. minha sogra Nilca, conselheira e amiga das horas de dificuldades, e a toda sua famlia, que tambm me considero parte.

Ana, minha companheira e amiga, pela ateno, amor e carinho compartilhados durante todos esses anos, e ao meu pequeno e querido filho Guilherme. Dedico a vocs esse trabalho, o qual foi realizado no momento, sem dvida, mais delicado de minha vida.

rio no precisa ser nosso; a gua no precisa ser nossa. A gua annima conhece todos os meus segredos. E a mesma lembrana jorra de cada fonte. Gaston Bachelard (Leau et les rves. Essai sur limagination de la matire)

Penetra o tempo a gua em movimento desde os mananciais subterrneos s nuvens inclinadas pelo vento. Nos longos cus, de esperas e de enganos, a gua da memria vara o tempo em minutos, em meses, em mil anos. E permanece intemporal o rio, lanando ao tempo o eterno desafio. Luciano Maia (Jaguaribe - memria das guas)

RESUMO

Esse trabalho consiste em uma reflexo sobre a problemtica atual da gua em termos de sua gesto, identificando os possveis interesses e valores conflitantes subjacentes a tal gesto. Para lograr tal objetivo, buscamos compreender as formas de relacionamento homem/natureza, em particular com a gua, atravs de uma contextualizao histrica. Desde a Antigidade, essencial para a existncia da vida, a gua foi revestida de forte contedo simblico, presente nos mitos e lendas de diversas culturas. Do mundo antigo e sacralizado, desembocamos no mundo moderno, secularizado e pluralista, baseado na

cientificidade e no tecnicismo. Contudo, a gua foi, e continua sendo, geradora de mitos, crenas e doenas, fonte de energia e abastecimento, meio de transporte, opo de lazer e alimento. Ao final do Sculo XIX, nos primrdios da institucionalizao da Sade Pblica, o paradigma higienista contribuiu para a reformulao dos planos urbansticos em vrias cidades, atravs da abertura de vias, canais, redes de abastecimento de gua e esgoto, com conseqente aumento da poluio hdrica, decorrente da crescente urbanizao e industrializao. Ao final deste sculo, o Brasil, como diversos outros pases, enfrenta o dilema de ter que se desenvolver e, simultaneamente, preservar o meio ambiente. A gua, por ser um bem de uso difuso e pblico, serve como bom exemplo desse impasse e, ao tornar-se um recurso dotado de valor econmico, passa a ser um gerador potencial de conflitos entre diversos usurios. Neste caso, a mediao do Estado torna-se necessria por meio de polticas que assegurem a sua distributividade de maneira eqitativa. Com a atual Lei 9.433/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, surge uma oportunidade no pas para conhecer e melhor gerir tais recursos em seus usos atuais e futuros, evitando-se uma possvel escassez ou degradao generalizada dos mananciais.

PALAVRAS-CHAVE: Recursos Hdricos; Conservao de Recursos Naturais: Histria; Meio Ambiente; tica.

ABSTRACT

This work reflects upon

the present issue about water as related to its

management, identifying the possible interests and conflicting values related to its administration. In order to reach this objective, we are seeking to understand the relationship man to nature, especially with water, by means of a historical context. Since ancient times, essential for the existence of life, water received a strong symbolic content present in the myths and legends of various cultures. From the ancient and sacred world, we enter into the modern world, secularized and pluralist, based on science and technicality. However, water was, and continues to be the generator of myths, beliefs and sicknesses, a source of energy and supply, a means of transport, an option for leisure and food. At the end of the 19th century, when public health was first institutionalized the hygienist model contributed to the reform of urban plans in various cities, through the opening of waterways, channels,

networks for water and sewer services, with, as a consequence, an increase in water pollution, as a result of growing urbanization and industrialization. At the end of this century, Brazil, like various other countries, is facing the dilemma of having to develop and simultaneously preserve the environment. Water, because it is a diffuse and public property, serves as a good example of this impasse and being a resource with economic value, turns out to be a potential source of conflicts of interest among various users. In this case, the interference of public powers is necessary through policies that guarantee its distribution on an equal base. With the present Law 9.433/97 which created the National Policy of Water Resources, an opportunity for the country to know and use these resources better, now and in the future, has appeared, thus avoiding a possible shortage or general degeneration of water resources.

KEY-WORDS: Water Resources; Conservation of Natural Resources - History; Environment; Ethics

Sumrio
APRESENTAO INTRODUO CAPTULO I: UM PERCURSO NA HISTRIA ATRAVS DA GUA 9 11 18

I.1 A SIMBOLOGIA DA GUA 18 I.2 A TECNOLOGIA HIDRULICA E A GESTO HDRICA 26 I.2.1 NA ANTIGIDADE: A GUA SACRALIZADA 26 I.2.2 NA IDADE MDIA : O DESAFIO DA GUA E AS GRANDES EPIDEMIAS 31 I.2.3 NO RENASCIMENTO EUROPEU : A GUA DOMINADA PELA TECNOCINCIA 34 I.3 AS M UDANAS NOS CONCEITOS DO PROCESSO SADE-DOENA: A INSTITUCIONALIZAO DA SADE PBLICA 38 CAPTULO II: A GUA E A BUSCA DO CONTROLE SANITRIO NO BRASIL II.1 O PERODO COLONIAL: A GUA NO CONTROLADA II.2 O FIM DO IMPRIO E A 1. REPBLICA: O INCIO DAS ORGANIZAES INSTITUCIONAIS - A POLCIA SANITRIA II.3 O NACIONALISMO : M UDANAS INSTITUCIONAIS NA SADE E A CODIFICAO DA GUA II.4 O INCIO DO PLANEJAMENTO ESTATAL: A GUA E O APROVEITAMENTO REGIONAL DE BACIAS HIDROGRFICAS II.5 O DESENVOLVIMENTISMO : A GUA E AS EMPRESAS DE ECONOMIA M ISTA II.6 O REGIME M ILITAR: A GUA INTEGRADA E O CONTROLE AMBIENTAL II.7 DA DCADA DE OITENTA FASE ATUAL: A CRISE DA GUA E AS NOVAS PROPOSTAS DE GESTO CAPTULO III: A ATUAL PROPOSTA DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS III.1 U M BREVE P ERFIL SANITRIO DO PAS III.1.1 ASPECTOS GERAIS DO SANEAMENTO BSICO III.1.2 ASPECTOS GERAIS SOBRE RECURSOS HDRICOS E P ROBLEMAS DE POLUIO III.2 A CRISE DA GESTO HDRICA NO BRASIL III.3 A B ASE DA GESTO DE RECURSOS HDRICOS III.3.1 A GESTO DE RECURSOS HDRICOS NO CONTEXTO DA GESTO AMBIENTAL III.3.2 O P ROCESSO EVOLUTIVO DOS MODELOS DE GESTO DA GUA III.3.3 OS MODELOS DE GESTO HDRICA EM ALGUNS PASES III.3.4 UMA BREVE DESCRIO DO SISTEMA FRANCS DE GESTO III.3.5 A P ROPOSTA BRASILEIRA DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS 46 48 50 58 61 64 67 73 80 83 83 91 98 103 103 109 121 127 133

CAPTULO IV: O DEBATE TICO E OS CONFLITOS RELATIVOS GESTO HDRICA 139 IV.1 O POSICIONAMENTO TICO ACERCA DA QUESTO AMBIENTAL 141 IV.2 ALGUNS CONFLITOS DE INTERESSES E VALORES IDENTIFICADOS NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS 151 CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 167 179

ndice de Tabelas
TABELA 1 - ESTIMATIVA DA DISPONIBILIDADE HDRICA POR REGIO DO PLANETA ...................................................79 TABELA 2 - DEMOGRAFIA DO BRASIL (1980/1991).............................................................................................................85 TABELA 3 - POPULAO BRASILEIRA ATENDIDA COM SERVIOS DE A BASTECIMENTO ...............................................86 DE GUA, SISTEMA DE ESGOTOS E COLETA DE LIXO .........................................................................................................86 TABELA 4 - DISTRIBUIO DOS DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES, POR GRANDES REGIES, SEGUNDO ALGUMAS CARACTERSTICAS E SITUAO DO DOMICLIO .......................................................................................87 TABELA 5 - CASOS DE BITOS POR DOENAS DE VEICULAO HDRICA NO BRASIL - 1981/1989............................89 TABELA 6 - POTENCIAL HDRICO DE SUPERFCIE NOS ESTADOS DO BRASIL ..................................................................93 TABELA 7 -ESTIMATIVAS DA CARGA POTENCIAL DE M ATRIA ORGNICA PRESENTE NOS RECURSOS HDRICOS DO BRASIL - 1988 (% DAS EMISSES TOTAIS)..................................................................................................................95 TABELA 8 - SNTESE DOS PRINCIPAIS PROBLEMAS REGIONAIS RELACIONADOS AOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL...............................................................................................................................................................................97 TABELA 9 - SNTESE SOBRE OS SISTEMAS DE GESTO DA GUA NA EUROPA ............................................................ 126 TABELA 10 - SNTESE SOBRE OS SISTEMAS DE GESTO DA GUA NA AMRICA LATINA ......................................... 127 TABELA 11 - INSTRUMENTOS PARA GESTO DA DEMANDA DE RECURSOS HDRICOS................................................ 152

ndice de Figuras, Quadros e Anexos

FIGURA 1 - PRINCIPAIS USOS DO SOLO E POSSVEIS INTERFERNCIAS NOS RECURSOS HDRICOS ...............................................................................................................................ERROR!MARCADOR NO DEFINIDO . FIGURA 2 - ESQUEMA DAS INTERAES ENTRE FATORES LIGADOS AO DESENVOLVIMENTO..................................... 108 FIGURA 3 - EVOLUO DOS M ODELOS DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS.............................................................. 111 FIGURA 4 - PLANOS DE NEGOCIAO SOCIAL ........................................................ERROR!MARCADOR NO DEFINIDO . FIGURA 5 - M ATRIZ DE GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HDRICOS ........................................................................... 119 FIGURA 6 - ESTRUTURA A DMINISTRATIVA NO DOMNIO DA GUA NA FRANA ERROR!MARCADOR NO DEFINIDO . FIGURA 7 - SISTEMA FRANCS DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS.ERROR!MARCADOR NO DEFINIDO . FIGURA 8 - ORGANOGRAMA DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS......................................................... 137 QUADRO 1-O S DIVERSOS POSICIONAMENTOS RELATIVOS AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ........................ 149 ANEXO 1 - LEI N 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997...................................................................................................... 191 ANEXO 2 - U SOS DIVERSOS DA GUA.............................................................................................................................. 201

APRESENTAO

Gostaria de justificar o meu interesse em desenvolver o tema proposto, o qual foi resultante de minha preocupao com a problemtica hdrica a ponto de conduzir a trajetria de minha vida profissional. Assumo, neste momento, o eu sujeito/observador/ator da vivncia, a 1 pessoa do singular que se identifica, e no se neutraliza, em relao ao objeto investigado. Assim, arrisco-me a tecer algumas consideraes a respeito de minhas

motivaes, as quais se referem minha prpria memria histrica com relao poluio das guas. Vrios fatores me levaram a abandonar a profisso de engenheiro civil para me dedicar s causas ambientais, tornando-me um especialista, se assim posso dizer, em

engenharia ambiental. Talvez, um fato marcante ocorrido em minha infncia, em meados da dcada de 60, tenha sido o maior desses motivos, o qual relato a seguir.

Vivendo s margens do rio Bengalas, em Nova Friburgo, quase todas as manhs, descia sua beira para contemplar os peixes, s vezes pescava, ou dava deliciosos mergulhos em suas guas ainda claras. Sob certo impacto, em um dia de inverno, me deparei com as suas guas tingidas de vermelho, com centenas de peixes: bagres, mussuns, lambaris, cascudos, flutuando inertes ou saltando desesperados no seu leito, refletindo uma triste

imagem no espelho dgua do rio e da minha conscincia. Nas suas margens, vrias pessoas atnitas acompanhavam o cortejo mrbido da ictiofauna que anunciava o seu futuro destino: a cloaca mxima da cidade, fruto da total ausncia de preocupao, ou sensibilidade, para com a poluio.

Aqui utilizo como recurso, para melhor explicitar a minha vivncia, as palavras de Capalbo (1992):
a intencionalidade da conscincia mostra que esta sempre temporal, que est aberta ao horizonte do tempo. No ato da imaginao este nos leva ao passado e memria. O que j passou se faz lembrana do j vivido e trazido [...] como perspectiva que se ante-abre, como possibilidade futura, ou seja, o futuro no , mas pode vir a ser. Sartre se refere temporalidade da conscincia dizendo que ela uma unidade que escorrega pelas mos. O passado [...] lembrana [que] revivida na presena do presente no igual ao passado [...], pois j tem [...] uma srie de [...] experincias que vo fazer com que essa lembrana revivida seja modificada. [...]. A conscincia imaginativa, que nos d a lembrana como componente do passado, capaz de nos fazer reviv-la como passado trazido presena do presente [e] nos lana em direo aos projetos futuros (p.192-193).

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Essa experincia no passado, talvez tenha sido a minha maior justificativa para me dedicar, tanto na formao de mestrado, quanto de doutorado, questo das guas como temtica. Primeiramente, sob um ponto de vista mais especfico, a tese de mestrado abordava um estudo tcnico de alternativas sobre tratamento de efluentes, para a recuperao de um pequeno curso dgua, localizado em uma regio rural, na Suia. Agora objetivo refletir sobre o tema, atravs de um entendimento mais geral e contextualizado historicamente, sobre as origens dos problemas relacionados gua, na atualidade, bem como de suas projees futuras, ou seja, a antecipao planejada de nossa ao, por intermdio da gesto da gua, a qual passa a ser vista como alternativa para o enfrentamento dos conflitos de uso e a possvel escassez hdrica, tanto no presente quanto no futuro.

A proposta desenvolvida neste trabalho tem como base a contextualizao histrica, pois concordamos com Morin & Kern (1995) que um mnimo de conhecimento do que o conhecimento nos ensina que o mais importante a contextualizao (p.12) de nosso objeto, mesmo que no consigamos atingir integralmente o conhecimento sobre o contexto que se insere o nosso objeto de pesquisa, nem ele prprio em sua totalidade. Assim, buscamos desvendar alguns segredos da gua, atravs de um mergulho em indagaes a respeito da problemtica relao homem-natureza, podendo, muitas vezes, levar destruio daquilo que nos essencial, como a gua, elemento constituinte da maior parte de nosso organismo e fundamental para nossa existncia.

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INTRODUO

Neste trabalho, buscamos mostrar as formas como as diferentes civilizaes se relacionavam com os rios, fazendo das suas guas o espelho a refletir a sua prpria imagem. Assim, metaforicamente, procuramos desenvolver a tese como se fosse o prprio curso de um rio, em que as idias foram escoando a partir dos mananciais, as fontes primais de nossa existncia, repleta de smbolos, mitos e crenas, pelas quais os povos desenvolveram seus sistemas organizativos baseando-se na ordem natural de um mundo sacralizado.

Destacamos aqui, a viso de Herclito de feso, segundo o qual a dinmica histrica era formada por fatos e coisas, comparando-a ao movimento das guas dos rios. Para ele, na natureza tudo flua, nada persistia, nem permanecia o mesmo, tornando impossvel entrar duas vezes na mesma corrente de um rio, pois aquela gua j no seria mais a mesma; a histria jamais se repetiria.

Habitando s margens dos rios, regies costeiras e insulares, as civilizaes construram seus imprios, lanaram seus dejetos, construram portos, pontes, aquedutos; navegaram, lavaram os corpos, beberam suas guas, pescaram, contraram doenas, e no decorrer do fluxo histrico, as correntes de pensamento, tal como afluentes que avolumam os rios, trazendo novos conceitos e valores, foram modificando o prprio curso da histria. Em certos momentos de inflexes e confluncias, ou encontro de rios, os saberes e crenas da poca eram colocados em questo, ao navegar por guas desconhecidas e revolucionar seu fluxo, como por exemplo, com o advento da revoluo cientfica e, posteriormente, o surgimento da industrializao, at chegarmos s sociedades complexas atuais, as quais se deparam com dilemas e desafios, em bifurcaes, ou afluentes de rios, tendo que escolher por qual deles navegar. Tal curso da histria desemboca no oceano atual, onde o meio ambiente, e a gua, como bom exemplo, deixou de ser smbolo e torna-se elemento de possveis conflitos devido sua degradao e escassez.

Os cursos dgua que nos acompanham, a despeito de sua histria geolgica ser muito anterior presena humana na terra, sofreram alteraes e novas conformaes produzidas pelas sociedades histricas. Desta forma, o destino dos cursos dgua sempre esteve condicionado ao fluxo do prprio processo civilizatrio, com as cidades se desenvolvendo ao longo dos rios .

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Hoje, desprovidos parcialmente de seu carter sagrado, tanto a gua, como outros elementos naturais, devido escassez progressiva e usos intensivos, tornaram-se fundamentais para a base de sustentao da sociedade e de seus desafios futuros. Portanto, decises importantes devero ser tomadas num contexto mundial cada vez mais complexo, apelando-se por novas consideraes ticas para orientar as aes que sero empreendidas, levando-nos a assumir responsabilidades e compromissos com as prximas geraes. Neste sentido, diz Garcia (apud Schramm, 1996a) que, delineada por um novo quadro epistmico, surge uma nova viso de mundo, a partir da qual o conceito de natureza humana vem sendo tratado de maneira complexa, quer dizer, tal natureza pode ser vista como uma realidade dinmica, construda historicamente e socialmente em nveis organizacionais interrelacionados e inter-definveis, possibilitada pela segunda natureza humana: tcnica, lgicolingustica, mas inserida num ambiente evolutivo de vnculos naturais, que so de tipo bioecolgico constitutivos da primeira natureza, pelo menos por enquanto.

Desenvolvemos nossa trajetria procurando visualizar a intrincada construo histrica das sociedades com seus padres culturais e paradigmas vividos no tempo e no espao determinado. Chartier (1990), ao expor seu ponto de vista sobre tal construo, considera que as estruturas do mundo social no so um dado objetivo, mas so historicamente produzidas pelas prticas articuladas (polticas, sociais e discursivas) que constroem as suas figuras, a sua realidade. Na viso de Teves (1992), cada realidade social dotada de uma inteligibilidade prpria, permeando normas, interesses coletivos, valores, princpios morais, enfim, a vida coletiva dos indivduos (p.17). Portanto, a partir dessa realidade, diversas vises de mundo se apresentam e/ou se manifestam simbolicamente. Baseando-se nos valores e padres culturais caractersticos de cada poca, os seres humanos imprimem suas aes modificadoras da natureza, alterando tanto seu conceito, como a sua prpria natureza. Tal viso compartilhada por Santos (1990), quando afirma que:
A articulao entre subsistemas naturais e subsistemas histrico-sociais possibilita considerar, de um lado, que as condies do meio ambiente so utilizadas de formas diferenciadas pelas sociedades humanas em cada perodo histrico e, de outro, que a ao transformadora do homem gera uma segunda natureza humanizada (p.122).

Em todas as pocas, evidencia-se a incessante busca do ser humano por significaes a respeito de si prprio, bem como do mundo natural em seu entorno.

Inicialmente, segundo Barbosa (1994), nas sociedades ditas tradicionais, as formas de inteligibilidade do real depositada no sagrado, constitua o lugar simblico pelo qual a

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sociedade buscava seus sentidos, funcionando como garantia da estabilidade da diferenciao entre os homens. Dito de outra forma, as diversas explicaes sobre a realidade eram efetuadas por manifestaes mitopoiticas, as quais foram sendo substitudas, gradativamente, pelo conhecimento racional. Para Reale & Antiseri (1988):
O homem se acha imerso na natureza, e sem dvida, consiste numa natureza capaz e destinada a modificar a [sua] prpria natureza e a outorgar-lhe um significado. Para assegurar-se contra a instabilidade e a precariedade da existncia, o homem primeiro apelou s foras mgicas e construiu mitos que uma vez desvanecidos, tratou de substituir por outras idias que dessem segurana: a imutabilidade do ser, o progresso universal, a racionalidade inerente ao universo ou o universo regulado por leis necessrias e universais (p.452).

A partir destas consideraes iniciais, cabe-nos explicitar como foi elaborada nossa abordagem metodolgica de pesquisa. Ao incio de nosso projeto, pensvamos em tratar da gesto da gua, atravs de pesquisa emprica baseada em estudos de casos, mas abandonamos tal idia e optamos por compreender de forma ampla e

descritiva as relaes existentes entre a sociedade e a gua, procurando conhecer, desvendar tais relaes, atravs de pistas e caminhos indicirios, adotando as idias de Ginzburg (1990) 1 para realizar a nossa pesquisa. Gradativamente, fomos desenvolvendo o tema, procurando os aportes de diversas reas do conhecimento, pois como nos fala Morin (1996):
a objetividade cientfica no exclui a mente humana, o sujeito individual, a cultura, a sociedade: ela os mobiliza. E a objetividade se fundamenta na mobilizao [...] da mente humana, de seus poderes construtivos, de fermentos socioculturais e[...] histricos (p.58).

Por outro lado, cada vez mais, torna-se impossvel restringir-se a um s campo de anlise para certos objetos de investigao, sobretudo em questes relativas ao meio ambiente, um tema complexo que tem como referncia fundamental a pesquisa interdisciplinar e o olhar construtivista. Aqui fazemos apelo novamente a Morin (1996):
nada isolvel: no h um fato puro totalmente isolvel; a objetividade no isolvel das crenas, o crculo passa e repassa pela lgica, pela linguagem, pelos paradigmas, pela metafsica, pela teoria, pela linguagem, pela cooperao, pela competio, pelas oposies, pelo consenso. E tudo isso alimentado pelas aplicaes sociais, pelo Estado, pelas empresas. H uma interpenetrao e uma interconexo entre esse crculo da cincia [...] e todos os outros crculos da sociedade [...]. E no centro intelectual e mental do crculo cientfico, existe esse circuito entre empirismo e racionalismo, entre imaginao e verificao, entre ceticismo e certeza (p.61).

Para efeito da investigao, recolhemos materiais e informaes a partir de

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Para o historiador Ginzburg, esse mtodo indicirio parte da pressuposio da no-transparncia do real, quer dizer, trata-se de procurar indcios, sintomas, pontos de vista individuais e locais, sem perder de vista a questo da totalidade, ou seja, da inteligibilidade do mundo, embora reconheamos a impossibilidade de se conhecer a totalidade do real.

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um perodo que vivenciamos no campo da gesto hdrica, atravs de um intercmbio com a Cooperao Brasil-Frana (Agncia Tcnica do Rio Paraba do Sul), onde vinham sendo realizadom um projeto de desenvolvimento de metodologias e um banco de dados para implantao de um sistema de gesto de bacias hidrogrficas, o qual foi desativado em Julho de 1998. Alm disso, como fontes de referncia, acompanhamos diversos seminrios, congressos e debates sobre a proposta de lei governamental para a atual Gesto de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97). Cabe ressaltar que muitas dificuldades ocorrem em analisar um processo que est em pleno curso de implementao em vrios Estados do pas, por isso, optamos por compreender o seu movimento, o processo de sua construo.

Os objetivos principais deste trabalho foram: refletir sobre o debate atual em torno da forma como se gerencia a gua, cujo processo no est desvinculado de seus precedentes histricos, e identificar as implicaes tico-prticas para a sociedade deste novo modelo de gesto de recursos hdricos, o qual depende de mudanas nas concepes sobre o modelo tradicional de desenvolvimento da sociedade. Assim, tende-se a buscar alternativas como o modelo de desenvolvimento econmico auto-sustentvel, acordado mundialmente durante a Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992, e referendado no importante documento norteador das aes para lograr tal objetivo, ou seja, a Agenda 21.

A fim de compreendermos melhor como se deu a relao homem-natureza, tendo a gua como exemplo para discutir tal relao, procuramos nos situar, como j

assinalamos, dentro de um contexto histrico para descrever a construo dos diversos paradigmas, no perdendo de nosso horizonte a preocupao fundamental de inserir a

discusso nos campos problemticos da Sade e do Meio Ambiente, os quais tm um grande desafio comum e interrelacionado: enfrentar novos problemas e dar continuidade aos que no foram resolvidos e se acumularam por muitas dcadas, ou seja, tentar solues inovadoras para os conflitos de interesses e valores existentes nas instituies e na sociedade globalizada atual. Sob este aspecto, parece-nos que chegamos a uma poca onde o passado, o presente e o futuro se engendram, tal como uma teia, uma rede, um emaranhado, um delta de um rio, produzindo um mundo tardo-moderno, esse projeto inacabado de sociedade, onde velhos padres e crenas se dissolvem como se fossem mergulhados num solvente universal - a gua intemporal da histria.

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No primeiro captulo, acompanhamos a relao simblica das sociedades antigas com o meio natural atravs das crenas e mitos relacionados gua. No desenrolar do processo histrico, importantes obras hidrulicas foram realizadas e, posteriormente, buscou--se a conquista da gua por meio de novos conhecimentos e tcnicas hidrulicas surgidos a partir do advento da cincia e de seus mtodos, marcando uma transformao radical no mundo e nos paradigmas que orientavam a sociedade, at ento. Posteriormente, mudanas tambm foram observadas nos conceitos do processo sade-doena. O problema das

epidemias, que assolou vrios pases europeus durante sculos, impulsionou a busca por medidas tcnicas sanitrias, as quais foram possibilitadas pela revoluo cientfica e

tecnolgica. O paradigma experimental surgiu a partir da decadncia da viso naturalista, sendo Paracelso (1493-1543) um dos impulsores da nova concepo experimentalista do conceito de sade-doena, a qual consolidou-se somente no sculo XIX, com o surgimento da chamada medicina cientfica. A viso higienista da Sade Pblica tornou-se dominante no sculo XIX e incio do sculo XX, porm outras correntes de pensamento, no campo da medicina e da administrao pblica, passaram a entrar em cena a partir das novas

descobertas, colocando em questo o modelo sanitrio adotado at ento. Dentro deste contexto, a sade coletiva, o meio fsico e a poltica tornaram-se interdependentes, levando-se a mudar a infra-estrutura e os traados das cidade, e a implantao da rede de gua canalizada desempenharia um papel fundamental para anular toda a manifestao de insalubridade.

No segundo captulo, abordamos o controle sanitrio realizado no Brasil e exercido pelo aparelho estatal que seguiu os moldes e conceitos europeus. Procuramos acompanhar o processo de institucionalizao das aes de Sade/Saneamento, atravs de recortes temporais arbitrrios, segundo etapas que foram contextualizadas, de maneira geral, de acordo com os ciclos macroeconmicos, bem como com as mudanas polticas endgenas e exgenas, as quais interferiram diretamente na criao, continuidade ou abandono dos modelos das polticas setoriais. Optamos por destacar algumas etapas importantes na organizao institucional dos servios de sade pblica e saneamento, em particular, queles relativos aos recursos hdricos, setores considerados fundamentais para manuteno dos padres adequados de qualidade ambiental e, conseqentemente, para a melhoria da qualidade de vida da populao. Para se ter uma visibilidade dos recortes temporais adotados e buscando estabelecer uma reproduo da forma como se constituram, no pas, a institucionalizao de tais servios, considerando-se tambm outros setores relacionados gesto da gua, como, por exemplo, o setor hidreltrico, identificamos sete fases de

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organizao da estrutura de poder poltico e econmico e os modelos de gesto adotados em cada uma dessas fases arbitradas.

No terceiro captulo, tratamos da atual proposta de Gesto dos Recursos Hdricos, a qual se encontra em pleno processo de discusso e implementao em vrios estados brasileiros aps a aprovao da lei federal n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e a posterior implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Essa lei, em fase de regulamentao, foi criada para fornecer instrumentos legais a fim de disciplinar tanto a apropriao, como os mltiplos usos das guas territoriais. A Gesto dos Recursos Hdricos pode ser conduzida atravs de alguns modelos, dentre eles, temos o instrumento de comando/controle utilizado atualmente no pas. Outra forma de abordar tais questes pode ser realizada com o emprego de instrumentos econmicos, aplicando-se os conceitos de poluidor-usurio-pagador. A proposta brasileira prev a organizao do seu sistema baseado no modelo francs de gesto, ou seja, a partir da criao de Comits e Agncias de Bacias Hidrogrficas de Rios Federais. Esses comits so representados por diversos rgos do governo, bem como por representantes dos usurios e de lideranas oriundas das organizaes sociais, promovendose a participao social e a descentralizao na administrao dos recursos hdricos ao nvel da bacia hidrogrfica. Com o propsito de acompanharmos a implantao desse modelo, traamos um breve perfil sanitrio do pas no que diz respeito gua e ao esgotamento sanitrio, por considerarmos a questo sanitria, um dos problemas prioritrios no contexto da proposta de gesto hdrica. A seguir, evidenciamos alguns fatores relacionados com a crise da Gesto de Recursos Hdricos e apresentamos as diferentes concepes que orientam tais modelos de gesto, bem como a forma de sua organizao institucional e as bases legais de sua orientao.

No captulo final, concentramo-nos sobre o debate tico-ambiental, o qual, desde suas origens, vem alimentando as motivaes, induzindo mudanas e indicando algumas dificuldades para a implantao de uma nova tendncia de gerir o meio, envolvendo atores com diferentes vises e interesses, os quais podem, a despeito de sua pluralidade e antagonismos, apontar solues para recuperao, ainda que parcial, dos ambientes degradados, como o caso dos recursos hdricos. Algumas questes relacionadas a este debate conduzem a um novo posicionamento no rumo do desenvolvimento sustentvel,

tentando compatibilizar a economia e a preservao do meio ambiente. Face grave realidade social e ambiental do mundo, os problemas suscitados pela possvel escassez de recursos

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naturais referem-se s consideraes ticas em torno das decises atuais sobre o ambiente e as aes a serem tomadas implicam em compromissos e acordos que traro conseqncias para as prximas geraes. Assim, apresentamos as diversas concepes que alimentam a discusso de tais problemas, evidenciando as correntes de pensamento do campo filosfico que orientam as prticas scio-polticas do campo ambiental. Levantamos algumas questes relacionadas ao nosso objeto, evidenciando a dicotomia existente entre os interesses atuais da sociedade e a preservao ambiental, em particular, a da gua. Dentre os assuntos trazidos pela Lei de Recursos Hdricos, apontamos alguns potencialmente polmicos, a saber, a

competncia e os critrios de outorga pelo uso da gua e da cobrana pelo uso/poluio, alm da representatividade e participao social no processo decisrio de gesto por bacias.

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CAPTULO I: UM PERCURSO NA HISTRIA ATRAVS DA

GUA

Inicialmente,

destacaremos

importncia

do

simbolismo

das

representaes mticas que influenciaram

as aes humanas sobre o mundo natural. Em

seguida, evidenciaremos a mudana do pensamento, como o ocorrido na Grcia Antiga, com o surgimento da filosofia e das novas concepes sobre os fenmenos naturais baseadas em explicaes racionais. O apelo ao aperfeioamento da razo propiciar o avano da

criatividade, da engenhosidade presente na tecnologia hidrulica, vendo no artifcio a extenso do humano para o enfrentamento das adversidades do mundo natural, atravs de um processo de construo e desconstruo de valores e crenas constituintes das sociedades histricas.

Percebe-se que outros perodos importantes, como o do Renascimento Europeu e do surgimento do mtodo cientfico, provocaram revolues nos rumos da histria e, conseqentemente, dos paradigmas vigentes, atravs de novas descobertas em diversos campos do conhecimento, dentre eles o da medicina. Com a posterior industrializao, fortes impactos sobre o meio ambiente trariam problemas jamais experimentados pelas sociedades ocidentais. A necessidade de se ter maior controle sobre as doenas provocadas, no s por efeito do meio, mas tambm como resultantes da industrializao, na Inglaterra, que tornavam os setores de trabalho insalubres, levaram ao surgimento do que viria a constituir a Sade Pblica e o controle sanitrio.

I.1 A Simbologia da gua

A simbologia conceituada por Chevalier & Gheerbrant (1996) como uma cincia que trata das relaes e interpretaes referentes a um smbolo. Em seu sentido etimolgico, o termo smbolo conduz tambm ao termo dibolos, sendo que o primeiro termo significa um ato de lanar e unificar, enquanto que o segundo age em sentido contrrio, separando. Se admitirmos que a experincia humana construda no movimento permanente entre o simblico e, em seu complemento, o diablico, pode-se dizer que o homem se produz e reproduz atravs da negao e afirmao, e as diferentes culturas foram fundadas a partir da negao da natureza por meio do sistema simblico - a linguagem. Desde suas origens, as

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culturas elaboraram a diversidade e ameaas presentes no mundo, atravs dos smbolos e construram seus mitos.

Os mitos, por sua vez, podem ser considerados como uma das diferentes formas de organizao do imaginrio social, que utilizando-se de explicaes sagradas e mticas para os fenmenos naturais, os quais temiam e fugiam de seu controle racional, organizaram suas instituies, construram seus imprios e concretizaram suas aes. Nas palavras de Vieira & Weber (1997):
Atravs [de] padres historicamente transmitidos de significaes compartilhadas e corporificadas em smbolos e instituies (crenas e mitos, valores e normas, formas mais elaboradas de conhecimento...), os seres humanos elaboram e consolidam sua base de conhecimentos, suas atitudes e estratgias de comportamento, sempre s voltas com as coaes estruturais impostas pelo meio ambiente natural (p.26).

Cassirer (1973) considera que um sistema social se organiza como um campo de foras em torno de alguns significantes chaves contidos no mito, ou nos mitos fundadores da cultura, sendo que a experincia primria do indivduo penetrada, por todos os lados, pelas figuras do mito, estando como que saturada por sua atmosfera. O mito conceituado por Ferreira (1975), como a narrativa de significao simblica, geralmente ligada cosmogonia, e referente a deuses encarnadores das foras da natureza e/ou de aspectos da condio humana, ou ainda como forma de pensamento oposta do pensamento lgico e cientfico(p.931).

A viso mitopoitica, quer dizer, anterior viso filosfica e racionalizante, serviu como modelo explicativo durante a maior parte da histria humana, e jamais foi totalmente abolida. Na Antigidade, a gua, por exemplo, por ser um dos elementos vitais para todas as sociedades, era revestida por um vasto contedo simblico, demonstrando a sua importncia na organizao das primeiras civilizaes situadas nas bacias de grandes rios e nas costas mediterrneas. O elemento aqua, sempre foi inspirador de indagaes e motivo de venerao em diferentes culturas antigas.

Ferenczi (1990) especula que a origem desta estreita vinculao com a gua, e da forte presena de suas imagens simblicas no inconsciente, estaria relacionada tanto memria intra-uterina, como nossa origem ocenica, podendo ser constatada atravs dos vrios mitos e rituais presentes em diversas religies. Para Ferenczi parece existir um forte desejo humano de regresso ao lquido amnitico, mas apesar de suas dificuldades em

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conceituar tal hiptese, ele no abandona o pressuposto de que:

as formaes psquicas mais diversas (sonho, neurose, mito, folclore, etc.) representam por um mesmo smbolo, o coito e o nascimento: ser salvo de um perigo, sobretudo da gua (lquido amnitico); do mesmo modo, [...] elas exprimem as sensaes experimentadas [...] na existncia intra-uterina atravs das sensaes de nadar, flutuar, voar. Um verdadeiro smbolo teria valor de monumento histrico, seria um precursor [...] dos modos de agir pertencentes a uma poca superada, portanto restos mnimsicos aos quais somos propensos a retornar, tanto no plano psquico quanto no fsico (p.54).

Assim, ele intui que fragmentos inteiros de histria perdida, ou inacessvel por outros meios, estariam conservados como hierglifos nas formas de expresso simblicas ou indiretas do psiquismo e do corpo. A partir desta idia, entrar na gua seria como repetir o smbolo mais arcaico, ou seja, o do retorno ao tero materno, e ser salvo ou resgatado das guas representaria o episdio do nascimento, da sada da gua para a terra. Fazendo uma analogia com a origem humana remota, Ferenczi (1990) especula sobre a existncia de um desejo humano de retornar ao oceano abandonado dos tempos primitivos, ao que denomina de regresso talssica.

Na viso mitolgica, a gua, da qual o oceano sem dvida seu maior smbolo, traz consigo as sementes da vida, os segredos e os fermentos de suas mltiplas formas, alm dos medos que s vezes so evocados pelas figuras mticas dela oriundas quando em estado de decomposio (a lama e os pntanos). Schama (1996), assim como Ferenczi, acrescenta que:
ver um rio equivale a mergulhar numa grande corrente de mitos e lembranas, forte o bastante para nos levar ao primeiro elemento aqutico de nossa existncia intra-uterina. E, com essa torrente, nasceram algumas de nossas paixes sociais e animais mais intensas: as misteriosas transmutaes do sangue e da gua; a vitalidade e a mortalidade de heris, imprios, naes e deuses [...] Desde a Antigidade, se comparava o [...] fluxo [dos rios] circulao do sangue pelo corpo (p.253).

Apesar dos apelos mgico-religiosos, o homem se viu diante de situaes e desafios concretos, os quais necessitava enfrentar. Desde a gnese da histria das

civilizaes, o domnio da gua era perseguido, sendo limitado ao desenvolvimento de tcnicas, como por exemplo, de irrigao, de canalizaes exterior ou subterrneas, de

construo de diques, dentre tantas outras. Decrosse (1990) considera tais tcnicas como fundadoras das civilizaes hidralicas na Antigidade.

Face ao seu papel

fundamental na economia de sobrevivncia, as

sociedades antigas asseguraram a coerncia civilizadora atravs da organizao religiosa e

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administrativa que, vinculadas funo agrria e alimentar, determinaram as aes sobre a gua, integrando-as de maneira complexa a outras tcnicas, atravs de um conjunto de ritos e mitos, como por exemplo, os da criao e da fecundidade. Os deuses podiam simbolizar tanto a admirao quanto o pavor provocados pelos grandes fenmenos naturais. Dito de outra forma, a diversidade e as ameaas do mundo eram elaboradas atravs de meios simblicos, expressos em seus rituais que puderam ser interpretados atravs do legado dessas culturas, presente nas runas das construes e na linguagem escrita.

Muitos destes mitos podem, ainda hoje, ser observados atravs de rituais de devoo e oferendas aos deuses aquticos. Crespo (1997a), ao descrever as tradies religiosas afro-brasileiras, explica que Iemanj, por exemplo, a divindade reinante sobre as guas do mar e que habitava na capital religiosa dos Iorubs, If. Ao fugir dessa regio, foi perseguida e capturada pelo rei e seu exrcito. Para escapar, ela utilizou-se de um presente de seu pai, Olokum, uma garrafa que deveria ser quebrada caso se encontrasse em apuros. Ela quebrou-a e um rio foi criado, levando-a para o oceano, morada de seu pai. Tornou-se assim, a senhora das guas salgadas. Casou-se com Oxal- deus do ar e do cu - que recebera a misso de criar o mundo. A partir desse encontro, surgiu a maior parte dos Orixs, dentre eles, Oxum, senhora dos rios, cachoeiras e fontes, e Nan-Buruku, palha, renovando a terra ao limpar a gua 2 . a divindade das lamas e

mangues, sereia velha das guas mansas, que varre a sujeira do mundo com uma vassoura de

Na Mitologia egpcia, por exemplo, Osris

era a personificao da

fecundidade, a fonte total e criadora das guas. O Nilo era a efuso de Osris e Set/Tifo a sua anttese, a personificao da aridez e da fome, representando tudo o que era seco e

causticante. O Nilo era originado da unio entre Osris aqutico e sis terrena, da qual nasceu o menino-deus Hrus que, ao eliminar Tifo, obrigou o oceano destruidor a recuar, deixando nas margens do rio Nilo o lodo aluvial que adubava as plantaes.

Na origem da criao grega, Graves (1967) descreve um dos mitos em que, no princpio de tudo, o ar uniu-se ao dia dando o nascimento da Me Terra, do Cu e do Mar. Da unio do Ar com a Me Terra apareceu o Oceano, Mtis e outros Tits. O Mar, por sua

A tradio indgena, no Brasil, tambm rica em mitos e lendas aquticas. Pode-se observar que os nomes de grande parte dos rios brasileiros so de origem indgena. A palavra Paraba, por exemplo, conforme definio por Ferreira (1975), vem do tupi e significa imprestvel, ou seja, um trecho de rio que no pode ser rio navegado.

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vez, uniu-se aos Rios originando as Nereidas. O Cu e a Terra (Gaia) eram os smbolos masculino e feminino que, atravs da fertilizao das guas, produziam a vida, a qual passava a ser regida por Eros. Os rios e as fontes, ao serem considerados filhos de Oceanos pelos gregos, eram divinizados e a eles dedicavam oferendas.

Na concepo de Fontana (1994), os rios, fontes de vida e vias de comunicao de todas as antigas civilizaes, possuam importncia simblica significativa e a gua representava o nascimento e a morte, a origem e o fim da vida. A vazo do rio jusante era vista como uma progresso indiferenciao (o oceano), e montante, o retorno ao princpio (a fonte), sendo que a sua travessia tinha o significado de passagem de um estado do ser para outro (a margem oposta). Desta forma, os cursos dgua estavam impregnados de simbolismo - ao se aproximar de suas fontes, encontrar-se-ia a corrente da vida, da morte e a corrente da conscincia pelas quais seramos levados desde o nascimento.

Nos comentrios de Rudhardt (1990), as guas nesta configurao mtica, desencadeadas pelas tempestades e cataratas, manifestavam as foras temveis que os deuses administravam e usavam de acordo com o humor, ou segundo seus desgnios. Apropriada para lavar, a gua era ainda considerada agente de purificao e, de maneira mais

fundamental, ela possibilitava a dessedentao e o crescimento da vegetao sobre a terra irrigada. Schama (1996) supe que o rio Jordo, representando a pureza no deserto, originou os rituais rudimentares de purificao e redeno que evoluram at o batismo cristo.

Nesta poca, os mitos e rituais eram assimilados por diversas culturas prximas. O rio Meandro, por exemplo, era uma ddiva sagrada para os gregos e por esse motivo, todos os meandros eram considerados smbolos da benevolncia fluvial, movimentando-se de um lado para outro, cortando vales e dando a conformao da bacia hidrogrfica, sendo igualmente venerados pelos frgios da sia Menor. Os sacerdotes egpcios representavam esta conformao hidrogrfica nos rituais de libao. Para garantir a existncia e continuidade da vida, a mesa de pedra talhada ou a mesa de libao era posicionada nas margens dos rios e sobre ela derramava-se vinho como oferenda a Osris, Hapi ou Serpis. Assim, ao escorrer pelos sulcos sinuosos da pedra, o vinho representava os meandros desses rios. Tal manifestao mtica relacionando sacrifcio, propiciao e abundncia fluvial,

parece ter sido compartilhada por vrias culturas da Antigidade que se desenvolveram nas bacias de grandes rios. Assim escreve Schama (1996):

23 o curso arterial e autocontrolado do rio sagrado semelhante corrente sangnea dos homens, constitura uma imagem permanente do fluxo da vida, a linha das guas, do comeo ao fim, do nascimento morte, da fonte foz [...]. Ademais, dominou a linguagem dos rios na Europa e no Ocidente, fornecendo imagens sobre a vida e a morte de naes e imprios e para a fatal alternncia entre comrcio e calamidade (p.266).

Devido s correlaes entre o culto e a forma como se administravam os recursos hdricos, Liebmann (1979) diz ser possvel compreender a importncia

desempenhada pela gua na mitologia. Os sacerdotes do antigo reino dos faras louvavam a importncia da gua pois, para eles, as coisas presentes no mundo s podiam existir graas ao da umidade - as guas provenientes dos templos eram ddivas dos deuses e consideradas sagradas pelos sditos. Cabe ressaltar que os sistemas teocrticos vigentes nos reinos egpcios podem tambm ser vistos como a forma encontrada pelos soberanos para a manuteno do poder, atravs da evocao dos mitos e subjugamento do povo, ou seja, colocando-os sob o desgnio dos cus e dos deuses.

Apesar de todo o poder mtico,

percebe-se gradativamente o seu

arrefecimento ou substituio como modelo explicativo e aglutinador social. Cardona (1995) ressalta que as condies histricas gerais so determinantes para a substituio da viso de mundo, ou paradigma, e as mudanas de concepes ocorrem no somente como resultantes da incompetncia de um sistema explicativo e de sua capacidade de resoluo para problemas concretos, como por exemplo, a verso religiosa dada pelos povos antigos sobre a origem e a circulao da gua na terra. Segundo este autor, as concepes mticas perduraram tanto tempo graas identificao dos indivduos com sua comunidade, atravs de uma complexa trama simblica que os mitos representavam. Essa funo social homogeneizadora do mito, em parte, explica sua sobrevivncia at que uma nova possibilidade de amlgama social suprisse a funo, antes desempenhada por ele.

Pode-se constatar tal processo de transformao do imaginrio a partir do sculo VII a.C., na sia Menor. No sculo posterior, a expanso das tcnicas ao se desvincular dos relatos mticos propiciou o surgimento de outras imagens explicativas com bases racionais, introduzindo uma nova e radical forma de pensamento apreendida na

experincia cotidiana. Tal acontecimento abalou profundamente as concepes vigentes at ento, provocando o que Rosset (1989) denominou de runa da representao animista (p.126).

As primeiras concepes cientficas e filosficas da cultura ocidental

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apareceram na Jnia, elaboradas pela Escola de Mileto. Destacamos, em particular, Tales de Mileto (?625/4-558 a.C.) ao afirmar que a gua era a origem de todas as coisas - a gua era o princpio da natureza mida e continente de todas as coisas, por isso ela era o princpio de tudo, e a terra se encontrava sobre ela. A gua seria a physis que, na poca, abrangia tanto a acepo de fonte originria como a de processo de surgimento e de desenvolvimento, correspondendo gnese.

Para explicar a origem dos rios, acreditava-se que eles fossem alimentados pela gua do mar, a qual ascendia atravs da destilao provocada pelo fogo interior das rochas que a teria livrado do sal ou ainda, por meio do refluxo capilar da gua em movimento ascendente, face ao peso exercido pelas montanhas. O surgimento da gua adquiria ento, um novo significado, o de processo geolgico sem conotaes metafsicas, onde tudo estaria originariamente encoberto pela gua, e sua evaporao permitiria que as coisas aparecessem. Contudo, no era possvel aos antigos filsofos explicar, cientificamente, o funcionamento do ciclo hidrolgico e responder corretamente s suas interrogaes como, por exemplo, o fato do nvel do mar ser constante apesar do aporte contnuo dos rios. Para uma explicao mais completa do ciclo hidrolgico faltavam-lhes os suportes experimental e quantitativo, os quais apareceriam somente ao final do sculo XVII, na Europa 3 .

Hubert (1990) remarca que, apesar disto, a idia da conservao da gua, de seu escoamento e de sua eterna renovao, estava presente no pensamento filosfico, em particular, na dialtica de Herclito de feso (?540-470 a.C.). Quanto aos aspectos qualitativos da gua, Plato (427-347 a.C.) j considerava a necessidade de disciplinar o seu uso e prescrevia alguma forma de penalizao para aqueles que a causassem algum dano pois, para ele, a gua era a coisa mais necessria manuteno das plantaes. Porm, a terra, o sol e os ventos, concorrentes da gua na alimentao das plantas, no estavam sujeitos ao envenenamento, desvio ou roubo, sendo que tais danos poderiam, eventualmente, acontecer gua, necessitando que a lei viesse em seu socorro.

Atravs de tais argumentos, Plato (apud Nicolazo, 1989) propunha:

Qualquer um que tenha corrompido a gua de outrem, seja gua de fonte, gua de chuva estocada, jogando certas drogas [...] o proprietrio dever se queixar [...] e far ele prprio, a estimativa do prejuzo: e aquele que ser convencido de ter corrompido a gua, alm de reparar o prejuzo, ser obrigado a limpar a fonte ou o reservatrio, conforme as regras
3

A compreenso da existncia do ciclo da gua como estrutura da hidrosfera originou uma nova cincia - a hidrologia, que no tem mais do que trs sculos de existncia.

25 prescritas pelos intrpretes, seguindo a exigncia dos casos e das pessoas (p.13).

Nicolazo (1989) remarca ainda que Aristteles (384-322 a.C.), refletindo sobre o surgimento da gua, especulava acerca das correlaes entre a gua proveniente da chuva e dos lenis subterrneos, postulando que os rios se originariam, em parte, da gua da chuva, bem como da umidade do ar no interior das cavernas nas montanhas que, ao se condensar no solo, davam origem aos mananciais.

Na Grcia, com o surgimento de uma

nova viso de mundo, os

fundamentos tericos seriam passveis de progredir, de serem repensados e/ou substitudos, constituindo-se num primeiro abalo na ordem esttica e sagrada do mundo. Neste sentido, no processo evolutivo da cultura ocidental, as mudanas ocorreram, em parte, porque os freios homeostticos4 foram sendo rompidos em conseqncia, principalmente, de quatro processos gradativos que culminaram na dessacralizao da natureza, como descritos por Layrargues (1996):
a primeira etapa consistiu na passagem do animismo pago para o monotesmo, a segunda no desenvolvimento do pensamento aristotlico na filosofia grega, possibilitando a entrada em cena da terceira etapa, com a Revoluo Cientfica e o pensamento cartesiano, [que por sua vez, proporcionou o advento] da quarta, com a Revoluo Industrial (p.73-74).

Em cada um destes longos perodos, observa-se o desenvolvimento de tcnicas apropriadas para enfrentar os desafios impostos pelos fenmenos naturais, percebidos e tratados, diferenciadamente, em conformidade com as diferentes culturas e tradies, buscando conquistar o espao e seus recursos, os quais eram geridos de acordo com as possibilidades e avanos do conhecimento de cada poca, como trataremos a seguir.

A sacralidade da natureza ocorre atravs do que se denomina freios homeostticos, os quais seriam cdigos legislativos empricos, de fundo religioso, anlogos aos princpios ecolgicos que regulam o equilbrio das relaes naturais. Pode-se dizer que os freios homeostticos mentais seriam produzidos pelas normas de comportamento vinculadas s tradies e aos costumes, as quais se manifestam atravs dos rituais mticos que do natureza o seu carter sagrado (Layrargues, 1996).

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I.2 A Tecnologia Hidrulica e a Gesto Hdrica

I.2.1 Na Antigidade: A gua Sacralizada

A aglomerao de milhares de pessoas levou o homem, desde a Antigidade, a se ver confrontado com problemas de sobrevivncia, ou seja, relacionado a problemas ecolgicos, e a gua um bom exemplo disso. Para fazer face a tais dificuldades, era preciso desenvolver a criatividade e a engenhosidade, como pode ser observado nas obras de irrigao e captao para abastecimento de gua potvel, entre outras, construdas pelos povos antigos.

Os primeiros documentos escritos da humanidade, obra dos sumrios de aproximadamente 4.000 a.C. continham instrues sobre a irrigao de lavouras dispostas em terraos. Na civilizao egpcia, o fluxo do Nilo era controlado por meio de um dispositivo administrativo, gerindo as relaes entre as partes montante e jusante do rio, e projetando os nveis dgua durante os perodos anuais.

Em outros

antigos registros, como observa Azevedo Netto (1959), diversas obras

verificam-se, alm do desenvolvimento da irrigao na Mesopotmia,

relacionadas ao saneamento, tais como: as galerias de esgotos construdas em Nippur, na ndia, por volta de 3.750 a.C.; o abastecimento de gua e a drenagem encontrados no Vale do Indo em 3.200 a.C., onde muitas ruas e passagens possuam canais de esgotos, cobertos por tijolos com aberturas para inspeo, e as casas eram dotadas de banheiras e privadas,

lanando o efluente diretamente nesses canais; o uso de tubos de cobre como os do palcio do fara Cheps; a clarificao da gua de abastecimento pelos egpcios em 2.000 a.C., utilizando o Sulfato de Alumnio.

Nessa poca, j existiam

preocupaes quanto ao uso da gua e

transmisso de doenas a ela vinculadas. Conforme Azevedo Netto (1984), documentos em snscrito datados de 2.000 a.C. aconselhavam o acondicionamento da gua em vasos de cobre, sua exposico ao sol e filtragem atravs do carvo, ou ainda, pela imerso de barra de ferro aquecida, bem como o uso de areia e cascalho para filtrao da gua. Por volta de

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1500 a.C., os egpcios utilizavam a decantao. Bem mais tarde, a partir de 450 a.C., poos artesianos eram escavados na busca por suprimento de gua em regies ridas.

Muitas construes importantes foram realizadas no Egito, destacando-se as barragens escalonadas no Rio Nilo e os tanques de nivelamento. Liebmann (1979)

especula que o lago Mris, no osis de Faium, prximo ao Cairo, era provavelmente uma represa para regularizar as guas vazantes do rio Nilo, atravs de um canal de desvio das guas. Havia uma forte preocupao com as cheias dos rios, as quais eram medidas atravs dos nilmetros, espcie de fluvimetros que possibilitavam aos lavradores calcular os nveis da gua no curso inferior do rio.

No mundo antigo, os rios, ao mesmo tempo que proporcionavam s sociedades a idia do movimento de circulao do sangue pelo corpo, podiam significar tambm destruio e morte. Schama (1996) descreve que ao longo de dois sculos, entre fins do terceiro e incios do segundo milnio anterior Era Crist, numa das longas vazantes do Nilo, os pntanos do delta secaram, instaurando-se uma poca de anarquia e banditismo, indicando que esses perodos de seca coincidiam com rupturas na sucesso poltica e substituio dos faras.

H indcios, por intermdio das descobertas arqueolgicas, de que a civilizao acadiana se extinguiu devido seca do Tigre e do Eufrates. Liebmann (1979) descreve que vrias civilizaes entraram em decadncia em funo de desequilbrios

ambientais. Os Maias, por exemplo, teriam abandonado suas cidades, provavelmente, pela carncia de gua e eroso do solo provocadas pela destruio da mata primitiva. Ainda em relao a essa Civilizao, este autor constata que nas bases das pirmides eram colocados canos para captao da gua proveniente da condensao e das chuvas, destinando-se ao abastecimento de gua. Aplicando-se tcnicas similares utilizadas pelos povos mediterrneos, os canais eram cobertos por tampas e os canos conduziam a gua para cisternas impermeabilizadas de alvenaria construdas com um aglutinante similar ao cimento.

Na instalao dos grupos humanos, uma das primeiras preocupaes era de estabelecer uma rede para a circulao de gua. Inicialmente, as povoaes sempre se localizavam nas proximidades das fontes, mas com a transformao dos povoados em

cidades, as reservas das vertentes tornavam-se, em alguns casos, insuficientes e expostas

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contaminao. J se

reconhecia a importncia de se manter saudveis as populaes,

necessitando para isso, dispor de canalizaes para o abastecimento dgua e esgotamento sanitrio, como as descobertas em diversas cidades antigas. A canalizao da gua para os mltiplos usos j existia, por exemplo, no Antigo Egito e na Mesopotmia.

Na Prsia, descreve Liebmann (1979), a gua era canalizada atravs dos jubes (galerias subterrneas escavadas no solo com at 10 metros de profundidade) utilizados para conduzir a gua das montanhas at as plancies habitadas. Na Grcia foi desenvolvida uma tecnologia para captao e distribuio de gua a longas distncias. No sculo VI a.C., o tnel para conduo da gua construdo em Samos, foi considerado por Herdoto como a maior obra que teria havido na Grcia at ento. Ao sistema hidrulico, aplicava-se o princpio dos vasos comunicantes, bem como a pressurizao dos encanamentos, e uma das mais importantes canalizaes pressurizadas deste perodo foi construda em Emuros II (180 a 160 a.C.).

As variaes sazonais

de vazo dos rios, decorrentes das condies

climticas muitas vezes desfavorveis, obrigavam alguns povos a armazenar gua. Por outro lado, por motivos estratgicos, as cidades eram construdas normalmente em encostas e, raramente, possuam fontes perenes dentro de seus muros. Por isso, a gua de chuva era acumulada em cisternas para o abastecimento em perodos de carncia, sendo necessrio dispor de grandes reas como ptios, telhados das casas, dos templos e dos palcios, para a coleta das guas pluviais.

Na Ilha de Creta, nos terraos impermeabilizados, eram construdos tanques intercalados a fim de depositar os sedimentos e prevenir possveis entupimentos na rede. Provavelmente, esses tanques dos palcios tinham mais a finalidade de servir como filtro para depurao das guas provenientes dos telhados, do que a dedicao aos cultos. Na Grcia, as obras hidrulicas seriam realizadas no somente por interesses estticos ou religiosos, mas tambm pela necessidade evidente de suprimento de gua, funes - o culto e a funcionalidade. Alm disso, conjugando-se assim duas

ao evocar os deuses e

os mitos, a

populao era induzida a executar as obras de grande porte.

Os gregos possuam preocupaes sanitrias comprovadas pelo suprimento de gua e a eliminao dos esgotos. Nas construes localizadas em partes mais altas das

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cidades, coletava-se a gua pluvial em cisternas, das quais partiam

canalizaes

transportando a gua at s regies mais baixas. O grau de sofisticao do sistema grego pode ser demonstrado pelas descargas em vasos sanitrios encontrado em Atenas.

No sculo IV a.C., os romanos construram importantes obras hidrulicas. Em Roma, nesta poca, havia 856 banhos pblicos e 14 termas, onde o consumo de gua era de 750 milhes de litros por dia, conforme Liebmann (1979). Quanto aos esgotos, esses eram transportados por canalizaes, evitando o lanamento de guas servidas nas ruas. Desta forma, supe-se no ter havido grandes epidemias nesta poca, em parte, devido ao suprimento de gua para o abastecimento pblico, banhos e privadas, bem como aos cuidados com os esgotos. A construo da cloaca mxima, afirma Azevedo Netto (1959), era um conduto livre em pedra com 4,3 metros de dimetro, tornando-se o coletor tronco dos esgotos de Roma, em 514 a.C. A esse respeito escreve Grimal (1990):
Em Roma, o problema da gua ocorreu [...] ao fim do sculo IV a.C., [...] 441 anos aps a sua fundao. Durante estes quatro sculos e meio, os romanos estavam satisfeitos com a gua de seu rio, o Tibre, dos poos escavados na parte baixa da cidade, alm das cisternas alimentadas pelas chuvas e construdas [estrategicamente] sobre as colinas[...]. A localizao de Roma era favorvel sob este aspecto, mas os vales entre as colinas eram midos [...onde] vrios crregos escoavam [...]. A Cloaca maxima (o maior dos esgotos) [...] serviu primeiramente, para a drenagem dos pntanos naturais [...] e depois foi utilizada para assegurar uma relativa higiene [...] (p.97).

Os aquedutos, embora no tivessem sido criados pela engenharia romana, foram disseminados por todo o seu Imprio. O transporte de gua potvel das montanhas para as cidades era concebido atravs destes dispositivos e foram construdos tambm, na Alemanha, Itlia, Frana, Espanha, Grcia, sia Menor e frica do Norte. Liebmann (1979) diz que em 312 a.C., Appius Claudius Crassus construiu o primeiro aqueduto romano ( ia v Appia), com 16,5 km de extenso. Por volta de 50 d.C., Roma possua 10 grandes canalizaes para abastecimento de gua potvel, com mais de 400 km e cada cidado recebia cerca de 95 litros dirios de gua. A gua pressurizada nas tubulaes j era conhecida e tais instalaes foram descobertas em Prgamo (na antiga Grcia e atual Turquia) no ano de 180 a.C.

Na Repblica Romana, junto s construes dos aquedutos, foram erguidos reservatrios ou castelos de gua (castella), os quais possuam cmaras, onde a central recebia o excedente das partes externas e alimentava as fontes. Das partes externas saam encanamentos para os banhos pblicos e casas de particulares mediante licena do imperador,

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e em certos trechos das canalizaes eram construdos tanques de sedimentao (piscinae), servindo de filtros.

Neste perodo, o controle do suprimento de gua ficava sob o encargo de algumas pessoas, as quais induziam a populao a utiliz-la adequadamente. Um papel

decisivo no abastecimento de gua das cidades romanas cabia, por exemplo, ao armazenamento preventivo de gua em depsitos especiais cujos canos de escoamento eram colocados, em geral, em alturas diversas. Os mais elevados destinavam-se ao abastecimento das residncias particulares e abaixo deles partiam os canos para os edifcios pblicos como os banhos e hospitais. Na parte mais baixa eram conectados os canos de alimentao dos poos pblicos. As residncias particulares sofriam as primeiras conseqncias em caso de falta dgua, a qual era poupada para os banhos, poos pblicos e hospitais. Os romanos tambm desenvolveram dispositivos especiais de medio de consumo de gua, os quais eram testados e lacrados, pagando-se uma taxa nica por tal servio. Escreve Liebmann (1979) que:
j se compreendia a necessidade de se economizar a gua na adoo de latrinas dotadas de gua corrente proveniente da recirculao das guas [...] dos banhos pblicos (p.114).

Um dos problemas enfrentados pelos romanos era o das derivaes clandestinas realizadas pelos habitantes ribeirinhos. Na poca da Repblica Romana, somente a gua que transbordava fora das fontes poderia ser desviada para os banhos mediante o pagamento de taxas, e certos notveis se beneficiavam com o acordo dos cidados. Em 11 a.C., o Senado encarregara um corpo daquarii, sob o controle de um curador, de gerir a vazo da gua e garantir a sua regularidade.

No auge do Imprio Romano havia abundncia de gua transportada por adutoras e distribudas em fontes pblicas e nas casas de banho. Segundo Costa (1994), Roma era abastecida por um sistema constitudo por onze aquedutos, contando com uma distribuio diria de gua de cerca de 1000 litros por habitante, muito alm do necessrio para o consumo humano da poca 5 . Contudo, esta preocupao com relao distribuio e quantidade de gua parece ter sido reduzida durante a poca medieval havendo, de maneira geral, um declnio das condies sanitrias, bem como um avano das epidemias.
5

Goubert (1990) afirma que no sculo XVIII estimava-se em 20 litros dirios de gua por pessoa para atender as suas necessidades bsicas. No sculo XIX, esse valor chega a 100 litros e, ao fim do sculo XX, essa estimativa varia de 300 a 1000 litros por habitante por dia, dependendo, entre outros, do nvel de desenvolvimento e do padro cultural de cada pas, alm do porte da cidade e dos tipos de atividades econmicas exercidas.

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I.2.2 Na Idade Mdia : O Desafio da gua e as Grandes Epidemias

A gua foi uma das grandes questes na Idade Mdia, a ponto de ser considerada a Idade da gua por Leray (1982) e, durante quase dez sculos, ela representou, segundo este autor, um ponto de reencontro das principais atividades da Idade Mdia (p.43), onde o meio de transporte hdrico tornar-se-a o pulmo da vida econmica de ento. Por outro lado, ao comparar este perodo com o desenvolvimento de algumas cidades da Antigidade, Liebmann (1979) nota que houve um retrocesso considervel do ponto de vista sanitrio. Tal fato pode ser comprovado pelo baixo consumo de gua que, em algumas localidades, chegava a menos de um litro dirio por habitante, gerando graves conseqncias para a sade da populao.

Com o aumento do comrcio e intercmbio propiciados pela navegao interior, esse perodo foi marcado por uma forte preocupao defensiva das cidades que se desenvolveram margem dos rios europeus. A crise econmica, poltica e religiosa ocorrida na segunda metade do sculo III, tornou necessria a construo de fortificaes ao redor das cidades atravs de muralhas e fossos, os quais eram abastecidos com a gua retirada de um rio considerado sagrado, localizado em suas proximidades. Guillerme (1990), ao descrever a forma de ocupao das cidades medievais, comenta que, ao fim da dominao romana no Ocidente no sculo V, havia ainda um certo carter sagrado relacionado gua.

J nos sculos X e XI, as cidades se formavam s margens dos cursos dgua e, posteriormente, os pntanos foram sendo drenados e aterrados, servindo para novas ocupaes. As primeiras obras porturias situadas s margens dos rios teriam sido construdas pelos normandos. Leray (1982) remarca que tais portos ribeirinhos no existiam at a segunda metade do sculo XII, aps a ocupao do solo rural pelos artesos e, desde ento, os cursos dgua tornar-se-am importantes meios de transporte com a construo de barragens, eclusas, canais artificiais e portos.

A gua foi se tornando, cada vez mais, elemento vital para o desenvolvimento econmico. Tal fato pode ser comprovado atravs da implantao dos moinhos, especialmente projetados para fornecer fora motriz, impulsionando as atividades industriais de transformao, na poca. A gua, segundo Guillerme (1990), era o nervo

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econmico da urbanizao pr-industrial e sem ela no seria possvel o desenvolvimento de atividades como moagem, tecelagem, tinturaria, cortume, nem a existncia das comunas. A economia desse perodo coincide com a concentrao das habitaes e a infra-estrutura artesanal, onde o abastecimento era feito pela captao direta da gua nos rios. A introduo do processo de moagem teria contribudo com a primeira urbanizao, a qual necessitava de um afluxo de mo-de-obra destinada aos trabalhos pesados. O crescimento das manufaturas em tecidos e couro, consideradas a base da riqueza urbana da poca, aumentou a dependncia da gua em quantidade e qualidade para vrios fins e parece ter orientado a distribuio das manufaturas ao longo dos cursos dgua, de forma a evitar prejuzos e competies pelo recurso hdrico entre as diversas atividades.

Em algumas cidades, o planejamento urbano era feito em funo da circulao interior das guas como em Veneza. Calabi (1990) afirma ser esse modelo de cidade, entrecortada por canais, uma realidade que marcou profundamente a paisagem urbana medieval de vrias cidades europias. A infra-estrutura hidrulica dessa cidade, iniciada no sculo XI e concluda num sculo e meio, foi to importante a ponto de permanecer quase inalterada durante os sete sculos posteriores.

Quanto ao abastecimento de gua potvel, observa-se a deteno dos direitos pela aristocracia laica e eclesistica sobre a maior parte dos cursos dgua. No sculo XII, as fontes artificiais, vistas como sinal de urbanidade, eram importantes locais de

sociabilidade urbana e mantidas coletivamente pelos cidados, sendo que parte do consumo dirio de uma famlia era garantido atravs da compra de gua transportada pelos carregadores. A maior parte da populao escavava poos no interior das casas para suprir suas necessidades domsticas e artesanais, mas a presena de fossas e adubos em suas proximidades, contaminava quase todas essas fontes de gua subterrnea, contribuindo para o avano das doenas.

medida que cresciam as aglomeraes, as autoridades locais implantavam sistemas de esgotos, ou transferiam certas atividades para a periferia. Em algumas dessas cidades, as administraes regulamentaram normas para rios como o Tibre (em Roma) e o Sena (em Paris), proibindo o lanamento de animais mortos em seus cursos dgua, solicitando aos curtidores no lavar peles de animais nas guas ribeirinhas e impedindo os

tintureiros de jogar corantes nos rios.

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Ao fim da Idade Mdia, o conhecimento sobre as relaes entre o saneamento do meio e o processo da doena, embora emprico e at mesmo intuitivo, foi sendo estabelecido, podendo ser comprovado atravs da implantao de algumas normas legais. Pompeu (1976) remarca que o Acto ingls, promulgado em 1388, foi considerada a lei britnica mais antiga sobre poluio das guas e do ar. Essa lei proibia o lanamento de excrementos, lixo e detritos em fossas, rios e outras guas. Em 1453, em Augsburgo, leis rgidas de proteo dos mananciais foram institudas a fim de se controlar a contaminao dos rios que serviam ao abastecimento pblico.

Apesar da tentativa de disciplinamento do uso hdrico, parece que tais normas no surtiram muitos efeitos. Roche (1990) afirma que as cidades medievais, por meio de seus cidados e artesos, introduziram no meio ambiente um conjunto de perturbaes, tais como: poluio com modificao do equilbrio das guas fluviais,

contaminao dos lenis freticos, acumulao dos riscos epidmicos, alm da destruio de vastas reas florestais, reduzindo-se, consideravelmente, as vazes das guas superficiais e subterrneas, provocando o que denominou ser a primeira grande transformao dos ecossistemas (p.115).

A peste negra no sculo XIV, conjugada com a guerra e a insurreio popular, demonstrava um perodo de crise e um tero da populao, acometida pela doena, teria sido dizimada na Europa. Na Idade Mdia, ao contrrio da Antigidade, os hbitos higinicos eram pouco considerados, visto a dimenso dos problemas sanitrios com a deposio de restos orgnicos e lixo nas vias pblicas, nas instalaes sanitrias insuficientes ou ausentes, e nas reduzidas possibilidades de banho para a populao. Este perodo foi marcado por grandes epidemias alm da peste, dentre elas, a da varola, a do clera, a da lepra e a do tifo. Menezes (1984) refere-se a essa poca como um violento retrocesso nas condies de salubridade, a ponto do consumo de gua per capita chegar a um litro por dia e, ironicamente, diz ele: ningum praticamente tomou banho por mil anos (p.56).

Apesar das crises sucessivas, o crescimento econmico iniciado no sculo XIII, embora lento, criou novas possibilidades na Europa. A mobilizao de vrios recursos e o surgimento do setor empresarial apoiado no desenvolvimento dos estudos seculares, principalmente do humanismo clssico, da cincia e da tecnologia, possibilitaram um importante perodo na histria - a Renascena Cultural Europia. A expanso martima do

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Ocidente associada efervescncia cultural, demarcaram a linha divisria entre o mundo medieval e o moderno.

I.2.3 No Renascimento Europeu: A gua dominada pela Tecnocincia

Nesta poca, as cidades ainda conservavam a tradio energtica medieval intra-muros, dotada de uma vasta rede hidrulica acoplada aos moinhos. Guillerme (1990) explica que, gradativamente, nas regies prximas s cidades, reduzia-se o nmero dessas instalaes, configurando um perodo de estagnao, o qual teria provocado a recesso energtica e um estado de subdesenvolvimento permanente. Devido s guerras sucessivas, as cidades fortificadas aumentaram os fossos ao seu redor, onde inmeros canais foram

escavados, tornando as guas estagnadas e foco potencial de doenas, como a malria. Em torno do sculo XV, formou-se um microclima de forte nebulosidade que desapareceu somente no sculo XIX, com o aterramento dos fossos.

No que concerne arte hidrulica, conhecida atravs da literatura fluvial de fins do sculo XV e incio do XVI, constata-se a importncia das fontes (chafarizes) que eram projetadas pelos artistas clssicos, inspirando-se em diversas mitologias hdricas como por exemplo, as do rio Nilo e as da origem da criao grega. O movimento de retorno aos mitos da Antigidade era til como forma de representar a origem definitiva da vida tal como um manancial. A partir do comeo do sculo XVII, essa iluminao esotrica foi

concretizada sob a forma de chafarizes e repuxos dos jardins e parques das vilas renascentistas. Schama (1996) diz que:
isso exigia dos arquitetos no s grande familiaridade com a gramtica da hidromitologia como toda uma nova tecnologia hidrulica ornamental. Achava-se, era inevitvel, que a origem desta tambm era greco-egpcia, como dizem os tratados de Alexandria datados do sculo III a.C.[...]. A nova mecnica baseava-se em teoremas que teriam sido propostos por fsicos e matemticos alexandrinos [...] (p.281).

O domnio das artes hidrulicas mais complexas requeria tanto habilidade tcnica, como um apurado conhecimento cientfico propiciado, naquela poca, pela filosofia. Shama esclarece que o ttulo de superintendente dos rios e guas, concedido a alguns dos mais famosos fontanierii (responsveis pelas fontes), era muito mais que um certificado de engenharia, pois demonstrava o virtuosismo do controle hidrulico atravs das foras aliadas da fsica e da metafsica. Os princpios baseados na hidrulica alexandrina serviam, ao mesmo tempo, para fins estticos e para resolver questes prticas de abastecimento de gua.

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Apesar de preocupados com a questo tcnica (corroso dos canos ou novas concepes de moinhos dgua), alguns engenheiros se viam como magos a ponto de serem tratados como hereges. Salomon Caus era considerado um dos mais ambiciosos e, nas palavras de Schama (1996), ele teria produzido:
uma das obras mais extraordinrias de toda a histria da hidrulica: as razes das foras moventes. [...] Caus se situa na tradio dos mestres da fons sapientiae que se inicia com Plato e Aristteles, prossegue com a Escola de Alexandria e com os filsofos-artistas da Renascena, como Alberti e Leonardo (p.283).

A importncia da tradio hidrulica romana pode ser constatada atravs das runas dos grandes aquedutos construdos pelo vasto imprio, embora estes sejam apenas uma pequena amostra de como era tal sistema hidrulico. Os engenheiros da Renascena tiveram acesso aos detalhes da construo e da manuteno deste sistema em 1425, quando foi descoberta a obra De aquis urbis Romae 6 . No sculo XIII, muitos experts foram contratados para executar as obras do programa de reforma papal. A renovao da gua pura e corrente era vista, por esta congregao, como parte essencial a ser concretizada atravs de vrias obras hidrulicas, dentre elas a reconstruo de alguns aquedutos da poca do Imprio Romano.

Na hidrulica crist,

j no sculo XVI, Papas como Jlio II novo imprio espiritual ao

tinham

pretenses de estabelecer em Roma um

utilizar imagens

simblicas do Nilo unindo-se ao Tibre. Michelangelo, por exemplo, havia concebido em algumas fontes um cenrio inspirado nas divindades fluviais. A imagem associativa dos rios parece ir alm de uma nostalgia clssica, pois para Schama (1996), havia a pretenso dos papas renascentistas de herdar no s o legado cultural do Egito antigo, mas tambm o ttulo imperial romano. Isto podia ser constatado atravs do programa de reconstruo de obeliscos egpcios em stios cristos, durante o pontificado de Sisto V.

Nesta poca, no Vaticano, construram-se vrios equipamentos sanitrios: chafarizes, novos encanamentos, banhos pblicos, mecanismos para despejo, cubas para lavagem de l e outros. Dentre as obras realizadas, os chafarizes desempenharam um papel de destaque para a Igreja, originando uma nova hidrulica sacra que, utilizando a concepo mstica e cristianizada da Fonte da Criao buscava resgatar a imagem simblica do

Das guas da Cidade de Roma - Tratado escrito por volta de 97 d.C., por Sexto Jlio Frontino (?40-103 d.C.), sobre organizao jurdica e as tcnicas hidrulicas, escrito no perodo de Trajano.

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Nilo e de seu culto fertilidade, dentre outros mitos, e ainda recuperar a tradio da engenharia romana na utilizao das guas correntes.

Tal modelo disseminou-se por toda Europa. Contudo, como alerta Roche (1990), as preocupaes iam alm da esttica renascentista presente nos parques, jardins, palcios e monumentos. Em Paris, por exemplo, ao final do sculo XV, controlava-se a distribuio de gua atravs de canalizaes e uma dezena de fontes, sob a vigilncia da municipalidade, abastecia alguns privilegiados detentores de concesses gratuitas, s vezes honorrias. No governo de Henrique IV, ocorreram importantes transformaes a partir da construo de grandes obras, garantindo-se uma maior vazo de gua para abastecimento. Na poca, foi implantada a vigilncia das guas por oficiais do rei, sendo obrigatrio o pagamento das concesses para consumo, demonstrando j haver conflitos de poder em torno da apropriao dos recursos hdricos.

Durante vrios sculos, a gua esteve no centro das preocupaes arquitetnicas e mecnicas, seguindo o modelo vitruviano. Schama (1996) explica que no nascimento da hidrologia moderna, houve um reencontro deste antigo modelo, a partir da traduo dos Dez livros de Arquitetura de Vitrvio, em 1673, com os trabalhos de Pierre Perrault, de 1674, que deu origem ao clssico Tratado intitulado a Origem das Fontes. D Hubert (1990) argumenta que este ltimo, conjuntamente com Edm Mariotte e Edmond Halley, foram nomes importantes no incio da hidrologia cientfica 7 .

O perodo moderno foi marcado por grandes transformaes tcnicas, e Roche (1990), exemplificando algumas dessas mudanas, constata que por ocasio da seca ocorrida na Frana, entre 1639 e 1660, ocorreu uma micro-revoluo na tecnologia hidrulica, com o aumento do rendimento das bombas, as quais captavam mais gua diretamente dos rios, obrigando o governo da poca a melhorar o controle do uso das guas de domnio pblico e privado. Assim, tais tecnologias inovadoras introduzidas no setor hidrulico, associadas fabricao de tubos de ferro fundido, em 1664, possibilitariam, posteriormente,

Padre Edm Mariotte, dando continuidade aos trabalhos de Perrault, desenvolveu uma metodologia para medir as velocidades de escoamento e das vazes, como parte de seu Tratado do Movimento das guas e de outros Corpos Fludos, publicado em 1686. Na Inglaterra, em 1690, Edmond Halley, com interesse particular no problema da medio da evaporao, permitiu explicar o dficit do escoamento evidenciado por seus antecessores, concluindo que os rios, as fontes e as guas subterrneas eram oriundos das precipitaes (Hubert, 1990).

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um aumento considervel na distribuio de gua canalizada para abastecimento 8 .

Com o desenvolvimento industrial txtil, dependente tanto de gua em abundncia como de novos terrenos, as atividades manufatureiras instalaram-se nas regies mais baixas e pantanosas, fora das cidades. Alm disso, o vapor dgua, indispensvel boa qualidade dos tecidos, apareceu como o motor econmico da urbanizao ocidental. A revoluo termodinmica, possibilitada pela mquina a vapor em 1764, tornou-se a principal fora geradora de movimento e da acelerao do processo produtivo, causando um forte impacto scio-econmico e ambiental.

A presena das mquinas a vapor para o bombeamento das guas colocou um dilema para a economia e a poltica das guas na Frana, ou seja, o de definir qual o modelo a ser adotado para o abastecimento parisiense. O modelo romano utilizava uma mobilizao hidrulica passiva da bacia hidrogrfica atravs da aduo nos rios e da captao das fontes que alimentavam a cidade, por simples gravidade. Por outro lado, o modelo ingls privilegiava o uso de mquinas a vapor no bombeamento de gua, no interior dos muros da cidade, tornando necessria a utilizao de equipamentos mais sofisticados e onerosos.

Nesta poca, a tecnologia hidrulica necessitava de um salto tanto quantitativo como qualitativo, em funo da demanda crescente de gua e do crescimento urbano. Para isso, era preciso impulsionar as pesquisas por novas solues tcnicas para possibilitar a implantao das redes para abastecimento pblico de gua e do esgotamento sanitrio. A partir de meados do sculo XIX, num contexto de fortes mudanas de mentalidades, iniciou-se a implantao do saneamento, bem como da administrao e legislao destes e de outros servios.

Pompeu (1976), ao discutir o direito das guas em vrios pases, assinala o texto francs mais antigo a respeito do combate poluio das guas, datado de 1829, previa a punio com multa ou priso quem atirasse nas guas drogas e produtos que
8

Azevedo Netto (1984) destaca algumas tecnologias que foram importantes para a melhoria da qualidade da gua: introduo da tubulao em ferro fundido para as canalizaes (Inglaterra, 1746); uso do sulfato de alumnio para limpeza das guas (Inglaterra, 1767); descoberta do cloro (Sucia, 1774); construo do primeiro filtro lento (Esccia, 1804); primeira grande estao de tratamento (Paris, 1800); aplicao do cloro para oxidao da matria orgnica (1830). No Brasil, algumas destas tecnologias foram incorporadas um pouco depois, como na construo da estao de tratamento de gua (no municpio de Campos, em 1880) e no uso de filtros lentos (no municpio de Campinas, em 1891).

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provocassem o envenenamento ou destruio dos peixes. Essa lei, contudo, visava mais a pesca predatria do que propriamente a poluio das guas. Na Inglaterra, por sua vez, embora a introduo do sistema de rede de esgotos tivesse transferido as guas servidas aos cursos dgua, que antes permaneciam nas ruas, foram os resduos industriais, pela sua nocividade, os primeiros a serem includos na lei britnica de controle de poluio das guas de 1833.

Do ponto de vista dos problemas relacionados com a sade da populao, Roche (1990) afirma que havia, nesta poca, uma concepo privilegiada e aristocrtica. A dimenso coletiva da sade era tratada segundo uma perspectiva autoritria, ao se buscar o controle sanitrio e social das doenas atravs da higienizao das cidades e das habitaes 9 . Assim, complementa Roche:
a apario de novas exigncias se produziu numa dupla tomada de conscincia moral e mdica, e posteriormente, sensorial e material [que] se manifestaram atravs dos discursos dos higienistas, dos mdicos, dos administradores e dos engenheiros [...] (p.126).

O problema das epidemias, que assolou vrios pases europeus durante sculos, impulsionou a busca por medidas tcnicas sanitrias, as quais foram possibilitadas pela revoluo cientfica e tecnolgica. Assim, a viso higienista tornou-se dominante no sculo XIX e incio do sculo XX, porm outras correntes de pensamento, no campo da medicina e administrao pblica, passaram a entrar em cena a partir das novas descobertas cientficas, colocando em questo o modelo sanitrio adotado at esta poca.

I.3 As Mudanas nos Conceitos do Processo Sade-Doena: a Institucionalizao da Sade Pblica

A percepo dos mecanismos pelas quais as doenas se instalavam no organismo sempre foi motivo de indagao por vrias civilizaes antigas, onde tal

fenmeno era explicado por meio de

crenas e mitos. Segundo Costa (1994), certas

preocupaes com medidas sanitrias j podiam ser observadas no sculo III a.C., como, por exemplo, na relao feita entre insalubridade do meio e o paludismo. Nesta poca, Hipcrates
9

Na Frana, segundo Foucault (apud Almeida Filho, 1988), implantou-se uma medicina urbana, a fim de sanear os espaos das cidades, disciplinando a localizao dos cemitrios e hospitais, arejando as ruas e construes pblicas e isolando reas miasmticas.

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tinha classificado e comparado as guas para consumo humano e recomendava a filtrao, ou fervura, para assegurar uma boa sade. Herdoto, Plato e Aristteles j aconselhavam o uso abundante de gua de boa qualidade. Apesar disso, o mecanismo de explicao do processo sade-doena pela teoria dos miasmas perdurou at o sculo XIX. Outros aspectos a respeito do pensamento mdico, na antiga Grcia, so esclarecidos por Rosen (1983):
o tratado de Hipcrates - Ares, guas e Lugares - procurou informar ao mdico sobre a relao entre o ambiente e a sade (incluindo fatores como: clima, topografia, qualidade da gua, e mesmo organizao poltica), mas omitiu um dos elementos mais significativos: as ocupaes dos homens (p.28).

Na Antigidade, tais preocupaes no chegaram a ser sistematizadas. Isso s foi possvel a partir da revoluo cientfica e do desenvolvimento do mtodo experimental. Uma explicao mais completa e coerente sobre as concepes do processo de sade-doena teve que esperar mais de dois mil anos para surgir e s foi possvel atravs do

desenvolvimento de mtodos e teorias cientficas, bem como da introduo de equipamentos de investigao inovadores.

Cardona (1995) considera que, ao longo da histria, a compreenso dos paradigmas de explicao do processo sade-doena pode resumir-se a trs orientaes, a saber, a do paradigma mgico-religioso, a do paradigma hipocrtico-naturalista e a do paradigma experimentalista 10 . O primeiro deles, o mgico- religioso (ou espiritualista para este autor), predominou na histria da civilizao ocidental at o surgimento da cultura grega. Na concepo naturalista do processo sade-doena, Hipcrates foi um dos mais importantes representantes, ao explicar que a sade se dava por meio da homeostase entre os humores constitutivos do corpo, e a enfermidade surgia como uma alterao dessa homeostase. Tal analogia do equilbrio se relacionava tambm aos quatro elementos da natureza (terra, fogo, gua e ar), destacando a influncia que o meio e os hbitos tinham sobre a sade. Por ltimo, o paradigma experimental surgiu a partir da decadncia da viso naturalista, sendo Paracelso (1493-1543) um dos impulsores da nova concepo

experimentalista da sade-doena, a qual consolidou-se somente no sculo XIX, com o surgimento da chamada medicina cientfica. Tal concepo se conservou at hoje como paradigma ao redor do qual se estruturou a prtica mdica e a interpretao dominante do
10

Tentando propor uma abrangncia maior ao conceito de paradigma de Kuhn (1962), Cardona (1995) diz que esse pode identificar-se com um determinado perodo ou era do desenvolvimento da humanidade, demarcando rotas pelas quais transitam a filosofia, a arte, a poltica e a tecnologia. Um paradigma dominante, para ele, se estenderia a todas as reas da atividade humana durante o tempo que mantm sua permanncia, configurando uma certa homogeneidade de pensamento. Tal viso se aproxima ao que Piaget & Garcia (1987) denominam quadro epistmico.

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processo sade e enfermidade.

Quanto institucionalizao dos servios de sade, Grundy & Mackintosh (1957) esclarecem que o primeiro exemplo de um sistema nacional de sade teria surgido na Dinamarca, em 1740, e pouco tempo depois, um conselho nacional foi adotado na Sucia. A partir do sculo XVIII, tais servios se expandiram por quase todos os pases da Europa. Esse processo de implantao seguiu a formao histrico-social de cada pas, conformando-se, como diz Labra (1985), com a instaurao dos Estados modernos e de seus aparatos

jurdicos institucionais, ideolgicos e repressivos (p.311) e com a criao dos servios de higiene e sade pblica, os quais tinham a finalidade de agir sobre o corpo social, sobretudo, aps a pandemia de clera vinda da sia que se espalhou pela Europa por volta de 1830 e, posteriormente, pelas Amricas.

A respeito das origens da sade pblica, Stern (1983) esclarece que antes do sculo XIX, alguns esforos haviam sido feitos para enfrentar as doenas por meio da ao comunitria e por decretos. Contudo, entre os sculos XVI e XIX, a filosofia do laisser-faire triunfou e muitos esforos referentes aos regulamentos sanitrios foram abandonados. Por outro lado, o desenvolvimento dos grandes centros industriais atraa as populaes das zonas rurais, as quais passariam a viver em pssimas condies de habitao e de trabalho. Assim, os ndices de mortalidade e doena aumentaram consideravelmente, demonstrando o carter necessrio e urgente de determinaram:
as caractersticas do primeiro movimento de sade pblica. Em contraste com o foco mais limitado do trabalho de sade pblica depois do desenvolvimento da moderna cincia bacteriolgica, os objetivos dos pioneiros da sade pblica incluam [...] melhores condies de habitao, alimentos nutritivos, gua potvel, ruas limpas e melhoria nas condies de trabalho, [antecipando] a verdade fundamental da medicina preventiva: que a sade do indivduo est intimamente ligada tanto ao ambiente social como fsico no qual ele vive (p.87).

mudanas. Nas consideraes de Stern (1983),

tais fatos

Do mesmo modo, Rosen (1990) explica a origem da medicina social, como resposta aos problemas de doenas provocadas, principalmente, pelo processo de industrializao. Para ele, os problemas de sade eram normalmente relacionados s condies polticas, sociais e econmicas de grupos particulares de pessoas e, s recentemente, foram objetos de pesquisa sistematizada.

Ao tratar das origens da poltica nacional de sade na Inglaterra, Rosen nos

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remete ao sculo XVIII. Uma das questes centrais do governo de ento era buscar orientao sobre a forma de aumentar a riqueza e o poder nacionais - a indstria era vista como um dos principais meios para atingir a to almejada prosperidade e, por outro lado, o trabalho, um dos fatores de produo mais importantes. Assim, a perda de produtividade no trabalho, seja por doena ou por morte, representaria fortes prejuzos economia. Tais constataes

levaram os governantes ingleses, e de outros pases europeus, a pensar as questes de sade do ponto de vista poltico-institucional, numa posio estritamente cameralista, como ficou conhecida 11 . mercantilista, ou

Dentro deste posicionamento cameralista, introduziu-se um importante termo em relao aos problemas de sade e doena: o de police (polcia), derivada da palavra grega politeia 12 . A teoria e a prtica da administrao pblica passaram a ser tratadas como cincia da polcia e o ramo que trata da administrao da sade, de polcia mdica. No sculo XVIII, este conceito havia sido bem assimilado e as idias, propsitos e programas comearam a assumir formas institucionais. Ao fim deste sculo, o interesse na sade, vista como questo de administrao pblica, passou a ser realizado atravs da polcia mdica. Rosen (1983) comenta ser Johann Peter Frank o pioneiro em sade pblica e medicina social, cujos trabalhos podem ser considerados marcos na histria do pensamento sobre as

relaes sociais da sade e da doena (p.39).

Ao iniciar o sculo XIX, ainda de acordo com Rosen (1983), os mtodos utilizados para o estudo de problemas sociais da sade eram o empirismo racional, a observao crtica, e os surveys e, a partir de 1820, a anlise estatstica. Almeida Filho (1988) assinala que o mdico e matemtico Alexandre Louis, ao publicar um estudo sobre a tuberculose, tornar-se-ia tambm o precursor da avaliao da eficcia dos tratamentos clnicos

11

O termo cameralista possui dois sentidos, segundo Rosen (1983): o primeiro designa as idias que aparecem para explicar, justificar e orientar as prticas centralizadoras em poltica administrativa e econmica da monarquia absolutista do sculo XVIII; o segundo refere-se s vrias tentativas, nesse mesmo perodo, para efetuar, em termos da emergente cincia poltica e social, uma estimativa sistemtica do funcionamento dos vrios servios administrativos, como base para o treinamento de funcionrios pblicos.
12

O termo polcia, segundo Cretella Jnior ( pud Pompeu, 1976), possui, atualmente, pelo menos trs a sentidos diferentes, a saber: 1) polcia o sinnimo de regras de polcia, conjunto de normas impostas ao cidado pela autoridade pblica; 2) ele pode ser entendido como conjunto de atos de execuo dos regulamentos, assim como das leis, se distinguindo aqui, a polcia administrativa da polcia judiciria; 3) polcia aquele nome que se reserva as foras pblicas encarregadas da execuo das leis e regulamentos, i.e., dos agentes pblicos de cuja atividade resulta a ordem pblica. Bnot (apud Pompeu, 1976) evidencia que tal termo, da Idade Mdia ao sculo XVIII, englobava indistintamente o conjunto de vrias aes das autoridades pblicas. A partir do sculo XVIII, a significao do termo foi reduzida, destacando-se para o governo, a legislao, a administrao e a justia.

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utilizando mtodos estatsticos. Assim, diz Lilienfeld (apud Almeida Filho, 1988):
a abordagem de doenas pelo mtodo numrico [influenciou] o desenvolvimento dos primeiros estudos de morbidade na Inglaterra e nos Estados Unidos, origem da Sade Pblica (p.2).

Na Frana, lder em medicina e higiene nessa primeira metade de sculo, foram realizados numerosos estudos segundo tais orientaes. Porm, os higienistas franceses, ao estudar a relao das condies sociais e polticas com a sade, faziam-no em outro esquema de referncia, diferente daquele no qual o conceito de polcia mdica havia surgido. A palavra higiene social surgiu a partir dos trabalhos de Rochoux, em 1838. Rosen (1983), citando este autor, diz:
assinalando que o homem um animal social que necessariamente existe em sociedade, [...] a higiene pode ser dividida em dois principais ramos: privada ou individual, que pode ser deixada [...] iniciativa do indivduo; e pblica ou social, que exige ao legal e administrativa (p.49).

O conceito de

medicina social apareceu em 1848, cunhado

por Jules

Gurin, ao argumentar que os termos tais como polcia mdica, sade pblica e medicina legal eram abordagens parciais e no coordenadas, as quais vieram a se juntar em um todo organizado sob a designao de medicina social. Rosen (1958) destaca que, nesse perodo, os termos sade pblica, higiene social e medicina social eram usados indistintamente, pois a sade pblica estava focalizada sobre o melhoramento de condies ambientais e penetradas pelo esprito da reforma social, onde seus objetivos coincidiam e envolviam os mesmos da medicina social. Somente quando a reforma sanitria, em sentido limitado, comeou a alcanar seus fins e os desenvolvimentos na medicina bacteriolgica voltaram sua ateno do controle social e fsico para o controle das doenas transmissveis especficas, a sade pblica comeou a apresentar um carter distinto.

A partir de 1830 tornou-se evidente, na Inglaterra, uma gradual e definitiva mudana no pensamento e atitude sobre os aspectos sociais do processo sade-doena. A criao da Poor Law Commission e os estudos iniciados por Edwin Chadwick, forneceram a base para este desenvolvimento. Oliveira (1982) remarca que Bentham e Chadwick foram os responsveis pela implementao da poltica social inglesa e, ao aplicarem suas idias medicina, tornaram-se tambm referenciais importantes da medicina social nos sculos XVIII e XIX.

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Costa (1994) complementa afirmando que os trabalhos de Chadwick foram importantes para que a sade pblica e o saneamento passassem a ser tratados por uma vertente tcnica, sobretudo aps a publicao, em 1842, do relatrio The Sanitary

Conditions of the Labouring Population of Great Britain, em que apresentava uma anlise das condies scio-econmicas e sanitrias da classe trabalhadora, propondo aes de saneamento do meio como, por exemplo, a drenagem de reas pantanosas. Desde ento, o Estado passaria a intervir no meio urbano, seja atravs do abastecimento de gua, do esgotamento sanitrio, seja na urbanizao, no apenas do ponto de vista do conforto e bemestar, mas sobretudo, com o intuito de prevenir e controlar as enfermidades.

Nesta poca, constata-se o surgimento de importantes mudanas nos mecanismos de interveno sobre as doenas. Como bem observa Marques (1995):
No cabia mais intervir apenas sobre o corpo do indivduo, visto que as doenas vinham de fora: era necessrio agir sobre o corpo social. A medicina se fez coletiva para combater a doena de forma mais eficaz [...]. No se tratava de combater a doena j instalada no indivduo, mas de evit-la promovendo a sade. O objeto da ao mdica passou a ser a preveno, e para efetu-la seria necessrio controlar fluxos e aglomeraes, esquadrinhando e transformando o meio, especialmente a cidade (p.56).

Dentro deste contexto, a sade coletiva, o meio fsico e a poltica tornaramse interdependentes. A implantao da rede de gua canalizada teria como funo anular toda a manifestao de insalubridade e do intolervel. Portanto, esta pode ser vista, segundo Roche (1990):
como uma primeira etapa na conquista de uma nova fronteira - da pureza e da impureza, do sadio e do doentio - significando a implantao de medidas estratgicas de desodorizao e de saneamento, subvertendo a ordem do real e de suas representaes, a partir de ento (p.127).

Koifman (1990) esclarece que Chadwick, como muitos outros de seus contemporneos, era adepto da teoria miasmtica e recusava a idia das epidemias por contgio 13 . Em contrapartida, o estudo clssico de epidemiologia realizado por John Snow, em 1854, sobre a transmisso do clera, marcou o incio de uma nova fase na anlise das condies de sade e doena dos grupos humanos. Com esses estudos, Snow combateu a teoria dos miasmas como a nica explicao para as epidemias, antecipando, em uma dcada, a formulao da teoria dos germes por Pasteur, e a identificao do Cholera vibrio por Koch.

13

Em Paris, por ocasio do I Congresso Internacional de Sade, em 1851, o debate fundamental travava-se em torno da teoria da causalidade das doenas opondo-se miasmticos e contagionistas (Iyda, 1994).

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O mecanismo adotado como o mais eficiente combate s

doenas

transmissveis, no perodo anterior descoberta dos agentes etiolgicos, era o de interveno direta no espao urbano, melhorando-se, por exemplo, as condies de salubridade das ruas, atravs do alargamento e permitindo uma boa ventilao, contudo tal foco de ao seria deslocado, posteriormente.

Ao final do sculo XIX e incio deste sculo, com os avanos da microbiologia, assiste-se a um novo deslocamento na compreenso do processo sade-doena. O surgimento da teoria unicausal, pela qual a doena relacionava-se a um nico agente patgeno, mudou o foco das aes de controle das epidemias, passando a combater o agente especfico, seja atravs de medicamentos desenvolvidos e administrados ao paciente, seja pelo combate aos vetores 14 . Houve, a partir de ento, um reforo no sentido de individualizar as aes preventivas e curativas, responsabilizando-se o doente pela contaminao e

instaurando-se a polcia sanitria, com a finalidade de controlar os focos de contaminao nas cidades, numa tentativa de controle sanitrio das patologias.

Segundo Labra (1985), a proposio de organizao dos servios de higiene e sade centralizada em um Ministrio, teria surgido na Frana, em 1848. Entretanto,

somente aps o trmino da Primeira Guerra Mundial, deu-se o incio da institucionalizao de ministrios ou a reformulao dos servios pblicos nacionais e locais de sade. Assim, logo aps 1918, Austrlia, Canad, Frana, Inglaterra e outros pases criaram seus ministrios de sade.

No Brasil, o processo de combate s epidemias, atravs de medidas sanitrias ocorreu de forma a atender aos interesses portugueses que, por sua vez, estavam condicionados expanso econmica europia, de onde se importavam produtos manufaturados e servios, buscando-se adaptar o estilo de vida e as idias desenvolvidas na poca, principalmente as da Frana e Inglaterra. Com a posterior desintegrao do regime colonial portugus, a Sade Pblica tornar-se-ia parte integrante da consolidao do Estado Republicano Brasileiro, o qual surgiu, de acordo com Iyda (1994),

14

Somente em meados do sculo XX que comearam a surgir novas teorias que se opunham ao modelo unicausal das doenas. As teorias de multicausalidade de Leavell e Clarke, e da causalidade direta de MacMahon, buscaram na associao de vrios fatores causais, a explicao para o surgimento de doenas (Koifman, 1990).

45 sob o forte impacto do desenvolvimento capitalista em sua etapa liberal [...].Esta dinmica interna e externa refletiu na [tentativa de] institucionalizao da Sade Pblica, seja na seleo de reas especficas de atuao, seja na construo de uma estrutura burocrtica que [permitiria] direcionar as formas de acesso, os tipos de servios e os bens de consumo a serem distribudos (p.35).

A partir da descrio das formas como se geriam as guas e de sua relao com o processo sade-doena, em diferentes contextos histricos, acompanhamos o desenvolvimento da compreenso dos mecanismos explicativos at desembocar na construo do campo da Sade Pblica ocorrido na Europa no sculo passado, bem como da sua posterior influncia sobre o pensamento e aes no campo sanitrio brasileiro. Neste sentido, acompanhamos o processo de institucionalizao desse campo e de outras instituies que se ocupavam especificamente da questo hdrica, assuntos a serem tratados a seguir.

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CAPTULO II: A GUA E A BUSCA DO CONTROLE SANITRIO NO BRASIL

No Brasil, os setores governamentais que tratam das aes relacionadas com a gua, como por exemplo, os de Sade/Saneamento, tiveram o seu desenvolvimento seguindo etapas diferenciadas, associando-se, de maneira geral, aos ciclos macroeconmicos, bem como s mudanas polticas endgenas e exgenas, as quais podem interferir diretamente na criao, continuidade ou abandono dos modelos norteadores das polticas setoriais implementadas por diferentes rgos integrantes do aparelho estatal.

Becker & Egler (1993) ao descreverem a histria Latino-Americana como formao e desenvolvimento de um certo capitalismo tardio, explicam que sua origem:
est no antigo sistema colonial, [que] cresceu como economia mercantil nacional e generalizao posterior de relaes de trabalho assalariadas no setor agrrio-exportador [e] foi desacompanhada de foras produtivas especficas do capitalismo, s consolidadas mais tarde, com a industrializao. Esta, por sua vez, teve duas restries bsicas. Primeiro, dependia diretamente do setor exportador para a sua acumulao e, segundo, a Amrica Latina ingressa no mercado mundial no momento em que esse j era dominado por grandes empresas (p.31).

Ainda segundo estes autores, tais caractersticas iro marcar decisivamente todo o processo de desenvolvimento do Brasil enquanto regio histrica inscrita na economia-mundo (p.24), tornando-se, neste cenrio, uma economia semiperifrica, ao final do presente sculo.

Ianni (1979) ressalta que as diversas mudanas polticas ocorridas no pas ao longo dos anos 1930-1970, sendo a poltica econmica governamental implantada segundo posicionamentos estatizante ou privatista, nacionalizante ou internacionalista,

desenvolvimentista ou estabilizador, conforme a poltica dominante e a natureza dos dilemas econmicos existentes em cada ocasio.

A fim de destacar algumas etapas consideradas importantes na organizao institucional do pas, buscamos contextualiz-las atravs das anlises de autores no campo do desenvolvimento econmico, considerando-se que tal campo determinante para a escolha

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das polticas pblicas a serem adotadas. A esse respeito Furtado (1983) escreve que:
uma poltica de desenvolvimento no mais do que um conjunto de diretrizes, cuja coerncia deriva de um paradigma, ou seja, uma anteviso do futuro baseada em conhecimento analgico referido a situaes histricas ou a modelos utpicos (p.58).

Por outro lado, Coimbra (1985) atualiza a idia de desenvolvimento vista em seu sentido amplo, como um processo contnuo e progressivo, gerado na comunidade e por ela assumido. Desta forma, busca-se um crescimento global e harmonizado de todos os setores da sociedade, atravs do aproveitamento dos seus diferentes valores e potencialidades, de modo a produzir e distribuir os bens e servios necessrios satisfao das necessidades individuais e coletivas do ser humano por meio de um aprimoramento tcnico e cultural, e com o menor impacto ambiental possvel.

Ianni (1979) esclarece que a condio de acelerao do desenvolvimento brasileiro dependeu de modificaes nas estruturas e relaes polticas em constantes reformulaes empreendidas nas dcadas passadas, criando ao longo do tempo vrios ministrios, superintendncias, institutos, conselhos, departamentos, comisses, dentre tantos outros rgos administrativos e seus respectivos planos que compuseram a tecnoestrutura burocrtica do pas.

Ao tratar especificamente da Sade Pblica, Iyda (1994) destaca que apesar das vrias leis, decretos, normas existentes a esse respeito, ela no foi considerada altura de sua importncia nas diversas Constituies Brasileiras de 1824 a 1964. As aes sanitrias, segundo esta autora, nunca foram prioritrias no pas, a no ser em determinados momentos especficos e conjunturais, sendo isso decorrncia no tanto de fatores oramentrios, mas resultante de um conjunto de fatores econmicos e polticos tanto nacionais como internacionais.

A partir dessas premissas, buscamos identificar as origens da organizao institucional dos servios pblicos, em particular, daqueles relativos aos recursos hdricos e saneamento, importantes setores responsveis pela manuteno dos padres adequados de qualidade ambiental e, conseqentemente, de sade coletiva, proporcionando a melhoria da qualidade de vida da populao. Cabe ressaltar que o termo qualidade de vida possui conotaes muito amplas e subjetivas, estando condicionado, de certa forma, a juzos de

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valor, os quais podem ser determinados por meio de critrios e preferncias de cada indivduo. Coimbra (1985) define o termo qualidade de vida como:
o somatrio de todos os fatores positivos, ou ao menos de parte significativa dos mesmos, que determinado meio rene para a vida humana em conseqncia da interao Sociedade Meio Ambiente, e que atinge a vida como fato biolgico, de modo a atender s suas necessidades somticas e psquicas, assegurando ndices adequados ao nvel qualitativo da vida que se leva e do meio que a envolve (p.50).

Neste sentido, pode-se afirmar que os aspectos qualitativos e quantitativos dos recursos hdricos, dentre outros parmetros indicativos de qualidade de vida, em seu sentido amplo, so indispensveis para garantir a vida de forma saudvel, tanto do indivduo como da coletividade. Tais aspectos so fundamentais para a sade da populao, bem como para a sobrevivncia das espcies existentes nos ecossistemas aquticos.

De maneira geral, para se ter uma visibilidade dos recortes temporais adotados e buscando estabelecer uma reproduo da forma como se constituram, no pas, os servios de Sade Pblica, em particular, do Saneamento, Costa (1994) classifica-os em seis fases por ns adaptadas, considerando-se tambm, outros setores relacionados gesto da gua, como por exemplo, o setor hidreltrico, identificando a estrutura de poder poltico e econmico vigente em cada uma dessas fases arbitradas 15 . No obedecendo, necessariamente, a uma ordem cronolgica bem definida desse processo de construo institucional no pas, sobretudo, face ao aumento da complexidade da organizao estatal no decorrer dos sucessivos governos, as etapas que sero discutidas foram, de maneira geral, associadas aos modelos de gesto adotados em cada fase.

II.1 O Perodo Colonial: a gua no Controlada

Nesta etapa, que se prolonga at fins do sculo XVIII, abrangendo quase todo o perodo colonial, a economia estava condicionada explorao intensiva de recursos naturais e s monoculturas com mo-de-obra escrava, sendo caracterizada por sucessivos

15

Pode-se dizer que estaramos vivenciando na dcada de 90, uma stima fase deste processo de desenvolvimento do setor, caracterizada pela reduo do papel do Estado como executor, financiador e mantenedor dos servios de infra-estrutura, em particular, dos relacionados sade e ao saneamento do meio, restringindo-se regulamentao e fiscalizao destes, repassando-os iniciativa privada.

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ciclos mercantis, tais como o do pau-brasil, do acar, do ouro, da borracha e do caf 16 . O desenvolvimento das diversas regies brasileiras estava diretamente associado a tais ciclos, onde se faziam sentir de maneira mais acentuada, os efeitos antrpicos sobre os ecossistemas e civilizaes autctones.

Neste perodo, sob o regime monrquico, a questo da sade apresentava-se, na viso de Iyda (1994), como uma questo de domnio privado, familiar, local, ou ainda, apresentando uma precria organizao atravs da Comisso de Homens Bons, a qual tinha funes filantrpica ou fiscalizadora. Do ponto de vista sanitrio, quase no havia aes empreendidas pelo governo colonial. As solues relativas ao abastecimento de gua e evacuao dos dejetos ficavam sob encargo dos indivduos. A captao de gua para abastecimento era realizada, individualmente, nos mananciais e, as aes de saneamento, voltadas, prioritariamente, drenagem com menor importncia ao abastecimento de gua.

As primeiras grandes obras para eliminao de reas pantanosas ocorreram, segundo Costa (1994), no sculo XVII e foram realizadas pelos holandeses, que possuam um largo conhecimento destas tcnicas. Consistiam em aterramento e drenagem, construo de diques, canais e ancoradouros, como os construdos em Recife para a ocupao de novas reas urbanas em expanso. Como nesta poca no havia sido descoberta a patologia das doenas, as formas de interveno eram voltadas ao ambiente, atravs de obras para eliminao dos pntanos e reas midas.

A partir do sculo XVIII, ainda de acordo com Costa (1994), o abastecimento pblico de gua se fazia atravs de chafarizes e fontes prprias. As outras aes ditas de saneamento, tais como, remoo de dejetos e de lixo, eram tratadas de forma individualizada pelas famlias. A administrao portuguesa determinava que a captao e a distribuio da gua era de responsabilidade exclusiva de cada vila, embora as atribuies municipais fossem mal delimitadas e subordinadas centralizao monrquica.

O servio de abastecimento de gua era, inicialmente, realizado pelo

16

Alguns dos diferentes ciclos econmicos foram: o ciclo do acar (1550-1700); o da minerao (1700-1775) e, parcialmente o do caf (1820-1870) (Iyda, 1994). Brun (1991) assinala o fato da economia brasileira ter evoludo por meio de tais ciclos sucessivos e s vezes superpostos, revelando o processo econmico que se desenvolveu nas condies de economia incipiente, colonial, dependente e mercantilista.

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transporte da gua por aquedutos e a distribuio populao feita por meio dos chafarizes 17 . O abastecimento domiciliar era feito por redes implantadas somente a partir do sculo XIX. Conforme Telles (1984), o aqueduto da Lapa, o primeiro a ser construdo no Brasil, em 1723, no Rio de Janeiro, transportava a gua captada no Rio Carioca at o chafariz do atual Largo da Carioca. A partir da esta concepo espalhou-se como modelo para outras cidades do pas.

Apesar da construo dos chafarizes, a oferta em gua no era satisfatria. Parte da populao se abastecia por fontes centrais e a gua era transportada por escravos ou comprada dos vendedores (os pipeiros). Alm disso, medida que cresciam as cidades, a populao mais carente ficava obrigada a realizar longos deslocamentos por falta de

chafarizes prximos, ou por serem alguns destes explorados por companhias particulares que comercializavam a gua. Tal fato demonstrava que somente uma minoria da populao se beneficiava com o atendimento dos servios bsicos. Essa situao tenderia a mudar com a mudana poltica e a consolidao da Repblica.

II.2 O Fim do Imprio e a 1. Repblica: o incio das Organizaes Institucionais - a Polcia Sanitria
Esta fase refere-se ao perodo que vai do incio do sculo passado at 1930. Segundo Iyda (1994), a Sade Pblica aqui deve ser analisada como parte integrante na institucionalizao e consolidao de um Estado burgus, que se forma a partir da crise e desintegrao do regime colonial portugus. Tal circunstncia imprimiu algumas caractersticas especficas Sade Pblica no Brasil, a qual surgiu sob o impacto do desenvolvimento capitalista em sua fase liberal, bem como da constituio do novo regime republicano. Essa dinmica, interna e externa, refletiu-se na institucionalizao da Sade Pblica, ou seja, na seleo de reas especficas de atuao na estrutura burocrtica a fim de permitir as formas de acesso, bem como os tipos de servios e bens de consumo a serem distribudos.

17

De acordo com Costa (1994), a construo de chafarizes parece ter sido uma importante conquista de um sistema preliminar coletivo de abastecimento. A construo, manuteno e administrao desses chafarizes ficavam sob a responsabilidade da cmara de vereadores, pois no existia ainda o cargo de prefeito e a cmara nomeava os intendentes municipais.

51

At

fins do sculo XIX, o pas era caracterizado por uma sociedade

predominantemente agrcola, e o caf era o principal produto, embora houvesse uma incipiente industrializao manufatureira. Neste contexto, onde se configuraram

transformaes no cenrio poltico-econmico na sociedade, nas instituies e nas cidades, tanto o comrcio como os servios de utilidade pblica eram subordinados ao capital estrangeiro, sobretudo ingls. Por outro lado, Iyda (1994) afirma que a burguesia cafeeira do Brasil no era, simplesmente, beneficiria da ao do Estado, mas tambm forjava as

instituies estatais, transformando-as em instrumento de seus interesses.

A chegada da famlia imperial em 1808, no Rio de Janeiro, provocou um enorme impacto no desenvolvimento da cidade pois, em menos de duas dcadas, a populao duplicou, alcanando quase 100.000 habitantes, em 1822. Linhares (apud Benchimol, 1992) esclarece que atravs da capital do Imprio e de sua articulao com Minas e So Paulo, [surgiu] o novo ncleo de desenvolvimento econmico e poltico, em torno do qual gravitar o sistema de poder nacional durante o segundo Reinado e a Repblica Velha (p.24).

Do ponto de vista urbanstico, vrias transformaes ocorreram na cidade, com as remodelaes ao estilo neoclssico europeu empreendidas pelo governo imperial. Por outro lado, aumentava-se as demandas por infra-estrutura urbana tais como transporte, abastecimento dgua e eliminao de dejetos, dentre outros. habitao,

Uma das primeiras providncias do governo imperial com relao incipiente preocupao sanitria ocorreu, conforme Rodrigues & Alves (1977), com a criao do cargo de provedor-mor de sade da Corte e do Estado do Brasil 18 Posteriormente, com o crescente movimento dos portos, foi estabelecido um servio de inspeo sanitria entregue ao controle das cidades porturias. At 1850, as atividades de Sade Pblica se restringiam delegao da atribuio sanitria, s juntas municipais, s autoridades

vacinadoras contra a varola e ao controle de sade nos navios e nos portos.

Os servios de infra-estrutura da poca eram feitos por intermdio de concesso iniciativa privada, tal como os servios de gua e esgotos. Embora tenha se construdo algumas redes para abastecimento e esgotamento sanitrio, os resultados foram
18

Tal cargo correspondia ao de Diretor Geral de Sade Pblica introduzido pela Reforma de Oswaldo Cruz, no incio do sculo XX.

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insatisfatrios, pois cobriam apenas os ncleos centrais urbanos e atendiam uma pequena parcela da populao. Segundo Baer (1988), tal situao se prolongou at s primeiras dcadas do sculo XX, as quais experimentaram os primrdios da industrializao durante a Primeira Guerra Mundial.

Quanto forma de gesto dos servios de infra-estrutura, vrios fatores contriburam para se adotar esse modelo de concesso. Assim, explica Costa (1994):
Os governos das provncias e dos municpios no tinham aparato tcnico-administrativo para implementar as aes demandadas pela populao. O prprio estgio de desenvolvimento tecnolgico brasileiro era pueril, enquanto a Inglaterra estava na vanguarda da tecnologia em engenharia sanitria do mundo, detinha capital e hegemonia poltica (p.73).

Os servios de abastecimento de gua e esgotos estavam sob o encargo do Estado mas a infra-estrutura era de incumbncia das empresas estrangeiras, enquanto que a maior parte de materiais, insumos e tcnicas eram importados, cabendo ao Estado somente a regulamentao das concesses 19 . Neste sentido, diz Costa (1994), os ingleses, que [...] tinham a hegemonia no mercado internacional, [...] atuaram nos sistemas de transportes, nos sistemas de guas e esgotos, energia eltrica, telefonia, gs [...] (p.35).

No campo da sade, Benchimol (1992) ressalta o papel da nova medicina no Brasil, que vinha se constituindo. Ao incorporar novas formas de conhecimento, particularmente, para tratar da sade da populao no contexto urbano, a medicina passava a ter um carter social e preventivo. Assim, a medicina social teria como funo observar, inventariar e analisar o espao insalubre, organizar-se como poder poltico a servio da segurana e prosperidade do Estado, originando a polcia mdica para vigiar e controlar a vida social na poca.

Barreto (apud Costa, 1994) considera como marco histrico da sade pblica, as iniciativas de controle sanitrio por parte do governo, a partir de 1840, como resposta s epidemias de febre amarela e clera ocorridas nas cidades de Recife, Rio de Janeiro e Salvador. Em 1850, devido ao surgimento da febre amarela, formou-se a Comisso Central de Sade Pblica e, em seguida, a Comisso de Engenheiros e a Junta Central de
19

No Rio de Janeiro, a concesso dos servios de saneamento foi destinada empresa inglesa The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited, conhecida como City, constituda em 1862 e que teve a concesso at 1947.

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Higiene Pblica, composta por mdicos, com o objetivo de unificar os servios sanitrios do Imprio e, posteriormente, instituir um Conselho Superior de Sade Pblica, com funes normativas.

Destaca-se que a interveno institucional no pas, desde suas origens, deuse de forma descontnua e muitas vezes atrelada aos interesses especficos individuais, ou de setores influentes. As medidas necessrias eram tomadas aps a instalao dos problemas, ou seja, quando a situao j tinha se tornado insustentvel, atingindo tambm os grupos

privilegiados, como no caso das epidemias. Referindo-se ao Rio de Janeiro ao final do sculo XIX, Benchimol (1992) remarca que a poltica sanitria, executada no transcurso da

renovao urbana, respondia necessidade de expanso da produo capitalista, com as peculiaridades histricas que teve na formao social brasileira.
Na base da poltica de saneamento, implementada pelos representantes da faco oligrquica hegemnica, residia o interesse em proporcionar s zonas produtoras de caf uma oferta abundante de fora de trabalho, pela subveno imigrao estrangeira. [...Com] a aglomerao na cidade, os surtos epidmicos, em particular da febre amarela, passaram a ocorrer a intervalos cada vez menores [...] dando ao Rio de Janeiro a fama de uma das cidades mais pestilentas do mundo. Alm de colocar em risco a sobrevivncia das prprias classes dominantes, as epidemias ocasionavam srios embaraos s relaes comerciais com outros pases [...] (p.294).

Do ponto de vista tcnico, uma das medidas tomadas na poca foi a imediata construo de rede de abastecimento de gua e esgotos, logo aps os surtos epidmicos. Assim, complementa Benchimol (1992):
Teve incio no Rio de Janeiro a comercializao da gua, que deixou de ser um bem natural para se transformar em mercadoria, revestida de um valor de troca. O capital - e com ele, uma nova base tecnolgica - penetraram na esfera de uma necessidade vital, potencializada pelo crescimento da populao e pelo conjunto de transformaes scioeconmicas que revolviam a estrutura urbana da cidade (p.67. Grifo nosso).

A economia natural da gua ainda persistiria ao lado da comercializao do servio, sistema esse que atendia a setores privilegiados da populao. Para este autor, a distribuio de gua utilizando-se barris e depois, as latas dgua, subsistiria mobilizando no mais os escravos a servio dos senhores, mas necessidades (Idem: p.67). proletrios escravos de suas prprias

O Rio de Janeiro, diz Telles (1984), foi a quinta cidade no mundo a adotar um sistema de coleta de esgoto modernizada baseado no modelo ingls, concludo em 1864. interessante notar que o abastecimento pblico de gua do Rio, atravs de redes, teve sua

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construo posterior ao de esgotos. O sistema de abastecimento ampliou o volume de gua fornecido cidade, mas o crescimento urbano e o contnuo desmatamento passaram a comprometer a distribuio e a aumentar o nmero de excludos do sistema.

No perodo final do sculo passado, a incipiente Engenharia Sanitria Nacional foi de importncia fundamental para o setor de saneamento no Brasil, destacando-se os trabalhos desenvolvidos pelo engenheiro Saturnino de Brito. Nesta fase, as tcnicas de interveno passaram a incorporar os problemas urbanos de maneira mais abrangente sobre o espao da cidade. Diversas transformaes ocorreram nas concepes urbansticas e na infraestrutura, marcada pela criao de novos servios de saneamento e crescimento do abastecimento de gua.

Telles (1993) afirma que aps a Constituio Republicana de 1891, as provncias foram transformadas em Estados, mas em muitos destes eram precrios os

servios de infra-estrutura urbana. o caso de capitais como Florianpolis e Paraba (atual Joo Pessoa), que no possuam distribuio domiciliar de gua. A competncia para prestar os servios de sade passou, desde ento, a ser de incumbncia dos Estados que ficavam responsveis pela vigilncia das localidades e das habitaes populares.

A interveno sobre o espao urbano priorizava os aspectos sanitrios e os de higiene sobre as demais dimenses do processo sade-doena, ou seja, os aspectos scioeconmicos. Benchimol (1992) esclarece que a poltica sanitria dos higienistas, ao tomar a forma de campanha - termo de origem militar - exibia uma dupla face,
a da persuaso, que se traduzia em intensa propaganda junto opinio pblica, e a face repressiva, consubstanciada em leis rigorosas e medidas draconianas, como o caso da notificao compulsria das doenas infecciosas ou as demolies sumrias de habitaes anti-higinicas (p.295).

Na reforma sanitria empreendida por Oswaldo Cruz, em 1904, foi criada a Diretoria Geral de Sade Pblica, a qual se direcionava aos problemas de sade da capital federal e do restante do pas, alm de prosseguir na defesa sanitria dos portos. Com relao ainda s medidas adotadas na poca, Costa (1994) afirma que:
as aes de saneamento ficaram mais definidas dentro da sade com a restruturao da Diretoria Geral de Sade Pblica, em 1904 [...] Oswaldo Cruz havia assumido a direo em 1903, cujo primeiro objetivo foi o extermnio da febre amarela (p.38).

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Num perodo conturbado, a aprovao da lei da vacina obrigatria contra a varola em todo o territrio da Repblica acabou culminando no movimento que ficou conhecido como a Revolta da Vacina. Iyda (1994) remarca que, no incio do sculo XX, ocorreram as campanhas sanitrias dos portos martimos do Brasil, integrando-se a um vasto programa de saneamento mundial facilitado pela criao, em 1902, da Organizao

Panamericana da Sade. Algumas empresas americanas como, por exemplo, a Fundao Rockfeller, patrocinaram campanhas contra algumas doenas contagiosas. Segundo Labra (1985), esta influncia internacional marcar a Sade Pblica no Brasil e a organizao de seus servios de sade (p.25).

Do ponto de vista da administrao pblica , diversas Comisses foram criadas desde o incio do sculo, para suprir as deficincias do Estado e tornaram-se embries de vrios rgos federais, dentre eles a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS), destinada ao combate escassez de gua no Nordeste e para atender, principalmente, aos apelos das oligarquias regionais agrrias 20 .

Pode-se afirmar que a gesto pblica da gua teve seus antecedentes com a criao da Comisso de Estudos de Foras Hidrulicas, do Servio Geolgico e Mineralgico do Ministrio da Agricultura. Conjuntamente com o IOCS, deu-se incio formulao de normas de regulamentao da propriedade e aproveitamento dos cursos dgua em todo o territrio nacional, presentes no Cdigo de guas que se discutia, desde ento. Este cdigo dava prioridades ao setor urbano-industrial em detrimento das oligarquias rurais 21 . Assim, Lacorte (1994) esclarece:
parece claro que so os interesses do setor urbano-industrial que prevalecem neste momento, forando o Estado a regulamentar a propriedade da gua para, ao dissoci-la da propriedade da terra, remover os obstculos legais que impediam ou restringiam o aproveitamento de seu potencial hidreltrico e, [...] limitavam a produo da energia necessria expanso das manufaturas (p.24).

Esse sem dvida o processo evolutivo dos mecanismos de apropriao dos recursos hdricos, inicialmente indissocivel da produo agrcola, na qual a propriedade da
20

Esta Inspetoria foi criada em 1909 e, em 1919, reorganizada com o nome de Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (IFOCS); em 1945 foi transformada em Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS).
21

O projeto que instituiu o Cdigo de guas teve seus antecedentes em 1906, no governo de Afonso Pena, quando organizaram-se as bases para a elaborao do Cdigo Rural e Florestal, bem como dos Cdigos de Minerao e das guas.

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gua sempre esteve associada da terra. medida que novos interesses e necessidades se manifestavam, as normas para dissociar a apropriao da terra com a da gua iam surgindo, estabelecendo a partilha e o uso social desses recursos em disputa at os anos trinta, quando se deu a aprovao do Cdigo.

Alm disso, importantes aes na rea de sade e saneamento vinham sendo tambm desencadeadas. Este o caso da tentativa governamental de organizao desses setores por intermdio da reforma de Carlos Chagas, em 1920, criando o Departamento Nacional de Sade Pblica e ampliando as aes de sade por todo o territrio nacional. O movimento ideolgico ou movimento sanitarista, que teve a liderana de Carlos Chagas, surgiu em fins da dcada de 1910, atravs de um grupo de mdicos que se empenhavam, segundo Labra (1985), em:
lanar as bases oficiais para ampliar a difuso e reproduo da cincia sanitria nascida no ltimo quartel do sculo XIX, na Europa, da medicina experimental, da etiologia do vetor ou transmissor de doenas e da educao sanitria [...] (p.14).

Na dcada de 1920, o pas volta a passar por uma crise poltica e social profunda, gerando conflitos e a necessidade de mudanas, as quais ocorrero em seguida. Essa crise foi caracterizada por Brun (1991), como [...] um perodo de crescente insatisfao, descontentamento e tomada de conscincia de que a continuidade do status quo no mais satisfaz ou tida como invivel e evolui para a busca de novas alternativas (p.63). Labra (1985) observa que as instituies pblicas, surgidas a partir da legislao que criou e aperfeioou os servios sanitrios, em 1920, fazem parte da transformao da sociedade brasileira num novo contexto poltico-econmico em gestao, o qual ocorreu em fins da Primeira Repblica e da Primeira Guerra Mundial.

Neste perodo, no setor especfico de saneamento, observa-se um relativo declnio da influncia estrangeira no campo das concesses de servios pblicos, como o caso da concessionria inglesa de guas e esgotos, a ity. Marques (1995) diz que a C implantao da Inspetoria de guas e Esgotos quebrou o monoplio dessa empresa, embora tenha continuado com a concesso at 1947, mas no com o monoplio dos servios. Este fato teria ocorrido, em parte, devido insatisfao generalizada acerca do atendimento dos

servios e pela falta de novos investimentos para ampliao das redes pblicas de saneamento bsico.

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Em relao Reforma Sanitria de 1920, Labra (1985) nota que ela foi um marco na adoo sistemtica de uma nova doutrina baseada, entre outros aspectos, no aperfeioamento dos meios tcnicos, administrativos, legais, humanos e materiais, destinados ao controle das doenas vistas como condicionantes fundamentais da pobreza das coletividades (p.141). Nessa poca evidenciava-se o confronto entre duas correntes ideolgicas no campo da sade: uma baseada na medicina tradicional higienista e a outra, concorrente, baseada na medicina cientfica apoiada na microbiologia e na epidemiologia.

importante ressaltar que, at ento, a Sade Pblica tentava solucionar, de forma quase auto-suficiente, os grandes problemas de sade da populao. Estes deveriam ser equacionados, articuladamente, entre os diversos setores estatais, os quais se ocupavam do abastecimento de gua e saneamento em geral, da assistncia mdica, da habitao e educao. Entretanto, como diz Labra (1985), a partir de determinado momento, tal articulao, ou aes mais integradas, no teria mais lugar, isolando a sade pblica dessa fundamental conjugao de aes (p.82).

Dentro de um contexto de crise mundial como o destacado por Ianni (1979), particularmente durante os anos da Depresso Econmica, ficavam evidenciados os pontos de estrangulamento com a complexidade crescente do sistema econmico-financeiro do pas. Como conseqncia, diferentes grupos e classes sociais perceberam a inadequao da superestrutura poltico-administrativa at ento em vigor. Da surgiu a necessidade de reformulao, redimensionamento e integrao dos rgos governamentais preexistentes, ou a de criar novos. Neste sentido, Labra (1985) ressalta que o esgotamento do modelo poltico adotado na Primeira Repblica, ao entrar em crise nos anos 20 , gerou o acirramento das discusses em torno da centralizao versus descentralizao do poder poltico-institucional e, no sistema produtivo, entre a industrializao versus economia agrcola, traduzindo o conflito entre partes da classe dominante pela instaurao de uma nova hegemonia de carter nacionalista.

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II.3 O Nacionalismo: Mudanas Institucionais na Sade e a Codificao da gua

Esta fase tem como marco a Revoluo de 30, caracterizando um momento de transio poltica e econmica que ter continuidade at 1940, aproximadamente 22 . Neste perodo, o Estado com perfil nacionalista e estatizante fortalecido, passando por diversas reestruturaes e apresentando melhor definio dos arranjos institucionais, devido ao relativo acmulo de experincias anteriores. Constata-se o deslocamento do centro dinmico da economia em direo ao mercado interno, fortalecendo o crescimento industrial, que por sua vez acelera o processo de urbanizao. A hegemonia do latifndio rural exportador vai declinando e o poder transferido para os centros urbanos, com surgimento de uma nova classe emergente. Importantes modificaes vo ocorrer nas relaes entre o Estado e a sociedade quanto s polticas pblicas, demonstrando que estava em curso um processo de transio, com novos padres e valores do tipo capitalista e perfil urbano que se opunha herana da cultura oligrquica brasileira, impregnada pela mentalidade surgida na sociedade escravocrata. A esse respeito, escreve Ianni (1979):
a Revoluo de 1930 [...] representa uma ruptura poltica e, tambm, econmica, social e cultural com o Estado oligrquico vigente nas dcadas anteriores [...] A partir desse momento, os grupos polticos no poder comearam a modificar os rgos governamentais e a inovar na esfera da poltica econmico-financeira (p.18-19).

Desde ento, o Estado passou a implementar e gerir diretamente os servios, introduzindo uma certa modernizao tcnica e administrativa, demarcando um ponto de inflexo, onde diversas concesses de servios foram sendo encampadas. Contudo, essas iniciativas no eram, obrigatoriamente, produto de um estudo preliminar, de carter global e sistemtico, mas resultantes das situaes crticas, ou problemticas, surgidas ao longo do processo poltico e da evoluo econmica. Assim, para este autor, no perodo de 1930 a 1940, foram criados diversos conselhos, comisses, departamentos, institutos, companhias, fundaes, bem como formulados vrios planos.
22

A histria poltica e econmica governamental do Brasil, desde 1930, oscilou entre duas tendncias: estratgia de desenvolvimento nacionalista, predominante nos anos 1930-45, 1951-54 e 1961-64; estratgia de desenvolvimento dependente, predominante nos anos 1946-50, 1955-60 e 1964-70 (Ianni, 1979).

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As novas diretrizes governamentais conduziam centralizao do poder. Ainda para Ianni (1979), a criao de rgos de administrao pblica, instituies e companhias caracterizavam as aes estatais, embora o desenrolar das solues adotadas demonstrava que o governo ia respondendo aos problemas e dilemas, atravs da conjuno de interesses e presses econmicos, polticos, sociais, muitas vezes exercidos por outros pases.

Quanto implementao das polticas pblicas, o Estado passou a ter o poder direto sobre a gesto dos servios, e no apenas o poder de incentivo via subsdios tarifrios, como nas fases anteriores. Marques (1995) argumenta que:
Ao Estado coube administrar diretamente os servios de infra-estrutura, no apenas respeitando, mas garantindo aos capitais nacionais [...] condies de lucratividade privilegiada. Trata-se do momento de constituio do pacto entre Estado, capital estrangeiro e capital nacional denominado de [...] sagrada aliana (p. 65).

No campo especfico da sade, atendendo demanda por integrao e reformulao dos diversos organismos pblicos, as questes tanto de sade como de

saneamento, que estavam ligadas a outros setores governamentais, passaram a ser unificadas com a criao do Ministrio de Educao e Sade Pblica. Rodrigues & Alves (1977) ressaltam que a Constituio de 1934 foi a que mais expressamente tratou da Sade Pblica como responsabilidade do governo, prevendo a participao dos municpios nos problemas sanitrios.

No que diz respeito aos recursos hdricos, em 1934, deu-se a aprovao do importante Decreto que instituiu o Cdigo de guas ainda vigente no pas como objetivo geral, estabelecer regras de controle federal
23

. Este tinha,

para o aproveitamento dos

recursos hdricos, principalmente com fins energticos. Por outro lado, o cdigo tambm formulava alguns princpios que podem ser considerados um dos primeiros instrumentos de controle do uso de recursos hdricos no pas e a base para a gesto pblica do setor de saneamento, sobretudo no que se refere gua para abastecimento.

Sena (1997) remarca que, alicerado nos princpios estabelecidos pela 1 Conferncia de Direito Internacional de Haia, de 1930, e dando nfase ao aproveitamento hidrulico, que, poca, representava uma condicionante do processo industrial, o Cdigo das
23

Decreto n. 24.643, de 10.07.1934.

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guas j trazia normas submetendo o uso do recurso hdrico ao controle da autoridade pblica, ao interesse da sade e da segurana. Alm disso, recomendava evitar que a contaminao das guas pudessem levar prejuzo terceiros, demonstrando haver uma incipiente preocupao com a utilizao mltipla dos recursos hdricos.

Ao se instalarem os trabalhos iniciais da subcomisso formada para tratar do Cdigo de guas, o jurista Alfredo Vallado ficou incumbido pelo governo de fazer o projeto do Cdigo, o qual foi por ele organizado em 1907 e somente aprovado em 1934. Ao apresentar sua exposio de motivos, baseando-se na legislao europia, sobretudo a francesa e italiana sobre o direito das guas, Vallado comentou os pontos principais da matria do projeto j remodelado, ou seja, a ampliao dos domnios pblico e federal sobre as guas e a regulamentao da indstria hidreltrica, e considerou o Cdigo das guas um dos difceis problemas para soluo. Difceis, segundo ele, pela sua vastido e complexidade, relacionando-se aos diversos ramos do direito, e tambm pela sua extrema gravidade, afetando profundamente o interesse social e econmico. Assim, Vallado (Brasil, 1980) concluiu:
Compreendendo a funo social do Direito [...] e, por certo, do Cdigo de guas - nessa multiplicidade das aplicaes do fenmeno, que ele regula, para as primeiras necessidades da vida, para a pesca, para a higiene, para a navegao, para a agricultura, para a indstria, principalmente em nossos dias, para a indstria eltrica, sendo certo que esta [...] se desmede na sua extenso e importncia, ou ainda dos males que do mesmo fenmeno possam provir, contra os quais mister providenciar [a saber:] as inundaes, as contaminaes, os pntanos [...] (p.79).

Quanto organizao institucional do setor voltado para a explorao da gua como fora hidrulica com fins energticos, destaca-se a organizao do Servio Geolgico e Mineralgico, criando-se uma Diretoria de guas que, em seguida, transformouse em Servio de guas. Em 1934, surgiu o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e, em seguida, o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE).

Do ponto de vista da questo da propriedade e dos bens pblicos, bem como das concesses, percebia-se nitidamente os princpios nacionalista e intervencionista na Constituio de 1934, em contraposio aos princpios liberais das constituies anteriores 24 .
24

Na Constituio de 1934, o artigo 119, dizia que: o aproveitamento industrial das minas e jazidas, bem como das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende da autorizao ou concesso federal, na forma da lei. ( 1 ) As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietrio preferncia na explorao ou coo-participao nos lucros. ( 4 ) A Lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais e quedas dgua ou outras fontes de energia hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas.

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Por outro lado, pleiteava-se a autonomia desses servios, a qual se verificou, posteriormente, embora essa inteno j estivesse implcita na Constituio de 34, ao estabelecer que os municpios passariam a ser responsveis pela organizao dos servios quando de interesse local.

II.4 O Incio do Planejamento Estatal: a gua e o Aproveitamento Regional de Bacias Hidrogrficas

O incio desta fase, ao final dos anos 30, pode ser identificado com a incipiente incorporao das tcnicas de planejamento vistas como instrumento de poltica econmica estatal. De acordo com Myrdal (apud Ianni, 1979):
todo planejamento implica em opes polticas [que] dizem respeito a todos os estgios do processo de planificao, e a cada uma das suas fases principais. Tanto os meios como os alvos almejados precisam ser avaliados. Conforme se desenrola a formulao e execuo do plano, modificam-se as crenas e opinies. Mas [estas] no se alteram meramente devido s mudanas que resultam da emergncia de novos fatos, da clarificao e alterao de opinies, [mas] tambm devido s mudanas [...] que se verificam na distribuio do poder e [de] suas influncias nas pessoas, departamentos, camadas sociais e partidos polticos [...] (p.310).

Lafer (1973) argumenta que a deciso de planejar essencialmente poltica, pois visa alocar explicitamente recursos e, implicitamente, impor valores, atravs do processo de planejamento e no pelos demais e tradicionais mecanismos do sistema poltico. Dito de outra forma, eliminam-se outros atores do processo decisrio, buscando-se na racionalidade tcnica e econmica o instrumento privilegiado para a tomada de decises. Nas palavras deste autor,
a implementao do plano , tambm, essencialmente um fenmeno poltico, pois uma forma de se aferir quanto da tentativa de alocar recursos e valores se efetivou ou, em outras palavras, qual a relao num dado sistema entre poltica e administrao [...] (p.30).

Neste sentido, Rivera (1995) esclarece os dois tipos predominantes de enfoques dados ao planejamento na Amrica Latina: o normativo e o estratgico. No primeiro, prioriza-se os aspectos tcnico-econmicos, ao tratar a realidade como problemtica bem estruturada ou objetiva, e o segundo apresenta-se como alternativa crtica ao modelo normativo, realando a importncia do elemento poltico-interativo. Desta forma, na viso de Rivera (1995):

62 no planejamento normativo, um nico sujeito - o Estado - instrumentaliza uma ao sobre um sistema social concebido de maneira objetiva, numa relao no interativa. No h outros atores. Ao sistema social so atribudas leis objetivas, de carter econmico. A partir do conhecimento destas leis, o sujeito que planeja pode prever com preciso os efeitos de um estmulo ou de uma atuao sobre seu objeto. Este apenas reage de maneira comportamental, produzindo efeitos estveis, repetitivos. Dada a inexistncia de outros atores, o sistema de planejamento considera uma nica situao-objetivo [como] definio de situao. A trajetria se define como o caminho timo do ponto de vista da eficincia econmica (p.51).

Feitas tais consideraes, observa-se que, na dcada de 1940, a planificao normativa comeava a fazer parte tanto do pensamento, como da prtica dos governantes, os quais a percebiam como a forma mais racional de organizao das informaes, anlise de problemas, tomada de decises e controle da execuo de polticas econmico-financeiras. Contudo, medidas intervencionistas j tinham sido adotadas por governos anteriores, desde o incio do sculo, atravs dos diversos planos setoriais, mas estes ainda no possuam uma elaborao organizada de um planejamento mais integrado dos problemas. Assim, o poder pblico passou a ter uma participao mais ampla e sistemtica nas questes econmicas e organizacionais do pas.

Gradativamente, a incorporao de idias e prticas de planejamento, pela poltica econmica governamental, foi criando condies para a formao e o desenvolvimento de uma espcie de tecnoestrutura estatal no pas 25 . A origem da ideologia e da prtica do planejamento governamental, no Brasil, segundo Ianni (1979),
foi uma combinao [...] de condies (economia de guerra, perspectivas de desenvolvimento industrial, problemas de defesa nacional, restruturao do poder poltico e do estado, nova constelao de classes sociais) que transformou a linguagem e a tcnica do planejamento em um componente dinmico do sistema poltico-administrativo (p.57).

No campo do planejamento regional, em particular, o do planejamento integrado de bacias hidrogrficas, Lacorte (1994) nota ser este o primeiro modelo de planejamento regional experimentado na Amrica Latina, logo aps a Segunda Guerra. Tal modelo teve seus antecedentes, na experincia desenvolvida no Vale do Tennnesse (Tennesse Valley Authority - TVA), nos Estados Unidos. Em termos gerais, pretendia-se promover o desenvolvimento regional a partir de investimentos em obras hidrulicas e de infra-estrutura bsica, complementadas com um programa de desenvolvimento agrcola. Esta ideologia do planejamento, enquanto instrumento de poltica estatal, foi adotado, de forma pioneira, na
25

A esse respeito, Ianni (1979) considera que o conceito de tecnocracia talvez fosse inadequado para uma anlise sobre este perodo, pois envolve a idia de governo ou regime em que predominam os tcnicos, independentemente do jogo poltico dos partidos, das relaes e lutas de classe, entre outros; por outro lado ela traz consigo a supremacia da tcnica como uma varivel independente.

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elaborao do Plano Geral para aproveitamento do Vale do Rio So Francisco.

Para o planejamento do setor de saneamento, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), que tinha atuao somente no Distrito Federal, foi estendido a todo o territrio nacional, a partir da experincia adquirida ao atuar na Baixada Fluminense. Desde ento, o DNOS ficou incumbido, alm da execuo das obras de drenagem, aterros e canais, de construir sistemas de guas e esgotos em todo o pas, sendo tais servios, posteriormente, entregues s administraes municipais.

Algumas preocupaes quanto aos aspectos sanitrios decorrentes da poluio das guas, de acordo com Sena (1997), j estavam inseridas no Cdigo Penal de 1940, o qual previa a penalizao com dois a cinco anos de recluso, a quem cometesse a corrupo ou a poluio de gua potvel de uso comum, ou particular, tornando-a imprpria para consumo.

No campo da sade/saneamento, destaca-se o Servio Especial de Sade Pblica (SESP), criado com o intuito de desenvolver aes de saneamento e assistncia mdica, dentre outras. Um dos objetivos iniciais deste servio era o de atuar na Bacia Amaznica e na do Rio Doce, com o propsito de melhorar as condies de salubridade nestas regies produtoras de insumos utilizados por americanos na Segunda Guerra Mundial. Embora de carter provisrio, a Fundao ampliou suas funes e, a partir de 1942, consolidou-se como um importante rgo na rea de sade e saneamento. Posteriormente, este servio foi transformado em Fundao SESP (FSESP).

Quanto forma de atuao sobre o processo sade-doena relacionado s doenas tropicais, verifica-se a adoo em maior escala do uso de quimioterpicos e biocidas para controle de vetores e hospedeiros, bem como o predomnio da ateno mdica sobre as aes preventivas, implicando no declnio das aes sanitrias em todo o pas. Essas aes, que eram vinculadas ao setor sade, deslocaram-se das cidades para o campo, passando a ser centradas no controle de endemias rurais.

Destaca-se ainda, com o fim da Segunda Guerra Mundial, a criao de importantes rgos internacionais, dentre eles, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) e a Organizao Mundial de

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Sade (OMS), que passaram a influenciar o processo de mudana institucional em diversos setores no Brasil como, por exemplo, os de sade pblica e de saneamento.

Entre

1945/46,

verifica-se uma reorientao na relao entre Estado e

economia, com a mudana da relao intervencionista estatal e nacionalista para uma poltica onde as funes do Estado seriam reduzidas. Nesse contexto de liberalizao da economia do pas, mais uma vez, ideologia econmica, alteraram-se os arranjos institucionais a fim de atender a nova

ao substituir o modelo centralizador por uma perspectiva mais

liberalizante adotada pelo governo que deps Vargas. Para Iyda (1994), assiste-se nesse intervalo uma profunda transformao no desenvolvimento das foras produtivas, acelera-se o processo de urbanizao e constata-se uma maior presena poltica dos trabalhadores (p.86).

Desde ento, promoveu-se no Brasil o desmantelamento de quase tudo que fosse identificado com a ditadura do Estado Novo. Diversos rgos estatais foram eliminados e tentou-se negar a importncia da prtica do planejamento centralizado. No setor de saneamento, destacava-se a busca por uma maior autonomia dos servios atravs das formas de gesto autrquicas, bem como de novos mecanismos e perspectivas de financiamento, visto que as taxas e tarifas dos servios de utilidade pblica, tais como energia, gua e esgotos, eram considerados irreais por parte do governo. Por outro lado, a Constituio de 1946 procurou regulamentar a utilizao dos recursos naturais visando explorao econmica dos mesmos, de acordo com os princpios que a nortearam, dando nfase livre iniciativa e propriedade privada, reservando Unio a competncia para legislar sobre as guas.

II.5 O Desenvolvimentismo: a gua e as Empresas de Economia Mista

Esta fase tem incio nos anos 50 e estende-se at meados da dcada de 1960. um perodo marcado novamente por importantes saltos da economia e industrializao do pas, iniciados no Governo Kubitschek. Na dcada de 1950, iniciou-se uma nova fase nas relaes entre o Estado e a Economia, onde novas condies, no s institucionais, mas tambm econmicas e polticas, foram criadas com o intuito de acelerar o

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desenvolvimento industrial no pas.

A fim de avanar na sistematizao e planificao da economia, foi realizado um diagnstico global sobre a economia e proposto um programa de desenvolvimento para o pas, por tcnicos do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), recm constitudo, conjuntamente com membros da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL). Ianni (1979) observa que no governo Juscelino Kubitschek iniciou-se uma das mais importantes fases do sistema econmico do pas, a partir da poltica econmica sistematizada no Programa de Metas que, atravs de forte influncia do pensamento e do discurso cepalino, provocou uma mudana qualitativa na economia do pas.

A ideologia e a prtica da planificao econmica foram adotadas pelo poder central. Neste sentido, a gesto tcnica e cientfica em moldes empresariais foi implantada pelas empresas estatais, autarquias e sociedades de economia mista. Havia uma diversificao ampla da economia, dos padres de consumo, confirmando-se os altos ndices demogrficos e de urbanizao acelerada, iniciados nas dcadas anteriores. Entretanto, as contradies tanto polticas como econmicas provocaram o aumento das tenses sociais. Por sua vez, a industrializao, a expanso do setor tercirio, o crescimento urbano com as migraes acentuaram a amplitude e profundidade dos conflitos provocados pelas transformaes sociais, econmicas, polticas e culturais, agravando os problemas relacionados sade da populao.

Apesar da reestruturao do Ministrio da Sade, a administrao do saneamento continuava distribuda por vrios ministrios e autarquias, com pulverizao de recursos financeiros e disperso do pessoal tcnico. Cynamon (1986) acrescenta que a falta de recursos financeiros, de tcnicos suficientes e a desorganizao administrativa, associados aos interesses polticos, fizeram agravar o atraso histrico do setor de saneamento.

Como resposta a tais problemas, este autor esclarece que na Fundao SESP, j na dcada de 1950, deu-se incio s primeiras experincias com uma nova forma de administrao, criando um modelo autrquico municipal de gua e esgotos - o SAAE

(Servios Autnomos de gua e Esgotos), onde a auto-sustentao dos servios era buscada por intermdio de tarifao adequada. Embora bem sucedidos, os SAAEs eram poucos e no conseguiam se multiplicar o suficiente para dar resposta ao gigantesco problema do pas.

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Porm, posteriormente, vrios rgos estaduais e municipais autrquicos foram aparecendo em todo pas.

Para dar maior visibilidade e organizao ao setor sanitrio nacional, sobretudo na questo dos financiamentos dos servios, em 1953 foi aprovado o primeiro Plano Nacional de Saneamento, embora os recursos previstos no tivessem sido integralmente aplicados, devido a diversos problemas.

No que diz respeito receita financeira, essa era considerada fundamental no desenvolvimento do setor de saneamento bsico, pois possibilitaria garantir os investimentos necessrios ao custeio da operao e manuteno dos servios. importante destacar que no setor de saneamento bsico, tais servios esto condicionados receita tarifria atravs da cobrana pelo consumo de gua, a qual pode proporcionar uma certa autonomia financeira na gesto deste setor, distinguindo-se dos outros servios pblicos como os de sade e educao, normalmente subvencionados pelo Estado. Em alguns pases, at a dcada de 50, as tarifas estabelecidas para os servios de gua decresciam com o aumento do consumo. Em Manaus e Belm, por exemplo, verificava-se tambm tal prtica, a qual induzia usos no prioritrios e consumos excessivos de gua, tanto familiar quanto industrial.

Alguns servios autnomos administrados pela FSESP passaram a utilizar, desde ento, a tarifa progressiva para custeio da operao e manuteno dos sistemas de saneamento bsico, introduzindo o princpio da auto-sustentao tarifria. Em sntese, Costa (1994) argumenta que esse sistema baseia-se em algumas premissas, dentre elas a de que toda gua consumida dever ser paga, adotando-se uma taxa mnima para atender as necessidades bsicas das classes de baixa renda. O preo que exceder o valor da taxa mnima dever ser progressivo e proporcional ao consumo, implantando-se tarifas especiais para

estabelecimentos ligados sade pblica. As tarifas aplicadas em regies subdesenvolvidas sero para custear, no mximo, a operao e manuteno, sem se preocupar com o investimento na construo dos sistemas.

Ainda de acordo com Costa (1994), o modelo de financiamento e gesto em saneamento bsico sofreu grandes transformaes com o surgimento das sociedades de economia mista sob o controle estatal. A fim de aumentar a autonomia, flexibilidade e eficincia dos servios, o governo buscou, nos moldes da empresa privada, alternativas para

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suplantar problemas identificados no setor de saneamento. Assim, foi criado na dcada de 1950, o Saneamento de Campina Grande S.A. (SANESA), primeiro servio sob esta nova concepo, a qual se disseminou, posteriormente, por quase todos os estados. Essa nova forma de organizao do saneamento foi impulsionada com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e do Banco Interamericano, alm de outros rgos de financiamento. Diversas empresas mistas tiveram que ser criadas a fim de atender s exigncias para a captao dos recursos internacionais via Banco Nacional de Habitao, tornando mais complexo o modelo de gesto do setor saneamento, com diversos rgos governamentais atuando simultaneamente, seja ao nvel federal, estadual ou municipal26 .

O intervalo entre 1961 e 1964 foi caracterizado pelo agravamento dos antagonismos entre diferentes estratgias ou opes polticas de desenvolvimento, bem como entre os poderes da Repblica, em particular, entre o Executivo e o Legislativo, e por uma maior politizao das populaes urbanas e rurais, resultando no aumento das tenses sociais. A forte crise poltica, econmica e social culminou com a ruptura poltica de 1964 e a implantao da ditadura militar, influenciando o direcionamento ideolgico das mudanas institucionais no pas.

II.6 O Regime Militar: a gua Integrada e o Controle Ambiental

Os diversos governos militares que se sucederam adotaram diretrizes que podem ser consideradas de natureza similar, baseadas no ideal de progresso e desenvolvimentismo, tendo tal modelo chegado ao seu pice na dcada de 1970. Nos anos entre 1964-70, o poder pblico foi levado a interferir em todos os setores do sistema econmico nacional, reformulando a estrutura da administrao pblica. Suas diretrizes bsicas eram voltadas modernizao administrativa estadual e municipal, atravs da

implantao de novas normas tcnicas e mudanas nos objetivos relacionados economia com a utilizao dos vrios planos desenvolvimentistas.

26

No incio da dcada de 60, havia cerca de dezessete rgos federais que atuavam no setor, dentre eles, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), a Fundao Servios de Sade Pblica (FSESP), o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu), a Diviso de Engenharia Sanitria do Ministrio da Sade, a Superintendncia de Valorizao Econmica da Amaznia (SVEA), a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), a Comisso de Fronteiras, o Plano do Carvo, o Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), a Seo de Engenharia Sanitria do Ministrio da Guerra, a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM).

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Segundo Iyda (1994), algumas caractersticas principais do modelo polticoadministrativo, adotadas pelo regime militar, podem ser destacadas, ou seja, o autoritarismo, a centralizao de poder, o fortalecimento do executivo e o crescimento da burocracia. A ideologia e a prtica do planejamento, vista como administrao racional, foram os principais instrumentos na construo do estado planificador, e para Iyda, ficavam situados acima dos conflitos e das contradies sociais e que retomam algumas idias

prevalecentes no governo de Vargas, quando o planejamento passa a ser incorporado ao poder pblico (p.112).

Becker & Egler (1993) consideram que a expresso unidade nacional, a qual serviu para fortalecer a construo do Estado, foi substituda por integrao territorial, sobretudo durante o perodo do milagre econmico brasileiro. Estes autores argumentam que, nos anos 70, o Brasil mudou a sua posio na economia-mundo, assumindo a categoria de semiperiferia ou de uma potncia regional. Tal fato iniciou-se em 1967, quando dois processos inter-relacionados impulsionaram a transformao do capitalismo internacional - a radical crise e restruturao nos padres de acumulao, at ento baseados no taylorismo e no fordismo, e a revoluo tecnolgica, principalmente na microeletrnica e na informtica. Assim, para Virilio (apud Becker & Egler, 1993), a cincia e a tecnologia reformularam as bases do poder que [passou] a emanar da velocidade acelerada, ou melhor, do controle do espao [...] e do tempo (p.123).E dentro do novo contexto internacional, o discurso oficial brasileiro, segundo Mdici (apud Ianni, 1979), defendia que:
a ao do governo, no campo econmico, [tinha] que ser meramente instrumental, porque toda a formulao da poltica econmica [deveria] ser subordinada aos grandes objetivos polticos e informada pela filosofia do projeto desenvolvimento-liberdade-segurana (p.236. Grifo nosso).

O regime militar levou ao auge essa ideologia, priorizando o modelo de planejamento integrado e a organizao da tecnoestrutura, quando iniciou-se a crise do

sistema poltico e econmico, na segunda metade da dcada de 1970. De acordo com Furtado (1983), a crise era conseqncia, em parte, do comportamento global da economia, a qual revelava um forte declnio na taxa de crescimento do Produto Interno Bruto em relao ao perodo anterior (1965-1974). Para este autor, tal fenmeno era tanto de natureza estrutural (reciclagem do setor energtico, degradao da base dos recursos naturais, maior necessidade de investimentos infra-estruturais devido centralizao da atividade industrial, dentre outros), como de natureza conjuntural (acelerao da inflao, aumento da dvida externa,

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descontinuidade na poltica de investimentos pblicos).

No campo da organizao institucional, vrias modificaes estavam em curso, favorecendo a centralizao administrativa. Em meados da dcada de 1960, a Diviso de guas do Departamento Nacional da Produo Mineral foi transformada em

Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE) e depois em Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), subordinado ao Ministrio das Minas e Energia. Este tornou-se o rgo central de direo superior responsvel pelo planejamento, coordenao e execuo dos estudos hidrolgicos; pela superviso, fiscalizao e controle dos aproveitamentos das guas que alteravam seu regime, bem como dos servios de eletricidade (Brasil, 1980). importante notar que, desde ento, a tutela da gua passou a ser deste ministrio, inaugurando um perodo de grandes obras hidreltricas, priorizando-se o setor eltrico como matriz energtica para a industrializao do pas 27 .

As preocupaes concernentes ao saneamento, ambiente e desenvolvimento ficaram evidenciadas em diversos encontros internacionais a partir da metade da dcada de 1960. Segundo Cynamon et al (1992), a Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) lanou, em 1965, o Decnio Hidrolgico Internacional, com o objetivo principal de inventariar os recursos hdricos e capacitar pessoal tcnico no seu manejo. Em seguida, foi elaborada a Carta Europia da gua, pelo Conselho da Europa, identificando alguns princpios ticos e tcnicos a respeito da gesto da gua, tendo como eixo bsico a preocupao com o meio ambiente.

Destaca-se, neste perodo, a regulamentao da lei de 1961 que instituiu o Cdigo Nacional de Sade , e segundo Rodrigues & Alves (1977), foi, de fato, a primeira tentativa de organizar um Sistema Nacional [...] para o setor(p.12). Sena (1997) acrescenta que ele representou uma inovao em termos de proteo de guas ao colocar os servios de

saneamento e de abastecimento sob orientao e fiscalizao das autoridades sanitrias competentes. Para isso, previa-se o tratamento prvio das guas residurias de qualquer natureza que alterassem a composio das guas receptoras, obrigando as indstrias a submeterem planos de resduos lquidos, slidos ou gasosos autoridade sanitria
27

interessante ressaltar que na poca dos regimes autoritrios e imperiais, existia um forte fascnio pela execuo de imponentes obras hidrulicas, smbolo associado tambm ao poder, como no caso do Imprio Romano. De alguma forma, essa imagem ressurgiria, no Brasil, a partir da dcada de 1970 e incio da de 80, por

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competente. As indstrias j instaladas deveriam adaptar-se s novas normas, corrigindo os inconvenientes e prejuzos da poluio e contaminao das guas receptoras28 . Por sua vez, a Constituio Federal de 1967 e a Emenda Constitucional n 1/69 enfatizaram os aspectos desenvolvimentistas da poca, estabelecendo algumas regras genricas e mantendo a competncia da Unio para legislar sobre as guas.

Quanto poltica sanitria, a reforma administrativa estabeleceu que o Ministrio da Sade teria as seguintes reas de competncia: Poltica Nacional de Sade , atividades mdicas e paramdicas, ao preventiva em geral, vigilncia sanitria de fronteiras e portos martimos, fluviais e aeroportos, controle de drogas, medicamentos e alimentos, pesquisa mdico-sanitria. Contudo, Rodrigues & Alves (1977) esclarecem que tal sistema funcionou de forma espontnea, com ausncia de mecanismos de coordenao, controle ou compatibilizao de programas, o que levou o governo a instituir, em 1975, o Sistema Nacional de Sade , estabelecendo a necessidade de abordar os problemas de organizao do setor sade de forma sistmica. A Poltica Nacional de Saneamento, dentre outras questes, tratava do abastecimento de gua, sua fluoretao e destinao de dejetos, esgotos pluviais e drenagem, controle da poluio ambiental e controle de inundaes e de eroses.

Destaca-se a criao do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), em 1971, com a finalidade de implantar uma poltica nacional para provimento de servios de gua e esgotos. Entre algumas caractersticas do PLANASA, evidenciava-se que parte dos fundos de financiamento do setor seria obtido atravs do Fundo de Garantia por tempo de Servios dos trabalhadores (FGTS), a cobertura dos servios de abastecimento de gua foi aumentada e do esgotamento sanitrio reduzido. Outras aes relativas ao saneamento, como o controle dos resduos slidos e da poluio, foram excludas do plano e as companhias estaduais passaram a ter mais poder, reduzindo-se a participao do poder local nas tomadas de deciso e impondo-se formas padronizadas de gesto dos servios.

Em 1977, conforme Cynamon et al (1992), realizou-se a Conferncia da gua das Naes Unidas, na Argentina, a qual instituiu o Decnio Internacional de Abastecimento de gua Potvel e Saneamento (1980-1990), cuja principal meta foi estimular

ocasio da construo das imensas barragens como Itaipu e Tucuru, dentre tantas outras.
28

O Decreto 50.877, de 1961, dispunha que os resduos lquidos ou gasosos, domiciliares ou industriais, somente poderiam ser lanados s guas, in natura, ou depois de tratados, quando essa operao no implicasse a poluio das guas receptoras.

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o crescimento da oferta de abastecimento de gua tratada, bem como da coleta e tratamento dos esgotos sanitrios. Tais objetivos foram, parcialmente, cobertos pelo programa do PLANASA, havendo um baixo percentual de investimento em esgotamento sanitrio.

Conforme documento da Secretaria de Poltica Urbana - SEPURB (Brasil, 1995), o modelo institucional implantado no pas, atravs do PLANASA e do Sistema Financeiro de Saneamento, foi responsvel por um importante crescimento do ndice de cobertura de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. No entanto, no incio da dcada de 1980, com a desacelerao da economia, o aprofundamento da crise fiscal e as restries oferta e utilizao de recursos externos levaram o sistema exausto. Ainda de acordo com este documento, com a extino do Banco Nacional de Habitao, tanto a formulao como a gesto das polticas urbanas, inclusive as de saneamento, passaram por um catico processo de transferncias entre distintos ministrios.

Desde a dcada de 1970, no contexto internacional, verificou-se uma profunda mudana quanto aos aspectos relacionados poluio e aos desastres ambientais. Com o aumento da conscientizao sobre os graves problemas que passavam a adquirir propores globais, evidenciava-se a necessidade de trat-los de forma articulada, incorporando novos conceitos como os de gesto ambiental. Para Lanna (1995), esta

refere-se a um processo de articulao das aes dos diferentes agentes sociais que interagem num dado espao e tempo, visando garantir a adequao dos meios de explorao dos recursos ambientais-naturais, econmicos e scio-culturais, s especificidades do meio ambiente, tendo como base, princpios e diretrizes previamente acordados/definidos.

A partir da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972, diversos pases comearam a buscar formas de organizao

institucional para tratar da gesto ambiental. No Brasil, a tentativa de organizao do setor ambiental ocorreu com a criao, em 1973, da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), subordinada ao Ministrio do Interior, tendo como atribuies, dentre outras, a de promover aes de controle da degradao ambiental e da poluio generalizada. Ao nvel estadual, surgiram os rgos de controle ambiental como a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), em So Paulo, e a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), no Rio de Janeiro.

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No campo especfico do Gerenciamento de Recursos Hdricos, de acordo com Barth (1996), um marco importante foi o acordo realizado entre o Ministrio das Minas e Energia e o governo do Estado de So Paulo, em 1976, buscando a melhoria das condies sanitrias dos rios Tiet e Cubato. Atravs dos resultados obtidos, considerados satisfatrios pelo autor, estendeu-se a experincia com a criao dos Comits Especiais de Estudos atuao nas bacias de rios

Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), com fins de

federais 29 . Tais comits contavam com a participao de rgos como: Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (ELETROBRS), Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), alm dos rgos setoriais dos estados e municpios.

Os Comits Executivos ficaram incumbidos de dar suporte tcnico aos Comits Especiais de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), a partir do Diagnstico e Planejamento Racional dos Recursos Hdricos elaborado pelo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) 30 . Dentre as atividades do Comit Executivo, segundo Lacorte (1994), destacava-se a classificao da qualidade da gua dos rios pertencentes Unio. Alm disso, atravs de estudos integrados, buscava-se o uso racional e o aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas. Para tal, propunhase a adoo de medidas preventivas e corretivas a fim de lograr a melhoria das condies ambientais em cada uma delas. Ainda na dcada de 1970, a implantao da poltica estatal de desenvolvimento exigia investimentos macios na apropriao dos recursos naturais e na expanso das fronteiras nacionais, atravs dos plos de desenvolvimento, ou das regiesprograma.

No incio dos anos 80, a Bacia Hidrogrfica foi sendo retomada como unidade territorial de planejamento. Essa mudana
29

decorreu, em

parte, da necessidade

Atravs do Cdigo de guas, artigo 29, eram considerados rios federais, de domnio da Unio, aqueles que servissem de limite com as naes vizinhas ou se estendessem a territrios vizinhos, que estivessem no limite entre vrios estados ou percorressem parte dos territrios interestaduais. Para os cursos dgua assim classificados, os Comits de Bacias (os CEEIBH), como rgos subordinados ao governo federal, poderiam implantar suas polticas de planejamento e otimizao dos usos das guas.
30

Atualmente, o setor hidreltrico regulamentado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, instituda pelo decreto federal n 2.335, de 6 de outubro de 1997, sob regime de autarquia especial, com personalidade jurdica de direito pblico e autonomia patrimonial, administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, com sede e foro no Distrito Federal e prazo de durao indeterminado.

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premente de equacionar os problemas de poluio e conflitos intersetoriais de usos da gua acumulados por vrias dcadas. Por outro lado, deu-se o incio das presses sociais, exigindo a atuao efetiva do governo, embora este tenha sido, durante muito tempo, um dos grandes poluidores, atravs da empresas estatais (como por exemplo, aquelas instaladas na cidade industrial de Cubato, no Estado de So Paulo, e a Companhia Siderrgica Nacional - CSN, situada no trecho fluminense do Vale do Paraba ).

Cabe ressaltar que, nesse perodo, como remarcam Becker & Egler (1993), o Brasil ingressou na modernidade por meio da via autoritria, e [pelo] projeto geo-poltico de Brasil-Potncia, elaborado e gerido pelas foras armadas (p.169), deixando profundas marcas sobre a sociedade e os espaos regionais, destacando-se os problemas sociais e ambientais, sem falar do peso econmico da dvida externa. Assim, pode-se dizer que, a partir dos anos 70, o Brasil herdava a modernidade da pobreza (Idem: p.169).

II.7 Da Dcada de Oitenta fase atual: a Crise da gua e as Novas Propostas de Gesto
A dcada de 1980, que ficou conhecida nos meios econmicos como a dcada perdida para a maioria dos pases da Amrica Latina, conforme Quiroz (1995), esteve fortemente marcada pela crise da dvida externa, pela recesso econmica, pelos desequilbrios macroeconmicos da decorrentes, e finalmente, pelas reformas econmicas para superar tais problemas.

No Brasil, o retorno em cena da participao pblica, atravs de entidades civis, em questes polticas e scio-ambientais, teve impulso a partir do enfraquecimento do poder militar e da volta gradativa democracia, em meados dos anos 80. Neste perodo, aumentaram as presses das Organizaes No-Governamentais nacionais e internacionais, com relao aos problemas de ordem ambiental e social agravados pela herana econmica do perodo anterior que levou o pas recesso prolongada, com aumento da inflao e o crescimento da dvida externa, dentre tantos outros problemas, ocasionando a reduo de investimentos nos setores pblicos. Enfaticamente, Becker & Egler (1993) afirmam que o regime autoritrio tentou fazer uma massificao das polticas sociais, degradando com isso a qualidade dos servios(p.170).

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Neste cenrio, a poltica ambiental passou por novas reestruturaes, como a instituio da Lei que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e a previso de implantao do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) 31 . Tal sistema inclua o conjunto de instituies governamentais que deveriam se ocupar da proteo e da gesto da qualidade ambiental, tendo por instncia superior o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), rgo consultivo e deliberativo do sistema que ficava encarregado da

formulao das polticas ambientais e contemplava, embora de forma limitada, a participao pblica atravs de organizaes representativas da sociedade civil.

A consolidao desta poltica foi complementada com a criao, em 1985, do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Em 1989 foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) para ser o executor da poltica ambiental. O Ministrio do Meio Ambiente, criado em 1992, transformou-se no atual Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (MMARHAL), o qual conta com as secretarias especficas de meio ambiente e de recursos hdricos.

Do ponto de vista dos mltiplos aspectos tcnicos que integram a gesto da gua, Yassuda (1993) esclarece que a proposta de gerenciamento de recursos hdricos ou gesto integrada de recursos hdricos, surgida ao final dos anos 70, incorporou tambm as reivindicaes de cunho ambientalista, tendo como objetivo geral assegurar a preservao, o uso, a recuperao e a conservao dos recursos hdricos, em condies satisfatrias para os seus mltiplos usurios e de forma compatvel com o desenvolvimento equilibrado e sustentvel da regio.

Segundo Barth (1996), o Seminrio Internacional de Gesto de Recursos Hdricos, ocorrido em 1983, desencadeou um debate em mbito nacional, com a realizao de vrios encontros de rgos gestores em capitais brasileiras. Posteriormente, o Ministrio de

Minas e Energia, dentre vrias propostas, recomendava a criao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e foi prevista na Constituio Federal de 1988, bem
31

Lei n 6.938 de 31.08.1981 e regulamentada em 1983. No artigo 2 diz que tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, condies ao desenvolvimento scio econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana.

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como nas Constituies Estaduais.

Ao se referir atual situao dos pases latino-americanos e suas buscas por reformas institucionais, incluindo o setor hdrico, Quiroz (1995) argumenta que:
passada a dcada perdida e as urgncias da crise, muitos pases da regio, somente hoje, pela primeira vez, podem comear a abordar problemas nacionais tendo uma perspectiva de mais longo prazo. Uma das mais proeminentes a preocupao pelo meio ambiente (p.11).

Cabe ressaltar que a situao poltico-econmica e social

desta dcada

coloca imensos desafios, os quais j foram amplamente apontados no relatrio Nosso Futuro Comum, realizado sob a coordenao de Gro Harlem Bruntland, com a finalidade de criar uma agenda global para mudana (Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1991), documento preliminar da Conferncia Mundial - Rio 92. Dentre os resultados desta conferncia destacam-se os compromissos assumidos pelos pases, atravs da Carta da Terra e da Agenda 21 32 .

Este contexto diz respeito reestruturao do sistema poltico-econmico internacional que tem acelerado as reformas institucionais em diversos pases e provocado mudanas nos comportamentos e estilos de vida da sociedade, num perodo de incertezas e novos riscos, alm de aumentar o nvel da complexidade dos sistemas, instaurando-se o que Morin (1977) denomina de sociedades hipercomplexas.

Acosta (1993) afirma que atravs da poltica de ajustes estruturais adotadas por diversos pases, a partir da dcada passada, o termo neoliberalismo tem sido empregado ampla e indistintamente, sendo esse [...] um tema que interessa e afeta a todo mundo. E apesar de o conhecermos em diversos nveis e intensidades, [...] no terminamos por compreender seu significado. O mesmo sucede com a crise, sobre a qual vimos falando faz muitos anos (p.121).

Pode-se afirmar com Acosta, que passamos por uma recapitalizao do

32

O captulo 18 da Agenda 21 estabelece uma srie de recomendaes prticas para os pases a fim de proporcionar a proteo dos recursos hdricos e de sua qualidade, atravs da aplicao de critrios integrados no desenvolvimento, manejo e uso destes recursos. Desta forma, so propostas as seguintes reas/programas para o setor de gua doce: desenvolvimento e manejo integrado dos recursos hdricos; avaliao dos recursos hdricos; proteo dos recursos hdricos, da qualidade da gua e dos ecossistemas aquticos; abastecimento de gua potvel e saneamento; gua e desenvolvimento urbano sustentvel; gua para produo sustentvel de alimentos e desenvolvimento rural sustentvel; impactos da mudana do clima sobre os recursos hdricos.

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capitalismo, isto , basicamente, a reduo do tamanho do Estado como forma de possibilitar a expanso do investimento privado, associado adoo de instrumentos de financiamento, introduzindo a lgica do mercado no seio do prprio setor pblico com o intuito de torn-lo mais eficiente. Por outro lado, Fiori (1993) remarca que a discusso atual da governabilidade traz ao centro das preocupaes alguns problemas, os quais extrapolam as meras deficincias institucionais, passando a ser vista como um problema mais complexo de construo simultnea de instituies, atores, objetivos e meios especficos de sustentao de um modelo de desenvolvimento eqitativo e auto-sustentvel.

Ainda para Acosta (1993), a fase atual no constitui apenas uma etapa de transio, uma crise conjuntural que se possa superar ou recuperar o estado anterior, mas refere-se a aceitao da estruturalidade da crise em seu amplo sentido e complexidade, estendendo-se ao nvel dos Estados, instituies pblicas e privadas, bem como dos indivduos.

Ao falarmos de crise generalizada, interessa-nos abordar, especificamente, os problemas relativos aos setores integrantes da Sade Pblica, do qual o saneamento faz parte e que trataremos no captulo subseqente. interessante notar que a origem histrica da palavra Krsis, segundo Schramm (1996a), apareceu na Grcia Antiga e tinha o significado de deciso, chegando em nossa poca de transio paradigmtica a ter o sentido de indeciso (p.64). Portanto, para este autor, devido atual utilizao ampla e indistinta do termo, seja no mbito do indivduo ou da coletividade, crise torna-se uma noo no utilizvel analiticamente. Um dos motivos pelos quais tal termo passou a ser empregado de forma to genrica, talvez esteja relacionado sua instalao em todas as instncias do imaginrio social, forando-nos a conviver com a idia de crise permanente. Assim, explica Schramm (1996a):
no meio dessa verdadeira crisogonia, aponta-se para uma crise tica - ou crise do ethos - em vrios nveis da existncia. Tal crise deveria, portanto, ser compreendida tanto no sentido estrito dos costumes, dos hbitos e do carter dos indivduos ou na prpria vivncia comum [...] decorrente entre o ethos e o oikos. [...] Essa generalizao da crise na particularidade de cada esfera de atuao (relaes interpessoais, de grupo, territoriais internacionais, globais, ...) faz com que ela possa ser considerada sintoma de uma profunda mudana na qualidade desse morar (p.66. Grifo nosso).

Neste universo de crise, as questes ambientais adquiriram proporo de possvel desastre global e as mudanas climticas parecem contribuir para a sua evidncia. Assim, a problemtica gesto dos recursos naturais, em particular da gua, torna sintomtica

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a presena potencial da crise obrigando-nos a pens-la no quadro que ela nos revela, ou seja, o da indeciso. Deste modo, os desafios atuais so crescentes seja em relao quantidade, como tambm qualidade da gua disponvel em todo o mundo.

No documento final da Conferncia Internacional sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel33 , ocorrido em Paris, em 1998, verifica-se que quarta parte da populao mundial no tem acesso a gua potvel, mais da metade da populao mundial carece de um saneamento adequado, a baixa qualidade da gua e a falta de higiene figuram entre as principais causas de enfermidade e morte, as inundaes e as secas, a pobreza, a contaminao, o tratamento inadequado dos rejeitos e a insuficincia de infra-estrutura representam srias ameaas ao desenvolvimento econmico e social, sade humana, segurana alimentar mundial e ao meio ambiente. O acesso limitado gua, em termos de quantidade e qualidade, poder frear o desenvolvimento sustentvel, portanto torna-se oportuno aproveitar a possibilidade de abordar esses problemas, fomentando o estabelecimento de sistemas locais e nacionais de gesto sustentvel dos recursos hdricos, baseados num enfoque integrado que vincule o desenvolvimento proteo do meio

ambiente natural, na participao de todos os atores e interessados, tanto mulheres como homens, e no reconhecimento ao valor social e econmico da gua.

Dentro desse quadro ambiental, Maia Neto (1997), ao traar um perfil da disponibilidade hdrica ao nvel mundial, descreve que cerca de 97,3% de gua do planeta se encontra nos oceanos, 2,07% concentram-se nas geleiras e calotas polares, restando somente a parcela de 0,63% de gua doce em estado lquido, a qual no totalmente aproveitada por uma questo de inviabilidade tcnica e financeira. O potencial hdrico mundial da ordem de 1,4 bilhes de km3 , porm, a parte de gua doce econmica e de mais fcil aproveitamento para satisfazer s necessidades da humanidade, atravs das diversas utilizaes, de aproximadamente 14 mil km3 /ano. A quantidade de gua superficial em todos os continentes da ordem de 45.664 km3 /ano. O potencial hdrico subterrneo estimado em cem vezes mais que a potencialidade dos rios e lagos, embora a captao em lenis freticos profundos constitua uma atividade de risco, alm de ser dependente de tecnologia avanada e de altos investimentos.

33

Texto obtido no site do Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal (http://www.mma.gov.br/port/SRH/indlego.html).

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Atualmente, a necessidade mundial de gua corresponde a 41% do potencial hdrico de gua doce utilizvel (estimado em 14 mil km3 /ano) e, ainda segundo Maia Neto (1997), a demanda tem duplicado a cada 21 anos. Em 1996, o consumo mundial estimado de gua era de 5.692 km3 /ano contra uma oferta de 3.745 km3 /ano, suprindo com somente 66% da demanda para os usos mltiplos dos recursos hdricos. Apesar de ainda haver disponibilidade hdrica, muitas regies encontram-se com dficit de oferta e mananciais poludos, com indcios de possveis situaes conflitivas em algumas bacias hidrogrficas transfronteirias. A escassez hdrica j atinge pases como Arbia Saudita, Arglia, Barbados, Blgica, Burundi, Cabo Verde, Cingapura, Egito, Israel, Jordnia, Kuwait, Lbia, Tailndia e, futuramente, poder atingir Estados Unidos, Etipia, China, Hungria, ndia, Mxico, Sria e Turquia 34 .

Segundo relatrio do Banco Mundial (Banco Mundial, 1992), em 22 pases, os recursos hdricos no chegam a 1000 m3 per capita, nvel comumente aceito como

indicador de grave escassez, atingindo mais de 250 milhes de pessoas. Outros 18 pases tm em mdia menos do que 2000 m3 , nvel considerado de risco nos perodos de pouca precipitao pluvial.

Na tabela 1 (pg. 79) so apresentadas as disponibilidades hdricas distribudas por vrias regies mundiais, demonstrando que a mdia mundial de 7.700 m3 /hab./ano garante gua em quantidade suficiente ao atendimento da populao, porm em regies como Oriente Mdio e Norte da frica, a situao de escassez hdrica grave, considerando-se que 53% da populao possui menos de 1000 m3 /hab./ano, valor considerado crtico em termos de sade.

Alguns indicadores crticos relacionados ao saneamento e carncia de gua nos pases em desenvolvimento foram comentados por Maia Neto (1997). Dentre esses parmetros, destacamos que a pobreza e a falta de saneamento bsico so responsveis, nesses pases, pelo bito de uma criana a cada 10 segundos em conseqncia de doenas evitveis, caso a gua fosse tratada, totalizando 10 milhes de bitos a cada ano. Hoje, mais de 25% da populao no tm acesso gua potvel e, um percentual maior, no possui rede de esgotos,
34

A escassez hdrica, segundo Falkenmark & Widstrand (1992), depende do grau de desenvolvimento scioeconmico do pas em questo, bem como do potencial hdrico per capita renovvel da bacia hidrogrfica. 3 Esses autores consideram como indicadores de renovao hdrica, os seguintes valores: 1.700 m /hab./ano (alerta

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m distribuio de gua igualmente responsvel por 80% das doenas e 33% dos bitos, as doenas de veiculao hdrica so causadoras de 65% das internaes hospitalares e de 80% das consultas mdicas. Tais evidncias estatsticas demonstram o grau de importncia da correlao entre a oferta e a qualidade da gua de abastecimento e a sade pblica, o que depende, dentre outros fatores, do bom equacionamento e implantao de eficientes sistemas de gesto hdrica, assunto que trataremos a seguir. Tabela 1 - Estimativa da Disponibilidade Hdrica por Regio do Planeta
Recursos Hdricos Disponveis Anuais Per capita Total (103 km3 /ano) (103 m3 /hab./ano) frica Subsaariana Leste Asitico e Pacfico Sul da sia Europa Oriental e ex-URSS Outros pases da Europa Oriente Mdio e frica do Norte Amrica Latina e Caribe Canad e Estados Unidos 3,8 9,3 4,9 4,7 2,0 0,3 10,6 5,4 7,1 5,3 4,2 11,4 4,6 1,0 23,9 19,4 Percentual da Populao de Pases com Recursos Anuais per capita Escassos Menos de 1000 m3 /hab./ano 8% <1 % 0 3% 6% 53 % <1 % 0 De 1000 2000 m3 /hab./ano 16 % 6% 0 19 % 15 % 18 % 4% 0 8%

Regio

Mundo 40,9 7,7 4% FONTE: Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial - Banco Mundial (1992:51)

de escassez); 1.000m3 /hab ./ano (seca crnica); 500 m3 /hab./ano (escassez absoluta).

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CAPTULO III: A ATUAL PROPOSTA DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS

No Brasil, ao final dos anos 80 e incio dos 90, uma nova perspectiva de gesto se disseminou por todos os setores da administrao pblica ao nvel federal, estadual e municipal, bem como em outros setores usurios da gua, atravs de associaes, ou comisses. Em 1989 foi fundado o primeiro Consrcio Intermunicipal do pas, localizado nas Bacias dos rios Piracicaba e Capivari (recentemente foi includo o Rio Jundia), no Estado de So Paulo, compreendendo 12 municpios. Monticeli (1992), ao descrever tal experincia pioneira, diz que o consrcio tem procurado [...] realizar exerccios prticos de gesto de bacia que so cada vez mais importantes, no s para a regio, mas para todo o pas (p.8).

A partir de ento, vrios consrcios de bacia tm surgido em todo o pas, com o objetivo de promover a descentralizao das aes, uma maior integrao e cooperao entre si, encontrando-se em fase de organizao a rede nacional de consrcios intermunicipais, que visa ampliar o intercmbio dessas experincias no campo da gesto participativa.

No cenrio atual, discute-se a lei que instituiu o Plano Nacional de Recursos Hdricos, no mbito dos Estados. So Paulo foi um dos primeiros a realizar o Plano Estadual de Recursos Hdricos, antecipando a aprovao da lei federal. Vrios Comits de Bacias foram implantados neste Estado, confirmando uma certa tendncia ao pioneirismo em termos de reformas institucionais no pas. Segundo Campanilli (1997), em cinco anos, foram instalados vinte comits de bacia, cobrindo todas as bacias do Estado. No restante do pas, 17 estados j aprovaram suas leis estaduais de recursos hdricos e esto em processo de criao dos comits.

Alm da experincia citada, o Ministrio das Minas e Energia, representado pelo DNAEE, e o governo francs estabeleceram um acordo de cooperao em 1988, em que a misso francesa iria assessorar o projeto piloto da Bacia do Rio Doce (localizada nos Estados de Minas Gerais e Esprito Santo). A metodologia e a abordagem desenvolvidas por este projeto esto sendo aplicadas, a partir de novo acordo bilateral, para o estudo da Bacia

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do Paraba do Sul situada nos Estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.

A proposta de Gesto dos Recursos Hdricos se encontra em pleno processo de discusso e implementao na maioria dos estados brasileiros aps a aprovao da lei federal n. 9.433, de 8 de Janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de

Recursos Hdricos e a posterior implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos 35 . Essa lei, em fase de regulamentao, trata de diversas questes mas, basicamente, foi criada para fornecer instrumentos legais a fim de disciplinar tanto a apropriao, como os mltiplos usos das guas territoriais. Para tal, faz-se mister a adoo de um novo modelo de gesto que, como vimos anteriormente, j vinha sendo debatido em dcadas passadas no Brasil.

Do ponto de vista administrativo, a Gesto dos Recursos Hdricos pode ser conduzida atravs de vrios modelos, dentre eles, temos o instrumento de comando/controle utilizado no pas. Tal forma de tratar os problemas ambientais pressupe que a regulao normativa de questes conflitivas pode ser equacionada por intermdio de padres ambientais (de qualidade e emisso de poluentes), pelo controle sobre o uso do solo (zoneamento e unidades de conservao), pelo licenciamento ambiental de atividades poluidoras (atravs de estudos de impacto ambiental, planos de manejo, entre outros) e por penalidades (multas, compensaes financeiras).

A Gesto da gua pode ser tambm abordada atravs do emprego de instrumentos econmicos. Esses instrumentos so caracterizados pela taxas, ou tarifao do consumo da gua e produo de despejos, ou ainda, pelas permisses negociveis em mercado, cabendo aos usurios e poluidores responsabilizarem-se pelas despesas relativas s medidas tomadas pelos poderes pblicos, evitando a degradao ambiental. Quanto cobrana de taxas, aplicam-se os conceitos de beneficirio-usurio-pagador e poluidorusurio-pagador. De acordo com a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento (OCDE, 1980), alm da tarifao pelo uso/consumo e produo de poluio, pode-se adotar, de maneira complementar, o mecanismo de subvenes, emprstimos e isenes fiscais. Como forma de assegurar uma utilizao equilibrada dos recursos ambientais, e segundo a

35

Essa lei, que regulamenta o inciso XIX do artigo 21 da Constituio Federal, resulta de diversas verses do Projeto de lei federal datado de 1991, passando por uma srie de discusses na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, a partir de substitutivos da lei relatados pelos ex-deputado Fbio Feldmann e Aroldo Cedraz (Vide cpia completa da Lei 9433/97 no anexo 1).

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experincia internacional, comum combinar as duas concepes bsicas de instrumentos polticos, ou seja, o normativo e o econmico.

Os instrumentos econmicos podero, efetivamente, ser aplicados no Brasil, sendo seus princpios inspirados em experincias de outros pases, tal como a Frana, que adotou-os na dcada de 1960. Com esse modelo de gesto, busca-se minimizar os conflitos de uso, bem como garantir a qualidade e quantidade da gua, tanto para as demandas atuais como para as futuras.

Outros pases como o Austrlia, Chile, Espanha, Estados Unidos e Mxico, por exemplo, adotaram um sistema que cria um mercado de guas, buscando aumentar a eficincia do uso da gua. Trata-se de um tema polmico que se sustenta na possibilidade de dispor de direitos de propriedade sobre a gua desvinculados da propriedade da terra, podendo tais direitos ser comercializados livremente no mercado. Em geral, nas constituies de quase todos os pases, a gua um patrimnio inalienvel e imprescindvel. Na verdade o que Estado outorga o direito de uso das guas ou de sua transferncia que devem estar sujeitos a pagamentos e prazos, sendo direitos de tipo administrativo.

A partir do conhecimento integrado dos problemas relacionados aos recursos hdricos da bacia, tem-se como um dos objetivos desse modelo, planejar as aes e servios necessrios preveno e recuperao da degradao da gua utilizando-se planos diretores de curta, mdia e longa durao 36 . Uma parte da receita financeira necessria aos investimentos arrecadada atravs da cobrana de taxas dos usurios a serem aplicadas na prpria regio, ou seja, na bacia hidrogrfica considerada.

Com o propsito de discutirmos a necessidade premente de implantao do modelo de gesto, apresentaremos um breve perfil sanitrio do pas no que diz respeito gua e ao esgotamento sanitrio, por ser a questo sanitria um dos problemas fundamentais no contexto da proposta de gesto hdrica. A seguir, discutiremos alguns fatores relacionados

36

Plano Diretor, neste caso, refere-se ao documento normalmente produzido por empresas de saneamento estaduais, podendo contar com a contratao de empresas de consultoria. Tal plano concebido a partir de um diagnstico das condies ambientais, sociais e econmicas a fim de identificar as demandas atuais e futuras de gua para abastecimento, bem como do esgotamento sanitrio de uma cidade ou regio, alm de planejar as obras e os investimentos necessrios captao e distribuio de gua, redes de esgoto e drenagem, estaes de tratamento dos efluentes, dentre outros.

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com a crise da Gesto de Recursos Hdricos e apresentaremos as diferentes concepes que orientam tais modelos de gesto, bem como a forma de sua organizao institucional e as bases legais de sua orientao.

III.1 Um Breve Perfil Sanitrio do Pas

III.1.1 Aspectos Gerais do Saneamento Bsico

O problema de degradao dos corpos hdricos est diretamente relacionado ao binmio industrializao/urbanizao, bem como ao processo de desenvolvimento polticoeconmico, o qual determina como se daro a apropriao e os diversos usos dos recursos ambientais em cada pas ou regio. Tundisi (1992) observa que a prtica polticoadministrativa adotada no Brasil, sobretudo a partir da dcada de 1950, provocou o agravamento dos conflitos sociais com o aumento da pobreza, a deteriorao da qualidade de vida, a concentrao populacional e a exausto contnua dos recursos naturais, dentre outros problemas.

O termo desenvolvimento aqui utilizado, segundo Brun (1991), se incorporou ao vocabulrio corrente do pas, passando a substituir a palavra progresso. A concepo predominante at ento, restringia-se ao aspecto econmico, medido pela renda mdia per capita e baseado no modelo americano. O crescimento econmico foi, durante longo perodo, considerado conseqncia ou pr-condio do desenvolvimento, levando muitos pases a busc-lo de forma deliberada. Esta estratgia foi, via de regra, adotada pelo Brasil.

A idia de desenvolvimento est diretamente vinculada de expanso ou realizao de potencialidades. Por outro lado, Daly (1990) argumenta que crescer significa aumentar fisicamente em tamanho por adio ou assimilao. Portanto, crescimento pode ser visto como um aumento quantitativo em termos mensurveis, enquanto desenvolvimento refere-se a um aumento qualitativo, um desdobramento de potencialidades. Com base nessas afirmaes, este autor sustenta que uma economia pode crescer sem se desenvolver ou ainda, desenvolver-se sem crescer, ou realizar ambos ou nenhum dos processos.

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Percebe-se que a concepo limitada de desenvolvimento foi sendo submetida a crticas, passando a incorporar outros indicadores econmicos, alm do Produto Interno Bruto (PIB) e da renda per capita, considerando-se tambm, de forma mais abrangente, os aspectos qualitativos, ou seja, agregando novos valores, tais como qualidade de vida, bem-estar, segurana e felicidade. O desenvolvimento pode tambm ser visto como um processo endgeno, induzido, contnuo e auto-sustentado, a fim de lograr mudanas e aperfeioamento social, em todos os aspectos da vida, construdo e usufrudo participativamente por todos os membros da sociedade 37 .

No caso brasileiro, a histria tem demonstrado os diversos impactos negativos devido s opes polticas passadas. As precrias condies sanitrias atuais das populaes menos favorecidas uma dessas conseqncias negativas. As condies de sade da populao, importante parmetro de avaliao do desenvolvimento de qualquer pas, poucas vezes teve o tratamento e ateno necessria, comprovando a sua no prioridade em termos de poltica governamental. Neste sentido, Heller (1997) constata que:
a ausncia de instrumentos de planejamento relacionados sade pblica constitui importante lacuna em programas governamentais no campo do saneamento no Brasil [...] Neste contexto, reclama-se por uma diferente postura na gesto das polticas pblicas, em que a participao popular, o controle social e o exerccio da democracia mostram-se componentes indispensveis (p.1).

Ao discutir o impacto das aes de saneamento sobre a sade, ele afirma que, na dcada de 1980, os investimentos em saneamento foram preteridos em favor de outras aes de ateno primria sade, tendo por justificativa o impacto desprezvel das aes de saneamento em pases com reduzido nvel de desenvolvimento. Contudo, Heller (1997) questiona tal posicionamento, baseando-se em estudos realizados em alguns pases pobres, os quais tm demonstrado que as intervenes em saneamento podem provocar importantes impactos positivos sobre diversos indicadores de sade.

No Brasil, constata-se o rpido crescimento populacional e a distribuio regional feita de forma desigual, com quase 76% da populao habitando nos centros urbanos, conforme dados da Tabela 2 (pg. 85). Tal situao agravou ainda mais o dficit em

habitao e saneamento, alm de provocar o aumento das taxas de poluio, sobretudo na

37

Sobre as crticas ao modelo de desenvolvimento tradicional, destacam-se os trabalhos de Sachs (1980) e a proposta de ecodesenvolvimento, como tambm os de outros autores que tratam dos problemas scioambientais na Amrica Latina, dentro da tradio cepalina (A esse respeito ver Sekiguchi & Pires, 1995).

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regio Sudeste, onde se concentra a maior parte do parque industrial e da populao do pas, com uma densidade demogrfica de 73 hab./km2 . Assim, existe uma forte presso sobre a base de recursos naturais nessa regio e, em particular, sobre a gua. Pode-se tambm observar a reduo da populao rural, com uma taxa mdia de diminuio de 8% na dcada de 1980, para todo o pas, mantendo-se quase estvel entre 1991 e 1997. Possas (1989) remarca que no Brasil:
as profundas transformaes ocorridas nos ltimos trinta anos, como expresso da industrializao, da urbanizao e da expanso capitalista no campo, impuseram [...] um novo ritmo e novas condies dinmica populacional, com impacto decisivo na configurao epidemiolgica existente (p.21).

Tabela 2 - Demografia do Brasil (1980/1991)

Populao URBANA % RURAL % TOTAL Densidade hab/km2 URBANA % RURAL % TOTAL Densidade hab./km2 URBANA % RURAL % TOTAL Densidade hab./km2 Brasil 80.436.409 67,6 38.566.297 32,4 119.002.706 13,92 110.990.253 75,6 35.835.222 24,4 146.825.475 17,18 120.665.964 75,47 39.220.036 24,53 159.886.000 18,71 Norte 3.037.150 51,6 2.843.118 48,4 5.880.268 1,51 5.921.837 56,4 4.108.719 43,6 10.030.556 2,59 6.740.665 57,83 4.915.335 42,17 11.656.000 3,01 Nordeste 17.566.842 50,5 17.245.514 49,5 34.812.356 22,29 25.776.279 60,6 16.721.261 39,4 42.497.540 27,22 27.953.827 60,64 18.144.173 39,36 46.098.000 29,58 Sudeste 42.840.081 82,8 8.894.044 17,2 51.734.125 55,79 55.225.983 88,1 7.514.418 11,9 62.740.401 67,66 59.755.270 88,01 8.140.730 11,99 67.896.000 73,22 Sul 11.877.739 62,4 7.153.423 37,6 19.031.162 32,97 16.403.032 74,1 5.726.345 25,9 22.129.377 38,34 17.477.496 74,12 6.102.504 25,88 23.580.000 40,85 CentroOeste 5.114.597 67,8 2.430.198 32,2 7.544.795 4,68 7.663.122 81,3 1.764.479 18,7 9.427.601 5,85 8.659.065 81,26 1.996.935 18,74 10.656.000 6,61

1980

1991

1997

FONTES: Censo Demogrfico de 1980 e 1991 IBGE, 1992) e Ministrio da Sade (estimativa para 1997)

Na Tabela 3 (pg. 86), pode-se verificar os dados relativos ao atendimento em abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta domiciliar de resduos slidos. Em geral, verifica-se que houve um aumento de cobertura em saneamento bsico, mas ainda persiste um alto dficit de atendimento populao. Cerca de 70,7% da populao brasileira era, em 1990, atendida por abastecimento de gua no domiclio. Mais de 42 milhes de pessoas no estavam ligadas rede, mais de 50 milhes de habitantes no possuam instalao sanitria de uso exclusivo ligada rede de esgoto e mais de 57 milhes de pessoas no tinham

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o lixo coletado, regularmente. Segundo Lobo & Santos (1993), em 1990 somente 38% da gua da populao abastecida era coletada por redes de esgotos e, apenas 19% tinha algum tipo de tratamento, seja por tratamentos convencionais de esgotos, ou por fossas spticas. Quanto ao lixo domstico recolhido, atendendo 61% da populao no pas, 78% deste era conduzido a vazadouros a cu aberto e somente 22% depositados em aterros sanitrios.

Tabela 3 - Populao Brasileira atendida com Servios de Abastecimento de gua, Sistema de Esgotos e Coleta de Lixo
Abastecimento de gua* 1981 Total de Habitantes Abastecidos 68.742.506 Percentagem de Populao Total 57,2% Urbana 66.962.877 Percentagem de Pop. Urbana Total 78,4% Rural 1.779.629 Percentagem de Pop. Rural Total 5,1% Sistema de Esgoto* 1981 Total da Pop. Urbana Atendida** 46.515.924 Percentagem de Populao Total 54,4% Coleta de lixo* 1981 Total de Habitantes Atendidos 54.485.794 Percentagem de Populao Total 45,4% Urbana 53.656.120 Percentagem de Pop. Urbana Total 62,8% Rural 829.674 Percentagem de Pop. Rural Total 2,4% FONTE: Pesquisa Nacional de Domiclios (PNAD) -1991 (IBGE) (*) Valores absolutos (**) Sistema de esgotos dotado de rede ou fossas spticas 1990 104.166.149 70,7% 98.047.608 90,0% 6.118.541 16,0% 1990 70.012.611 65,6% 1990 89.711.911 61,0% 85.434.363 78,4% 4.276.948 11,2%

Dados mais recentes da pesquisa realizada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 1995, esto compilados na Tabela 4 (pg. 87). Verifica-se que, atualmente, a maior parte da populao em todas as regies brasileiras encontra-se vivendo em centros urbanos. O percentual de atendimento domiciliar em

abastecimento com gua canalizada est em torno de 76%, presumindo-se que o restante da populao busca a sua fonte em outras formas de captao, tais como poos artesianos e fontes naturais. Apesar do avano conseguido no setor de abastecimento nos ltimos anos, constata-se que a gua distribuda nem sempre de boa qualidade devido contaminao dos mananciais por esgotos domsticos, industriais e defensivos agrcolas, alm de riscos de contaminao por infiltrao de esgotos na rede de distribuio. As Regies Norte e Nordeste apresentam um considervel dficit em abastecimento se comparado ao de outras regies do pas.

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Tabela 4 - Distribuio dos Domiclios Particulares Permanentes, por Grandes Regies, segundo algumas Caractersticas e Situao do Domiclio
BRASIL NORTE NORDESSUDESTE URBANA TE SITUAO DO DOMICLIO 1.491.708 100 ... 6.708.259 64,6 3.683.670 16.032.305 89,5 1.888.667 SUL CENTROOESTE

LOCALIZAO Regio urbana (N de domiclios ) % Regio rural (N de domiclios) % TOTAL GERAL REDE GERAL Regio urbana* Regio rural* % atendimento Outras Formas** Regio urbana* Regio rural* % TOTAL GERAL REDE COLETORA Regio urbana* Regio rural* % atendimento FOSSA SPTICA Regio urbana* Regio rural* % atendimento OUTRO Regio urbana* Regio rural* % atendimento TOTAL GERAL NO TINHA %

31.475.591 80,8 7.494.123 19,2 38.969.714

5.052.233 78,9 1.347.574 21,1 6.399.807

2.185.657 81,6 493.435 18,4 2.679.092

... 35,4 10,5 1.491.708 10.391.929 17.920.972 ABASTECIMENTO DE GUA 1.041.543 ... 69,8 5.601.574 616.941 59,8 15.306.973 383.743 87,6

28.447.458 1.247.843 76,2 3.024.000 6.246.280 23,8 38.965.581

4.702.376 193.526 76,5 349.049 1.154.048 23,5 6.398.999

1.790.336 40.913 68,4 395.321 452.522 31,6 2.679.092

450.165 1.105.962 722.730 ... 3.066.729 1.504.924 30,2 40,2 12,4 1.491.708 10.391.206 17.918.370 ESGOTAMENTO SANITRIO

15.168.886 239.892 39,5

71.804 ... 4,8

1.388.150 75.709 14,1

11.911.322 153.924 67,3

1.014.425 9.012 16,0

783.154 937 29,3

7.155.114 791.312 20,4 7.771.759 3.397.550 28,7 34.524.513 4.437.367 11,4

607.551 ... 40,7

1.744.505 170.446 18,4

2.050.479 212.914 12,6

2.620.671 387.945 47,0 1.307.422 800.343 32,9 6.139.818 258.305 4,0

131.799 18.459 5,6 1.161.298 321.543 55,3 2.417.190 261.902 9,8

697.186 2.750.728 1.851.125 ... 1.086.326 1.159.276 46,7 36,9 16,8 1.376.541 7.215.864 17.339.040 115.167 3.174.321 577.526 7,7 30,5 3,2 DESTINO DO LIXO:

COLETADO Regio urbana* 27.288.941 955.715 4.941.456 14.724.852 4.784.804 1.879.035 Regio rural* 776.383 ... 277.626 287.068 168.569 36.193 % atendimento 72,0 64,1 50,2 83,8 77,4 71,5 OUTRO 10.901.554 535.993 5.172.124 2.906.939 1.446.434 763.864 % 28,0 35,9 49,8 16,2 22,6 28,5 TOTAL GERAL 38.966.878 1.491.708 10.391.206 17.918.859 6.399.807 2.679.092 FONTE: Sntese de Indicadores da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD/1995 (IBGE) (*) N. de Domiclios Atendidos (**) Captao direta em fontes, rios ou lenis subterrneos

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Quanto ao atendimento em esgotamento sanitrio, atravs de rede, evidencia-se a situao desfavorvel em quase todo o pas, excetuando-se a regio sudeste, a qual apresenta o maior ndice, com 67,3% de domiclios atendidos. A Regio Nordeste apresenta um alto ndice de domiclios no cobertos por estes servios, apresentando uma taxa de 30,5% de domiclios sem nenhum tipo de instalao sanitria. Constata-se que apesar da existncia da rede de esgotamento, a maior parte dos municpios brasileiros no possui nenhum tipo de tratamento. Segundo a Secretaria de Poltica Urbana (Brasil, 1995a), mais de 80% do esgoto coletado por rede no sofre nenhum tipo de tratamento, e os efluentes so lanados diretamente em rios, canais, valas abertas ou diretamente no solo, colocando em risco os lenis freticos.

De acordo ainda com esta

Secretaria, alm dos elevados dficits de

cobertura, observa-se no pas que pouca ateno dada ao uso dos recursos hdricos, onde hbitos culturais arraigados levam a considerar a gua como recurso ilimitado. Tal fato manifesta-se nos elevados ndices de perdas de gua em redes de abastecimento, nos padres tecnolgicos incompatveis com a conservao desse recurso e na ausncia de mecanismos de controle que permitam a gesto adequada da gua. Ainda no mesmo documento, demonstra-se que no menos grave a situao da coleta, tratamento e destino final adequado de resduos slidos e controle de vetores, os quais so tradicionalmente rfos de uma poltica nacional que apoie as aes municipais e estaduais.

A situao do saneamento, segundo Cynamon et al (1992):

apresenta um quadro estacionrio e com tendncias a acentuar o dficit nacional no atendimento em abastecimento de gua, que h vinte anos vinha sendo progressivamente diminudo. Quanto ao esgotamento sanitrio, verifica-se um aumento progressivo do dficit [...] (p.166).

A Tabela 5 (pg.89) mostra os casos de bitos relacionados veiculao hdrica entre 1981/1989, principalmente por infeces gastro-intestinais. A mortalidade, alm de ser provocada pela gua contaminada, tambm est associada carncia de servios de habitao, ao nvel baixo de educao e da renda familiar, desnutrio, em suma, ao baixo padro de qualidade de vida da populao de menor renda.

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Tabela 5 - Casos de bitos por Doenas de Veiculao Hdrica no Brasil - 1981/1989

Nmero de bitos (% do Total) Infeces Gastro-intestinais Outras Infeces* IDADE 1981 1989 1981 1989 Menos de 1 ano 28.606 13.598 87 19 (81,8%) (72,0%) (9,4%) (2,9%) Entre 1 e 14 anos 3.908 1.963 44 21 (11,2%) (10,4%) (4,8%) (3,2%) Mais de 14 anos 2.439 3.330 793 608 (7,0%) (17,6%) (85,8%) (93,8%) TOTAL 34.953 18.891 924 648 FONTE: Ministrio da Sade, extrada de Motta (1996:35) (*) Clera, febre tifide, poliomielite, amebase, esquistossomose e shiguelose

A situao sanitria da populao brasileira forma um quadro bastante diversificado. Possas (1989) constata uma ntida mudana nos padres demogrficos que corresponde a uma transformao no perfil de morbimortalidade da populao. Este fato, se por um lado expressa a tendncia internacional de aumento dos padres epidemiolgicos associados modernizao e industrializao, por outro demonstra a configurao complexa e heterognea, em que persistem os padres identificados com o atraso, tais como as doenas infecciosas, parasitrias e outros sintomas mal definidos, expressando contrastes e desigualdades manifestadas nas diferenas intra e inter-regionais do pas.

No quadro geral de mortalidade, Marques (1991) destaca que as doenas crnico-degenerativas e acidentes so as principais responsveis pelo nmero de bitos e, em menor proporo, as doenas infecto-contagiosas. Estas ltimas, segundo a autora, tiveram um considervel declnio, refletido na diminuio da taxa de mortalidade (em torno de 70% entre 1960 e 1980) e da taxa de mortalidade infantil que apresentou uma reduo de 40% entre 1965 e 1985. Observando ainda a Tabela 5, entre 1981 e 1989 houve uma reduo de cerca de 54% no total de bitos devido s doenas consideradas de veiculao hdrica. Entretanto, Briscoe et al (1986) advertem que as doenas diarricas so ainda a principal causa de morbidade na maioria dos pases em desenvolvimento. De acordo com documento produzido pelo Ministrio da Sade (Brasil, 1995b):
persistem ou ressurgem doenas tais como malria, clera, leptospirose, dengue, Doena de Chagas, filariose e esquistossomose, todas estreitamente relacionadas com a forma predatria de interveno no meio ambiente. [...] As doenas tpicas do passado e do subdesenvolvimento [...] ressurgem nos contextos modernos [...] (p.15).

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Dentre os problemas apontados pelo documento, constata-se a falta de uma poltica de desenvolvimento urbano, deficincias quanto oferta e qualidade dos servios de sade, ausncia de estruturao adequada das instituies responsveis pelas questes ambientais, alm da carncia de recursos humanos, tcnicos, financeiros e operacionais.

Ainda a esse respeito, Possas (1989) acrescenta que a mobilidade populacional, aliada a condies precrias de vida nas periferias urbanas e nas reas de fronteira, foi certamente o elemento que desencadeou a propagao de vrias doenas transmissveis por todo o pas. Anteriormente concentradas, sobretudo em reas rurais, essas passaram a disseminar-se por outras regies, como a esquistossomose e a doena de Chagas. Tal propagao teria encontrado um frtil terreno devido a maior vulnerabilidade propiciada pela desnutrio, pelas condies de sub-habitao e pela precariedade do saneamento bsico. Esta autora constata que cerca de 80% das epidemias nos pases subdesenvolvidos so transmitidas em condies de pobreza, pelo consumo e contato com gua imprpria.

Motta (1996) estimou para diversas classes de renda das famlias brasileiras, uma funo de correlao entre o acesso aos servios de saneamento urbano e a reduo de incidncia de casos de mortalidade infantil por doenas de veiculao hdrica, no perodo entre 1981 e 1989, para 25 estados brasileiros, comprovando que a oferta de gua potvel constitui um servio de maior impacto na reduo da mortalidade infantil. Em suas concluses, Motta afirma que:
considerando conjuntamente os trs servios [de gua potvel, coleta e tratamento de esgoto], [o] custo anual em saneamento para salvar uma vida seria de aproximadamente US$ 16,000. Ou seja, quase quatro vezes a renda per capita brasileira. Tal magnitude revela [...] o dilema distributivo da questo do saneamento: as camadas mais pobres no possuem a capacidade de renda para financiar estes custos e com isso, sofrem quase que integralmente, em termos de sade, os efeitos da inadequao destes servios(p.36).

Alm dos aspectos sanitrios relativos gua discutidos at aqui, outras utilizaes so tambm importantes e esto diretamente relacionadas ao processo de construo integrada de gesto hdrica, como trataremos a seguir.

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III.1.2 Aspectos Gerais sobre Recursos Hdricos e Problemas de Poluio

A gua considerada um recurso natural renovvel, por ser um bem inesgotvel e reciclvel, quando observada luz do seu ciclo hidrolgico presente na biosfera, ou seja, a partir das vrias fases que circula, de forma complexa e dinmica, atravs da atmosfera, litosfera e hidrosfera, tendo o sol como fonte energtica. Apesar de ser considerada abundante na natureza, a gua pode tornar-se escassa ou inapropriada para vrios fins. Isto decorre devido ao seu uso mltiplo e intensivo (recepo de efluentes, captao para abastecimento, irrigao, produo de energia, navegao, pesca, lazer e outros), e/ou em funo da sua distribuio espacial e dependente de muitos condicionantes naturais (clima, presena de vegetao, tipo de solo e outros).

Em termos de disponibilidade hdrica, o Brasil considerado um pas privilegiado. De acordo com Maia Neto (1997), o volume armazenado de gua subterrnea da ordem 58.000 km3 e cerca de 257.790 m3 /s escoam pelos rios, correspondendo a 18% do potencial de gua doce de superfcie do planeta. Cerca de 89% da guas superficiais do pas esto concentradas nas regies Norte e Centro-Oeste. Os 11% restantes localizam-se nas outras trs regies. Para este autor, existem riscos crescentes de conflitos de quantidade, qualidade e dficit de oferta hdrica em reas localizadas em pequenas e mdias bacias hidrogrficas de vrios municpios brasileiros.

Rebouas (1997) destaca, por exemplo, que a gua subterrnea mal aproveitada e gerida no pas, sendo um importante reservatrio potencial para abastecimento pblico de pelo menos 80% das cidades, pois a maior parte dos municpios possuem menos de 10 mil habitantes. Segundo Rebouas,
a crise da gua que atinge alguns estados e regies do pas [...] resulta da falta de sintonia entre disponibilidade, demanda, distribuio, agregando-se aes degradativas. [...] O pas est condenado no pela falta de gua em si, mas pela forma irracional do uso dessa gua, desordenada e pouco tica (p.86).

A gesto das guas subterrneas, no contexto nacional, ainda mais problemtica do que a das guas superficiais (embora estejam diretamente interrelacionadas), e se encontra sob a jurisdio do Departamento Nacional de Pesquisas Minerais (DNPM), e este, aps a Constituio de 1988, segue ditando normas sobre a explorao de guas minerais. A mudana de domnio das guas subterrneas, a partir da Constituio, no foi

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apropriadamente internalizada pelos Estados e so escassos os esforos normativos por parte destes e, apenas recentemente, tal preocupao comeou a ser demonstrada. Contudo, a prioridade nos sistemas de gesto dos recursos hdricos ainda dada s guas superficiais.

Molinas & Vieira (1997) acreditam que uma tipificao das guas subterrneas contribuiria para a melhoria da gesto, delimitando os casos a serem avaliados e geridos de forma conjunta com as guas superficiais. J com relao ao binmio qualidade/quantidade dgua, o problema de atribuies legais ainda mais complexo e, toda ao no sentido de coordenar e unificar estas atribuies dos diversos rgos envolvidos, pode apresentar melhores resultados que os atuais.

Quanto ao conhecimento da qualidade e quantidade das guas subterrneas, estes autores notam que os esforos deveriam ser dirigidos identificao de possveis pontos de contaminao, ao monitoramento continuado das disponibilidades hdricas e identificao e zoneamento das reas de recarga dos aqferos 38 . Apesar destes processos serem mais complexos e menos desenvolvidos dos que so feitos para avaliao das guas superficiais, Molinas & Vieira (1997) defendem a priorizao do conhecimento sobre as guas subterrneas, permitindo a prtica de outorgas de seu uso com o nvel de confiabilidade prximo ao das guas superficiais.

Por no dispor do conhecimento melhor estruturado sobre a disponibilidade das guas subterrneas, no negligenciando sua importncia estratgica, optou-se por apresentar somente a demanda e o potencial hdrico de superfcie nos diversos estados brasileiros, bem como os indicadores quantitativos de controle de escassez da gua, expostos na Tabela 6 (pg. 93). Em geral, a demanda bem inferior oferta hdrica, porm alguns estados j apresentam o potencial hdrico renovvel per capita, inferior ao indicador de alerta de escassez hdrica que corresponde a 1.700 m3 /hab./ano, conforme Falkenmark & Widstrand (1992). Encontram-se nessa situao, os Estados de Alagoas, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe e o Distrito Federal. Em termos de demanda hdrica, conforme
3 Maia Neto (1997), o valor indicado para uma dieta saudvel de 560 m /hab./ano e, no

Brasil, tal demanda mdia de 414 m3 /hab./ano, estando bem inferior ao limite recomendado, impondo desafios para atender ao crescimento da demanda e uma possvel reduo da oferta de gua no futuro.
38

Para maiores informaes sobre a disponibilidade de guas subterrneas no pas, ver Costa & Costa (1997).

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Tabela 6 - Potencial Hdrico de Superfcie nos Estados do Brasil

Estados Populao
(hab.) (%)

Demanda Total
(m3 /s) (%) (m3 /hab/ano)

Potencial Hdrico
(m 3 /s) (%) (m3 /hab/ano )

Demanda Potencial
(%)

Acre 483.374 Amap 361.831 Amazonas 2.506.044 Par 6.264.869 Rondnia 1.649.353 Roraima 340.734 Tocantins 1.016.879 NORTE 12.623.084 Alagoas 2.796.375 Bahia 13.114.736 Cear 6.915.342 Maranho 5.418.080 Paraba 3.415.886 Pernambuco 7.616.477 Piau 2.810.968 R.G. do Norte 2.691.619 Sergipe 1.684.620 NORDESTE 46.464.103 Esprito Santo 2.911.399 Minas Gerais 16.931.099 Rio de Janeiro 13.522.553 So Paulo 35.035.219 SUDESTE 68.400.270 Paran 8.838.903 Sta. Catarina 5.022.885 R. G. do Sul 9.826.970 SUL 23.688.758 Dist. Federal 1.836.866 Gois 4.428.021 Mato Grosso 2.623.374 M. G. do Sul 2.002.684 CENTRO10.890.945 OESTE BRASIL 162.067.160 FONTE: Maia Neto (1997:28)

0,3 0,2 1,5 3,9 1,0 0,2 0,6 7,8 1,7 8,1 4,3 3,3 2,1 4,7 1,7 1,7 1,0 28,7 1,8 10,4 8,3 21,6 42,2 5,5 3,1 6,1 14,6 1,1 2,7 1,6 1,2 6,7 100

2,2 1,7 14,1 31,9 7,9 2,1 21,7 81,6 20,1 128,0 79,7 26,3 31,2 80,1 36,0 27,8 16,4 445,6 56,6 224,5 197,8 467,5 946,4 80,6 78,3 378,8 537,7 11,9 41,2 31,0 31,7 115,8

0,1 0,1 0,7 1,5 0,4 0,1 1,0 3,8 0,9 6,0 3,7 1,2 1,5 3,8 1,7 1,3 0,8 20,9 2,7 10,6 9,3 22,0 44,5 3,8 3,7 17,8 25,4 0,6 1,9 1,5 1,5 5,4

144 148 177 161 151 194 673 204 227 308 363 153 288 332 404 326 307 302 613 418 461 421 436 288 492 1.216 716 204 293 373 499 355

5.395 3.660 133.000 31.679 22.338 5.412 3.898 205.382 140 1.143 491 2.684 146 298 786 136 82 5.906 552 6.165 930 2.912 10.559 3.713 2.026 6.210 11.949 89 5.098 16.549 2.208 23.994 257.790

2,1 1,4 51,6 12,3 8,7 2,1 1,5 79,7 0,1 0,4 0,2 1,0 0,1 0,1 0,3 0,1 0,03 2,3 0,2 2,4 0,4 1,1 4,1 1,4 0,8 2,4 4,6 0,03 2,0 6,4 0,9 9,3 100

351.977 318.994 1.673.669 159.465 427.108 500.989 120.887 513.102 1.579 2.748 2.239 15.622 1.348 1.234 8.818 1.593 1.535 4.009 5.979 11.483 2.169 2.621 4.868 13.247 12.720 19.929 15.907 1.528 36.308 198.938 34.769 69.477 50.162*

0,04 0,04 0,01 0,10 0,04 0,04 0,56 0,04 14,4 11,2 16,2 1,0 21,4 26,9 4,6 20,4 20,0 7,54 10,3 3,6 21,6 16,1 8,96 2,2 3,9 6,1 4,50 13,4 0,8 0,2 1,4 0,48 0,83*

2.127,1 100 414* *Valores mdios

Problemas de escassez hdrica crescem nas regies ridas do Nordeste devido, alm dos fatores climticos, m distribuio histrica da gua acumulada em audes privados, ou em outras formas de abastecimento. Carvalho (1988) observa que se nessa regio as guas disponveis fossem armazenadas de acordo com o perfil dos diferentes tipos de demanda, ajustando as melhores possibilidades oferecidas pelas diferentes bacias e sub-bacias hidrogrficas existentes, no haveria problemas de abastecimento de gua, nem eles ocorreriam em perodos de seca. Desta maneira, este autor sugere a adoo de uma poltica de

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gua que evitasse a construo indiscriminada de audes ao sabor dos interesses, muitas vezes, de valorizao especulativa das grandes propriedades rurais, alm da utilizao de sistemas no-convencionais de abastecimento de gua.

As regies sul/sudeste destacam-se pelo consumo elevado de gua e por possuir bacias hidrogrficas localizadas em regies altamente industrializadas, j apresentando conflitos de uso, sobretudo em decorrncia da contaminao por efluentes industriais e domsticos. Segundo o secretrio de Recursos Hdricos, Paulo Afonso Romano, do Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal:
tivemos um aumento muito grande no consumo per capita de gua, que praticamente dobrou nos ltimos 20 anos. E a tendncia que dobre [...] nas prximas duas dcadas. Este um sinal de que alguma coisa tem que ser feita[...]. Dos anos 50 para c, [...] a oferta de gua se reduziu em trs vezes. Hoje temos problemas crticos de gua em estados como So Paulo e Rio de Janeiro, sem falar de tantos outros lugares que enfrentam situaes de seca de maneira diferente do Nordeste do pas, que tem escassez absoluta pela prpria natureza (ABES, 1997a:17).

Cabe destacar que o maior consumo mdio de gua observado no setor agrcola, onde a irrigao chega a captar cerca de 60% do total de gua consumida no pas, embora a maior parte das terras no sejam irrigadas. Maia Neto (1997) ressalta que dos 60 milhes de hectares de terras irrigveis do pas, apenas 3 milhes so efetivamente irrigados e caso se amplie a irrigao, o consumo de gua ser muito maior, podendo comprometer certas regies com a escassez hdrica.

Os aspectos qualitativos e quantitativos dos recursos hdricos esto diretamente relacionadas aos usos existentes nas respectivas bacias hidrogrficas, onde os nveis de contaminao dependem tanto da diversificao das atividades, como da capacidade de diluio dos poluentes no corpo receptor. Sabe-se que uma caraterstica fundamental no uso da gua a relao de interdependncia entre os trechos montante e jusante dos rios, tanto do ponto de vista dos fenmenos fsicos, como das relaes estabelecidas entre os usurios.

Do ponto de vista qualitativo, a gua caracterizada a partir de alguns fatores estticos (cor, turbidez, odor, sabor), fisiolgicos (toxicidade, patogenicidade, salinidade) e ecolgicos (pH, oxignio dissolvido, produtividade, entre outros). Portanto, para uma boa caracterizao da qualidade de gua para definir padres qualitativos, faz-se

necessrio realizar campanhas contnuas de amostragem e anlises de diversos parmetros

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fsico-qumicos e bacteriolgicos dos recursos hdricos, bem como de medies das vazes dirias dos rios. Esses servios impem custos elevados e so, normalmente, desenvolvidos somente em algumas bacias hidrogrficas do pas, embora sejam fundamentais para subsidiar os planos integrados das aes que fazem parte do processo de gesto 39 .

A gua , sem dvida, um dos recursos naturais mais importantes, apresentando usos intensivos e diversificados. Dentre eles, destacam-se a dessedentao humana e de animais, irrigao, criao de espcies aquticas, gerao de energia, consumo industrial, higiene pessoal e ambiental, transporte, lazer, composio de paisagens e diluio de efluentes industriais e domsticos40 . Tais usos e suas respectivas demandas hdricas dependem dos padres necessrios de qualidade da gua, os quais so estabelecidos por normas federais e estaduais 41 .

Verifica-se na Tabela 7, para as diversas regies brasileiras, as estimativas das cargas potenciais de matria orgnica provenientes de diversas fontes como os efluentes industriais, o esgotamento sanitrio urbano e rural, a agropecuria e a lixiviao dos solos agrcolas. Tabela 7 -Estimativas da Carga Potencial de Matria Orgnica Presente nos Recursos Hdricos do Brasil - 1988 (% das Emisses Totais)
REGIO Indstria Norte 1,9 Nordeste 11,2 Centro-Oeste 3,9 Sudeste 21,7 Sul 14,7 Brasil 15,5 FONTE: Motta (1996:9). Carga Potencial (%) Esgoto Urbano 7,9 11,0 5,2 17,4 8,9 12,6 Esgoto Pecuria Rural 7,5 27,5 8,1 33,4 1,4 49,6 2,5 32,0 3,6 39,9 4,1 35,5 Agricultura 55,1 36,3 39,9 26,4 32,9 32,4 Total 100 100 100 100 100 100 Carga Remanescente (%) Indstria 20,9 26,5 32,1 22,6 46,0 28,0 Esgoto Urbano 79,1 73,5 67,9 77,4 54,0 72,0 Total 100 100 100 100 100 100

Nas cinco primeiras colunas esto representadas as emisses que seriam

39

O Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) mantm diversos postos de amostragem nas bacias de rios federais. Nos Estados, os organismos de controle ambiental so tambm responsveis pelo monitoramento da qualidade das guas.
40 41

Mais detalhes sobre estes usos, vide Anexo 2.

No caso Federal, a Resoluo CONAMA 020/86 estabelece a classificao das guas doces, salobras e salinas do Territrio Nacional, segundo cinco classes de qualidade para os corpos hdricos interiores (classe de gua especial e classes de 1 a 4), definindo os requisitos (parmetros e indicadores relacionados com usos potenciais) necessrios ao enquadramento das guas interioranas (rios, lagos, lenis freticos). Tal resoluo de importncia fundamental no processo de gesto hdrica.

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potencialmente geradas sem qualquer tipo de controle dos efluentes. A carga remanescente significa a parte residual gerada aps a introduo de prticas de controle de poluio para efluentes industriais e urbanos. A parcela remanescente da agricultura mais difcil de se estimar, por tratar-se de poluio difusa, a qual carreada para os rios atravs da lixiviao dos solos pela chuva (run-off agrcola).

A poluio hdrica um dos problemas relevantes, atualmente, a ser enfrentado por todos os pases. Leal (1997) afirma que a apesar de ter havido melhoras significativas em termos de controle da poluio, em pases considerados mais desenvolvidos, a qualidade da gua em diversos rios ainda preocupante. Esta autora destaca que nos Estados Unidos, por exemplo, quase 50 % dos rios ainda esto comprometidos pela poluio orgnica e inorgnica. Igualmente, o problema vlido para muitos dos rios importantes e guas costeiras da Escandinvia, Gr-Bretanha, e Japo, sendo que na Frana e na Alemanha, mesmo com dcadas de cobrana de taxas por poluio, os rios Sena, Rhne e Reno permanecem ainda poludos.

No Brasil, a situao se apresenta de forma bastante diversificada, regionalmente, em termos de desenvolvimento e da variabilidade espacial da disponibilidade hdrica. De maneira geral, na regio Sudeste e nos grandes centros urbanos e industriais do pas, os problemas de poluio so bastante graves. Na regio Centro-Oeste destacam-se as prticas agropecurias desordenadas e a minerao. Na regio Nordeste, a escassez de gua bastante grave, e neste ano de 1998, novamente a seca histrica vem demonstrar a carncia de uma poltica efetiva para tratar deste problema, enquanto que na regio Norte, verifica-se o aumento do desmatamento e o avano de frentes agropecurias. Tais questes diferenciadas que iro orientar o tipo de abordagem a ser adotada na gesto ambiental.

Na Tabela 8 (pg. 97), observa-se os principais problemas regionais a serem enfrentados a fim de conter o processo de degradao crescente dos corpos hdricos no pas.

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Tabela 8 - Sntese dos Principais Problemas Regionais relacionados aos Recursos Hdricos no Brasil
REGIO ATIVIDADE Concentraes urbanas e industriais Agricultura mecanizada Agroindstria sucroalcooleira Minerao Siderurgia de ferro-gusa Agricultura mecanizada Matadouros Extrao de carvo mineral Plos industriais Indstria madeireira Grandes projetos agropecurios com irrigao intensiva Garimpo de ouro e pedras preciosas Usinas de lcool Matadouros e indstrias de laticnios Expanso urbana desordenada QUESTES CRTICAS Poluio hdrica Assoreamento e eroso dos rios e poluio por agrotxicos Poluio hdrica e do solo Poluio hdrica e assoreamento dos rios Poluio hdrica Assoreamento e eroso dos rios e poluio por agrotxicos Poluio orgnica Poluio hdrica Poluio hdrica Desmatamento em reas de mananciais hdricos Conflitos de gua; Desmatamentos; poluio por agrotxicos Eroso, assoreamento e contaminao dos rios Contaminao dos cursos dgua Poluio orgnica Destruio das nascentes dos formadores do Pantanal; poluio por falta de saneamento bsico Secas sazonais; conflitos de gua Poluio hdrica Desmatamento; poluio por agrotxicos Poluio hdrica Contaminao de lenis subterrneos e cursos dgua superficiais, desmatamento Eroso e assoreamento dos cursos dgua; contaminao por agrotxicos; desmatamento Assoreamento e eroso dos rios; poluio por metais pesados Assoreamento e poluio dos rios Poluio hdrica e dos solo Poluio hdrica REA DE OCORRNCIA Regies metropolitanas Sul de Minas e So Paulo Principalmente So Paulo Minas Gerais; So Paulo; Esprito Santo e Rio de Janeiro Bacia do Rio Doce (MG) Todos os estados Rio Grande do Sul Santa Catarina e Rio Grande do Sul Todos os estados Todos os estados Cerrado (cultura de gros); pantanal (pecuria extensiva) Cabeceiras do Rio Paraguai (com efeitos no Pantanal) Cabeceiras dos contribuintes do Pantanal (Mato Grosso) Regio de Cuiab Ncleos prximos a Cuiab; Campo grande e norte de Gois Todo o interior dos estados Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Alagoas Maranho, Rio Grande do Norte, Piau, Paraba, Bahia Bahia, Alagoas, Maranho e Sergipe Rio Grande do Norte

Agricultura Agroindstria sucroalcooleira Agricultura extensiva em latifndios Plos industriais e/ou grandes indstrias Prospeco e explorao de petrleo e gs natural Agricultura e pecuria extensiva

Prximo s estradas e s grandes cidades na Amaznia Sub-bacias dos rios Amazonas, Madeira e Tapajs Amap, Amazonas, Par Rondnia Par Zona Franca de Manaus

Garimpo de ouro

Minerao industrial de ferro, mangans, cassiterita e outros Indstria de ferro-gusa Plos industriais

FONTE: Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente- ABEMA (1993)

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Este apenas um perfil amplo demonstrativo da situao e apresentado de maneira muito genrica, em que as questes ambientais, de certa forma, se repetem em diversas bacias e microbacias hidrogrficas espalhadas pelo pas, demonstrando a crise do sistema de gesto hdrica.

III.2 A Crise da Gesto Hdrica no Brasil

No captulo anterior, quando discutimos a questo institucional no Brasil, em seu contexto poltico-econmico, constatamos que problemas como descontinuidade e abandono de diversos planos e projetos parecem ser uma constante nas diversas instituies pblicas. Por outro lado, existe uma prtica histrica de desperdcio, tanto de recursos humanos e financeiros, como do patrimnio natural, sendo que os setores relacionadas questo ambiental, no fogem a essa regra. Monosowski (1989) confirma tal ponto de vista, acrescentando que:
a descontinuidade das aes, a multiplicao/superposio de competncias e a disputa por recursos geralmente escassos propiciam o estabelecimento de conflitos [...] entre as diferentes instituies governamentais, com conseqncias importantes sobre a implantao das polticas ambientais (p.17).

Alm disso, as instituies, de maneira geral, alijaram a participao social nas formulaes de suas polticas pblicas e nas solues adotadas. Isto ocorreu, em parte, segundo esta autora, devido ao no aparelhamento das instituies para garantir a transparncia do processo decisrio e, tambm, em conseqncia da cultura poltica centralizadora vigente, sem critrios explcitos de anlise e tomada de decises. Desta forma, eliminou-se a dimenso poltica da definio dos critrios de qualidade do meio ambiente, sendo estes aceitos como derivaes lgicas de um conhecimento cientfico supostamente objetivo, no levando em considerao as aspiraes e os interesses sociais.

Do ponto de vista de Yassuda (1993), a utilizao predatria dos cursos dgua, comprovada pela atual situao de degradao de diversos corpos hdricos em todo o pas, conseqncia da fase de transio em que se encontra a sociedade e do atraso na correspondente modernizao administrativa. Verifica-se aqui, novamente, o apelo modernizao como condio primordial para os sucessos dos planos de governo.

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Neste sentido, Sarmento (1993) admite que apesar de certos avanos, existe uma ineficincia estrutural para conter a degradao das guas e que, em relao aos rgos pblicos, h um dficit de planejamento integrado sob controle social e uma ausncia de participao do usurio dos recursos naturais e do meio ambiente, nos custos de reparao dos danos causados. Percebe-se o apelo participao pblica, to destacada nos discursos oficiais, mas que permanece ainda pouco efetivada nos processos de tomada de deciso de planos e projetos em diferentes nveis de governo.

A respeito do planejamento das diversas aes governamentais, Lanna (1995) nota que ele pode aparecer segundo duas orientaes. A primeira delas alicerada em prioridades setoriais, baseando-se em programas de investimentos, como por exemplo, em saneamento, irrigao, eletrificao, minerao, reflorestamento, criao de reas de preservao, entre outros, privilegiando-se entidades autrquicas e empresas pblicas. Na segunda orientao dita mais moderna, o modelo econmico-financeiro busca o desenvolvimento integral, portanto multi-setorial da bacia hidrogrfica. Contudo, tal modelo tem sido pouco aplicado devido ao fato da organizao institucional do Estado ser orientada por setores econmicos que dificultam, ou inviabilizam, o preparo de planos envolvendo diversos setores. Alm desses problemas, observa-se que as antigas Superintendncias de Bacias Hidrogrficas ficavam centralizadas politicamente nos ministrios, ou nas secretarias estaduais, impedindo a participao mais ampla da sociedade no planejamento e implantao das aes governamentais.

O tratamento administrado gua tem se dado de forma setorial pelas administraes federal, estadual e municipal, as quais atuam de maneira descoordenada e sobrepondo-se em suas aes. Tal fato pode ser evidenciado atravs dos vrios setores

envolvidos com recursos hdricos, como por exemplo, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), o Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal, atravs da Secretaria de Recursos Hdricos, o Ministrio da Sade, das Minas e Energia, do Planejamento, alm dos Departamentos Estaduais e Municipais de gua e Esgoto, as Empresas Estaduais de Saneamento e de Controle Ambiental, entre outros.

Ao discutir os problemas de gesto de recursos hdricos, Leal (1997) mostra que a experincia brasileira nessa rea no est bem desenvolvida e consolidada, com intervenes pouco articuladas entre os diversos rgos de planejamento ao nvel nacional e

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regional, no dispondo ainda dos instrumentos econmicos adequados para conter o processo de degradao dos recursos ambientais, em particular, o da gua.

Magyar et al (1996) acrescentam que alm dos aspectos tcnicos, as aes relativas aos recursos hdricos foram tradicionalmente marcadas pela viso setorial, por superposio de atuaes entre rgos e entidades governamentais, confirmando o exposto anteriormente. Alm disso, evidencia-se a centralizao das decises, pela participao restrita a segmentos governamentais, pela ausncia de mecanismos de integrao e financiamento, por planos de grandes obras (medidas estruturais) e pela quase inexistncia de aes preventivas ou de conservao (medidas no-estruturais).

O sistema gerencial dos recursos hdricos considerado por Barth (1994) como um problema essencialmente poltico-administrativo, ou seja, da organizao institucional. Csar Neto (1988), por sua vez, afirma estar convencido da absoluta

necessidade da implantao imediata do planejamento e gerenciamento dos nossos recursos hdricos [...] ao nvel federal, de forma institucionalizada, responsvel, justa e eficaz (p.16).

Poucas propostas de gerenciamento ambiental de bacias hidrogrficas, no Brasil, tiveram algum xito. As razes so diversas, e na viso de Frank (1994):
em geral, os projetos visam enfrentar o conjunto da degradao ambiental na bacia considerada, em detrimento do enfoque de um problema-chave. Em outras palavras, h dificuldades em lidar com a complexidade da bacia e os projetos raramente contemplam o conjunto de interesses que contribuiu para o estado presente de degradao da bacia em questo (p.18-19).

Ao analisar as experincias dos Comits Especiais Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), Barth (1996) cita que tais comits tiveram atribuies consultivas, no sendo obrigatria a implantao de suas decises, para o que lhes faltava respaldo legal. Para ele, apesar da falta de apoio tcnico, administrativo e financeiro, os comits foram importantes. Essas experincias, contudo foram bastante limitadas, abrangendo somente os representantes tcnicos das entidades governamentais e no considerando outros setores da sociedade, alm de no terem obtido integralmente os resultados esperados. A esse respeito, Lacorte (1994) escreve que:
Apesar de terem sido apresentados e aprovados pelo CEEIBH, nem todos [os estudos] deram origem, como previsto, implantao de um Comit Executivo, e, mesmo entre os Comits [...] implantados [...], nem todos foram adiante ou funcionaram a contento (p.82).

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Ainda que parea haver um consenso nacional verificado em diversos fruns e debates ocorridos recentemente em relao nova forma de gesto a ser adotada no pas, Lacorte (1994) critica as propostas centradas no planejamento federal, acrescentando que a instituio dos Comits de Bacias Hidrogrficas [...] apresenta limitaes para a soluo dos conflitos e [...] aproveitamento dos cursos dgua (p.135). Para a autora, os Comits, ao serem institudos atravs de lei, acabavam tornando-se espaos de negociao e/ou legitimao dos interesses dos setores hegemnicos. Portanto, mesmo que estes fruns tivessem poderes na tomada de decises, se confrontariam com os problemas nas instncias que buscavam gerar participao, onde as dificuldades e ambigidades podiam transformar a participao em operao meramente formal.

Contrapondo-se ao modelo federal e estadual, os Consrcios Municipais representariam, segundo ainda esta autora, um avano ao propor a descentralizao, permitindo a manifestao de propostas diferentes na soluo dos conflitos atravs das foras polticas regionais e da participao de outros segmentos sociais. Deste modo, escreve Lacorte (1994):
deve-se acreditar no potencial transformador do conflito e, ao invs de [...] evit-lo ou elimin-lo, [seria mais promissor] procurar identific-los e consider-los como uma fora positiva para o desenvolvimento, [pois sabe-se que] novos princpios e formas de organizao surgem a partir de conflitos (p.136).

Ao analisar a situao crtica em que se encontram os recursos hdricos do pas no que diz respeito escassez e poluio, Magyar et al (1996) alertam sobre o problema-chave a ser enfrentado. Trata-se da real aplicabilidade dos modelos de gerenciamento em vigor, incluindo um de seus principais fatores condicionantes - a Reforma do Estado. Para estes autores, alm da falta de bases organizacionais e institucionais adequadas, existe uma carncia de tcnicos e especialistas capacitados para viabilizar a implantao desses complexos sistemas de gesto e das dificuldades de dilogo entre tais especialistas e os decisores polticos.

Rmy (1995) aponta os problemas comuns a serem enfrentados tanto por pases dito desenvolvidos como os que esto em via de desenvolvimento. A contaminao hdrica de natureza complexa e est associada prpria dinmica dos rios que apresentam

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uma capacidade desigual de auto-depurao, uma variao temporal de vazes, diferentes tipos de usurios e uma demanda crescente pelo recurso. Ainda de acordo com este autor, apesar de no terem conseguido eliminar todos os problemas, as melhores experincias de gesto hdrica ocorreram quase sempre em pases desenvolvidos, onde se tem acesso tecnologia, maior capacidade de financiamento, alm de apresentar uma maior estabilidade institucional e contar com o apoio de parte da populao. Por outro lado, Rmy afirma que nos pases em vias de desenvolvimento, as limitaes econmicas e a debilidade das instituies governamentais que exercem autoridade so, em grande parte, responsveis pelo malogro dos planos.

De fato a dimenso poltico-institucional da questo ambiental parece incontestvel e, na viso de Dourojeanni (1992), as recentes transformaes das polticas e dos instrumentos governamentais associadas aos novos objetivos de eqidade e sustentabilidade ambiental, que agora se aplicam ao desenvolvimento sustentvel, provocaram uma crise estrutural nos organismos pblicos e grandes mudanas nos papis assumidos pelo Estado. Em termos ambientais, a gesto de recursos hdricos ocupa um lugar preponderante para este autor, e o pas que no seja capaz de manejar a gua, com eficincia, dificilmente poder se ocupar do meio ambiente de forma integral.

Ao analisar a gesto de recursos hdricos, Dourojeanni (1992) considera ser mais importante dar tratamento integral ao sistema hdrico e s suas bacias de captao e escoamento, levando em considerao que o sistema de gesto pode ser integrado ou no. Para ele, as aspiraes de carter global e integral parecem haver paralisado as iniciativas parciais nas esferas governamentais. A viso integral em matria de meio ambiente necessria, mas no suficiente, e requer uma srie de aes concretas, que se iniciam com a gesto adequada de cada recurso natural, sem comprometer a viso sistmica do problema.

De maneira geral, Serageldin (1995) apresenta, de forma sinttica, as principais falhas observadas nas prticas de gesto dos recursos hdricos em diversos pases, a saber: 1) fragmentao de aes de gesto por vrios setores e instituies, com pouca interao entre eles, ignorando as interdependncias entre os setores, ou seja, a qualidade e a quantidade de gua, a qualidade de gua e a sade, a gua superficial e a subterrnea entre outras; tais problemas tornam-se mais difceis de se contornar em pases federativos, onde h tambm fragmentao poltica; 2) centralizao da gesto (desenvolvimento, operao e

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manuteno dos sistemas de gua) nas aes governamentais, faltando o envolvimento dos usurios, muitas vezes levando inadequao dos sistemas para atender as necessidades da comunidade; 3) o fato de muitos pases no tratarem a gua como um bem econmico, levando ao desperdcio e gerando a falta de recursos financeiros para investimentos em novos sistemas, prejudicando as camadas mais pobres da populao.

A partir da constatao da crise do setor sanitrio e ambiental do pas, alm dos diversos problemas relacionados gesto dos recursos hdricos, trataremos, a seguir, da base conceitual e das questes levantadas pelos novos modelos que esto sendo propostos para o Brasil.

III.3 A Base da Gesto de Recursos Hdricos

III.3.1 A Gesto de Recursos Hdricos no Contexto da Gesto Ambiental

A gesto do patrimnio pblico, de maneira geral, tem como um de seus principais instrumentos, o planejamento, o qual pode ser visto como a forma de conciliar recursos escassos e necessidades abundantes. A ao planejadora no campo ambiental, para Dror (apud Vieira,1995), constitui-se num conjunto de mtodos destinados a captar e sistematizar informaes a fim de racionalizar processos decisrios indutores de modificaes na dinmica de funcionamento de sistemas ecossociais, bem como de avaliar as conseqncias das alternativas implementadas frente s metas estabelecidas, necessitando incorporar os conflitos de valores e interesses entre os segmentos sociais envolvidos. O planejamento, enquanto conjunto de prticas que busca definir diretrizes para o uso e ocupao de determinado recurso(s) e/ou espao(s), no deve ser interpretado como gesto por no incorporar, necessariamente, o compromisso da proteo ambiental conjugado com a promoo do desenvolvimento.

Por outro lado, Diegues (1989) considera que o planejamento pode receber o adjetivo de ambiental quando introduz tais preocupaes ao planejamento econmico-social para alcanar uma utilizao mais adequada dos espaos, dos ecossistemas e de seus recursos. Assim, busca-se a melhoria das condies de vida das populaes e a conservao do patrimnio natural e cultural.

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A gesto ambiental, na viso de Tolba (1982), refere-se no administrao do meio ambiente, mas ao gerenciamento de todas as atividades humanas, as quais tenham impacto significativo sobre o meio ambiente. Segundo este autor, o mais premente objetivo da gesto ambiental buscar a realizao das necessidades humanas considerando-se os potenciais e as restries dos sistemas ambientais, o que inclui os recursos naturais. Relacionando a gesto ambiental e o processo de desenvolvimento, Tolba defende que aquela traz duas novas dimenses a este, ou seja, amplia o seu conceito ao incluir, como meta principal, a qualidade ambiental, e estende-o considerando uma dimenso temporal de longo prazo com bases sustentveis.

De acordo com Souza (1993), a gesto ambiental pode ser vista como o grupo de procedimentos que visam a conciliao entre desenvolvimento e qualidade ambiental, a partir da necessidade identificada pela sociedade civil ou pelo Estado - situao mais comum - ou ainda por ambos. Para este autor, a gesto ambiental encontra, entre outras, na legislao ordinria, na poltica ambiental e na participao da sociedade, suas principais ferramentas de ao.

Complementarmente, Moraes (1994) diz que o rtulo gesto ambiental qualifica a ao institucional do poder pblico no sentido de objetivar a poltica nacional de meio ambiente, isto , refere-se a uma ao pblica empreendida por um conjunto de agentes pertencentes estrutura do aparelho do Estado, visando a aplicao da poltica ambiental do Pas. Para o autor, o ambiental no se homogeneiza em um s alvo de ao, mas se difunde como uma faceta inerente - embora desconsiderada - a todo ato de produzir o espao. Neste sentido, complementa que a gesto ambiental deveria acompanhar toda atividade de gesto do territrio, seja intervindo sobre o espao j construdo, seja no manejo dos espaos territoriais e de seus patrimnios naturais.

Tal viso de gesto ambiental exige a integrao setorial entre as escalas de governo - e, porque no dizer, intersetorial em cada uma delas - o que deveria levar a um reposicionamento dos rgos ambientais, no como mais um dos setores da administrao, mas como elemento de articulao e coordenao intra e intersetorial, assumindo papel de vetor que necessita internalizar-se nos diversos programas e aes estatais. Ainda para Moraes (1994), a gesto ambiental necessita de um modelo institucional descentralizado por mostrarse impossvel o gerenciamento do espao sem slidas interfaces com a sociedade civil e os

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governos locais. Ele considera que a criao ou a melhor utilizao de fruns institucionais de interlocuo - canais de discusso poltica - aparecem como iniciativa bsica para o bom xito de qualquer proposta de gesto ambiental. Neste sentido, a proposta de gesto de recursos hdricos prevendo a criao dos comits de bacias com ampla participao das diferentes esferas de governo e da sociedade, pode ser um bom exemplo de aplicabilidade desta forma de gerir o ambiente.

Contudo, as premissas fundamentais relativas gesto ambiental levantadas por Moraes (1994), tais como o papel articulador dos rgos ambientais, a articulao intra e intersetorial pelas as esferas de governo, a descentralizao e a participao, embora apresentem alguns exemplos verificveis no desempenho do Estado relativo questo, esto longe de mostrar resultados considerveis, pois o vetor ambiental ainda no se encontra internalizado de forma abrangente nas prticas relacionadas produo do espao, tanto no mbito do Estado como da sociedade civil.

Considerando este quadro, a gesto ambiental, enquanto meio de promoo do desenvolvimento em novos moldes - da sustentabilidade - encontra carter prtico e exeqvel ao ser buscada junto ao que Vieira (1995) chama de reas-piloto de gesto ambiental, como o caso do gerenciamento de bacias. Segundo este autor, tais reas podem contribuir para a implementao de estratgias que compatibilizem viabilidade econmica, eqidade social, autonomia poltica e, sobretudo, prudncia ecolgica. Ele relaciona tais estratgias alternativas de desenvolvimento capacidade de promover a experincia de novos e efetivos sistemas de planejamento.

A partir destas consideraes, pode-se identificar que o planejamento dos usos dos recursos hdricos parte importante do processo de gesto ambiental, sendo que o planejamento refere-se ao conjunto de procedimentos organizados que visam ao atendimento das demandas de gua, tanto atuais como futuras, considerando-se a disponibilidade restrita desse recurso. A Gesto de Recursos Hdricos para Setti (1996):
a forma pela qual se pretende equacionar e resolver as questes de escassez relativa dos recursos hdricos, bem como fazer uso adequado, visando a otimizao dos recursos [e] portanto, realiza-se mediante procedimentos integrados de planejamento e administrao (p.57).

Dito de outra forma, Benevides et al (1993) tratam a Gesto de Recursos

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Hdricos como um arranjo institucional que contempla a definio da poltica hdrica, bem como os instrumentos necessrios para execut-la de forma ordenada, onde os papis de cada ator envolvido so bem definidos durante todo o processo. Por outro lado, tais autores argumentam que o Gerenciamento de Recursos Hdricos pode ser considerado como um processo dinmico e ambientalmente sustentvel, baseado numa adequada administrao da oferta de guas que organiza e compatibiliza os diversos usos setoriais dos recursos hdricos, objetivando uma operao harmnica e integrada das estruturas decorrentes, de forma a se obter o mximo benefcio das mesmas.

O conceito de Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica utilizado, freqentemente, no mesmo sentido que o de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Lanna (1995) nota ser comum confundir os dois conceitos, embora o Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica deva ser tratado como resultado da adoo da bacia como unidade de planejamento e interveno num sentido sistmico de gesto ambiental. Deve-se considerar igualmente importantes, os aspectos qualitativos do meio ambiente do qual os recursos hdricos so parte integrante. J o Gerenciamento de Recursos Hdricos busca somente a compatibilizao das demandas e da oferta de gua de uma bacia, restringindo-se ao

tratamento dos aspectos quantitativos da gua. Ao adotar um conceito mais amplo para o Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica, Lanna (1995) o define como um:
processo de negociao social, sustentado por conhecimentos cientficos e tecnolgicos, que visa a compatibilizao das demandas e das oportunidades de desenvolvimento da sociedade com o potencial existente e futuro do meio ambiente, na unidade espacial de interveno da bacia hidrogrfica e a longo prazo, [...] sendo esse conceito baseado na definio de desenvolvimento sustentvel (p.62).

Os problemas quantitativos e qualitativos dos recursos hdricos, na viso de Leal (1997), no so fatos isolados, pois se inserem nas questes mais amplas de meio ambiente. Neste sentido, as polticas de gesto da gua devem ser articuladas ou integradas com as polticas ambientais, ou seja, os conceitos que orientam a gesto ambiental, em geral, tambm so vlidos para a gesto da gua.

Essa abordagem um pouco mais complexa, de acordo com Pires & Santos (1995), busca solucionar conflitos entre os usurios, alm de dimensionar a qualidade e a quantidade de recursos que cabe a cada um, bem como distribuir as responsabilidades sobre tais recursos. O enfoque principal dessa estratgia, segundo os autores, continua sendo a gua, no levando em considerao o uso de outros recursos ambientais da bacia hidrogrfica que

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tambm influenciam o ciclo hidrolgico.

Tais usos difusos e suas possveis interferncias no ciclo hidrolgico, so apresentados de forma genrica, na figura 1 (pg.107). Qualquer uso do solo na bacia de drenagem interfere no ciclo, no importando o grau de utilizao ou de dependncia direta da gua. O esquema demonstra, por exemplo, que a agricultura, mesmo que no retire gua de qualquer manancial superficial, exerce uma influncia indireta no ciclo, pois os usos do solo podem provocar alteraes no meio aqutico, atravs do aumento do escoamento superficial e da eroso, com o conseqente assoreamento dos corpos dgua. Entre outros efeitos, verificase uma taxa menor de infiltrao de gua no solo, que diminui o nvel do lenol fretico e altera as vazes dos crregos.

URBANIZAO - INDUSTRIALIZAO AGRICULTURA - MINERAO

Retirada de cobertura vegetal

Impermeabilizao e/ou compactao dos solos

Captao de gua para abastecimento

Utilizao de gua p/ escoamento de resduos

Diminuio da precipitao local

Aumento do escoamento superficial

Diminuio de gua no sistema por evaporao e derivao

Aumento de subst. Org. e/ou txicas no amb. aqutico

Diminuio da infiltrao

Aumento da eroso dos solos

Diminuio da evapotranspirao

Prejuzos biota aqutica

Diminuio do estoque de gua subterrnea

Aumento do assoreamento de crregos e rios

Alterao na funo ambiental da ciclagem de materiais e despoluio

Alteraes nos padres da vazo dos crregos e rios

Alterao na qualidade da gua Problemas da qualidade da gua p/ abastecimento

Cheias e secas pronunciadas

Figura 1 - Principais usos do solo e possveis interferncias nos recursos hdricos

(Extrado de Pires & Santos, 1995:41)

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A construo de qualquer sistema administrativo depende de um processo dinmico que tenta acompanhar as demandas e transformaes decorrentes de cada

sociedade. Assim, na viso de Pires & Santos (1995), o planejamento e o gerenciamento de bacias hidrogrficas, sendo parte deste sistema de administrao, devem buscar integrar todos os aspectos ambientais na superfcie de drenagem, aos quais os recursos hdricos pertencem. Tais autores defendem que tal abordagem, ao considerar os aspectos ambientais, sociais, econmicos e polticos, deveria enfatizar o primeiro deles, pois a capacidade ambiental de dar suporte ao desenvolvimento possui limitaes a partir das quais todos os outros aspectos poderiam ser seriamente afetados. Tais interaes esto representadas de forma genrica na figura 2, demonstrando que o suporte do desenvolvimento limitado por fatores ambientais e pela satisfao das aspiraes da sociedade, tornando-se dependente da integrao de todos os outros aspectos. Neste sentido, a viabilidade econmica e social de alternativas de um

programa de desenvolvimento deveria contemplar as alternativas ambientais e de sustentabilidade, embora deva se reconhecer as dificuldades de exercer na prtica tal integrao, como apresentado por Dourojeanni (1992), anteriormente.
ASPECTOS AMBIENTAIS POTENCIALIDADES E LIMITES AMBIENTAIS AO DESENVOLVIMENTO

ASPECTOS ECONMICOS

SATISFAO DAS ASPIRAES DA SOCIEDADE

ASPECTOS POLTICOS

Figura 2 - Esquema das interaes entre fatores ligados ao desenvolvimento

(Adaptado de Pires & Santos, 1995)

Tal esquema nos remete

proposta do desenvolvimento sustentvel,

definido genericamente pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1991) como:
aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades. Ele contm dois conceitos-chave: [...] de necessidades, sobretudo as [...] essenciais dos pobres do mundo, que devem receber mxima prioridade; a noo das limitaes que o estgio da tecnologia e da organizao social impe ao meio ambiente, impedindo-o de atender s necessidades presentes e futuras (p.46).

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Dourojeanni (1994) afirma que o desenvolvimento sustentvel funo de trs importantes variveis - crescimento econmico, sustentabilidade ambiental e

eqidade - as quais so de natureza conflitiva quando consideradas num perodo de curto prazo. Os processo de gesto integrada de bacias hidrogrficas, por definio, devem, segundo o autor, buscar metas de aproveitamento dos recursos da bacia (crescimento econmico) e de manejo dos recursos com a finalidade de preserv-los, conserv-los ou proteg-los (sustentabilidade ambiental). A eqidade ser alcanada medida que os sistemas de gesto sejam participativos e democrticos.

Contudo, segundo ainda este autor, o desenvolvimento sustentvel sendo funo de trs objetivos que no tm indicadores comuns, nem um sistema de converso para fornecer-lhes um denominador comum, torna impossvel sua quantificao. Esta uma constatao importante e, teoricamente, de acordo com Dourojeanni (1994), o nico plano que poderia servir de articulador seria o plano econmico (p.21). O xito de tal proposta s seria factvel, valorizando-se uma srie de elementos da natureza que ainda no foram devidamente considerados e so de difcil quantificao monetria. Voltaremos a tratar desta questo, posteriormente, quando discutiremos as implicaes ticas de tal proposta.

III.3.2 O Processo Evolutivo dos Modelos de Gesto da gua

O processo de implantao da gesto dos recursos hdricos em diversos pases, segue etapas diferenciadas, mas atende ao imperativo de superar as necessidades decorrentes dos diversos usos da gua, no sentido de regular a quantidade disponvel devido escassez ou abundncia, alm de controlar a qualidade em funo dos problemas de poluio hdrica. Lanna (1995) afirma que por ser a gua um bem de domnio pblico, o papel do poder governamental sobre ela fundamental. Como proprietrio dos recursos hdricos em nome da populao, o Estado permanece como regulador e fiscalizador do cumprimento da legislao, impondo limitaes s intervenes de maneira a zelar por interesses comuns e das geraes futuras. Bursztyn & Oliveira (1982), ao analisar a evoluo da gesto, afirmam que a sua implantao ocorreu segundo trs fases.

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Na 1 fase, as possibilidades de aprovisionamento superavam a demanda e o gerenciamento se concentrava na luta contra inundaes, na regularizao dos cursos de gua, na captao para abastecimento pblico, na produo de energia, entre outros. Essa forma de gerir os recursos hdricos, no Brasil, pode ser associada ao perodo anterior aos anos quarenta.

Na 2 fase, com o desenvolvimento acelerado das atividades industriais, da agricultura e das habitaes, surgiram conflitos entre demanda e oferta de gua. Para

minimiz-los, optou-se pela construo de obras hidrulicas de grande porte. Ao buscar a compatibilizao dos usos mltiplos e a utilizao intensiva dos recursos hdricos, o gerenciamento foi se dando de uma maneira cada vez mais complexa. Pode-se identificar essa fase, no Brasil, com o perodo que vai de 1950 a 1970.

Por ltimo, na 3 fase, com o aumento significativo da produo industrial e agrcola associado ao crescimento populacional dos grandes centros urbanos, a gua disponvel foi se tornando um bem escasso e, na maioria das vezes, imprpria para consumo, originando a competio entre os consumidores, ou entre os diferentes setores da administrao. Portanto, surgiu a necessidade de se planejar e coordenar a

utilizao/distribuio da gua mediante estrutura que se orientasse segundo uma perspectiva abrangente de gerenciamento, implicando na adoo da bacia hidrogrfica como unidade bsica de gesto. No caso brasileiro, essa fase teve incio nos anos 70.

Complementando essa forma de compreender o processo de construo da gesto dos recursos hdricos, Yassuda (1993) considera que a evoluo dos mecanismos institucionais (legais e organizacionais) e financeiros de gesto hdrica, em diversos pases, permite distingu-los em trs etapas segundo a complexidade dos modelos gerenciais, a saber: o burocrtico, o econmico-financeiro e o sistmico de integrao participativa 42 .

A figura 3 (pg. 111) apresenta, de forma esquemtica, a evoluo dos modelos anteriormente discutida, na qual cada um deles tem sua correspondncia no aspecto de abrangncia do escopo do modelo, indo desde uma abordagem isolada dos recursos
42

O autor discute tais modelos baseando-se em estudo sobre conceitos, polticas e diretrizes que foram incorporados ao documento preliminar do Plano Nacional de Recursos Hdricos de 1984. Esse estudo foi realizado pelo Ministrio das Minas e Energia, atravs do seu Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica -DNAEE (Brasil, 1985).

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hdricos at o ambiente integral.

RECURSOS HDRICOS ISOLADOS RECURSOS HDRICOS (VISO SETORIAL)

MODELO BUROCRTICO

......................................................................................................
MODELO ECONMICO-FINANCEIRO RECURSOS HDRICOS (VISO DA BACIA)

......................................................................................................
RECURSOS HDRICOS INSERIDOS NO AMBIENTE DA BACIA AMBIENTE INTEGRAL DA BACIA MODELO SISTMICO DE INTEGRAO PARTICIPATIVA GESTO INTEGRAL DE BACIAS HIDROGRFICAS

....................................................................................................................

ABRANGNCIA DO MODELO

ASPECTO INSTITUCIONAL

Figura 3 - Evoluo dos Modelos de Gesto de Recursos Hdricos

Extrado de Leal (1997:71)

Lanna (1995), tambm utilizando esse referencial adaptado dos modelos de administrao das organizaes, discute as trs fases, acrescentando que a fase posterior de evoluo dos modelos tende ao modelo de gesto integral de bacias hidrogrficas, com integrao total de gesto do meio ambiente.

O modelo Burocrtico para gesto dos recursos hdricos comeou a ser implantado ao final do sculo passado, tendo como marco referencial o Cdigo de guas de 1934. Esse modelo, considerado o mais antigo e o que mais se generalizou, tinha como objetivo predominante fazer cumprir os dispositivos legais. Para sua instrumentalizao foi gerada uma grande quantidade de leis, decretos, portarias, regulamentos e normas sobre o uso e a proteo do ambiente, alguns dos quais se tornaram objetos de dispositivos constitucionais. Como conseqncia, a autoridade e o poder concentravam-se em entidades pblicas de natureza burocrtica, as quais trabalhavam com processos casusticos e reativos destinados a aprovar as concesses de uso da gua, os licenciamentos para obras que

afetavam o recurso hdrico, alm de realizar aes de fiscalizao, interdio ou multa aos infratores.

Martinez & Braga (1997) argumentam que a regulamentao direta baseiase no princpio de uma obrigao de respeito as regras de uso dos recursos naturais fixadas

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pela legislao. Assim, a caracterstica comum desta regulao, atravs do uso dos instrumentos de comando/controle, que aos usurios no permitida outra escolha, ou seja, se no se adaptarem norma sero submetidos a sanes decorrentes de procedimentos administrativos ou judicirios.

A regulamentao direta sempre constituiu a base das polticas ambientais de todos os pases, mesmo aqueles que, como os Estados Unidos, recorreram amplamente aos mecanismos de mercado. A razo principal para isto baseia-se na convico de que a poltica se mostra eficaz do ponto de vista do meio ambiente, desde que o controle e o respeito normativo sejam garantidos satisfatoriamente. Outras razes para a preferncia pelos instrumentos de regulamentao, apontadas por Martinez & Braga (1997) so: a sua caracterstica familiar para as autoridades, j que elas so tradicionalmente empregadas em outros setores; a sua natureza direta, ao contrrio dos instrumentos econmicos; o fato deles no aparecerem para o grande pblico como a venda de um direito de poluir, contrariamente aos instrumentos econmicos; alm do fato dos usurios de recursos naturais serem hostis aplicao de instrumentos econmicos, em especial ao emprego de taxas e de tarifas.

De acordo ainda com Martinez & Braga (1997), esta ltima razo citada por alguns economistas como um fator importante para explicar a utilizao da regulamentao direta como instrumento de gerenciamento ambiental. Em particular, a tarifao pelo uso dos recursos hdricos como receptores de rejeitos, comparativamente s normas, representa uma carga financeira suplementar para os poluidores, implicando numa transferncia de recursos para a coletividade. Porm, segundo estes autores, verifica-se que o uso de instrumentos de regulamentao acarreta desvantagens para a sociedade, ou seja, a regulamentao direta pouco flexvel, no incitativa e no permite atingir o timo do ponto de vista dos efeitos sobre o meio ambiente e a eficincia econmica .

Outros inconvenientes decorrentes do emprego de regulamentaes diretas, apontados por Barde (1992), so: os procedimentos de controle e de sano so complexos e morosos, exigindo uma estrutura administrativa considervel; a regulamentao,

normalmente, est sujeita a negociaes e tratamentos privilegiados, seja na fase de sua elaborao, seja na sua aplicao.

Tonet & Lopes (1994) e Lanna (1995) argumentam que as principais falhas

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do modelo burocrtico, consistem em considerar como previsveis as reaes e comportamentos humanos, alm de ater-se excessivamente aos aspectos tcnicos, o que impede a percepo dos elementos dinmicos, tais como: o meio em que a organizao se insere, a personalidade dos atores que nela contracenam e as relaes de poder que permeiam a organizao. Como conseqncias negativas, estes autores acrescentam que h:

uma viso fragmentada do processo de gerenciamento, fazendo com que os atores ampliem a importncia das partes de sua competncia, alienando-se dos resultados finais pretendidos e que justificam a prpria existncia do gerenciamento; um desempenho restrito ao cumprimento de normas e engessamento da atividade de gerenciamento por falta de flexibilidade para atender as demandas no rotineiras; uma dificuldade de adaptao s mudanas internas e externas, com a tendncia perpetuao de normas de procedimento, mesmo aps a extino dos fatos que as geraram; uma centralizao do poder decisrio nos escales mais altos, geralmente distantes do local em que ocorre a demanda de deciso, apresentando lentido e descompromisso da parte de quem recebe as demandas; uma padronizao no atendimento de demandas, que nem sempre considera as expectativas ou necessidades especficas, resultando em conflitos que reforam a percepo da ineficincia e da falta de eficcia, comprometendo a imagem do sistema de gerenciamento; um excesso de formalismo, do qual decorrem controles sobre controles, exigindo pessoal para acompanhamento, registro excessivo e desnecessrio de dados, superviso de trabalho de outros, morosidade no processo de comunicao e ao; pouca ou nenhuma importncia dada ao ambiente externo, que possui demandas nem sempre percebidas pelo sistema de gerenciamento; as presses externas, quando acentuadas, so vistas como ameaas indesejveis e no como estmulos ao desenvolvimento e inovao.

De fato, quando discutimos, anteriormente, a crise da gesto ambiental no pas, constata-se a veracidade dessas crticas levantadas por Lanna (1995) e que parecem pertinentes, embora a regulamentao e o controle no possam ser totalmente abandonados do sistema de gesto.

O modelo econmico-financeiro, ainda de acordo com Lanna (1995), pode

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ser considerado como um desdobramento do pensamento econmico de Keynes, que destacava a relevncia do papel do Estado como empreendedor. Tal modelo foi utilizado na dcada de 1930 para superar a grande depresso do sistema capitalista. Um dos reflexos desse pensamento ocorreu nos Estados Unidos, em 1933, com a criao da Tennessee Valley Authority, a primeira superintendncia de bacia hidrogrfica a ser implantada. Essa proposta foi tambm resultante do modelo de anlise custo-benefcio, cujas bases de aplicao aos recursos hdricos foram estabelecidas, tambm nesta poca, pelo Flood Control Act. No Brasil este modelo foi experimentado, de forma pioneira, com a criao da Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF), na dcada de 1940.

Tal modelo de planejamento pode ser caracterizado pela nfase dada ao emprego de negociaes poltico-representativa e econmica, atravs dos instrumentos econmicos e financeiros como promotores do desenvolvimento econmico nacional ou regional, alm de induzir obedincia s normas legais. Trata-se de oferecer subsdios, ou incentivos, com o objetivo de forar as entidades a respeitarem as leis de proteo dos cursos dgua contra a poluio. A experincia acumulada, do ponto de vista de Yassuda (1993), vem demonstrando a ineficcia dessa estratgia.

Defendendo uma concepo econmica-ecolgica para tratar das questes ambientais, Constanza (1994) critica os atuais sistemas baseados em normas, pois eles no seriam muito eficientes para gerenciar os recursos ambientais com vistas sustentabilidade, especialmente diante da incerteza quanto aos valores futuros e aos impactos de longo prazo. O autor considera o sistema normativo inerentemente reativo e indutor da confrontao legal, da confuso e da ingerncia governamental nos negcios. O autor acrescenta que, ao contrrio de encorajar as inovaes tcnicas e sociais de longo prazo, a normatizao excessiva tende a suprimi-las. E, alm disso, tal normatizao no se entrosa bem com os sinais de mercado que as empresas e os indivduos usam para tomar decises, no traduzindo os objetivos globais a longo termo, em incentivos locais a curto prazo e de forma eficaz. Complementando esse raciocnio, Constanza (1994) afirma que:
precisamos explorar alternativas promissoras para nossos atuais sistemas de comando e controle de gerenciamento ambiental, e modificar [...] os departamentos governamentais e outras instituies. A enorme incerteza a respeito dos impactos ambientais [...] necessita ser incorporada tomada de decises. Precisamos tambm compreender melhor os critrios sociolgicos, culturais e polticos para a aceitao ou rejeio dos instrumentos de planejamento (p.137-138).

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Dentro da viso da administrao de organizaes, Lanna (1995) esclarece que esse modelo guarda similaridades com o modelo sistmico. Os instrumentos econmicofinanceiros so aplicados tendo em vista uma concepo de sistema setorial (saneamento, energia, transportes) ou integral (bacia hidrogrfica). Reconhece as demandas e limitaes impostas pelo meio, bem como estabelece planos estratgicos para a organizao do sistema.

Para este autor, os principais inconvenientes deste modelo referem-se adoo de uma concepo relativamente abstrata como suporte para soluo de problemas contingenciais. Assim, tal concepo torna-se limitada face ao ambiente mutvel e dinmico, o qual exige grande flexibilidade do sistema de gerenciamento. No caso da gesto ambiental, tal modelo confronta-se com a necessidade de se criar um amplo Sistema Ambiental que compatibilize as intenes espaciais e temporais de uso e proteo dos recursos ambientais, ficando ainda mais evidenciada a necessidade de flexibilidade. Devido a tal complexidade, passa-se a optar por sistemas parciais, relativamente fechados que podem ser evidenciados na experincia brasileira.

Desta forma, a injeo de recursos financeiros direcionada aos setores selecionados por programas governamentais, podendo ocorrer a apropriao excessiva ou perdulria por certos setores, restringindo a utilizao social, e at mesmo economicamente tima, dos recursos ambientais. Alm disso, possibilita a intensificao do uso setorial no integrado, acarretando quase sempre os mesmos conflitos do modelo burocrtico, agora com carter intersetorial ou intrasetorial. Lanna (1995) esclarece ainda que pode haver uma

tendncia ao super ou sub-dimensionamento da questo ambiental no processo de planejamento integrado da bacia, originando movimentos contestatrios por parte de ambientalistas ou desenvolvimentistas, sem que o impasse seja solucionado.

O que se almeja, em geral, que o gerenciamento no deva ser efetivado exclusivamente por programas setoriais estabelecidos na negociao poltico-representativa, atravs da mediao do poder executivo, havendo necessidade de se implantar um modelo de tal forma que possibilite o desenvolvimento com bases sustentveis extensivo toda bacia.

No modelo de integrao participativa observa-se o estgio institucional das organizaes ditas modernas de administrao pblica, buscando-se integrar, de forma sistmica, quatro tipos de negociao social. Na figura 4 (pg. 116) tem-se a sntese dessas

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formas de negociao, as quais podem ser representadas segundo quatro planos e no excludentes entre si, a saber: o econmico, o poltico direto, o poltico-representativo e o jurdico.

NEGOCIAO JURDICA Valores: tica, costumes NEGOCIAO POLTICO-REPRESENTATIVA Valor: interesse social global NEGOCIAO POLTICA DIRETA Valor: interesse social local ou regional NEGOCIAO ECONMICA Valor: preo Instrumento: dinheiro Local : mercados

Instrumento: voto Local : Colegiados ou audincias pblicas

Instrumentos: decretos, portarias, resolues e outras determinaes administrativas Locais: poderes executivos municipal, estadual, federal

Instrumentos: legislao, jurisprudncia Locais: Congresso Nacional, assemblias legislativas e cmara dos vereadores

Figura 4 - Planos de Negociao Social

Extrado de Lanna (1995:39)

A negociao social no plano econmico diz respeito forma de negociao conduzida em mercados de compra e venda. No plano poltico direto, as negociaes so realizadas diretamente entre as partes envolvidas, onde o interesse social dos participantes serve como expresso de valor e voto, ou outras formas de representatividade, que so os instrumentos da transao. A negociao no plano poltico-representativo ocorre no mbito dos poderes executivos municipal, estadual e federal. Por ltimo, o plano de negociao de

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hierarquia mais alta o jurdico, onde a Constituio Federal e dos Estados indicam diretrizes gerais para a negociao.

Nessa fase, aproveitam-se os aspectos positivos dos dois modelos anteriores (o burocrtico e o econmico-financeiro) e adotam-se trs aperfeioamentos fundamentais: a) maior importncia dada ao planejamento estratgico regional e programao executiva; b) as decises so tomadas mediante discusso e deliberao multilateral e descentralizada com representantes dos usurios da gua, das classes scio-polticas e empresariais da regio; c) cobra-se taxas diretamente dos usurios da bacia hidrogrfica para cobrir parte dos investimentos necessrios garantia de quantidade e qualidade da gua, em face dos

mltiplos objetivos do desenvolvimento regional previsto. Trata-se do critrio de rateio de custos em funo de benefcios, aprovado por lei com base no princpio da integrao participativa.

O modelo de integrao participativa se caracteriza, segundo ainda Lanna (1995), por uma estrutura na forma de uma matriz de gerenciamento, responsvel pela execuo de funes gerenciais especficas e pela adoo de trs instrumentos, a saber: 1) o planejamento estratgico por bacia hidrogrfica, baseado no estudo de cenrios alternativos futuros e estabelecendo metas especficas de desenvolvimento (crescimento econmico, eqidade social e sustentabilidade ecolgica), no mbito de uma bacia

hidrogrfica; 2) a tomada de deciso atravs de deliberaes multilaterais e descentralizadas, baseada na constituio de um colegiado e na participao de representantes de instituies pblicas, privadas, usurios e comunidade, alm das classes polticas e empresariais atuantes na bacia. Esse colegiado tem a funo de propor, analisar e aprovar os planos e programas de investimentos com base na comparao dos benefcios e custos correspondentes s diferentes alternativas; 3) o estabelecimento de instrumentos legais e financeiros, que so baseados no planejamento estratgico e nas decises do colegiado, para implementao de planos e programas de investimentos. Tais instrumentos englobam uma srie de alternativas resultantes das negociaes jurdicas ou polticorepresentativas, as quais tornam-se necessrias ao se constatar que o mercado de livre

iniciativa, por si s, no eficiente para promover o uso socialmente timo dos recursos ambientais. Estas alternativas so, em sntese:

a implantao de instrumentos legais especficos para a bacia, na

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forma de programas ou planos diretores, enquadramentos dos cursos de gua em classes de uso preponderante, criao de reas de interesses ecolgico ou de proteo ambiental, dentre outros;

a outorga do uso da gua, incluindo o licenciamento de lanamentos de resduos atravs de cotas de poluio. A outorga um instrumento discricionrio do qual o poder pblico dispe - enquanto proprietrio constitucional das guas - para promover o seu uso adequado. A outorga limita os poderes dos colegiados de bacia e, ao fundamentar os critrios de uso da gua para esses, ela permite a adoo de instrumentos de racionalizao do recurso, quando outros mecanismos de induo no funcionam;

a cobrana de tarifas pelo uso e lanamento de resduos na gua este pode ser usado para gerar recursos a serem investidos na bacia e estimular o uso socialmente adequado da gua, em carter complementar, constituindo uma aplicao dos princpios poluidor-pagador ou usurio-pagador.

o rateio de custo das obras de interesse comum entre os beneficirios - trata-se do desdobramento do item anterior, conjugando o carter financeiro, com a promoo da justia fiscal, impondo o custeio de uma obra aos seus beneficirios diretos. Os instrumentos de participao financeira possibilitam, em tese, o comprometimento

consciente da sociedade e dos usurios dos recursos ambientais com os planos, programas e instrumentos legais requeridos para o desenvolvimento do gerenciamento de bacia hidrogrfica.

O modelo at aqui considerado poderia ser classificado, ainda por Lanna (1995), como sistmico-contingencial, segundo o qual, a organizao tratada como um sistema aberto e dependente do que ocorre e resulta do ambiente, enfatizando esse ltimo. Portanto, considera-se a dinmica do sistema, valorizando o papel da negociao poltica direta na gesto ambiental, com instncias especficas para realiz-la.

O Modelo Sistmico de Gerenciamento, tratado por este autor, adapta a concepo da gesto ambiental s demandas do Gerenciamento de Recursos Hdricos. Sua extenso ao Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica, de carter mais amplo, vivel devido sua concepo sistmica e integradora. Na figura 5 (pg. 119) est representada a Matriz

119

Gerencial de tal modelo aplicado ao Gerenciamento de Recursos Hdricos.

GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS

Gerenciamento do Uso dos Recursos Hdricos

Modelo Sistmico de Integrao Participativa

A B A S T E C I M E N T O

A S S I M I L A O

D E R E J E I T O S

A G R O P E C U R I A

E N E R G I A

T R A N S P O R T E

L A Z E R

O U T R O S U S O S

Gerenciamento da Oferta dos Recursos Hdricos

Quantidade

Qualidade

Figura 5 - Matriz de Gerenciamento dos Recursos Hdricos

(Extrado de Lanna, 1995:84)

A fim de melhor compreender tal sistema gerencial, podemos detalhar alguns desses sub-sistemas. O Gerenciamento do Uso Setorial dos Recursos Hdricos visa o atendimento de usos especficos da gua, sendo aplicado por intermdio de planos setoriais e aes de instituies pblicas e privadas, ligadas a cada uso especfico dos recursos hdricos, a saber: abastecimento pblico e industrial, esgotamento sanitrio, irrigao,

navegao, gerao de energia, recreao, dentre outros.

O Gerenciamento da Oferta acha-se dividido em duas classes: quantidade e qualidade. Isso decorre da tradio institucional brasileira que estabeleceu entidades distintas para atender a cada uma dessas funes. Ele tem funo deliberativa e executiva de compatibilizao dos Planos Multi-setoriais de Uso da gua propostos pelas entidades que executam o Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica, com os planos e diretrizes globais de planejamento estabelecidos pelo Poder Pblico que tem o domnio dos recursos hdricos.

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O Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica refere-se projeo espacial das duas funes anteriores. Ele visa a compatibilizao entre os planos setoriais elaborados pelas entidades que executam o Gerenciamento dos Usos Setoriais e os Planos Multi-setoriais, alm da integrao das instituies, agentes e representantes da comunidade intervenientes na bacia, ao planejamento do uso dos recursos hdricos e os demais recursos ambientais. Essa funo deve ser exercida por entidade nica para cada bacia, a qual responsabiliza-se pela descentralizao do gerenciamento.

O Gerenciamento Interinstitucional tem como objetivo principal a articulao entre os diferentes setores, visando a integrao das demais funes gerenciais entre si; a integrao dos diversos rgos e instituies ligados gua, com especial nfase questo do desenvolvimento da bacia ou regional, buscando conciliar o crescimento econmico, a eqidade social e a proteo ambiental; a integrao do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos ao Sistema Global de Coordenao e Planejamento do Estado. Essa entidade deve ser responsvel pela discusso, preparo e implementao da Poltica de Recursos Hdricos (nacional, regional ou estadual), constituindo-se, portanto, numa entidade consultiva, normativa e deliberativa, tal como um Conselho.

Tais propostas discutidas at aqui podem ser comparadas ao modelo francs de gerenciamento de bacias hidrogrficas, implantado atravs da Lei das guas de 1964, o qual serviu de embasamento para a lei que criou o Plano Nacional de Recursos Hdricos a ser adotado no Brasil. Segundo Leal (1997), os princpios do sistema francs de gesto tm influenciado bastante o pensamento da comunidade tcnica e a elaborao das leis brasileiras, principalmente nos aspectos relativos estrutura institucional e aos instrumentos de gesto. A Frana tem estendido aes de cooperao com vrios pases da Amrica Latina no campo da gesto de recursos hdricos, principalmente, em funo das potencialidades de investimentos futuros nas reas de abastecimento de gua, saneamento e tratamento de efluentes, atravs de suas empresas transnacionais de guas e de fabricantes de equipamentos para controle de poluio. Neste sentido, Wartchow43 (ABES, 1997a) alerta que:
[...] haver uma associao das empresas que prestam servio com as que prestam consultoria e vendem equipamentos. Neste caso, no podemos ignorar a possibilidade [...] das novas empresas importarem tcnicos, e o conhecimento que hoje temos nas companhias estaduais e municipais se perderem. A ASSEMAE v a gua como bem pblico e no
43

Dieter Wartchow presidente da Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento - ASSEMAE.

121 como uma mercadoria(p.26).

Vindo a confirmar tais argumentos, Barraqu (1992), discutindo a gesto da gua em pases europeus, diz que:
as seis Agncias Financeiras de Bacias francesas adquiriram a notoriedade de um modelo, e recebem a visita de profissionais de recursos hdricos [...] do mundo inteiro; elas oferecem o meio de gerir um recurso cada vez mais raro. Quanto s companhias francesas de gesto de recursos hdricos, elas saram de suas posies discretas para surgir como lderes mundiais do setor. Sobretudo porque a rentabilidade do setor de origem permitiu suas diversificaes sobre a maior parte dos servios urbanos organizados em rede, bem como sobre os trabalhos pblicos e a construo civil. A desregulamentao e a privatizao lhes so favorveis. Um duplo processo [...] retira a indstria da gua da discrio que lhe cercava, valorizando [...] o modelo francs (p.35).

De alguma forma, a Alemanha tambm tem buscado aumentar sua influncia neste mercado potencial de guas atravs de algumas experincias de cooperao em projetos de gesto, conforme atestados por Leal (1997), nos Estados do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Santa Catarina, porm, de acordo com esta autora, sua influncia institucional tem sido menor do que a francesa. A seguir, apresentaremos alguns aspectos sobre as diferentes propostas de gesto ao nvel internacional, bem como o caso especfico do sistema francs e a proposta brasileira de Gesto de Recursos Hdricos.

III.3.3 Os Modelos de Gesto Hdrica em Alguns Pases

O processo de construo de modelos de planejamento, no Brasil, como em outros pases em desenvolvimento, possui fundamentao e modelos baseados em legislaes e experincias externas, muitos importados atravs de programas de cooperao internacional.

Tratando de questes ambientais globais, Leis (1996), a partir da anlise dos resultados prticos ps-Rio 92, constata de forma contundente que os fatos mostram [...] que nos encontramos muito longe da cooperao internacional e do desenvolvimento sustentvel (p.47). Isto decorre, dentre outros fatores, da falta de apoio financeiro, da ausncia de mudanas substanciais nas polticas governamentais em prol das decises acordadas entre os pases signatrios dos princpios estabelecidos na Carta da Terra e na Agenda 21 que, sob certos aspectos, no saram do plano das intenes e da retrica, postergando-se importantes decises e aes. Complementando, Leis (1997) argumenta que:

122 [...] os problemas ambientais globais obrigam a buscar mecanismos objetivos que situem a cooperao acima do conflito e o antagonismo entre os pases. O que nem sempre as elites polticas e econmicas esto dispostas a reconhecer [...] que a brutal expanso da crise scio-ambiental nas ltimas dcadas se viabilizou por meio do crescimento e da globalizao da economia. Neste caso, o mercado transformou-se em responsvel por um duplo processo de interdependncia econmica e ambiental, mas com significados opostos (p.47,48).

Tais discusses sero retomadas quando apresentarmos as diferentes vises dos atores que compem (e se opem) no cenrio em torno das questes ambientais, e de seu mais novo e to evocado conceito - o do Desenvolvimento Sustentvel. Neste sentido,

Vilmorin (1992) esclarece um ponto importante:

o ambiente um caso exemplar de sistema de conflitos que no pode ser resolvido no abstrato. Por outro lado, a partir de regras, pode se desenrolar o jogo da negociao, da arbitragem da conciliao, da procura do equilbrio: trata-se da gesto de conflitos (p.26. Grifo nosso).

Historicamente, a Europa tem tradio em conflitos por ter sido palco de disputas territoriais e de guerras, intercaladas por perodos de paz e prosperidade. Portanto, muitas reflexes e idias inovadoras se gestaram neste espao. Este foi o caso, por exemplo, da problemtica administrao dos rios, muitos deles transfronteirios, obrigando os diversos pases a compartilhar suas guas, seus problemas e buscar solues conjuntas.

Para Bourlon & Berthon (1998), a Europa forneceu um dos primeiros instrumentos internacionais relativos ao meio ambiente: a Carta Europia da gua, proclamada pelo Conselho Europeu, em maio de 1968, formulando um princpio fundamental: a gua no reconhece fronteiras. Em 1992, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, reforou os princpios norteadores de

possveis reformas nas polticas de recursos hdricos, mas a despeito do aparente consenso, a prtica demonstrou enormes diferenas de interpretaes sobre tais princpios.

Para melhor compreenso dos aspectos que envolvem a questo hdrica at culminar na fase atual, com o crescimento da indstria da gua (Barraqu, 1992:35), discutiremos como se deu a construo de sua gesto em diversos pases europeus 44 . Para este autor, o debate que ope a privatizao gesto pblica, como meio de se atingir uma
44

A indstria da gua, segundo Barraqu (op.cit.), rene trs grupos de atividades, antes bem separadas, mas que a escassez do recurso gua tende a aproximar. Estes grupos so: 1) a captao, o tratamento e a distribuio da gua potvel, etc.; 2) o saneamento e a depurao da guas servidas, o escoamento das guas pluviais; 3) a gesto dos rios e dos lenis subterrneos, o controle das cheias e da poluio, e, mais amplamente, a organizao para coordenar ou partilhar a gua entre os diferentes usos.

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maior eficcia, no se coloca de maneira independente de outro debate: o da centralizao ou descentralizao da gesto da gua. Como a articulao entre os dois complexa e, para no nos prendermos a oposies maniquestas, parece mais til compreender, a partir de dados geogrficos, histricos, econmicos e culturais, como se deram as diferentes estruturaes da indstria e das instituies da gua em diversos pases.

O modelo geral na Europa e nos Estados Unidos caracterizado por uma gesto pblica local do servio de gua e saneamento, com prestaes privadas para a engenharia e as obras, e as instituies pblicas regionais intervm no planejamento dos usos das fontes, auxiliando as administraes locais no controle da poluio.

Em relao a tal modelo, Barraqu (1992) evidencia que a Gr-Bretanha e a Frana so divergentes. No primeiro pas, o conjunto da gesto do ciclo da gua foi retirado da responsabilidade das administraes locais, ao criar em 1974, as Regional Water Authorities (R.W.A.), que so atualmente privatizadas. A indstria francesa encontra-se muito dividida localmente e muito privatizada, tendo as agncias de bacias, intervenes marginais.

Ainda conforme Baraqu, o desenvolvimento da indstria da gua britnica foi marcado por trs fatores principais: uma relativa escassez da gua, uma rpida industrializao com graves problemas de sade pblica e um direito das guas muito diferente do direito francs. O direito pblico britnico conserva desde a Idade Mdia, uma forte dimenso comunitria e dos modos e costumes, conduzindo a uma responsabilizao das localidades no arbtrio de conflitos de apropriao do recurso hdrico. interessante notar que a gua, na Gr-Bretanha, apesar de ser considerada patrimnio coletivo, ela no vendida por metro cbico, mas paga atravs de um imposto proporcional ao valor da propriedade.

No campo da gesto administrativa da gua, desde 1963, a Gr-Bretanha possua instituies regionais de gesto dos rios (por bacias hidrogrficas) 45 . Com a criao das R.W.A., na dcada de 1970, reduziu-se a participao dos polticos locais nesta nova

45

Barraqu (op. cit) remarca que foram as municipalidades alems e as grandes empresas do Vale do rio Rhur que introduziram a idia da gesto da gua por bacia hidrogrfica, no incio do sculo, ao se verem confrontados com a poluio dos rios e as perturbaes hidrogeolgicas provocadas pelas minas, sendo necessrio melhor tratar os cursos dgua para satisfazer diferentes usos, criar reservatrios artificiais, reciclar a gua. Esta foi uma experincia nica em seu tempo, posteriormente resgatada com a criao da agncias de bacia francesas.

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configurao, e na dcada de 1980, no havia mais nenhum representante poltico local nos comits de bacias. Segundo ainda Barraqu (1992):
as trinta pequenas sociedades privadas que haviam historicamente sobrevivido generalizao da gesto pblica, e que juntas forneciam pouco menos de um quarto do volume de gua potvel (na Inglaterra), escaparam nacionalizao. Elas foram, desde ento, muito cortejadas pelas companhias francesas que as utilizaram para pr um p na indstria da gua da Inglaterra (p.38).

O governo central britnico privatizou as R.W.A., em fins de 1989, e foi muito contestado na poca. Anteriormente, as R.W.A. integravam ao mesmo tempo a indstria da gua e o rgo de controle da poluio e das cobranas. Portanto, eram juzes e partes da questo. No novo sistema, a indstria da gua privatizada, mas o conjunto da poltica de recursos hdricos retomado pela National Water Authority, nos moldes da centralizao dos anos 30.

Na Europa, a gua considerada um patrimnio comum das naes, o que implica numa repartio entre usurios. No que se refere gesto da gua, Barraqu (apud Bourlon & Berthon, 1998) observa haver uma transio no conceito de guas pblicas e privadas segundo dois enfoques, o primeiro sendo regulamentado (de cima para baixo), e o segundo negociado (de baixo para cima). O enfoque regulamentado, baseado em leis e normas rgidas, implica na existncia de um aparelho de controle e represso eficaz. Na Europa, este enfoque mais tpico nos pases anglo-saxos que basearam seus sistemas de gesto na administrao pblica. No modelo americano de direitos de gua, a gua um bem regulamentado submetido s leis de mercado. O enfoque negociado implica na definio das regras dos jogo estabelecidas pelo estado, com participao dos usurios,

financiamentos especficos e organismos autnomos de bacia. Esta abordagem mais comum em pases latinos onde as leis so de difcil imposio, e a gua considerada um bem pblico.

Com o propsito de comparar os diferentes modelos, a partir das trs principais funes de uma poltica de gua, Bourlon & Berthon (1998) propem cinco

critrios indicadores de acordo com o enfoque adotado pelo pas: 1) coordenao administrativa (interministerial e nacional/regional), e a separao das funes promoo dos usos e regulamentao e controle; 2) planificao por bacias, em todo o pas ou em bacias pilotos, integrando o manejo dos solos; 3) participao dos usurios no mbito de comits de bacias deliberativos (votando oramentos), ou consultivos (dando um parecer); 4) contribuies (redevances) por usos da gua caracterizadas como contribuies para uso

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de um bem natural comum em quantidade limitada, arrecadadas por um organismo de bacia ou por um organismo governamental, e 5) a existncia de agncias de bacia, tcnicas e/ou financeiras.

Segundo a classificao feita por estes autores, a coordenao administrativa uma tendncia forte na Europa, com exceo da Blgica e da Itlia, onde as divises administrativas e institucionais no permitem uma gesto integrada. Os pases do norte possuem mecanismos de deciso entre administraes centrais e locais, enquanto os pases latinos adotaram estruturas de coordenao interministerial.

A participao dos usurios, atravs dos comits de bacia com poder deliberativo, existe somente na Frana e nos Pases-Baixos. Os comits tem um papel consultivo na Espanha e no Reino Unido. Nos outros pases, associaes setoriais de usurios existem, mas possuem carter limitado. As contribuies (redevances) por usos da gua foram implementadas na Alemanha, Espanha, Frana e Pases-Baixos, sendo que nestes

ltimos, a cobrana feita pelos estados. Os pases que implementaram uma gesto integrada por bacias criaram organismos tcnicos - as agncias de bacia - mas apenas Frana e Espanha dispem de agncias financeiras.

Na Tabela 9 (pg. 126), observa-se uma sntese desses sistemas de gesto adotados em alguns pases europeus, em funo de alguns aspectos considerados importantes do ponto de vista administrativo.

Ainda para Bourlon & Berthon (1998), na Amrica Latina, importantes bacias so compartilhadas, e o desafio no somente de modernizar as polticas de gesto, mas propor bases de interveno compatveis com um esprito de cooperao. A gesto da gua est concentrada nas mos de estruturas estatais sem a efetiva participao dos usurios. A tutela da gua , freqentemente, pulverizada por diferentes organismos sem coordenao, ou conflitante (uma entidade autoriza os lanamentos dos efluentes e outra define as normas de qualidade dos mesmos). Constata-se uma confuso entre poder de controle e fomento aos usurios, e muitas vezes o poder pblico quem assume a responsabilidade pelas obras pblicas e sua operao, contrariando, segundo eles, a tendncia atual de transferncia das obras para os usurios, ou mesmo atravs de concesses iniciativa privada.

126

Tabela 9 - Sntese sobre os Sistemas de Gesto da gua na Europa

Pas Coordenao Administrativa Planificao por Bacias (incl. Usos do solo) No No No No Sim No Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim No Participao dos Usurios (Comits) Consultivos(2) No No No Deliberativos No Deliberativos Projeto No No No Deliberativos Projeto Consultivos No Contribuies por Uso da gua Estado No No Estado (3) Sim Projeto Sim No Projeto Projeto No Sim Projeto No No Agncias de Bacia

Alemanha* Sim ustria* Sim Blgica* No Dinamarca Sim Espanha Sim (1) Finlndia Sim Frana Sim (1) Grcia Sim (1) Irlanda Sim (1) Itlia No Luxemburgo Sim (1) Pases-Baixos Sim Portugal Sim (1) Reino Unido Sim Sucia Sim (1) FONTE: Bourlon &Berthon (1998:18)

No No No No Sim (4) No Sim No No Projeto No Sim(5) Projeto Tcnicas No

1 Comits Nacionais, Conselhos Interministeriais da gua (2) Sindicatos cooperativos do Vale do Rio Rhur (3) Limitadas; (4) Confederaes Hidrogrficas; (5) Wateringues. * Estrutura Federativa

Na Tabela 10 (pg. 127), pode-se verificar uma sntese das informaes coletadas durante misses na regio e entrevistas com os responsveis latino-americanos pela gesto em seus pases, realizadas por Bourlon et al (1997).

De acordo com Bourlon & Berthon (1998), os pases adotaram estratgias diferentes para implementar as reformas. O Brasil, por exemplo, utilizou projetos pilotos para elaborar a sua lei federal. O Mxico, inicialmente, votou uma lei sobre contribuies pelo uso da gua, e depois criou organismos de bacia. A Venezuela criou Agncias sem a existncia de leis especficas, e depois props a criao de comits e das contribuies.

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Tabela 10 - Sntese sobre os Sistemas de Gesto da gua na Amrica Latina

Pas Coordenao Administrativa Planificao por Bacias (incl. Usos dos Solos) Projeto Participao dos Usurios (Comits) Contribuies por Uso da gua Estado (3) No Projeto Sim No Projeto Projeto Projeto No Projeto No Estado (4) No No No No Projeto Agncias de Bacia

Argentina * No Consultivos Amrica No No No Central Bolvia Projeto Projeto Piloto No Brasil * (1) Sim (2) Sim Sim Caribe No No No (outros) Chile No Projeto Piloto Projeto Colmbia No Sim No Costa Rica No Projeto Piloto Consultivos El Salvador No No No Equador Sim (2) Projeto Piloto Consultivos Guiana No No No Mxico No Sim Consultivos Paraguai No Projeto Piloto No Peru No Sim No Uruguai No No No Suriname No No No Venezuela No Projeto Piloto Projeto FONTE: Bourlon et al (1997) 1 Aps decreto de criao da lei sobre guas n 9.433, de 08/01/97 2 Comits nacionais ou conselhos interministeriais de gua 3 Qualidade em algumas provncias (4) Qualidade e Quantidade em todo o pas. * Estrutura Federativa

No No Tcnicas Sim No Tcnicas No Projeto No Projeto No Tcnicas No Tcnicas No No Tcnicas

III.3.4 Uma Breve Descrio do Sistema Francs de Gesto

No domnio da gua potvel, Barraqu (1992) observa que na Frana, a partir dos anos 60, teve lugar o desenvolvimento da privatizao e a concentrao das empresas, resultando, nos dias atuais, em cinco sociedades distribuidoras de gua, que servem mais de 60% da populao, restando sob a tutela da administrao pblica pequenas redes marginais e grandes redes bem administradas. O setor de guas servidas muito menos privatizado do que o de gua potvel e as redes de saneamento so, quase sempre, administradas pelo setor pblico. Assim, o setor de guas e saneamento bastante unificado e centralizado, apesar do aparente carter local da gesto.

Esta estruturao de servios no era favorvel a uma verdadeira gesto dos recursos hdricos mas, a partir da Segunda Guerra Mundial, a rpida industrializao, o crescimento das necessidades de irrigao e a busca por melhor qualidade de vida, alm da influncia dos movimentos ambientalistas, puseram em evidncia a questo hdrica, levando

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criao de um comit interministerial para estudar tais problemas.

Os engenheiros designados para esses estudos conheciam as experincias do Vale do Rio Rhur, no incio do sculo, e muitos foram aos Estados Unidos completar a formao no domnio da economia e da gesto. Da surgiu a idia da tarifao dos servios urbanos pelo seu custo, e tambm da internalizao econmica das externalidades. Isso conduziu especializao da poltica de recursos hdricos em relao poltica geral e ao crescimento do carter de bem de mercado da gua, atravs da cobrana da redevance, ou seja, a implantao do princpio poluidor-pagador. Nas palavras de Barraqu (1992): justamente, a cultura francesa do servio de guas voltou-se para a gesto privada (p.43). O modelo francs de gesto por bacias nasceu sob forma de organismos financeiros leves e geis, a fim de facilitar a adoo de uma iniciativa de tipo econmica e contratual, descentralizadora por essncia. Desta forma, Barraqu (1992) acrescenta:
Tudo isto favorece [...] uma integrao na privatizao da gesto do ciclo da gua: assim, o fato de se pagar a taxa-poluio e a taxa de saneamento com a fatura da gua potvel encorajar [...] a unificao do setor, enquanto, desde j, ele proporciona confortveis reservas financeiras s companhias privadas que geram gua potvel (p.43).

Na Frana existem dois marcos legais que so importantes no campo hdrico: a lei de 1964 e a lei complementar de 1992. De acordo com Leal (1997), a lei de 64 tinha como objetivo principal, a luta contra a poluio das guas, a sua regenerao, seu regime e distribuio. A lei de 1992 ampliou o alcance da antiga lei para garantir uma administrao equilibrada dos recursos hdricos. Com isso, buscou-se assegurar a preservao dos ecossistemas aquticos, a proteo contra a poluio, a restaurao da qualidade das guas, o desenvolvimento e a proteo dos recursos hdricos, a valorizao da gua como um bem econmico e de sua otimizao conciliatria na distribuio entre os diversos usos. Para esta autora, somente aps a adoo da nova lei, a noo de gerenciamento global foi possibilitada, neste pas.

O sistema institucional francs composto por entidades colegiadas que representam os usurios e as comunidades, alm dos rgos estatais. O sistema foi subdividido em seis bacias hidrogrficas constitudo por Comits de Bacia e Agncias de gua, alm do prefeito coordenador da bacia, assistido pela comisso delegada e pela Direo Regional de Meio Ambiente da Bacia. Na figura 6 (pg. 129), tais instncias esto representadas atravs do organograma do sistema.

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NVEL

MINISTRIOS COMPETENTES

ORGANISMOS DE COORDENAO DA ADMINISTRAO

ORGANISMOS DE ESTUDOS E CONSULTIVOS DE INTERVENO

PRIMEIRO MINISTRO

n a c i o n a l

Meio Ambiente Sade Interior Assuntos estrangeiros Defesa Oramento Agricultura Transporte Mar Equipamento-Habitao Pesquisa Indstria

Comit Interministerial para o Meio Ambiente

Comit Nacional da gua

Ministro do Meio Ambiente

Direo de gua

Misso Interministerial da gua

b a c i a

Prefeitos Coordenadores de Bacia

Direes Regionais de Meio Ambiente da Bacia

Seis Agncias de gua

Seis Comits de Bacia

Seis Misses Delegadas r e g i o n a l

Direes Regionais

22 Prefeitos de Regio

Direes Regionais de Meio Ambiente

Comits Tcnicos de gua

d e p t o.

96 Prefeitos de Departamento

DRIRE, DDE DDASS, DDAF(*)

M u n i c.

Prefeito (>36.000 hab.)

Servio Comunal de Higiene e Sade

(*) DRIRE - Direo Regional da Indstria e da Pesquisa

DDE - Direo Departamental de Equipamento DDASS - Direo Departamental da Ao Sanitria e Social DDAF - Direo Departamental da Agricultura e da Floresta DIREN - Direo Regional do Meio Ambiente

Figura 6 - Estrutura Administrativa no Domnio da gua na Frana

Extrado de Leal (1997:124)

130

O Comit de Bacia (Comit de Bassin), um rgo colegiado que rene representantes das administraes, dos polticos eleitos, dos usurios da bacia e da coletividade, funcionando como um Parlamento das guas. As atribuies essenciais do comit so: aprovar o programa plurianual de interveno na bacia, estabelecer para a agncia o nvel de recursos financeiros e as cobranas (redevances) a serem pagas por cada

categoria de usurios para executar o programa, resolver conflitos entre unidades territoriais e/ou estabelecimentos da bacia, manifestando-se tambm sobre outras questes relacionadas aos recursos hdricos da bacia.

A Agncia de gua (Agence de lEau) e seu Conselho de Administrao definem a poltica de gerenciamento da bacia. So estabelecimentos pblicos e executivos de carter administrativo e com autonomia financeira, que aplicam a poltica estabelecida pelo comit atravs de um programa de intervenes na bacia, cobrando dos usurios e poluidores, contribuies proporcionais captao, ao consumo, o uso da gua e poluio lanada nos rios (princpios poluidor-pagador e usurio-pagador), e utilizando os recursos arrecadados para as obras de recuperao do ambiente. A Agncia submete um programa de ao ao Comit da Bacia e aplica as decises tomadas por esses comits.

Uma das metas principais da Agncia de gua facilitar as aes de interesses comuns bacia, assistindo e estimulando os usurios utilizao racional dos recursos. Outra de suas atribuies importantes o financiamento, por meio de subvenes e emprstimos, s entidades pblicas, ou privadas, para a realizao de estudos e intervenes de controle da poluio e melhoria das condies ambientais, sempre de comum acordo com os objetivos da agncia. Ela elabora estudos e projetos, d suporte tcnico aos usurios e divulga a informao permanente sobre as condies da Bacia, no exercendo um papel de regulamentao, execuo ou operao das obras.

De acordo com Leal (1997), um dos aspectos mais importantes do sistema francs refere-se internalizao dos custos ambientais pelos usurios, atravs do pagamento pelo uso e/ou poluio gerada, buscando a utilizao racional da gua e o financiamento de parte das intervenes necessrias para restabelecer o equilbrio do meio quanto quantidade e qualidade da gua. O montante resultante da arrecadao financeira fixado em funo do rateio dos custos de qualquer natureza que caibam agncia para a implantao do programa

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plurianual de interveno na bacia. A sntese do sistema francs de planejamento e gesto est representada na figura 7.

Comunas e Departamentos Estabelecem objetivos de qualidade para os cursos dgua. Executam obras pblicas na bacia, de acordo com plano de investimento e viabilizadas com os emprstimos da Agncia.

Agncia de gua Realizam estudos tcnicoeconmicos sobre investimentos de menor custo global para atender aos objetivos fixados no plano de investimento. Determina os valores de cobrana pelo uso/poluio da gua.

Comits de Bacia Entidades colegiadas: polticos, funcionrios do governo central, usurios de gua e comunidade. Aprovam o plano de investimento incluindo os valores de cobrana estabelecidos pela Agncia.

Usurios da gua Executam obras de controle de poluio, induzidos pela cobrana e estimulados por emprstimos concedidos pela Agncia de gua.

Executa a Cobrana pelo Uso/poluio da gua Empresta recursos para obras de despoluio sintonizadas com o plano de investimento na bacia.

Figura 7 - Sistema Francs de Gerenciamento de Recursos Hdricos

(Extrado de Lanna, 1995:94)

Os valores cobradas so estimados em decorrncia das metas ambientais e das demandas de investimentos, e so diferenciados para cada bacia, no representando, necessariamente, o valor real do recurso em termos de custos marginais ambientais 46 ou outras formas de valorao econmica, mas se relacionam, sobretudo, ao rateio de despesas futuras para a recuperao do meio, at determinadas condies preestabelecidas. Neste sentido, busca-se a negociao entre as partes envolvidas (usurios, comunidade e Estado), at se chegar definio dos objetivos que se quer alcanar e a um equilbrio entre conservao e/ou melhoria dos recursos e custos decorrentes para tal.
46

O custo marginal ambiental (de controle, no caso de poluio, ou do recurso, no caso de consumo) representa o valor econmico do recurso, ou seja, o valor da taxa cobrada caso se pretendesse recompor totalmente os custos ambientais oriundos das atividades dos usurios. Valiron (apud Leal, 1997) esclarece que, na Frana, os valores das taxas cobradas foram crescendo, gradativamente, e sofreram aumento de mais de 75% entre 1992 e 1995, a fim de atingir um valor mais prximo aos custos ambientais reais mas, ainda hoje, estes so inferiores aos custos marginais ambientais.

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Neste tipo de gesto, os comits e agncias so instncias intermedirias entre os usurios e os rgos de controle ambiental que exercem fiscalizao e monitoramento peridico e, caso os padres ambientais no estejam sendo respeitados, aplica-se ento penalizaes atravs de multas.

Segundo Cnepa (1992), sob o ponto de vista das funes gerenciais desenvolvidas, o xito do sistema francs parece decorrer da priorizao do Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica, dentro desta viso descentralizada, enfatizando-se a funo do Gerenciamento da Oferta dos Recursos Hdricos (qualidade), atravs das comunas, departamentos e Agncias de gua e, principalmente, a funo de Gerenciamento Interinstitucional por intermdio das Agncias de gua e dos Comits de Bacia.

Nas observaes de Talek (1997) 47 , na Frana, as Agncias de gua esto passando por uma nova fase de reconceituao, buscando-se estimular a solidariedade atravs de um sistema similar ao de muturios (algo como um carn de contribuies para restabelecer a sade, onde o doente seria a bacia). Existe uma crtica atual quanto ao fato das agncias terem perdido o objetivo maior de financiar a recuperao da quantidade e qualidade das guas interiores. As agncias de bacia esto sendo consideradas como bancos. Na realidade, para ele, as agncias passaram da lgica da solidariedade para a da arrecadao.

A tendncia atual de recentralizao da gesto, e no de regionalizao, como poderia se supor, e esse encaminhamento poltico vem do Ministrio do Meio Ambiente. Critica-se ainda que os Comits de Bacia no so representativos, pois os usurios da gua e as Organizaes No-Governamentais no tm peso poltico. Segundo Talek (1997), a receita das agncias de 15 bilhes de francos, enquanto que a do Ministrio do Meio Ambiente de apenas 1,8 bilhes de francos, havendo uma grande diferena de poder econmico e disputas em torno das Agncias. Complementando, ele afirma que se fosse implantar novamente tal sistema, na Frana de hoje, no haveria muita chance de sucesso, face ao momento de depresso e pessimismo em que esto passando. Na poca da implantao, houve um momento histrico propcio de crescimento econmico e de demanda por questes sociais e ambientais.

47

Diretor de Assuntos Internacionais de Loire-Bretagne (Frana).

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Quanto cobrana pela poluio dos recursos hdricos, s se arrecadava, por exemplo, para as matrias oxidvel e em suspenso, por serem estas de mais fcil deteco nos efluentes. Nas palavras de Talek (1997), o processo de cobrana tinha que comear modestamente sem amedrontar os usurios (s/p). Somente com os recursos oriundos desses dois parmetros, foi possvel multiplicar-se o nmero de estaes de tratamento de esgotos. Em 1969, s existiam duas na Bacia de Loire-Bretagne e, atualmente, so cerca de trinta estaes nas cidades com mais de 50.000 habitantes. O valor da contribuio cobrada, em 1969, era de 1,20 francos por habitante, passando em 1997, para 100 francos, correspondendo a 15% do custo total da gua, sendo que as cidades com menos de 400 habitantes esto isentas do pagamento.

A seguir veremos de que forma o sistema brasileiro guarda semelhanas com o modelo francs, visto que este inspirou a legislao a ser adotada no Brasil.

III.3.5 A Proposta Brasileira de Gesto de Recursos Hdricos

Antes de tratarmos do sistema de gesto hdrica proposto para o pas, atravs da Lei de Organizao Administrativa de n 9.433/97 (Brasil, 1997), sancionada com alguns vetos pela Presidncia da Repblica, ressaltaremos alguns pontos relevantes da Constituio Federal de 1988. Dentre estes, ficou estabelecido que as guas so bens de domnio da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, tornando assim, todas as guas pblicas (Artigo 20, inciso III e Artigo 26, inciso I). Contudo, o uso das guas deve obedecer aos regulamentos administrativos, estabelecidos por quem exercer o seu domnio.

Quanto ao instrumento de outorga de uso das guas, a lei estabelece a necessidade de concesso ou autorizao administrativa, a qual ser dispensada no caso de derivaes insignificantes (artigo 43). O uso para abastecimento das populaes preferencial aos outros usos (artigo 36), sendo a gua um bem inalienvel, havendo diversas circunstncias que requerem novos instrumentos de outorga (artigos 49, 50, 52).

O uso comum das guas pode ser gratuito ou retribudo, conforme s leis e regulamentos da circunscrio administrativa a que pertencerem, a no ser para aqueles que atendam as primeiras necessidades da vida que so, obrigatoriamente, gratuitos (artigos 34 e 36). Em caso de poluio, o poluidor dever responder pelos prejuzos que cause a

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terceiros (artigos 110 e 111).

A lei 9433/97 criou o Conselho Nacional de Recursos Hdricos e atribuiu Secretaria dos Recursos Hdricos a funo de secretaria executiva, alm de estabelecer que a presidncia desse Conselho ser ocupado pelo titular da pasta do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Os princpios bsicos da lei, segundo o documento deste Ministrio (Brasil, 1997) so: 1) adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento; 2) usos mltiplos da bacia. Por este princpio quebra-se a indesejvel hegemonia de um setor usurio sobre os demais. No Brasil, tradicionalmente, o setor eltrico vinha comandando o processo de gesto de recursos hdricos superficiais, criando uma assimetria de tratamento, com inegveis prejuzos para outros setores usurios; 3) reconhecimento da gua como bem finito e vulnervel; 4) reconhecimento do valor econmico da gua, indutor do uso racional desse recurso natural, dado que serve de base instituio da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos; 5) gesto descentralizada e participativa. Segundo ainda este documento,
o uso desses instrumentos reflete o atual estado da arte do setor em todo o mundo, pois aqueles pases que j os adotaram, lideraram uma verdadeira revoluo no planejamento e gesto dos recursos hdricos, melhorando [...] o desempenho do setor, passando a contar, cada vez mais, com gua mais limpa e resolvendo os srios conflitos existentes entre os usurios competidores e assegurando um desenvolvimento sustentvel (Brasil, 1997:7).

Na verso oficial, os cinco instrumentos essenciais para a gesto so: 1) o Plano Nacional de Recursos Hdricos, que o documento programtico para o setor. Tratase de um trabalho no s de atualizao e consolidao dos chamados Planos Diretores de Recursos Hdricos, mas constitui um processo que permite inserir mudanas e ajustes de acordo com a evoluo do nosso desenvolvimento; 2) a outorga de direito de uso dos recursos hdricos, que um instrumento pelo qual o usurio recebe autorizao, concesso, ou permisso para fazer uso da gua. Em outras palavras, a outorga de direito de uso constitui o elemento central do controle para o uso racional dos recursos hdricos, o que induz o usurio a um disciplina deste uso; 3) a cobrana pelo uso da gua, que essencial para criar as condies de equilbrio entre as foras da oferta (disponibilidade de gua) e da demanda, promovendo, em conseqncia, a harmonia entre usurios competidores; 4) o enquadramento dos corpos dgua em classes de uso, extremamente importante para se estabelecer um sistema de vigilncia sobre os nveis de qualidade da gua dos mananciais. Aliado a isso, trata-se de um instrumento que permite fazer a ligao entre a gesto da quantidade e a gesto da qualidade da gua. Em outras palavras, fortalece a relao entre a

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gesto dos recursos hdricos e a gesto do meio ambiente, at porque baseia-se na Resoluo 20 do CONAMA48 ; 5) o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos, que encarregado de coletar, organizar, criticar e difundir a base de dados relativa aos recursos hdricos, seus usos, o balano hdrico de cada manancial e de cada bacia, provendo os gestores, os usurios, a sociedade civil e outros usurios, com as condies necessrias para opinar no processo decisrio ou mesmo, para tomar as decises.

De acordo ainda com este documento, a nova lei estabeleceu um arranjo institucional baseado em novos tipos de organizao para a gesto compartilhada do uso da gua, a saber: o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, rgo mais elevado da hierarquia do Sistema Nacional de Recursos Hdricos em termos administrativos, a quem cabe decidir sobre as grandes questes do setor, alm de dirimir as contendas de maior vulto; os Comits de Bacias Hidrogrficas, tipo novo de organizao na administrao dos bens pblicos do Brasil, contando com a participao dos usurios, das prefeituras, da sociedade civil organizada, dos demais nveis de governo (estaduais e federais), e destinados a agir como o que se poderia denominar de o parlamento das guas da bacia, pois seriam esses comits, o frum de deciso no mbito de cada bacia; as Agncias de gua, que servem como brao tcnico de seu(s) correspondente(s) comit(s), destinadas a gerir os recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua, desenvolvendo a chamada engenharia do sistema; as Organizaes Civis de Recursos Hdricos, que so entidades atuantes no setor de planejamento e gesto do uso dos recursos hdricos, podendo ter destacada participao no processo decisrio e de monitoramento das aes.

Sobre o papel da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, essa ficou responsvel pela elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e pela centralizao do Sistema Nacional de Informaes sobre tais recursos do pas. o organismo que concede as outorgas de direito de uso da gua dos mananciais do domnio da Unio; estimula a articulao com os estados e com o Distrito Federal para a implantao e funcionamento dos comits de bacia e das agncias da gua; promove o treinamento e a capacitao de tcnicos do Brasil inteiro para o setor de recursos hdricos; desenvolve tecnologias e estudos tcnicos e de natureza cientfica nos campo dos recursos da gua em todo o territrio nacional; cria e promove campanhas de divulgao e proselitismo cvico sobre a importncia dos recursos hdricos, como o caso do Movimento de Cidadania pelas

48

CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente.

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guas, criado por este ministrio. Na figura 8 (pg. 137), pode-se ter uma viso do organograma do funcionamento do Plano Nacional de Gesto de Recursos Hdricos, atravs de suas diretrizes de aes, objetivos principais e fundamentos, os quais j foram discutidos anteriormente.

Ao nvel dos Estados, muitos deles j possuem legislao prpria 49 . Este o caso do Estado de So Paulo, um dos pioneiros na organizao desta nova forma de gesto. Alm disso, Magyar et al (1996), ao analisarem o modelo paulista, consideram que [...] as etapas at ento implantadas podem ser avaliadas como bem-sucedidas, e vm servindo de referencial para outros estados e, em parte, para a Unio (p.86).

De acordo com Barth (1996), o Estado de So Paulo deu importante passo nesse campo, sobretudo a partir da promulgao da Lei n 7.633 de 1991, sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos - SIGRH. A partir de ento, foi feita uma adaptao lei, do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, implantao de diversos Comits de Bacias Hidrogrficas, regulamentao do Fundo Estadual de Recursos Hdricos - FEHIDRO, contratao do plano Integrado das Bacias do Alto Tiet, Piracicaba e Baixada Santista, alm de estudos referentes ao princpio do usurio-pagador.

A gua por ser um bem pblico de uso comum, indispensvel ao bem-estar e sobrevivncia humana e de outras espcies, deve ser garantida com qualidade e quantidade suficientes para atender a todos os cidados, como foi estabelecido no Cdigo de guas de 1934 e, posteriormente, confirmado na Constituio Brasileira de 1988. Apesar do respaldo legal, verifica-se a dificuldade de transpor a norma para a prtica social e, neste sentido, Antunes (1994) afirma que:
independentemente das normas legais existentes no Brasil, no difcil perceber-se que inexiste um efetivo direito gua em nosso pas [...]. A falta de saneamento [ e de] polticas pblicas [...] para a utilizao sustentvel dos recursos hdricos so fatos que no podem ser negados (p.70).

49

Mais informaes sobre as legislaes estaduais de Gesto de Recursos Hdricos ver Lacorte, (1994), Lanna (1995), Leal (1997).

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PLANO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS - LEI 9.433, DE 8/1/97

DIRETRIZES GERAIS DE AO

OBJETIVOS

FUNDAMENTOS

1.GESTO SEM DISSOCIAO DA QUANTIDADE E QUALIDADE 2.ADEQUAO S DIVERSIDADES DAS REGIES 3.INTEGRAO COM A GESTO AMBIENTAL 4.ARTICULAO COM O PLANEJAMENTO DOS USURIOS E COM O PLANEJAMENTO REGIONAL, ESTADUAL E NACIONAL 5.ARTICULAO COM A GESTO DO USO DO SOLO 6.INTEGRAO COM O GERENCIAMENTO COSTEIRO ARTICULAO DA UNIO COM OS ESTADOS

1.ASSEGURAR ATUAL E S FUTURAS GERAES A DISPONIBILIDADE E OS PADRES DE QUALIDADE DA GUA 2.UTILIZAO RACIONAL E INTEGRADA DOS RECURSOS HDRICOS, INCLUSIVE O TRANSPORTE AQUAVIRIO, COM VISTAS AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 3.PREVENO E DEFESA CONTRA EVENTOS HIDROLGICOS CRTICOS NATURAIS OU DECORRENTES DO USO INADEQUADO DOS RECURSOS NATURAIS

1.GUA BEM PBLICO 2.RECURSO NATURAL LIMITADO, DE VALOR ECONMICO 3.PRIORIDADE PARA O CONSUMO HUMANO E DESSEDENTAO DE ANIMAIS 4.GESTO DEVE PROPORCIONAR O USO MLTIPLO 5.BACIA HIDROGRFICA COMO UNIDADE TERRITORIAL 6.GESTO DESCENTRALIZADA COM PARTICIPAO DO PODER PBLICO, DOS USURIOS E DAS COMUNIDADES

INSTRUMENTOS

PLANO DE RECURSOS HDRICOS ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE GUAS EM CLASSES DE USO PREPODERANTE

1. DIAGNSTICO DA SITUAO ATUAL DOS RECURSOS HDRICOS 2. ANLISE DE ALTERNATIVAS DE CRESCIMENTO ECONMICO, DE EVOLUO DAS ATIVIDADES PRODUTIVAS E DA OCUPAO DO SOLO 3. BALANO ENTRE DISPONIBILIDADES E DEMANDAS FUTURAS DOS RECURSOS HDRICOS 4. METAS DE RACIONALIZAO DO USO, DE AUMENTO DA QUANTIDADE E MELHORIA DA QUALIDADE 5. MEDIDAS, PROGRAMAS E PROJETOS PARA ATENDIMENTO DAS METAS 6. PRIORIDADES PARA OUTORGA DE DIREITOS DE USO 7. DIRETRIZES E CRITRIOS PARA A COBRANA PELO USO DOS RECURSOS HDRICOS 8. PROPOSTAS PARA CRIAO DE REAS DE PROTEO DE RECURSOS HDRICOS 9. PLANOS ELABORADOS POR BACIAS, POR ESTADOS E PARA O PAS

OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HDRICOS 1. Derivao ou captao de gua 2. Extrao de guas de aqfero subterrneo 3. Lanamento de esgotos e resduos nos corpos dgua 4. Aproveitamento do potencial hidreltrico 5. Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou qualidade da gua

COBRANA PELO USO DOS RECURSOS HDRICOS 1. Reconhecer a gua como bem econmico 2. Incentivar a racionalizao do uso 3. Obter outros recursos financeiros para os programas 1. Sujeitos cobrana os usos que dependem de outorga 2. Nas captaes o volume e o regime de variao 3. Nos lanamentos o volume, o regime de variao e as caractersticas do afluente

SISTEMA DE INFORMAES SOBRE RECURSOS HDRICOS 1. Sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes 2. Dar consistncia e divulgar dados e informaes 3. Dados sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos 4. Fornecer subsdios para a elaborao dos planos de recursos hdricos 1. Descentralizao da obteno e produo de dados e informaes 2. Coordenao unificada 3. Acesso aos dados e informaes garantido toda sociedade

Figura 8 - Organograma da Poltica Nacional de Recursos Hdricos

Extrado de Assis (1997:6)

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A maneira pela qual se pretende gerir a gua est relacionada aos seus aspectos distributivos e eqitativos, ou seja, aos padres ticos adotados por cada sociedade. Interessa-nos abordar a forma como ser aplicada a cobrana pelo uso/poluio da gua, como se efetivaro os critrios de outorga pelo seu uso, alm da representatividade e participao social no processo decisrio de gesto por bacias, envolvendo diferentes valores e interesses conflitantes. Tais questes parecem-nos relevantes, embora admitamos que muitos outros problemas de cunho prtico surgiro medida que se coloque em prtica a nova lei brasileira, sendo que alguns deles j foram por ns apontados anteriormente.

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CAPTULO IV: O DEBATE TICO E OS CONFLITOS RELATIVOS GESTO HDRICA

Na atualidade, percebe-se a necessidade de se compreender os problemas nacionais/locais dentro de uma perspectiva de carter global. Estes colocam enormes desafios para todos os pases, impostos pela grave realidade social e em condies ambientais cada vez mais desfavorveis ao pleno desenvolvimento e a continuidade da vida humana com qualidade, tendo que adaptar-se dinmica funcional e entrpica dos ecossistemas, os quais impem limitaes concretas a esse desenvolvimento.

Assim, a Terra pode ser vista, por um lado, como uma esfera viva (biosfera) composta por um conjunto de ecossistemas complexos que possuem interaes no muito bem compreendidas pela cincia, e por outro, diz Leis (1996), tem-se o mundo como segunda realidade, derivada da ocupao de parte da Terra pela espcie humana (p.49). Sob este ngulo, a Terra uma unidade dinmica que induziria a situar a poltica internacional em parmetros ideais. Entretanto, o mundo no supe uma unidade de elementos integrados, mas competitivos e antagnicos, condicionando a se pensar a poltica internacional de um modo realista. A crise ambiental originaria-se desta dualidade Terra-mundo e exigiria a construo de pontes autnticas [...] entre as vises e os princpios realistas e idealistas de modo a fazer possvel a cooperao entre atores egostas (Leis, 1996:49-50).

Na atualidade, as evidncias empricas acumuladas sobre os impactos ecolgicos das aes humanas tm colocado em questo as formas usuais de gesto das relaes sociedade-natureza. Assim, Vieira & Weber (1997) argumentam que, para alm de uma reatualizao de questes ligadas ao prprio conceito de natureza e ao carter socialmente construdo das questes ambientais, vem se impondo a necessidade de se implantar um desenvolvimento com base sustentvel. Tal proposta de desenvolvimento passou a ser uma preocupao dominante e pragmtica da viabilidade de uma gesto integrada do meio natural e antrpico, tendo preocupaes antecipativo-preventivas dos riscos ambientais, sobretudo a partir do Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizado em 1987, e da Conferncia Rio-92.

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Ainda segundo Vieira & Weber (1997), a hiptese fundamental sobre as causas estruturais da crise do meio ambiente decorrentes das modalidades de desenvolvimento predominantes nas sociedades de corte liberal ou estatista, sob o pano de fundo das curvas exponenciais de crescimento demogrfico, estariam dificultando a internalizao da dimenso ambiental no contexto das polticas pblicas. Por um lado, o meio ambiente pensado como fornecedor de recursos naturais, receptor de dejetos oriundos das atividades produtivas e do consumo, e o espao de interaes entre processos naturais e scioculturais, e por outro, o meio ambiente visto como qualidade do habitat. Neste segundo caso, trata-se da dimenso que corresponde infra-estrutura fsica e scio-institucional capaz de influenciar as condies gerais de vida das populaes em termos de habitao, trabalho, recreao e auto-realizao existencial.

Neste final de sculo, parece haver amplo consenso em vrios campos do conhecimento a respeito da gravidade e emergncia dos problemas ambientais, os quais teriam tomado propores globais. Tais constataes tm sido analisadas segundo ticas divergentes no meio cientfico, percebidas de forma conflitiva no movimento scio-ambiental e, muitas vezes, tratadas de maneira negligente e tardia pela esfera governamental e pelo setor privado. Para fazer face a tal situao, os pases devero implantar suas polticas sociais e regras normativas, a fim de se adaptar a uma nova realidade econmica e ambiental globalizada, com repercusses e desafios locais. Dentro deste contexto situa-se o futuro dos recursos ambientais no Brasil, dentre eles a gua.

Neste captulo, pretendemos discutir as diversas concepes que orientam o debate atual em torno de tais questes, evidenciando a dicotomia entre interesses atuais da sociedade e a preservao do meio ambiente, em particular, a da gua. Portanto, abordaremos as correntes de pensamento do campo filosfico que orientam as diferentes correntes do cenrio poltico-ambiental, e levantaremos algumas questes prticas relacionadas gesto da gua.

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IV.1 O Posicionamento tico acerca da Questo Ambiental

Os conflitos scio-ambientais, discutidos nas ltimas dcadas, vm colocando problemas toricos e prticos fundamentais para as sociedades contemporneas. Nash (1989) nota que a compreenso da relao homem-natureza, vista como ponto central da problemtica tica, deve ser assumida como um dos maiores progressos da recente histria intelectual do Ocidente. Leis & DAmato (1995) complementam afirmando que a presena do ambientalismo no cenrio internacional tem trazido uma renovao do debate tico filosfico(p.84)50 .

A partir dos apelos pela construo de uma nova tica surgiu, nos anos 60, um novo quadro referencial para a tica aplicada. A novidade do debate tico contemporneo, para Mori (1994), supe uma espcie de expanso do horizonte moral, a qual teria se desenvolvido em trs nveis: o da biotica, termo inicialmente proposto por Potter (1970) com o amplo sentido de uma tica da sobrevivncia; o do movimento pela libertao animal que expande o horizonte moral a todos os seres sencientes; por ltimo, a considerao tica da natureza em sua totalidade , ou seja, o meio ambiente visto como um todo orgnico. Callicot (1984) distingue duas grandes direes da tica preocupada com o meio ambiente: a tica ambiental, isto , a aplicao da tica (tradicional) ao ambiente, e a tica ecologista ou tica da Terra, que pretende constituir um novo paradigma em filosofia moral e uma nova tica.

Nos argumentos de Jonas (1994a), a respeito de todas as formulaes ticas at hoje realizadas, ou seja, as que formulam injunes de fazer, ou no, certas coisas, as que definem princpios para tais injunces ou as que estabelecem o fundamento de obrigao para obedecer tais princpios, tinham as seguintes premissas interdependentes: a condio humana, determinada pela natureza do homem e pela natureza das coisas, era um dado intemporal, e
50

Viola ( pud Leis & DAmato, 1995) afirma que as abordagens tericas mais tradicionais percebem o a ambientalismo sob trs perspectivas: como grupo de presso ou interesse, como um novo movimento social ou como movimento histrico. Na primeira, o ambientalismo visto como um grupo interno ao sistema poltico constitudo a fim de atender uma demanda de proteo ambiental para problemas bem definidos, sem contestar ou desafiar aspectos normativos e gerais do funcionamento da sociedade. Na segunda, trata-se de um novo movimento social, ao propor a questo ecolgica como forma crtica e alternativa em relao ordem existente, com contedo fortemente normativo (como acontece com questes relativas ao pacifismo e ecofeminismo). Por ltimo, a perspectiva histrica admite que o atual modelo de desenvolvimento insustentvel a mdio ou longo prazo e que as transformaes necessrias supem a existncia de um movimento multissetorial e global, capaz de mudar os principais eixos civilizatrios da sociedade contempornea.

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assim, o bem humano era imediatamente determinvel, sendo que o mbito da ao e, logo, da responsabilidade humana, se encontrava cuidadosamente delimitado. Contudo, atualmente, tais premissas j no podem ser validadas, pois, para Jonas (1994):
[...] certos desenvolvimentos dos nossos poderes fizeram com que mudasse a natureza da ao humana e que, uma vez que a tica diz respeito ao, [...] a mudana de natureza da ao humana exige uma igual mudana na tica; [...] a natureza qualitativamente nova de certas de nossas aes abriu uma dimenso inteiramente nova de significado tico, para a qual no existe precedente nos modelos e cnones da tica tradicional(p.27-28).

Face aos riscos dos avanos tecnocientficos (agora biotecnocientficos segundo Schramm, 1996b), diz Jonas (1994), o abuso do domnio humano sobre a natureza conduziu destruio daquilo que aprendemos a dominar e, portanto, temos doravante uma relao de responsabilidade com a natureza, pois ela se encontra em poder do homem. Dito isto, este autor prope que o temor poderia aqui fazer as vezes do sagrado, o qual foi durante muito tempo considerado o melhor substituto da virtude, ou da sabedoria genuna, visto que a religio como fora modeladora da alma, no pode ser convocada em socorro da tica ( Jonas, 1994:29). Assim, como nenhuma tica anterior tinha que levar em considerao a condio global da vida humana e o futuro distante, ou at mesmo a existncia da espcie, diz Jonas (1994):
a nova ordem da ao humana exigiria uma correspondente tica de prospectiva e responsabilidade, to nova quanto o so as questes com que tem que lidar [...] Deste modo, os novos poderes de agir requerem novas regras ticas e talvez at uma nova tica (p.48).

Portanto, Jonas recomenda o estreitamento, ou mesmo a integrao da reflexo tica com o conhecimento das cincias da natureza, e segundo ele, esta a novidade de nosso tempo, embora esta passagem seja muitas vezes condenadas por muitos autores, por infringir a assim chamada lei de Hume que prescreve separar rigorosamente fatos cientficos e valores morais para no incorrer ao que conhecido como falcia naturalista51 .

O conceito adotado por Singer (1994) sobre tica diz que esta, apesar de no ser conscientemente criada, produto da vida social que tem a funo de promover valores comuns aos membros da sociedade. Assim, os juzos ticos incentivam as aes que estejam de acordo com tais valores. Os juzos ticos dizem respeito aos motivos, porque, para ele, tendncia de uma ao promover o bem ou o mal, e tambm nesse aspecto o louvor e a reprovao podem ser eficientes para alterar a tendncia das aes de uma pessoa.
51

esse respeito ver Schramm, F. R. (1997:208-210).

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Nash (1989), ao refletir sobre nossas obrigaes morais com a natureza (o meio ambiente), defende que esta deva ser tratada por seu valor intrnseco, e no apenas como mero valor instrumental, isto , ela tem um valor prprio e deve ser respeitada enquanto tal, independente do seu valor de uso para o bem-estar humano e/ou de outros seres sencientes. Esta ltima perspectiva, denominada de ecologia superficial (shallow ecology), segundo este autor, no traz nenhuma novidade relevante, a no ser quantificar custos e benefcios um pouco mais complexos do que aqueles realizados at hoje. Por outro lado, a corrente chamada de ecologia profunda (deep ecology), defendida pelo prprio autor, estende o horizonte moral aos seus limites, atingindo toda a biosfera, tendo sido muito influenciada pelo pensamento do filsofo Naess (1989).

Como conseqncia destes referenciais surgiram as correntes do movimento scio-ambiental identificadas como ambientalistas superficialistas (ou reformistas) e ecologistas profundas. As primeiras podem ser enquadradas dentro da tica ambiental e do paradigma dominante vigente, visto que defendem mudanas nos padres tecnolgicos como forma de solucionar os problemas ambientais, sem, contudo, modificar os valores tradicionais da sociedade capitalista, sendo portanto criticadas por sua concorrente, devido ao seu carter estritamente antropocntrico. Ao contrrio, as correntes que adotam os princpios da ecologia profunda- perspectiva filosfica que originou a tica ecologista ou ecosofia - possuem carter biocntrico e defendem uma mudana radical dos valores das sociedades industriais e a construo de uma tica da Terra, como idealizava Leopold (1949) 52 .

Tais consideraes indicam um frtil campo de tenses e conflitos entre cosmovises, valores, princpios divergentes e interesses difusos. Isto leva Schramm (1996b) a distinguir o posicionamento no campo ambiental e afirmar que, a princpio, todos os segmentos ambientalistas, ecologistas e alguns grupos religiosos so regidos pela tica naturalista. Tais segmentos seguem orientaes que poderiam ser tipificadas de: tica naturalista stricto sensu ou fundamentalista, a qual tende sacralizar a natureza e se orienta pelo Princpio Absoluto da Sacralidade da Vida; a outra, de carter lato sensu ou tica superficialista, valoriza o meio natural como valor relativo ao bem-estar humano e se orienta pelo Princpio da Qualidade de Vida. Contudo, este autor evidencia que tal tipologia ideal, pois nos casos concretos tais posicionamentos possuem variaes e possveis combinaes.

52

Sobre este assunto ver tambm Silva & Schramm (1997).

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Ferry (1994) alerta que o campo da cincia ecolgica tende a fornecer ensinamentos aplicveis na ordem da tica e da poltica, evidenciando o clssico problema filosfico da transposio da teoria prxis. Este autor argumenta que o limite entre a ignorncia admissvel e aquela que se julgar condenvel difcil de se fixar: da os esforos da filosofia contempornea para reformular os termos de uma tica da responsabilidade. Portanto, subsistiria o fato de que uma vez admitida e situada a importncia de sua interveno, no o especialista como tal quem determina a escolha dos valores (p.124). Condenando veementemente as posies denominadas de fundamentalistas, ou seja, dos ecologistas profundos que, para ele, levam em seu bojo o risco de produzir catstrofes humanas no sentido dos totalitarismos, Ferry demonstra o abismo que o ecologismo pretende preencher, por meio de trs perspectivas muito diferentes.

A primeira, a do utilitarismo, hoje a principal doutrina a revalorizar a idia de uma especializao moral ao admitir que os interesses podem ser objeto de clculo. Assim, nas palavras de Ferry (1994), o especialista moral ser o matemtico das paixes, pela qual se tem esperana de que uma cincia exata dos prazeres e das penas nos permita efetuar, enfim, escolhas ticas racionais (p.124).

Na segunda perspectiva, denominada de filosofia da vida - ou da biologia a ecologia pretende encontrar um fundamento objetivo da tica, posto que a prpria vida, segundo a frmula de Jonas, diz sim vida (Ferry, 1994:124). A natureza conteria em si mesma certos objetivos, certos fins, por exemplo, o instinto de conservao e a vontade de perseverar no ser, independente de nossas opinies e de nossos decretos subjetivos, ou seja, fundar o bem ou o valor no ser, significaria preencher o pretenso abismo entre o ser e o dever.

Um terceiro grupo, tendo como um de seus representantes Baird Callicot (considerado um ecologista profundo), busca seus argumentos na tradio filosfica empirista de David Hume, embora a lei deste interdite a passagem da cincia para a tica, isto , do ser (as descries da realidade, dos fatos) para o dever-ser (os aspectos normativos). Ainda de acordo com Ferry, contrariamente a Hans Jonas ou Michel Serres, os quais buscam um caminho que consistiria em transgredir o interdito humiano, Callicot optou por tentar demonstrar ser possvel passar do ser para o dever-ser, mas sem deixar de permanecer fiel aos princpios do empirismo. Na viso de Ferry, a tese neo-humiana de Callicot no ultrapassa o nvel do que deveria chamar-se uma etologia.

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Singer (1994), ao rejeitar a base da tica ecologista profunda, no nega que a preservao da natureza no deva ser levada em considerao, mas apenas que o argumento do valor intrnseco relativo s plantas, s espcies ou aos ecossistemas , na melhor das hipteses, problemtico. Por sua vez, Mori (1994) observa que a proposta da tica ecologista no implica em uma doutrina unitria e nem em uma teoria filosfica, mas pode representar um amplo movimento cultural preocupado com a ampliao do horizonte moral e da cultura dos direitos propriamente humanos. Nas palavras de Drengson (1991), a tica ecologista
uma atividade filosfica, uma pesquisa, e tambm um movimento social que tem por objetivo a reabertura das conversaes com a natureza e entre as comunidades de seres, comunicao que tem sido interrompida por alguns desenvolvimentos da sociedade industrial moderna. Enquanto caminho para uma vida ecologicamente adequada, ela comporta trs elementos: a experincia, a prtica e a teoria (p.52).

Ao criticar as duas vises do ponto de vista terico da tica, tanto a ambiental quanto a ecologista, que dizem se opor tica tradicional, Mori (1994) prefere falar de duas tradies em tica. A primeira a tradio antiga, de derivao estica, retomada e modificada pelos telogos catlicos, que funda a moralidade sobre a lei natural (jusnaturalismo), a outra a tradio moderna, que surgiu com a revoluo cientfica, fundando a moralidade no contrato entre indivduos livres, ou no clculo utilitarista das conseqncias das aes.

Para este autor, as caractersticas fundamentais do que ele denomina jusnaturalismo so: 1) a norma moral est inscrita na natureza e pode vir a ser conhecida pela razo humana, e independe da vontade; 2) existe pelo menos uma norma moral que impe um dever absoluto, isto , que no admite nunca excees. Por outro lado, na tradio moderna denominada de tica da qualidade de vida, tem-se: a) a norma moral depende do contrato que vincula os contratantes com deveres prima facie (e no absolutos), ou da considerao das conseqncias derivadas da ao, logo em cada caso a norma depende da vontade humana; b) no existe nenhum dever (deontolgico) absoluto, mas todos os deveres morais so prima facie (isto , admitem excees), ou ento os deveres dependem da bondade das conseqncias (como querem os utilitaristas).

Complementando suas crticas a respeito dos argumentos de Naess e outros autores, que identificam na tica ecologista uma proposta alternativa ao pensamento tradicional, ou uma nova tica, Mori (1994) afirma que:

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longe de ser uma mudana radical de paradigma, a tica ecologista no outra coisa seno uma verso particular da tica tradicional. A verdadeira mudana advm quando se abandona o aspecto formal subjacente tradio (antiga) para passar para a nova idia de que as normas dependem da vontade humana.[...]Pode-se observar que nos ltimos anos as circunstncias histricas favorveis tm permitido que a tica da qualidade de vida estendesse sua influncia [...] tambm no campo da tica privada relativa aos processos vitais. [...] Esta mudana comporta aquele repensar geral em matria de tica sanitria, desenvolvido pela biotica. [...] Se no existe [...] norma absoluta inscrita na natureza das coisas, ento a tica da qualidade da vida pode ser estendida do mundo humano at incluir todos os organismos sencientes [...] (p.125).

Como observa Branco (1995), existem dificuldades prticas e tericas quanto incluso de outros seres no-humanos e os elementos naturais no mbito de nossas restries morais. Em primeiro lugar por ser impossvel realizar uma hierarquizao adequada que, fatalmente, incluiria forte dose de subjetividade. Em segundo lugar, h a questo da necessidade eventual do desbaste de populaes quando estas se desenvolvem excessivamente em conseqncia, s vezes, das prprias medidas adotadas. E por ltimo, h o problema bastante complexo da incompatibilidade de algumas espcies com o homem por serem causadoras de doenas. Estes so alguns exemplos que demonstram tais dificuldades e impossibilitam o estabelecimento de leis gerais baseadas em fundamentos de ordem moral. Assim, afirma Branco (1995):
Um dever para com a natureza ou compreendido como um dever para com o homem (dados os benefcios que, da proteo da natureza, resultam para o ser humano) ou de natureza mstica, fruto de uma tendncia, tambm exclusivamente humana, de sacralizar tudo o que afete mais ou menos profundamente as suas convices e viso do mundo (p.228).

Fazendo uma anlise do que denomina de paradigma tecnocientfico, Hottois (1992) critica as posies mais radicais das correntes de pensamento tecnfobas. Segundo ele, no seu radicalismo, esse tipo de moral que prope a renncia tecnocincia, o regresso natureza ou ainda, busca o mito moderno da natureza intocada (Diegues, 1996), parece irreal. Por outro lado, Hottois considera conveniente encarar a tica da conservao do homem e da natureza, como uma forma mnima de uma via mdia como, por exemplo, nas moratrias que os cientistas impem a si mesmos, e cujo efeito tentar travar certos efeitos excessivos que possam ser trazidos pela tecnocincia.

Retomando questo da valorizao dos elementos que devem ou no ser considerados quanto expanso da moral, Warnock (1994), ao citar o uso da teoria utilitarista clssica, coloca a dificuldade de responder indagao sobre o que deve ser levado em conta

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no clculo do prazer e da dor, ou dos prejuzos e benefcios. Exemplificando, esta autora questiona quais elementos do mundo natural deveriam ser considerados passveis de serem valorados ou prejudicados pelas aes humanas. Assim, qualquer coisa que tenha valor pode vir a ser danificada e certos aspectos do mundo natural so valiosos ainda que no sejam humanos. Contudo, o valor, qualquer que seja ele, no pode existir se no houver um ser humano que o atribua.

Dito isto, quando se evocam os possveis valores intrnsecos presentes nas coisas naturais, as quais podem ser destrudas ou prejudicadas, e ao se tentar salvar ou preservar tais coisas, est se tratando de algo relacionado aos valores essencialmente humanos. Portanto, Warnock (1994) argumenta que os nossos deveres para com o ambiente natural precisam ser considerados junto com os demais deveres para com a humanidade. Isto porque nossa habilidade de nos reconhecermos como indivduos, vivendo nossas vidas num ambiente natural, que nos leva a conceber o dever do cuidado com nossa espcie, com outras espcies e com o nosso habitat natural.

Tratando-se da prxis relacionadas ao meio ambiente, Godard (1997), ao discutir a legitimao institucional para tratamento da gesto dos recursos naturais, demonstra a ambivalncia existente entre as perspectivas do mercado e as da administrao pblica. Para este autor, o desenvolvimento da economia moderna ocidental apoiou-se sobre os mecanismos de mercado e sobre a construo de slidas administraes pblicas burocratizadas. Atravs delas os modos de gesto de recursos naturais rotulados de tradicionais se modificaram ou desapareceram. Os dois tipos de organizao (o mercado ou a administrao pblica) podem fornecer certos fundamentos e pontos de referncia indispensveis, mas no suficientes, na tarefa de gerir o meio ambiente de forma integrada. Alm disso, cada um deles poderiam ocasionar efeitos negativos que os economistas costumam explicar como sendo falhas de mercado ou dos mecanismos de gesto pblica.

Tratando do ponto de vista da relao entre economia e meio ambiente, e das correntes de pensamento desta questo, Lanna (1995) argumenta que o crescimento econmico tem conseqncias que geram incertezas quanto sua sustentabilidade a longo e, mesmo, a curto prazo, devido: 1) a deseconomias externas, ou seja, os efeitos colaterais negativos do uso dos recursos ambientais que podem atingir terceiros, incluindo as geraes futuras, como resultado da diminuio da diversidade biolgica, da degradao de

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ecossistemas, das perdas de solo, dos incrementos da poluio hdrica e do solo, das cheias e estiagens, dentre outros; 2) ao comprometimento das atividades antrpicas correntes, com uma internalizao parcial das deseconomias externas por seus prprios causadores, resultando em estacionamento, perdas de produtividade, ou mesmo inviabilizando o desenvolvimento dos usos dos recursos ambientais.

Dentro da tica do desenvolvimento sustentvel, alguns economistas, seguindo a mesma corrente de pensamento de Turner (1993), consideram os recursos ambientais como um estoque global de capital, sendo este um somatrio dos capitais natural, humano, fsico/tecnolgico, moral/tico e cultural53 . Segundo esta tica, o desenvolvimento poderia ser mantido indefinidamente, desde que o capital natural fosse mantido constante ou crescente. Por outro lado, poderia haver um decrscimo desse capital desde que os outros tipos de capital fossem incrementados de forma compensatria e dentro de determinados limites. Na sociedade existem posicionamentos divergentes respeito da possibilidade de substituio/compensao ou no de um capital por outro, e Turner identifica quatro tipos referenciais de posicionamento, ou seja, o neo-liberal, a economia ambiental de mercado/tecnocentrismo verde, o comunalismo e o ambientalismo radical. Tais referenciais podem ser observados no quadro 1 (pg. 149).

Um dos problemas que se colocam quanto ao capital natural a quantificao, ou seja, o estoque necessrio ou desejado de recursos ambientais para usos atuais e que, de acordo com o posicionamento antropocntrico (que exige um padro mnimo de segurana) e ecocntrico comunalista, dever ser mantido para as geraes futuras, como forma de viabilizao do desenvolvimento de longo prazo. Neste sentido, Lanna (1995) afirma que so requeridos estudos sobre a dinmica ambiental, com a elaborao de modelos de simulao que integrem todas as relaes de causa-efeito. Tais modelos devem permitir tambm, a formulao de hipteses de cenrios relativos ao uso e proteo ambiental no futuro de longo prazo (prazo superior ao planejamento adotado pela iniciativa privada). Uma questo problemtica refere-se impossibilidade de se desenvolver modelos de simulao operacionais, face carncia de dados confiveis sobre a dinmica do ambiente. Assim, na ausncia de maiores conhecimentos, utiliza-se um certo teor de subjetividade ou o princpio de precauo para elaborao das projees, com a adoo de um comportamento decisrio que seja coerente com a situao de incerteza quanto ao futuro.
53

De acordo com Lanna (1995), o capital natural representado pelos recursos naturais; o capital humano, pela engenhosidade e conhecimento; o capital fsico ou tecnolgico, pela infra-estrutura criada pelo homem.

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A valorao dos recursos ambientais torna-se uma etapa importante e bastante complexa na quantificao do capital natural. Ainda conforme Lanna (1995), os valores que se adotam, normalmente, so: o valor de uso, que significa um valor derivado do uso do ambiente como recurso para promover o bem-estar da sociedade; o valor de opo de uso, que derivado do uso potencial do ambiente para promover o bem-estar da sociedade; o valor de existncia que estabelecido pela simples existncia de um bem ambiental, baseando-se numa opo de no-utilizao do bem; e o valor intrnseco do ambiente que estabelecido por motivaes ticas, estendendo os direitos a todos os seres vivos. Quadro 1-Os Diversos Posicionamentos relativos ao Desenvolvimento Sustentvel
TECNOCENTRISMO CLASSES ANTROPOCENTRISMO ECOCENTRISMO

Neo-liberal ou Tecnocentrista Rtulos Verdes Explorao dos recursos ambientais orientados ao desenvolvimento.

Economia Ambiental de Mercado, Tecnocentrismo verde. Proteo dos recursos ambientais orientados gesto ambiental. Economia ambientalista, mercados verdes orientados por instrumentos econmicos (princpios poluidor-pagador, beneficirio-pagador, leilo de permisses, etc.). Maximizao do desenvolvimento econmico medido por contabilidade alternativa, onde o PNB ajustado para levar em conta fatores ambientais e sociais.

Comunalismo Preservao dos recursos ambientais. Economia ambientalista radical, de estado estacionrio, regulada por padres macroambientais e suplementada pelos instrumentos econmicos. anteriores.

Ambientalismo radical Conservao radical dos recursos ambientais. Economia ambientalista extremamente radical, fortemente regulada para a minimizao do fluxo de matria e energia.

Tipo de Economia

Economia antiambientalista, livre mercado

Estratgias de gerenciamento

Maximizao do desenvolvimento econmico medido pelo Produto Nacional Bruto (PNB). Livre mercado conjuntamente com progresso tecnolgico assegura infinitas possibilidades de substituio capazes de mitigar toda escassez ou limites ao incremento da escala de desenvolvimento . Tradicional: centrada nos direitos e interesses da sociedade contempornea; valorizao do ambiente em termos da sua utilidade para o homem. Sustentabilidade muito frgil

Desenvolvimento econmico e aumento populacional zero

Reduo da escala econmica e da populao

Ideologia

Substituio possvel mas limitada; regra de sustentabilidade: capital natural constante, com certa alterao na escala de desenvolvimento.

Substituio possvel mas sem aumento da escala do desenvolvimento; perspectiva sistmica: relevncia da sade global do ecossistema; hiptese Gaia e suas implicaes. Interesses da coletividade tem preferncia sobre os dos indivduos; reconhece o valor primrio do ambiente como suporte vida. Sustentabilidade forte

Interpretao da hiptese Gaia como um agente personalizado ao qual so devidas obrigaes morais.

tica adotada

Valorizao do ambiente em termos da utilidade para o homem, mas considerando eqidades intra e intergeracional.

Biocntrica: direitos morais conferidos a todas as espcies nohumanas, mesmo abiticas; valor intrnseco do ambiente. Sustentabilidade muito forte

Critrio de Sustentabilidade

Sustentabilidade frgil

FONTE: Lanna (1995:22)

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Ainda Segundo Lanna (1995), existem certos bens com valores que no podem ser quantificados em termos de mercado, ou apresentam inconsistncias em suas valoraes econmicas, sendo que o capital natural e a eqidade social pertencem, em grande parte, essa categoria. Disso decorre que a fixao do ponto de mxima eficincia entre o uso econmico do ambiente e sua proteo (ou fixao do capital natural), dificilmente poder ser estabelecida pela anlise custo-benefcio tradicional54 .

Para superar tais dificuldades de valorao monetria, uma srie de artifcios so utilizados na aplicao da anlise custo-benefcio. Uma das estratgias efetuar uma avaliao sobre a disposio de pagamento agregada da sociedade, atravs de entrevistas (mtodo de valorao contigencial) ou de abordagens indiretas baseadas na identificao de comportamentos que revelem essa disposio de pagamento (mtodo da preferncia revelada). Outra forma de tratar do problema diz respeito aos valores monetrios associados a custos de reposio ou de medidas mitigadoras, situao mais prxima do enfoque da anlise custoefetividade 55 . Outra alternativa, ainda, refere-se transao realizada por meio de negociao social ou arbtrio do poder pblico. Cabe ressaltar, como esclarece Lanna (1995):
que bens considerados pblicos como eqidade social e amenidades ambientais assumem valores expressivos para a sociedade. Eles devem ser produzidos ou protegidos, cabendo ao poder pblico esta funo, nas situaes em que no so gerados pela iniciativa privada. Da surge o princpio da obrigatoriedade da interveno estatal, que justifica a existncia da gesto ambiental como ao governamental fundamental(p. 35) 56 .

A seguir, pretendemos discutir alguns conflitos resultantes dos processos de apropriao e usos de bens coletivos, que esto sob a tutela do Estado e requerem reflexes sob os direitos e responsabilidades dos diversos atores que integram a gesto dos recursos hdricos.
54

Na anlise custo-benefcio tradicional, a quantificao do valor das conseqncias benficas ou adversas de uma deciso para a sociedade, ou o seu valor social, baseia-se em dois postulados: 1) o valor social de uma deciso dado pela agregao dos valores que os indivduos da sociedade lhe atribuem; 2) o valor de uma deciso para um indivduo igual sua disposio de pagamento pela mesma, em uma situao de completa informao.
55

A anlise custo-efetividade compreende cinco etapas: 1) estabelecimento de padres de qualidade ambiental a se atingir em determinado prazo para manter o capital natural; 2) gerao de alternativas pela introduo de medidas mitigadoras vinculadas ao modelo econmico corrente, que permitam atingir os objetivos de qualidade ambiental; 3) gerao de alternativas vinculadas a modelos econmicos alternativos (com suas medidas mitigadoras), capazes de tambm atingir os objetivos de qualidade; 4) clculo da rentabilidade das alternativas geradas nas etapas 2 e 3; anlise comparativa entre elas. Nota-se que, em virtude da incorporao de medidas mitigadoras, as rentabilidades privada e social - consideradas sempre a longo prazo - coincidem nessa etapa, podendo-se falar em uma nica rentabilidade ; 5) seleo da alternativa mais rentvel.
56

O termo amenidades ambientais utilizado como a satisfao social gerada pela apreciao do ambiente que considerada uma forma de uso - em estado no degradado, ou seja, as paisagens naturais.

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IV.2 Alguns Conflitos de Interesses e Valores identificados na Gesto dos Recursos Hdricos
Para melhor pontuar esta discusso veremos algumas questes que nos parecem pertinentes quanto aos critrios de deciso que envolvem princpios ticos e do direito no trato da gesto da gua. Os critrios de controle das intervenes e da utilizao da gua so, como vimos no captulo anterior, realizados a partir do diagnstico da situao da bacia, das diretrizes do poder pblico e das demandas da sociedade, os quais devero ser empregados pelas agncias governamentais nos licenciamentos e outorgas ou, ainda, na aplicao de multas, penalidades e cobranas pelo consumo ou poluio da gua.

Os critrios a serem adotados, de acordo com a realidade local, devem estar em consonncia com o plano de recurso hdrico realizado para a bacia hidrogrfica. Em termos gerais, tambm so definidos padres ambientais (padres de qualidade do meio e padres de emisso de poluentes), critrios para outorga de direitos e para licenciamento ambiental, vazes mnimas necessrias aos rios, estudos de enquadramentos de cursos dgua, zoneamentos, entre outros marcos legais que traduzam as diretrizes do poder pblico e orientem as intervenes necessrias para cada situao. Neste sentido, a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, definiu cinco instrumentos considerados essenciais boa gesto dos recursos hdricos, a saber: A Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos A Cobrana pelo Uso da gua O Enquadramento dos corpos d'gua em classes de uso O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos O Plano Nacional de Recursos Hdricos O aproveitamento da gua tem sido caracterizado, historicamente, pela gesto da oferta, ou seja, quando a gua se torna escassa, busca-se aumentar a oferta atravs de novos investimentos na infra-estrutura a fim de garantir o suprimento. Nos dias atuais, contudo, j no mais possvel que se recorra somente a medidas de aumento do suprimento de gua exclusivamente pelo aumento da oferta de gua, ajustando-a demanda. Assim, so necessrios instrumentos para o aumento da capacidade do sistema atravs do gerenciamento da demanda, sobretudo quando os recursos financeiros e a gua so ambos escassos. Leal (1997) esclarece que, na questo da escassez, o problema se relaciona fundamentalmente com

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a alocao da gua, isto , em distribuir melhor a gua disponvel entre os usurios potenciais interessados. Isso inclui otimizar os processos de utilizao, de maneira a no apenas redistribuir a gua, mas diminuir seu consumo para possibilitar o acesso a novos usurios. J nos problemas relacionados com a qualidade da gua, o objetivo melhorar as condies vigentes, quando estas j so crticas ou, ento, controlar utilizaes futuras, visando prevenir danos. De acordo com o principal problema a ser abordado, podem ser aplicados diferentes instrumentos, sendo os principais apresentados na tabela 11, os quais j foram discutidos no captulo anterior. Tabela 11 - Instrumentos para Gesto da demanda de Recursos Hdricos
Problema Principal Instrumentos de Comando e Controle Outorga de Direitos. Controle de Padres Ambientais. Licenciamento Ambiental. Enquadramento dos corpos dgua. Instrumentos Econmicos

Escassez Hdrica. Contaminao da gua.

Mercado de Direitos de Uso. Mercado de Licenas.

Cobrana pelo Uso (Consumo de gua). Cobrana pelo Lanamento de Poluentes.

FONTE: Leal (1997:85)

Quanto ao problema da alocao dos recursos hdricos, Leal (1997) distingue trs fases distintas. Antes de se estabelecer a escassez, no h disputa entre os usurios, os quais permanecem com os direitos de uso enquanto for de seu interesses. Em geral h realocao somente por mau uso do recurso. Assim, tende-se ao uso perdulrio da gua, que pode levar ao esgotamento. Para prevenir tal situao, passa-se ao controle, atravs da outorga de direitos pelo poder pblico, onde so analisadas as condies de utilizao e considerada tambm a compatibilizao com usos futuros potenciais ou planejados para a bacia.

Quando se estabelece a escassez, com a disputa entre os usurios intra e intersetoriais, recorre-se realocao dos recursos de um usurio para outro e a estmulos visando a reduo da demanda. Esta pode se dar de trs formas, ou seja, a) por meio de atos administrativos do poder pblico (cancelando outorgas anteriores e transferindo os direitos para outros usurios, sob condies especficas); b) pelo mercado de direitos de uso da gua (negociao dos direitos de uso em mercado aberto); c) pela cobrana pelo uso (pelo volume de gua utilizada). O sistema de cobrana aplicado para estimular relocaes de usos de menor valor econmico para usos de maior valor, atravs de valores altos que s so viveis

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para usos de alto valor econmico.

A simples realocao por si s no pressupe diminuio da demanda atual, mas somente um remanejamento do uso. Ao contrrio, pode acontecer que a realocao se d atravs da transferncia dos direitos de uso de algum usurio inativo para outro em plena atividade, e at aumentar o consumo efetivo. Para que seja atingida uma realocao eficiente deve ser levada em conta a eficincia dos novos usurios, procurando melhorias nos processos e diminuio na demanda. Ainda de acordo com Leal (1997), o sistema de cobrana, com valores que no inviabilizem as atividades econmicas, mais adequado para essa finalidade, pois estimula a otimizao dos processos de utilizao da gua. Por outro lado, ao se considerar a possibilidade de cancelamento de direitos de uso (sem transferncia para outro usurio) ou de compra de direitos de uso pelo poder pblico, segundo esta autora, se estar relocando a gua para uso ecolgico ou uso futuro e diminuindo a demanda atual. Pode-se considerar que a conservao da gua uma forma de realocao de usos atuais para usos futuros.

Veremos a seguir trs questes tratada pela Lei de Recursos Hdricos, as quais para serem implementadas dependem da sua regulamentao. Tais questes so potencialmente geradoras de conflitos, a saber, a competncia e os critrios de outorga pelo uso da gua, a cobrana pelo uso/poluio, e a representatividade e participao social no processo decisrio de gesto por bacias, envolvendo diferentes valores e interesses entre os atores.

1) A competncia e os critrios de outorga

De acordo com Studart et al. (1997), existem vrios modelos de gesto dos recursos hdricos, os quais podem variar, ou se combinarem, segundo: as caractersticas dos tomadores de decises (o governo, os usurios da gua, um rgo independente ou todos os atores); na definio dos direitos gua (personalizado, ligado terra, transfervel, intransfervel, quantificao absoluta ou proporcional vazo atual); ou, ainda, na alocao inicial baseada em ordem de prioridade de chegada, critrios administrativos e tcnicos, ou leiles de compra e venda. Neste sentido, surgem trs questes bsicas no processo de gesto dos recursos hdricos: quem vai outorgar? Qual a quantidade mxima outorgvel? E quem vai receber os direitos iniciais de outorga?

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A outorga de direito de uso de gua, segundo Kelman (1997), no deve ser confundida com concesso de servio pblico, como no caso do abastecimento de gua, do tratamento de esgoto urbano ou da produo de energia eltrica. A concesso destes servios segue regras prprias, no relacionadas com o uso coletivo do recurso hdrico. O poder outorgante de direito de uso de gua do Governo Federal ou dos governos estaduais, dependendo da situao. A outorga tem prazo de validade limitado (conforme ao artigo 16 da referida lei) e no implica na alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas o simples direito de uso (conforme ao artigo 18).

Quando os rios so de domnio estadual, ou seja, escoam dentro de suas fronteiras, a concesso destas outorgas de competncia do Estado. Quando h conflitos de competncia entre estados e a Unio, a Lei 9.433/97 tenta desfaz-los atravs do Artigo 4 quando diz que cabe Unio articular-se com os Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum, e no Artigo 14, 1, quando diz que o Poder Executivo Federal poder delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recursos hdricos de domnio da Unio, consolidando assim as tendncias de fortalecimento dos estados e da existncia de um rgo gestor nico.

Outro ponto fundamental na gesto das guas a determinao da quantidade mxima outorgvel. Se forem seguidos os critrios tcnicos, se adotar pequenas quantidades como referncia; caso o critrio seja poltico, a tendncia ser a de se aumentar o volume de gua passvel de outorga, o que acarretar decrscimo nos nveis de garantia.

A outorga sob inspirao do Artigo 11 da Lei 9433/97 diz que: o regime de outorga de direitos de uso dos recursos hdricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua.

Kelman (1997) remarca que a outorga garante ao usurio o direito de uso da gua desde que condicionado disponibilidade hdrica, cabendo ao poder outorgante (Governo Federal, Estados ou Distrito Federal) examinar cada pedido de outorga para verificar a suficincia de gua, considerando os aspectos quantitativos e qualitativos. Uma vez concedida, a outorga de direito de uso da gua protege o usurio contra o uso predatrio de outros usurios que no possuam outorga. Em situaes de escassez, seja para captao, seja

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para diluio de efluentes, os no-outorgados devero ser reprimidos para garantir a utilizao da gua e, conseqentemente, os investimentos daqueles que obedeceram ao procedimento legal.

Studart et al. (1997) notam que a outorga uma questo que requer estudos complexos a fim de determinar os coeficientes de variao dos deflvios anuais, os quais acarretam uma imensa variabilidade nos valores das vazes dos rios, alm do problema da diluio e da capacidade de auto-depurao, para os quais so desenvolvidos diversos modelos matemticos, sendo um estimador discutvel como critrio de outorga.

Complementarmente, Leal (1997) considera que a outorga de direitos de uso um instrumento fundamental nas polticas de gesto, em que o poder pblico confere ao usurio a possibilidade de usar privativamente a gua, com base na aplicao de critrios gerais tais como usos prioritrios, e/ou estabelecidos de acordo com os objetivos para a regio como, por exemplo, padres e zoneamentos. A outorga pode ser utilizada de maneira isolada ou em conjunto com outros instrumentos. Ela complementa o sistema de cobrana, conhecendo os usurios com direitos sobre os recursos e limitando a utilizao de acordo com as condies e valores dos direitos. De maneira geral, a outorga se d segundo trs critrios: a ripria, a controlada e a transfervel.

A outorga ripria refere-se aos proprietrios ribeirinhos e est ligada propriedade da terra, sendo negociada junto com esta. Na verdade, no se trata de outorga propriamente, mas estabelecida informalmente entre os proprietrios, portanto no existem critrios de usos definidos por entidades e pode provocar disputas entre usurios. Esta prtica vem sendo substituda por sistemas que possibilitem maior controle dos usos e otimizao dos recursos.

A outorga controlada diz respeito ao controle das outorgas pelo poder pblico, dependentes das condies de utilizao (quantidade e local de captao, objetivo do uso, impactos para terceiros, infra-estrutura do usurio), possibilitando controle dos usos. Nesse caso os direitos outorgados so tipicamente no-transferveis, ou seja, so especficos para cada situao de uso e usurio, e qualquer modificao nessas caractersticas requer nova solicitao de outorga. Esse instrumento permite a realocao da gua para outros usos, possibilitando maior eficincia global na utilizao dos recursos hdricos disponveis.

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A outorga transfervel refere-se ao mecanismo de outorga inicial que antecede o estabelecimento de um mercado de guas. Dependendo da situao prvia, h algumas possibilidades. Quando j h direitos de gua definidos, pode-se partir da distribuio vigente e simplesmente transform-los em transferveis. Quando no h, estabelece-se uma outorga inicial, baseada no consumo histrico, no potencial benfico de uso ou atravs de leiles.

2) A cobrana pelo uso/poluio da gua. A cobrana pelo uso dos recursos hdricos, segundo o Artigo 19 da Lei 9433/97, objetiva: I - reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor; II - incentivar a racionalizao do uso da gua; III- obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos.

Do ponto de vista da teoria econmica, a cobrana pelo uso da gua o instrumento pelo qual se busca incitar os usurios a atingir o nvel timo social de utilizao da gua, atravs da internalizao dos custos sociais (externalidade) na contabilidade dos usurios. O nvel social timo aquele que est de acordo com padres ambientais estabelecidos pela sociedade em funo de seus desejos e de suas metas de utilizao. Consiste na cobrana de valores dos usurios da gua que provoquem qualquer alterao nas suas caractersticas de quantidade, qualidade ou regime, dependendo da classe de enquadramento do corpo dgua em questo. Os recursos financeiros so coletados pelo poder pblico para serem aplicados em aes de recuperao dos recursos hdricos. O sistema indica duas alternativas ao usurio: continuar a poluir ou utilizar a gua e pagar um valor proporcional progressivo s suas emisses ou quantidade utilizada; ou ento aprimorar seus processos, diminuindo seu impacto ambiental. A deciso fica a critrio da melhor compensao financeira por parte do usurio, em funo dos custos marginais de aprimoramento do seu processo. Uma das crticas deste sistema que a adoo do princpio poluidor-pagador ou usurio-pagador, atravs da taxao do agente poluidor, daria o direito deste continuar poluindo 57 . Teoricamente, o objetivo no permitir pagar para
57

Lanna (1995) considera que o princpio do usurio-pagador expande o do poluidor-pagador, ao cobrar pelo uso dos recursos ambientais comuns formando um fundo de investimento para medidas de recuperao social ou ambiental.

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poluir, mas estimular o aprimoramento dos processos e aumentar a eficincia na utilizao dos recursos. Ressalta-se que a cobrana pelo uso no substitui nem equivalente multa, a qual deve ser estabelecida sempre que os padres de qualidade ambiental no for obedecido. Lanna (1995) reafirma que as normas de emisses de poluentes fixadas pelo Poder Pblico so autorizaes parciais para poluir. Por outro lado, continua havendo o monitoramento das condies ambientais e do comportamento dos agentes poluidores por parte governamental.

Tal instrumento objetiva cobrar pelos usos ambientais e pelo valor da gua em si, ou seja, um valor diferencial do que se cobra pelos servios de captao, tratamento e distribuio, considerando a gua gratuita. Os custos de gerenciamento aqui referidos so aqueles para fazer face s externalidades (estaes de tratamento, medidas de racionamento, medidas institucionais e outros) e no se referem aos custos de produo da indstria da gua.

Leal (1997) esclarece que a natureza jurdica desse instrumento constantemente alvo de controvrsias. No pode ser considerada uma taxa, visto que a taxa um valor fixo sobre algum bem ou servio, independente da quantidade utilizada. J a modalidade de tarifa corresponde a uma cobrana proporcional a uma quantidade utilizada, o que se enquadra na situao em foco, porm est relacionada prestao de um servio pblico. Em alguns casos, onde o uso da gua estiver estritamente dependente de seu fornecimento atravs de um servio pblico, esta modalidade pode ser adotada. Muitos questionamentos legais por parte dos usurios podero ocorrer quando descontentes com o sistema de cobrana. Portanto, se faz necessrio a instituio de instncias apropriadas para dirimir tais conflitos, como o caso dos Comits de Bacia.

A adoo imediata de valores que levem a uma eficincia econmica, geralmente, considerada politicamente difcil. Leal (1997) remarca que o aumento dos custos de disponibilizao da gua, via de regra, acabam sendo repassados aos consumidores finais da gua ou dos produtos. Num pas com grandes diferenas em termos de renda como o Brasil, esse aspecto no pode deixar de ser considerado. Para proteo das camadas mais pobres da populao, deve-se estabelecer baixos valores para pequenos consumos a fim de que esses setores sociais possam ter acesso gua.

Saraiva (1997) remarca que outro problema relacionado esta questo refere-se ao setor eltrico que teve o controle sobre os recursos hdricos durante dcadas.

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Ressalta-se a importncia da energia hidrulica no pas, a qual responsvel por mais de 90% de toda a energia eltrica produzida. E com o processo de privatizao deste setor e das empresas de saneamento, a questo das cobranas pode ser tambm problemtico. Portanto, afirma Saraiva, corremos o risco de contar com mais uma lei [...] que no passar de uma carta de intenes sobre a utilizao mltipla e racional dos recursos hdricos (p.30).

3) A representatividade e a participao social no processo decisrio de gesto, envolvendo diferentes valores e interesses conflitantes.

Dentro deste quadro de gesto integrada questiona-se a possibilidade de conciliao entre interesses e valores divergentes quanto apropriao e uso dos recursos comuns, alm da representatividade e distribuio igualitria das responsabilidades nos processos decisrios. No caso da gua, fica evidente o carter indispensvel, e a sua escassez ou deteriorao igualmente prejudicial a todos, seja para os usos individual, agrcola, industrial e energtico. A conciliao e compatibilizao de usos parece inevitvel, e os custos devem ser repartidos, proporcionalmente, a quem os utiliza em maior ou menor quantidade, obedecendo aos critrios da universalidade e eqidade. Os clculos e as previses para se atingir tais objetivos necessitam de estudos e intervenes tcnicas desenvolvidas pelos especialistas, devendo ser levados ao debate pblico para a tomada de deciso poltica, com a participao equnime entre os atores em conflito quanto administrao atual e futura destes recursos.

Este o sentido do consenso prtico, do exerccio da ao argumentativa e comunicativa, como proposto por Habermas (1988), vista como uma interao intersubjetiva, mediada simbolicamente, que regida por normas previamente estabelecidas por acordo entre os atores, os quais definem expectativas recprocas e precisam ser compreendidas e reconhecidas pelos plos da relao. Quer dizer, os participantes so sujeitos que buscam o entendimento ou a possibilidade do consenso. No caso da gesto hdrica, esta tm como instncias de debate e tomadas de deciso, instituies como os comits e agncias de gua, e para que tal processo se verifique, tem que se garantir o igual direito, sem uso de coaes, a participao entre as partes envolvidas: a esfera governamental e os setores usurios, incluindo os cidados, atravs de seus setores representativos oriundos dos diversos movimentos sociais.

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Godard (1997) faz uma reflexo sobre a necessidade de se criar novos processos de construo institucional e sobre a legitimidade dos diferentes setores que tratam dos conflitos relacionados aos recursos ambientais. Para este autor, um processo de institucionalizao equivale a um movimento de transferncia da capacidade de resoluo de problemas que passa a ser deslocada daqueles que os vivenciam, para uma instituio. Esta, destinada inicialmente a resolver tais problemas, termina por deles se apropriar, transformando-os em sua razo de ser, tendendo a promover uma lgica de administrao que pode atentar contra os interesses dos sujeitos individuais, bem como a desresponsabilizar os atores sociais envolvidos.

A gesto integrada dos recursos e do meio ambiente, identificada por Godard (1997), resulta de um conjunto de aes empreendidas por numerosos atores privados e pblicos, sendo que essas esto intimamente ligadas natureza das atividades de produo ou de consumo desses atores. Portanto, na viso deste autor, no parece realista alienar-se todos eles de seu potencial de interveno concreta na busca de soluo dos problemas, para que a tarefa de gesto seja confiada a uma instituio especializada. Assim, a questo relativa gesto dos recursos implica em se considerar pelo menos dois nveis, ou seja, um que apresenta uma multiplicidade de atores intervindo diretamente no processo de gesto, outro relacionado aos mecanismos institucionais que tm por objetivo/funo integrar, coordenar, estimular e controlar a gesto sem se constiturem em atores diretos ou exclusivos do processo.

Para a obteno de um resultado mais satisfatrio da gesto, reafirma-se a necessria implicao e responsabilidade da sociedade civil quanto aos uso dos recursos e espaos que formam o horizonte das atividades cotidianas, e atravs de seu engajamento, passa-se a deslocar o eixo do controle imposto pela lgica utilitarista do mercado ou da administrao tecnocrtica. Este , sem dvida, um desafio que consiste em modificar as relaes existentes, alterando o quadro de referncia que orienta os padres de comportamento dos atores individuais.

Godard (1997) ainda considera que o reconhecimento do papel dos conflitos entre grupos sociais, vistos como elementos impulsionadores da gesto, faz ressaltar as multiracionalidades, a pluralidade de pontos de vista e de valores, bem como a heterogeneidade de interesses em jogo. Sem ignorar as possibilidades de consenso e de cooperao, esta

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concepo considera estes recursos baseados em acordos parciais e provisrios. Assim, as instituies devem ser estruturadas de forma a permitir a expresso plural, reconhecendo a existncia dos conflitos e das oposies possveis relacionadas a antecipaes, objetivos, valores e crenas. Para Godard,
de fato, em se tratando de meio ambiente, os conflitos observveis no podem ser compreendidos somente como conflitos de interesses, se tomarmos o termo interesses em seu sentido econmico habitual, que exprime a presena de conflitos envolvendo a apropriao de bens ou de renda. Esses conflitos esto enraizados na confrontao entre sistemas de representao da natureza e entre diferentes universos de legitimidade que coexistem na sociedade moderna de tipo ocidental (p.241).

Em uma sociedade complexa existem vrios universos legtimos de justificao, que entram em jogo vrios princpios de legitimidade. Portanto, deve-se levar em considerao um processo plural de elaborao de diferentes naturezas aspirando ao estatuto de bem comum legtimo, alm das mltiplas configuraes relacionais que podem emergir quando entram em confronto. No se pode omitir que o meio ambiente e a natureza constituam o objeto freqente de confuses e disputas relacionadas forma de qualific-los, aos princpios de avaliao que lhe podem ser aplicados e aos instrumentos de ao a serem implementados com vistas a fazer valer, adequadamente, o interesse superior eventual que eles representam.

Segundo Crespo (1997) poucos pases, no mundo, criaram seus Conselhos Nacionais de Desenvolvimento Sustentvel, como propostos pela Agenda 21. O Brasil, s recentemente, em 1996, iniciou um processo de consulta sobre experincias nacionais, que atendessem a alguns critrios bsicos recomendados por tal documento, a saber: o envolvimento de vrios segmentos/atores nas solues propostas, a reaplicabilidade e a sustentabilidade ambiental, dentre outras. Para a autora, esta consulta demonstra que esto sendo disseminadas algumas iniciativas, mas que a despeito de serem criativas, participativas e voltadas para a defesa ambiental, so propostas pontuais ou isoladas, e no esto associadas a nenhuma estratgia mais ampla ou mais coordenada seja ao nvel local ou regional de sustentabilidade.

Tecendo uma crtica aos diversos conceitos difusos sobre o que seja o desenvolvimento sustentvel, Feldmann & Bernardo (1994) afirmam o carter elitista e conservador desse conceito. Para tais autores, este no necessariamente um novo paradigma, que suporia alteraes estruturais, mas seria um rearranjo de foras, uma espcie de movimento de modernizao conservadora, de base ambientalista. Assim, tal conceito

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encaixar-se-ia no sistema utilitarista, o qual satisfaz uma demanda inelutvel por mudanas tout court em face das evidncias da crise generalizada que vivenciamos. Assim, quanto mais este conceito usado, mais fica deprimido seu potencial de significar um novo pensamento social.

Apesar da negatividade quanto possibilidade efetiva da aplicao das teses sustentabilistas, estes autores propem uma agenda para construir o campo do possvel, a saber: substituir o discurso ambiental preponderantemente denunciatrio e preservacionista, por um discurso desenvolvimentista equilibrado social e ambientalmente; privilegiar o significado poltico e econmico da biodiversidade do pas; o desenvolvimento poltico e institucional como condio para atingir a sustentabilidade; planejar para novos tempos, ou seja, recuperar a capacidade de planejamento do Estado; o desafio de ampliar a participao social no processo de tomada de deciso; aumentar o conhecimento atravs de dados

confiveis para planejar; recuperar e aparelhar espaos existentes, promover o encontro da sociedade no espao pblico.

Detendo-se sobre o aspecto do planejamento, Feldmann & Bernardo (1994) defendem que o Estado tem um papel indutor da sustentabilidade, e se as polticas ambientais no Brasil, at agora, tentaram coibir e racionalizar as presses sobre os recursos naturais, por meio do aparelho legal, fiscalizatrio e repressivo, no todo continuaro sendo ineficientes se as variveis ambientais no forem integradas na formulao e na implementao de polticas setoriais e macroeconmicas. Um fator adicional apontado por eles, que o poder pblico um histrico infrator ambiental quando realiza intervenes equivocadas de grande porte no meio ambiente com resultados negativos para o patrimnio nacional e bem-estar das comunidades, seja quando no faz investimentos adequados ou os aloca mal, movido por presses econmicas, ou ainda, por omisso, na medida em que conivente com a infrao privada ou no exerce sua funo fiscalizatria, e um bom exemplo disso o nvel de poluio dos corpos hdricos do pas.

O entendimento de planejamento, ainda para estes autores, no pode separar-se da idia do aumento da participao social nas diversas esferas de deciso e do incremento negociao mais do que a eventual competncia tcnica isolada. Um sistema de tomada de deciso no poder ser derivada das velhas tendncias hegemnicas partidrias ou de segmentos sociais. Ao contrrio, multiplicar fruns de negociao, mais geis e capazes

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de interagir com os poderes pblicos clssicos do sistema representativo. Assim, Feldmann & Bernardo (1997) afirmam que,
a poltica ambiental isolada e desprestigiada permanece prova chocante de que a sustentabilidade , realmente, apenas um discurso, e de que o Estado incapaz de integrar questes setoriais num universo nico de polticas pblicas (p.160).

Com relao questo ambiental, para Pacheco et al (1992), sobretudo nas reas urbanas, a abordagem em termos de conflitos de interesses assume dimenso bastante complexa, apresentando-se de forma multifacetada. Esses autores alertam para a necessidade de uma nova perspectiva com a relao ao pblico/privado, revendo-se a simples oposio entres essas duas esferas - o privado visto como devastador e o pblico como defensor, ainda que precrio, do meio ambiente. Neste sentido, exemplificam o problema dos direitos difusos no campo ambiental, no campo jurdico, superando o obstculo da indefinio dos direitos de propriedade dos bens pblicos atingidos por agresses ambientais 58 . Portanto, propem privilegiar tanto a problemtica da intermediao de interesses que envolvem atores plurais como as transformaes das relaes entre a esfera pblica e privada, em contexto de crise do Estado. Isto, segundo estes autores, porque a questo ambiental redefine tanto a noo de espao pblico, como tambm a do interesse privado.

Pacheco et al (1992) notam que a incorporao da temtica ambiental na agenda governamental, obriga vrias agncias burocrticas a renovar sua polticas e estratgias, e questiona-se o tratamento setorializado da administrao pblica, buscando desfazer limites rgidos entre os problemas relativos gua e saneamento, energia, poltica agrcola e industrial, uso do solo, sade pblica, dentre outros. Mas surge uma disputa entre as agncias que procuram se colocar como interlocutor privilegiado, atravs de novas estratgias, procurando aliar-se a novos atores pblicos ou privados, governos locais, entidades de classe. A luta vai se travando por melhor posicionamento institucional e maior influncia nas discusses oramentrias, exprimindo interesses corporativo-burocrticos. A gesto de recursos hdricos, vem demonstrando esse problema.

Quanto legitimidade dos atores sociais envolvidos nas questes ambientais, Feldmann & Bernardo (1997) destacam que as Organizaes No-

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Direitos difusos so os que pertencem a grandes grupos ou parcelas de grupos, constituindo-se em prerrogativas jurdicas socializadas. No so direitos individuais ou personalssimos, so direitos de comunidades e coletividades, que podem ser postulados por entidades que as representam ou rgo pblicos que tutelam o bem comum (Aguiar, 1994).

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Governamentais (ONGs) passaram a ser um dos fenmenos sociais contemporneos mais instigantes, tornando-se interlocutoras necessrias do poder pblico e negociadoras do interesse social59 . Contudo, para estes autores, esta presuno de que essas organizaes representam a sociedade civil, e falam legitimamente por ela nas instncias de tomada de deciso, aceita, em geral, acriticamente. Por um lado, esta ascenso parece ser um avano no sistema democrtico, mas por outro, questiona-se a representatividade de algumas dessas ONGs, as quais esto eximidas de dar retorno de seus atos sociedade que dizem representar.

Atualmente, de acordo com Fernandes (1992), crises profundas de identidade parecem sobrecair sobre as ONGs brasileiras, pois sua viso de mundo est posta em questo pelo curso dos acontecimentos, vivenciando uma importante transio. Cresce o peso institucional, intensifica-se o profissionalismo, ampliam-se as esferas de atuao, aumentam as despesas. Entram em circuito novos parceiros, como agncias de governo, e as multilaterais. Para alm do tamanho, diversifica-se o espectro das interlocues e passam a interagir com o mercado. Descobrem as potencialidades e os riscos do auto-financiamento, embora mantendo a utopia de transformar em projeto e montar um cronograma para tarefas aparentemente impossveis. Contudo, para Crespo (1997):
a cultura da participao e da parceria sociedade e estado ainda incipiente e est a exigir mecanismos institucionais que a facilitem e a regulamentem, no ficando ao sabor dos estilos de gesto (mais ou menos democrticos) de tcnicos e lderes (p.10)

De acordo com Bredariol (1997) fundamental que: cada ator defina sua prpria identidade; que as negociaes sejam transparentes; as diferentes partes tenham acesso mdia; haja convencimento mtuo e amadurecimento nas diferentes posies e formas de compreenso de um conflito; se desenvolvam solues; haja cobrana e cumprimento de compromissos, compensaes, reposies, mitigaes; haja uma peridica prestao de contas sociedade. Da podem surgir parcerias e acordos possveis. Para este autor, o que decide um conflito a correlao de foras; as alianas que so construdas; o apoio da populao, sua conscincia e seus nveis de organizao; a identificao dos atores e campos de foras; a construo de sujeitos; o comportamento tico. Do lado da sociedade, os conflitos vem representando uma oportunidade de consolidao de entidades dos movimentos
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ONG - Organizao No-Governamental - no um termo definido em lei, mas sim uma categoria que vem sendo socialmente construda em tempos recentes, usada para designar um conjunto de entidades com caractersticas peculiares e reconhecidas pelos seus prprios agentes, pelo senso comum ou pela opinio pblica. So entidades, em princpio, sem fins lucrativos e, para efeito legal, podem constituir-se quer como associaes civis, quer como fundaes (Landim & Cotrim, 1996).

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sociais e a descoberta de novas formas de organizao, como os Conselhos das guas, as Cmaras Comunitrias e a Agenda 21.

Dentro da esfera de negociaes e arranjos institucionais possveis para a questo do disciplinamento do uso das guas, no pas, independente de se implantar, ou no, novas formas de gesto integrada, no se pode negligenciar o papel do controle estatal coercitivo sobre os efeitos negativos de prticas lesivas ao patrimnio pblico e ao interesses social, representado pelo poder judicirio, que se no for um instrumento aplicado, coloca em xeque toda e qualquer proposta de regulao no campo ambiental, pois ele imprescindvel para o sucesso da gesto 60 . Contudo, verifica-se a prtica do no cumprimento legal das normas, o que provoca a no confiabilidade deste instrumento, por parte da sociedade, que passa a no reivindicar seus direitos de acordo com a lei vigente, na maior parte das vezes desconhecida e complexa. Nas palavras de Aguiar (1994),
a legislao tem sido uma alquimia desconhecida para o povo. um assunto para especialistas que manipulam e desvendam os caminhos no labirinto complexo das normas jurdicas. Assim, a lei que: deveria ser do povo, passa a ser atributo do Estado; deveria realizar alguma concepo de justia, torna-se possvel instrumento de dominao; deveria regular a sociedade, passa a justificar as desigualdades. A velha retrica, que afirma serem as leis boas e sua aplicao ineficaz, comea a fazer gua. [...] Se uma lei boa, mas no aplicada, significa [...] que ela no boa ou as leis, que a explicam (regulamentam) e regulam a sua aplicao, no funcionam (p.19).

Quando este autor fala da legislao ambiental e participao popular, ele prope um avano no entendimento do direito, pois os atuais modelos jurdicos, baseados mais na formalidade, nas tcnicas de excluso e no estatismo, no conseguem dar conta desse fenmeno que transcende a estabilidade, apresenta problemas cujas correes exigem velocidade e atingem o prprio ser do homem e a sobrevivncia da espcie humana.

Ainda na viso de Aguiar (1994), no se deve cair na tentao fcil, que atinge grande parte dos juristas, de confundir direito com lei. A luta jurdica, para ele, no se restringe simples procura de mudanas de leis, como se as leis modificassem o mundo. As leis no o modificam, e o mundo que modifica as leis. So as lutas sociais que instauram novos fundamentos e criam novas prticas sociais, ou seja , nas palavras de Lyons (1990): a lei um fenmeno social(p.67). Outro ponto criticado por Aguiar, que para poder ser eficaz no tratamento das questes ambientais, deve-se abandonar o textualismo, pois o direito
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Lyons (1990) argumenta que a punio (ao coercitiva) existe como ltima instncia, para suplementar os recursos legais, os quais esto disponveis, tais como compensao por danos e as ordens judiciais, para serem obedecidos os termos de um contrato ou para cessar as atividades que desrespeitam os direitos legais.

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contexto, concretude palpvel da sociedade humana, fruto de lutas cotidianas, espelha conquista, mas tambm representa dominaes. Logo, diz Aguiar (1994) se a luta pelo direito do meio ambiente se restringir aos textos legais, ela ser uma batalha previamente perdida (p.25). Complementando, ele argumenta que o sujeito de direitos nas lutas ambientais o dinmico sujeito concreto e coletivo, que por suas lutas, vai conquistando novos espaos polticos, jurdicos, ticos e cientficos. E tratar da questo ambiental significa o abandono da suposta neutralidade do direito (que nunca existiu) (Aguiar, 1994: p.27).

Ampliando essa noo do direito para tratar das questes ambientais, Aguiar (1994) recomenda optar-se eticamente pela transformao. Saber que, pessoal e juridicamente, as pessoas que a isso se propem esto comprometidas com a transformao e rompimento de paradigmas sociais, produtivos e cientficos. Desse modo, esta questo no deve, no mbito jurdico, ser apenas uma questo de cumprimento de normas ambientais, mas tambm uma luta para constituio de novos direitos e sujeitos. Para ele, os grupos sociais hegemnicos, por sua fora econmica e poltica, se apossam dos mecanismos do Estado para garantir seus interesses, projetos e formas de interferir na sociedade e na natureza. Em contrapartida, os grupos em desvantagem tm de se organizar e lutar pelo pleno exerccio da cidadania a fim de terem seus direitos e interesses consignados e respeitados. O estado, que representa interesses hegemnicos, tende a ceder, jogar, negociar e reconhecer direitos, sob pena de perder sua legitimidade.

A cidadania vista por Fleury (1992) como categoria mediacional que d conta da articulao entre os indivduos-membros de uma sociedade democraticamente organizada e o aparato estatal, como sua soberana expresso e realizao poltica. Mas, para Dmaso (1996), este estatuto mediacional, no se esgota a, pois est destinada, tambm, a cobrir o aparente abismo que separa, na dinmica prtica e cotidiana da mesma sociedade, suas instncias tico-morais e sciopolticas. Misso impossvel, entretanto, se os cidados no exigirem do estado, ou seja, dos seus dispositivos jurdico-poltico, institucional e administrativo, a codificao e o exerccio da justia social. Para que isso se concretize, Piaget (apud Dmaso, 1996) afirma que o sujeito moralmente autnomo julga as regras que o julgam e tem a possibilidade de mud-las, argumentando com o grupo sobre a sua validade. Nas palavras de Dmaso (1996):
vemos que a realizao do Sujeito-Cidado uma conquista rdua, no porque tenhamos que empunhar armas e nos degladiarmos [...], mas porque devemos ascender ao simblico-

166 tico e ao simblico poltico, ou seja linguagem, o discurso e a fala(p.285).

Fazendo uma anlise sobre as questes ambientais e o universo da cidadania, Ferreira (1996) afirma que os desafios das condutas polticas voltadas questo ambiental alojam-se na dinmica mais ampla de uma sociedade cuja expresso pblica de novos direitos convive com a negao cotidiana da cidadania, atravs da institucionalizao de prticas excludentes, violentas e arbitrrias. O atendimento a reivindicaes est longe de consolidar os direitos como referncia normativa nas relaes sociais, de tal forma que conquistas anteriores podem ser anuladas sem que isso suscite o protesto e a indignao da opinio pblica. O fato da ausncia do exerccio cidado em questes ambientais, para Ferreira (1996) resultante de:
uma sociedade cuja maioria esmagadora obrigada a administrar oramentos domsticos escassos - e convive cotidianamente com a ausncia de cidadania - tende a aceitar tambm no se reconhecer como portadora do valor universal conferido vida (p.250).

Neste sentido, a Agenda 21 um importante instrumento para consolidar novas perspectivas. Tal proposta nos remete ao paradigma do dilogo como padro de medida de uma racionalidade emancipatria. Contudo, para Ferreira (1996) torna-se difcil atingir tal objetivo por meio de uma cultura exausta em si mesma, a no ser que se aceite o desafio de investir na discusso pblica sem restries e isenta de dominaes, acerca de normas e princpios que orientem a ao em todos os nveis, em todos os processos polticos, para a resoluo dos problemas scio-ambientais e, particularmente, os relativos administrao da gua.

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CONSIDERAES FINAIS
Chegamos tarefa final, em que buscamos efetuar uma sntese coerente de nosso navegar pela histria da gua. Neste sentido, nos falam Morin & Kern (1995) que a viso histrica tradicional nos mostrou o rudo e o furor das batalhas, dos golpes de estado e das ambies dementes. Tal viso se ps na crista das ondas e dos turbilhes, l onde a nova histria enxergou a espuma dos acontecimentos e acreditou revelar a verdade do devir no determinismo econmico-social. Em seguida, ela tornou-se etnogrfica, polidimensional, como o mundo atual, onde o acontecimento e a eventualidade irromperam em todas os campos da cincia, inclusive no histrico. Assim, no se trata mais da espuma que flutua, mas de quedas, cachoeiras, mudanas de curso do caudal histrico, tal como o curso dgua na histria como percorremos ao longo deste trabalho.

Vimos como a gua, desde os tempos antigos, estava impregnada de smbolos e de tentativas de domnio humano por meio da engenharia e das tcnicas hidrulicas. A viso mitopoitica foi o modelo explicativo utilizado durante a maior parte da histria humana e percebemos, atualmente, que ela jamais foi totalmente abolida. Desde os tempos remotos, a gua, por ser um dos elementos vitais, era revestida por um vasto contedo simblico, demonstrando a sua importncia na organizao das primeiras civilizaes situadas nas bacias de grandes rios. Alm de seu uso indispensvel para sobrevivncia, a gua foi inspiradora de indagaes e motivo de venerao por diferentes culturas. Contudo, o homem se viu constantemente diante de situaes e desafios concretos e o domnio da gua era perseguido, sendo limitado ao desenvolvimento de tcnicas rudimentares de irrigao, de canalizaes exterior ou subterrneas, de construo de diques, dentre tantas outras.

O paradigma da natureza sacralizada foi primeiramente abalado, na Grcia Antiga, com o surgimento de uma nova viso de mundo, onde o pensamento mtico era questionado por diversos filsofos que buscavam outras explicaes sobre a natureza atravs do uso da razo. Neste sentido, no processo evolutivo da cultura ocidental, as mudanas ocorreram, principalmente, a partir de quatro grandes momentos que culminaram no que podemos denominar de dessacralizao da natureza, ou seja, a passagem do animismo pago para o monotesmo, o desenvolvimento do pensamento aristotlico na filosofia grega e, a partir de um novo quadro epistmico que se configurou ao fim da Idade Mdia, a revoluo

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cientfica e, posteriormente, o pensamento cartesiano e o processo que culminou na Revoluo Industrial, surgida na Inglaterra.

A partir de meados do sculo XIX, num contexto de fortes mudanas de mentalidades, iniciou-se a implantao de modelos institucionais como na rea da Sade Pblica. A viso higienista dominante propiciou alguma melhoria nos padres sanitrios da poca, embora muitas doenas, como o clera, eram ainda um grande desafio a ser enfrentado. Bentham e Chadwick foram os responsveis pela implementao da poltica social inglesa e, ao aplicarem suas idias medicina, tornaram-se tambm os precursores da medicina social que se espalhou por toda a Europa.

No Brasil, verificamos a construo de um modelo higienista iniciado no sculo XIX, que perdurou por muitas dcadas. E a sade pblica, o saneamento e a gesto hdrica, desde esta poca, tm sido uma dvida social acumulada at os dias atuais. Com dcadas de atraso, busca-se ainda abastecer as populaes, fornecer equipamentos e redes sanitrias, tratar convenientemente os esgotos. Neste fim de sculo, surge ento, uma nova proposta institucional para suplantar as deficincias de um modelo de gesto ambiental condenado desde suas origens, por falta de articulao, de recursos financeiros, de empenho poltico, de participao e conscientizao social dos problemas. A gesto de recursos hdricos aparece como panacia para todos os males e defeitos da lei ou das instituies incumbidas de fazerem respeit-la, embora seja o prprio Estado, muitas vezes, um no cumpridor das normas que criou.

Em nosso pas, atravs de medidas sanitrias, o processo de controle das epidemias ocorreu de forma a atender aos interesses imediatos portugueses condicionados expanso econmica europia, de onde se importavam idias, produtos manufaturados e servios, buscando-se adaptar o estilo de vida da Frana ou Inglaterra. Constatamos mudanas polticas que se engendraram no pas, opondo foras do setor empresarial agrrio e as elites burguesas sedentas por reformas. O contexto scio-econmico e poltico brasileiro, durante as fases por ns analisadas, comprovam as dificuldades para institucionalizao de polticas pblicas, apresentando descontinuidade e interrupes, entre as alternncias de regimes liberais e ditatoriais, os quais fazem parte inegvel de nossa histria. A sade pblica, o saneamento e o controle ambiental no fogem a esta regra.

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A organizao governamental voltada para tratar de questes de ordem sanitria surgia medida que se tomava conscincia dos problemas, mesmo se de forma parcial e tardia, mantendo-se, via de regra, os privilgios, os quais tornaram-se uma prtica regular da cultura nacional. As medidas sanitrias eram feitas, sobretudo, para resguardar a fora produtiva, deixando margem os grupos sociais que no participavam da produo de bens. Em suma, no havia preocupao quanto universalidade do atendimento e apenas alguns setores podiam ter acesso gua de melhor qualidade.

Vimos que a gesto pblica da gua teve seus antecedentes com a criao da Comisso de Estudos de Foras Hidrulicas, do Servio Geolgico e Mineralgico do Ministrio da Agricultura, com a formulao de normas de regulamentao da propriedade e aproveitamento dos cursos dgua, em todo o territrio nacional, priorizando o setor urbanoindustrial em detrimento das oligarquias rurais. Com a instituio do Cdigo de guas de 1934, iniciou-se uma tentativa de disciplinar o uso da gua, ao estabelecer regras de controle federal para o aproveitamento dos recursos hdricos, sobretudo com fins energticos. Por outro lado, o cdigo tambm formulava alguns princpios que podem ser considerados os primeiros instrumentos de controle do uso de recursos hdricos no pas e a base para a gesto pblica do setor de saneamento, principalmente no que se referia gua para abastecimento.

A partir deste perodo, diversos decretos foram baixados pela Unio, a fim de estabelecer critrios para a matria em questo, com rearranjos institucionais atrelados aos interesses polticos e econmicos de grupos hegemnicos atravs de articulaes e alianas polticas temporrias, com acmulo sucessivo de servios e aes, visibilidade de curto prazo e descontnua, caracterizada por mudanas constantes nos aspectos legais, inclusive constitucionais, para atender s situaes imediatas e de emergncia, quando em situao de crise.

Cabe ressaltar que a carncia de recursos financeiros para o setor da sade e, em particular, para o de saneamento, desde a poca do PLANASA, continua ocorrendo ainda hoje, demonstrando a no priorizao poltica quanto ao atendimento destes servios bsicos, como comprovados por dados oficiais. A ttulo de exemplificao, verifica-se que apesar da existncia de rede de esgotamento, ainda que deficitria, a maior parte dos municpios brasileiros no possui nenhum tipo de tratamento de seus efluentes, sejam eles domsticos ou industriais. Portanto, mais de 80% do esgoto coletado por rede lanado diretamente em rios,

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canais, valas abertas ou diretamente no solo. Vrios outros ndices, os quais j foram por ns apresentados, colocam em xeque a nossa poltica de desenvolvimento, caracterizando o baixo padro de qualidade de vida da populao.

Acompanhamos o contexto poltico, econmico e social que pautou a nossa discusso sobre as instituies voltadas para a gesto da sade, do saneamento, da gua e do meio ambiente at chegarmos atual discusso sobre a implantao da Lei 9.433/97, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, ainda em fase de regulamentao. A proposta brasileira, tal como a francesa, prev a sua organizao a partir da criao de Comits e Agncias de Bacias Hidrogrficas, sendo esses comits representados pelos diversos rgos do governo, em escala nacional e regional, e por representantes dos usurios - o setor agrcola, industrial, eltrico, alm da populao representada por lideranas oriundas das organizaes sociais buscando, pelo menos na inteno, maior participao e descentralizao na administrao dos recursos hdricos. Muitos so os questionamentos a respeito desta nova configurao, mas consideramos que tal modelo seja prefervel, na ausncia de qualquer outro.

O processo institucional no pas se estabeleceu, historicamente, alijando grande parcela da populao dos benefcios do crescimento econmico e da participao no processo poltico. Em parte, isto ocorreu face ao no aparelhamento das instituies que garantissem a transparncia do processo decisrio, bem como cultura poltica centralizadora vigente, sem critrios explcitos de anlise e tomada de decises, suprimindo a dimenso poltica da definio dos critrios de qualidade do meio ambiente, sendo estes aceitos como derivaes lgicas de um conhecimento cientfico objetivo, no levando em considerao as aspiraes e os interesses sociais.

Alm disso, verificamos que a ausncia ou ineficincia das propostas de gesto ambiental adotadas at hoje, torna impretervel a necessidade de novas e efetivas propostas gerenciais, em particular com relao ao setor hdrico, permitindo e estimulando uma maior participao social nos processos de gesto e de deciso, bem como ampliando a oferta de servios e cobertura no que diz respeito ao abastecimento de gua e melhoria das condies scio-ambientais. Portanto, apesar de algumas crticas, acreditamos ser a gesto de recursos hdricos, nos moldes da legislao aprovada, uma proposta que deva ser efetivada.

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Observamos que a teoria da administrao passou por sensveis transformaes, partindo de uma concepo burocrtica e, logo aps, sistmica, evoluindo at os chamados modelos sistmicos contingenciais. Neste sentido, tais modelos tm sido considerados eficientes processos de gesto, que partem de princpios comuns e tomam formas prprias a partir da orientao, segundo a tica pblica ou privada. Conforme Lanna (1995) destacou, os dois primeiros modelos (o burocrtico e o econmico-financeiro) foram incapazes de compreender e contemplar evidncias de carter dinmico, ou seja, o meio em que a organizao se insere, a personalidade dos atores que nela contracenam e as relaes de poder que permeiam a organizao. Desta forma, na nova configurao, recomenda-se que a tomada de deciso seja realizada atravs de deliberaes multilaterais e descentralizadas, viabilizada pelo processo de negociao regional, cujo cerne so os futuros comits de bacia.

O modelo de gerenciamento de bacia hidrogrfica deve ter legislao efetiva negociada no plano jurdico. O processo civil ou criminal uma alternativa extrema de negociao, mas no a nica forma para lograr o desenvolvimento sustentvel. As falhas na atividade de gerenciamento so decorrentes, entre outros fatores, da sua restrita aplicao no mbito das negociaes poltico-representativa e jurdica que buscam solucionar os problemas no considerando a necessidade do planejamento estratgico e da negociao poltica direta, ou seja, negando a participao social plena e representativa de todos os setores envolvidos, alm da falta de percepo da interao entre os sub-sistemas natural e scio-econmico. Portanto, a legislao ambiental torna-se um instrumento impreciso aplicvel a qualquer circunstncia ou demasiadamente detalhada e, conseqentemente, inaplicvel maioria das situaes concretas.

Para exemplificar tais fatos, os diversos estudos e relatrios de impacto ambiental (RIMAS) comprovam que poucos deles respeitaram o apelo popular e a participao no processo garantidos pela prpria lei (resoluo do CONAMA de 1986), tornando-se meros instrumentos formais, contribuindo pouco para reverter o quadro de degradao ambiental do pas, salvo algumas excees. No Brasil, com relativa facilidade, se consegue a aprovao de leis ambientais, muitas com preceitos que no consideram nossa realidade social. E os motivos de conflitos e de lutas sociais ocorrem para fazer valer a lei. Neste sentido, o conflito pode se tornar um importante elemento para o cumprimento legal das normas, para aproximar a lei da realidade, para se conquistar o direito de cidadania.

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Estes preceitos so amplamente solicitados pelos que defendem uma nova poltica para o desenvolvimento, ou seja, a implantao de uma poltica para o desenvolvimento sustentvel que funo de trs importantes variveis: crescimento econmico, sustentabilidade ambiental e eqidade, as quais so de natureza conflitiva, quando consideradas num perodo de curto prazo. Os processo de gesto integrada de bacias hidrogrficas, por definio, devem buscar metas de aproveitamento dos recursos da bacia (crescimento econmico) e de manejo dos recursos com a finalidade de preserv-los, conserv-los ou proteg-los (sustentabilidade ambiental). A eqidade ser alcanada medida que os sistemas de gesto sejam participativos e democrticos.

Em muitos casos a soluo legal para solucionar os conflitos sucumbe, pois a autoridade pblica torna-se fragilizada e incapaz perante aos grupos de presso, interessados em concesses, autorizaes e licenciamentos para benefcios setoriais ou unilaterais. Com isso, aumentam-se os conflitos e realimenta-se o processo de criao de novas leis, surgindo uma legislao confusa, muitas vezes conflitante e de difcil interpretao, agravando os problemas da administrao pblica, a qual passa de uma atuao ineficiente para uma total inoperncia. Da ocorre uma reao contrria: existem leis suficientes, cabe aplic-las, remetendo-se a culpa do fracasso do modelo, lentido da justia e inoperncia, ou mesmo venalidade, do poder pblico, combinadas com atitudes ambientalmente criminosas dos agentes econmicos. A gesto ambiental torna-se, ento, uma questo de polcia, no percebendo-se que tais problemas resultam, sobretudo, da ausncia de um sistema de gesto efetivo e eficiente.

O processo de construo de modelos de planejamento, no Brasil, como em outros pases em desenvolvimento, possui antecedentes histricos baseados em legislaes e experincias externas, seja atravs de programas de cooperao internacional, ou como imposio de polticas endgenas que interessavam aos pases de origem a fim de ampliar sua esfera de influncia poltica-econmica e ideolgica-cultural, to evidenciada na fase atual, em que se travam disputas em torno de novos nichos de mercado e de expanso do poder econmico, influenciando e alterando radicalmente as instituies e as polticas pblicas. Neste cenrio, os recursos ambientais, vistos sob a tica econmica, tornam-se recursos estratgicos e de possveis disputas internacionais futuras, e a gua serve como bom exemplo disso.

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Percebemos que, apesar de muitas semelhanas, no existe uniformidade nas propostas de gesto adotadas, pois elas dependem da forma como se organizam as instituies do Estado, alm de ter que acompanhar o prprio processo de desenvolvimento de cada pas. Cabe ressaltar que a Amrica Latina sofreu conseqncias marcantes com a supresso dos direitos democrticos durante os governos militares e, somente a partir da dcada de 80, comeou a se democratizar dentro de um novo contexto internacional com profundas transformaes poltico-econmicas e tecnolgicas empreendidas pelos pases ricos e industrializados.

Dentre tantas observaes que poderiam ser feitas a respeito da gesto de recursos hdricos, constata-se a busca por um sistema que seja compatvel com a realidade de cada pas, pois o xito dessa depende de uma composio de fatores que interagem de forma complexa, colocando em confronto as demandas crescentes da sociedade e a capacidade de sustentao do ambiente. Na realidade, esse um dos grandes desafios mundiais, e em particular, para o Brasil, com sua vasta dimenso territorial, alm de sua diversidade biolgica e cultural.

A experincia de gesto hdrica empreendida no Estado de So Paulo pode ser ilustrativa do processo de reformulao e modernizao institucional empreendida h mais de uma dcada. Quanto aos problemas a serem resolvidos, destacam-se: a integrao da gesto da quantidade e da qualidade dos recursos hdricos, que esto sob a responsabilidade de rgos e entidades diversas; a articulao com a Unio e estados vizinhos para a gesto das guas de bacias de rios de domnio federal; a integrao do gerenciamento dos recursos hdricos com o uso e a ocupao dos solo, em especial nas regies metropolitanas. Alm desses, verifica-se dois processos crticos, ou seja, o de criao das entidades operacionais do modelo de gesto - as agncias de bacia - e o de cobrana pelo uso da gua. Tais processos so complexos em termos de concepo e operacionalizao, necessitando haver possibilidade de conciliao entre diversos interesses conflitantes e exigindo longo tempo de maturao antes de serem implantados.

Estes aspectos, de maneira geral, so extensivos a todos os Estados do pas que aguardam a regulamentao da Lei Nacional, a fim de adaptar ou criar novas instituies e efetuar a cobrana pelo uso/poluio da gua. O processo como se sabe, vide o caso francs, a longo prazo. Contudo, o crescimento das demandas e da degradao ambientais no Brasil,

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sobretudo nas regies metropolitanas, operam em velocidades muito rpidas e so agravados pelo acmulo dos problemas.

As experincias de gesto hdrica, ainda em curso no pas, nos dificultam produzir uma anlise completa do processo. O debate sobre a implantao da Lei das guas tem ocorrido em todo pas, atravs de reunies tcnicas, seminrios, encontros, iniciando uma recuperao do debate em torno de questes ambientais, tendo como caso concreto a administrao dos recursos hdricos sob o novo enfoque. Alm disso, comeam a surgir iniciativas para implantao das Agendas 21 locais, em diversos municpios brasileiros. Neste sentido, observamos uma tentativa de resgate dos movimentos sociais nos diversos fruns que buscam uma forma democrtica de gesto, to citado oficialmente como sendo fundamental para o xito de quaisquer propostas. No caso especfico, a gesto da gua parece servir de catalisador para tratar de questes ambientais mais amplas e complexas, surgindo uma oportunidade atual para a efetivao de prticas gerenciais dentro do almejado paradigma sustentabilista.

A necessidade de participao pblica est claramente contemplada no inciso VI do artigo 1o da Lei 9.433: a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder Pblico, dos usurios e das comunidades. Tal aspecto to necessrio e fundamental para o sucesso do modelo previsto pela lei em questo, ou seja, o modelo sistmico de integrao participativa, requer mudanas institucionais que efetivem e estimulem a participao cidad em fruns dessa natureza, alm dos tradicionais atores governamentais. Este um grande desafio que pode ser bem sucedido, ou, dar em gua. Tudo vai depender de uma nova postura governamental que estabelea critrios mais igualitrios para os acessos aos servios pblicos, no esquecendo as condies das populaes de baixa renda, ou at mesmo miserveis, que proliferam nas capitais do pas.

A gua, ressaltamos, um bem pblico ao qual deve ser dado o justo valor e, portanto, os custos advindos das novas tarifaes pelo uso-poluio da gua no devem ser integralmente repassados ao consumidor. Todos os setores responsveis pelo consumo e poluio da gua devem ser contemplados, respeitando-se os critrios ticos de justia e de responsabilidade para a garantia do acesso aos bens naturais de forma mais eqitativa. A cobrana pelo uso/poluio da gua deveria levar em conta no apenas questes de mercado, mas, prioritariamente, o uso social deste recurso. Neste caso, no abastecimento pblico, o

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impacto da cobrana poderia ser minimizado, tributando-se com maiores valores outros setores que desperdicem a gua com maior freqncia. Evidenciamos que a hierarquizao social da cobrana pelo uso da gua poder enfrentar a resistncia de setores econmicos fortes e organizados, especialmente os industriais e agro-industriais. Desta forma, prevalecendo os interesses de tais setores, a cobrana pelo uso da gua poder vir a atingir os segmentos da populao de renda mais baixa.

Consideramos que as questes ambientais no podem estar desvinculadas das outras questes humanas, e que existe uma responsabilidade tica para o enfrentamento de novos desafios, ao impactarmos o meio natural com nossas aes. Alm disso, torna-se necessria a efetivao dos instrumentos de gesto para lograr a melhoria da qualidade ambiental, a qual depende, necessariamente, da gerao de recursos econmicos para viabiliz-la, de novos mtodos e tcnicas, da vontade poltica de realiz-la e da busca do consenso em torno de questes prticas, fazendo-se o uso da objetividade, da transparncia e da ampliao do universo de participao dos atores envolvidos.

Acreditamos que o apelo ao senso prtico est mais prximo da posio que defendemos com relao s nossas obrigaes morais. Ao se evitar, por exemplo, que um rio seja poludo por esgotos e lixo, ou tenha seu curso desviado, entre outros problemas, o prejuzo no ser apenas para as espcies pertencentes a tal sistema, mas ser extensiva a todos aqueles que fazem uso das suas guas (a saturao ecossistmica pode ser vista como a tragdia dos comuns, onde a busca de ganhos individuais compromete o bem pblico e, esses prprios ganhos). Portanto, ao se proteger a qualidade do rio, o benefcio passa a ser geral e a longo prazo, mesmo que o objetivo principal seja preservar a qualidade de vida humana presente. Um princpio no invalida o outro. Em outros termos, ao se conservar os recursos e us-los de forma racional no presente, atende-se aos interesses humanos mais imediatos, preserva-se outros seres e, indiretamente, fica garantida a possibilidade de usos futuros para as prximas geraes.

O novo quadro de referncia jurdico em relao proteo do mundo natural seria mais coerente com o mundo das relaes sociais caso a sociedade brasileira fosse homognea em relao aos seus valores, condies scio-econmicas e recursos organizacionais. Nos pases em vias de desenvolvimento, as limitaes econmicas e a debilidade das instituies governamentais, que exercem a autoridade, so muita vezes as

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responsveis pelo malogro dos planos e projetos.

Para a obteno de um resultado mais satisfatrio da gesto, reafirmamos a necessria implicao e responsabilidade da sociedade civil quanto ao uso dos recursos e espaos que formam o horizonte das atividades cotidianas. Com o seu engajamento e compromisso, passa-se a deslocar o eixo do controle comumente imposto pela lgica do mercado ou da administrao tecnocrtica. Este sem dvida um desafio que consiste em modificar as relaes de foras existentes, alterando o quadro de referncia que orienta os padres de comportamento dos atores envolvidos.

O reconhecimento da existncia dos conflitos entre grupos sociais pode ser visto como elemento impulsionador da gesto, ressaltando as multi-racionalidades, a pluralidade de pontos de vista e de valores, bem como a heterogeneidade de interesses em jogo. Sem ignorar a possibilidade de consensos e de cooperao, os acordos a serem feitos sero parciais e provisrios. Assim, as instituies devem ser estruturadas de forma a permitir a expresso plural, reconhecendo a existncia de conflitos e oposies relacionadas a objetivos, valores e crenas que permeiam o universo da gesto.

Desta forma, pleiteamos o pleno exerccio da cidadania, onde o campo de ao est na luta poltica no campo dos direitos, dentro de uma ordem minimamente estvel. A prtica da cidadania fundamentalmente de apelo tico, no sentido do entendimento e das prticas de transformaes em busca de uma sociedade mais justa, com menos sofrimento, de indivduos mais livres e responsveis. Portanto, a poltica do meio ambiente no um conjunto de princpios listados no papel pelo Estado, mas resultante dos embates travados nesse novo patamar que hoje integra a cidadania.

Assim sendo, em uma situao limite de pobreza absoluta de boa parte da populao do pas, de pouco ou nenhum acesso instruo, informao e direitos mnimos, a questo da preservao do ambiente torna-se secundria para os que se encontram desamparados em suas necessidades bsicas, tais como alimentao, trabalho, educao, sade, habitao, saneamento, dentre tantas outras carncias. Portanto, ao mesmo tempo que so atores, eles so tambm vtimas das degradaes ambientais e sociais a que esto expostos em seu cotidiano. A questo hdrica deve levar em considerao, principalmente, esse contigente populacional (geralmente no contemplados pelas polticas pblicas), caso seja a

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real inteno do Estado e da Sociedade, de mudar os rumos do desenvolvimento, tornando o paradigma da sustentabilidade um de seus objetivos.

A questo da legitimidade dos representantes em fruns de debates e tomadas de deciso, nos parece relevante para a efetividade das novas propostas de gesto de recursos hdricos. Esta, como j ressaltamos, enquadra-se na proposta do desenvolvimento sustentvel, que tem na participao ampla de vrios setores da sociedade um de seus pilares. Contudo, grandes dificuldades tero que ser suplantadas. Dentre elas, ressaltamos a necessidade de se congregar os diversos grupos concernentes sem haver o prevalecimento dos argumentos e interesses dos setores mais organizados e poderosos. Po outro lado, destacamos que o discurso sustentabilista ainda no foi adequadamente compreendido e integrado nas prticas governamentais e no setor produtivo. A maior parte dos indivduos, embora considerem importante a preservao do meio ambiente, esto muito distantes de assumi-la como prtica cotidiana. Cada vez mais mergulhados em problemas estruturais e imediatos, a maior parte dos pases negligenciam ou postergam os preceitos da Agenda 21, importante instrumento a ser contemplado nas polticas pblicas por tratar-se de um roteiro que sugere, dentre outros, as aes, os atores, as metodologias para obteno de consensos, os mecanismos institucionais para implementao e monitoramento, estimando seus custos.

Acreditamos que a despeito da perspectiva niilista de mundo estar tomando conta de nosso imaginrio, e das questes conflitivas e difusas se espalharem no seio da sociedade global, percebemos um movimento de circularidade, tal como um ciclo hidrolgico em constante recirculao que pode trazer idias inovadoras para o campo do desenvolvimento scio-econmico e ambiental.

Chegamos ao momento de dar um fechamento ao trabalho, apesar de o considerarmos inconcluso, pois acreditamos que o processo de criao no se esgota em si mesmo. algo que se renova e acompanha a espiral do tempo complexo. O conhecimento se retroalimenta e se renova tal como as guas de um rio no seu curso ininterrupto em direo ao oceano. Mesmo assim, esperamos ter contribudo, de alguma forma, para um aumento da conscincia sobre a necessidade de melhor compreenso a respeito da relao sociedade/meio ambiente, sem que isso signifique a ressacralizao da natureza ou o retorno do mito da

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natureza intocada.

Acreditamos ser possvel pensar as questes ambientais de forma mais ampla, sem a imposio da viso do pragmatismo econmico ou o da tecnocracia estatal. No mundo complexo e incerto atual, faz-se mister aceitar as outras dimenses do pensamento que no so excludentes, mas complementares, sejam eles no plano do simblico, do afetivo, do sensvel, do senso comum, do ticoTalvez seja necessrio construir um novo tipo de solidariedade que ultrapasse a viso monocromtica de mundo que evapora as nossas possibilidades e desertifica nossas vontades.

A reflexo sobre a gua como questo de implicaes ticas nos leva a pensar na possibilidade de se atingir um novo patamar de desenvolvimento da conscincia humana, respeitando-se as adversidades e biodversidades scio-ambiental-cultural. No esqueamos que a gua nos util para saciar nossa sede, no para ser objeto de disputas, como, infelizmente, tem sido at hoje.

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ANEXOS

ANEXO 1 - Lei N 9.433, de 8 de janeiro de 1997

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Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989. 61

O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: TTULO I DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS CAPTULO I DOS FUNDAMENTOS Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a gua um bem de domnio pblico; II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais; IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas; V - a bacia hidrogrfica e a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades. CAPTULO II DOS OBJETIVOS Art. 2 So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; II - a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. CAPTULO III DAS DIRETRIZES GERAIS DE AO Art. 3 Constituem diretrizes gerais de ao para implementao da Poltica Nacional de Recurso Hdricos: I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas; III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; IV - a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras. Art. 4 A Unio articular-se- com os Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum. CAPTULO IV DOS INSTRUMENTOS

61

Lei publicada no Dirio Oficial - ANO CXXXV - N 6 de 9 de Janeiro de 1997, Braslia: Imprensa Nacional. .

193 Art. 5 So instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - os Planos de Recursos Hdricos; II - o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua, III - a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos; IV - a cobrana pelo uso de recursos hdricos; V - a compensao a municpios; VI - o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos. SEO I DOS PLANOS DE RECURSOS HDRICOS Art. 6 Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos. Art. 7 Os Planos de Recursos Hdricos so planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos e tero o seguinte contedo mnimo: I - diagnstico da situao atual dos recursos hdricos; II - anlise de alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do solo; III - balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos potenciais; IV - metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis; V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; VI - (VETADO) VII - (VETADO) VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos; IX - diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos; X - propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos. Art. 8 Os Planos de Recursos Hdricos sero elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o Pas. SEO II DO ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE GUA EM CLASSES, SEGUNDO OS USOS PREPONDERANTES DA GUA Art. 9 O enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua, visa a: I - assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas; II - diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes preventivas permanentes. Art. 10. As classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental. SEO III DA OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HDRICOS Art. 11. O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua. Art. 12. Esto sujeitos a outorga pelo Poder Pblico os direitos dos seguintes usos de recursos hdricos: I - derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; II - extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; IV - aproveitamento dos potenciais hidreltricos; V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. 1 Independem de outorga pelo Poder Pblico, conforme definido em regulamento: I - o uso de recursos hdricos para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; II - as derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes;

194 III - as acumulaes de volumes de gua consideradas insignificantes. 2 A outorga e a utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica estar subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado na forma do disposto no inciso VIII do art. 35 desta Lei, obedecida a disciplina da legislao setorial especfica. Art. 13. Toda outorga estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos e dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e a manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso. Pargrafo nico. A outorga de uso dos recursos hdricos dever preservar o uso mltiplo destes. Art. 14. A outorga efetivar-se- por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal. 1 O Poder Executivo Federal poder delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio. 2 (VETADO) Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hdricos poder ser suspensa parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstncias: I - no cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga; II - ausncia de uso por trs anos consecutivos; III - necessidade premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as decorrentes de condies climticas adversas; IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental; V - necessidade de se atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se disponha de fontes alternativas; VI - necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua. Art. 16. Toda outorga de direitos de uso de recursos hdricos far-se- por prazo no excedente a trinta e cinco anos, renovvel. Art. 17. (VETADO) Art. 18. A outorga no implica a alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas o simples direito de seu uso. SEO IV DA COBRANA DO USO DE RECURSOS HDRICOS Art. 19. A cobrana pelo uso de recursos hdricos objetiva: I - reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor; II - incentivar a racionalizao do uso da gua; III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. Art. 20. Sero cobrados os usos de recursos hdricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta Lei. Pargrafo nico. (VETADO) Art. 21. Na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos devem ser observados, dentre outros: I - nas derivaes, captaes e extraes de gua, o volume retirado e seu regime de variao; II - nos lanamentos de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, o volume lanado e seu regime de variao e as caractersticas fsico-qumicas, biolgicas e de toxidade do afluente. Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero utilizados: I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de Recursos Hdricos; II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. 1 A aplicao nas despesas previstas no inciso II deste artigo limitada a sete e meio por cento do total arrecadado.

195 2 Os valores previstos no caput deste artigo podero ser aplicados a fundo perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benfico coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazo de um corpo de gua. 3 (VETADO) Art. 23. (VETADO) SEO V DA COMPENSAO A MUNICPIOS Art. 24. (VETADO) SEO VI DO SISTEMA DE INFORMAES SOBRE RECURSOS HDRICOS Art. 25. O Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto. Pargrafo nico. Os dados gerados pelos rgos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos sero incorporados ao Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos. Art. 26. So princpios bsicos para o funcionamento do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos: I - descentralizao da obteno e produo de dados e informaes; II - coordenao unificada do sistema; III - acesso aos dados e informaes garantido toda a sociedade. Art. 27. So objetivos do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos: I - reunir, dar consistncia e divulgar os dados e informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no Brasil; II - atualizar permanentemente as informaes sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos em todo o territrio nacional; III - fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos. CAPTULO V DO RATEIO DE CUSTOS DAS OBRAS DE USO MLTIPLO, DE INTERESSE COMUM OU COLETIVO Art. 28. (VETADO) CAPTULO VI DA AO DO PODER PBLICO Art. 29. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, compete ao Poder Executivo Federal: I - tomar as providncias necessrias implementao e ao funcionamento do Sistema de Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. II - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos, e regulamentar e fiscalizar os usos, na sua esfera de competncia; III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito nacional; IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental. Pargrafo nico. O Poder Executivo Federal indicar, por decreto, a autoridade responsvel pela efetivao de outorgas de direito de uso dos recursos hdricos sob domnio da Unio. Art. 30. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cabe aos Poderes Executivos Estaduais e do Distrito Federal, na sua esfera de competncia: I - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos e regulamentar e fiscalizar os seus usos; II - realizar o controle tcnico das obras de oferta hdrica; III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito estadual e do Distrito Federal; IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental.

196 Art. 31. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municpios promovero a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos hdricos.

TTULO II DO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS CAPTULO I DOS OBJETIVOS E DA COMPOSIO Art. 32. Fica criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, com os seguintes objetivos: I - coordenar a gesto integrada das guas; II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos; III - implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; V - promover a cobrana pelo uso de recursos hdricos. Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos: I - o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; II - os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal; III - os Comits de Bacia Hidrogrfica; IV - os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; V - as Agncias de gua. CAPTULO II DO CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS Art. 34. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos composto por: I - representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de recursos hdricos; II - representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; III - representantes dos usurios dos recursos hdricos; IV - representantes das organizaes civis de recursos hdricos. Pargrafo nico. O nmero de representantes do Poder Executivo Federal no poder ceder metade mais um do total dos membros do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Art. 35. Compete ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos: I - promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios; II - arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; III - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados; IV - deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica; V - analisar propostas de alterao da legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica Nacional de Recursos Hdricos; VI - estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; VII - aprovar propostas de instituio dos Comits de Bacia Hidrogrfica e estabelecer critrios gerais para a elaborao de seus regimentos; VIII - (VETADO) IX - acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; X - estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para a cobrana por seu uso. Art. 36. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser gerido por:

197 I - um Presidente, que ser o Ministro titular do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; II - um Secretrio Executivo, que ser o titular do rgo integrante da estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, responsvel pela gesto dos recursos hdricos. CAPTULO III DOS COMITS DE BACIA HIDROGRFICA Art. 37. Os Comits de Bacia Hidrogrfica tero como rea de atuao: I - a totalidade de uma bacia hidrogrfica; II - sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia, ou de tributrio desse tributrio; ou III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas. Pargrafo nico. A instituio de Comits de Bacia Hidrogrfica em rios de domnio da Unio ser efetivada por ato do Presidente da Repblica. Art. 38. Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de atuao: I - promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo com os domnios destes; VI - estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados; VII - (VETADO) VIII - (VETADO) IX - estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo. Pargrafo nico. Das decises dos Comits de Bacia Hidrogrfica caber recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo com sua esfera de competncia. Art. 39. Os Comits de Bacia Hidrogrfica so compostos por representantes: I - da Unio; II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; III - dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; IV - dos usurios das guas de sua rea de atuao; V - das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. 1 O nmero de representantes de cada setor mencionado neste artigo, bem como os critrios para sua indicao, sero estabelecidos nos regimentos dos comits, limitada a representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios metade do total de membros. 2 Nos Comits de Bacia Hidrogrfica de bacias de rios fronteirios e transfronteirios de gesto compartilhada, a representao da Unio dever incluir um representante do Ministrio das Relaes Exteriores. 3 Nos Comits de Bacia Hidrogrfica de bacias cujos territrios abranjam terras indgenas devem ser includos representantes: I - da Fundao Nacional do ndio - FUNAI, como parte da representao da Unio; II - das comunidades indgenas ali residentes ou com interesses na bacia. 4 A participao da Unio nos Comits de Bacia Hidrogrfica com rea de atuao restrita a bacias de rios sob domnio estadual, dar-se- na forma estabelecida nos respectivos regimentos. Art. 40. Os Comits de Bacia Hidrogrfica sero dirigidos por um Presidente e um Secretrio, eleitos dentre seus membros.

CAPTULO IV DAS AGNCIAS DE GUA

198 Art. 41. As Agncias de gua exercero a funo de secretaria executiva do respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica. Art. 42. As Agncias de gua tero a mesma rea de atuao de um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica. Pargrafo nico. A criao das Agncias de gua ser autorizada pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos mediante solicitao de um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica. Art. 43. A criao de uma Agncia de gua condicionada ao atendimento dos seguintes requisitos: I - prvia existncia do respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica; II - viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua rea de atuao. Art. 44. Compete s Agncias de gua no mbito de sua rea de atuao: I - manter balano atualizado da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de atuao; II - manter o cadastro de usurios de recursos hdricos; III - efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso de recursos hdricos; IV - analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrana pelo uso de Recursos Hdricos e encaminh-los instituio financeira responsvel pela administrao desses recursos; V - acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos em sua rea de atuao; VI - gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos em sua rea de atuao; VII - celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de suas competncias; VIII - elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica; IX - promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos hdricos em sua rea de atuao; X - elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica: a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo com o domnio destes; b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos; c) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos; d) o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.

CAPTULO V DA SECRETARIA EXECUTIVA DO CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS Art. 45. A Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser exercida pelo rgo integrante da estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, responsvel pela gesto dos recursos hdricos. Art. 46. Compete Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos: I - prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos; II - coordenar a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e encaminh-lo aprovao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos; III - instruir os expedientes provenientes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacia Hidrogrfica; IV - coordenar o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos; V - elaborar seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual e submet-los aprovao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. CAPTULO VI DAS ORGANIZAES CIVIS DE RECURSOS HDRICOS Art. 47. So consideradas, para os efeitos desta Lei, organizaes civis de recursos hdricos: I - consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; II - associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos; III - organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; IV - organizaes no-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;

199 V - outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos. Art. 48. Para integrar o Sistema Nacional de Recursos Hdricos, as organizaes civis de recursos hdricos devem ser legalmente constitudas. TTULO III DAS INFRAES E PENALIDADES Art. 49. Constitui infrao das normas de utilizao de recursos hdricos superficiais ou subterrneos: I - derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer finalidade, sem a respectiva outorga de direito de uso; II - iniciar a implantao ou implantar empreendimento relacionado com a derivao ou a utilizao de recursos hdricos, superficiais ou subterrneos, que implique alteraes no regime, quantidade ou qualidade dos mesmos, sem autorizao dos rgos ou entidades competentes; III - (VETADO) IV - utilizar-se dos recursos hdricos ou executar obras ou servios relacionados com os mesmos em desacordo com as condies estabelecidas na outorga; V - perfurar poos para extrao de gua subterrnea ou oper-los sem a devida autorizao; VI - fraudar as medies dos volumes de gua utilizados ou declarar valores diferentes dos medidos; VII - infringir normas estabelecidas no regulamento desta Lei e nos regulamentos administrativos, compreendendo instrues e procedimentos fixados pelos rgos ou entidades competentes; VIII - obstar ou dificultar a ao fiscalizadora das autoridades competentes no exerccio de suas funes. Art. 50. Por infrao de qualquer disposio legal ou regulamentar referentes execuo de obras e servios hidrulicos, derivao ou utilizao de recursos hdricos de domnio ou administrao da Unio, ou pelo no atendimento das solicitaes feitas, o infrator, a critrio da autoridade competente, ficar sujeito as seguintes penalidades, independentemente de sua ordem de enumerao: I - advertncia por escrito, na qual sero estabelecidos prazos para correo das irregularidades; II - multa, simples ou diria, proporcional gravidade da infrao, de R$100,00 (cem reais) a R$10.000,00 (dez mil reais); III - embargo provisrio, por prazo determinado, para execuo de servios e obras necessrias ao efetivo cumprimento das condies de outorga ou para o cumprimento de normas referentes ao uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos; IV - embargo definitivo, com revogao da outorga, se for o caso, para repor incontinenti, no seu antigo estado, os recursos hdricos, leitos e margens, nos termos dos arts. 58 e 59 do Cdigo de guas ou tamponar os poos de extrao de gua subterrnea. 1 Sempre que da infrao cometida resultar prejuzo a servio pblico de abastecimento de gua, riscos sade ou vida, perecimento de bens ou animais, ou prejuzos de qualquer natureza a terceiros, a multa a ser aplicada nunca ser inferior metade do valor mximo cominado em abstrato. 2 No caso dos incisos III e IV, independentemente da pena de multa, sero cobradas do infrator as despesas em que incorrer a Administrao para tornar efetivas as medidas previstas nos citados incisos, na forma dos arts. 36, 53, 56 e 58 do Cdigo de guas, sem prejuzo de responder pela indenizao dos danos a que der causa. 3 Da aplicao das sanes previstas neste ttulo caber recurso autoridade administrativa competente, nos termos do regulamento. 4 Em caso de reincidncia, a multa ser aplicada em dobro. TTULO IV DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIAS Art. 51. Os consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas mencionados no art. 47 podero receber delegao do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, por prazo determinado, para o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua, enquanto esses organismos no estiverem constitudos. Art. 52. Enquanto no estiver aprovado e regulamentado o Plano Nacional de Recursos Hdricos, a utilizao dos potenciais hidrulicos para fins de gerao de energia eltrica continuar subordinada disciplina da legislao setorial especfica. Art. 53. O Poder Executivo, no prazo de cento e vinte dias a partir da publicao desta Lei, encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre a criao das Agncias de gua.

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Art. 54. O art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, passa a vigorar com a seguinte redao: " Art. 1 ................................................................. III - quatro inteiros e quatro dcimos por cento Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; IV - trs inteiros e seis dcimos por cento ao Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE, do Ministrio de Minas e Energia; V - dois por cento ao Ministrio da Cincia e Tecnologia. ...................................................................... 4 A cota destinada Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal ser empregada na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e na gesto da rede hidrometeorolgica nacional. 5 A cota destinada ao DNAEE ser empregada na operao e expanso de sua rede hidrometeorolgica, no estudo dos recursos hdricos e em servios relacionados ao aproveitamento da energia hidrulica." Pargrafo nico. Os novos percentuais definidos no caput deste artigo entraro em vigor no prazo de cento e oitenta dias contados a partir da data de publicao desta Lei. Art. 55. O Poder Executivo Federal regulamentar esta Lei no prazo de cento e oitenta dias, contados da data de sua publicao. Art. 56. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Art. 57. Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, 8 de janeiro de 1997; 176 da Independncia e 109 da Repblica. FERNANDO HENRIQUE CARDOSO GustavoKrause

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ANEXO 2 - Usos diversos da gua

REQUISITOS DE QUALIDADE EFEITOS NAS GUAS

FORMA

FINALIDADE

TIPO DE USO Abastecimento domstico, industrial, comercial e pblico Sanitrio, de processo, incorporao ao produto, refrigerao e gerao de vapor Irrigao artificial de culturas agrcolas segundo diversos mtodos Domstico, dessedentao de animais Estaes de piscicultura e outras Acionamento de turbinas hidrulicas

USO CONSUNTIVO

Abastecimento Urbano

Baixo, de 10% sem contar as perdas nas redes

Altos ou mdios, Poluio orgnica influindo no custo e bacteriolgica do tratamento Poluio orgnica, substncias Mdios, variando txicas, elevao com o tipo de uso de temperatura

Com Derivao de guas Abastecimento Industrial

Mdio, de 20% variando com o tipo de uso e de indstria

Irrigao

Alto, de 90%

Mdios, dependendo do tipo de cultura

Carreamento de agrotxicos e fertilizantes Alteraes na qualidade com efeitos difusos Carreamento de matria orgnica Alteraes no regime e na qualidade das guas Lanamento de leos e combustveis Altos, especialmente recreaes de contato primrio

Abastecimento Aquicultura

Baixo, de 10% Baixo, de 10%

Mdios Altos

Gerao hidreltrica

Perdas por evaporao do reservatrio

Baixos

Manuteno de Navegao fluvial calados mnimos e eclusagem Natao e outros Recreao, Lazer esportes com e Harmonia contato direto, Paisagstica iatismo, motonutica Com fins comerciais de Sem derivao de espcies naturais guas Pesca ou introduzidas atravs de estaes de piscicultura Diluio, Assimilao de autodepurao e Esgotos transporte de esgotos urbanos e industriais Vazes para Usos de assegurar o preservao equilbrio ecolgico FONTE: BARTH, F. T. (1994)

No h

Baixos

Lazer contemplativo

No h

No h

Altos, nos corpos de gua correntes, lagos ou reservatrios artificiais

Alteraes na qualidade aps mortandade de peixes

No h

No h

Poluio orgnica, fsica, qumica e bacteriolgica

No h

No h

Melhoria da qualidade da gua