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DESCENTRALIZAO E CENTRALIZAO EM UM AMBIENTE EM GLOBALIZAO

Paulo Henrique Lustosa1

Descentralizao e globalizao so dois termos que nos ltimos dez anos, se tornaram recorrncia freqente nos discursos e propostas dos polticos e burocratas brasileiros. Tambm na rea social do governo a globalizao, como impacto radical e a descentralizao como estratgia de ganhos tm sido objeto da anlise e das consideraes de tcnicos, burocratas, organizaes governamentais e diversos outros segmentos da sociedade, direta ou indiretamente interessados no tema. Mas ser que existe uma correlao to direta entre estes dois fenmenos mundiais? Se um promove impactos radicais e o outro caracteriza-se como estratgia de e superao de ineficincias das aes governamentais, qual o grau de influncia que um exerce sobre o outro, se que exerce? Mais, como situar no processo de construo de uma hegemonia do iderio da descentralizao poder-se-ia centrar o foco alternativamente na hegemonia do iderio da globalizao outros fenmenos e movimentos de grande influncia no cenrio poltico brasileiro, como a abertura e a redemocratizao iniciada ainda no perodo militar? Partindo do pressuposto que se possa evidenciar graus de influncia mtua entre os dois fenmenos e, elegendo o processo de descentralizao das polticas sociais como eixo desta anlise, cumpriria ainda identificar os atores que se confrontaram e que encontraram momentos de conciliao nesta arena poltica e, principalmente, tentar demonstrar como a globalizao e outros fenmenos afetaram tais relaes.
1.: Paulo Henrique Lustosa administrador, consultor na rea de formulao, avaliao e gesto de projetos sociais e aluno especial do Mestrado em Poltica Social do Departamento de Servio Social da UnB.

Este o intento deste artigo. Partindo de estudos e anlises sobre o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil com uma ou outra referncia a processo similares em outros pases tentar estabelecer o processo de conformao de uma hegemonia da proposta de descentralizao e as diversas interpretaes dada ao tema; a participao dos atores e os embates que permearam todo este processo; e, tentar identificar o grau de influncia da globalizao sobre esse processo. Globalizao e Descentralizao
As velhas indstrias nacionais foram destrudas e continuam a s-lo diariamente. So suplantadas por novas indstrias, cuja introduo se torna uma questo vital para as naes civilizadas, indstrias que no empregam mais matrias-primas nacionais, mas sim matrias-primas vindas das regies mais distantes, cujos produtos se consomem no somente no prprio pas mas em todas as partes do globo. Em lugar de antigas necessidades satisfeitas pelos produtos nacionais, nascem novas necessidades, que reclamam para sua satisfao os produtos das regies mais longnquas e dos climas mais diversos. Em lugar do antigo isolamento de regies e naes que bastavam a si prprias, desenvolve-se um intercmbio universal, uma universal interdependncia das naes.

O trecho de um pargrafo do Manifesto Comunista mostra que a globalizao, embora ainda no batizada poca, fenmeno que h muito vinha se delineando em termos das relaes internacionais, tanto no campo cultural como no produtivo. No Sculo XX, especialmente a partir da sua segunda metade, este fenmeno ganha fora e comea a dispor de meios para se fazer sentir nas atividades corriqueiras dos indivduos e das naes, no custando para em meados da dcada de 60 MacLuhan tornar famosa a sua viso de uma aldeia global, fantasiando um mundo unido pelos meios de comunicao de massa. A partir dos anos 80 os efeitos deste processo de globalizao comeam a ser sentidos mais diretamente na vida poltica e econmica das naes correspondendo este perodo a um momento de evoluo generalizada para a democracia (CERVO, 1997) e, a partir do fim da Guerra Fria, para o surgimento da doutrina do direito-dever de ingerncia de uma nao (ou um grupo de naes) sobre outra para a garantia dos princpios democrticos e do respeito aos

direitos humanos. Isto foi especialmente sentido nos pases do Terceiro Mundo, como mostra Cervo(1997) ao analisar as repercusses da globalizao sobre esses pases, afirmando, que
posto s diante de seus enormes problemas, o Terceiro Mundo enfrenta os condicionamento dessa doutrina que contaminou as decises do FMI e do Banco Mundial ao exigir democracia, respeito aos direitos humanos e limitaes das despesas militares para a liberao de recursos, alm dos planos de estabilizao que ferem as estruturas e aceleram as crises sociais.

Tudo indica que o processo de globalizao gera impactos sobre o papel do Estadonao e, em conseqncia, sobre as estratgias de organizao do Estado e suas relaes com a sociedade como no caso da exigncia da democracia. Tambm parece verdade que o Brasil, com suas peculiaridades, no estaria imune a este movimento, o que nos permite esperar uma relao entre a globalizao e os esforos de reorganizao do Estado inclusive os de descentralizao. Para verificar esta relao cabe estabelecer alguns referenciais que permitam desenvolver a anlise, iniciando com o prprio conceito de globalizao. Isto porque, mesmo reconhecendo a globalizao como um fenmeno que nas relaes internacionais que j vinham se delineando h dcadas, o termo e seus efeitos entraram nas nossas vidas como tpico dos anos 90 e junto com ele inmeras foram as percepes e definies oferecidas, nem sempre concordantes. Apenas para citar alguns autores, temos, segundo Behring (1998), que Husson enxergaria na globalizao a configurao de uma base planetria de concepo, produo e distribuio de produtos e servios que associado s inovaes tecnolgicas e ao fortalecimento do iderio neoliberal tem na sua essncia o afastamento dos obstculos legais e polticos circulao do fluxo de mercadorias e dinheiro. Radicalizando ainda mais esta linha de interpretao, temos uma corrente que considera que o processo de globalizao e o receiturio do FMI e B anco Mundial para as naes em desenvolvimento nada mais que um movimento da economia global que

regulado por um processo de cobrana de dvida em mbito mundial que sufoca as instituies do Estado nacional e contribui para eliminar empregos e reduzir a atividade econmica (CHOSSUDOVSKY,1999)

Por outro lado, existem autores que enxergam a globalizao como uma etapa natural do desenvolvimento mundial que tende a designar um processo crescente de integrao de modo que nos diferentes pases, os mercados e a produo tornam-se cada vez mais interdependentes(THESING, 1998). Isto sem falarmos de alguns extremamente ufanistas. Se preferirmos um caminho mais simples, recorrendo ao dicionrio, podemos encontrar entre outras coisas que globalizao um termo que designa o fim das economias nacionais e a integrao cada vez maior dos mercados, dos meios de comunicao e dos transportes (SANDRONI,1995). A globalizao seria ento, um fenmeno mundial de aproximao, real e possuidor de originalidade histrica (MARTINS, 1998), gerador de novas e complexas relaes entre pases e povos, aumentando os graus de dependncia entre os povos e difundindo informaes e conhecimento. Ou, como prope Cervo (1997),
corresponde soma de fluxos transnacionais que percebemos afetar o quotidiano das pessoas e que levam crise do Estado-nao, cujo universalismo e cuja soberania so questionados.

Neste sentido, todos e quaisquer fenmenos internos, mormente aqueles ligados conduo gerencial do aparelho de Estado, seriam influenciados e/ou gerariam algum tipo de repercusso sobre o fenmeno globalizao no Brasil, inclusive a descentralizao. Mas tambm, o fenmeno da globalizao, entendido pelo vis da capacidade de gerar iderios mundialmente hegemnicos, no pode ser entendido com uma conspirao mundial fruto da imaginao criadora de um grupo de interesses. De fato, caracteriza-se por um processo contraditrio, desigual e assimtrico (HUSSON, 1994) gerando efeitos ambguos na poltica interna de cada pas (LAMOUNIER, 1998).

Analisando sob a tica da descentralizao brasileira temos, por um lado, que o novo modelo econmico associado ao processo de globalizao, que entre outras coisas preceitua o liberalismo econmico em um ambiente transnacional, implicava a necessidade de um Estado mais moderno e capaz de atender ao livre mercado e sua finalidade social. Assim, durante os anos 80, descentralizao era recomendada como estratgia tima para alcanar o novo modelo de Estado adequado ao processo de internacionalizao das economias. No de causar estranheza que neste perodo, a grande maioria dos pases latinoamericanos viesse a adotar a descentralizao como meio para se adequar a um mundo globalizado e uma economia internacionalizada. No Brasil ela se consolida entre 1982/88; no Mxico torna-se uma das polticas fundamentais da administrao de De La Madrid (1982/88) (MENDOZA,1998); na Venezuela a Lei de Descentralizao, Delimitao e Transferncia do Poder Pblico aprovada antes do incio da dcada de 90; na Argentina, a partir de 1984, que inicia-se processo de reconhecimento da autonomia municipal (GRIOSMAN,1998); na

Colmbia com a reforma das instituies polticas, entre 1986/91, que abriram-se novos espaos para a ao da comunidade (VARGAS, 1998); enquanto que os municpios peruanos comeam a eleger seus prefeitos a partir de 1984. As datas apresentadas caracterizam um movimento concomitante em pases com tamanho grau de diversidade social e econmica que poder-se-ia inferir no prprio consolidar da descentralizao como iderio hegemnico uma demonstrao do mundo globalizado em que vivemos, onde poderamos identificar, como alguns autores1 fazem, a
funcionalidade da descentralizao, neste contexto do projeto neoliberal, no sentido da privatizao, encolhimento do Estado e superao das barreiras postas pelos Estados Nacionais transnacionalizao da economia (MOURA,1998).

1.: Suzana Moura destaca entre outros Coraggio, Mattos e Botero.

Por outro lado, o esforo de ajustamento fiscal dos governos Federal, estaduais e municipais exigncia de um mundo globalizado tambm tem gerado reflexos diferentes, at mesmo antagnicos, sobre os processo de descentralizao em vias de implementao no Brasil. Temos ento que, se de um modo os efeitos da globalizao acabam inevitavelmente por pressionar os governos a garantir uma certa proteo social, tambm esses governos vem seus recursos fragilizados pela meta imperiosa de equilbrio oramentrio (DUPAS, 1998), caracterizando a uma das ambigidades da globalizao sobre a descentralizao. Uma vez que, como destaca Spink (1993), nos ltimos anos testemunhamos um crescimento do intervencionismo econmico externo sob o ttulo de ajustes estruturais que, sem dvida, estimulam a centralizao da deciso de investimento. Estimula ainda uma ampliao da interferncia dos governos centrais sobre a conduo da poltica fiscal dos governos infranacionais, gerando srias divergncias polticas, exemplo da crise da dvida pblica mineira e suas repercusses sobre toda a discusso poltica entre estados e Unio. O que se observa, em termos das relaes entre os dois fenmenos que embora no seja causa nica da difuso e da consolidao da descentralizao, o processo de

globalizao, de forma indiscutvel, a influencia; e, que esta influncia no fruto de uma orquestrao de foras malignas mas de um processo mundial cheio de contradies internas que, se por um lado estimula e defende a descentralizao, como instrumento de maximizar a eficincia do Estado, por outro o repudia, baseado na crena de que os governos infra-nacionais so perdulrios e colocaro, se no mantidos sob controle, todo o esforo de ajuste fiscal pelo ralo, comprometendo a capacidade nacional de se integrar ao novo mundo globalizado. Mas isso ser discutido mais adiante.

Que Descentralizao? A descentralizao como alternativa de estratgia para a melhoria na gesto das polticas pblicas, e principalmente das polticas sociais, no tema assim to recente, seno no discurso brasileiro, com certeza nos documentos e textos internacionais. Como recorda Spink, j no incio da dcada de 60 os consultores da ONU recomendavam, aos pases em desenvolvimento, a descentralizao poltica, administrativa e fiscal como soluo para os graves problemas enfrentados. Mais que isto, a partir do Relatrio da ONU de 1962, assiste-se a uma ampla difuso de conceitos e pressupostos que vinculavam democracia e desenvolvimento, via descentralizao. (SPINK,1993). A fundamentao deste trinmio democracia, desenvolvimento e descentralizao e a causalidade entre estes elementos em muito se associava observao dos modelos de administrao pblica adotados nos pases considerados desenvolvidos, que na sua maioria recorriam gesto descentralizada e participao das comunidades. Os esforos e os resultados alcanados pela Espanha, ps-Franco, foram ingredientes adicionais a reforar esta lgica causal e a subsidiar os discursos daqueles que defendiam a descentralizao como caminho natural da democracia e, da, passo certo para o desenvolvimento. Porm, como bem alerta o autor, que nos pases onde esta relao causal vai encontrar confirmao prtica, o desenvolvimento local e a participao das comunidades sobrevive forte at hoje no porque foi estimulado a se desenvolver, mas porque, bem ou mal, sua existncia foi anterior(SPINK,1993). Esta constatao serve para caracterizar, desde o incio, uma distino fundamental entre os modelos de gesto local dos pases desenvolvidos, frutos de um processo histrico, e as propostas de descentralizao estimulada desde o centro que caracterizam a prtica na maioria dos pases latino americanos. O que indica a existncia de descentralizaes e

descentralizaes, que variam em funo de condicionantes histricas, polticas, culturais, sociais, econmicas e administrativas. Isto implica a necessidade de uma melhor definio da descentralizao que estamos pretendendo estudar, uma vez que, como veremos mais a frente, o grande impulso da descentralizao, como proposta hegemnica no Brasil, est atrelado mais questo da democratizao que busca de maior eficincia e efetividade nas polticas sociais. Ento, de qual descentralizao estamos falando no presente momento? A

classificao da descentralizao em administrativa, poltica e fiscal uma das vrias adotadas e remetem a necessidades diferentes, processo polticos diferenciados e, em muito dos casos, ao envolvimento de atores outros. Por sua vez, Viana (1996), distingue em suas anlises sobre a descentralizao das polticas sociais brasileiras, dois tipos de descentralizao. Uma mais racional que ela classifica como sendo planejada e a segunda, que no segue alguns procedimentos lgicos bsicos, de catica. Como bem aponta a autora,
na descentralizao planejada, as funes dos trs nveis de governo sofrem mudanas qualitativas e h uma substituio gradativa de recursos de um nvel pelo de outro. So ainda construdas relaes de complementaridade entre todos os nveis como supe a idia de um sistema, e a ao federal vital, a fim de corrigir desigualdades. Na descentralizao catica, h uma tendncia para o reforo do grau de heterogeneidade do sistema, pois a prestao de servios fica na exclusiva dependncia dos recursos do nvel local e, portanto, expostas s enormes diferenas scio-econmicas a existentes.

Toffler2 apresenta a descentralizao como uma estratgia para melhor responder s demandas por um sistema mais gil de deciso, em funo de aes que permitam aos ncleos decisrios do Estado reduzir a carga de decises, compartilhando-a com outras pessoas, permitindo que a deciso seja tomada por escales inferiores, ou na periferia livrando-os de tal tarefa um centro de decises por demais esgotado.

2.: Alvin Toffler, citado por Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo, p. 274.

Para este autor, a descentralizao caracteriza-se por um processo de cunho gerencial e administrativo, principalmente, embora reconhea suas repercusses polticas uma vez que reconhece na sobrecarga esmagadora sobre as tomadas de deciso a essncia do que ele qualificou de um choque poltico do futuro. Assim como Toffler, no livro Reinventando o Governo, Osborne & Gaebler (1995) tambm tratam a descentralizao, e tambm a administrao participativa, como estratgias de gerenciamento de rgos, programas e instituies pblicas com a finalidade de se apropriar das vantagens gerenciais e administrativas que as instituies descentralizadas auferem. O que se observa que mesmo recorrendo a uma srie de exemplos, em sua grande maioria de experincias americanas, onde os autores buscam demonstrar a validade de suas concluses, a discusso do processo poltico tratada com pouco relevo, enfatizando apenas o lado tcnico (gerencial) do fenmeno. Porm no s no dilema entre o tcnico e o poltico ou nas diversas classificaes e tipologias reside nossa dificuldade de iniciarmos uma discusso sobre descentralizao. Os conceitos e interpretaes associados a esses processos implicam uma razovel ginstica para o observador da descentralizao de polticas sociais que, como observando nuvens, descobre que cada momento tem uma imagem diferente sua frente. Almeida (1996) afirma que no caso das aes de Governo sobre a gesto das polticas sociais brasileiras, o termo descentralizao tem tido mltiplo uso, podendo designar tanto a realocao de funes e recursos correspondentes para instncias subnacionais; como um processo de consolidao, quando os recursos centralizados so utilizados para financiar

funes descentralizadas; ou de devoluo s unidades subnacionais de aes que por

direito so de sua alada, quando as funes descentralizadas so descontinuadas e, em conseqncia, os recursos tambm o so. Por sua vez, Pereira (1998) lembra que em funo das diferentes vertentes ideolgicas a descentralizao passou a ter diferentes significados, uma vez que para a chamada nova direita descentralizao estaria mais relacionada com a desregulamentao da economia, para torn-la mais competitiva, com a privatizao de agncias e servios pblicos de tal maneira que seria sinnimo de focalizao dos gastos pblicos para melhor capitaliz-los. Em contrapartida, h a posio chamada progressista, que associa descentralizao com a democratizao da administrao pblica e ao desenvolvimento de modelos econmicos menos concentradores e excludentes, tendo tambm afinidade com uma maior diviso do poder decisrio entre os entes f derados. Caracterizando-se como um processo em e que o Estado no abre mo de suas funes provedoras e reguladoras, nem transfere para o setor privado responsabilidades e competncias que no lhe cabem.(PEREIRA,1998) A distino de significados apresentado por esta autora no apenas demonstra a variedade de conceitos e interpretaes dadas descentralizao, como tambm mostra como conceitos que no tem uma relao causal clara acabam sendo confundidos pelos muitos defensores da descentralizao, como no exemplo de vertentes ideolgicas que associam, como se sinnimos fossem, aes to distintas como descentralizao, desregulamentao da economia e privatizao. Cumpriria ainda questionarmos se faz sentido discutir, do ponto de vista da b usca de uma maior efetividade das polticas sociais, modelos de descentralizao administrativa que, por sua vez no implicassem em descentralizao poltica ou fiscal. Existe, de fato, descentralizao catica? Ou seria apenas, como cita DArc(1993),
um projeto que de virtuoso s tem a aparncia, sendo muito til para mascarar o descompromisso do Estado relativamente s desigualdades sociais e aos desequilbrios regionais.

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A descentralizao brasileira pode ser definida, na nossa opinio, como um processo tcnico-poltico de reformulao da estratgia de gesto das polticas sociais, fruto da interao permanente de diversos grupos de interesse dentro e fora do aparelho do Estado. um processo tcnico porque vai encontrar em parcela, hoje majoritria, dos burocratas do Estado argumentos de cunho tcnico e gerencial que a fundamentam, embora, atualmente tenha diminudo o entusiasmo com relao a ela e venha prevalecendo uma linha mais pragmtica, que s vezes, se aproxima da estratgia do descompromisso estatal com os problemas sociais anteriormente mencionado. processo tcnico ainda, porque tem como instrumentos mais palpveis a descentralizao administrativa, via delegao de atribuies, poderes e responsabilidades para as instncias subnacionais; e a descentralizao fiscal, com as transferncias obrigatrias de recursos para financiar tais atribuies delegadas e pela diminuio da participao da Unio no total dos impostos arrecadados. Por outro lado, parafraseando Spink (1993),
descentralizao nos pases em desenvolvimento uma temtica de autoridade e poder que se forma no como um processo tcnico dentro de uma situao quase-estvel, mas como processo polticotcnico de reconfigurao do espao de ao popular e de redefinio da relao Estado-cidado.

Por sua vez, tambm um processo intensamente poltico, uma vez que associado a todo o processo de redemocratizao brasileira ocorrido com o fim da ditadura militar, assim como, com a redescoberta da sociedade civil organizada, da sua capacidade de interferir e de influenciar os rumos das polticas sociais e, da prpria reconceituao das profisses sociais que encontraram na aproximao com o usurio canal lgico para a sua conscientizao e para o estmulo participao organizada da sociedade. Tomando emprestado de Mendoza & Lira(1998), temos acima de tudo, que
a descentralizao um processo dinmico, relativo e contextualizado em um momento. No possvel, portanto, utilizar o conceito de descentralizao como um atributo institucional, mas como

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um conjunto de tendncias que pode ou no se manifestar dentro da evoluo de um sistema mais amplo. Igualmente, deve-se aceitar que tal processo tem uma fase legal, uma fase administrativa e um contedo poltico intrnseco.

O Processo Histrico, os atores envolvidos e seus interesses Estabelecidos os conceitos, compreender as relaes entre a globalizao

descentralizao das polticas sociais no Brasil, implica um olhar sobre o processo histrico de apropriao deste fenmeno tcnico-poltico, sua incorporao agenda do Estado brasileiro e, suas marchas e contramarchas em funo das mudanas polticas e econmicas ocorridas. Implica tambm reconhecer os interesses em disputa, identificar os atores por trs desses interesses, compreender suas lgicas e estratgias e, principalmente, tentar estabelecer algum tipo de relao entre seus movimentos e os desdobramentos desses processos. Entretanto, a abrangncia e a complexidade da problemtica, o longo espao de tempo decorrido neste processo de centralizao/descentralizao das polticas sociais e ainda a variada gama de interesses especficos que acabaram envolvidos implicam a necessidade de simplificaes que nos permitiro concluir esta discusso ainda neste artigo. Quanto abrangncia histrica deste trabalho, embora citemos fatos anteriores, a anlise da descentralizao das polticas sociais no Brasil, enfatizar os eventos a partir do final do Governo Geisel e incio do Governo Figueiredo, anos marcados ainda pelo efetivo incio do processo de abertura poltica embora ainda com algumas recadas e do movimento de anistia ampla, geral e irrestrita. Ainda com a mesma proposta de simplificao do objeto de nossa anlise, optamos por classificar os atores envolvidos nesses processo histrico em grandes grupos de interesse optando por fazer, quando necessrio, algumas distines e especificidades que possam ter gerado coalizes de interesse inusitadas.

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Neste sentido, o processo de converso da descentralizao em estratgia hegemnica de gesto de polticas sociais no Brasil, contou com a participao dos seguintes atores relevantes: o Poder Executivo Federal e sua burocracia; o Poder Legislativo e os partidos polticos; os governadores de estado; os prefeitos municipais; o setor privado; os organismos multilaterais; as organizaes representativas da sociedade civil organizada; e os usurios dos programas sociais. Alm de reconhecermos a evidente simplificao desta diviso dos atores envolvidos, tambm devemos alertar, de antemo, que dentro destes grupos de interesses ocorreram freqentes clivagens e segmentaes, levando a existncia de coalizaes das mais diferenciadas, dadas as oportunidades e necessidades do momento histrico vigente. Se j em 1962 o relatrio da Organizao das Naes Unidas sobre desenvolvimento nacional e local recomendava aos governos a descentralizao da autoridade para tomada de deciso to rapidamente quanto praticamente possvel para acelerar o desenvolvimento econmico e social e para tornar os efeitos de seus programas durveis a longo prazo, isto no se observou de imediato na gesto das polticas sociais brasileiras. De fato, uma anlise mesmo superficial do modelo de gesto adotado, vai evidenciar que desde o perodo Vargas a ampliao da ao governamental na esfera social caminhou junto com a centralizao poltica e a concentrao do poder decisrio no Executivo Federal. Como lembra Almeida(1996), foi durante os ciclos autoritrios de Vargas entre 1930 e 1945 e dos militares entre 1964 e 1984 que o sistema brasileiro de proteo social nasceu, expandiu-se e ganhou suas feies. Caracterizando-se, principalmente, por ser um modelo gerencial que tinha na centralizao das aes um dos seus principais instrumentos de barganha dos regimes dominantes s perdendo para os instrumentos de represso.

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Obviamente que este modelo no se resumia s polticas sociais, na verdade a centralizao federal dos instrumentos de interveno e financiamento foi uma das principais caractersticas das polticas pblicas no Brasil ps-64. Como apontam Mdice e Maciel (1996),
a reforma tributria de 1966 estabelecera grande centralizao dos recursos fiscais e financeiros nas mos da Unio, tornando estados e municpios incapazes de promover e financiar, com seus prprios recursos, programas sociais.

Com o incio do processo de redemocratizao do Pas, j com a distenso promovida por Geisel, iniciam-se movimentos de reorganizao das entidades representativas das sociedade civil, como sindicatos, associaes profissionais e associaes de moradores que tentam se estruturar em um perodo ainda de incertezas e mudanas freqentes nas regras do jogo poltico. A democracia formal e a descentralizao das aes do governo comeam a ser enxergadas, pelos prprios intelectuais da esquerda brasileira, como alternativas viveis de transformao da sociedade e de retomada do desenvolvimento. Como afirma Almeida(1996), a descentralizao tornou-se, para as oposies, sinnimo de democracia e de devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares. Dentro do prprio aparelho de Estado tambm comeam a ocorrer movimentos em defesa da descentralizao dos servios pblicos, de tal modo que os agentes que atuavam na prestao dos servios sociais tambm pressionavam pela descentralizao como

instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos beneficirios sobre o servio social. Nos organismos multilaterais, tambm como j mencionado, a descentralizao como instrumento de democratizao e de ferramenta para a promoo do desenvolvimento j havia se consolidado como tese hegemnica e suas exigncias e demandas comeavam a surtir efeitos ainda que tmidos sobre a Administrao Pblica Federal e seus burocratas, especialmente aqueles mais progressistas.

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Em 1982, a oposio obteve formidvel desempenho nas eleies para governadores do Estado tendo, entre outros, conquistado os governos dos estados do Rio de Janeiro (PDT), do Rio Grande do Sul (PDT), de Minas Gerais (PMDB) e de So Paulo (PMDB). Em menor ou maior grau, os governadores de oposio desempenharam papel decisivo na conduo dos lances finais da luta contra o regime autoritrio e o impulso pela redifinio descentralizadora do pacto federativo foi, em larga medida, conseqncia da importncia da poltica estadual e da liderana poltica dos governadores no restabelecimento da democracia. A descentralizao das polticas sociais, calcada principalmente nas demandas dos novos governadores de oposio eleitos aps 1982, leva a uma melhor conformao tcnica da proposta de descentralizao, embora, como indica Almeida (1996),
no incio da dcada dos 80, os impulsos liberados pelo processo de democratizao foram mais importantes que as limitaes impostas pelas dificuldades econmicas. Aps 1988, os constrangimentos econmicos ganharam destaque.

A partir de ento a j existente disputa por recursos entre governos estaduais e Unio, especialmente da parte dos Estados mais desenvolvidos, comea a se intensificar, com o surgimento de movimentos municipalistas e descentralizadores, apoiados, em muitos dos casos, pelos partidos de oposio e seus governadores. Entretanto, este confronto no decorria apenas de interesses polticos e do ideal de democratizao dos partidos de oposio ao Governo Federal da poca, como destacam Mdice & Maciel (1996), tambm a crise fiscal da chamada dcada perdida foi detonadora de presses em favor do esforo de descentralizao, uma vez que
... a crise fiscal dos anos 80 foi apenas uma das faces da perda de capacidade de articulao do Governo Federal, refletida ainda no sentimento de desencanto e recusa ao planejamento e, tambm, no aumento da demanda dos estados e municpios em assumir ou participar da execuo e controle das polticas pblicas relativas s suas especificidades regionais 32 .

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A partir de 1985, com as eleies diretas para prefeitos das Capitais e dos municpios de segurana nacional, tambm o municipalismo ganha fora no debate em torno da descentralizao. Em 1985 o PMDB, ainda colhendo os benefcios do movimento diretas-j e de oposio ao regime militar elegeu 19 dos 23 prefeitos, tendo o PT eleito seu primeiro governante em uma capital (Fortaleza/CE). Na eleies seguintes a tendncia oposicionista do eleitorado das capitais se mantm e se fortalece, com o crescimento do nmero de prefeitos eleitos por partidos de oposio ao governo federal (3 do PT, 5 do PDT e 2 do PSB), fortalecendo as posies contrrias ao Executivo Federal e em prol do fortalecimento do municpio. A importncia da retomada das eleies diretas nas capitais se deve, principalmente, pelo fato de que nos municpios do interior, o modelo tradicional de poltica, baseada em coronis e troca de favores entre governos locais e centrais era regra. Tanto o era que para alguns autores3 no se poderia falar em polarizao do debate em torno da descentralizao, uma vez que era possvel identificar uma forte interdependncia entre os nveis local e central, interdependncia essa geradora de mtua legitimidade (SOUZA,1998). Para a Almeida (1196) a Assemblia Nacional Constituinte foi o esturio das

correntes descentralizadoras geradas na luta pela democratizao, o que resultou em uma verdadeira revoluo descentralizadora. No seria ousadia afirmar que a Carta de 1988, ao redefinir o arranjo federativo, retomando a orientao municipalista da Constituio de 1946 e promovendo significativa transferncia de funes e recursos da Unio para os governos estaduais e municipais, especialmente aos ltimos, consagrou a tese da descentralizao como hegemnica na cena poltica brasileira. Como afirma Pereira (1998), indicando uma certa influncia internacional no processo, neste perodo a descentralizao associada participao passou a ser

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um refro constantemente invocado nos pleitos por mudanas no sistema poltico nacional, a exemplo do que j vinha acontecendo internacionalmente, no bojo das discusses sobre a chamada crise do welfare state.

Entretanto no se pode desconhecer que mais que a descentralizao polticoadministrativa, a descentralizao fiscal foi a grande vedete do perodo. Vrios trabalhos

demonstram que a receita disponvel da Unio, considerada ao longo da dcada, atingiu sua maior participao na carga tributria total do Pas em 1983, tendo decrescido a partir de ento. Em contrapartida, aumentaram as participaes de estados e municpios . Nos anos 90 esta tendncia se reverteu. O acirramento da crise fiscal levou a um progressivo esgotamento do modelo de descentralizao da gesto das polticas sociais baseado em transferncias negociadas. Se por um lado a Constituio de 1988 aumentou os recursos das esferas locais, enfraquecendo a base de recursos prprios disponveis da Unio, de outro, as preocupaes com a estabilizao da economia e seus reflexos na gesto

oramentria colocaram limitaes crescentes ao ento emergente padro de relacionamento financeiro da Unio com as esferas locais de governo. Assim durante os anos 90 o Congresso Nacional aprova reiteradas vezes o FEF (Fundo de Estabilizao Fiscal) que nas suas diversas verses restringe os recursos disponveis para estados e municpios ou, como outro exemplo, a Lei Kandir que, iniciativa da Unio, tambm impacta de forma negativa as contas das instncias subnacionais. Segundo Mdice(1996),
dados mais recentes, j da dcada dos 90, mostram uma reverso da queda da participao dos recursos da Unio na carga fiscal nacional em detrimento da participao dos estados.

Por outro lado, como destaca Almeida (1996), alguns ministrios afetos s reas sociais tornaram-se eixos de coalizes defensivas, que envolveram todos os grupos vinculados operao de cada setor: burocracias e quadros tcnicos dos Estado, parlamentares, associaes profissionais e associaes de interesse privado.

3.: Segundo Souza, estes autores seriam Ames, Bursztyn, Medeiros e Schwartzman

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Temos aqui um confronto dentro do prprio processo de descentralizao e que, como indica a citada autora, acaba por gerar coalizes que transcenderam o Executivo Federal, e que implicava a opo entre uma descentralizao planejada ou uma descentralizao catica, conforme a definio de Viana (1996). Tambm a iniciativa privada participou como ator neste processo de discusso sobre a descentralizao das polticas sociais, atuando em coalizes tanto com a burocracia do executivo federal, como com parlamentares, partidos polticos e organizaes de classe. Esta participao nem sempre se deu em favor do processo de descentralizao, como poderiam supor aqueles que enxergam na descentralizao uma estratgia de dominao capitalista. Pelo contrrio, como destaca Viana (1996), por exemplo, no caso do SUS os empresrios,
foram responsveis por alguns entraves ao processo de descentralizao. Os contratados/conveniados do SUS no eram parceiros e mantinham um p no SUS e outro na medicina supletiva, enquanto que o Autnomo ao SUS colocava-se como alternativa ao SUS e defendia a pluralidade na oferta com abolio do desconto obrigatrio para trabalhadores nos recolhimentos do INSS.

Isto porque a agenda da descentralizao tcnica administrativa estaria em conflito com a agenda dos grupos de poder emergente no Estado sem cidado e, provavelmente, com a agenda daqueles que, sem acesso a um outro, se defendem de forma autctone, na medida do possvel. Para muitos empresrios a descentralizao implicava reduo de sua capacidade de articulao com o Executivo, prejudicando seus interesses. Como reconhece Smith
atrs destes sintomas h freqentemente interesses emergentes de classes que so hostis fragmentao de poder. A burguesia emergente, por exemplo, freqentemente dependente, para seu crescimento, do poder nacional e no do municipal.

A sociedade, organizada ou no, tambm atuou fortemente neste processo, pressionando os agentes executores por mais altos graus de participao nos processos decisrios, demandando ainda uma maior aproximao entre as instncias decisrias e os usurios dos servios ofertados.

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Assim, a fragmentao do poder e a diluio dos recursos entre as diversas instncias infra-governamentais, se por um lado recebiam apoio de usurios dos servios pblicos, dos tcnicos das rea social, do pequeno empresariado local, por outro, eram temidas pela burguesia emergente que dependia do poder nacional e centralizado para o seu crescimento. Para finalizar podemos destacar que embora a globalizao tenha sido varivel a influenciar a incorporao da descentralizao nos discursos dos gestores pblicos, intelectuais e polticos brasileiros, no nos parecem ntidas os pontos de inflexo na conduta dos grupos analisados como derivadas deste processo de globalizao. Ao que parece, se conseguimos demonstrar que no prprio processo de globalizao existem distenses e confrontaes de idias, tambm poderemos inferir que estas diferenas manifestar-se-o nas clivagens ocorridas no seio dos grupos de interesse analisados, gerando inflexes nas posturas d parcelas destes grupos e no no processo de descentralizao como e um todo, exceto quando este perde seu carter hegemnico. Talvez seja este o momento que estamos atravessando. Como mencionado, h forte movimento, dentro do Executivo Federal e, acompanhado pelo Legislativo e Judicirio, de cerceamento dos graus de liberdade fiscal dos governos estaduais fruto das j citadas presses vinculadas ao ajuste fiscal e isto pode se converter em momento de reviso ou refutao da descentralizao enquanto estratgia hegemnica de gesto das polticas sociais. O Quadro Atual No h como negar que no Brasil, tanto quando comparamos com os demais pases da Amrica Latina, como com a situao anterior da gesto das polticas p blicas, o processo de descentralizao caminhou muito, especialmente quando analisado sob o parmetro da descentralizao fiscal, como destacaram autores anteriormente citados.

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Entretanto, uma anlise do quadro atual da descentralizao das polticas sociais no Brasil no pode se restringir ao aspecto fiscal, se desde o princpio, dissemos que ela teria pelo menos outras duas dimenses: administrativa e poltica. Ademais, tambm devemos nos preocupar com a forma como a descentralizao est se dando e o seu impacto sobre a

estrutura social do Pas, dos seus estados e municpios. Nos aspectos poltico e administrativo, associado democratizao da gesto das poltica sociais, tambm podemos enxergar sensveis evolues, com a preocupao, principalmente aps a Constituio de 1988, em desenvolver instrumentos conselhos e comits que se propem a estimular uma maior participao das comunidades no nvel municipal, visando fortalecer os executores dos programas e projetos sociais. Isto porm no se d de forma similar para todas as polticas sociais, pelo contrrio, como apontado em estudo realizado por Almeida (1996),
as formas e ritmos da descentralizao nas reas de educao, sade, assistncia social e habitao dependeram de um conjunto de fatores que convm especificar: (i) a presena ou ausncia de polticas deliberadas de descentralizao no mbito federal; (ii) a natureza e o poder das coalizes reformadoras, e; (iii) as caractersticas prvias de cada rea, no que respeita s estruturas e s relaes inter-governamentais que estas supunham.

A forma com se conjugaram tais fatores fez que o processo de descentralizao avanasse mais para algumas polticas, como no caso da sade; venha tentando ser efetivamente implementada, como no caso da educao; e outras, que ainda esteja se iniciando, como no caso da assistncia. No caso especfico da assistncia social, podemos observar, por exemplo, que a preocupao da LOAS no tanto com descentralizao, mas com o estabelecimento de um modelo no assistencialista de assistncia social que agrega, para tanto, mecanismos participativos de deciso. Entretanto, este esforo tende a promover uma reorganizao de

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competncias e atribuies entre as esferas de governo, bem como nos rgos envolvidos pelas aes assistenciais, podendo provocar um processo mais amplo de descentralizao. Esta considerao sobre o carter descentralizador, ou no, da LOAS merece ser destacada no para suportar o argumento anterior de que a descentralizao da poltica de assistncia social ainda est em fase inicial, vis a vis as outras polticas sociais, mas para apontar uma outra peculiaridade da descentralizao, que retomaremos com mais cuidado no prximo tpico, que o seu carter de atividade meio, no finalstica. Independentemente da poltica social objeto de nossa anlise, tambm bastante evidente o carter errtico, quase catico, como esses processos de (re)inveno do governo vm se dando, ou, citando Levy(1993), em lugar de uma descentralizao planejada,
a experincia tem mostrado a transferncia ambgua de alguns poderes, e principalmente de responsabilidades, sem que as fronteiras entre centros e unidades descentralizadas fiquem realmente claras.

Assistimos ainda ao j mencionado confronto entre aqueles que defendem a descentralizao como estratgia de democratizao das polticas sociais e aumento de sua efetividade e aqueles que vem o argumento da descentralizao como estratgia de suporte ao ajuste fiscal, de modo a no se constituir propriamente um projeto de poltica de descentralizao. O objetivo por trs deste esforo no seria o de reformar e modernizar a ao social do Estado, mas de cortar gastos. Logo, embora tendo sido o pas da Amrica Latina, qui entre os pases em desenvolvimento, onde o processo de descentralizao das polticas sociais mais tenha avanado, o Brasil tambm no pode se vangloriar de ter conseguido concluir este esforo, se que se pode falar em concluso. Na realidade ainda h muito a fazer em termos de descentralizao de polticas sociais no Pas. Principalmente h todo um esforo de formao poltica da sociedade brasileira a ser empreendido com o intuito de torn-la partcipe deste processo de gesto descentralizada, participativa e municipalizada das aes governamentais.

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Uma Tentativa de Prospeco Como vimos, a descentralizao no fava contada enquanto prtica tcnicoadministrativa no Brasil, embora j venha sendo enquanto argumento hegemnico nos discursos e pronunciamentos dos polticos brasileiros. Mais que isto, a forma desordenada como vem se procedendo a descentralizao em boa parte das polticas do Governo Federal apontam para alguns riscos que merecem ser analisados e, mais importante, evitados. O momento particularmente interessante de se fazer este exerccio prospectivo embora tambm arriscado em funo da grande controvrsia que vem ocorrendo entre a Unio e os Governos Estaduais, principalmente face s necessidades de realizao do ajuste fiscal nos estados e as presses com relao s dvidas estaduais e ao pacto federativo. Dentre os compromissos assumidos pelo Presidente da Repblica em reunio com praticamente todos os governadores de estado, excetuando-se o de Minas Gerais, estava a regulamentao do artigo da Constituio que trata das atribuies dos trs nveis de governo e, quem sabe, pode servir de primeiro passo para uma estratgia de descentralizao que abrangesse todas as polticas pblicas, em especial, as sociais. Por sua vez, os impulsos globalizantes e seus efeitos continuam presentes no dia a dia dos brasileiros e as presses internacionais para os ajustes nas contas do governo esto gerando novas propostas que concorrem e se antagonizam com uma proposta de descentralizao responsvel. Entretanto, como aponta Cervo (1997), os elementos ou fatores globalizantes no diminuram o papel do Estado-nao como parecia no incio dos anos 90, na verdade, segundo este autor ele permanece como sujeito fundamental do sistema internacional. Assim, podemos concluir que as estratgias de gesto das polticas sociais tendem a se ajustar em funo da relao conflituosa entre as exigncias internacionais e das presses locais.

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No caso especfico da descentralizao das polticas sociais, o risco est na possibilidade desta disputa converter-se em confronto mesquinho e predatrio entre setores polticos da sociedade, conduzindo para uma ampliao do caos e da inconstncia dos processos de descentralizao, ou como receia Almeida (1996), fazendo que se venha a confirmar quando no de agravar as disparidades inter e intra-regionais geradas sob o federalismo centralizado. Uma vez que a
forma como tem se processado o rearranjo de competncias, especialmente nos casos de descentralizao por ausncia, pode neutralizar ou perverter o efeito de equidade que toda poltica social tem por meta. Nessa medida, pode contribuir para agravar as tenses que atravessam a Federao, reavivar as disputas regionais e minar a estabilidade do pacto constitutivo.

Deve ser somada a esta preocupao com o aumento das disparidades brasileiras, independentemente do quesito geogrfico, a preocupao com a transformao da descentralizao em instrumento de dominao e manipulao poltica. Tambm neste quesito temos o alerta de Pereira (1998) que, ao analisar especificamente a descentralizao da assistncia social no Pas e suas possibilidades no quadro atual, afirma que
fica evidente que a descentralizao em si mesma, ou usada como uma arma contra o Estado, ser altamente limitada e estar sujeita a manipulaes e controles dos mais fortes sobre os mais fracos, implicando mais riscos que oportunidades.

As observaes da autora nos remetem a um argumento anteriormente levantado que diz respeito aos carter no finalstico da descentralizao, seja ela poltica, fiscal ou administrativa. Parece-nos evidente que descentralizao meio, estratgia para se alcanar alguma finalidade maior e a que as pessoas e entidades comprometidas com a efetividade e a funo transformadora das polticas sociais devem estar atentas. Por ser meio e no fim, o discurso moderno e hegemnico da descentralizao pode ser utilizado para escamotear fins nem sempre to nobres, ou para, pelo menos desviar o foco das discusses sobre as polticas pblicas dos seus pontos mais relevantes.

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Assim encontraremos o discurso da modernidade e da descentralizao utilizado como canal para a democracia e a democratizao do acesso aos servios pblicos, mas tambm o encontraremos embutido em propostas cuja finalidade desonerar o Estado, tanto financeira como eticamente, de responsabilidades que esto nas razes de sua existncia. O carter hegemnico do discurso da descentralizao pode estar, precisamente, na sua capacidade de se ajustar aos mais variados discursos e finalidades. Ento aqueles que defendem o controle do Estado pela sociedade crem na descentralizao como instrumento fundamental de gesto; os que defendem os princpios da qualidade total tambm aliam ao foco no cliente aes de descentralizao; os que esperam um Estado mnimo tambm acham que descentralizar estratgia interessante, desde que associada privatizao dos servios; e, ainda, as frentes municipalistas tambm vem na descentralizao instrumento que robustece seus pleitos e propostas. Em contrapartida, a constatao, por parte de alguns tcnicos e burocratas da rea econmica, do carter perdulrio dos governos estaduais e municipais por mais controversa que possa ser a matria tem reforado discursos nitidamente centralizadores e concentradores de rendas e poder. Os documentos legais j mencionados (FEF e Lei Kandir) associados s exigncias que condicionaram a renegociao das dvidas dos Estados geraram um impacto centralizador nas relaes da Unio com as instncias infra-nacionais a despeito do discurso pr-descentralizao do Governo Fernando Henrique. Em que pesem as vantagens financeiras outorgadas aos estados pelos acordos das dvidas alongamento do perfil e reduo dos encargos financeiros o grau de centralizao decorrente destes acordos e as restries s liberdades dos governadores estaduais tm provocado um clima de tenso poltica que implicar, como j mencionado, em toda a reviso das relaes dentro da Federao.

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Por conseguinte temos, de um lado, uma ampliao das responsabilidades, do Estado mormente da Unio com a boa conduo dos esforos de descentralizao, fazendo-se

mister retomar a preocupao com o carter democrtico e participativo que este esforo de descentralizao deve estar consorciado. Por outro lado a sociedade civil organizada no pode lavar suas mo e acreditar na inexorabilidade de um processo de descentralizao equnime, socialmente justo e comprometido com o desenvolvimento social. Pelo contrrio, o momento de engajamento e participao neste processo. Mais que assumir a execuo de aes de carter social, a sociedade civil organizada deve estar empenhada em fazer com que o processo de descentralizao das polticas sociais seja enxergado como instrumento de promoo social e esteja comprometido com a melhoria da efetividade das aes sociais dos governos e no como estratgia de transferncia de custos e responsabilidades para sujeitos ocultos ou indeterminados.

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