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IV Encontro Nacional da Anppas 4,5 e 6 de junho de 2008 Braslia - DF Brasil

A BANALIZAO DA SUSTENTABILIDADE
Entre o Ecologicamente Correto e a Governana Ambiental Fortalecida

Igor Ferraz da Fonseca (UNB) Socilogo, Mestrando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel igorfonseca@ibest.com.br Marcel Bursztyn (UNB) Scio-Economista, Professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel marcel.cds@gmail.com

Resumo
O processo decisrio e de implementao de polticas ambientais tende a buscar efetividade por meio de prticas que obedecem critrios que se consagram internacionalmente como condies de possibilidade e de suficincia para que os fins desejados sejam atingidos. como se existisse um manual ou cartilha, que estabelecesse as regras gerais da busca do desenvolvimento sustentvel. O manual da boa governana guia e pr-requisito na elaborao de programas e projetos socioambientais na atualidade. Porm, a exaustiva reproduo e ampliao da lista de quesitos ao longo do tempo pode ter efeito contrrio ao esperado e constituir obstculo para que as polticas ambientais e de desenvolvimento sejam eficientes. A preocupao em cumprir formalmente com critrios gerais pode obscurecer a expresso substantiva dos mesmos. Com isso, h espao para caronas do discurso ambientalista e para um fosso entre o discurso e a prtica na questo ambiental. O conceito de governana suficientemente boa pode representar uma alternativa s falhas da cartilha genrica, ao focar aspectos essenciais, separando o desejado do possvel e do indispensvel.

1. Introduo
Governana termo chave na implementao de polticas ambientais e de

desenvolvimento. Uma boa governana seria capaz de aumentar a eficincia e a legitimidade na elaborao e prtica dessas polticas. Porm, muitos projetos calcados na tentativa de instituir e se valer de condies ideais de governana tm apresentado impasses estruturais. Por outro lado, mesmo diante de evidentes limitaes, os itens considerados necessrios para a boa governana se multiplicam. Essa dinmica, que amplia o fosso entre o discurso e a prtica na questo ambiental, vem se reproduzindo e ampliando ao longo do tempo. Este artigo explora a produo e a reproduo dos critrios assumidos pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essenciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento socioambiental na esfera local. A esse conjunto de critrios chamamos aqui manual da boa governana - MBG. A lgica dos free-riders discursivos permeia o processo de implementao de polticas ambientais e constitui elemento que ajuda a explicar tal fosso. A segunda unidade apresenta o conceito de governana, focando seus usos nos processos de deciso e implementao de polticas ambientais e de projetos focados no desenvolvimento sustentvel em nvel de comunidades. Aborda, tambm, a existncia, na prtica, de MBGs constitudos de um nmero quase ilimitado de itens considerados necessrios para a eficcia das polticas ambientais. Em seguida, apresentado o contexto de produo e reproduo de MBGs. A quarta seo foca algumas limitaes que os MBGs apresentam em sua aplicao na realidade. As duas sees seguintes explicitam a regra dos free-riders discursivos, que so aqueles que reproduzem MBGs sem pratic-los efetivamente, o que propicia o aumento da distncia entre o discurso e a prtica nas polticas ambientais. Na stima seo, apresentado o conceito de governana suficientemente boa, que pode ser uma alternativa para corrigir falhas estruturais do MBG. As consideraes finais focam esforos que, se efetuados, podem favorecer a eficincia e eficcia das polticas ambientais e de desenvolvimento, e apresentam um breve relato das possibilidades de desenvolvimento do presente estudo.

2. O conceito de governana e o manual da boa governana


O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. Visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos, a idia de governana promove o pluralismo poltico (McFARLAND, 2007) e uma maior eficincia e transparncia nas escolhas e decises pblicas. Para Grindle (2004), Governana consiste na distribuio de poder entre instituies de governo; a legitimidade e autoridade dessas instituies; as regras e normas que determinam

quem detm poder e como as decises sobre o exerccio da autoridade so tomadas; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; a habilidade do governo em fazer polticas, em gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e servios; e o impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico. Quando o conceito de governana estendido esfera do desenvolvimento sustentvel e das polticas ambientais, emprega-se a expresso governana ambiental.Trata-se, na verdade, apenas de uma delimitao temtica do conceito. O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, interrelaes e temas, cada um dos quais suscetvel de expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar questes de interesse de coletividades, onde deve prevalecer o bem comum. A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e a presso pela incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de idias e prticas neoliberais, no ltimo quarto do sculo passado, mas sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao de possibilidade para uma regulao que leve em conta fatores extra-econmicos. Pela sua proximidade ao neoliberalismo, o conceito de governana foi adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial, constituindo elemento chave da agenda de implantao de projetos em pases pobres. Nesse contexto, os organismos internacionais de financiamento do desenvolvimento definem diversos elementos que consideram necessrios para uma boa governana, em processo que tem muito de tentativa e erro, ou seja, de aprender fazendo. Elementos que, de alguma forma, contribuem para o aprimoramento do processo poltico so ressaltados e elencados em check-lists, que constituem o MBG. A observncia desse manual deve ser buscada pelo atendimento de pr-requisitos estruturais, independentemente do contexto onde se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE,1999; BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, com mais de 200 itens (GRINDLE, 2004). Conceitos como empoderamento, participao, capital social, accountability,

descentralizao, educao de qualidade, combate corrupo, eficincia dos mercados, mode-obra qualificada, igualdade de gnero, respeito propriedade e livre iniciativa, necessidade de distribuio de renda e de terras, entre outros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. Sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e, sobretudo, distante das realidades especficas onde se tenta implement-la.

3. A regra dos financiamentos


Um efeito paralelo agenda neoliberal foi o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo (e mesmo inexistncia) da ao reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes no governamentais passam a ser importantes atores na definio e gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou organismos internacionais. Nessa relao, um duplo efeito tende a se verificar: por um lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias financiadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro lado, tais agendas passam a constituir critrios de essencialidades, como MBG. Neste contexto, surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas boas prticas nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de condutas, de cima para baixo. Geralmente, os elementos propostos refletem casos particulares de naes, regies ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou. No entendimento geral (e simplificador), as boas prticas devem ser disseminadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa governana. Mas, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas. Como resultado desse processo, a cartilha da boa governana consolidada ao mesmo tempo que ampliada e torna-se base das polticas ambientais e de desenvolvimento. Porm, esse mesmo processo faz com que a cartilha seja descontextualizada, acrtica, inocente e pouco til como ferramenta prtica para o aprimoramento das polticas. As chances de um programa ou projeto ser aprovado aumentam na medida em que os mesmos contenham, ao menos formalmente, os itens do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da boa governana o projeto contiver, maior as chances do mesmo ser aprovado e financiado. No meio acadmico, tambm, h amplo espao para que o MBG seja disseminado. Isso se deve a vrios fatores, como a adeso a idias mainstream, muito comum nas universidades, ou proximidade entre profissionais atuantes nas agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004). Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que decorre do prprio debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo terico-conceitual das experincias efetivas, lapidando idias e produzindo conceitos que se tornam itens do MBG.

4. As falhas da boa governana


A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, o processo poltico um jogo no qual alianas e oposies so definidas e redesenhadas constantemente. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve se considerada. O MBG, por ser um conjunto de critrios gerais, no d a devida importncia essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. Sua implementao baseada em elementos pr-determinados e na busca de replicao de programas e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos onde foram originalmente implantados. Replicar aes com vistas a criar elementos que foram bem sucedidos em determinadas realidades no garante que os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia que nos contextos originais. Isso ocorre porque cada situao particular possui caractersticas culturais, econmicas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz com que a frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, na medida em que a realidadealvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno. A descentralizao, como um princpio integrante do MBG, exemplo que ajuda a explicar esta tendncia. Descentralizar a elaborao e a implementao de polticas pblicas, tem como fundamento tornar o processo mais eficiente, gil e democrtico. Contudo, em alguns contextos, sua prtica pode fortalecer elites locais que exercem seu domnio mediante caractersticas culturais perversas, como o clientelismo e o patrimonialismo (PORTES & LANDOULT, 2000; RIBOT, 2007; MANOR, 2004; BURSZTYN, 1984). Os esforos de descentralizao, bem sucedidos em diversas realidades, podem ser tambm negativos, quando se expressam em realidades onde a presena do poder pblico tmida e at mesmo inexistente. Este o caso em reas de fronteira de colonizao (como em algumas partes da amaznia). Ali a ausncia do Estado abre espao para o surgimento de poderes paralelos, privados, em certos casos legitimados pela fora de seus protagonistas. Nesse caso, descentralizao significa renncia regulao pblica segundo a lgica do interesse pblico Outros aspectos, usualmente constantes no MBG, refletem caractersticas originrias de um tipo cultural particular. O discurso da equidade de gnero, que emerge no ocidente em um processo histrico prprio, sendo reconhecidamente um princpio bsico da justia social, pode gerar conflitos e instabilidades em sociedades organizadas culturalmente sob bases distintas das ocidentais. A busca da equidade de gnero pode no ter eco ou gerar conflitos, por exemplo, em

aes relacionadas a alguns povos indgenas, pois tal discurso no necessariamente representa uma questo percebida por esses povos, alm de ser externo sua cosmologia. Existem casos onde relaes materiais e simblicas so barreiras para a efetiva implementao de alguns critrios do MBG. Assim, por exemplo, garantir canais formais de participao no significa, por si s, que esta se d de forma igualitria, generalizada e eficaz (CLEAVER, 2001; COOKE & KOTHARI,2001; SAYAGO, 2000). Como afirma Cleaver (2001: 53, Traduo dos autores),

Uma forte nfase na participao dos indivduos e em seu potencial empoderamento no sustentada por anlises convincentes de posies individuais, da variabilidade dos custos e benefcios da participao, das oportunidades e restries vivenciadas pelos potenciais participantes

Restries econmicas ou sociais podem impedir que determinados indivduos participem. Pode ocorrer, inclusive, situaes em que o comparecimento e a ao nos fruns de participao previamente estabelecidos constituam monoplio daqueles que no sofrem tais restries e que podem regularmente se locomover, prescindir de horas de trabalho e ter voz ativa nos canais (MANOR, 2004; CLEAVER, 2007). Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visando a participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo, faz com que tal abismo seja mantido nos comits e as decises no mbito do mesmo sejam tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo poltico local (CLEAVER, 2005; BLAIR, 2000, RIBOT, 2007; WONG, 2003). Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, onde a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e vises de cada um (PEREIRA, 2008; CAYRES, 2008). De forma semelhante, pode ocorrer situaes em que os reais beneficirios da poltica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes. Nesse caso, os comits no so representativos dos beneficirios, mas de grupos tradicionalmente dominantes, que utilizam a participao distorcida e desigual para legitimar suas decises (MANOR,2004). O conceito de capital social um tema chave no MBG. Promover capital social significa adotar conjuntamente uma ampla gama de conceitos, tais como participao, empoderamento e descentralizao. Porm, no caso do capital social (e de diversos outros elementos do MBG)

existe uma impreciso conceitual clara. Isso ocorre porque o conceito de capital social utilizado nas polticas ambientais e de desenvolvimento reflete o uso do conceito por alguns autores em particular, notadamente Putnam (1990) e Coleman (1986). A anlse de Bourdieu em torno do conceito de capital social remonta dcada de 1970, e tem fundamento terico que se presta a contextualizaes, de forma mais efetiva do que os usos dados ao mesmo termo, em casos aplicados a realidades particulares (PORTES, 1998). Embora seja possvel dizer que em geral todos os autores que empregam o conceito convergem para a definio de Bourdieu, de que o capital social a soma de recursos existentes ou potenciais ligados posse de uma rede de relaes durveis ou de relaes mais ou menos institucionalizadas de conhecidos ou reconhecimento mtuo (BOURDIEU, 1985 apud PORTES, 1998, traduo dos autores), existem nuances conceituais entre as abordagens. A diferena mais importante est relacionada questo das relaes de poder. Putnam (1996) assegura que possvel criar e fomentar capital social para que haja a emergncia de uma comunidade cvica. Contudo, para Bourdieu, no possvel criar ou promover capital social, mas sim aloc-lo. Para um grupo ou indivduo aumentar sua quantia de capital social, outro ator perde influncia ou legitimidade social. O capital social seria recurso social por excelncia e pode ser mobilizado tanto para uma maior participao e empoderamento de um grupo, quanto para aprofundar particularidades culturalmente arraigadas. Essa segunda possibilidade representa o lado negro do capital social (PORTES & LANDOULT, 2000). A base do poder de grupos como a mfia ou de lideranas tradicionais, como os coronis no Serto nordestino, no outra seno o alto capital social possudo por esses indivduos e grupos. Os estudos de Bebbington (2000) sobre os Andes e de Cleaver (2005) sobre a Tanznia mostram que fomentar capital social em comunidades com graves desigualdades de poder ou de recursos materiais e simblicos no contribui para melhorar a governana local, mas agrava os contextos de desigualdade, por obscurecer as relaes de poder. Conforme acentua Harriss (2001:31, traduo dos autores), O conceito descontextualizado de capital social, que se tornou popular como uma panacia do desenvolvimento, obscurece relaes de poder e, por conseguinte, polticas . Os exemplos citados, que so relacionados apenas a alguns conceitos entre mais de 200 passveis de serem encontrados no MBG, mostram que o uso de certos critrios no garantia de sua efetividade ou desejabilidade, e pode se dar de forma acrtica e inocente. Isso ocorre porque a possibilidade de generalizar a adoo de certos critrios ou princpios limitada, pois analisando os gargalos relacionados aos contextos particulares, percebe-se que cada contexto deve priorizar caractersticas distintas. Ademais, alguns elementos, se promovidos em contextos especficos, no melhoram, mas agravam o processo de governana. Esse

agravamento mostra como o MBG obscurece as relaes de poder e as mazelas dos processos polticos particulares, fazendo com que a dimenso crtica de anlise seja eclipsada. Alm disso, o uso acrtico e inocente do MBG territrio propcio para a ao dos caronas do discurso.

5. Os free-riders discursivos
O free-rider discursivo (aplicado questo ambiental) aquele que, ao manifestar apoio retrico ao desenvolvimento sustentvel, desfruta dos benefcios de ser ecologicamente correto sem de fato s-lo. Ou seja, aquele que se apropria dos bens simblicos sem que esse apoio discursivo tenha respaldo na prtica, que continua sendo guiada por interesses individuais. (FONSECA & BURSZTYN, 2007). Quando um discurso atinge determinado grau de difuso e de aceitao pela sociedade, esta sociedade confere prestgio queles que o professam e praticam (BOURDIEU, 1990,1998). Ao mesmo tempo, so lentamente criados mecanismos de excluso e estigmatizao (GOFFMAN, 1982) que atingem aqueles que so contrrios aos discursos socialmente corretos. Isso faz com que exista a possibilidade de atores reproduzirem determinado discurso e aparentarem que o praticam, mas na verdade sua prtica cotidiana guiada por interesses particulares que muitas vezes entram em choque com o discurso utilizado como instrumento de retrica. Os caronas do discurso so pautados por uma dupla lgica: eles procuram receber os benefcios de ser socialmente corretos, reproduzindo o discurso e, ao mesmo tempo, evitam sanes ou mecanismos de excluso relacionados postura contrria ao mesmo. Quanto mais geral, ambguo e descontextualizado o discurso, maior a possibilidade de o mesmo ser alvo dos caronas. A generalidade do MBG permite que um ator adira de fato a apenas alguns de seus elementos internos, ao mesmo tempo que sua conduta percebida como se esse ator praticasse efetivamente todo o discurso. Ademais, a generalidade faz com que no seja possvel delimitar o discurso, o que inviabiliza a efetividade de sanes direcionadas queles que no o praticam efetivamente. A ambigidade do discurso favorece a percepo deformada de que um princpio est sendo utilizado adequadamente, quando a sua prpria validade posta continuamente em xeque pela realidade real (embora no pela realidade imaginada). A postura cega ao debate faz com que as virtuais deficincias do discurso sejam relegadas a um segundo plano e permite que as falhas sejam continuamente reproduzidas e aprofundadas. J a descontextualizao discursiva reflete a situao em que o fracasso no uso do elemento em distintas realidades particulares no implica questionamento do prprio elemento,

pois suas premissas continuam vlidas e legitimadas por casos em que houve sucesso em seu uso. O MBG exemplo de discurso vulnervel ao dos free-riders discursivos. Contando com tantos quesitos, impossvel que todos eles sejam contemplados e promovidos simultaneamente. Porm, a expresso real de alguns deles como aquisies positivas transmite a impresso de que todo o conjunto de critrios est igualmente sendo implementado. Diversos elementos internos ao discurso da boa governana so imprecisos

conceitualmente e se sobrepem e contradizem mutuamente. Contudo, a maneira superficial e acrtica como esses elementos so apresentados obscurece as ambigidades e contradies internas. A descontextualizao est presente, pois na prtica do MBG, raramente a realidade local estudada a fundo. As particularidades culturais, as relaes de poder e os processos polticos caractersticos no constituem o lcus de onde emergem alternativas de ao. Contudo, devido a sua generalidade, no possvel culpar diretamente itens como descentralizao, capital social, ou qualquer outro, pelo fracasso na melhoria da governana. Esses itens podem impactar e ser parte das aes direcionadas localmente, mas o sucesso ou fracasso das aes dependem menos de itens nicos e mais da inter-relao entre elementos do MBG entre si e com as particularidades locais. Quando um fracasso se torna evidente, frmulas tericas e conceituais que visam reparar ou suprir uma falha interna ao item so propostos. Isso contribui para ampliar ainda mais o MBG, ao invs de simplific-lo.

6. Os caronas e a governana ambiental


O MBG presa fcil dos free-riders discursivos. A regra de seleo e financiamento de programas e projetos favorece aqueles que reproduzem, mesmo que s nas aparncias, os princpios nele contidos. Sendo assim, elites locais, organizaes no-governamentais, associaes e grupos de interesses com finalidades reais distintas de sua posio retrica podem se beneficiar de apoios reais para a implementao de projetos e polticas socioambientais, o que implica riscos de desvirtuamentos ou baixa efetividade. O prprio fato de que o envolvimento de organizaes no governamentais seja um dos critrios estabelecidos no MBG faz com que as mesmas se tornem parte integrante do processo. Mas como critrios relacionados a representatividade das organizaes, grau de interesse pblico ou compromisso real so de difcil aferio e no fazem parte dos itens do MBG, h amplo espao para organizaes free-riders. A melhoria da efetividade dos princpios constantes no MBG no depende da quantidade de itens, mas sim de sua pertinncia e factibilidade. Portanto, no se trata de seguir agregando novos parmetros, mas sim de criar filtros e critrios de adaptao. O gargalo fundamental est

geralmente concentrado nas relaes de poder e desigualdade de recursos materiais e simblicos locais. Vale assinalar que os elementos da boa governana no so intrinsecamente prejudiciais. Pelo contrrio, cada um deles pode efetivamente contribuir para avanos. A questo a profuso de elementos e a falta de hierarquia de importncia e premncia entre eles. Alm disso, faz-se necessrio uma real contextualizao desses elementos, identificando quais so realmente essenciais em determinada realidade, quais so apenas ideais e quais so suscetveis de serem distorcidos e manipulados localmente. Os recursos destinados ao desenvolvimento

socioambiental local podem servir para fins opostos aos iniciais, contribuindo para ampliar desigualdades e aprofundar situaes de pobreza, excluso e degradao ambiental, de acordo com a dinmica dos free-riders. O conceito de free-rider1 proposto por Olson (1999) para explicar porque, na lgica da ao coletiva, no basta que os indivduos sejam conscientes de seus prprios interesses e favorveis aquisio de benefcios coletivos para que os mesmos se mobilizem para buscar tais benefcios. O autor assegura que quanto maior for o grupo e mais geral for o benefcio coletivo, menor a possibilidade do benefcio ser provido. Quando o grupo grande e o benefcio demasiado geral, a ao de um nico indivduo possui reduzido impacto relativo, seja essa ao favorvel ou contrria aquisio do bem. Ademais, em grupos grandes, o monitoramento da conduta particular difcil e de elevado custo para os demais membros do grupo. O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum custo para a obteno do mesmo. Seja porque a relao custo/benefcio desestimula o ator a agir em prol de seus interesses ou ento por ser impossvel excluir o ator que no contribui com a ao do grupo dos beneficirios. A busca por interesses individuais impede a obteno do bem comum e em alguns casos leva a uma tragdia dos bens comuns (HARDIN, 1968). Um exemplo para explicar essa tragdia pode ser assim exposto: Em um lago, a sobre-explorao da atividade pesqueira leva a uma diminuio no nmero de peixes disponveis, gerando prejuzo para os pescadores. Estes, ento, formam um grupo para a obteno do bem comum (um estoque pesqueiro sustentvel) e criam regras para a pesca no lago (controle do nmero e tamanho de peixes pescados, pocas proibidas para a pesca etc.). Com essas medidas, o nmero de peixes aumenta e o benefcio coletivo comea a ser provido. Porm, um indivduo isolado teria benefcios individualmente se no respeitasse as regras e no arcasse com os custos do grupo pois, nesse caso, h grandes vantagens em no cooperar exatamente porque os demais assumem comportamentos cooperativos. Ele pegaria carona no benefcio coletivo, pois ningum poderia exclu-lo de ser beneficiado com um aumento do estoque
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A anlise do comportamento free-rider aprofundada em Fonseca & Bursztyn (2007).

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de peixes. Ao mesmo tempo, a sobre-pesca praticada por esse indivduo isolado no ter grande impacto no estoque do lago. Essas condies podem permitir que ningum queira espontaneamente pagar os custos da ao do grupo, mas todos possam se beneficiar dos lucros derivados do comportamento alheio. sob tais condies que pode ocorrer ocorre a tragdia, representada pela sobre-pesca e conseqente esgotamento do estoque pesqueiro do lago. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que tende a impedir que os grupos grandes atinjam seus objetivos. Quando o comportamento do carona refere-se ao mbito do discurso, a diferena entre a posio retrica dos indivduos e sua efetiva prtica na realidade constitui o modelo de ao dos free-riders discursivos. De forma semelhante ao conceito original, a ampla ao dos caronas do discurso pode levar uma tragdia coletiva, onde o fingir agir obscurece o agir efetivamente conforme o discurso. A promoo acrtica e fechada do MBG pode contribuir na promoo dessa tragdia Em algum momento foi preciso atribuir um adjetivo (boa) ao conceito de governana para melhor qualifica-lo, diferenciando-o da governana apenas. Agora, relevante esclarecer que nem todos os casos que se habilitam ao enquadramento na boa governana, por atenderem aos critrios do MBG, so realmente bons. Quando a boa governana apresenta falhas estruturais e desviada de seus fins originais, ao mesmo tempo em que a ao dos free-riders discursivos regra e no exceo, preciso apelar para a denominao governana viciosa. A governana viciosa seria aquela em que vrios dos atributos da boa governana so formalmente inscritos em aes de interesse pblico, mas sua prtica revela desvirtuamentos (BURSZTYN, 2008).

7. A governana suficientemente boa


Para enfrentar as falhas da governana viciosa e diminuir o nmero de caronas do discurso, necesrio que o escopo do que seja um MBG seja redefinido. Grindle (2004, 2007) prope a alterao do referencial da boa governana para o referencial de uma noo de governana suficientemente boa, que reflete uma condio minimamente aceitvel de

desempenho do governo e da sociedade civil, em que no h caractersticas pr-determinadas para que o processo de governana seja efetuado. Cada pas ou localidade teria seus prprios constrangimentos e oportunidades. Isso faz com que as estratgias de governana necessitem surgir a partir de contextos particulares locais, e no o contrario. A referida autora afirma que estratgias bem sucedidas de governana so fruto de processos histricos particulares. No h como implementar 200 itens simultaneamente, seja porque alguns desses itens no so aplicveis em alguns contextos, ou porque para que algumas caractersticas possam ser implementadas, outras caractersticas devem existir previamente.

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fundamental definir quais caractersticas so realmente necessrias, quais so apenas ideais, e quais so inviveis em cada contexto. Esse esforo de definio implica o conhecimento das realidades locais, de sua cultura, de seu meio biofsico, de suas relaes de poder e de suas arenas polticas. Aps essa definio, possvel elaborar estratgias com foco na promoo das caractersticas essenciais e que sejam viveis em sua implementao, obedecendo a uma hierarquia no tempo e entre prioridades. O esforo de definio tambm permite a identificao de gargalos locais que podem impedir ou distorcer aes futuras. Deve-se ento, garantir condies prvias para as aes posteriores, enfrentando tais gargalos em um momento anterior adoo de alguma poltica ou estratgia, ou modificando a prpria estratgia de ao. Para que esta ltima seja localmente sensvel, necessrio permeabilidade dos gestores de programas e projetos alternativas locais que favoream uma melhor governana ambiental local. Contudo, tal permeabilidade no deve ser confundida com o imperativo de aes de baixo para cima, da participao imposta, que constitui elemento interno ao MBG. Impulsionar e forar grupos sociais a apresentarem alternativas inverter a lgica, pois a idia de construir de baixo para cima as propostas de ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo. (BURSZTYN,2008). Isso faz com que a dinmica dos free-riders seja acentuada. Duas caractersticas so cruciais para a governana suficientemente boa: A percepo do processo histrico e o foco nas relaes de poder. Grindle (2004) afirma que nos pases desenvolvidos, diversos elementos s foram adquiridos porque havia a pr-existncia de outros que lhes ofereciam suporte para emergir. A eficcia da governana fruto de um processo histrico. Tal processo impactado pelas relaes de poder, que favorecem a emergncia de alguns elementos e constituem obstculos para outros. Promover caractersticas sem conhecer e priorizar os possveis impactos da distribuio de recursos e poder um largo passo rumo ao fracasso da iniciativa.

8. Consideraes Finais
O termo governana, associado esfera pbica, implica ir alm do governo na regulao e incluir diversos setores e grupos na elaborao e implementao de aes direcionadas ao interesse coletivo. A incluso dos diversos atores sociais favorece, em tese, uma gesto democrtica e pluralista, que permita compatibilizar interesses diversos. Esse texto explorou a idia de que mesmo sendo tal incluso desejvel, ela deve ser feita de acordo com cada contexto local. A governana no deve estar fundada na adoo de critrios genricos definidos num MBG. Deve, sim, obedecer a um conjunto reduzido e flexvel de princpios, definidos caso-a-caso para que haja identificao entre o contexto e a agenda, permitindo uma governana ambiental

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mais eficaz. Simultaneamente, a maneira como efetuada a seleo e o financiamento de programas e projetos deve ser alterada. A idia de que quanto mais contiver itens da boa governana melhor e mais sustentvel o projeto falaciosa, j que reproduzir o discurso da boa governana e da sustentabilidade no garante que o discurso seja praticado e, se o for, essa prtica ocorra de forma isenta e imparcial. A cultura burocrtica atual, que busca associar a boa governana ao cumprimento de uma lista extensa de critrios necessrios, favorece a dinmica dos free-rider discursivos e contribui para o aumento do fosso entre o discurso e a prtica na questo ambiental. Assim, na tentativa de se obter uma boa governana pode-se chegar a uma governana viciosa. A idia de governana suficientemente boa representa uma alternativa a este dilema, diminuindo o nmero de free-riders e contextualizando a questo da governana. Ao incorporar relaes de poder e focar o contexto local, com uma definio ad hoc de essencialidades, a governana suficientemente boa pode ser uma chave para reverter frustraes verificadas nos processos de governana. As hipteses aqui defendidas so parte de um estudo em andamento e devero ser testadas em um trabalho de campo envolvendo programas e projetos cujo pblico-alvo so grupos, comunidades e municpios situados na Amaznia Legal. A pesquisa pretende verificar a implementao dos programas e projetos, relacionando-os a idia de um MBG. Em seguida, analisando o contexto local e os itens do MBG contidos nos projetos, pretende-se apontar elementos que contribuam para explicar porque alguns projetos voltados ao desenvolvimento sustentvel em escala local so relativamente bem sucedidos enquanto outros fracassam no momento de sua aplicao prtica. pretendido tambm, demonstrar a regra dos free-riders discursivos na prtica e sua influncia na reproduo do discurso da sustentabilidade e na relao entre discurso e prtica na questo ambiental.

9. Referncias Bibliogrficas
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