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GESTO AMBIENTAL: UMA PRTICA PARA MEDIAR CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS

Autores: Suzi Huff Theodoro1, Pamora M Figueiredo Cordeiro2 & Zeke Beke3
Instituio: Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia. Endereo: SAS Quadra 5 Bloco H 2 Andar. Braslia/DF. CEP 70070-914 Tel.: 61 321- 5001 Fax: 61 322-8473 - e-mail: suzitheodoro@cds.unb.br

RESUMO A definio mais geral de Gesto Ambiental sugere que a mesma seja um conjunto de aes que envolvem polticas pblicas, o setor produtivo e a sociedade de forma a incentivar o uso racional e sustentvel dos recursos ambientais. Ela , portanto, um processo que liga as questes da conservao e do desenvolvimento em todos os nveis. Apesar de uma legislao considerada avanada, a Lei 6.938/81, que trata da Poltica Nacional de Meio Ambiente, e portanto da gesto ambiental do pas, mostra sua fragilidade, quando os objetivos e instrumentos previstos na Lei passam ser aplicados na prtica. Dentre os instrumentos que deveriam ser mais eficazes na aplicao da Lei esto a Avaliao de Impactos Ambientais, o Licenciamento Ambiental e o Zoneamento Ecolgico-Econmico. Ao contrrio do que se esperava, tais instrumentos so potenciais geradores de conflitos de naturezas distintas, envolvendo atores diversos e dinmicas extremamente mveis. Este trabalho pretende mostrar que a gesto ambiental, para ser de fato eficaz, precisa incorporar um carter mais estratgico e menos burocrtico do que vem sendo praticado atualmente, pois nesta seara que se confrontam e reencontram objetivos nem sempre compatveis mas, muitas vezes, indissociveis quando se trata de disputas envolvendo o uso dos recursos naturais. Os conflitos socioambientais gerados nestes embates contm, assim, dualismos divergentes. Buscar solues negociadas uma forma de reconstruir a integrao perdida, antagnica ao conflito instalado ou, em ltima instncia, assegurar um ambiente com qualidade para a maioria. PALAVRAS CHAVES: Gesto ambiental, conflitos socioambientais, atores sociais instrumentos polticos e legais INTRODUO Para assegurar a sua perpetuao, a espcie humana, como as demais espcies do planeta, sempre necessitou enfrentar as diversidades da natureza. O fato que difere o ser humano dos demais seres vivos que o homem faz sua prpria histria, modificando constantemente as condies naturais de vida e propiciando situaes mais favorveis sua

Geloga, Dra. em Desenvolvimento Sustentvel. Atualmente coordena projetos relacionados com mediao de conflitos socioambientais no CDS/UnB 2 Advogada e Mestre em Desenvolvimento Sustentvel 3 Agrnomo e Consultor Ambiental

reproduo. A histria recente da evoluo humana a histria da luta do homem contra o seu meio natural (Theodoro 2000). Mais recentemente, e especialmente a partir da segunda metade do sculo XX, a trajetria da humanidade vem sendo marcada por vrios perodos de grandes crises. Muito provavelmente, aps a Revoluo Industrial, foram nestes ltimos 50 anos que se registram os mais graves problemas enfrentados pela sociedade global4. Se, no passado, a crise limitava-se Europa, agora ela generalizada ao redor do planeta. Antes, para resolver os problemas de escassez de alimentos, ocupao e espao para uma grande massa de europeus, foi possvel ocupar terras pouco povoadas no planeta, com a vantagem de serem frteis e disponveis. Porm, no final do sculo XX e incio do XXI, as crises sociais, econmicas e ambientais provocadas pelas conquistas da Revoluo Industrial, dos avanos tecnolgicos e agravadas pelo aumento estrondoso da populao mundial, geraram conflitos alarmantes, uma vez que no existem mais mundos novos para a deportao das milhares de pessoas social e economicamente excludas. J no mais possvel expandir fronteiras ou conquistar novos territrios para explorar os recursos necessrios acumulao de bens de consumo ou de produtos. Tais entraves levaram algumas sociedades, especialmente as dos pases mais desenvolvidos, a buscar formas de gerir os recursos disponveis dentro de seus prprios territrios. De incio buscava-se, exclusivamente, garantir a sustentao econmica das linhas de produo. Quando um determinado recurso aproximava-se da exausto, o avano tecnolgico garantia a sua substituio por novos materiais. No entanto, esta medida no bastou para minimizar os problemas causados pela finitude dos recursos. Percebeu-se que para garantir o suprimento por um perodo mais longo, era necessrio que se ajustasse a demanda a um ritmo mais prximo ao da natureza. Pode-se dizer que foi a partir desta percepo, aliada crise do modelo de desenvolvimento, fundamentado segundo as regras da economia, que emergiu a necessidade de se buscar um novo modelo de gerenciamento dos recursos ambientais. Esta estratgia trouxe, como conseqncia, uma srie de entraves relativos implementao do que passou a se chamar gesto ambiental. A gesto ambiental pode ser definida de diversas maneiras, dependendo do objetivo que se busca qualificar. De um modo geral, pode-se dizer que ela tem a funo de planejar,

Os problemas aqui mencionados excluem as duas grandes guerras, pois estes so conflitos com. caractersticas muito diversas e com amplitudes muito maiores.

controlar, coordenar e formular aes para que se atinjam os objetivos previamente estabelecidos para um dado local, regio ou pas. Na maioria das vezes, a gesto ambiental comporta-se como uma importante prtica para se alcanar o equilbrio dos mais diversos ecossistemas. Equilbrio este, que envolve as questes naturais, mas, tambm, as dimenses econmicas, sociais, polticas, culturais, entre outras. Segundo Godard (1997), a gesto de recursos ambientais deve estar imbuda de uma viso estratgica de desenvolvimento no longo prazo, o que lhe confere um sentido para alm dos usos cotidianos, pois se constitui no cerne onde se confrontam e se reencontram os objetivos associados ao desenvolvimento e aqueles voltados para a conservao da natureza ou para a preservao da qualidade ambiental. dentro desta perspectiva que o presente artigo pretende abordar a crise que se anuncia em funo da complexibilidade que envolve as mltiplas dimenses de uma verdadeira gesto ambiental. Os fruns criados para discutir e buscar as melhores formas para viabilizar projetos, planos ou aes, que envolvam o uso equilibrado dos recursos naturais pela sociedade, tornaram-se um lcus de debates e de disputas, que no raras vezes ultrapassam os limites da questo ambiental, atingindo, de forma intensa, outras dimenses da desejada sustentabilidade. Acredita-se que justamente a partir das crises provocadas por esses embates, que podero emergir as possveis solues, que fundamentaro uma nova racionalidade, provavelmente muito mais complexa.

HISTRICO DA LEGISLAO AMBIENTAL NO BRASIL

Contrariando um dos mais arraigados pressupostos de que no existiam normas legais para disciplinar o uso dos recursos ambientais, Wamer (1999), menciona que as preocupaes de carter ambiental no Brasil j existiam desde o perodo colonial. As primeiras normas ambientais adotadas no pas foram decorrentes da legislao portuguesa, que comeou a ser aplicada aqui, logo aps o descobrimento (Ordenaes Afonsinas, Ordenaes Manuelinas, Ordenaes Filipinas). No seu perodo inicial, a administrao colonial portuguesa concentrou-se na edio de normas que visaram preservar recursos naturais ou cultivados, geradores de alimentos para uma populao crescente. A regulao da extrao de madeiras, principalmente do pau-brasil, passou a depender de licena real a partir de 1605. Tambm foram estabelecidas proibies ao corte de rvores frutferas, destruio de colmias e caa de animais em perodo de reproduo, para coibir seu

extermnio por perseguio excessiva. Ainda segundo a autora, outros regulamentos obrigavam ou incentivavam o plantio de gneros alimentcios, principalmente para suprir as necessidades de sobrevivncia dos escravos que chegavam em nmero crescente Colnia, cujas principais terras cultivadas comeavam a ser dominadas pela monocultura da cana-deacar. Nessa mesma linha, Pdua (2002) lembra que ainda no perodo colonial, quando as metrpoles no tinham grandes preocupaes em controlar a explorao dos recursos naturais das colnias, alguns poucos visionrios j discutiam questes que envolviam temas ambientais. No Brasil, tais questes tambm faziam parte das preocupaes de Jos Bonifcio, o Patrono da Independncia, que, surpreendentemente, j possua uma cosmoviso em relao explorao dos recursos, especialmente no caso das florestas. Tal viso fundamentava-se na "teoria do dessecamento", que relacionava a destruio da vegetao nativa com a reduo da umidade, das chuvas e dos mananciais. Na poca (final do sculo XVIII), essa teoria ganhou um novo patamar conceitual e poltico, dado o potencial dessa ao gerar srias conseqncias econmicas. Foi a partir do Sculo XVIII, que aparecem as primeiras normas com o propsito de controlar a poluio e a degradao ambiental propriamente dita, como as que proibiam o lanamento de bagao de cana em rios e audes e aquelas que protegiam os maguenzais da destruio. Em 1796 surgiu a primeira legislao florestal brasileira, o regimento do pau-brasil. No incio do Sculo XIX editada a primeira medida voltada para a recuperao de reas degradadas, estabelecendo instrues para o reflorestamento da costa do Brasil, em 1813. Na constituio de 1891 atribuiu-se competncia Unio para legislar sobre minas e terras. Nas primeiras dcadas do Sculo XX so aprovadas regras mais complexas, como as que disciplinavam a partilha de recursos hdricos, estabelecendo direitos e deveres para o uso e conservao da qualidade das guas (Cdigo de guas - Decreto 23.793/34), as que protegiam florestas (Cdigo Florestal - Decreto 24.643/34) e de explorao de pesca (Cdigo de Pesca - Decreto-Lei 794/38). No perodo mais recente, j na dcada de 70, teve incio o que poderia se chamar de uma base legal especfica para o meio ambiente. O Decreto Lei 1.413/75 dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente, provocada pela atividade industrial (as indstrias ficaram obrigadas a promover os mtodos necessrios para prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio ambiente). Para

regulamentar essa norma foi editado o Decreto n 76.389/75, que definiu em seu art. 1 o conceito de poluio industrial, definida como qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas ou biolgicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de energia ou de substncias slidas, lquidas ou gasosas, ou combinao de elementos despejados pelas indstrias, em nveis capazes, direta ou indiretamente, de prejudicar a sade, a segurana e o bem-estar da populao; de criar condies adversas s atividades sociais e econmicas e de ocasionar danos relevantes flora, fauna e a outros recursos naturais. Nesse mesmo decreto, em seu art. 8, incisos I a XIII, foram mencionadas quais eram as reas crticas de poluio, a saber: as regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, regio de Cubato e de Volta Redonda, bacias hidrogrficas do mdio e baixo Tiet, do Paraba do Sul, do Rio Jacu e esturio do Guaba e as bacias hidrogrficas de Pernambuco. Todavia, tanto a norma quanto o decreto que a regulamentou no representaram grandes avanos na preveno e no controle da poluio industrial, pois alm de ainda estar imbuda do antropocentrismo caracterstico da legislao ambiental at ento existente no pas, faltavam instrumentos necessrios para garantir uma maior eficcia em sua aplicao. Em 1977, o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras foi regulamentado pela primeira vez, no Rio de Janeiro, pela Fundao Estadual de Meio Ambiente (FEEMA). Com esse Sistema, os Estudos de Impacto Ambiental passaram a se constituir em um importante meio de aplicao de uma poltica preventiva (Cordeiro, 2003). importante salientar que a insero do Estudo de Impacto Ambiental foi um reflexo da Conferncia de Estocolmo e das sugestes da OCDE, difundidas mundialmente na dcada de 70. Assim como o Brasil, vrios outros pases adotaram, em suas legislaes, normas que tornaram obrigatrio esse Estudo para a implementao de atividades que envolvam a explorao de recursos naturais. Foge regra a posio dos Estados Unidos a respeito, uma vez que eles j haviam introduzido o EIA com a edio, em 1969 da National Environmental Policy Act (NEPA). Segundo Milar (2000), esta lei serviu de inspirao para a sua adoo no ordenamento jurdico brasileiro. De acordo com Cordeiro (2003) o Estudo de Impacto Ambiental considerado hoje, no mundo inteiro, como um dos instrumentos jurdicos racionalmente necessrios proteo do ambiente e seus objetivos so diversos e multifacetrios, podendo ser classificados em quatro categorias principais: preveno (e at precauo) do dano

ambiental; transparncia administrativa quanto aos efeitos ambientais de empreendimentos pblicos ou privados; consulta aos interessados e decises administrativas. Durante quase uma dcada, outras normas, decretos e leis buscaram estabelecer formas de uso mais racional do meio ambiente, pois uma das principais preocupaes do legislador era o controle da poluio, fonte de conflitos de interesse entre diferentes setores da sociedade brasileira. A Lei 6.803/80, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, um exemplo desse momento. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) passou a ser realizado de forma preventiva para aprovao de zonas de uso estritamente industrial, que se destinavam a localizao de plos petroqumicos, cloroqumicos, carboqumicos, bem como instalaes nucleares. Todavia, os entraves na aplicao de uma legislao mais eficaz, bem como a adoo de providncias tcnicas mais concretas em relao poluio industrial e outros problemas ambientais, s comearam a ser implementadas no pas com a promulgao da Lei 6.938/81 que estabeleceu os objetivos e os instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). A PNMA, que foi alterada pela Lei 10.165/00, tem por objetivo a preservao, a melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar ao pas, condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses de segurana nacional e a proteo da dignidade da vida humana. Neste mesmo instrumento jurdico foi criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Sistema de Licenciamento de Atividades Potencialmente Poluidoras (SLAP). A partir dessa Lei ficou institudo que o meio ambiente um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o coletivo. Entre outras tratativas, essa Lei estabeleceu os padres de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliao de impactos ambientais; o licenciamento e reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e as de relevante interesse ecolgico pelo poder Pblico Federal. A referida Lei institui, tambm, o Cadastro Tcnico Federal de atividades e instrumentos da defesa ambiental; ela prev, ainda, a ao de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, legitimando o Ministrio Pblico da Unio e dos estados para pleitear contra o poluidor a indenizao por esses danos. A Lei 7.347/85, institui a ao pblica de responsabilidade por danos causados ao

meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor histrico, artstico, esttico e paisagstico No entanto, foi com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, que se firmou um dos mais importantes marcos para o trato das questes ambientais no Brasil. Na Carta Magna conceituou-se o meio ambiente como bem de uso comum do povo. Entre os temas que foram objeto de discusso, o Artigo 225 que trata da defesa do meio ambiente e do patrimnio gentico, destacam-se alguns itens importantes: a regulamentao dos estudos de impactos ambientais; o zoneamento ambiental; o princpio do poluidor-pagador; o princpio da precauo e preveno como norma institucional; a normatizao da questo indgena; a conceituao do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel e a criao de lei especfica para os crimes ambientais. O Estudo de Impacto Ambiental5 e seu respectivo Relatrio EIA-RIMA, mencionados no art. 225, IV, 1, que incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, Estudo Prvio de Impacto Ambiental - EPIA para instalao de obras ou atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental. Este instrumento constitui-se em uma inovao, pois a Lei 6.938/86 exigia uma avaliao de impacto ambiental prvia ou posterior. A Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) 01/86, art. 2, dispe que atividades modificadoras do meio ambiente devem obter licenciamento6, dependendo este da elaborao de EIA-RIMA. Estes devem ser submetidos aprovao do rgo estadual competente e do IBAMA. Entretanto, a outorga da licena no libera o empreendedor da responsabilidade pelo dano que vier a causar. Segundo consta na Lei 7.804/89 e a Resoluo CONAMA 001/86, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) o rgo competente para o licenciamento ambiental no caso de atividades ou obras cujo impacto ambiental venha a ser importante, tanto em mbito nacional, quanto em regional. O art. 10 dessa Lei, esclarece que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
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O EIA um processo que se aplica principalmente a projetos, ou seja, ao nvel inferior do processo de planejamento (poltica, plano, programa e projeto). Representa apenas um dos estgios do procedimento que deve ser empregado para se realizar uma gesto ambiental. 6 O Licenciamento tem como finalidade promover o controle prvio construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos naturais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob forma, de causar degradao ambiental (artigo 10)

integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e do IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. Posteriormente, em 1997, a Resoluo CONAMA 237/97, regulamentou os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na PNMA, fortalecendo os mecanismos, flexibilizando as prticas at ento vigentes. Mas o grande avano deu-se pela descentralizao do processo, que passou a ter a coordenao e a regulao nos nveis federal, estadual e municipal. Ainda no final dos anos 90 outras Leis importantes foram implementadas. Dentre elas destacam-se: Lei 9.605/98 que instituiu a Lei de Crimes Ambientais, estabelece que toda infrao ou contraveno penal deve estar prevista em lei. Este instrumento jurdico separou os crimes seguindo os objetos de tutela: crimes contra a fauna (arts. 29-37); crimes contra a flora (arts. 38-53), poluio e outros crimes (arts. 54-61) e contra a administrao ambiental (art. 66-69); Lei 9.433/97 que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Recursos Hdricos. Essa Lei define a gua como recurso natural limitado, dotado de valor econmico, que pode ter usos mltiplos (consumo humano, produo de energia, transporte, lanamento de esgotos), descentraliza a gesto dos recursos hdricos, contando com a participao do Poder Pblico, usurios e comunidades. Lei 9.985/00 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e estabeleceu os critrios e as normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao. O seu art. 2 esclarece que unidade de conservao o espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. O Decreto No. 4.340/02 regulamentou alguns artigos da Lei do SNUC. Esta seqncia histrica da implementao de leis, decretos e normas retrata o avano do aparato legal no Brasil e deixa evidente que a evoluo das discusses sobre as questes ambientais no pas deu-se de forma lenta, mas progressiva. Esse processo foi influenciado, em grande parte, pelas conquistas obtidas nos pases mais desenvolvidos (A assinatura da Conveno da Biodiversidade um exemplo desta conquista). Parte da sociedade brasileira, porm, teve um importante papel, ao pressionar os governos e

tomadores de deciso no sentido de aprovar leis, normas ou diretrizes capazes minimizar ou impedir a execuo de programas, planos ou projetos que trouxessem danos ao meio ambiente ou que provocassem reflexos negativos para a sade humana. Em face presso normativa e social, fortalecida ao longo dos anos, o aparato legal criou mecanismos para tratar os principais problemas ambientais. Porm, se por um lado, a aplicao deste aparato viabilizou uma srie de conquistas, por outro ele no foi capaz de resolver, e em alguns casos, ele aprofundou os conflitos gerados pelo uso dos recursos ambientais por diferentes atores sociais. Um exemplo deste tipo de impasse anunciado por Milar (2000), onde menciona que a avaliao de impacto ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental so vistos ora como instrumentos de planejamento e gesto, ora como um procedimento associado alguma forma de processo decisrio. Esses instrumentos, na verdade, so indissociveis e, no conjunto, tm por objetivo analisar a viabilidade ambiental dos projetos, programas ou planos.

GESTO AMBIENTAL E CONFLITOS Como visto, o aparato legal tem sido uma poderosa ferramenta de transformao da sociedade, uma vez que provoca o debate cerca das limitaes, deveres e direitos dos cidados em relao ao meio ambiente. Esta, entre outras razes, pode se constituir na base de um novo paradigma que, por seu turno, implicar em um diferente padro no relacionamento dos seres humanos com a natureza. O estabelecimento de novos procedimentos metodolgicos, jurdicos, econmicos ou sociais fortalece as prticas que buscam uma nova forma de administrar o uso dos recursos naturais. A prtica da gesto ambiental, configura-se como uma importante forma de estabelecer um relacionamento mais harmnico entre a sociedade e o meio ambiente. No entanto, a gesto ambiental, como definida anteriormente, depende do objetivo que se busca qualificar ou gerir. De forma mais geral, pode-se dizer que ela o conjunto de aes que envolvem as polticas pblicas, o setor produtivo e a sociedade, visando o uso racional e sustentvel dos recursos ambientais, ela engloba aes de carter poltico, legal, administrativo, econmico, cientfico, tecnolgico, de gerao de informao e de articulao entre estes diferentes nveis de atuao.

Entre as principais funes da gesto ambiental destacam-se: o Planejamento, definido como o processo de determinao prvia de aes efetivas da gesto; a Organizao, que retrata o estabelecimento de relaes formais entre os atores de forma a atingir os objetivos propostos; a Direo que trata do processo de determinar (influenciar) o comportamento dos atores envolvidos (motivao, liderana e comunicao) e o Controle que tem a funo de comparar os indicadores de desempenho com os padres previamente definidos. Ainda que todas estas funes estejam sendo executadas de forma equilibrada, necessrio que alguns pilares estejam bastante consolidados para que se possa assegurar uma gesto ambiental efetiva. O primeiro pressuposto a existncia de uma legislao ambiental slida. Nesse aspecto, a legislao ambiental brasileira, tida como avanada, poderia ser a grande base de sustentao. Porm, segundo alguns autores, os entraves na aplicao das leis, bem como a adoo de providncias tcnicas mais concretas em relao problemas ambientais, so imensos. O segundo pressuposto requer instituies pblicas fortalecidas, que permitam a coordenao e a implementao dessa legislao. No entanto, segundo Bursztyn (1994), o desmonte das instituies pblicas, provocado aps a adoo de polticas neoliberais, especialmente na dcada de 90, revela profundas fragilidades no setor administrativo brasileiro. O ltimo, to importante quanto os anteriores, a legitimidade social, que se traduz em apoio da sociedade. Nesse contexto, nos dias atuais, onde no mais se aplica a simples soluo de se mudar um pouco para no modificar o todo, uma parte significativa da sociedade passou a tomar conscincia da necessidade de mudanas, como soluo para viabilizar sua continuidade. Foi a partir dessa percepo que as principais mudanas foram viabilizadas. Esses avanos fortaleceram os casos de sucesso ocorridos em vrios setores. Todavia, apesar das conquistas j alcanadas, a no consolidao dos pressupostos mencionados, aliados falta de regulao de alguns instrumentos previstos na PNMA, tem causado disputas ou embates entre os atores envolvidos na gesto de determinadas reas ou regies. Tais crises geram conflitos de vrias matizes. Pode-se dizer que os conflitos modernos, sobretudo os socioambientais, so inerentes prpria formao do modelo atual da sociedade. A gesto desses conflitos tem se revelado, no Brasil, carente em grupos de excelncia formados em facilitao e/ou mediao. A identificao prvia, a discusso e anlise dos elementos, bem como a

proposio de alternativas negociveis para conflitos que ocorrem na esfera socioambiental, um recurso que precisa ser implementado no pas. Para tanto, torna-se necessrio aprofundar conceitos e dificuldades analticas, comuns em situaes conflituosas, criadas em torno do uso dos recursos naturais.
Como no existe uma diretriz especfica de quem deve proceder a busca de solues

negociadas, no Brasil alguns fruns vm tratando dos conflitos em diferentes instncias. Alternativas como a conciliao (negociao, transao), a mediao e a arbitragem vm se tornando uma prtica de resoluo extrajudiciais dos conflitos. Esses meios, ainda que sejam considerados ortodoxos, apresentam inmeras vantagens sobre o tradicional meio jurisdicional pblico, pois inovam na celeridade e no carter sigiloso. Por isso, so cada vez mais considerados como meios eficientes para a pacificao social. Segundo Platiau (2001) a conciliao um meio extrajudicial de soluo na qual as prprias partes buscam uma soluo. Podem ocorrer trs hipteses: (a desistncia, quando uma das partes renuncia sua pretenso; a submisso onde uma das partes aceita a pretenso alheia e a transao quando h concesses recprocas, o mais comum). A arbitragem um meio heterocompositivo de soluo em que as partes escolhem um rbitro para resolver o conflito, que poder ser pautado por limites (clusula arbitral), sendo que no fim as partes seriam vinculadas em termos uma sentena arbitral. Caso as partes no aceitem a sentena, no estariam impedidas de acessarem justia. E, por ltimo a autora salienta que a mediao um meio autocompositivo (no vincula as partes) de soluo mais branda. O mediador no pode entrar no mrito da questo, dar sugestes, apontar erros e mostrar com quem est a razo. Ele apenas poder explicitar objetivamente os fatos que lhe foram narrados pelas partes, seus prs e contras, sem com isso tomar partido ou apresentar uma soluo, cabendo s partes tal nus (elaborar o acordo). Pode-se dizer que este procedimento falho, pois considera somente os aspectos legais envolvidos no conflito. De toda forma tem sido um caminho importante para resolver crises de magnitude menos intensa. Mas, importante que se faa uma anlise mais aprofundada dos conflitos que afloram nos processos em que alguns instrumentos da gesto ambiental so implementados. Desta forma torna-se possvel inserir variveis consideradas at ento subjetivas. Por exemplo, como avaliar a importncia de um crrego ou um bosque para um determinado grupo social? Nos processos de avaliao dos impactos ambientais, no licenciamento

ambiental ou no zoneamento ecolgico-econmico essas informaes podem no ser contempladas ou, simplesmente ser desconsideradas, uma vez que no se tem uma forma de avaliar o valor de existncia de alguns bens naturais. Porm, antes de tratar dos conflitos gerados em funo da aplicao (ou no) dos instrumentos disponveis para se efetuar uma gesto ambiental factvel, importante mencionar a viso de Simmel apud Nascimento e Drummond (2002), que menciona que o conflito uma das formas mais vivas de interao, constituindo um processo de associao. Os fatores responsveis pela dissociao so o dio, a inveja, a necessidade, o desejo. O conflito tem como misso resolver estes dualismos divergentes, ele uma maneira de reconstruir uma unidade perdida, ainda que por meio da destruio de uma das partes envolvidas. O confronto, desta forma, no patolgico mas normal, reunindo o embate entre atores e no entre estruturas ou normas. No constitui um sinal de falta de integrao, mas um elemento vital para a renovao e unidade das sociedades. parte integrante das relaes humanas, da trama social. Nem sempre conduzem conciliao, podendo por vezes ser responsvel pela desagregao. Mas no podem ser negados ou esquecidos. E, sobretudo, no possuem uma conotao negativa, mesmo no senso comum nas sociedades modernas. Apesar dessa viso, que mostra que as crises so inerentes prpria conformao da sociedade, neste trabalho os conflitos abordados sero tratados como embates que demandam solues negociadas de forma a viabilizar uma gesto mais harmnica dos recursos em disputa. Assim, o entendimento de que algumas variveis esto atreladas s mudanas polticas, econmicas, sociais e culturais, intrnsecas conjuntura na qual os conflitos se desenvolvem, demanda uma abordagem integrada dessas variveis. O arranjo das polticas pblicas utilizadas como vetor para a construo de estratgias de futuro devem, portanto, estar em sintonia com os imperativos do desenvolvimento, em bases mais sustentveis e coerentes. No caso dos conflitos, que envolvem disputas de natureza socioeconmica e ambiental, importante que no se perca a noo de que tais conflitos no se resolvem por meio de procedimentos binrios (bem x mal; heris x viles; legal x ilegal; formal x informal) e, sim, de que necessrio propor uma situao onde no haja perdedores e ganhadores, mas a busca de um ponto intermedirio (Theodoro et. alii, 2002).

Provocar dilogos entre as partes que se vm como inimigos manifestos ou potenciais, e administrar situaes conflituosas, uma tarefa difcil, mas necessria para que se construam os pressupostos bsicos de uma verdadeira gesto ambiental. De modo geral, a mediao (facilitao) dos conflitos deve promover valores que ultrapassem a acomodao de interesses setoriais. A cultura do dilogo e da participao de todos os envolvidos (ou de seus representantes) so ferramentas fundamentais para se alcanar os objetivos desejados. Nesse caso, o processo de gesto ambiental de uma determinada rea ou regio pode se converter no momento ideal para fortalecer a participao da sociedade. O aparato legal que viabilizou a implantao de medidas compensatrias para os potenciais danos provocados, aliado possibilidade de alterar os projetos originais, deu uma fora inquestionvel aos grupos que se sentem atingidos pelos planos, programas, projetos ou aes do governo ou das empresas. Um dos elementos mais importantes, no contexto de uma negociao, o reconhecimento das interconexes, ou inter-relaes, entre as dimenses econmicas, sociais, ambientais, culturais e polticas. A emergncia de atores e de situaes, antes desconsideradas, e de temas ligados sustentabilidade, requerem, assim, novas dinmicas que podero desencadear prticas ou solues que atendam demanda dos diferentes grupos sociais (atores) envolvidos. Para tanto, torna-se fundamental que exista uma postura de relaes horizontais, as quais devem promover, entre outras coisas, a participao na tomada de decises. Se esta medida tornar-se um dos princpios norteadores, os benefcios no mdio e no longo prazos, por certo, construiro novos consensos no uso dos recursos naturais. Para Kakabadse (2002) existem fundamentalmente dois tipos de conflitos: os conflitos potenciais, onde as situaes mostram a possibilidade de confronto eminente e os conflitos manifestos, onde existem atores conscientes da possibilidade do confronto, mas que tomam medidas de defesa de seus interesses. Em ambos os casos a possibilidade de dilogo entre as partes restrita. Na grande maioria dos casos, conforme enunciam Nascimento e Drummond (2001), existem quatro elementos centrais que devem ser considerados quando se analisa um conflito: Os atores: indivduos, grupos, organizaes ou Estados que tm identidade prpria, reconhecimento social e capacidade de modificar seu contexto, no se

esquecendo que estes so movidos por interesses, valores e percepes que so prprias a cada um; A natureza: os conflitos tm natureza diferente, por isso eles podem ser de natureza econmica, poltica, ambiental, domstica, internacional ou psquisa, entre outras. Os objetos: sempre escassos ou vistos como tais, podem ser material ou simblico, profano ou sagrado, pblico ou privado, e assim por diante. As dinmicas: cada conflito, segundo ua natureza, tem uma histria prpria, uma forma de evoluir, conhecendo perodos mais ou menos intensos, mais ou menos rpido. Assim que, em muitos conflitos gerados em torno da disputa pelo uso de determinados recursos naturais, ocorre uma trama entre os atores, com dinmicas que precisam ser contextualizadas, uma vez que envolvem aspectos histricos, culturais e ticos, muitas vezes submersos ou invisveis. Por exemplo, a fluidez temporal das alianas entre os diferentes atores, gera situaes de grande complexidade e volatilidade. Os recortes podem ser surpreendentes dependendo do momento em que se analisam determinadas situaes. No campo da ao poltica, por exemplo como salienta Little (2001), o tema dos conflitos socioambientais centrado na problemtica da resoluo por meio da implementao de polticas pblicas e de diversas estratgias e de tticas polticas. A complexibilidade nesses casos seguramente maior em funo da profundidade das divergncias. Eliminar ou resolver as divergncias que deram origem crise, de forma pacfica ou consensual, uma tarefa que exige a aplicao e a aceitao de novos conceitos e teorias. Seria quase a instalao de novos paradigmas, ou de realidades mais complexas. Assim, em funo da lentido em que se processam os entendimentos, mais prtico falar em mediao, em lugar de resoluo. Para Nascimento & Drummond (2002) uma das explicaes para a complexidade que, em tese e em termos prticos, todos os membros da sociedade se conectam com a natureza, ou seja, todos dependem da natureza, mesmo que no tenham conscincia disso nem se mobilizem a respeito. Em outras palavras, o conjunto das questes ambientais envolve todos os indivduos e atores, multiplicando a dificuldade do seu enquadramento

institucional e da sua resoluo. Outra explicao que os problemas ambientais desafiam a distino clssica feita no mundo ocidental entre o privado e o pblico. Embora as iniciativas individuais geralmente desencadeiem tais problemas, eles raramente so passveis de resoluo individualizada, no mbito da espontaneidade do mercado. Ao contrrio, a sua resoluo quase sempre exige formas complexas, inovadoras e duradouras de ao coletiva, como leis, regulamentos, agncias pblicas especializadas, organizaes dos cidados, mecanismos participativos, saber cientfico slido e atualizado, esquemas de monitoramento etc. A complexibilidade dos conflitos gerados em torno do uso de um determinado recurso, principalmente quando envolve relaes de poderes desiguais (companhias petrolferas x comunidades tradicionais, latifundirios x agricultores sem-terra, ndios x garimpeiros, comunidades de remanescentes de quilombos x empresas) um desafio constante, pois cada caso apresenta especificidades prprias, tanto espaciais, quanto temporais. Em alguns casos, o fortalecimento das fragilidades um caminho para consolidar o respeito mtuo. O desfio maior para se alcanar uma gesto eficiente, em que todos os atores e o meio ambiente sejam contemplados, pelo menos em parte, significa implementar um modelo de racionalidade, sustentado na observao dos direitos humanos e naturais difusos. Os instrumentos, sejam eles econmicos ou legais, palpveis ou subjetivos e que hoje esto disponveis para se efetuar uma gesto ambiental equilibrada e justa, constituemse como importantes ferramentas para a resoluo, mediao ou facilitao de conflitos, onde o(s) objeto(s) da disputa envolve(m) a sociedade e o uso dos recursos naturais. Todos, no entanto, necessitam de complementao de prticas, nem sempre bvias. A formalizao de parcerias que contemplem o uso dos instrumentos legais, e de outras tcnicas menos ortodoxas, viabiliza novos arranjos, que podero se reverter em conquistas sociais, ambientais, polticas, culturais, ticas e, obviamente, econmicas. Estas dimenses, se integradas e equilibradas, sempre sero consideradas como fundamentais no equilbrio das sociedades. Ao alcanar este objetivo pode-se inferir que equacionou-se uma parte importante dos conflitos de diversas naturezas e dinmicas, uma vez que segundo Leff (2001), a percepo da crise ecolgica configurou um conceito de ambiente, onde possvel inserir uma nova a viso do desenvolvimento humano, que reintegra os valores e potenciais da natureza, as externalidades sociais, os saberes subjugados e a complexidade

do mundo, os quais vinham sendo negados pela racionalidade mecanicista, simplificadora, unidimensional e fragmentadora que conduziu o processo de modernizao do planeta. O ambiente, segundo este autor, emerge como um saber integrador da diversidade, de novos valores ticos e estticos e dos potenciais sinrgicos gerados pela articulao de processos ecolgicos, tecnolgicos e culturais.

CONCLUSO O aparato legal disponvel na legislao ambiental brasileira, vem garantindo, nos ltimos anos, uma evoluo no trato das questes referentes ao uso dos recursos naturais. Os instrumentos disponveis, especialmente aps a implementao da Lei 9.638/81, alterada pela Lei 10.165/00, esto disciplinando as formas de planejamento e implantao dos projetos. Estes mecanismos, de certa forma, favorecem a conduo dos processos de gesto ambiental de forma mais integrada. No entanto, como foi exposto ao longo deste trabalho, muita coisa ainda precisa ser feita. O processo de avaliao de impacto ambiental (AIA) e a aplicao de alguns instrumentos como o estudo de impacto ambiental (EIA), o licenciamento ambiental (LA) e o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) so fundamentais para amenizar os conflitos provocados pelo uso mltiplo dos recursos naturais. No entanto importante destacar que esses instrumentos representam apenas um dos estgios do procedimento que deve ser empregado para se realizar a gesto ambiental. Essa, quando executada de forma estratgica, dentro de um projeto nacional, precisa ser entendida como um conjunto de atividades/procedimentos que visem a integrao da rea/regio ou do recurso de forma que sustentabilidade, em todos os seus nveis, seja o requisito principal. Para tanto, necessrio que nos objetivos do processo, novas formas de conduo das crises, sejam perseguidas incessantemente. Para que isso seja possvel, relevante considerar que em um processo de gesto estejam sempre presentes procedimentos de planejamento, de monitoramento e de fiscalizao, fundamentados em novos princpios e aspectos, muitas vezes, subjetivos. Com estes procedimentos pode-se praticar a conciliao, a participao e a co-responsabilidade dos vrios atores envolvidos, inibindo, assim, a proliferao ou exploso de conflitos socioambientais no pas. Com estas medidas fortalece-se a sociedade, o aparato legal e o desenvolvimento em todos as suas dimenses.

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