O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas - Revista Jus Navigandi

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O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas
http://jus.com.br/revista/texto/108
Publicado em 07/2000

Gilmar Mendes (http://jus.com.br/revista/autor/gilmar-mendes)

1. Consideraes Preliminares
O que se deve entender por efeito vinculante? A expresso no de uso comum entre ns. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao disciplinar a chamada representao interpretativa, introduzida pela Emenda n 7 de 1977, estabelecia que a deciso proferida na representao interpretativa seria dotada de efeito vinculante (art. 187 do RISTF). Em 1992, o efeito vinculante das decises proferidas em sede de controle abstrato de normas foi referida em Projeto de Emenda Constitucional apresentado pelo Deputado Roberto Campos (PEC n. 130/1992). No aludido projeto, distinguia-se nitidamente a eficcia geral (erga omnes) do efeito vinculante. Tal como assente em estudo que produzimos sobre este assunto, que foi incorporado s justificaes apresentadas no aludido Projeto, a eficcia erga omnes e o efeito vinculante deveriam ser tratados como institutos afins, mas distintos. Vale transcrever, a propsito, a seguinte passagem da justificao desenvolvida: "Alm de conferir eficcia erga omnes s decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, a presente proposta de emenda constitucional introduz no direito brasileiro o conceito de efeito vinculante em relao aos rgos e agentes pblicos. Trata-se de instituto jurdico desenvolvido no Direito processual alemo, que tem por objetivo outorgar maior eficcia s decises proferidas por aquela Corte Constitucional, assegurando fora vinculante no apenas parte dispositiva da deciso, mas tambm aos chamados fundamentos ou motivos determinantes (tragende Grnde). A declarao de nulidade de uma lei no obsta sua reedio, ou seja, a repetio de seu contedo em outro diploma legal. Tanto a coisa julgada quanto a fora de lei (eficcia erga omnes) no lograriam evitar esse fato. Todavia, o efeito vinculante, que deflui dos fundamentos determinantes (tragende Grnde) da deciso, obriga o legislador a observar estritamente a interpretao que o tribunal conferiu Constituio. Conseqncia semelhante se tem quanto s chamadas normas paralelas. Se o tribunal declarar a inconstitucionalidade de uma Lei do Estado A, o efeito vinculante ter o condo de impedir a aplicao de norma de contedo semelhante do Estado B ou C (Cf. Christian Pestalozza, comentrio ao 31, I, da Lei do Tribunal Constitucional Alemo (Bundesverfassungsgerichtsgesetz) in: Direito Processual Constitucional (Verfassungsprozessrecht), 2 edio, Verlag C.H. Beck, Munique, 1982, pp. 170/171, que explica o efeito vinculante, suas conseqncias e a diferena entre ele e a eficcia seja inter partes ou erga omnes). A Emenda Constitucional n 3, promulgada em 16 de maro de 1993, que, no que diz respeito ao declaratria de constitucionalidade, inspirou-se direta e imediatamente na Emenda Roberto Campos, consagra que "as decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes declaratrias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo" (art. 102, 2). Embora o texto aprovado revele algumas deficincias tcnicas, no parece subsistir dvida de que tambm o legislador constituinte, tal como fizera a Emenda Roberto Campos, procurou distinguir a eficcia erga omnes (eficcia contra todos) do efeito vinculante, pelo menos no que concerne ao declaratria de constitucionalidade. Tal constatao parece legitimar a investigao sobre o significado do "efeito vinculante", que, como j tivemos a oportunidade de explicitar, foi inspirado diretamente pela chamada Bindungswirkung do direito germnico ( 31, I, da Lei da Corte Constitucional alem). A despeito das valiosas contribuies doutrinrias e jurisprudenciais que podem ser colhidas no direito ptrio, certo que, por se tratar de instituto desenvolvido, originariamente, pela doutrina tedesca ao longo dos ltimos 70 anos, h de se procurar definir a sua natureza jurdica e as suas caractersticas a partir do modelo praticado pela doutrina e jurisprudncia alems.

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A despeito das valiosas contribuies doutrinrias e jurisprudenciais que podem ser colhidas no direito ptrio, certo que, por se tratar de instituto desenvolvido, originariamente, pela doutrina tedesca ao longo dos ltimos 70 anos, h de se procurar definir a sua natureza jurdica e as suas caractersticas a partir do modelo praticado pela doutrina e jurisprudncia alems. A doutrina constitucional alem h muito vinha desenvolvendo esforos para ampliar os limites objetivos e subjetivos da coisa julgada no mbito da jurisdio estatal (Staatsgerichtsbarkeit). Importantes autores sustentaram, sob o imprio da Constituio de Weimar, que a fora de lei no se limitava questo julgada, contendo, igualmente, uma proibio de reiterao (Wiederholungsverbot) e uma imposio para que normas de teor idntico, que no foram objeto da deciso judicial, tambm deixassem de ser aplicadas por fora da eficcia geral. Essa concepo refletia, certamente, a idia dominante poca de que a deciso proferida pela Corte teria no as qualidades de lei (Gesetzeseigenschaften), mas, efetivamente, a fora de lei (Gesetzeskraft). Afirmava-se inclusive que o Tribunal assumia, nesse caso, as atribuies do Parlamento ou, ainda, que se cuidava de uma interpretao autntica, tarefa tpica do legislador. Em se tratando de interpretao autntica da Constituio, no se cuidaria de simples legislao ordinria, mas, propriamente, de legislao ou reforma constitucional (Verfassungsgesetzgebung; Verfassungsnderung) ou de deciso com hierarquia constitucional (Entscheidung mit Verfassungsrang). A convico de que a fora de lei significava apenas que a deciso produziria efeitos semelhantes aos de uma lei (gesetzhnlich) (mas no poderia ser considerada ela prpria como uma lei em sentido formal e material), parece ter levado a doutrina a desenvolver instituto processual destinado a dotar as decises da Corte Constitucional de qualidades outras no contidas nos conceitos de coisa julgada e de fora de lei. Observe-se que o instituto do efeito vinculante, contemplado no 31, I, da Lei do Bundesverfassungsgericht no configura novidade absoluta no direito alemo do ps-guerra. Antes mesmo da promulgao da Lei Orgnica da Corte Constitucional e, portanto, da instituio do Bundesverfassungsgericht, algumas leis que disciplinavam o funcionamento de Cortes Constitucionais estaduais j consagravam expressamente o efeito vinculante das decises proferidas por esses rgos:

"As decises do Tribunal Constitucional so vinculantes para todos os Tribunais e demais autoridades" (Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs sind fr alle Gerichte und sonstigen Behrden bindend) (art. 20 da Lei do Tribunal Constitucional da Baviera Bayerischer Verfassungsgerichtshof); "A deciso do Tribunal Estatal vincula outros rgo constitucionais , bem como os Tribunais e as autoridades administrativas" (Die Entscheidung des Staatsgerichtshofes bindet andere Verfassungsorgane sowie die Gerichte und Verwaltungsbehrden) ( 47, I da Lei do Tribunal Estatal do Estado de Hessen); "As decises do Tribunal Constitucional, ainda quando no dotadas de eficcia geral, so vinculantes para os tribunais e autoridades administrativas" (Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes "sind, auch soweit sie nicht ... Gesetzeskraft haben, fr alle Gerichte und Verwaltungsbehrden bindend) ( 19, II da Lei do Tribunal Constitucional do Estado da Rennia Palatinado RheinlandPfalz, de 23.7.1949).

O art. 99, I do Anteprojeto de Constituio do Convento de Herrenchiemsee (Entwurf des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee) a proposta que antecede diretamente disposio contida no 31, I, da Lei do Bundesverfassungsgericht:

"As decises do Bundesverfassungsgericht e as ordens emanadas para o seu cumprimento so vinculantes para todos os Tribunais e autoridades administrativas" (Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und seine zu ihrer Durchfhrung erlassenen Anordnungen sind fr alle Gerichte und sonstigen Behrden bindend).

Referida disposio no foi incorporada ao texto definitivo da Lei Fundamental, mas logrou ser introduzida no texto da Lei do Bundesverfassungsgericht graas iniciativa do Governo, que, assim, justificava a sua adoo:

"A vinculao dos rgos da Unio e dos Estados, bem como a dos Tribunais e autoridades administrativas prevista no pargrafo 1, obriga no s as partes do processo a observar a deciso concreta proferida, especialmente a revogar ou a modificar as medidas com ela incompatveis, mas impe tambm que todos os rgos, tribunais e autoridades da Unio e dos Estados observem, em suas providncias, a deciso, enquanto subsistente a orientao fixada pelo Bundesverfassungsgericht".

No paira dvida de que a inteno do legislador era ampliar os limites da coisa julgada, vinculando rgos e autoridades que no haviam integrado o processo, obrigando-os a adaptar sua ao futura orientao nela contida.

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No paira dvida de que a inteno do legislador era ampliar os limites da coisa julgada, vinculando rgos e autoridades que no haviam integrado o processo, obrigando-os a adaptar sua ao futura orientao nela contida. Embora o conceito de Bindungswirkung (efeito vinculante) corresponda a uma tradio do direito alemo, tendo sido tambm adotado por diversas leis de organizao de tribunais constitucionais estaduais aprovadas aps a promulgao da Lei Fundamental, no se pode afirmar que se trate de um instituto de compreenso unvoca pela doutrina. No so poucas as questes que se suscitam a propsito desse instituto, seja no que concerne aos seus limites objetivos, seja no que respeita aos seus limites subjetivos e temporais.

2. Elementos do Efeito Vinculante

De imediato, impende ressaltar que a doutrina constitucional somente reconhece efeito vinculante s decises de mrito (Sachentscheidungen) proferidas pelo Bundesverfassungsgericht. O efeito vinculante no imanta julgados de carter exclusivamente processual, no abrangendo, por isso, decises de simples carter interlocutrio. 2.1 Limites objetivos do efeito vinculante Tal como observado, a concepo de efeito vinculante consagrada pela Emenda n 3, de 1993, est estritamente vinculada ao modelo germnico disciplinado no 31, (2), da Lei Orgnica da Corte Constitucional. A prpria justificativa da proposta apresentada pelo Deputado Roberto Campos no deixa dvida de que se pretendia outorgar no s eficcia erga omnes, mas tambm efeito vinculante deciso, deixando claro que estes no estariam limitados apenas parte dispositiva. Embora a Emenda n 3/93 no tenha incorporado a proposta na sua inteireza, certo que o efeito vinculante, na parte que foi positivada, deve ser estudado luz dos elementos contidos na proposta original. Assim, parece legtimo que se recorra literatura alem para explicitar o significado efetivo do instituto. A primeira indagao, na espcie, refere-se s decises que seriam aptas a produzir o efeito vinculante. Afirma-se que, fundamentalmente, so vinculantes as decises capazes de transitar em julgado. Tal como a coisa julgada, o efeito vinculante refere-se ao momento da deciso. Alteraes posteriores no so alcanadas. Problema de inegvel relevo diz respeito aos limites objetivos do efeito vinculante, isto , parte da deciso que tem efeito vinculante para os rgos constitucionais, tribunais e autoridades administrativas. Em suma, indaga-se, tal como em relao coisa julgada e fora de lei, se o efeito vinculante est adstrito parte dispositiva da deciso (Urteilstenor; Entscheidungsformel) ou se ele se estende tambm aos chamados fundamentos determinantes (tragende Grnde), ou, ainda, se o efeito vinculante abrange tambm as consideraes marginais, as coisas ditas de passagem, isto , os chamados obiter dicta. Enquanto em relao coisa julgada e fora de lei domina a idia de que elas ho de se limitar parte dispositiva da deciso (Tenor; Entscheidungsformel), sustenta o Bundesverfassungsgericht que o efeito vinculante se estende, igualmente, aos fundamentos determinantes da deciso (tragende Grnde). Segundo esse entendimento, a eficcia da deciso do Tribunal transcende o caso singular, de modo que os princpios dimanados da parte dispositiva (Tenor) e dos fundamentos determinantes (tragende Grnde) sobre a interpretao da Constituio devem ser observados por todos os tribunais e autoridades nos casos futuros. Outras correntes doutrinrias sustentam que, tal como a coisa julgada, o efeito vinculante limita-se parte dispositiva da deciso, de modo que, do prisma objetivo, no haveria distino entre a coisa julgada e o efeito vinculante. A diferena entre as duas posies extremadas no meramente semntica ou terica, apresentando profundas conseqncias tambm no plano prtico. Enquanto o entendimento esposado pelo Bundesverfassungsgericht importa no s na proibio que se contrarie a deciso proferida no caso concreto em toda a sua dimenso, mas tambm na obrigao de todos os rgos constitucionais de adequar a sua conduta, nas situaes futuras, orientao dimanada da deciso, considera a concepo que defende uma interpretao restritiva do 31, I, da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional que o efeito vinculante h de ficar limitado parte dispositiva da deciso, realando, assim, a qualidade judicial da deciso. A aproximao dessas duas posies extremadas feita mediante o desenvolvimento de orientaes mediadoras que acabam por fundir elementos das concepes principais. Assim, prope Vogel que a coisa julgada ultrapasse os estritos limites da parte dispositiva, abrangendo tambm a "norma decisria concreta" (konkrete Entscheidungsnorm). A norma decisria concreta seria aquela "idia jurdica subjacente formulao contida na parte

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Assim, prope Vogel que a coisa julgada ultrapasse os estritos limites da parte dispositiva, abrangendo tambm a "norma decisria concreta" (konkrete Entscheidungsnorm). A norma decisria concreta seria aquela "idia jurdica subjacente formulao contida na parte dispositiva, que, concebida de forma geral, permite no s a deciso do caso concreto, mas tambm a deciso de casos semelhantes". Por seu lado, sustenta Kriele que a fora dos precedentes, que presumivelmente vincula os Tribunais, reforada no direito alemo pelo disposto no 31, I, da Lei do Bundesverfassungsgericht. A semelhante resultado chegam as reflexes de Bachof, segundo o qual o papel fundamental do Bundesverfassungsgericht consiste na extenso de suas decises aos casos ou situaes paralelas. Tal como j anotado, parecia inequvoco o propsito do legislador alemo, ao formular o 31 da Lei Orgnica do Tribunal, de dotar a deciso de uma eficcia transcendente. certo, por outro lado, que a limitao do efeito vinculante parte dispositiva da deciso tornaria de todo despiciendo esse instituto, uma vez que ele pouco acrescentaria aos institutos da coisa julgada e da fora de lei. Ademais tal reduo diminuiria significativamente a contribuio do Tribunal para a preservao e desenvolvimento da ordem constitucional. Aceita a idia de uma eficcia transcendente prpria coisa julgada, afigura-se legtimo indagar sobre o significado do efeito vinculante para os rgos estatais que no so partes do processo. Segundo a doutrina dominante, so as seguintes as conseqncias do efeito vinculante para os no-partcipes do processo: "(1) ainda que no tenham integrado o processo os rgos constitucionais esto obrigados, na medida de suas responsabilidades e atribuies, a tomar as necessrias providncias para o desfazimento do estado de ilegitimidade;

(2) assim, declarada a inconstitucionalidade de uma lei estadual, ficam os rgos constitucionais de outros Estados, nos quais vigem leis de teor idntico, obrigados a revogar ou a modificar os referidos textos legislativos; (3) tambm os rgos no partcipes do processo ficam obrigados a observar, nos limites de suas atribuies, a deciso proferida, sendo-lhes vedado a adotar conduta ou praticar ato de teor semelhante quele declarado inconstitucional pelo Bundesverfassungericht (proibio de reiterao em sentido lato: Wiederholungsverbot im weiteren Sinne oder Nachahmungsverbot). A Lei do Bundesverfassungsgericht autoriza o Tribunal, no processo de recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde), a incorporar a proibio de reiterao da medida considerada inconstitucional na parte dispositiva da deciso ( 95, I, 2).

2.2 Limites subjetivos 2.2.1 Consideraes Preliminares No parece problemtica a definio dos limites subjetivos do efeito vinculante. Tal como se depreende diretamente do disposto no 31, I, da Lei do Bundesverfassungsgericht, a deciso de mrito proferida pela Corte constitucional vincula todos os rgos constitucionais, os tribunais e as autoridades administrativas. Esse efeito vinculante em relao a rgos ou autoridades que no integram de alguma forma o processo somente parece fazer sentido se se admitir que ele atinge no apenas a questo submetida ao Tribunal e por ele decidida, mas tambm outras questes de idntico contedo (gleiche Rechtsfrage). Por isso, afirma Maunz que, mediante a vinculao de rgos, pessoas ou autoridades estranhas ao processo, evita-se que, surgindo a mesma questo jurdica, sejam instaurados novos processos desse tipo (outras partes, outro pedido, mas idntica questo jurdica). Opera-se, pois, uma ampliao do efeito vinculante, no plano subjetivo, para alm dos limites da coisa julgada. Contra essa orientao, que traduz a posio dominante do Bundesverfassungsgericht, suscitam-se objees. Sustenta-se, fundamentalmente, que o efeito vinculante estende a eficcia da deciso, alcanando pessoas que dele no participaram. Essa vinculao estaria limitada, porm, relao jurdica objeto da controvrsia judicialmente decidida. Embora no se possa negar que o efeito vinculante suscita problemas srios, parece evidente que a sua aplicao apenas relao ou questo jurdica decidida acabaria por retirar o alcance desse instituto, que teria assim pouco mais do que um significado simblico. Ademais, semelhante entendimento configuraria uma fraude para com a vontade histrica do legislador que, como visto, pretendeu, inequvoca e notoriamente, vincular os rgos constitucionais, tribunais e autoridades administrativas prpria questo jurdica decidida. 2.2.2 Significado do efeito vinculante na dimenso subjetiva O efeito vinculante atinge no s as partes do processo, mas tambm os demais rgos constitucionais federais e estaduais (Presidente da Repblica, Governo Federal, Parlamento Federal, Conselho Federal, no plano federal), os Tribunais e as autoridades administrativas federais e estaduais. Inexiste, todavia, efeito vinculante para o prprio Bundesverfassungsgericht, que no est obrigado a

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O efeito vinculante atinge no s as partes do processo, mas tambm os demais rgos constitucionais federais e estaduais (Presidente da Repblica, Governo Federal, Parlamento Federal, Conselho Federal, no plano federal), os Tribunais e as autoridades administrativas federais e estaduais. Inexiste, todavia, efeito vinculante para o prprio Bundesverfassungsgericht, que no est obrigado a manter posio jurdica sustentada em uma deciso posterior. A vinculao da Corte Constitucional est limitada coisa julgada material, isto , parte dispositiva da deciso. Os fundamentos da deciso, ainda que determinantes, no vinculam o Tribunal. Alm dos rgos constitucionais no mbito federal e estadual, o efeito vinculante atinge todas as autoridades administrativas e tribunais nas diferentes esferas federativas. Isso significa que, tendo em vista a peculiar situao do municpio na federao alem, o efeito vinculante abrange inclusive as autoridades municipais, que, para todos os efeitos, so consideradas autoridades estaduais. Acentue-se que o efeito vinculante das decises do Bundesverfassungsgericht em relao aos demais juzes e tribunais no provoca maiores dvidas, ainda que em face do princpio da independncia dos juzes, uma vez que, segundo orientao doutrinria assente, essa independncia entendida como liberdade em relao aos demais rgos estatais que no os prprios tribunais. De resto, no se questiona a vinculao dos juzes e tribunais s decises especficas das cortes superiores, que podem cassar, reformar e suspender julgados das Cortes inferiores. certo, igualmente, que se o Tribunal afirma que determinada lei constitucional, no fica o legislador impedido de introduzir-lhe modificaes ou mesmo de revog-la. No que concerne aos rgos estatais que, de alguma forma, integraram o processo, assume o efeito vinculante a seguinte amplitude: (1) Os rgos estatais que integraram o processo no qual foi proferida a deciso esto, nos termos do 31, I, obrigados a observar e a executar o julgado, devendo empreender todas as medidas necessrias ao restabelecimento de um estado de legitimidade (imperativo de revogao e de anulao: Gebot der Selbstaufhebung und Rckabwicklung), exigncias essas que no decorrem diretamente da coisa julgada material; (2) Eles esto vinculados, igualmente, orientao estabelecida pelo Tribunal no que diz respeito conduta futura, de modo que do efeito vinculante decorre tal como da coisa julgada material uma proibio de repetio ou de reiterao (Wiederholungsverbot). Nesse sentido, vale registrar expressa deciso (parte dispositiva) do Bundesverfassungsgericht numa controvrsia entre a Unio e o Estado de Hessen:

"O Estado de Hessen contrariou o princpio de cordial conduta federativa, na medida em que o seu Governo, mediante omisso do Ministrio do Interior, deixou de empreender as medidas necessrias para suspender a resoluo dos Municpios sobre a realizao de plebiscito relativo ao assentamento de armas atmicas". Nos fundamentos da deciso, esclarecia-se, ainda, que "no apenas o Governo de Hessen, mas qualquer outro Governo estadual" estava "obrigado a suspender, tambm no futuro, as resolues de municpios, que versassem sobre plebiscito tendente a discutir o uso de armamento nuclear pelas Foras Armadas, sua localizao (...)";

(3) Portanto, se a parte dispositiva contiver expressa censura a uma ao legislativa ou administrativa dos rgos constitucionais, ficam eles obrigados no s a afastar a leso, como tambm a evitar que ela se repita. Identifica-se aqui, dentre outros, um dever de absteno (Unterlassungspflicht). Ao contrrio, se a deciso exigir uma conduta ativa v.g, se a parte dispositiva contiver uma censura a uma omisso legislativa , ento deve o rgo estatal atuar com vistas a sanear a situao ilegtima. 2.2.2.1 Vinculao do Supremo Tribunal Federal? A primeira questo relevante no que concerne dimenso subjetiva do efeito vinculante refere-se possibilidade de a deciso proferida vincular ou no o prprio Supremo Tribunal Federal. Embora a Lei Orgnica do Tribunal Constitucional alemo no seja explcita a propsito, entende a Corte Constitucional ser inadmissvel construir-se aqui uma autovinculao. Essa orientao conta com aplauso de parcela significativa da doutrina, pois, alm de contribuir para o congelamento do direito constitucional, tal soluo obrigaria o Tribunal a sustentar teses que considerasse errneas ou j superadas. A frmula adotada pela Emenda n 3, de 1993, parece excluir tambm o Supremo Tribunal Federal do mbito de aplicao do efeito vinculante. A expressa referncia ao efeito vinculante em relao "aos demais rgos do Poder Judicirio" legitima esse entendimento.

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A frmula adotada pela Emenda n 3, de 1993, parece excluir tambm o Supremo Tribunal Federal do mbito de aplicao do efeito vinculante. A expressa referncia ao efeito vinculante em relao "aos demais rgos do Poder Judicirio" legitima esse entendimento. De um ponto vista estritamente material tambm de se excluir uma autovinculao do Supremo Tribunal aos fundamentos determinantes de uma deciso anterior, pois isto poderia significar uma renncia ao prprio desenvolvimento da Constituio, afazer imanente dos rgos de jurisdio constitucional. Todavia, parece importante, tal como assinalado por Bryde, que o Tribunal no se limite a mudar uma orientao eventualmente fixada, mas que o faa com base em uma crtica fundada do entendimento anterior que explicite e justifique a mudana. 2.2.2.2 Vinculao dos rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo Ao contrrio do estabelecido na proposta original, que se referia vinculao dos rgos e agentes pblicos, o efeito vinculante consagrado na Emenda n 3, de 1993, ficou reduzido, no plano subjetivo, aos rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo. Proferida a declarao de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei objeto da ao declaratria, ficam os Tribunais e rgos do Poder Executivo obrigados a guardar-lhe plena obedincia. Tal como acentuado, o carter transcendente do efeito vinculante impe que sejam considerados no apenas o contedo da parte dispositiva da deciso, mas a norma abstrata que dela se extrai, isto , a proposio de que determinado tipo de situao, conduta ou regulao e no apenas aquela objeto do pronunciamento jurisdicional constitucional ou inconstitucional e deve, por isso, ser preservado ou eliminado. certo, pois, que a no-observncia da deciso caracteriza grave violao de dever funcional, seja por parte das autoridades administrativas, seja por parte do magistrado (cf., tambm, CPC, art. 133, I). Em relao aos rgos do Poder Judicirio, convm observar que eventual desrespeito deciso do Supremo Tribunal Federal legitima a propositura de reclamao, pois estar caracterizada, nesse caso, inequvoca leso autoridade de seu julgado (CF, art. 102, I, "l"). Assim, se havia dvida sobre o cabimento da reclamao no processo de controle abstrato de normas, a Emenda Constitucional n 3 encarregou-se de espanc-la, pelo menos no que respeita s decises proferidas na ao declaratria de constitucionalidade.

3. Efeito vinculante da cautelar em ao declaratria de constitucionalidade

O silncio do texto constitucional quanto possibilidade de concesso cautelar em sede de ao declaratria deu ensejo a significativa polmica quando o Presidente da Repblica e as Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal intentaram ao declaratria com objetivo de ver confirmada a constitucionalidade da Lei n 9.494, de 1997, que proibia a concesso de tutela antecipada para assegurar o pagamento de vantagens ou vencimentos a servidores pblicos. 3.1 Cabimento de cautelar em ao declaratria de constitucionalidade Considerando a natureza e o escopo da ao declaratria de constitucionalidade, a eficcia erga omnes e o efeito vinculante das decises proferidas nesse processo, parece, igualmente, plausvel admitir a concesso de medida cautelar, a fim de evitar o agravamento do estado de insegurana ou de incerteza jurdica que se pretende eliminar. Da, afigurar-se-nos possvel a concesso de liminar que assegure a plena aplicao da lei controvertida at a pronncia da deciso definitiva pelo Supremo Tribunal Federal. A providncia cautelar poderia consistir, igualmente, na suspenso dos processos ou do julgamento das aes que envolvessem a aplicao da norma questionada at a deciso final da ao declaratria. Essa ltima soluo foi adotada pela Comisso de Juristas que elaborou o anteprojeto de lei sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria, tendo-se consagrado que a cautelar h de consistir na determinao de que os juzes e tribunais suspendam o julgamento dos processo que envolvam a aplicao da lei ou do ato normativo objeto da ao at o seu julgamento definitivo, que, de qualquer sorte, h de se verificar dentro do prazo de 180 dias. o que dispe o art. 21 do Projeto, verbis:

"Art. 21. O Supremo Tribunal Federal, por deciso da maioria absoluta de seus membros, poder deferir pedido de medida cautelar na ao declaratria de constitucionalidade, consistente na determinao de que os juzes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicao de lei ou do ato normativo objeto da ao at seu julgamento definitivo.

Pargrafo nico. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal far publicar em seo especial do Dirio Oficial da

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Pargrafo nico. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal far publicar em seo especial do Dirio Oficial da Unio a parte dispositiva da deciso, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ao no prazo de 180 dias, sob pena de perda de sua eficcia". Se adotado pelo Congresso Nacional, referido instituto h de se constituir em valioso instrumento de economia processual, porquanto permitir que o Supremo Tribunal Federal conceda cautelar com o escopo de suspender os processos que envolvam a aplicao da lei ou do ato normativo questionado por um prazo adequado para a soluo da controvrsia constitucional. De qualquer forma, convm observar que, independentemente da positivao do instituto no direito ordinrio, o argumento decisivo em favor da adoo da cautelar em ao declaratria advm da prpria especificidade do instituto, destinado a solver controvrsias constitucionais de grande magnitude entre os diversos rgos judicirios, administrativos e polticos. Assim, h de se entender que da prpria competncia que se outorga ao Supremo Tribunal Federal para decidir, com eficcia erga omnes e efeito vinculante, a ao declaratria de constitucionalidade, tendo em vista a necessidade de definio de uma controvrsia constitucional, decorre tambm a atribuio para conceder cautelar que, pelo menos, suspenda o julgamento dos processos ou seus efeitos at a prolao de uma deciso definitiva. 3.2 A Medida Cautelar na Ao Declaratria n 4 Na Ao Declaratria n 4 (Relator: Ministro Sydney Sanches), o Supremo Tribunal acabou por adotar, nas suas linhas bsicas, a argumentao acima expendida, entendendo cabvel a medida cautelar em sede de ao declaratria. Entendeu-se admissvel que o Supremo Tribunal Federal exera, em sede de ao declaratria de constitucionalidade, o poder cautelar que lhe inerente, "enfatizando, ento, no contexto daquele julgamento, que a prtica da jurisdio cautelar acha-se essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva e garantia plena ao resultado que dever emanar da deciso final a ser proferida naquele processo objetivo de controle abstrato". que, como bem observado pelo Ministro Celso de Mello, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao deferir o pedido de medida cautelar na ADC n 4, expressamente atribuiu, sua deciso, eficcia vinculante e subordinante, com todas as conseqncias jurdicas da decorrentes. O Supremo Tribunal Federal, ao conceder o provimento cautelar requerido na ADC n 4, proferiu, por maioria de nove votos a dois, a seguinte deciso: "O Tribunal, por votao majoritria, deferiu, em parte, o pedido de medida cautelar, para suspender, com eficcia ex nunc e com efeito vinculante, at final julgamento da ao, a prolao de qualquer deciso sobre pedido de tutela antecipada, contra a Fazenda Pblica, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do art. 1 da Lei n 9.494, de 10/9/97, sustando, ainda, com a mesma eficcia, os efeitos futuros dessas decises antecipatrias de tutela j proferidas contra a Fazenda Pblica, vencidos, em parte, o Ministro Nri da Silveira, que deferia a medida cautelar em menor extenso, e, integralmente, os Ministros Ilmar Galvo e Marco Aurlio, que a indeferiam." O contedo dessa deciso foi explicitado pelo Ministro Celso de Mello em despacho proferido em pedido de suspenso de tutela antecipada, esclarecendo que a deciso cautelar:

"(a) incide, unicamente, sobre pedidos de tutela antecipada, formulados contra a Fazenda Pblica, que tenham por pressuposto a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do art. 1 da Lei n 9.494/97; (b) inibe a prolao, por qualquer juiz ou Tribunal, de ato decisrio sobre o pedido de antecipao de tutela, que, deduzido contra a Fazenda Pblica, tenha por pressuposto a questo especfica da constitucionalidade, ou no, da norma inscrita no art. 1 da Lei n 9.494/97; (c) no se aplica retroativamente aos efeitos j consumados (como os pagamentos j efetuados) decorrentes de decises antecipatrias de tutela anteriormente proferidas; (d) estende-se s antecipaes de tutela, ainda no executadas, qualquer que tenha sido o momento da prolao do respectivo ato decisrio;

(e) suspende a execuo dos efeitos futuros, relativos a prestaes pecunirias de trato sucessivo, emergentes de decises antecipatrias que precederam ao julgamento, pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, do pedido de medida cautelar formulado na ADC n 4-DF". Portanto, ainda que dotada de efeito exclusivamente ex nunc, entendeu o Supremo Tribunal Federal que a deciso concessiva da cautelar afetava no apenas os pedidos de tutela antecipada ainda no decididos, mas todo e qualquer efeito futuro da deciso proferida

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Portanto, ainda que dotada de efeito exclusivamente ex nunc, entendeu o Supremo Tribunal Federal que a deciso concessiva da cautelar afetava no apenas os pedidos de tutela antecipada ainda no decididos, mas todo e qualquer efeito futuro da deciso proferida nesse tipo de procedimento. Segundo essa orientao, o efeito vinculante da deciso concessiva da medida cautelar em ao declaratria de constitucionalidade no apenas suspende o julgamento de qualquer processo que envolva a aplicao da lei questionada (suspenso dos processos), mas tambm retira toda ultra-atividade (suspenso de execuo dos efeitos futuros) das decises judiciais proferidas em desacordo com o entendimento preliminar esposado pelo Supremo Tribunal.

4. Efeito vinculante de deciso proferida em ao direta de inconstitucionalidade

Questo interessante diz respeito possvel extenso do efeito vinculante deciso proferida em ao direta de inconstitucionalidade. Aceita a idia de que a ao declaratria configura uma ADIn com sinal trocado, tendo ambas carter dplice ou ambivalente, afigura-se difcil no admitir que a deciso proferida em sede de ao direta de inconstitucionalidade tenha efeitos ou conseqncias diversos daqueles reconhecidos para a ao declaratria de constitucionalidade. O Projeto de Lei n 2.960, de 1997 (PL n 10/99, no Senado) acentua, no art. 24, o carter "dplice" ou "ambivalente" da ao direta de inconstitucionalidade ou da ao declaratria de constitucionalidade, estabelecendo que, proclamada a constitucionalidade, julgar-se- improcedente a ao direta ou procedente eventual ao declaratria e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se- procedente a ao direta ou improcedente eventual ao declaratria. No pargrafo nico do art. 28 do Projeto, consagra-se que a declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao conforme Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, tem eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder judicirio e Administrao Pblica federal, estadual e municipal. Argumenta-se que ao criar a ao declaratria de constitucionalidade de lei federal, estabeleceu o constituinte que a deciso definitiva de mrito nela proferida includa aqui, pois, aquela que, julgando improcedente a ao, proclamar a inconstitucionalidade da norma questionada " produzir eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo." Portanto, afigura-se correta a posio de vozes autorizadas do Supremo Tribunal Federal, como a do Ministro Seplveda Pertence, segundo o qual, "quando cabvel em tese a ao declaratria de constitucionalidade, a mesma fora vinculante haver de ser atribuda deciso definitiva da ao direta de inconstitucionalidade. " Nos termos dessa orientao, a deciso proferida em ao direta de inconstitucionalidade contra lei ou ato normativo federal haveria de ser dotada de efeito vinculante, tal como ocorre com aquela proferida na ao declaratria de constitucionalidade. Observe-se, ademais, que se entendermos que o efeito vinculante da deciso est intimamente vinculado prpria natureza da jurisdio constitucional em um dado Estado democrtico e funo de guardio da Constituio desempenhada pelo Tribunal, temos de admitir igualmente, que o legislador ordinrio no est impedido de atribuir essa proteo processual especial a outras decises de controvrsias constitucionais proferidas pela Corte. Em verdade, o efeito vinculante decorre do particular papel poltico-institucional desempenhado pela Corte ou pelo Tribunal Constitucional, que deve zelar pela observncia estrita da Constituio nos processos especiais concebidos para solver determinadas e especficas controvrsias constitucionais. De certa forma, esse foi o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal na ADC n 4, ao reconhecer efeito vinculante deciso proferida em sede de cautelar, a despeito do silncio do texto constitucional.

5. Concluses
-IO efeito vinculante no novidade no ordenamento jurdico brasileiro. A Emenda Constitucional n 7, de 1977, previa que "a partir da data da publicao da ementa do acrdo no Dirio Oficial da Unio, a interpretao nele fixada ter fora

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5. Concluses
-IO efeito vinculante no novidade no ordenamento jurdico brasileiro. A Emenda Constitucional n 7, de 1977, previa que "a partir da data da publicao da ementa do acrdo no Dirio Oficial da Unio, a interpretao nele fixada ter fora vinculante, implicando sua no-observncia negativa de vigncia do texto interpretado." O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao disciplinar a representao interpretativa, no seu art. 187, estabelecia que "a partir da publicao do acrdo, por suas concluses e ementa, no Dirio de Justia da Unio, a interpretao nele fixada ter fora vinculante para todos os efeitos." Mais recentemente, com a Emenda Constitucional n 3/93, o prprio texto constitucional estabeleceu que as decises proferidas em Ao declaratria de constitucionalidade seriam dotadas de efeito vinculante (art. 102, 2 da CF/88). - II No estudo dos elementos do efeito vinculante, emerge a discusso acerca dos limites objetivos e subjetivos deste instituto. A melhor doutrina defende que o efeito vinculante transcende a parte dispositiva da deciso. Assim, os princpios extrados da parte dispositiva quanto e dos fundamentos determinantes da deciso vinculam todos os tribunais e autoridades administrativas nos casos futuros.

Autor
Gilmar Mendes (http://jus.com.br/revista/autor/gilmar-mendes) Presidente do Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional de Justia. Professor adjunto da Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Direito pela Universidade de Mnster (Alemanha). tambm ex-procurador da Repblica, ex-advogado-geral da Unio, mestre em Direito pela Universidade de Braslia - UnB (1988), com a dissertao "Controle de Constitucionalidade: Aspectos Polticos e Jurdicos", doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1990), com a dissertao "Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal", publicada na srie "Schriften zum ffentlichen Recht", da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a traduo para o portugus foi publicada sob o ttulo "Jurisdio Constitucional", Saraiva, 1996).

Informaes sobre o texto

Texto originalmente publicado na Revista Jurdica Virtual do Palcio do Planalto,edio de agosto de 1999
Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT MENDES, Gilmar. O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nos processos de controle abstrato de normas. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 43, 1 jul. 2000. Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/108>. Acesso em: 19 dez. 2011.

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