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LUIZ A. P. SOUTO MAIOR

A ordem mundial e o Brasil

LUIZ A. P. SOUTO MAIOR*

A busca de uma ordem mundial

O sculo XX assistiu a um processo de mundializao sem precedentes dos mais diversos aspectos da vida quotidiana, antes percebidos como questes essencialmente nacionais. Ampliou-se assim o prprio contedo das relaes internacionais e, conseqentemente, percebeu-se a necessidade de um disciplinamento mais abrangente em termos geogrficos e substantivos de tais relaes. As dvidas e divergncias em torno do assunto tinham menos a ver com a noo mesma de uma ordem mundial do que com a sua forma. Em ltima anlise, que aspectos da atividade dos Estados estariam sujeitos a alguma disciplina, que normas seriam estabelecidas, quem delas se beneficiaria e quem controlaria a sua aplicao. Tais questes, ainda no resolvidas de forma satisfatria, continuam no centro do debate relacionado com o estabelecimento de uma ordem mundial justa e democrtica. O processo de efetivo balizamento da conduta externa dos Estados tomou particular impulso a partir da II Guerra Mundial, e inicialmente teve como principal objeto os aspectos mais tradicionais das relaes internacionais. Num mundo que, em pouco mais de trs dcadas, fora vitimado pelas duas guerras mais sangrentas e destrutivas da histria da humanidade, formou-se, entre os lderes das grandes potncias, a conscincia de que era preciso encontrar meios de evitar a repetio de cataclismas semelhantes. Em tais circunstncias, era natural que, ainda durante a II Guerra Mundial, os Estados Unidos, como maior potncia econmica e militar, tomasse a iniciativa de promover o estabelecimento de um sistema normativo capaz de disciplinar a conduta internacional dos Estados, tanto no terreno poltico como no econmico. Tal desiderato, louvvel em tese, suscitava, na prtica, problemas de dificlima soluo. Para as grandes potncias, o desafio era, em ltima anlise, estabelecer um sistema capaz de evitar conflitos armados entre elas sem, porm, comprometer-lhes os interesses fundamentais ou impor restries consideradas inaceitveis sua liberdade de ao. Para os demais, dada a reconhecida necessidade de ordenar a vida internacional, o problema era como, aceitando o objetivo geral, minimizar a falta de eqidade implcita nas idias defendidas pelos mais fortes, inclusive
Rev. Bras. Polt. Int. 46 (2): 26-48 [2003] * Embaixador aposentado.

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buscando assegurar que as normas de conduta a serem acordadas fossem respeitadas tambm pelos grandes. Esse esforo de estabelecer e fazer respeitar uma codificao das normas de conduta internacional dos Estados veio a ser complicado por outras tendncias da vida internacional no ps-Guerra. Por um lado, a globalizao aqui entendida no sentido amplo de acelerao do crescimento dos vnculos de interdependncia mundial tornou substantivamente mais complexo e geograficamente mais abrangente o conjunto de normas necessrio para disciplinar a vida internacional. Em outras palavras, para ser eficaz o sistema normativo teria de abranger um nmero crescente de campos da atividade humana e ser aplicvel a toda a comunidade internacional. Por outro, a enorme concentrao do poder em uns poucos Estados e a crescente capacidade desses mesmos Estados de projet-lo a grandes distncias tornava no mnimo problemtico o estabelecimento de um sistema internacional aplicvel a todos. Democracia e excessiva concentrao de poder convivem mal, tanto nas relaes entre os Estados quanto no mbito interno de cada um. uma problemtica que tem importncia crescente para o Brasil, cujo peso internacional tende a aumentar e cuja atual poltica externa se quer mais assertiva.

O ps-Guerra e a ordem internacional

Ao encerrar-se a II Guerra Mundial, o mundo estava claramente a requerer um processo de reengenharia poltico-econmica capaz de levant-lo dos escombros deixados pelo conflito e de evitar, sobretudo entre as grandes potncias, outros enfrentamentos blicos que, pela evoluo tcnica dos meios de destruio, seriam ainda mais arrasadores do que o anterior. Com exceo dos Estados Unidos e do Canad, o que hoje conhecemos como mundo desenvolvido estava em runas. As antigas grandes potncias europias tinham simplesmente deixado de s-lo: viviam da esperana de uma recuperao da antiga relevncia poltica, que nenhuma delas poderia conseguir isoladamente, e de uma retomada da prosperidade econmica que s poderia ser alcanada com a ajuda americana. Era, alm disso, um continente dividido, onde os pases da parte ocidental, tanto os vitoriosos como os vencidos, se sentiam diretamente ameaados pela Unio Sovitica, cujas tropas j ocupavam a Europa oriental e central. As metrpoles europias de velhos e vastos imprios coloniais transocenicos, como a Gr-Bretanha e a Frana, j no tinham condies de manter seus domnios, nos quais a efervescncia independentista se fazia cada vez mais forte. A frica e boa parte da sia era constituda de pases que ainda no haviam conquistado a prpria independncia (recorde-se, exemplificativamente, que a ndia s a alcanou em 1947). Assim, o nmero de Estados independentes era menos de um tero do atual, mas a opinio

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pblica nas colnias, nos Estados Unidos e, em boa medida, nas prprias metrpoles j no aceitava a perpetuao do colonialismo. Nesse mundo onde a guerra j acarretara profundas mudanas na estrutura de poder e onde outras mais se tinham tornado inevitveis, os Estados Unidos, maior potncia militar do planeta e nica grande economia que no fora destroada (em verdade crescera) no conflito, defrontava-se com enormes desafios. Eles eram de tal magnitude que mesmo a grande potncia americana no poderia enfrent-los sozinha, apesar da sua poderosa mquina blica e dos recursos de uma economia que respondia por algo entre um tero e a metade do produto mundial, conforme o mtodo de clculo utilizado. Por um lado, era preciso conter a ameaa estratgica representada pelo poderio militar e poltico da Unio Sovitica, que ameaava tornar-se a potncia hegemnica na Eursia e, portanto, um desafio direto preeminncia poltica americana no mundo. Por outro, era mister contrarrestar o poder brando de Moscou, representado pela penetrao da ideologia sovitica, tanto na Europa ocidental, onde vrios partidos comunistas nacionais exibiam notvel vigor, quanto nos movimentos nacionalistas que lutavam pela independncia das colnias europias e, logicamente, tinham uma predisposio anti-ocidental. Enfrentar essa vasta problemtica significava, em ltima anlise, reordenar o mundo. Tratava-se de reunir vencidos e vencedores do ltimo conflito numa vasta coaliso capaz de, sob a liderana dos Estados Unidos, conter a expanso poltica e militar da Unio Sovitica. Para que tal aliana tivesse condies de alcanar seus objetivos, cumpria, porm, reconstruir as economias daqueles pases aliados que tinham sido devastadas pela guerra, especialmente as da Europa ocidental e do Japo. Cabia tambm estimular a criao de instrumentos polticos regionais capazes de assegurar que antigas animosidades como a rivalidade franco-alem ou, mais amplamente, a preocupao da Europa ocidental com um eventual ressurgimento do militarismo germnico no comprometessem o adequado funcionamento da nova aliana. Mais ainda, cumpria estabelecer um quadro institucional tendente a assegurar um razovel equilbrio entre os grandes e, entre grandes e pequenos, um grau de desequilbrio que estes ltimos pudessem aceitar sem excessivo azedume. Para tanto, era tambm mister encaminhar o processo de descolonizao de maneira formalmente eqitativa e que, na rea econmica, as novas instituies favorecessem os interesses das economias mais avanadas, porm de maneira pouco ostensiva. E era ainda indispensvel que se coibissem aquelas prticas como o protecionismo exagerado e as desvalorizaes cambiais competitivas que, no entre-guerras, tanto haviam contribudo para a depresso e, em ltima anlise, para os desenvolvimentos que tinham culminado na II Guerra Mundial. O resultado de tais condicionantes foi o estabelecimento, sob a impulso poltica de Washington, de um nmero de instituies polticas e econmicas

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internacionais que, em seu conjunto, deveriam, em tese, submeter os principais aspectos das relaes entre os Estados a um grau de disciplina nunca antes experimentado. No topo desse vasto arcabouo institucional cujas linhas gerais ainda se mantm encontrava-se a Organizao das Naes Unidas, baseada no princpio da igualdade soberana de todos os seus membros, qual caberia, entre outras coisas, manter a paz e a segurana internacionais e fomentar, entre as naes, relaes fundadas no respeito ao princpio da igualdade de direitos e ao da livre determinao dos povos1. Apesar de princpios e propsitos to louvveis, as assimetrias de direitos e deveres entre os membros da Organizao so sobejamente conhecidos, sobretudo no tocante aos privilgios dos membros permanentes do Conselho de Segurana. Em ltima anlise, a Carta de So Francisco estabeleceu um sistema que, na medida em que seja respeitado, veda o uso da fora contra qualquer membro permanente daquele rgo, ao mesmo tempo em que permite tal recurso contra os demais, desde que aprovado pelo Conselho por maioria qualificada e sem o veto de qualquer dos Cinco Grandes. Assim, conseguiu-se, num mesmo instrumento jurdico, proclamar a igualdade soberana de todos os membros das Naes Unidas e submet-los tutela de cinco dentre eles. E mais extraordinrio, conseguiu-se que tal instrumento fosse assinado por todos, tutores e tutelados. No campo econmico, foram vrios os organismos criados para orientar as relaes internacionais e, em parte por isso, o formato da desigualdade formalmente menos ostensivo, mas o resultado final, especialmente para os pases em desenvolvimento, no muito distinto. Um dos motivos de tais diferenas que, enquanto na rea poltica interessava a Washington manter a maior concentrao possvel de poder em suas mos, no campo econmico, possveis aspiraes hegemnicas tinham de ser matizadas em razo dos objetivos estratgicos da prpria potncia maior. Assim, a recuperao econmica da Europa ocidental e do Japo era indispensvel conteno da Unio Sovitica. Da mesma forma, dentro do objetivo de contrarrestar o poder brando de Moscou, era necessrio dar, ainda que de forma parcimoniosa, alguma satisfao s aspiraes dos pases em desenvolvimento. E foram justamente a recuperao econmica daquelas duas reas e o crescimento de um certo nmero de pases em desenvolvimento que levaram a uma considervel diluio internacional do poder econmico. Em suma, enquanto na rea poltica a centralizao do comando era fundamental, no terreno econmico uma certa difuso da prosperidade e conseqentemente do poder era essencial consecuo do objetivo maior de conteno da Unio Sovitica. Tudo isso contribuiu para dar ao sistema institucional criado para a rea econmica caractersticas diferentes daquelas que teriam os organismos polticos internacionais. Alm disso, ainda durante a Guerra Fria, mudanas que afetaram diretamente as economias centrais como a deteriorao das contas externas

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americanas, que levou, em 1971, inconversibilidade do dlar em ouro e a presso dos pases em desenvolvimento conduziram a importantes modificaes no quadro institucional acordado na dcada de 1940. Bem mais do que ocorreu formalmente na rea poltica. Ainda durante o conflito, a idia j aceita por Washington e Londres era estabelecer um sistema internacional capaz de promover o movimento livre e multilateral de bens e de capital. Tratava-se de algo que favoreceria os vanguardeiros da economia mundial e evitaria o protecionismo e as desordens monetrias e cambiais subseqentes I Guerra Mundial. Dentro dessa orientao geral, foram criadas as instituies de Bretton Woods o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt), organismos que se complementavam e reforavam mutuamente. Este ltimo promoveria a progressiva liberalizao do comrcio internacional, atravs da pronta eliminao das barreiras no-tarifrias e da negociao da reduo, com base em concesses recprocas, de tarifas de importao que seriam estendidas a todas as partes contratantes atravs da clusula de nao mais favorecida. Por sua vez, o FMI, garantia da estabilidade cambial, oferecia tambm apoio a pases com dificuldades de balano de pagamentos, desde que fizessem os ajustes econmicos consentneos com o sistema econmico internacional acordado, isto , desde que no recorressem a medidas protecionistas abusivas ou a desvalorizaes monetrias predatrias. Ao Bird cabia a assistncia econmica de sentido mais estrutural, destinada, como indicado pelo prprio nome da instituio, a promover a reconstruo e o desenvolvimento dos pases que o integram. A concordncia geral quanto aos objetivos econmicos essenciais a serem perseguidos a estabilidade cambial e a liberalizao comercial no significa, porm, ausncia de divergncias quanto maneira de atingi-los. Dentro do prprio grupo dos pases centrais, havia uma rivalidade entre o velho imperialismo ingls e o emergente norte-americano para definir as novas regras de jogo do sistema financeiro internacional2. Em essncia, enquanto Londres, como os demais governos europeus, procurava meios de promover a correo de uma situao de balano de pagamentos catastrfica sem ter de enfrentar uma aguda depresso, Washington buscava estabelecer normas que contribussem para a projeo do seu poder econmico. Assim, enquanto, do lado americano, o plano White propunha lanar sobre os pases deficitrios o nus dos ajustes necessrios para reequilibrar suas contas externas, Keynes, pelo Reino Unido, insistia numa diviso de responsabilidades com os superavitrios, isto , essencialmente os Estados Unidos. Assim, nas circunstncias da poca, a vitria da tese americana isentou Washington da necessidade de prestar contas da sua poltica econmica. Da mesma forma, os Estados Unidos propuseram restabelecer o ouro na sua velha posio de instrumento de reserva internacional. Como a quantidade disponvel daquele metal era, porm,

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insuficiente para sustentar a desejada recuperao do comrcio internacional, aceitou-se que qualquer moeda nacional, desde que conversvel em ouro, poderia ser utilizada como meio de pagamento externo. Na poca, entretanto, s a moeda americana preenchia tal condio, de modo que a soluo encontrada em Bretton Woods transformou o dlar, na prtica, em moeda de reserva obrigatria no sistema internacional. No tocante outra grande instituio financeira, o Bird, as divergncias foram menores, dizendo respeito, sobretudo, importncia relativa a ser dada a cada um dos dois objetivos a ela atribudos reconstruo e desenvolvimento. Previsivelmente, os Estados Unidos e os europeus defendiam o primeiro e alguns pases em desenvolvimento, o segundo. Por sua vez, o comrcio internacional passou a ser regulado pelo Gatt, que buscava promover a liberalizao do comrcio internacional atravs da eliminao de barreiras no-tarifrias, como quotas e licenas de importao, e da reduo das tarifas de importao, a ser negociada por meio de concesses recprocas e estendida a todas as partes contratantes atravs da clusula de nao mais favorecida. Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, tal esquema tinha dois defeitos graves. Por um lado, o tratamento formalmente igual dispensado a pases de pesos econmicos muito distintos levava a uma clara assimetria de resultados. Por outro, a forma de negociao adotada era algo paradoxal para um organismo que pregava a liberdade do comrcio internacional, pois tratava como concesses as medidas de liberalizao a serem adotadas pelas partes contratantes. Isso levou a que fosse mais beneficiado o comrcio daqueles pases que, pelo seu peso econmico e comercial, tinham melhores condies de pagar pelas concesses dos respectivos parceiros. O resultado faz-se sentir ainda hoje, apesar das modificaes feitas no texto inicial do Gatt para favorecer as economias em desenvolvimento e da substituio do Acordo Geral pela Organizao Mundial de Comrcio, j na dcada de 1990: as tarifas aplicadas pelos pases ricos s categorias de bens que as naes pobres produzem so, em mdia, quatro ou cinco vezes mais altas do que as incidentes sobre bens usualmente importados de outros pases ricos3. Em suma, o quadro institucional que emergiu da II Guerra Mundial, isto , aquilo que, pelo menos formalmente, definia na poca a nova ordem mundial, proclamava a igualdade entre os Estados, mas criava mecanismos que, na realidade, tenderiam, se mantidos e respeitados, a consolidar a desigualdade. Conforme comentado acima, a disparidade entre os princpios acordados e os mecanismos institucionais estabelecidos flagrante na rea poltica, sobretudo no tocante ao funcionamento do Conselho de Segurana das Naes Unidas. No terreno econmico, o problema era menos de desigualdade ostensiva do que da falta de eqidade resultante da igualdade formal aplicada a parceiros desiguais. Como diria um diplomata indiano na dcada de 1960, equal treatment is only equitable among equals.

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Assim, a ordem mundial proclamada ao encerrar-se o grande conflito partia de um discurso idealista, que defendia a igualdade e o direito autodeterminao dos povos e condenava o colonialismo, para, na prtica, tratar de assegurar, no dizer de Arajo Castro, o congelamento da estrutura do poder mundial4. Entretanto, apesar de todas as cautelas para assegurar a continuada preeminncia poltico-econmica dos mais fortes, as mudanas da realidade internacional levaram as prprias grandes potncias a abandonar muito do que elas mesmas haviam construdo. Na rea poltica, a recuperao de economias como a alem e a japonesa, bem como o aumento da relevncia internacional de alguns pases em desenvolvimento, tornaram claramente anacrnica a composio do Conselho de Segurana. Alm disso, durante a Guerra Fria, o recurso ao veto recproco pelas duas superpotncias ou a simples possibilidade do seu uso e o aumento do nmero de pases em desenvolvimento na Assemblia Geral levaram a um certo imobilismo e relativo desprestgio das Naes Unidas. As grandes questes internacionais continuaram a ser objeto de discusso nas instncias da ONU, mas a organizao tornou-se essencialmente o palco onde, no quadro da rivalidade entre Washington e Moscou, os pases menores buscavam exercer presso sobre os lderes de cada uma das duas grandes alianas. Assim, direta ou indiretamente, aquelas questes passaram a ser efetivamente tratadas no quadro do confronto entre os blocos liderados pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica. Era esse confronto que, em ltima anlise, definia a ordem mundial. No terreno econmico, o edifcio financeiro construdo em Bretton Woods tornou-se insustentvel a partir do momento em que Washington, a braos com o forte dficit das contas externas americanas, viu-se obrigado, em agosto de 1971, a suspender a conversibilidade do dlar em ouro, o que levou desvalorizao daquela moeda e ao fim do sistema de paridades fixas. Era a conseqncia inevitvel da relativa difuso do poder econmico internacional: tal como originalmente concebido, o sistema de Bretton Woods s poderia subsistir num mundo em que a economia americana mantivesse o peso relativo que tinha ao trmino da II Guerra Mundial. Paralelamente, no Gatt, sentindo suas indstrias tradicionais ameaadas pela competitividade do Japo e de vrios pases de industrializao recente, as grandes potncias industriais passaram a adotar prticas protecionistas que procuravam respeitar a letra, mas certamente feriam o esprito, do Acordo Geral. Foi o caso das chamadas restries voluntrias a exportaes, de instrumentos como o Arranjo Multifibras ou do uso especioso de medidas antidumping, por exemplo. Por outro lado, frente necessidade poltica de fazer algum gesto em relao aos pases em desenvolvimento, que pressionavam por um tratamento mais eqitativo, aceitaram mudanas nas regras originais, possibilitando a concesso de tratamento mais favorvel s economias em desenvolvimento e a criao de

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um sistema geral de preferncias. Na prtica, os benefcios no corresponderam, porm, s expectativas dos pases favorecidos. De maneira muito menos dramtica, mas no menos profunda do que ao trmino da II Guerra Mundial, o fim da Guerra Fria, com a imploso do bloco e posteriormente do prprio Estado soviticos, colocou a comunidade internacional diante do desafio de repensar a ordem mundial. Talvez mais ainda do que na dcada de 1940, a realidade internacional da de 1990 aconselhava pensar em termos de uma continuada e abrangente regulamentao da vida internacional, poltica e econmica. As assimetrias da nova estrutura do poder mundial tornavam, porm, extremamente problemtico pr em prtica o bom conselho. O fim do bipolarismo poltico-militar, que condicionara as grandes linhas da vida internacional durante mais de quatro dcadas, deixara superpotncia remanescente um tremendo desafio. Na ausncia de um adversrio altura, seu imenso poderio militar passava a carecer de objetivo, a menos que optasse por us-lo para afirmar sua autoridade sobre o resto do mundo ou por fomentar um estado de tenso internacional permanente, no qual os demais se veriam na contingncia de cham-la a exercer o papel de polcia da comunidade internacional. A primeira hiptese esbarrava, porm, numa base econmica insuficiente para sustentar, sem o apoio de outros Estados, a hegemonia poltica para a qual os Estados Unidos estavam militarmente equipados. Em 1991, a Guerra do Golfo ilustrou o problema. Foi uma operao liderada politicamente por Washington e executada com instrumentos blicos dominantemente americanos, mas largamente financiada por outros pases5. A segunda hiptese suscitaria implicaes polticas mais amplas, a algumas das quais faremos meno adiante. Fundamentalmente, o problema que, em contraste com a dcada de 1940, havia, ao trmino da Guerra Fria, uma enorme diferena entre a concentrao do poder militar e a do econmico. Como assinala Joseph Nye, enquanto possvel falar de um mundo unipolar no campo militar, existe, no econmico, uma situao mais prxima do multipolarismo6. Na verdade, como potncia militar hegemnica, os Estados Unidos sofrem hoje de uma forma peculiar de vulnerabilidade externa. Com dficits fiscal, comercial e de contas correntes de cerca de 5% do PIB7, uma reduo substancial do ingresso de capitais externos lanaria a poderosa economia americana numa forte recesso, que quase certamente comprometeria o continuado exerccio de uma liderana poltica do mundo, pelo menos na forma autoritria como o governo Bush parece entend-la. Uma recesso profunda nos Estados Unidos afetaria, porm, to negativamente a economia mundial que, na medida do possvel, os governos dos demais pases ricos provavelmente preferiro cooperar no sentido de evitar tal desfecho. Em outras palavras, bem possvel que, politicamente, prefiram, dentro de certos limites, continuar a financiar a liderana dos Estados Unidos sobre eles mesmos. A curto e mdio prazos, uma hiptese plausvel, mas sua sustentabilidade por um perodo maior altamente discutvel.

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No dizer de Lawrence Summers, Secretrio do Tesouro no governo Clinton, a economia mundial est voando com um s motor, no caso, a demanda assegurada pelo mercado americano. Como assinala The Economist, desde 1995, quase 60% do crescimento cumulativo do produto mundial tem vindo da Amrica, quase o dobro da participao americana no PIB do mundo. Essa contribuio desproporcional para o crescimento global reflete uma extraordinria elevao de gastos nos Estados Unidos, onde a demanda interna tem crescido, no perodo, a uma taxa anual mdia cerca de duas vezes maior que a do resto do mundo. No futuro previsvel no h substitutos claros para esse papel de locomotiva da economia mundial. Existe, pois, um evidente interesse do mundo em que a economia americana no entre numa forte recesso, mas para tanto seria necessrio que os Estados Unidos encontrassem meios de reduzir seus dficits fiscal e de contas correntes de maneira gradual, mas significativa, de modo a no causar excessivas turbulncias na economia internacional. Alternativamente, seria preciso que o resto do mundo continuasse indefinidamente a financiar tais saldos negativos em condies sustentveis para a economia americana e para os investidores. Por motivos que no caberia examinar aqui, a primeira hiptese de difcil realizao e a segunda, praticamente invivel. Em todo caso, o passado recente no autoriza otimismos. O oramento americano passou de um saldo positivo de mais de 2% do PIB em 2000 para um dficit estimado em bem mais de 4% este ano, ou seja, uma deteriorao de quase 7% do PIB. Na ausncia de uma considervel mudana na distribuio da demanda internacional improvvel nas atuais condies das economias europia e japonesa h estimativas de que uma significativa melhora das contas externas americanas poderia exigir uma depreciao do dlar da ordem de 40%. E a participao dos investidores privados estrangeiros na cobertura do dficit em contas correntes americano tem cado, sendo substitudos sobretudo por bancos centrais asiticos.8 O quadro geral que vimos examinando at aqui suscita duas grandes questes estreitamente interrelacionadas, uma econmica, outra poltica. A primeira a medida em que os responsveis pelas grandes economias mundiais sobretudo a americana, a da Unio Europia e a japonesa encontraro a disposio e os meios de estabelecer, em condies hoje muito menos favorveis, o tipo de coordenao econmica que permitiu, na dcada de 1980, sair de uma crise algo semelhante. A segunda se Washington ter a habilidade necessria para conduzir a prpria poltica externa de forma a liderar e encorajar tal esprito de cooperao econmica, em vez de dificult-la com seu excessivo unilateralismo na rea poltica. Na ausncia de uma ameaa externa comum, solidariamente percebida como tal como foi o caso da Unio Sovitica durante a Guerra Fria a noo do que os aliados de Washington considerariam aceitvel j no a mesma. Dentro dessa tica, no surpreendente que os responsveis pela poltica externa americana se inclinem por encontrar uma nova ameaa externa comum ou por cri-la.

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A busca de um inimigo comum

De um ponto de vista ocidental, a vitria sobre o imprio sovitico teve um lado profundamente irnico: pode ter sido o fim do Ocidente, no sentido polticomilitar que a expresso adquirira durante o ento chamado conflito Leste-Oeste. Esse o sentimento, filho da frustrao de uma liderana abalada, que se reflete, p. ex., de forma contundente, nas primeiras linhas de um estudo recente de Robert Kagan: J tempo de parar de fingir que os europeus e os norte-americanos tm a mesma viso do mundo ou que habitam o mesmo mundo. Na importantssima questo do poder, da eficcia do poder, da moralidade do poder, da vontade de poder as perspectivas norte-americana e europia divergem.9 Com o desaparecimento da ameaa representada pelo bloco sovitico, os pases que integram a Otan readquiriram a capacidade de divergir do seu lder sem porem em risco a prpria segurana. Assim, a liderana americana no Ocidente foi abalada pela prpria vitria, e a grande aliana militar iniciou o questionamento dos seus objetivos no novo cenrio internacional. Para os europeus, tal questionamento se fazia no contexto de uma certa reaquisio de autonomia, enquanto para Washington, ele ocorria numa situao paradoxal, em que a recmadquirida supremacia mundial vinha acompanhada de uma diluio de autoridade entre os seus prprios aliados. Em ltima anlise, para seus scios na aliana atlntica, os Estados Unidos deixaram de ser o protetor necessrio para se tornarem uma espcie de primus inter pares, importante, mas j no indispensvel sobrevivncia dos demais. A nova conjuntura aconselhava Washington a adotar um novo estilo de liderana, no qual o peso da sua economia e seu incontrastvel poderio militar pela relevncia de ambos para o bem de uma coaliso cujos membros continuavam a ter muito em comum poderiam ser usados como instrumentos de persuaso, mas j no de coao. E inicialmente essa parece ter sido a inclinao do governo americano, que em outubro de 1990, proclamava nas Naes Unidas sua viso de uma nova ordem mundial: ...uma nova parceria de naes que transcenda a Guerra Fria. Uma parceria baseada em consulta, cooperao e ao coletiva, especialmente atravs de organizaes internacionais e regionais. Uma parceria unida por princpios e pelo imprio da lei, e apoiada numa diviso eqitativa de custos e compromisso.10 Essa disposio inicial no resistiu, porm, s realidades da poltica internacional, inclusive ou sobretudo relutncia dos prprios Estados Unidos em pautar sua poltica externa por princpios e pelo imprio da lei internacional. Assim, a idia de uma nova ordem mundial, inicialmente muito comentada, foi prontamente abandonada, tendo a prpria expresso cado em desuso. Seguiu-se uma aparente tendncia a agir seletivamente atravs da Otan, levando aquela organizao a assumir atribuies que a Carta das Naes Unidas reserva ao

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Conselho de Segurana, como ocorreu na Iugoslvia. s vezes, porm, fora da Europa, nem Otan se recorria, como foi o caso do estabelecimento de zonas de excluso area pelos Estados Unidos com o concurso da Gr-Bretanha e, inicialmente, da Frana no norte e no sul do Iraque, com a finalidade ostensiva de proteger os curdos e os xiitas. Era o vis unilateralista que progressivamente assumia a poltica externa de Washington, at ento com o beneplcito das principais potncias europias. Tratava-se, entretanto, do que poderamos chamar de unilateralismo brando, que, embora criticado, no chegava a chocar a opinio mundial e era apoiado por alguns dos principais aliados dos Estados Unidos. Em ltima anlise, ele ainda no se distanciava muito da prtica embora no do discurso poltico tradicional de Washington. Claramente no era, entretanto, a orientao preferida pelo ainda candidato George W. Bush e aqueles que se tornariam seus principais assessores em matria de poltica externa. Em artigo publicado em fevereiro de 2000, Condoleezza Rice, hoje responsvel por assuntos de segurana nacional na administrao americana, criticava o fato de muitos nos Estados Unidos se sentirem pouco vontade com as noes de poltica de poder, grandes potncias e equilbrios de poder, atitude que, em sua forma extrema, levava a um apelo reflexo a noes de direito e normas internacionais, e percepo de que o apoio de muitos Estados ou ainda melhor, de instituies como as Naes Unidas essencial ao exerccio legtimo do poder. Tudo isso, segundo a autora, teria levado substituio do interesse nacional por interesses humanitrios ou pelos interesses da comunidade internacional. Nesse sentido, faz uma crtica especfica tradio wilsoniana e poltica externa do presidente Clinton, que em parte a ela se filiaria, por negligenciar os interesses americanos em sua preocupao com o direito e as normas internacionais11. O artigo era, em alguma medida, o ovo da serpente atravs dele j se podia antever o sentido geral da poltica externa do governo Bush. Na verdade, Washington nunca permitira que sua preocupao com o direito internacional chegasse a interferir com a defesa daquilo que percebia como o interesse nacional americano. Tinha, porm, a cautela de no adotar um discurso de poder, tratando antes de manter uma retrica coerente com os valores fundamentais da sociedade americana, o que resultava numa atitude ambivalente, na qual coexistiam o louvor aos ideais de uma sociedade democrtica e o efetivo respeito raison dtat. Os Estados Unidos foram assim, durante a Guerra Fria, os lderes e defensores do mundo livre, ao mesmo tempo em que promoviam e sustentavam alguns dos regimes mais opressivos e detestveis daquela poca. Em suma, as coisas freqentemente se passavam como se a defesa da democracia nos Estados Unidos e nos demais pases desenvolvidos exigisse e justificasse, frente ameaa liberdade representada pela Unio Sovitica, o seu sacrifcio no Terceiro Mundo. O discurso idealista permitia assim confundir a promoo do

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interesse americano com a defesa da liberdade no mundo no-sovitico. Quando, portanto, Condoleezza Rice opina que a persecuo dos interesses nacionais [pelos Estados Unidos] depois da II Guerra Mundial levou a um mundo mais prspero e democrtico, fica-se sem saber se ela acredita no discurso-camuflagem do passado, o que pareceria improvvel. E quando ela afirma que isto pode acontecer de novo, fica-se em dvida sobre se, alternativamente, ela acharia vivel manter as prticas da Guerra Fria na ausncia de uma forte ameaa externa. Seja como for, os atentados de 11 de setembro parecem ter sido percebidos como a oportunidade de persuadir os demais pases de que estavam diante de uma ameaa exgena comparvel quela antes representada pela Unio Sovitica. Tal ameaa, originada a nvel infra-estatal, estaria sendo alimentada por alguns Estados fora da lei (a serem apontados como tais por Washington), que deveriam ser tratados como inimigos. Ainda mais importante, caberia confrontar o povo americano com o fato de que estava agora exposto a um ataque sua prpria segurana interna, algo que no ocorrera mesmo durante a Guerra Fria. Na medida em que tal interpretao dos acontecimentos fosse aceita interna e externamente, Washington recuperaria frente aos seus aliados inclusive agora a Rssia as vantagens polticas associadas percepo de uma ameaa externa comum, sem a necessidade de recorrer s ambigidades do discurso poltico anterior. Num primeiro momento, a ttica pareceu funcionar. Chocado com a violncia efetiva e simblica dos atentados, o mundo solidarizou-se com os Estados Unidos, parecendo inclusive tolerar sem repugnncia o discurso maniquesta do primeiro mandatrio americano, que praticamente lanou um ultimato ao resto do mundo: aos demais pases caberia escolher entre Washington e o terror, ser a favor ou contra os Estados Unidos, sem meio termo. O lder da maior potncia democrtica do mundo negava comunidade internacional o direito democrtico de divergir de ser contra o terror sem, por isso, concordar com as opes americanas de poltica externa. E o mundo aquiesceu quase unanimemente, inclusive no ataque ao Afeganisto, cuja geografia intratvel tornaria a operao praticamente invivel sem o concurso de pases vizinhos. Embalado pelo xito, Washington lanou-se contra o segundo alvo, o Iraque, apontado como um Estado fora da lei, desrespeitador de resolues do Conselho de Segurana, detentor de armas de destruio em massa e dominado por um regime ditatorial. Evidentemente, acusaes semelhantes poderiam ser feitas contra pases com os quais os americanos mantm boas relaes ou contra os quais, pelo menos, no pensam em agir militarmente. Mas a comunidade internacional, desperta do primeiro impulso de solidariedade incondicional, negou a Washington seu apoio e o necessrio respaldo das Naes Unidas a uma operao blica. Foi um momento decisivo da atual poltica externa dos Estados Unidos. Cabia-lhe escolher entre respeitar o sistema internacional e renunciar, pelo menos no imediato, guerra contra o Iraque ou, alternativamente, proclamar o seu unilateralismo, atropelar a

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ONU e atacar, com a ajuda do Reino Unido e de quem mais decidisse desafiar igualmente o direito internacional. A opo do governo Bush foi pela segunda hiptese, chegando a declarar que a ONU se tornaria irrelevante caso no adotasse medidas de fora contra Bagd. Invertia-se dessa forma a ordem normal das coisas: em vez de a poltica externa de Washington ajustar-se s normas do sistema internacional, era o sistema que devia ajustar-se quela poltica, sendo declarado irrelevante na medida em que assim no fizesse. Os Estados Unidos assumiram assim o que poderamos chamar de atitude imperial, no sentido do comentrio de Henry Kissinger, para quem imprios no tm interesse em operar dentro de um sistema internacional; eles aspiram a ser o sistema internacional12. A nova orientao de poltica externa s surtiria efeito, porm, na medida em que Washington continuasse a dispor de um poder militar incontrastvel e que pudesse us-lo, preventiva e seletivamente, contra Estados declarados fora da lei. Agir somente em reao a um ataque seria intil, j que, como Estados, os fora da lei jamais atacariam os Estados Unidos. Agir contra todos eles seria inconveniente, j que, em alguns casos, tal ao poderia no ser considerada aconselhvel ou oportuna, como bem ilustra o caso da Coria do Norte. Em suma, s a liberdade de agir discricionariamente interessava a Washington. A Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos, enviada ao Congresso pelo Presidente Bush cerca de um ano depois dos atentados do 11 de setembro de 2001, formalizou tais objetivos, convertendo-os em poltica oficial do governo americano. A meta de uma superioridade militar permanente ostensivamente declarada: Nossas foras sero suficientemente fortes (sic) para dissuadir potenciais adversrios de buscarem um poderio militar na esperana de ultrapassarem ou igualarem o poder dos Estados Unidos. A norma estabelecida na Carta das Naes Unidas, segundo a qual um Estado s pode usar a fora contra outro em casos de legtima defesa ou por determinao do Conselho de Segurana, explicitamente rejeitada: No podemos deixar nossos inimigos atacarem primeiro. (...) Defenderemos os Estados Unidos, o povo americano e nossos interesses em casa e no exterior, identificando e destruindo a ameaa antes que ela alcance nossas fronteiras. E o unilateralismo era reafirmado: Embora os Estados Unidos pretendam constantemente buscar o apoio da comunidade internacional, no hesitaremos em agir sozinhos se necessrio.13 A inteno no poderia ser mais clara os Estados Unidos, para usar a frase de Kissinger, passariam a ser o sistema internacional. Para fazer opo poltica to ambiciosa, de supor que os planejadores polticos de Washington tenham avaliado que possuem os meios necessrios para manter indefinidamente a sua superioridade militar e recursos prprios para usla, independentemente de apoio externo. Ou alternativamente, que seus aliados se teriam convencido de que o terrorismo internacional seria de fato a ameaa global

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pintada pelo Governo Bush e, conseqentemente, estariam dispostos, como durante a Guerra Fria, a continuar financiando a liderana dos Estados Unidos, agora sobre uma coligao de foras ainda mais ampla. Nessa ltima hiptese, Washington teria conseguido criar a percepo de uma ameaa externa comum, necessria consecuo dos seus objetivos. At o momento em que escrevo, nenhuma das duas hipteses parece, entretanto, confirmar-se. No primeiro momento, o mundo solidarizou-se com os Estados Unidos e a existncia de uma resistncia armada ao governo talib permitiu levar a bom termo a ao militar, com o emprego de efetivos americanos muito reduzidos e um nmero de baixas muito pequeno para a envergadura da operao. A primeira parte do empreendimento foi, pois, bem sucedida, poltica e militarmente. A reconstruo poltica, econmica e administrativa do pas vem, entretanto, marcando passo. No caso do Iraque, a situao pior. Tendo o Conselho de Segurana se recusado a determinar uma ao militar contra Bagd, Washington decidiu agir praticamente sozinho, tendo como nico apoio significativo o do Reino Unido. A operao puramente militar foi um xito, mas o seu lado poltico, econmico e administrativo beira o fiasco. As foras de libertao da coligao angloamericana so vistas pela populao local como uma tropa de ocupao; o nmero de americanos mortos desde que foi declarado o encerramento das atividades blicas maior do que o da fase anterior; ainda no foi possvel estabelecer um governo iraquiano, o que, alm do impacto poltico negativo, inviabiliza a ajuda de agncias internacionais como o Banco Mundial; o fornecimento de servios bsicos, como gua e luz, continua precrio; a prpria representao da ONU, aparentemente associada imagem do estrangeiro invasor, foi alvo de um ataque mortfero, no qual perderam a vida vinte e dois funcionrios internacionais, entre os quais nosso compatriota Srgio Vieira de Mello. Diante de tantos percalos e dos custos crescentes do ps-guerra (h pouco, o governo Bush pediu ao Congresso um crdito adicional de US$ 87 bilhes para cobrir aqueles gastos), a administrao americana voltou s Naes Unidas. Tenta agora um passe de prestigiao diplomtica que lhe permita, sem abrir mo do controle da operao, dividir com a comunidade internacional os nus diplomticos e financeiros da empreitada que, contra o melhor alvitre daquela comunidade, Washington insistiu em levar avante. At o momento em que escrevo, no foi possvel negociar um texto de resoluo capaz de conciliar as posies divergentes. luz de tais desenvolvimentos, parece que o governo Bush cometeu um erro de clculo. Dado o peso poltico, econmico e militar dos Estados Unidos, trata-se, porm, de um equvoco de graves conseqncias potenciais para a comunidade internacional. Como diz Emmanuel Todd, os Estados Unidos esto se tornando um problema para o mundo. Estvamos acostumados a ver neles uma soluo.14

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Sintetizando, poderamos, pois, dizer que: At 1989, a ordem poltica mundial foi largamente definida pela rivalidade entre a duas superpotncias, o que dava aos Estados Unidos, como baluarte do bloco ocidental, a preeminncia diplomtica entre os seus aliados. A imploso do imprio sovitico e o conseqente desaparecimento da ameaa externa comum deixaram Washington com um poder blico incontrastado em mbito mundial, mas uma liderana diplomtica algo diminuda no seu prprio bloco situao agravada pela relativa diluio do poder econmico internacional ocorrida ainda durante a Guerra Fria. Isso colocou os Estados Unidos frente ao dilema de aceitar uma posio de primus inter pares na comunidade internacional ou criar condies que lhe permitissem, num novo contexto mundial, restaurar sua liderana poltica com base em sua indiscutvel hegemonia militar. Os atentados de 11 de setembro de 2001 pareceram oferecer a oportunidade de criar tais condies: caberia convencer o mundo especialmente, mas no apenas, os pases ocidentais de que estava diante de uma ameaa comum, e que para debel-la cumpria seguir a liderana poltica e militar de Washington. At o momento, a comunidade internacional, em sua ampla maioria, tem-se mostrado pouco convencida, o que cria um impasse entre ela e a maior potncia econmica e militar do planeta, com desdobramentos ainda imprevisveis para ambos. Na rea econmica, a situao distinta, porm no mais animadora. Como j assinalado, no h aqui uma potncia hegemnica, mas um grupo de pases desenvolvidos que buscam promover ativamente seus interesses naqueles setores em que so mais competitivos e proteger, a expensas dos prprios consumidores e dos produtores de pases em desenvolvimento, aqueles em que no o so. Embora no haja plena unidade dentro de qualquer dos lados em confronto, existe considervel convergncia entre os Estados Unidos e a Unio Europia, de um lado, e um grupo muito expressivo de pases em desenvolvimento, de outro. Isso ficou evidente no fracasso da recente reunio ministerial da Organizao Mundial de Comrcio, em Cancun. possvel que as conseqncias de um eventual debilitamento da OMC leve reflexo e genuna busca de frmulas de conciliao, mas igualmente possvel que Bruxelas e Washington optem por priorizar os acordos bilaterais e regionais de comrcio, em detrimento do sistema multilateral. O representante americano para negociaes comerciais, Robert Zoellick, insinuou claramente tal possibilidade. um risco particularmente palpvel no momento em que a Unio Europia se concentra nos problemas ligados

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sua ampliao para o leste da Europa e os Estados Unidos revelam significativo pendor protecionista. Em suma, ao meditar sobre os desenvolvimentos recentes da ordem mundial, tem-se a desconfortvel impresso de uma certa impacincia dos grandes com o multilateralismo e com as legtimas aspiraes econmicas e polticas dos pases mdios. No caso de Washington, isso particularmente perceptvel na rea poltica, onde a superioridade militar parece aguar-lhe a conscincia da prpria fora e a disposio de projet-la politicamente. Paralelamente, na rea econmica, a Europa nada fica a dever ao seu aliado do outro lado do Atlntico.

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Para grandes pases perifricos, como o Brasil, a ordem mundial, tal como hoje se apresenta, oferece um duplo desafio. A curto e mdio prazos, como superar os obstculos que ela coloca quotidianamente aos seus interesses. A mais longo prazo, como promover o surgimento de uma nova ordem, mais justa e democrtica. So desafios particularmente evidentes no caso de um governo que se elegeu tendo como compromisso central de sua poltica externa garantir uma presena soberana do Brasil no mundo15 e, para tanto, pretende, nas palavras do nosso Ministro das Relaes Exteriores, ser muito afirmativo na busca de maior democratizao das relaes internacionais.16 Tudo isso ser mais vivel na medida em que seja possvel, na expresso do Presidente em seu discurso de posse, estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contempornea. O problema que tal percepo do interesse nacional nos coloca em frontal divergncia no s com a atual ordem mundial, porm, mais diretamente, com a poltica do governo Bush, cujo objetivo parece ser a consolidao de um sistema politicamente unipolar e, portanto, de relaes internacionais menos e no mais democrticas. V-se, pois, o Brasil numa situao diplomtica complexa. Demasiado grande para aceitar passivamente uma ordem mundial flagrantemente injusta e antidemocrtica, mas no grande bastante para sobre ela influir direta e significativamente, tem na cooperao com pases afins a nica forma de responder efetivamente queles desafios. Essa foi a rota anunciada pelo candidato Luiz Incio Lula da Silva, que se props desenvolver um bilateralismo forte com pases como China, ndia e Rssia, bem como estabelecer com eles linhas comuns de atuao em organismos multilaterais. Da mesma forma, no mbito continental, prope-se fortalecer o Mercosul e, mais abrangentemente, a cooperao com os demais pases sul-americanos, de modo a ter melhores condies de negociar uma possvel rea hemisfrica de livre comrcio. No , porm, um caminho fcil ou seguro. No mbito multilateral, tanto a situao do Iraque, na rea poltica,

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como, na econmica, a recente reunio ministerial da OMC, em Cancun, ilustram algumas das suas potencialidades, mas tambm seus limites. Na luta poltica de Washington para conseguir a autorizao do Conselho de Segurana para atacar o Iraque; a Alemanha, a Frana e a Rssia foram seus mais ativos opositores. Agora, quando os Estados Unidos defrontados com o custo poltico e econmico do ps-guerra, aparentemente subestimado pedem ajuda comunidade internacional, Berlim e Moscou parecem mais inclinados a restabelecer a harmonia com Washington, deixando Paris relativamente isolada. uma boa ilustrao das dificuldades de manter a coeso de qualquer grupo frente aos desgnios e capacidade de presso de uma superpotncia. No caso, o Brasil deixou clara sua discordncia com a poltica americana, mas, no sendo membro do Conselho de Segurana, no esteve diretamente envolvido nas escaramuas multilaterais. No caso dos pases em desenvolvimento muito mais numerosos, muitos deles economicamente dependentes de algum pas desenvolvido e geralmente menos equipados para o processo negociador a dificuldade lev-los alm do apoio a teses e reivindicaes genricas e do confronto retrico com os grandes. Transformar uma solidariedade pouco mais do que simblica em participao efetiva num processo concreto de negociao extremamente rduo, como tivemos ocasio de comprovar, no passado, em nossa experincia com o Grupo dos 77. Agora, na reunio de Cancun, lideramos, juntamente com China e ndia, um reduzido grupo de pases em desenvolvimento, o chamado G-21. Seu objetivo precpuo era promover a liberalizao do comrcio internacional de produtos agrcolas e o fim dos subsdios concedidos pelos pases ricos aos seus agricultores. Foi provavelmente o carter compacto do grupo e a especificidade de suas reivindicaes que lhe permitiram manter-se coeso e, na avaliao insuspeita de The Economist, bem organizado e profissional, negociando ativamente tanto com a Amrica quanto com a Europa17. O grupo tornou-se assim, segundo o mesmo observador, uma voz poderosa na reunio. Isso no permite ignorar, porm, os problemas da cooperao operacional entre pases supostamente afins. significativo, p. ex., que o G-21 tenha contado com a participao de apenas dois pases africanos (Nigria e frica do Sul). Presumivelmente, muitos dos demais estavam mais interessados em problemas especficos (subsdios americanos ao algodo, p. ex.) ou em suas preferncias comerciais na Unio Europia, no vendo por que erodi-las atravs de uma eventual reduo erga omnes das barreiras tarifrias na Europa. E no certo nem talvez desejvel que exatamente o mesmo grupo se mantenha em outras negociaes. Essas debilidades da negociao em grupo, decorrentes de limitaes internas, so ainda mais relevantes na medida em que a oposio dos beneficirios da ordem atual tenaz, s vezes brutal. Defrontado com o fracasso de Cancun, o principal negociador americano no hesitou em responsabilizar por ele os pases

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em desenvolvimento e em deixar claro que os Estados Unidos tm outros recursos, como os acordos bilaterais ou regionais de comrcio. A ameaa implcita era que a maior economia do mundo poderia, se contrariada em seus objetivos, reduzir seu apoio ao sistema multilateral, geralmente percebido como particularmente importante para os pases em desenvolvimento, que tm menor poder de barganha. Em tudo isso h o mesmo desprezo que, na rea poltica, Washington j manifestara pelas instncias multilaterais, que se tornariam irrelevantes na medida em que no se amoldassem aos objetivos e tticas da poltica externa americana. A diferena que, no campo econmico, os Estados Unidos no contam com a posio hegemnica que, em funo de sua indiscutvel superioridade militar, se consideram em condies de manter no terreno poltico. Trata-se, entretanto, de uma diferena que s limitadamente favorece os pases perifricos. O antagonismo das percepes bsicas do Brasil e dos Estados Unidos no que se refere ao quadro institucional que formalmente define a ordem mundial ficou muito claro na primeira apario do Presidente brasileiro perante a Assemblia Geral das Naes Unidas. Para o mandatrio brasileiro, o aperfeioamento do sistema multilateral a contrapartida necessria do convvio democrtico no interior das naes. Toda nao comprometida com a democracia no plano interno deve zelar para que, tambm no plano externo, os processos decisrios sejam transparentes, legtimos, representativos. As tragdias do Iraque e do Oriente Mdio s encontraro soluo num quadro multilateral, em que a ONU tenha um papel central.18 Assim, para o Brasil, o multilateralismo, menosprezado por Washington, praticamente um dever da poltica externa dos pases democrticos um corolrio da sua opo interna pela democracia. A soluo para a situao do Iraque e a crise no Oriente Mdio, que os Estados Unidos procuram encaminhar com o mnimo de interferncia das Naes Unidas, tem de ser encontrada no mbito daquele organismo. E para melhor assegurar as desejadas transparncia, legitimidade e representatividade do processo decisrio da prpria ONU, o Presidente brasileiro defendeu o fortalecimento da Assemblia Geral, que deve inclusive assumir suas responsabilidades na administrao da paz e da segurana internacionais. Seria o reforo do rgo mais democrtico da ONU frente quele mais oligrquico, que hoje o Conselho de Segurana. Da mesma forma, segundo o Presidente brasileiro, cabe devolver ao Conselho Econmico e Social o papel que lhe foi atribudo pelos fundadores da organizao, que assim poder participar ativamente da construo de uma ordem econmica mundial mais justa. Paralelamente a essas escaramuas em torno de questes multilaterais de alcance mundial, o Brasil, na mesma linha de entendimento com pases presumivelmente afins, trata de fortalecer os laos de cooperao e de integrao econmica com os demais Estados sul-americanos. uma linha estratgica intrinsecamente importante para a nossa poltica regional, mas tambm para as negociaes da Alca e para a nossa aspirao de integrar, como membro

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permanente, um Conselho de Segurana das Naes Unidas ampliado. Nos dois ltimos casos, a percepo de uma suposta afinidade regional de interesses pode, entretanto, provar-se apenas parcialmente vlida. No tocante Alca, alguns governos do continente, inclusive do Mercosul, j deixaram clara sua preferncia por acordos bilaterais com os Estados Unidos, o que tende a debilitar nossa base de atuao diplomtica frente a Washington, como se viu na recente reunio de Trinidad e Tobago. Isso particularmente srio no momento em que os Estados Unidos acenam com a possibilidade de priorizarem os acordos regionais e bilaterais. No que se refere reforma do Conselho de Segurana, teramos de atentar para a posio do conjunto da Amrica Latina, e no apenas da Amrica do Sul. E em distintas ocasies, os dois outros grandes pases da regio, Argentina e Mxico este ltimo ainda bem recentemente , j deixaram claro que no favorecem a escolha do Brasil como membro permanente daquele rgo da ONU. Se tais rivalidades regionais no puderem ser superadas, iremos defrontar-nos com srias dificuldades na nossa aspirao a um lugar permanente naquele Conselho. Assim, tanto no mbito mundial como no regional, a coordenao operacional com pases afins oferece importantes possibilidades, como demonstrado em Cancun, mas tambm considerveis limitaes, ligadas tanto dificuldade de conciliar ou contornar divergncias dentro do grupo como a diferenas na disposio de cada um para resistir a presses externas. Tais limitaes tornam ineficazes os grandes blocos constitudos para a defesa de objetivos amplos e imprecisos, como, p. ex., uma nova ordem econmica mundial ou um sistema internacional mais justo e democrtico. Blocos dessa natureza poderiam, pelo seu nmero, dar uma impresso ilusria de fora, mas contribuiriam para um clima intil de confrontao e seriam operacionalmente ineficazes. Em contraste, ser til, dentro de grupos reduzidos de pases setorialmente significativos, a cooperao em prol de objetivos precisos e limitados, mas que possam contribuir para a consecuo do objetivo ltimo de melhoria da ordem mundial. Em certo sentido, foi o que se tratou de fazer na reunio ministerial da OMC, em Cancn.

Sumrio e concluses
O sculo XX viu o surgimento de algo que, pela primeira vez, se poderia denominar com propriedade de ordem mundial, no sentido de um balizamento geogrfica e substantivamente abrangente da conduta externa dos Estados. Tal abrangncia no significa, porm, necessariamente participao adequada de toda a comunidade internacional na ordem estabelecida nem repartio eqitativa dos benefcios dela decorrentes. Assim, ao trmino da II Guerra Mundial, quando o esforo de disciplinamento das relaes polticas e econmicas internacionais

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tomou particular impulso, criou-se, sob a liderana dos Estados Unidos, um sistema normativo-institucional cujo funcionamento tanto na rea poltica como na econmica favorecia um nmero limitado de pases mais fortes. No terreno poltico, o sistema ento criado, embora proclamando-se baseado na igualdade dos Estados, estabelecia claramente a oligarquia dos membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU. A ordem originalmente estabelecida sofreu poucas alteraes formais, porm as modificaes na estrutura do poder mundial diminuram-lhe a relevncia prtica. A ordem poltica mundial passou a ser determinada sobretudo pela rivalidade entre Washington e Moscou. O bipolarismo tornou-se mais relevante do que o multilateralismo. Na rea econmica, a assimetria formal de poder era menos ostensiva, mas os resultados prticos do funcionamento do sistema no eram mais justos ou eqitativos do que no campo poltico. As modificaes introduzidas no sistema inicial bem mais significativas do que as ocorridas nos organismos polticos podem ser, quase todas, agrupadas em duas categorias com objetivos antagnicos. A primeira era a daquelas que visavam a dar alguma satisfao s reivindicaes dos pases em desenvolvimento, sem erodir a posio preeminente de que efetivamente gozavam os pases centrais. A segunda, ao contrrio, era a daquelas destinadas a proteger setores menos competitivos nos pases industrializados ou a promover ativamente os interesses desses pases em reas de especial relevncia para eles, como investimentos, propriedade intelectual e servios. O fim da Guerra Fria teve um duplo efeito sobre a ordem mundial. Por um lado, guindou os Estados Unidos posio de nica superpotncia, poltica e militarmente hegemnica. Por outro, ao eliminar a grande ameaa externa que pesava sobre o bloco ocidental, enfraqueceu a coeso daquilo que fora a aliana anti-sovitica e a liderana de Washington entre seus prprios aliados. Para estes, tornara-se mais fcil discordar do lder sem pr em risco a prpria segurana. Para os Estados Unidos, colocou-se o dilema de resignar-se posio de primus inter pares dentro da antiga aliana poltico-militar ocidental ou de procurar manter uma posio de hegemonia poltica, com base em seu incontestvel poderio militar. A primeira opo teria de passar por um reforo do multilateralismo, com a necessria reforma das instituies polticas internacionais, de modo a adapt-las atual estrutura internacional de poder. A segunda levaria a mais um dilema. Por um lado, na ausncia de uma clara ameaa externa comum, o apoio dos aliados tornara-se mais incerto, sobretudo no caso de

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empreendimentos militares decididos por Washington. Por outro, o exerccio solitrio da hegemonia, alm de desvantagens polticas evidentes, defronta-se com cerceamentos econmicos, como ilustrado pela Guerra do Golfo, em 1991, e pelos desenvolvimentos mais recentes no Iraque. Apesar de tais dificuldades, a atual administrao americana, nada inclinada ao multilateralismo, optou pela segunda hiptese. Ela era, porm, de difcil sustentao sem uma ameaa externa comum que restitusse a Washington o tipo de liderana poltica que exercera durante a Guerra Fria. Os atentados de 11 de setembro de 2001 foram, pois, apresentados opinio americana e mundial como a evidncia de que a comunidade internacional estava novamente colocada diante de uma tal ameaa. Ao primeiro momento de solidariedade, que permitiu o ataque ao Afeganisto, seguiu-se, entretanto, o ceticismo da maioria da opinio mundial quando se tratou da guerra contra o Iraque. E a oposio poltica americana s fez aumentar quando os Estados Unidos atropelaram o direito internacional, declararam a ONU irrelevante e foram guerra contra a opinio dominante no Conselho de Segurana. Apesar de tal oposio, a ordem internacional passara, na prtica, a ser a ordem de Washington. um estado de coisas particularmente difcil para os grandes pases perifricos, entre os quais o Brasil. No nosso caso, um governo comprometido com uma poltica externa assertiva e com a luta por uma ordem internacional mais justa e democrtica, mas sem a capacidade de, sozinho, influenciar significativamente o sistema vigente, enfrenta uma situao complexa: a orientao correta que se traou, de defesa do interesse nacional, coloca-o em divergncia estratgica com a ordem dominante e, mais especificamente, com a poltica da atual administrao americana. Isso leva necessidade de desenvolvermos uma ampla atividade diplomtica, com vistas a criarmos fortes vnculos bilaterais com pases afins e a estabelecermos com eles, em distintas reas, estreita coordenao em organismos multilaterais. As dificuldades de toda negociao em grupo, inclusive as divergncias inevitveis mesmo entre pases ditos afins, desaconselham, entretanto, a formao de qualquer bloco amplo, de composio uniforme, na defesa de alguma causa abrangente e de definio imprecisa. Trata-se antes de, para casos diferentes, organizar grupos distintos, relativamente pequenos, de pases setorialmente significativos, para promover interesses limitados e bem

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definidos. Foi o que fizemos, p. ex., na recente reunio ministerial da OMC, em Cancn. Em certo sentido, tambm o que estamos tentando fazer na Amrica do Sul, tratando de fortalecer o Mercosul e de criar novos vnculos com os demais pases da regio, com vistas s negociaes da Alca. Aqui se mesclam, porm, consideraes bilaterais, regionais sulamericanas e continentais, as quais, por sua vez, se ligam problemtica multilateral da OMC. A recente reunio em Trinidad e Tobago, no quadro das negociaes da Alca, onde os latino-americanos e mesmo os sul-americanos se dividiram, deixou clara a dificuldade da negociao em grupo, sobretudo frente a uma superpotncia. Esse um desafio de longo prazo, com o qual teremos de conviver. Outubro de 2003

Notas
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11 12 13 14 15

Carta das Naes Unidas, arts. 1 e 2. LICHTENSTEJN, Samuel e BAER, Mnica. Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial estratgias e polticas do poder financeiro. Editora Brasiliense, So Paulo, 1987. The Economist, 6 de setembro de 2003, pg. 61. Traduo minha. ARAJO CASTRO, J. A. de. Relaes Brasil-Estados Unidos da Amrica luz da problemtica mundial. Exposio aos estagirios da Escola Superior de Guerra, em 22/6/ 1974, mimeo. A guerra teria custado cerca de US$76 bilhes, dos quais os Estados Unidos teriam arcado com aproximadamente 12%, a Arbia Saudita com 29%, o Kuwait com 26%, a Alemanha com 16%, o Japo com 10% e os Emirados rabes Unidos com 7%. O Globo, 31/12/2002, pg. 26. V. NYE Jr., Joseph. O Paradoxo do Poder Americano por que a nica superpotncia do mundo no pode prosseguir isolada. Traduo de Luiz Antnio Oliveira de Arajo, Editora Unesp, 2002. Segundo dados de The Economist (13/9/2003, pg. 97), o dficit comercial dos doze meses at junho ltimo foi de US$ 529,6 bilhes; o de contas correntes estimado, para este ano, em 5,2% do PIB, com previso de aumento em 2004; o oramentrio, tambm para este ano, estimado pela OCDE em 4,6%. As citaes e dados contidos nesse pargrafo so de A survey of the world economy, publicado em The Economist, 20/9/2003. KAGAN, Robert. Do paraso e do poder: os Estados Unidos e a Europa na nova ordem mundial. Traduo de Jussara Simes, Rio de Janeiro, Rocco, 2003, pg. 7. Presidente George Bush, The U. N.: World Parliament of Peace, discurso perante a Assemblia Geral das Naes Unidas, 1 de outubro de 1990, citado em KISSINGER, Henry. Diplomacy. Simon & Schuster, Nova York, 1994, pg. 804-5. Traduo minha. V. RICE, Condoleezza. Promoting the National Interest. Foreign Affairs. January/February 2000, pg. 47. KISSINGER, Henry. Diplomacy. Simon & Schuster, New York, 1994, pg. 21. Jornal do Brasil. 21/9/2002, pg. 33. TODD, Emmanuel. Depois do Imprio. Rio de Janeiro, Editora Record, 2003, pg. 9. Carta Internacional, no. 114, ano X, agosto de 2002, pg. 9.

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16 17 18

Gazeta Mercantil, 16/12/2002, pg. A-5. The Economist, 20/9/2003, pgs. 27 e 28. Traduo minha. Discurso do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na abertura da 58a. Assemblia Geral da ONU. O Globo, 24/9/2003, pg. 8.

Resumo
O artigo examina o surgimento de uma ordem mundial, sobretudo a partir do fim da II Guerra Mundial, e o seu carter antidemocrtico e pouco eqitativo. Detm-se na tendncia ao exacerbamento de tais aspectos, em funo do vis unilateralista assumido pela poltica externa do governo Bush, que busca passar opinio interna e externa a percepo de que o mundo se encontra diante de uma ameaa global algo semelhante quela antes representada pela Unio Sovitica. Conclui com algumas consideraes sobre o desafio que tal situao coloca para a atual poltica externa brasileira.

Abstract
The article examines the establishment, especially after the II World War, of an undemocratic and not very equitable world order. In the authors view, such features tend to become more severe as a result of present American foreign policy, which does not favor consultation nor respects the rules of multilateral organizations, but prefers to demand international support for its political and military decisions. This would be necessary to cope with the common threat of international terror. The article ends with some considerations on the challenge that such situation poses to Brazilian foreign policy.

Palavras-chave: Ordem Mundial; Poltica Externa Americana; Poltica Externa Brasileira. Keywords: World Order; American Foreign Policy; Brazilian Foreign Policy.