Notas y comentarios Sobre el gobierno en las zonas metropolitanas de Mxico

Vicente Ugalde* lejos de alcanzar conclusiones definitivas, la discusin sobre el gobierno de las metrpolis no deja de renovarse. En la arena de los temas pblicos se ha vuelto inevitable analizar el desafo que tienen los gobiernos locales no slo para gobernar un mayor nmero de habitantes, sino que ese aumento de poblacin trae implcita la aparicin de funciones ms especializadas y de mayor sofisticacin. No es en este sentido fortuito que desde hace algunas dcadas los crculos de tomadores de decisiones, de expertos, de urbanistas, dediquen sus esfuerzos al tema de la adaptacin de un modelo institucional y a la bsqueda de una frmula de gestin pblica capaz de canalizar las tendencias demogrficas y la multiplicacin de los problemas sociales que se dan en los territorios metropolitanos. Desde hace algunos aos asistimos en Mxico a la emergencia y consolidacin de un consenso a propsito de la necesidad de modificar el gobierno local para adecuarlo a los desafos impuestos por las grandes concentraciones urbanas, en especial en las metrpolis. El argumento que se moviliza habitualmente acusa la disociacin entre, por una parte, el territorio funcional en el que se despliegan las actividades econmicas y los problemas de ls sociedad, y sobre el cual una intervencin pblica coordinada sera ms eficiente, y por otra parte, el territorio correspondiente a la representatividad democrtica, expresado hoy en da por municipios, estados, delegaciones, etc. lo anterior llevara a plantear en un segundo tiempo que la va ms adecuada para salvar tal problema es la coordinacin de autoridades implicadas en una regin metropolitana o aun la instauracin de un gobierno metropolitano.1 En esta concepcin se revelan como
* profesor investigador del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico. Correo electrnico: vugalde@colmex.mx. 1 la idea de la necesidad de una mayor coordinacin no es nueva y ha sido lcidamente documentada por diversos estudios. por mencionar algunos: Negrete et al. (1993), Castillo et al. (1995), Eibenschutz (2000), Iracheta (2004), Metrpoli 2025 (2006) y lezama (2006). ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS, vOl. 22, NM. 2 (65), pp. 443-460

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rasgos definitorios el que el territorio de la metrpoli es vislumbrado con independencia de las entidades jurdico administrativas (municipios, delegaciones) que lo constituyen, y el que se trata de fenmenos y problemas cuya gestin puede concebirse nicamente a una escala diferente, digamos superior, a la de esas entidades. Es decir, se hace un llamado a una ejecucin coordinada de las polticas municipales o delegacionales. Se trata en efecto de una concepcin prcticamente consensual; sin embargo la unanimidad suele ser sospechosa pues disimula la complejidad de la realidad y la heterogeneidad de las percepciones. En este sentido ese consenso merece ser sometido a algunas interrogaciones pues por el contrario, ms que demandar una solucin nica, los problemas y desafos de un espacio metropolitano son asuntos a resolver, tema por tema, territorio por territorio. Ahora bien, si la necesidad de coordinacin metropolitana es unnime, las propuestas en cuanto a cul debe ser la frmula o modelo adoptado para alcanzarla es menos consensual. la pregunta se refiere entonces a cul es el modelo que puede contribuir a mejorar las condiciones para gobernar una metrpoli. Se trata de saber si en el movimiento que toma conciencia del cambio de escala en la emergencia y formulacin de problemas metropolitanos concretos, debe darse por hecho que dicho cambio demanda respuestas gubernamentales de instancias con una nueva escala (poderes metropolitanos o regionales); o bien, si a este desafo pueden corresponder repuestas destinadas a esas nuevas escalas (metrpolis o regiones) pero lanzadas desde las instancias ya establecidas (acciones municipales coordinadas). Dicho en otros trminos, habr en ltima instancia que responder a la pregunta sobre si los problemas de las metrpolis requieren ineludiblemente la respuesta de un gobierno metropolitano, o bien si es posible articular una gestin de los asuntos comunes sin que ello amerite la institucionalizacin de un poder a esa escala. Caracterizar la metrpoli: agregado de problemas con geometra variable Definir la expresin metrpoli podra convertirse en un ejercicio poco eficiente para los fines de esta reflexin; seleccionar una definicin tampoco contribuira en mucho a nuestros propsitos. Aunque la sinonimia asociada a territorios urbanizados no facilita este tipo de

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ejercicios,2 conviene al menos evocar algunas de las convenciones que rigen el uso de este trmino, o bien referir algunos de los rasgos con los que se caracteriza en Mxico el territorio de las metrpolis. Desde hace algunos aos las lites polticas, de la administracin, as como algunos crculos acadmicos y de profesionales del urbanismo adoptaron, y comenzaron a divulgar una concepcin de lo urbano que para entonces era nueva en cierto sentido. No se trataba solamente de una visin que insista en un cierto aspecto catastrfico del devenir de las grandes aglomeraciones, sino que en ese ejercicio indito de diagnstico se hacan intervenir ciertos elementos cientficos y tcnicos hasta entonces ausentes: la economa urbana, la de transportes, la estadstica y la sociologa urbana comenzaron as a dar tono a una hasta entonces palidecida caracterizacin de la ciudad. Desde entonces nuevos elementos comenzaron a expresar los rasgos del fenmeno urbano: flujos de desplazamientos, modalidades de acceso al suelo, lgicas de su ocupacin y utilizacin, en fin, conformaciones de una geografa socioeconmica de los asentamientos humanos. En este sentido, en la determinacin de eso que convierte a una simple concentracin de personas y actividades sobre un territorio en una metrpoli, se ha superado la lgica del criterio demogrfico, haciendo intervenir algunas consideraciones de orden econmico y jurdico administrativo. Ello no clausura desde luego la discusin sobre lo que define a las metrpolis ni sobre la jerarqua de las ciudades, temas a los que suele conducir el debate que asocia metropolizacin y mundializacin. Tal reflexin, que comienza apenas a marcar sus derroteros, permite vislumbrar el hecho de que son las funciones que la ciudad desempea en el marco de la economa mundial lo que va a caracterizarla y habr de otorgarle no slo el estatus de metrpoli sino de metrpoli internacional.3 Si bien para los prximos aos algu2 Si bien no se trata de sinnimos en sentido estricto, algunas expresiones que suelen utilizarse indistintamente para referir este tipo de concentraciones son las de ciudad, aglomeracin, rea o regin metropolitana (definida en trminos de dinmica urbana, ms all de la aglomeracin, dada por la interaccin permanente entre poblacin desplazamientos domicilio trabajo y territorio), metrpoli mundial o internacional, archipilago megalopolitano, conurbacin, megaciudad, ciudades gigantes, ciudades tentacularias, ciudad-monstruo, monstrupoli. 3 Una metrpoli internacional puede ser caracterizada no solamente en funcin del factor demogrfico (ms de un milln de habitantes), sino por sus funciones: i) la naturaleza de las actividades econmicas secundarias y sobre todo terciarias (comerciales, financieras, servicios a empresas); ii) la presencia (domicilio social) de corporaciones trasnacionales; iii) la presencia de actividades financieras; iv) el ser un polo de

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nas metrpolis mexicanas podran tener esta condicin, para nuestros fines ello es slo un dato marginal. Interesa en cambio hacer notar que aunque la expresin metrpoli se vena generalmente utilizando slo en el caso de las tres o cuatro aglomeraciones urbanas ms pobladas (Mxico, Guadalajara, Monterrey y puebla), gracias a un reciente esfuerzo interinstitucional en el que se combinaron criterios demogrficos, pero tambin econmicos, espaciales y jurdico administrativos, se definieron las zonas metropolitanas de Mxico (en adelante zm).4 Como resultado de esta iniciativa se determin que existen 55 zm en las que habitan 51.5 millones de personas: 52.8% de la poblacin nacional. las 11 ms grandes zm que segn las estimaciones oficiales tienen hoy en da o tendrn ms de un milln de habitantes en 2020 son las que de forma ms recurrente plantean la cuestin sobre la necesidad de constituir poderes a escala metropolitana (vase el cuadro 1). Ciertamente las proyecciones de crecimiento demogrfico para esas metrpolis no parecen un dato alarmante. Sin embargo s lo es si se considera que la concentracin de personas y de actividades es lo que vuelve complejas las tareas tradicionalmente adjudicadas a gobiernos locales. Se trata de realizar las funciones tradicionales, pero en este caso para un mayor nmero, problema nada trivial en un escenario de creciente escasez de recursos; asimismo se trata de atender la emergencia y expansin de otros fenmenos sociales. Asociados a esos nuevos y a los tradicionales fenmenos sociales que se presentan en las reas metropolitanas, algunos de los retos ms apremiantes de su gobierno se refieren al ordenamiento del territorio, a la movilidad y a los diferentes aspectos que se le relacionan (gestin de la circulacin, los desplazamientos y los transportes urbanos), a la exigencia de los servicios pblicos urbanos (agua potable, drenaje, energa, telecomunicaciones, alcantarillado, alumbrado, recoleccin y tratamiento de residuos), a la demanda de acceso al suelo y a vivienda, y a la creciente
comunicacin e informacin; v) de intercambio (de personas, capitales, servicios, productos, informacin); vi) de distribucin y redistribucin de capitales, bienes y servicios; y finalmente, vii) por desempear una poltica (40% de las 100 ms grandes ciudades son capitales) (Antier, 2005). 4 Se trat de un esfuerzo encaminado a fijar un marco de referencia comn para los tres niveles de gobierno en la planificacin y gestin del espacio metropolitano (lo que slo constituye un primer paso pues la ley General de Asentamientos Humanos se sigue refiriendo hoy en da a las zonas conurbadas como figura jurdica para la planificacin); al mismo tiempo se busc crear una base conceptual y metodolgica de la configuracin territorial de las zonas metropolitanas, susceptible de actualizacin y con base en la cual generar estadsticas. En fin, esta delimitacin implic a su vez una definicin comn (Sedesol, Conapo e inegi, 2004).

CUADRO 1 Zonas metropolitanas de ms de un milln de habitantes entre 2000 y 2020

Entidad federativa D. F.-Mxico Jalisco Nuevo len puebla-Tlaxcala Baja California Mxico San luis potos Coahuila-Durango Yucatn Morelos Quertaro de Arteaga 3 787 197 3 363 508 1 942 407 1 302 963 1 384 941 866 873 1 046 382 809 426 825 382 817 157 4 002 686 3 657 477 2 062 999 1 525 461 1 492 566 911 467 1 104 130 881 131 884 755 917 183 4 190 028 3 931 657 2 170 789 1 741 639 1 592 291 946 983 1 151 741 953 421 939 010 1 013 895 4 363 268 4 191 830 2 272 830 1 955 751 1 684 562 981 590 1 193 434 1 026 661 989 605 1 109 596 18 518 770 19 430 711 20 272 354 21 035 163 21 701 895 4 522 646 4 437 945 2 368 950 2 166 063 1 767 799 1 016 237 1 230 164 1 099 352 1 036 228 1 203 246 2000 2005 2010 2015 2020

Zonas metropolitanas

Municipio

Mxico

Guadalajara Monterrey puebla Tijuana Toluca San luis potos Torren Mrida Cuernavaca Quertaro

Guadalajara Monterrey puebla Tijuana Toluca San luis potos Torren Mrida Cuernavaca Quertaro

Fuente: Consejo Nacional de poblacin [http://www.conapo.gob.mx].

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reivindicacin del cuidado al ambiente, el combate a la contaminacin y la gestin de espacios verdes. En adicin a stos, se desarrollan en forma incesante otros problemas relacionados con los riesgos tanto naturales como de seguridad, sanitarios, industriales y tecnolgicos; o bien, asociados al fenmeno de la exclusin, a las mutaciones de las relaciones laborales y en fin, a la reestructuracin fsica y simblica de los espacios. Esas transformaciones estn acompaadas de procesos de fracturas sociales y de la degradacin del equilibrio ciudadano: la nocin de urbicidio evoca tanto las heridas fsicas como las fracturas mentales que afectan a algunas ciudades y a sus habitantes. Al examinar estos problemas se advierte claramente que se trata de fenmenos con geometras variables. En efecto, ni el territorio de un fenmeno social o econmico asociado a una rea metropolitana es equivalente a la geografa de demarcaciones jurdico administrativas especficas, ni es el mismo que el territorio de otro fenmeno. Esto es importante pues luego que se aboga por la conformacin de un gobierno metropolitano, el argumento esgrimido con mayor regularidad es el de dar convergencia a la geografa de competencias jurdicas con la geografa del problema en cuestin; pero este argumento parece omitir que cada problema, en funcin de su naturaleza, tiene una geografa especfica. Tratndose de problemas de transporte, seguridad pblica o espacio funcional de las actividades econmicas preponderantes, esta pluralidad de territorios resulta evidente: la geografa del problema del trfico o del transporte pblico en una zona metropolitana no es similar a esa de los flujos de sus residuos urbanos o de sus aguas residuales, y ser imposible crear un poder pblico con mbito territorial a la medida de cada uno de esos problemas. Esa disociacin es an ms ntida en el caso de los temas ambientales: ni la cuenca del valle de Mxico se agota en los lmites de las 75 entidades (municipios y delegaciones) reconocidas como la Zona Metropolitana del valle de Mxico (Sedesol, Conapo e inegi, 2004: 56); ni los lmites de los territorios, en donde las aguas residuales y desechos slidos de las reas metropolitanas de Guadalajara, Monterrey o puebla-Tlaxcala producen impactos, son los mismos de los municipios que conforman sus zm; ni desde luego las trayectorias de corrientes subterrneas de agua contaminada o de vientos con alta concentracin de partculas txicas respetan las demarcaciones jurdico administrativas. Ante esta diversidad de territorios, la disociacin entre geometras funcionales y geometras jurdico administrativas deviene prcticamente irresoluble.

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As, la cuestin a propsito de cmo gobernar las zonas metropolitanas se refiere a la de cmo afrontar los diferentes territorios que supone cada problema de los que se debe ocupar la gestin de un rea metropolitana. Dicho en otros trminos, la pregunta sera cmo encontrar, si la hay, la escala idnea para enfrentar con mayor eficiencia y eficacia esos desafos. Esta interrogacin no debe sin embargo opacar otra, quiz menos movilizadora pero sin duda apropiada: sumergidos en la cuestin relativa a cul es la escala adecuada para entender cada uno de esos problemas, urbanistas, expertos y tomadores de decisiones no prestan atencin suficiente a la cuestin sobre si esas geografas variadas deben o no dar lugar a un cambio de escala en el poder poltico administrativo. Hacer frente a esa interrogante no es desde luego una tarea exenta de complicaciones. los mecanismos, soluciones y dispositivos formulados para la construccin de un arreglo gubernamental para las metrpolis suelen estar empaados por la cortina del mito de la solucin polticamente neutra, y aunque no ignoramos que muchas de las soluciones propuestas difcilmente son ajenas al juego poltico, intentaremos sustraernos a ese aspecto para examinar algunas de las opciones. Entre la reinvencin del gobierno o la bsqueda de un sucedneo para la metrpoli En menos de una dcada han aparecido algunas respuestas pblicas al tema metropolitano. Como caso emblemtico, la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico ha propiciado diversas iniciativas que van desde la elaboracin de instrumentos de planificacin,5 pasando por la creacin de comisiones de coordinacin creadas ad hoc para temas especficos,6 hasta la reciente Declaratoria de la Zona Metropolitana del valle de Mxico y la creacin de un fondo de obras y servicios para solventar
5 programa de Ordenacin de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos, 1998). 6 En realidad se cre tambin un rgano de carcter general la Comisin Ejecutiva de Coordinacin Metropolitana en 1992 as como diversas comisiones ad hoc: la Comisin Metropolitana de Seguridad pblica y procuracin de Justicia de 1994, la Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos (Cometah) de 1995, la Comisin Ambiental Metropolitana (cam) de 1996, la Comisin Metropolitana de Transporte y vialidad de 1998, la Comisin Metropolitana de proteccin Civil de 2000 y la Comisin Metropolitana de Desechos Slidos de 2003.

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proyectos y acciones de alcance metropolitano.7 En tanto que preocupacin, la cuestin metropolitana no es sin embargo privativa de la Ciudad de Mxico; los temas metropolitanos se convierten progresivamente en temas de agenda pblica y de estudio en otras de las metrpolis mexicanas.8 Como se ha mencionado, aunque en la mayora de los casos se habla de la necesidad de una mayor coordinacin entre las autoridades que confluyen en las zonas metropolitanas, ese consenso oculta que en la cuestin de cmo alcanzar tal coordinacin se enfrentan posiciones diversas y que, en algunos momentos y bajo ciertas circunstancias, la disensin parece insuperable. Ms all de los particularismos y especificidades de la arquitectura de las instituciones mexicanas, creemos conveniente revisar el debate sobre la coordinacin o establecimiento de poderes metropolitanos, pues discutir cmo solucionar los desafos que enfrentan las metrpolis carecer de sentido si no se comienza por identificar los contornos del anlisis de un cambio hacia un gobierno metropolitano. Cmo gobernar una metrpoli puede de esta manera formularse como la cuestin sobre cul es la mejor estructura de gobierno o la mejor forma de organizacin de ste para enfrentar los problemas metropolitanos. En la discusin sobre el modelo para gobernar las metrpolis las posiciones suelen aparecer, como lo mencionamos, en polos opuestos e incluso irreconciliables. planteado bajo la frmula consolidacin versus fragmentacin, este escenario dicotmico lanza la cuestin misma acerca de la pertinencia de avanzar hacia la fusin de gobiernos de territorios contiguos (consolidacin) o bien de permanecer en un esquema de no fusin (fragmentacin) (Carmichael y Midwinter, 2000). En cuanto al debate sobre el modelo del poder pblico en un territorio metropolitano, la discusin plantea generalmente la alternativa entre un gobierno con mandato especfico versus un gobierno con mandato general; y aun entre un gobierno electo versus un gobierno designado (Barlow, 1991). El principal argumento de la consolidacin o constitucin de poderes metropolitanos supone la conveniencia de una organizacin a gran escala, de una planificacin estratgica de largo plazo y de la combinacin de habilidades para superar las limitaciones del gobierno
Gaceta Oficial del Distrito Federal del 23 de enero de 2006. Sea sobre temas especficos como la basura en la zm de Guadalajara (Bernache et al., 1998), la contaminacin en la zm de la Ciudad de Mxico (lezama, 2003), la planificacin en la zm de Monterrey (Garza, 1998), o el agua en la zm de San luis potos (Rosillo y Santos, 1999), el hecho es que es creciente la preocupacin por el tema de la gestin metropolitana.
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pequeo; es decir, postula que a mayor escala de la autoridad corresponde mayor eficiencia (especialmente por el aprovechamiento de las economas a escala). Otros argumentos hacen referencia a que los patrones de movilidad y la urbanizacin demandan soluciones en el mbito metropolitano; mientras que otros recurren a una supuesta mayor capacidad para la recaudacin fiscal y para la eficientizacin del gasto. la idea de la consolidacin no est sin embargo al abrigo de crticas. Algunas de ellas consideran que una estructura mayor est ms alejada del ciudadano y desincentiva la participacin; adhieren las supuestas ventajas del gobierno de proximidad y en fin, la idea segn la cual lo pequeo es bello. Se trata en suma, de argumentos a favor de la fragmentacin basados en la corriente de pensamiento de la eleccin pblica y que adhieren las ideas que a partir de los ochenta abogan por el adelgazamiento del Estado y la transferencia de funciones hacia gobiernos inferiores y al sector privado. Desde los trabajos seminales de Tiebout (1956, 1961) sobre la economa poltica metropolitana, la corriente de pensamiento de la eleccin pblica haba opuesto serias objeciones a la consolidacin fundamentalmente en direccin de reformas institucionales hacia la fragmentacin funcional y territorial. Sin embargo, slidas crticas lanzadas contra la fragmentacin plantean que aunque sta no impide la planeacin y coordinacin, s las dificulta gravemente. En lo que se refiere a los criterios para definir la conformacin de un poder pblico metropolitano, destacan el que distingue el propsito de la entidad instituida, y luego un segundo basado en la representatividad (Barlow, 1991). Con base en el primer criterio, la entidad puede ser de propsito general o especial, mientras que en funcin de la representatividad la entidad puede ser electa o designada. la combinacin de estos criterios permite identificar cuatro tipos de entidades: i) de propsito general representativo (son los casos de Singapur, Beijing, londres o bien, los gobiernos de los distritos metropolitanos de Bogot o Quito); ii) de propsito especial representativo; iii) de propsito general no representativo (como en Santiago, gobernada por un intendente designado por el presidente de la Repblica); y iv) de propsito especial no representativo (como es el caso de las comisiones ad hoc para la Zona Metropolitana del valle de Mxico o Barcelona). En los dos primeros casos, la democracia y el control de cuentas se ven favorecidos por lo menos mediante el mecanismo de control que representa la eleccin. En el caso de autoridades designadas se

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argumenta por el contrario que al no estar sujetas al mandato ciudadano, su operacin y funcionamiento estn a salvo de los intereses polticos, y que se encuentran ms estrechamente acotados por condicionamientos tcnicos. Sin embargo es inobjetable que implican un menor quantum de democracia y de control de cuentas. En los hechos, frmulas intermedias han permitido atemperar los inconvenientes de una u otra frmula. Sin embargo an es atrevido extraer conclusiones determinantes, pues si tcnicamente son favorables, su aceptacin est lejos de ser unnime. Ngrier (2005) llama la atencin sobre la resistencia de la poblacin y los tomadores de decisiones a la instauracin de figuras formales de gobierno metropolitano en experiencias generalmente citadas como exitosas: ni en el Gran Montreal, ni en la Comunidad de Madrid o bien la de Barcelona, la adhesin al gobierno metropolitano ha estado exenta de resistencias, al grado de que en algunos casos como en el cataln y el ingls se han alternado fases de metropolizacin institucional con otras de regresin municipal. Una coordinacin ad hoc al caso mexicano Ante la ausencia de experiencias conclusivas en la conformacin de poderes metropolitanos, optar por un modelo de gobierno para las metrpolis mexicanas puede ser infructuoso. Una primera eleccin sera la de renunciar a grandes reformas y buscar un arreglo que concilie, por un lado, la estructura institucional del gobierno local en el rgimen jurdico mexicano, y por el otro, las cambiantes y crecientes necesidades de las poblaciones metropolitanas. Encontrar la frmula que logre satisfacer esta doble exigencia con dosis razonables de regulacin estatal, de autonoma de municipios, de transferencia de actividades al sector privado y de participacin ciudadana, sera superar las pretensiones de esta reflexin. Nos proponemos tan slo sugerir algunas ideas para aproximarse a esa receta. Algunos especialistas han insistido en las ventajas de la cooperacin entre municipios, sea en un contexto de metropolizacin (Barlow, 1991: 18; lefvre, 1998) o incluso sin mediar contigidad geogrfica (Gilbert et al., 1996: 36; paz, 2005). la colaboracin se presenta en efecto como una condicin para mejorar las capacidades que de manera aislada impiden a estos gobiernos enfrentar adecuadamente sus responsabilidades. En esta perspectiva son dos los objetivos de esta

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ltima parte de la reflexin: plantear cmo, a propsito de acciones en materia de gobierno metropolitano, el asociacionismo intermunicipal se presenta como una solucin viable; para luego discutir sobre la forma en la cual el contrato, en tanto tcnica asociada de manera creciente en la literatura a las tcnicas de gobernanza,9 puede constituir un elemento clave en esta mutacin del gobierno municipal. las formas de cooperacin entre gobiernos locales son variadas. las modalidades adoptadas en Europa van del extremo de la fusin de municipios (Reino Unido, Alemania, pases escandinavos) al uso de instrumentos de cooperacin que buscan evitar la multiplicidad y redundancia de servicios administrativos y que se destinan a funciones especficas en territorios de geometra diversa. Asociados genricamente a la nocin de cooperacin intercomunal, estos esquemas se adoptan en los pases Bajos, luxemburgo, Austria, Suiza, y desde luego en Francia (syndicats), Espaa, Italia (consorzi) y portugal (associao) (Ngrier, 2005: 30). En Mxico, ms de treinta aos de silencio y parlisis en la coordinacin intermunicipal revelan el arraigo de una indisposicin al ejercicio conjunto de competencias en los municipios.10 Slidamente enraizada en el rgimen constitucional mexicano, la autonoma municipal hace parecer difcil esa coordinacin, pero an ms remota sera la adopcin de la fusin. parece ineludible, insistimos, buscar la frmula para conciliar la necesidad de afrontar las geografas variadas de los problemas metropolitanos y la participacin de gobiernos municipales. Aunque el suministro y gestin de los servicios urbanos demanda, cada vez en mayor nmero de casos, un cambio en la escala de facultades del organismo responsable, quiz la solucin viable consista en hacer intervenir esquemas de articulacin de los actores involucrados en la gestin de esos territorios funcionales que marcan esa nueva escala. la coordinacin intermunicipal figura as como un recurso por el cual los municipios puedan articular sus esfuerzos y hacer frente a compromisos que, como en el caso de los relativos a la infraestructura para la prestacin de servicios pblicos, representan esfuerzos demasiado onerosos. Entre otras opciones, esa coordinacin puede adoptar la forma del asociacionismo.
9 Esa literatura es amplia, a guisa de ejemplo remitimos a lascoumes y le Gals (2004) y Gaudin (2004). 10 la figura de la conurbacin en aras de una accin coordinada entre municipios adyacentes est prevista desde la ley General de Asentamientos Humanos de 1976, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de mayo de ese ao.

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Sin ser una prctica extendida, el asociacionismo municipal en Mxico ha venido desarrollndose de manera creciente: en el ao 2000, de 2 427 municipios, 527 estaban implicados en asociaciones.11 Se trata sin embargo de un fenmeno marginal si atendemos a su formalizacin jurdica: la mayora de las veces se trata de asociaciones de facto desprovistas de un contrato formal (Santn, 2003: 152). Esta modalidad de gestin local comienza a generar en todo caso un inters creciente: un programa federal, el programa Hbitat, estimula la asociacin formalizada de municipios conurbados con el fin de articular esfuerzos y recursos institucionales en objetivos de combate a la pobreza y mejoramiento del hbitat popular, pero tambin para fomentar el desarrollo de infraestructura, de equipamiento urbano, de conservacin ambiental y de recoleccin y tratamiento de residuos.12 En una etapa embrionaria, las potencialidades de la asociacin formal de municipios pueden representar una salida a la doble exigencia de coordinar esfuerzos no solamente entre municipios, sino entre stos, los gobiernos estatales y el federal para satisfacer necesidades de las poblaciones en las metrpolis; ello sin afectar la estructura poltico administrativa de los municipios (vase el cuadro 2). pero la accin pblica metropolitana hace intervenir no slo los gobiernos municipales (y delegacionales), participan tambin empresas parapblicas, privadas, grupos econmicos, crculos de expertos y asociaciones de ciudadanos. Aunque no es la regla, en algunos casos la naturaleza de la accin pblica propicia que la participacin del gobierno sea no como autoridad, sino como un actor que se relaciona de igual a igual con los dems participantes. Esta caracterstica se observa de forma clara en algunos convenios para la urbanizacin, construccin de vialidades, infraestructura para el tratamiento de aguas residuales o de residuos. Ello no facilita las cosas pues si en las instituciones pblicas los escenarios son inciertos, fuera de la estructura de ellas los efectos de la accin pblica son todava menos previsibles. la formalizacin de la coordinacin busca en este sentido reducir esa
11 El establecimiento de asociaciones intermunicipales ha obedecido a la necesidad de coordinar acciones de diversos municipios en temas especficos. Se trata, en suma, de dispositivos ad hoc. De acuerdo con datos de la Secretara de Desarrollo Social, el mayor nmero de asociaciones lo han motivado acciones en materia de seguridad pblica (36%), de agua (19%), recoleccin de basura (15%), pavimentacin (17%), caminos rurales (11%) (Indesol e inegi, 2000). El nmero de municipios corresponde a datos de 2000. En febrero de 2007 existan 2 438 municipios. 12 vase por ejemplo el Acuerdo que publica reglas de operacin del programa Hbitat, dof, 25 de marzo de 2003, 23 de marzo de 2004 y 17 de febrero de 2006.

CUADRO 2 Proyectos de asociacin de municipios del programa Hbitat

Municipios participantes Metas propuestas Zamora Tanganccuaro

Servicio o funcin pblicos

Ao de ejecucin

Ciudad Hbitat

Agua potable

2006

zm

Zamora, Michoacn

2006

zm

Cuautla Ayala Ro verde Ciudad Fernndez

Constitucin de la asociacin y definicin de los trminos de la concesin de agua potable. proyecto ejecutivo de abastecimiento y distribucin de agua potable en los municipios de Zamora y Tanganccuaro. Cerca de proteccin de la fuente de abastecimiento de agua potable de Sta. Rosa y los Sabinos.

Drenaje

2004

de Cuautla, Morelos zm de Ro verde, San lus potos

2004

zm

de Acapulco, Guerrero

Acapulco Coyuca de Bentez

2004

zm

de Cuernavaca, Morelos

Cuernavaca Jiutepec Emiliano Zapata

Convenio de asociacin. Reglamento. Diagnstico institucional. Colector central de aguas residuales. Convenio de asociacin. Reglamento. Diagnstico institucional. Estudio de ordenamiento territorial de la zona conurbada. Drenaje en tramo pie de la Cuesta-luces del Mar. En el marco de la Comisin de la conurbacin intermunicipal de Cuernavaca, Emiliano Zapata, Jiutepec, Temixco y Xochitepec. Colector pluvial en zona conurbada. (contina)

CUADRO 2 (conclusin)
Municipios participantes Metas propuestas Construccin del relleno sanitario regional. Convenio de asociacin. plan maestro de manejo y disposicin final de residuos. Construccin de una celda en el relleno sanitario de Benito Jurez. proyecto ejecutivo del sistema regional de manejo y disposicin final de residuos slidos.

Servicio o funcin pblicos

Ao de ejecucin

Ciudad Hbitat

2005

zm

de Iguala, Guerrero

Manejo y disposicin final de residuos slidos

2006

zm

de Cancn, Quintana Roo

Iguala Tepecoacuilco Huitzuco Benito Jurez Isla Mujeres

Manejo y disposicin final de residuos slidos

2004

zm

de Iguala, Guerrero

2004

zm

de Colima, Colima

Iguala Tepecoacuilco Huitzuco Buenavista Cocula Copalillo Cuetzala Atenango Colima Comala

En el marco de la Comisin de Conurbacin de la Zona Metropolitana de Colima. Ampliacin de una celda en el relleno sanitario para dar servicio a los municipios de la zona metropolitana.

San luis potos Convenio de asociacin. Soledad de Graciano Reglamento. Snchez Diagnstico institucional. pavimentacin en un polgono ubicado en la zona conurbada de los dos municipios.

Calles

2004

zm

de San luis potos, San luis potos

2004

zm

de pachuca, Hidalgo

pachuca Mineral de la Reforma puerto vallarta Baha de Banderas

2004

zm

de puerto vallarta, Jalisco

Convenio de asociacin. Reglamento. Diagnstico institucional. puente peatonal con dos paraderos en zona conurbada. Convenio de asociacin. Reglamento. Diagnstico institucional. proyecto ejecutivo de un puente vehicular que una a los dos municipios. Convenio de asociacin (sin costo). Reestructuracin de corredores de transporte de la zm de Oaxaca (comprende los 18 municipios de la zm).

Oaxaca Santa luca del Camino

Transporte pblico de pasajeros

2006

zm

de Oaxaca, Oaxaca

2006

zm

de Monterrey, Nuevo len

Monterrey San Nicols Guadalupe Tulancingo Cuautepec Santiago

2006

zm

Tulancingo, Hidalgo

Convenio de asociacin (sin costo). Construccin de dos tramos del corredor integrado de transporte (brt) en la zona conurbada de Monterrey (Av. Ruiz Cortines). Constitucin de la asociacin. Sendero intermunicipal de movilidad alterna.

Fuente: Secretara de Desarrollo Social (Direccin General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas Urbano Marginadas).

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incertidumbre. le Gals (1995) insiste en que la diferenciacin y autonomizacin de subsistemas sociales lleva a interesarse en el gobierno y sus instrumentos pero adems en mecanismos de negociacin entre diferentes grupos, susceptibles de hacer posible la accin gubernamental. En este sentido no se trata solamente de coincidir en la necesidad de negociacin y coordinacin, sino en hacer intervenir un instrumento concreto para formalizar stas. El contrato, en tanto que recurso disponible, aparece como vehculo susceptible de concretizar la coordinacin horizontal y transversal de la accin pblica. En tanto que instrumento asociado a la gobernanza, el contrato hace posible que el desplazamiento del lmite entre lo pblico y lo privado, caracterstico de nuestros tiempos, est acompaado de mecanismos claros de coordinacin. lo anterior no es anodino; el policentrismo a partir del cual se parte hacia una coordinacin de esfuerzos y hacia la consolidacin de un gobierno metropolitano intensifica, de entrada, los intercambios de esos gobiernos. Se trata en principio de procesos de negociacin y cooperacin multinivel y multiagente en los cuales municipios, estados, federacin y agentes no pblicos expresan y ajustan sus intereses llegando a asumir compromisos mutuos. En este proceso los convenios aparecen como una herramienta clave de la accin pblica metropolitana pues convierten a los participantes en contratantes de obligaciones para la ejecucin de obras y acciones concretas. De esta forma las prcticas cooperativas y el convenio constituyen un medio de articulacin de voluntades e inercias en los mltiples polos de poder pblico y privado que conviven en un territorio metropolitano, y en consecuencia son una modalidad central en la ejecucin de obras pblicas. la figura de los convenios intermunicipales (o interdelegaciones, en fin, intergubernamentales) para objetivos especficos como alternativa a la constitucin de entidades de poder pblico metropolitano y aun de organismos deliberativos sin poder pblico (del tipo de las comisiones metropolitanas referidas), se asocia justamente a los fenmenos y esquemas de coordinacin que se presentan en Mxico actualmente. los gobiernos municipales en los espacios metropolitanos, al estar confrontados a la necesidad de cumplir con las exigencias de la sociedad, comienzan a interesarse en este tipo de convenios. Este recurso es, hoy por hoy, ms viable que la supresin de municipios. Esta reflexin sobre la conformacin de un gobierno metropolitano nos remite a la paradoja de las polticas pblicas locales puesta en evidencia por le Gals (1995: 90). En efecto, con el movimiento

NOTAS Y COMENTARIOS

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de descentralizacin, los municipios fueron ganando inters al ser generadores de poltica pblica, en tanto que los movimientos de privatizacin de los servicios y de fragmentacin del gobierno urbano no han hecho otra cosa sino poner en duda su existencia. la reforma al municipio mexicano de 1983 y 1999 primero, y la aparicin de leyes generales que conceden competencias a los tres rdenes de gobierno (ley general de asentamientos humanos, de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, de salud, etc.), hicieron de los municipios actores clave de la accin pblica. Ese fortalecimiento provoc que dicha accin en escenarios metropolitanos se balcanizara y se volviera policntrica; convirti la articulacin de la accin pblica tanto entre municipios, como con otros niveles de gobierno y con actores privados en un desafo ineludible. Bibliografa
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