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Prof. Jefferson M. G. Mendes jefferson.mgmendes@gmail.com

Estado, políticas públicas, desenvolvimento econômico e social

3

PRINCÍPIOS

E

SISTEMAS

DE

ADMINISTRAÇÃO

Impessoalidade: objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades. Não pode prejudicar ou favorecer determinadas pessoas (princípio da finalidade);

FEDERAL

Os Princípios Fundamentais da Administração Pública Federal são os seguintes:

 

Lei 9.784/99

 

Planejamento: estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, por

Moralidade administrativa: Art. 2 o da Lei 9.784/99; art.

meio de um plano geral de governo, programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso;

Coordenação: harmonizar todas as atividades da Administração submetendo-as ao que foi planejado e poupando desperdício. Na Administração Federal a coordenação é da competência da Casa Civil da Presidência da República. O objetivo é propiciar soluções integradas e em sincronia com a política geral e setorial do Governo;

37, §4 o da CF: atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

Publicidade: Art. 37, §1 o . da CF; art. 5 o , XXXII da CF:

deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos;

Eficiência: EC 19/98 - Exige-se a apresentação de resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades do administrado.

Razoabilidade: Não cabe à Administração Pública decidir de maneira irracional, fora dos padrões de normalidade da sociedade;

Descentralização:

objetivo

é

descongestionar

a

Administração Federal por meio de:

 
 

Desconcentração administrativa: repartição de função entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma Administração sem quebrar a hierarquia;

Proporcionalidade: Art. 2 o , §único, VI da Lei 9.784/99:

 

o

o

adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

Motivação: A administração Pública tem que expor seus motivos;

 

Delegação de execução de serviço: pode ser particular ou pessoa administrativa, mediante convênio ou consórcio;

 

o

Execução indireta: mediante contratação de particulares; precedido de licitação, salvo nos casos de dispensa por impossibilidade de competição.

Delegação de Competência: as autoridades da Administração transferem atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato próprio que indique a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação.

No decorrer da história, houve uma evolução da Administração Pública passando por três modelos básicos: a Administração Pública Patrimonialista; a Administração Pública Burocrática; e a Administração Pública Gerencial.

Nenhum dos modelos antecessores foi inteiramente abandonado. Atualmente, predominam duas formas de Administração Pública: a Burocrática e a Gerencial.

 

Tem caráter facultativo e transitório, apoiando-se em razões de oportunidade e conveniência e na capacidade do delegado. Só é delegável a competência para a prática de atos e decisões administrativas. Não pode ser delegado:

A

Administração Pública Burocrática é baseada no

 

o

formalismo e na ênfase ao controle dos processos, tendo como vantagens a segurança e a efetividade das decisões.

 

A Administração Pública Gerencial é caracterizada pela eficiência dos serviços prestados aos cidadãos.

Atos de natureza política (sanção e veto);

 

No

nosso sistema governamental, há quatro espécies de

Poder de tributar;

 

Administração Pública:

 

Edição de atos de caráter normativo;

 

Administração Pública Federal: representada pela União, tem por finalidade o dever de administrar os interesses;

Decisão de recursos administrativos;

Matérias de competência exclusiva dos órgãos ou autoridade;

Administração Pública do Distrito Federal:

Controle: no âmbito da Administração direta, prevêem- se:

 

representada pelo Distrito Federal, tem por finalidade atender aos interesses da população ali residente, e de ser responsável pelo recebimento de representações diplomáticas ao Brasil quando em visita;

o

Controle de execução e normas específicas: feito pela chefia competente;

Controle do atendimento das normas gerais reguladoras do exercício das atividades auxiliares:

o

Administração Pública Estadual: promove todas as iniciativas para satisfazer os interesses da população de seu limite territorial geográfico como estado – membro;

 

organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, auditoria) realizada pelos órgãos próprios de cada sistema;

Administração

Pública

Municipal:

zelar

pelos

interesses

da

população

local

dentro

dos

imites

territoriais do município.

 
 

o

Controle de aplicação dos dinheiros públicos: é o

3.1

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO

 

próprio sistema de contabilidade e auditoria realizado, em cada Ministério, pela respectiva Secretaria de Controle Interno.

Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico: corresponde às pessoas jurídicas e órgãos que executam a função administrativa. Compreende basicamente a administração direta e indireta no âmbito federal, no art. 4 o do Decreto-lei 200-67.

Princípios (“caput” do art. 37 da CF88)

 

Legalidade: “caput” do art. 37 e art. 5 o Da CF:

subordinação do poder público à previsão legal. Só pode fazer o que a lei determina;

Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional: corresponde à própria função administrativa.

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o

Função administrativa: exercida precipuamente pelo Poder Executivo, correspondendo à execução concreta dos ditames legais que visam satisfazer direta e imediatamente a finalidade pública. Engloba:

3.3

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

 

Fomento, Polícia administrativa, serviço público e a intervenção. É a aplicação da lei em caso concreto, para satisfação direta e imediata do interesse público.

 
 

o

Fomento: atividade administrativa de incremento de ações privadas dirigidas a interesses gerais (financiamentos habitacionais).

o

Polícia administrativa: representa o condicionamento ao exercício dos direitos individuais para preservação do interesse coletivo.

o

Serviço público: prestação de utilidades pelo aparelhamento estatal ou por particulares, no regime de direito público para satisfazer necessidades públicas.

o

Intervenção: é a atuação administrativa referente à

 

3.3.1

Administração direta

regulamentação e fiscalização da atividade econômica e a atuação direta do Estado na área econômica por meio de empresas estatais.

3.2

DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

a atuação direta do Estado na área econômica por meio de empresas estatais. 3.2 DESCONCENTRAÇÃO E

Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, não possuem patrimônio; estão inseridos na estrutura de uma pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial (ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para defesa de suas prerrogativas funcionais.

3.3.2

Administração indireta

Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e Sociedade de Economia Mista.

Suas características: personalidade jurídica; criação autorizada por Lei; patrimônio próprio; capacidade de auto- administração ou autonomia própria; sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação de seus próprios fins; e, tem auto-gestão financeira etc.

Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

 

Desconcentração: distribuição interna de competências (dentro da mesma pessoa jurídica). Atribui competências aos órgãos de uma mesma pessoa jurídica.

I – Autarquias: criada por lei, com capacidade de auto- administração, com personalidade jurídica pública, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública (especialização), que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada, com sujeição

Descentralização: distribuição de competência de uma para outra pessoa física ou jurídica. Pode ser: Política ou Administrativa.

Descentralização Política: o ente descentralizado executa atribuições próprias, decorrentes da CF e não da vontade do ente central, ou seja, possui autonomia. Ex.:

estados-membros e municípios.

Descentralização Administrativa: recebimento de competência deferida pelo ente central e possui apenas capacidade de auto-administração. Pode ser:

o

a

controle ou tutela;

II - Empresa Pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para

 

a

exploração de atividade econômica que o Governo seja

levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Alterado pelo

DL-900/1969);

 

Descentralização Geográfica: entidade jurídica de DP recebe competência genérica para exercer nos seus limites com submissão ao ente central.

 

o

Descentralização por serviços: o Estado cria uma pessoa jurídica de DP ou privado e por lei, transfere titularidade e a execução de determinado serviço público. Ex.: autarquias, fundações, EP e SEM.

III - Sociedade de Economia Mista: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a

o

Descentralização por colaboração: por contrato ou ato administrativo unilateral, transfere apenas a execução de certo serviço público, para pessoa jurídica de direito privado, que até então não possuía vínculos com o Poder Público. Ex.: Concessão e permissão.

 
 

voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Alterado pelo DL-900/1969);

IV - Fundação Pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam

, para o desenvolvimento de atividades que não exijam A t u a l i z

Atualizada 01/02/2011

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execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Acrescentado pela L-7.596/1987)

 

(art. 175 CF88). “Sempre são sociedades anônimas

por previsão do art. 5º do DL 200/67, onde o capital é público e privado.” Seus empregados prestam concurso público e são regidos pela CLT. No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente (art. 5º, § 1º

Autarquias:

 

o

Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. Possuem as mesmas prerrogativas e restrições das pessoas políticas.

As autarquias administrativas constituem uma forma descentralizada da ação estatal, podendo se auto- administrar mediante dirigentes nomeados pelo próprio Estado. A natureza da autarquia é a de pessoa jurídica de direito público interno administrativo. No Brasil, o aparecimento da autarquia é recentíssimo, bastando dizer que o CC, que entrou em vigor em 1916, ainda não a prevê, atribuindo reconhecimento tão-somente à União, aos Estados-membros, aos Municípios e ao Distrito Federal. Na lição de Hely Lopes Meirelles, autarquias "são entes administrativos autônomos, criados por lei, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas.

São entes autônomos, mas não são autonomias. Autonomia não se confunde com autarquia, porque, enquanto aquela tem o poder de legislar para si mesma, esta apenas se auto-administra, segundo a legislação da entidade que a criou. Autarquia envolve um conceito administrativo, mas autonomia envolve um conceito político. Por isso, as autarquias estão sob o controle de entidade estatal a que pertencem, ao passo que as autonomias, como p. ex., o município, permanecem livres de tal controle, estando vinculadas apenas aos Estados-membros e à União.

Importante notar que a autarquia somente pode ser criada por lei, jamais por decreto ou resolução. Por outro lado, sendo dotada de personalidade pública, está imune à tributação e desfruta de prazos processuais especiais para contestar e recorrer, bem como conta com foro judicial privilegiado. Os funcionários das autarquias não se confundem com os funcionários públicos, devendo ser denominados servidores autárquicos, sendo, contudo, equiparados aos funcionários públicos para efeitos penais.

do

DL 200).

 

Fundações Públicas:

 

o

Pessoa jurídica de direito público, autorizada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social.

 

o

 
   

o

DL 200/1967: IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

o

DL 200/1967: § 3º As entidades de que trata o inciso

 

IV

deste artigo adquirem personalidade jurídica com a

 

o

inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações.

 

Agências Reguladoras:

 

o

Considerada uma autarquia que possui um regime especial. Executam atividades típicas do Estado. São essencialmente técnicas para emissão de normas técnicas, sem a influência política;

o

Controle formal: os presidentes possuem mandatos a cumprir fixos e são nomeados pelo Presidente da República após a aprovação do nome pelo senado, não podendo simplesmente exonerá-los;

 

o

 
   

o

A decisão expedida pela AR tem caráter administrativo então são revistas pelo executivo, pois quem decide sobre o assunto é o poder judiciário. Possui certa independência em relação ao poder público, podendo atuar no serviço público ou não;

o

Surgem com tendência de superação da separação de poderes (novo tipo de poder);

o

Exercem função de administração/regulação (expedir normas técnicas sobre determinado público e fiscalizá- los);

Empresas Públicas:

   

o

São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por

 

o

 

lei

(art.

37,

XIX

da

CF;

art.

5º,

II

do

DL

200),

 

submetidas ao controle estatal, com vinculação aos fins definidos na lei instituidora (princípio da especialização), desempenho de atividade de natureza econômica, como intervenção do Estado no domínio econômico (art. 173 CF88) ou como serviço público

(art. 175 CF88). As empresas públicas podem assumir quaisquer das formas admitidas em direito e é formada apenas por capital público. Seus empregados prestam concurso público e são regidos pela CLT.

 

o

Tem poder normativo, de polícia dentro dos limites da lei;

Possuem prerrogativas e restrições típicas do Direito Público.

Agências Executivas:

 

o

Espécie de autarquia ou fundação pública, que

 

celebre

contrato

de

gestão

com

o

órgão

da

administração Direta a que se acha vinculada, para melhoria da eficiência e redução de custos;

Sociedades de Economia Mista :

   

o

É

uma qualificação, um título que se dá a uma

o

São pessoas jurídicas de direito privado, com criadas

 

autarquia ou a uma fundação pública. Seguem o mesmo regime administrativo com direitos e restrições. Porém com o título, conseguem flexibilizar o regime jurídico administrativo. Normalmente serviços de até R$8.000,00 não precisam de licitação, desde que não seja obra de engenharia. Para as AE´s o valor dobra, chega a R$16.000,00;

 

por

lei (art. 37,

XIX

da CF;

art.

5º,

III

do

DL

200),

submetidas ao controle estatal, com vinculação aos fins definidos na lei instituidora (princípio da especialização), desempenho de atividade de natureza econômica, como intervenção do Estado no domínio econômico (art. 173 CF88) ou como serviço público

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o

Para ser deve: passar por projeto de reestruturação; celebrar contrato de gestão com o poder público (controle de resultados, estabelece metas com prazo determinado, o título pode ser retirado – a primeira AE foi o INMETRO). Contrato de gestão em várias espécies (art. 37, §8 o EC19-98);

 

prazos de execução e critérios objetivos de avaliação de desempenho. Estão disciplinadas na esfera federal pela Lei nº 9.637/98. Na Lei 8666/93, é hipótese de dispensa de licitação, a “celebração de contratos de prestação de serviços, com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão” (art. 24, XXIV).

o

A reestruturação é estratégica, pois se compromete a ter mais eficiência e menos gastos;

o

O contrato e por tempo determinado. Após o término, volta a ser Autarquia ou Fundação Pública;

 

o

Não faz parte da administração pública.

 
 

Organizações

da

Sociedade

Civil

de

Interesse

 

o

A grande diferença entre Agência Executiva e Agência Reguladora, é que aquela celebra Contrato de Gestão.

Público (OSCIP):

 
 

o

São entidades parecidas com as organizações sociais. São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por particulares para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado (assistência social, promoção da cultura, promoção gratuita da educação etc), sendo fomentadas e fiscalizadas por este. Termo de parceria irá vinculá-la com o Poder Público.

Entidades Paraestatais

   

o

Serviços Sociais Autônomos (sistema “S”):

 

o

Não fazem parte da administração pública direta ou indireta;

o

São todos aqueles instituídos

por

lei, com

 

personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência eu ensino a certas categorias sociais ou

Terceiro Setor:

 

grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais;

o

Para Maria Silvia e Celso Antonio, são entidades privadas, sem fins lucrativos que desempenham atividade de utilidade pública e com forte vínculo com o poder público.

 

o

Possuem capacidade tributária, pois podem arrecadar tributos (contribuições parafiscais);

 
   

o

Plano Diretor da Reforma Administrativa do Estado

 

o

Atuam por cooperação com o setor público, com administração e patrimônios próprios, revestindo a forma de instituições particulares (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias;

 

(1995);

   

o

Primeiro Setor: Setor Público;

 

o

Segundo Setor: Mercado, Setor Privado;

 

o

Terceiro Setor: Paraestatal, ONG

 
 

o

Ex.: SENAI, SENAC, SESC, SESI, etc.

 

3.4

SISTEMAS DE SUPORTE

Entidades de apoio:

 

A Administração Pública Federal (APF) tem vários sistemas de suporte para o andamento e funcionamento das atividades fins dos órgãos e entidades, para a consecução de uma mesma finalidade.

o

Não fazem parte da administração pública direta ou indireta;

o

Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos;

 

3.4.1

Sistemas do Poder Público

 
 

o

São fundações, associações ou cooperativas, para

Sistemas de suporte às atividades fins do Poder Executivo Federal:

 

prestação

de

serviços

sociais

não

vinculados

ao

Estado;

Sistema de Controle Interno – SCI;

 
 

o

Por convênio são vinculadas com entidades da administração direta ou indireta;

Sistema de Planejamento e Orçamento – SPO;

 

o

Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática do setor Público – SISP;

Sistema de Serviços Gerais – SISG;

Ex.: Fundação de apoio auxiliar de Universidades e de Hospitais públicos.

Organizações Sociais (OS):

o

Sistema de Pessoal Civil – SIPEC;

 
 

Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos;

São fundações, associações ou cooperativas, para

Sistema de Organização e Modernização Administrativa – SOMAD;

 

o

 

prestação

de

serviços

sociais

não

vinculados

ao

Sistema de Contabilidade Federal – SICON.

 

Estado;

3.4.2

Sistemas de Escrituração na área pública:

 

o

Por convênio são vinculadas com entidades da administração direta ou indireta;

Sistema Orçamentário: O sistema de contas orçamentário registra a receita prevista e as autorizações legais da despesa constantes da Lei Orçamentária Anual e dos créditos adicionais, demonstrando a despesa fixada e a realizada no exercício, comparando, ainda, a receita prevista com a arrecadada;

o

Ex.: Fundação de apoio auxiliar de Universidades e de Hospitais públicos.

o

Criadas por particulares, são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que desempenham serviços sociais não exclusivos do Estado (ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde). São fiscalizadas pelo Poder Público, uma vez que se vinculam a este mediante contrato de gestão. Nesse contrato de gestão, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social são estabelecidas como metas a serem atingidas, os

 

Sistema Financeiro: Nesse sistema são registrados a arrecadação da receita e o pagamento da despesa orçamentária e extra-orçamentária. Tudo o que movimenta o disponível (entrada e saída de numerário) deve ser registrado no sistema financeiro;

Sistema Patrimonial: No Sistema Patrimonial são registrados os bens patrimoniais do Estado, os créditos e os débitos suscetíveis de serem permanentes ou que

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sejam resultado do movimento financeiro, as variações patrimoniais provocadas pela execução do orçamento ou que tenham outras origens e o resultado econômico do exercício;

Sistema de Compensação: Neste sistema são efetuados os registros dos valores que direta ou indiretamente possam vir a ser compensados. Serão registrados, entre outros, as responsabilidades contratuais do Estado e os bens e valores em poder de terceiros.

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