CAPITULO 2.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL: DESCENTRALIZACION Y COMPETENCIAS

AUTONOMIA,

La Provincia tena la autonoma de un mundo propio y una unidad cultural compacta y antigua, en un can feraz entre la Sierra Nevada y la sierra de Perij, en el Caribe colombiano. Su comunicacin era ms fcil con el mundo que con el resto del pas, pues su vida cotidiana se identificaba mejor con las Antillas por el trfico fcil con Jamaica o Curazao, y casi se confunda con la e Venezuela por una frontera de puertas abiertas que no hacia distinciones de rangos y colores. Del interior del pas, que se cocinaba a fuego lento en su propia sopa, llegaba apenas el xido del poder: las leyes, los impuestos, los soldados, las malas noticias incubadas a dos mil quinientos metros de altura y a ocho das de navegacin por el ro Magdalena. GGM, Vivir para contarla. Bogot: Norma 2002. Pg. 83

Este captulo parte de una referencia histrica de la descentralizacin en la visin regeneracionista de la construccin de un estado- nacional colombiano a finales del siglo XIX plasmado en la constitucin de 1886. Una sntesis del proceso de descentralizacin de primera generacin que se prolonga hasta la asamblea nacional constituyente. El balance del proceso de descentralizacin, la autonoma territorial as como las competencias a partir de la constitucin poltica de 1991 contenidos en los proyectos de ordenamiento territorial en los ltimos catorce aos se constituye en el ncleo central de este captulo que se complementa con las perspectivas de estos temas en 2003-2006, 2010 y 2019. La focalizacin en las de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales es el primer componente para el anlisis cuali-cualitativo de los PLOOT del perodo de referencia que se complementa con la distribucin de recursos (captulo 3) y la organizacin poltica-administrativa (captulo 4) que triangula sa relacin del ordenamiento territorial.

2.1. Antecedentes de la descentralizacin en Colombia hasta la Asamblea Nacional Constituyente.1 Rafael Nez como anticipo de su pragmatismo terico y poltico escribi: Todas estas Repblicas tuvieron un mismo origen y unas mismas tradiciones, y a ciertas distancia se les considera colocadas en una misma pendiente de desgracia comn. Las formas polticas y el modo de ser de cada una no han sido, ni son, sin embargo, iguales. Mjico, Centro Amrica y los pueblos de la orilla del Plata adoptaron instituciones federalistas. Nueva Granada (hoy Colombia) y Venezuela, el centralismo algo templado por libertades municipales. El Ecuador, un centralismo ms sensible. Per y Bolivia, un centralismo absoluto. Todos, con excepcin de Chile, han presentado tambin el espectculo de la guerra civil, como fenmeno casi normal2.
1

Documento de referencia Gaitn Pilar y Carlos Moreno. Poder local. Realidad y utopas de la descentralizacin en Colombia. Bogot: IEPRI-UN TMEditores. 1992 2 Nez Rafael. La Reforma poltica. Tomo II. Cartagena, 11 de marzo de 1883 Pg. 29-30

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Con caracterizacin anterior de los pueblos emancipados de la dominacin espaola, el cartagenero Nez consagr lo contemporizado en la Constitucin centenaria de 1886 centralizacin poltica y descentralizacin administrativa. Se puede afirmar que la constitucin centenaria de 1886 cumpli en parte el objetivo de la centralizacin poltica y fue poco el avance en la descentralizacin administrativa, as como tampoco logr la misin de construir el Estado Nacional.3 Con la reforma de 1968 se cre el situado fiscal y participacin de los municipios, en el impuesto a las ventas En 1983 con la ley 14 de 1983 se pretendi fortalecer las finanzas territoriales. Con la ley 12 de 1986 se asignaron transferencias a las haciendas municipales y departamentales. La descentralizacin administrativa y reasuncin de sectores y servicios estratgicos con el decreto-ley 77 de 1987. La descentralizacin poltica se concret con la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988 De igual forma, desde 1983 los movimientos sociales autonmicos regionales lograron que se expidiera la ley 76 de 1987 por medio de las cuales se crearon los Consejos Regionales de Polticas Econmica y Social que dio lugar a la constitucin de los cinco CORPES que an persisten como expresin de la regionalidad en Colombia, as no existan legalmente en la actualidad. El proceso de descentralizacin poltica en Colombia se puede periodizar en los siguientes momentos: 1968-1982 Crisis poltica (1977-1982): proliferacin de paros cvicos reclamando servicios pblicos adecuados 1983-1990: Reforma constitucional eleccin popular de alcaldes 1991- 1998: Constitucin de 1991. Eleccin popular de gobernadores. Mecanismos de participacin ciudadanas (Ley 131 y 134 de 1994) 1998-2002: Debate sobre reeleccin alcaldes y gobernadores y reforma poltica. Hay que advertir que la segunda oleada de los procesos de descentralizacin poltica a partir de 1991 en Colombia viene acompaada de la adopcin del nuevo modelo de mercado abierto.

2.2.

La descentralizacin y la autonoma post 1991.

En sntesis, las principales novedades de la descentralizacin derivadas de la Constitucin 1991 tienen que ver con la redefinicin de las relaciones nacin territorios; reformulacin de las competencias y reasignacin de los recursos a las entidades territoriales (art. 356 y 357 de la Carta poltica), eleccin popular de gobernadores, el reconocimiento de la autonoma de municipios, distritos y
Vase las referencias en la bibliografa, pero especialmente, el estudio del DNP Evaluacin de la descentralizacin en Colombia. 2003, el trabajo de Rodrigo Rivera ya citado y de Jaime Castro en la Cuestin territorial.
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departamentos (Art. 1 y 287 de nueva Constitucin) y la legalizacin de mecanismos de participacin ciudadana. La autonoma en su acepcin jurdica inicial, era sinnimo de independencia, y as consta en los artculos 1 y 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Los Diccionarios la definen como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones y otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de gobierno propios. Para Max Weber, la autonoma significa, al contrario de heteronoma, que el orden de la asociacin no est otorgado -impuesto- por alguien fuera de la misma y exterior a ella, sino por sus propios miembros y en virtud de la calidad de tales (cualquiera que sea la forma en que esto tenga lugar).4 Autor como Juan Ferrando Badia la define como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurdicamente, de crear un derecho propio; derecho que no slo es reconocido como tal por el Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurdico y lo declara obligatorio, como las dems leyes y reglamentos.5 En Colombia, la autonoma para la corte constitucional supone la autodeterminacin de las entidades territoriales para la gestin de sus propios asuntos, cuyo ncleo central no puede ser vulnerado ni objeto de vaciamiento de competencias.6 La definicin de la autonoma territorial es interpretada en forma restringida y en funcin de la condicin unitaria de la repblica. En sentencia la Corte Constitucional C 520 de 1994, establece que La autonoma de que gozan las
entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos sealados en la Carta Poltica y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de Repblica unitaria. Es decir, no se trata de una autonoma en trminos absolutos, sino por el contrario, de carcter relativo. De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constitucin de 1991 estructur la autonoma de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralizacin, en ningn momento se alej del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribucin y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas...

De todas formas, el significado y alcance de la autonoma y la descentralizacin parte de lo contenido en el artculo primero de la actual Constitucin Nacional, Colombia se define como Estado social de derecho, descentralizado, con autonoma de sus entidades territoriales. En Art. 287 se precisa el sentido de la autonoma como derecho para la gestin:
4 5

Economa y Sociedad, Mxico: FCE, 1974 Tomo I, pgina 40 El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. Pgina 53 6 PLOOT 041 Senado. Exposicin de motivos. Pgina 5

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Gobernarse por autoridades propias. Es lo que el socilogo Max Weber denomina autocefala7. Es la capacidad soberana del constituyente primario territorial de elegir, a partir de programa de gobierno, quien encabece la administracin local con opcin de revocatoria de mandato si no cumple lo pactado en el respectivo plan de desarrollo con su plan de inversiones. Pero de qu autogobierno se habla cuando de un tiempo a esta parte las garantas estn reducidas a su mnima expresin para escoger y elegir autoridades territoriales por el ciudadano que los actores armados imponen en contubernio con las dirigencias tradicionales regionales, y la impotencia, sino la anuencia del gobierno nacional.8 En este caso lo que se configura en la prctica es la heterocefala9 de factura neoimperial sin mayor legitimidad. Adicionalmente, la gestin autnoma hoy est ms comprometida por los problemas de baja gobernabilidad que acusan los departamentos, distritos y municipios colombianos.10 Ejercer las competencias que les correspondan. La torre de Babel en el reparto de las competencias no se ha podido superar desde 1991 en el marco del artculo 288 de la Carta poltica. La ley 60/93 fij competencias de lo territorial a lo sectorial. La confusin no ha podido ser peor. Poco se coordina, ni se complementa, ni se concurre en el ejercicio de las responsabilidades con una asfixiante intervensionismo del nivel nacional. La nueva ley 715/01, en desarrollo del acto legislativo 01/01, est concebida de lo sectorial a lo territorial con un espritu de recorte de gasto para responder por la educacin y la salud ms otros diez y ocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial. Para ello, en el marco del programa de ajuste y estabilizacin, el gobierno nacional en la bsqueda del equilibrio fiscal, termin imponiendo a las entidades territoriales medidas para recortar los gastos (ley 617/00, Acto legislativo 01/01 y ley 715/01), incrementar los ingresos, sanear pasivos (ley 550/99 y 549/99), reorganizacin administrativa (ley 617/00,) y reestructuracin de la deuda (ley 671/00 y Decreto 192/01) con el objeto de generar ahorro corriente para hacerlas viables fiscal y financieramente
7
8

Economa y Sociedad, Mxico: FCE, 1974 Tomo I, pgina 40

RANGEL, Alfredo. Del cogobierno a la ingobernabilidad. El Tiempo. 2002 A criterio del columnita se hace trnsito del cogobierno a ingobernabilidad territorial. La primera ha sido una estrategia muy exitosa, facilitada por el hecho de que, a pesar de todos los avances que produjo la descentralizacin de los municipios, estos no han logrado resolver satisfactoriamente el monopolio de las armas y la administracin de justicia en cabeza del Estado. Por esta razn, la autonoma poltica y el robustecimiento de los fiscos municipales han favorecido a los actores armados ms que a los habitantes de muchas poblaciones.

Rafael Pardo en columna La democracia est amenazada en lo local. El Tiempo, 13 de Agosto de 2002. Pgina 2. 9 Weber Max. Op cit. Pag 40 10 DNP. Descentralizacin en el marco de bajas condiciones de gobernabilidad territorial. 2002

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En este orden, la autonoma y la descentralizacin de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asuman en forma voluntaria Departamentos, distritos y municipios. Todos los instrumentos de la planeacin y gestin territorial quedan sin ningn valor y expuesto a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos y sometidos al del voto ciudadanos de la respectiva entidad territorial.11 Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. El sentido de autonoma es donde se puede apreciar de mejor forma la opcin de la descentralizacin para administrar los recursos. Es claro que la descentralizacin no se dise para gastar ms. Lo que hay que demostrar, es que con esos recursos se hace una mejor gestin que la que habra hecho el nivel centralizado. En ese escenario, entonces, se justifica la descentralizacin en Colombia. La perversidad del modelo de descentralizacin ejecutado en estos ltimos diez aos, por su condicin hbrida (principal-agente) y por la resistencia del poder nacional, ha promovido un proceso reductible a un esquema de gestin concebido y aplicado desde el nivel central que en la prctica exime a las autoridades territoriales de la responsabilidad y lo dispone a ser siempre deficitario en gestin, optando por sealar a la Nacin como titular de una competencias cuando es territorial o sobreendeudarse para responder por no acceso a fuentes y recursos para pagar las obligaciones contradas. La administracin y tributacin de los recursos tambin tiene que ver con la pereza, dependencia y disciplina fiscal atribuible a las entidades territoriales. El perjuicio del cual se parte es de alta dependencia de las transferencias que la Nacin le debe girar a las entidades territoriales comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconmica12 De la muestra de 889 municipios, el informe DNP 2001/2000 de gestin fiscal encontr que 548 disminuyeron el indicador de dependencia de las transferencias, 536 aumentaron la participacin de las rentas propias en los ingresos totales, 412 aumentaron el indicador de inversin sobre el gasto total y 520 mejoraron su indicador de ahorro corriente.13

Participar en las rentas nacionales. Este cuarto sentido de la autonoma est sintonizado con los artculos 356 y 357 de la Constitucin Nacional, bajo el principio que el pacto constitutivo reconoce simetra entre competencias y recursos de la Nacin y las entidades territoriales.
Ley 131 de 1994 Ver anexo Resultados fiscales del sector regional y local y evaluacin de desempeo fiscal-financiero de las entidades territoriales 2000-2004 del DNP
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13

11

DNP. Op cit. 2002 www.dnp.gov.co

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Sin embargo, desde 1991, los gobiernos nacionales frente a los desequilibrios macroeconmicos responsabilizan a los Departamentos, distritos y municipios por los dficit acumulados y la explosiva deuda pblica. El Acto legislativo 01/01 al modificar los artculos 356-357 desamarra las transferencias territoriales del comportamiento y crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN) y las sujeta a una formula mvil (base, inflacin y un factor) Aprovechando la coyuntura del peor ao (1999) en donde decreci significativamente el PIB, y por supuesto los ICN. El efecto fue una reduccin de las participaciones para las entidades territoriales y, complementariamente, se gener un significativo dficit presupuestal. Adems, se invoc una inflexibilidad en el presupuesto general de la nacin con relacin a las transferencias territoriales y a la regionalizacin de la inversin. Un ejercicio hecho por la facultad de Economa de la UN arroj como resultado que si la economa crece al 3%, la prdida anual para las entidades territoriales sera de $ 0.8 billones de pesos; si el crecimiento es del 4%, la prdida para la poltica social ser de $1.7 billones anuales. As los clculos, en promedio las prdidas para Departamentos, distritos y municipios hasta el 2008 ser de 8 billones de pesos.14 Un condicionante del AL01/01 es que si la economa crece por encima del 4%, las diferencias se formarn parte para su distribucin del Sistema General de Participaciones (SGP). Una pregunta es: cundo se tiene previsto crecer para alcanzar esas cifras? Con relacin a la norma derivada del AL 01/01, aunque es muy temprano para hacer cualquier evaluacin por lo reciente de su aplicacin. S caben preguntas que como hiptesis, deben ser sujetos de verificacin en cuanto a que afectan los procesos de descentralizacin como el del sector educativo y la congelacin del sector salud. La ley 715/01 cambia la seguridad constitucionalizada de competencias y recursos por la incertidumbre de los actos y desarrollos administrativos de carcter gubernamental?15

Es una norma para retrocede, congelar o avanzar el la descentralizacin de los veinte sectores que contiene?16. Cuales son las garantas de la ley para asegurar el equilibrio entre el difcil binomio eficiencia equidad?17

14

UN. Alfonso Conde Cotes. Reforma al rgimen de transferencias Proyecto de acto legislativo 012: Reflexiones desde la academia. Bogot, mayo 24 de 2001. Pginas 12-21 15 Castro Jaime. La cuestin territorial. Bogot: Oveja Negra., 2002. Pagina 135-136 16 Ley 715/2001 artculo 76 17 Ibidem

40

Los resultados que se presentan como hitos de la gestin del gobierno nacional a mitad del ao 2002 son que seis de 32 departamentos, dos de cuatro distritos y 730 de 1098 municipios son viables financieramente con medidas de ajuste, algunas impuestas y otras de opcin voluntaria sin plantear qu ocurri, con la autonoma y la descentralizacin territorial. Sin preguntar, a qu costo autonmico se lograron firmar los convenios de desempeo y qu grado de hipoteca tiene la autonoma de esas entidades territoriales que en caso de los municipios alcanza las dos terceras partes de los mismos.18 Con relacin a la medida de limitar los gastos (ley 617/00) se impone la categorizacin anual de cada entidad territorial en funcin de los ingresos corrientes de libre destinacin sealndole cunto puede invertir de sus recursos propios. Esta clasificacin determina lmite de gastos, toda la escala salarial, honorarios, remuneraciones, prestaciones y transferencias a todo nivel (Asambleas, Concejos, rganos de control). Quien no est cumpliendo los lmites es sujeto de sanciones hasta llegar a fusin del Distrito o municipio.19 En cuanto a incrementar los ingresos se aplica toda una exigencia fiscalista para evitar asfixia de la administracin territorial sin tener en cuenta que la tributacin propia hay que distribuirla entre tantos actores armados al margen de la ley que graviten en la respectiva entidad territorial. Si es declarado en quiebra el Departamento, Distrito o municipio debe voluntariamente firmar un acuerdo para saneamiento de pasivos (ley 550/99)20. Este es la situacin ms aberrante de las opciones de ajuste fiscal. Se sustituyen los rganos y autoridades por los acreedores y una promotora que nombra el Ministerio de Hacienda y Crdito pblico con una hipoteca de la autonoma que va de cinco hasta 20 aos. Los grados de libertad autonmica ya estn definidos para los prximos gobernadores y alcaldes as como de las Asambleas y Concejos en los planes de ajuste firmados. La medida de reorganizacin administrativa termina reducida a supresin de dependencia y cargos (ley 617/00) con procesos indemnizatorios en donde se cambia deuda laboral por financiera. El nico criterio que prevalece para definir la estructura orgnica y la planta de personal es el punto de equilibrio financiero. Se

18

DNP Resultados de desempeo fiscal-finaciero y Direccin de Apoyo Fiscal (DAF) de Minhacienda. Informe sobre la viabilidad fiscal de los Departamentos: vigencia 2002 19 Artculo 19 de la ley 617/00
20 Aunque la ley 617 de 2000 y otras leyes como la 550 de 1999 han conducido a que los departamentos y municipios efecten programas de ajuste y saneamiento fiscal que les permita circunscribir los gastos de funcionamiento a su capacidad de pago, an se evidencian dificultades financieras en muchas entidades territoriales. Por ejemplo, las rentas propias de la mayora de departamentos y de varios municipios no han crecido; por lo general, los excedentes registrados en recursos propios siguen comprometidos en el pago de las acreencias, lo que ha limitado las posibilidades de inversin; los programas de reestructuracin de pasivos y de saneamiento fiscal han conducido a muchas entidades territoriales a adquirir crditos de diversa ndole para cuyo cumplimiento se ha tenido que destinar buena parte de las rentas territoriales y los aumentos que se generen como consecuencias de los ahorros del saneamiento, afectando la inversin. Informe del DNP sobre los resultados de la gestin fiscal de los departamentos y municipios, ao 2001 y comparativo con 2000. Pg. 1

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subordina la funcin pblica y el desarrollo institucional a lo que determine el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En desarrollo de la discusin del Acto Legislativo 01 de 2001, el gobierno nacional para conseguir su aprobacin, incluy el reintegro de recursos de Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) para aliviar la deuda de las entidades territoriales por un billn de pesos. Luego, con la ley 633 de 2000, esos recursos del FAEP pasaron directamente al sector financiero con el aval nacional y se redujo a 3.7 billones las obligaciones crediticias de Departamentos, distritos y municipios. Buena parte del quebrado sector elctrico nacional termin beneficindose de esos recursos ahorrados de la bonanza de los hidrocarburos extrados de los municipios colombianos.21 La reestructuracin de la deuda es transformar las obligaciones de corto en largo plazo y copar la capacidad de pago de la entidad territorial con el respectivo crdito de ajuste para pagar los pasivos laborales. Los programas de ajuste, terminan por decisin inducida del Ministerio de Hacienda de control en los gastos a saneamientos fiscales-financieros a declarase en quiebra para concordarse y firmar un acuerdo de reestructuracin de pasivos. En este orden, la autonoma y la descentralizacin de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asuma en forma voluntaria Departamentos, distritos y municipios y todos los instrumentos de la planeacin y gestin territorial quedan sin ningn valor y expuesto a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscrito y sometido al plebiscito del voto ciudadanos de la respectiva entidad territorial. 2.3. Competencias en los PLOOT 1991-2003

Desde el punto de vista jurdico, la competencia es la facultad que tiene una autoridad para ejercer determinada funcin. Este poder jurdico se encuentra determinada por la ley y es un requisito de estricto cumplimiento, de tal forma que si una autoridad dicta un acto para el cual no tena competencia, dicho acto nace, pero viciado de ilegalidad.22 La competencia es determinado por tres elementos diferentes: el material, el territorial y el temporal. El elemento material se refiere al objeto de la competencia, esto se traduce en las diferentes funciones; el elemento territorial, se relaciona con el espacio dentro del cual se ejercen las funciones y; el elemento temporal, se refiere al tiempo durante el cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones.

21
22

Direccin de Crdito Pblico y Direccin de Apoyo Fiscal

RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo. General y colombiano. Dcima edicin, Editorial TEMIS, 1998. Pg. 234.

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Las competencias definen las materias generales de las cuales se encargan las entidades y divisiones territoriales. De dichas competencias, se deben desprender funciones, obras y servicios. Una vez explorados algunos antecedentes y conceptos que fundamentan las visiones del ordenamiento territorial, proceso de descentralizacin y autonoma territorial, procedamos a hacer un examen de las competencias en los 12 Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, e identifiquemos que tanto se ajustan estas iniciativas desde el legislativo, el ejecutivo, y la sociedad civil. De los PLOOT que aparecen entre 1992 y el 200323, observamos que seis son iniciativa del ejecutivo en cabeza del Ministerio de Interior, cinco del Senado de la Repblica, y uno de la sociedad civil. Aparece a partir de este criterio numrico un importante proceso de poder en la lgica de la generacin de la PLOOT. El enfrentamiento del poder ejecutivo y el legislativo es claro en el espacio de la organizacin de la estructura del Estado, y desde la perspectiva y el inters por manipular las tradiciones de conformacin del capital poltico de los polticos profesionales a partir del territorio. Cualquier inters por dar forma desde un criterio cientfico, sumado al inters por una renovacin de las visiones culturales de organizacin social, va ha chocar inevitablemente con la maquinaria poltica que en Colombia ha sido tradicionalmente sostenida por el profundo arraigo de los poderes regionales. Encontramos por eso que, a pesar del fuerte presidencialismo que tambin es notable en el sistema poltico colombiano, ejecutivo y legislativo encuentran un espacio de fuerte controversia en ese sentido. Ahora bien, no necesariamente el ejecutivo es el abanderado de la renovacin del ordenamiento territorial en clave moderna. Tambin la reforma en la estructura administrativa del Estado es fundamental para el ejercicio de un presidencialismo como el colombiano. Seguramente tambin son verificables propsitos no tan instrumentales en las dos esferas del poder, pero lo que queremos sealar es que el desarrollo legislativo del las LOOT estn determinadas por esta configuracin de poder que, por un lado ha resistido todo el siglo XX, y que por otra parte es fundamental en el entendimiento del funcionamiento actual del poder. A este criterio de anlisis debemos sumarle la lgica del conflicto interno que hace que, en atencin de la ausencia de institucionalidad en bastas zonas del pas, el inters del ordenamiento territorial a partir de la generacin de leyes, muchas veces se quede sobre el papel. Describamos ahora desde tres elementos (competencias, recursos y organizacin) lo que arrojan el conjunto de los proyectos de ley. Aqu hay que sealar que estos no son los nicos presentes, pero s son los que ms interrelaciones producen, y los que a la larga presentan el enfoque de ordenamiento territorial gubernamental.

23

La relacin completa de los PLOOT se encuentra en la tabla 1..

43

Grfico 4
25

NMERO DE COMPETENCIAS POR CADA PLOOT EN TODOS LOS NIVELES

P2 P9 P10 20

15 P2 P3 P6 P4 10 P1 P5 P8 P10 P8 P9

P2 5

P4

P5

P6

P8

P9

P11 P10 P7 P7 P7 P12 P12

P1

P3

P4

P5

P6

P11

Nivel Nacional

Entidades Territoriales

Entidades Territoriales Indgenas

Fuente: PLOOT 1991-2003

El anterior grfico 4 se presenta la distribucin de los doce PLOOT en el perodo de la referencia. En cada uno de ellos es presentado con el nmero de competencias por nivel. El PLOOT 2 y el 12 son los que contienen el mayor y menor nmero de competencias. Los dems se distribuyen en el rango de cinco a quince competencias. Por niveles, el mayor nmero de competencias, le corresponden al nivel nacional (PLOOT 2, 9 y 10), le sigue los PLOOT 2, 3 y 9 del nivel territorial. Los PLOOT 2, 4, 5, 6, 8 y 9 presentan un nmero (7 en promedio) similar para las entidades territoriales indgenas (ETIS). Los PLOOT 4, 5 y 6 no para el nivel nacional. El PLOOT 12 es el nico que no define competencias para el nivel territorial. Los PLOOT 3, 7, 11 y 12 no incluyen competencias para las ETIs. Otra forma de presentacin de las competencias en los niveles nacional y territorial, as como de las entidades territoriales indgenas (ETIS) es posible graficarlo con barras por PLOOT. La barra del nivel nacional muestra que los PLOOT 2 con 23 y el PLOOT 12 con una competencia son los proyectos con los mximos y mnimos de responsabilidades. La barra del nivel territorial indica que los PLOOT 2, 3 y 9 son las iniciativas de mayor nmero de competencias. El PLOOT 7 es el que incorpora el menor nmero de competencias. La barra de las ETIs presenta una tendencia simtrica en siete competencias. Grfico 5 44

Grfico 5
100% 90%

COMPETENCIAS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1.992-2.003)

PLOOT 12; 1 PLOOT 11; 4 PLOOT 10; 10 PLOOT 10; 21 PLOOT 9; 7 PLOOT 9; 13 PLOOT 10; 3

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% PLOOT 2; 23 10%

PLOOT 8; 12 PLOOT 7; 1 PLOOT 9; 22 PLOOT 6; 12

PLOOT 8; 7

PLOOT 6; 7 PLOOT 5; 11 PLOOT 8; 10 PLOOT 7; 2 PLOOT 3; 13 PLOOT 4; 7 PLOOT 2; 13 PLOOT 2; 7 PLOOT 1; 10 0% Nivel Nacional Entidades Territoriales NMERO DE COMPETENCIAS Entidades Territoriales Indgenas PLOOT 4; 11 PLOOT 5; 7

Fuente: PLOOT 1991-2003 PLOOT1: Proyecto De Ley N 178 De 1992. Por La Cual Se Dictan Normas Orgnicas De Organizacin Territorial24. PLOOT2: Proyecto De Ley 89/93. Por la cual se dicta la ley orgnica de ordenamiento territorial25. PLOOT3: Propuesta Del Proyecto De Ley Orgnica De Ordenamiento Territorial26. PLOOT4: Proyecto De Ley Numero 130 De 1995 Senado. Por la cual se dictan normas orgnicas de Ordenamiento Territorial"27. 28 PLOOT5: Proyecto De Ley No. 191 De 1995. Por la cual se dictan normas orgnicas de ordenamiento territorial . 29 PLOOT6: Proyecto De Ley No. 195-1995. Orgnica De Ordenamiento Territorial . 30 PLOOT7: Proyecto De Ley Nmero 023 De 1996 Orgnica De Ordenamiento Territorial PLOOT8: Proyecto De Ley Numero 128 De 1999 Senado. "Por la cual se dictan normas orgnicas de Ordenamiento Territorial" PLOOT9: Proyecto De Ley N 041 Senado, Julio 26 D e 2001. Por La Cual Se Dictan Normas Orgnicas De Ordenamiento Territorial31. PLOOT10: Texto Unificado Y Exposicin De Motivos De Los Proyectos De Ley Orgnica De Ordenamiento Territorial PLOOT - Proyecto Ley No. 041/01 Senado, 052/01 Senado, 057/01 Senado, 072/01 Senado Por Medio Del Cual Se Dictan Normas Orgnicas De Ordenamiento Territorial. Radicada El 5 Diciembre De 2001 Nro. 041/2001 Senado publicada En Gaceta Nro. 627 De 200132

Presentado por: Humberto de la Calle Lombana. Ministro de Gobierno. Presentado por: Fabio Villegas. Ministro de Gobierno. 26 Presentado por: Grupo de Estudios Constitucionales de Quirama. 27 Presentado por: Horacio Serpa Uribe. 28 Presentado por: Horacio Serpa Uribe. 29 Presentado por: Juan Camilo Salazar. Senador de la Repblica. 30 Presentado por: Armando R. Blanco Dugand Senador De La Repblica. 31 Presentado por: Armando Estrada Villa. Ministro del Interior. 32 El texto unificado de LOOT integra los siguientes proyectos radicados en senado en su orden: 1. El proyecto de ley 041 de 2001, presentado por el Gobierno Nacional a travs del Ministro del Interior. 2. El proyecto de ley 052 de 2001 presentado por el H. Senador Amilkar Acosta, relacionado exclusivamente con el tema de las Regiones Administrativas y de Planificacin. 3. El proyecto de Ley 057 de 2001, presentado por el H. Senador Juan Martn Caicedo Ferrer, como un proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial. 4. El proyecto de ley 072 presentado por el H. Senador Francisco Rojas Birry, relacionado exclusivamente con el desarrollo de las entidades territoriales indgenas.
25

24

45

PLOOT11: Proyecto De Acto Legislativo 03 De 2003: Por el cual se adoptan unas reformas estructurales a la Constitucin Poltica33 PLOOT12: Proyecto De Ley Nmero 016 / Senado Julio 20 De 2003: Por El Cual Se Dictan Disposiciones Orgnicas En Materia De Ordenamiento Territorial34

La graficacin de cada uno de los doce PLOOT por niveles de competencias se presenta a continuacin: Grfico 6
NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 1 NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 2

Nivel Nacional Entidades Territoriales

13

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

10

23

Entidades Territoriales Indgenas

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 3

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 4

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

7 11

Nivel Nacional

13

Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

33 Presentado por: Fernando Londoo Hoyos, Ministro del Interior y de Justicia, y Alberto Carrasquilla, Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. 34 Presentado por: Ministerio del Interior y de Justicia.

46

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 5

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 6

Nivel Nacional
7 11 7

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

12

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 7

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 8

Nivel Nacional
7 1 10

Nivel Nacional Entidades Territoriales

12

Entidades Territoriales
2

Entidades Territoriales Indgenas

Entidades Territoriales Indgenas

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 9

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 10

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

10

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

21

22 13

47

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 11

NMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 12

Nivel Nacional
1

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indgenas

2.3.1. Competencias del nivel nacional En la tabla se identifican entre mximo 23 competencias para el nivel nacional. De alguna manera el inventario de las mismas mezcla un hbrido de un perfil de Estado intervencionista a uno regulador. No hay claridad en las responsabilidades en donde se evidencie la delegacin, descentralizacin o desconcentracin en las entidades territoriales. Solo en la competencia N 23 aparece la figura de los contratos plan o lo que se llama en el PLOOT 041 las reas de Desarrollo Territorial. De los 12 PLOOT la mitad (1,3 ,4 ,5 ,6 y 11) no explicitan funciones para la Nacin. Lo anterior, explicable porque se concentran en la propuesta de regionalizacin. Tabla 3. Relacin de competencias del nivel nacional contenidos en los Proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial en Colombia (1992-2003).

COMPETENCIAS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1992 2003)

COMPETENCIAS NACIN
Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial Expedicin de normas relativas a la administracin de justicia PLOOT 1 PLOOT 2 Art. 19 PLOOT 3 PLOOT 4 PLOOT 5 PLOOT 6 PLOOT 7 PLOOT 8 Art. 11 PLOOT 9 PLOOT 10 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 PLOOT 11 PLOOT 12

Art. 25

Expedicin de normas relativas a la Defensa Nacional

Art. 19

Art. 11

Art. 25

Expedicin de normas relativas a las relaciones internacionales

Art. 19

Art. 14

Art. 11

Art. 25

48

Expedicin de normas relativas a la direccin general de la economa

Art. 19

Art. 11

Art. 25

Expedicin de normas relativas al rgimen monetario

Art. 19

Art. 11

Art. 25

6 7 8

Expedicin de normas relativas al comercio exterior La legislacin civil, penal, laboral, comercial y procesal Adopcin de normas relacionadas con el sistema nacional de reas naturales protegidas Gestin, uso, aprovechamiento, control y vigilancia del subsuelo Fronteras, las costas y zonas de bajamar, los terrenos de playa, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona econmica exclusiva, el espacio areo, el segmento de la rbita geoestacionaria, el espectro electromagntico y el espacio donde acta Regulacin de las condiciones generales para el saneamiento ambiental Uso, manejo, aprovechamiento, conservacin, restauracin y recuperacin de los recursos naturales La administracin de los Parques Nacionales Naturales y dems zonas de manejo especial Uso, aprovechamiento y comercializacin interna y externa del patrimonio natural y el material gentico de fauna y flora silvestres Establecimiento de zonas de reserva forestal nacionales

Art. 19 Art. 19 Art. 19

Art. 14

Art. 11 Art. 11 Art. 16

Art. 25

Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99

Art. 25 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99

Art. 25

Art. 19

Art. 16

Art. 25

10

Art. 19

Art. 16

Art. 25

Art. 95; Art. 99

11

Art. 19

Art. 16

12

Art. 19

Art. 16

Art. 25

13

Art. 19

Art. 16

Art. 25

14

Art. 19

Art. 16

Art. 25

15

Art. 19

Art. 16

Art. 25

16

Manejo de sustancias qumicas o biolgicas nocivas Interdiccin a la fabricacin, importacin, uso o manejo de armas qumicas, biolgicas y nucleares Introduccin al territorio nacional de residuos nucleares y desechos txicos Establecer orientaciones sobre las formas generales de uso de la tierra, la localizacin de grandes proyectos de infraestructura, el manejo de territorios limitados en uso, por consideraciones de seguridad nacional y defensa Desarrollar mecanismos especiales de fomento para el desarrollo rural y para el establecimiento de zonas de reserva campesina

Art. 19

Art. 16

Art. 25

17 18

Art. 19 Art. 19

Art. 25

Art. 25

Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95; Art. 99 Art. 95

19

Art. 19

Art. 16

Art. 25; Art. 33

Art. 99

20

Art. 19

Art. 16

Art. 25

Art. 99

49

21

22

23

Planear, identificar las prioridades, desarrollar, conservar y velar por la seguridad de la infraestructura de transporte para la integracin nacional. Impulsar, coordinar, financiar, controlar y evaluar programas y planes de investigacin de inters nacional y velar por una equitativa distribucin regional de la capacidad instalada en materia de ciencia y tecnologa Delegar en primera instancia a las entidades territoriales o asociadas mediante proceso de acuerdo o de concertacin entre las partes correspondientes, para cada caso.

Art. 19

Art. 16

Art. 25

Art. 99

Art. 19

Art. 25

Art. 99

Art. 19

Art. 25

Art. 21

Fuente: PLOOT 1992-2003

En los PLOOT no son claras las competencias de carcter exclusivo de la Nacin como estatuto de la descentralizacin, as como las competencias normativas: justicia, defensa nacional, orden pblico, relaciones internacionales, relaciones internacionales. economa, hacienda pblica. Rgimen monetario, crediticio, cambiario y de comercio exterior, legislacin orgnica y estatutaria, la civil, comercial, laboral, penal y relativa a procedimientos jurdicos, as como los macroproyectos de impacto nacional El grfico que se expone a continuacin distribuye las competencias en orden cronolgico de los PLOOT 1991-2003 en lo corresponde al nivel nacional. La concentracin de mayor nmero de responsabilidades en el orden de la Nacin est en el ao 1992 y 1993. Se podra afirmar que son los proyectos de carcter reglamentarista son los que se tornan inviables polticamente. Grfico 7
COMPETENCIAS DEL NIVEL NACIONAL EN PLOOTs (1992-2003)
PLOOT 12; 1 PLOOT 10; 21 PLOOT 2; 23

PLOOT 7; 2

PLOOT 8; 10 PLOOT 9; 22

Fuente: PLOOT 1991-2003

El PLOOT 9 es el que reclama el mayor nmero de competencias (22) y el PLOOT12 el menor nmero de competencias para ese nivel. Otra forma de representacin de cmo se distribuyen las competencias para el nivel nacional de los doce PLOOT es la siguiente 50

Grfico 8. Distribucin de competencias por orden cronolgico a nivel nacional contenidos en los Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) En Colombia (1992-2003)

Fuente: PLOOT en orden cronolgico 1992-2003

El grfico que se presenta a continuacin ordenas las competencias de mayor a menor nmero de los PLOOT en lo corresponde al nivel nacional. El orden muestra que el PLOOT2 (089 de 1993) es el que incorpora el mayor nmero de responsabilidades para la Nacin. Coincide el momento con la mayor actividad de la COTC. Le sigue el PLOOT 9 (041 del 2003) y el 041 acumulado. Grfico 9. Distribucin de competencias en orden descendente de nivel nacional en los Proyectos de Ordenamiento Territorial (PLOOT) en Colombia 1991-2003

Fuente: PLOOT en orden de mayor a menor 1992-2003

51

2.3.2. Competencias de las entidades territoriales (ETs) Los resultados de la distribucin de competencias para ETs en los PLOOT 19912003 se presentan en la siguiente tabla. Tabla 4. Relacin de competencias de las entidades territoriales contenidas en Los Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003
COMPETENCIAS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1992 2003)

COMPETENCIAS ENTIDADES TERRITORIALES

Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial Identificar, desarrollar y fortalecer los factores determinantes de la competitividad del departamento Establecer directrices y lineamientos de ordenamiento territorial en su jurisdiccin o parte de ella, con fundamento en los lineamientos regionales cuando estos existan y en el proyecto estratgico nacional de ordenamiento territorial. Promover esquemas empresariales asociativos para la prestacin de servicios pblicos en su jurisdiccin y sistemas de coordinacin o convenios en aras de una mejor prestacin de dichos servicios. Desarrollar de acuerdo con las caractersticas de la entidad territorial las polticas nacionales de desarrollo rural, de turismo, de ciencia y tecnologa, de comercio exterior y de atencin a poblacin vulnerable Promover el desarrollo rural de la entidad territorial, la construccin y mantenimiento de centros de acopio agropecuario de inters regional, la investigacin agropecuaria y la conformacin de Zonas de Reserva Campesina. Elaborar el inventario turstico de la entidad territorial, promover el desarrollo turstico en los municipios y asesorarles en la formulacin y ejecucin de programas y proyectos tursticos. La regulacin del deporte, la educacin y la salud. Promover, con sujecin a las disposiciones de carcter nacional, la cooperacin internacional horizontal entre regiones y entidades subnacionales y contribuir al cumplimiento de los convenios internacionales que sean PLOOT 1 Art. 23 PLOOT 2 Art. 19 PLOOT 3 Art.138 140; Art. 142 PLOOT 4 Art. 13 PLOOT 5 Art. 13 PLOOT 6 Art.11 12; Art.14 PLOOT 7 PLOOT 8 Art. 12 PLOOT 9 Art.2628 PLOOT 10 PLOOT 11 Art. 16 PLOOT 12

24

Art.101;102

25

Art. 22

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 12

Art. 12; Art. 15

Art.11 12; Art.14

Art. 12

Art.26 28; Art.33

Art.101;102

Art. 16

26

Art. 23

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13

Art. 13

Art.1112; Art. 14; Art.1618

Art. 12; Art. 15

Art.2628

Art.101;102

Art. 16

27

Art. 23

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13

Art. 13

Art.11 12; Art.14

Art. 12

Art.2628

Art.101;102

Art. 16

28

Art. 23

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13

Art. 13

Art.1112; Art. 14; Art.1618

Art. 12

Art.2628

Art. 101

29

Art. 23

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13

Art. 13

Art.11 12; Art.14 Art.1112; Art. 14; Art.1618

Art. 12

Art.2628

Art.101;102

30

Art. 23; Art. 24

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13; Art. 14

Art. 13; Art. 14

Art. 12

Art.2628

31

Art. 23

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 13

Art. 13

Art.11 12; Art.14

Art.2628

Art. 101

52

suscritos y ratificados por Colombia

32

33

Asesorar a las entidades territoriales que lo conforman en la formulacin y ejecucin de planes de vivienda de inters social coordinados subregionalmente y prestar apoyo a los municipios en la organizacin del expediente urbano y en la elaboracin, ajuste e implementacin de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales, planes de vivienda u otros, segn el caso. Coordinar la accin de las entidades que lo conforman para incorporar en la planeacin local la gestin integral de riesgos asociados a fenmenos naturales y los principios generales para el manejo y aprovechamiento de los recursos del subsuelo y para el manejo, uso y aprovechamiento de las costas y zonas de bajamar Asegurar la prestacin de servicios pblicos en su jurisdiccin. Promocin de la participacin comunitaria en relacin con los asuntos locales Le compete a las regiones prospectar, adoptar y ejecutar los planes generales de desarrollo institucional, en lo poltico, lo administrativo, lo econmico, lo cultural y social. Y la Administracin Convencional o contractual de aquellos servicios elementales y bsicos que los Municipios, Provincias y Departamentos de la respectiva regin pacten prestarlos solidariamente.

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 12

Art. 12

Art.11 12; Art.14

Art. 12

Art.26 28; Art.33

Art. 101

Art. 22

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art. 12

Art. 12

Art.11 12; Art.14

Art. 16

Art.2628

Art.101;102

34

Art. 24

Art. 19

Art.138 140; Art. 142 Art.138 140; Art. 142

Art. 14

Art. 14

Art.1112; Art. 14; Art.1618

Art. 12; Art. 15 Art. 17

Art.2628

Art. 102

35

Art. 19

Art.2628

36

Art. 19

Art.138 140; Art. 142

Art.1618

Art. 2

Art. 16

Art.2628

Fuente: PLOOT 1992-2003

Para las entidades territoriales se identificaron 12 competencias que corresponden a la mitad de las definidas para la Nacin. Conviene precisar que son para municipios, distritos y departamentos. Al compararlos con las definidas en la ley 715 del 2001, se puede afirmar que todos los proyectos se quedan cortos con lo que establece esa norma orgnica. En el siguiente grfico se distribuyen las competencias de los PLOOT para las entidades territoriales

53

Grfico 10

COMPETENCIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES EN PLOOTs (1.992-2.003) PLOOT 11; 4 PLOOT 1; 10 PLOOT 10; 10 PLOOT 2; 13 PLOOT 9; 13

PLOOT 3; 13 PLOOT 8; 12 PLOOT 7; 1 PLOOT 4; 11 PLOOT 6; 12 PLOOT 5; 11

Fuente: PLOOT 1992-2003

No son suficientemente explcitas las competencias por delegacin, desconcentracin o descentralizacin. No hay una adecuada contextualizacin de la autonoma para el ejercicio pleno de las competencias. La graficacin de la tabla anterior por orden cronolgico de los PLOOT 119-2003 se presenta enseguida. Como se puede observar, es ms equilibrado el nmero de responsabilidades para municipios, distritos y departamentos. Grfico 11. Distribucin de competencias por orden cronolgico de las entidades territoriales contenidos en los prospectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) en Colombia (1992-2003).

Fuente: PLOOT en orden cronolgico 1992-2003

En orden descendente por frecuencia del nmero de las competencias en los PLOOT en grfico es el siguiente. El PLOOT 089 de 1993 es el que asigna el mayor nmero de funciones a las entidades territoriales, al igual que el PLOOT 9.

54

Grfico 12. Distribucin de competencias en orden descendente de las entidades territoriales contenidas en los proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) en Colombia (1992-2003) .

Fuente: PLOOT en orden de mayor a menor 1992-2003

2.3.3. Competencias para las entidades territoriales indgenas (ETIs) Resultados de las competencias para las ETIs en los PLOOT 1991-2003 es el siguiente: Tabla 5. Relacin de competencias de las entidades territoriales indgenas contenidas en los proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003.
COMPETENCIAS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1992 2003)

COMPETENCIAS ENTIDADES TERRITORIALES INDGENAS

Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial Propiciar el respeto a la diversidad e identidad cultural, social y econmica de las personas, comunidades y pueblos que lo habitan. Propiciar la conservacin de la biodiversidad mediante el uso racional, el mantenimiento y la recuperacin de los recursos naturales del territorio, de acuerdo con la ley y las prcticas tradicionales de sus habitantes. PLOOT 1 PLOOT 2 Art. 19 PLOOT 3 PLOOT 4 Art. 87 PLOOT 5 Art. 87 PLOOT 6 PLOOT 7 PLOOT 8 Art. 84 PLOOT 9 PLOOT 10 Art. 104 PLOOT 11 PLOOT 12

Art. 13

Art. 29

Art. 19

Art. 87

Art. 87

Art. 13

Art. 84

Art. 29

Art. 104

55

Adelantar planes y programas de integracin cultural y econmica y de cooperacin con entidades territoriales de pases vecinos, para el beneficio de los pueblos indgenas asentados en las zonas de frontera, de conformidad con lo dispuesto por el legislador y el Gobierno Nacional. Le compete a las regiones prospectar, adoptar y ejecutar los planes generales de desarrollo Art.87 institucional, en lo poltico, lo administrativo, lo econmico, lo cultural y social. Y la Administracin Convencional o contractual de aquellos servicios elementales y bsicos que los Municipios, Provincias y Departamentos de la respectiva regin pacten prestarlos solidariamente. Garantizar el uso oficial de las lenguas indgenas propias de las comunidades del respectivo territorio. Prestar los servicios pblicos que determine la ley, el decreto de conformacin y las normas emanadas de sus autoridades. Dirigir y ejecutar la gestin ambiental con sujecin a lo dispuesto en la ley y en coordinacin con las autoridades ambientales.

Art. 19

Art. 87

Art. 87

Art. 13

Art. 84

Art. 29

Art. 104

Art. 19

Art. 87

Art. 87

Art. 13

Art. 2

Art. 84

Art. 29

Art. 19 Art. 19

Art. 87 Art. 87

Art. 87 Art. 87

Art. 13

Art. 84 Art. 84

Art. 29

Art. 13

Art. 29

Art. 19

Art. 87

Art. 87

Art. 13

Art. 84

Art. 29

Fuente: PLOOT 1992-2003

Los PLOOT que incluyen las ETIs o presentan proyectos especficos para desarrollarlas o son iniciativas de congresistas de origen indgena. La expresin de la anterior tabla en una grfica muestra que los PLOOT distribuyen, en general, el mismo nmero de competencias para estas potenciales entidades territoriales indgenas. Grfico 13
COMPETENCIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES INDGENAS EN PLOOTs (1992-2003) PLOOT 10; 3 PLOOT 9; 7 PLOOT 2; 7

PLOOT 4; 7

PLOOT 8; 7

PLOOT 5; 7 PLOOT 6; 7

Fuente: PLOOT 1992-2003

El grfico correspondiente en orden cronolgico se presenta a continuacin. No hubo iniciativa para competencia para las ETIs en los proyectos 1, 3, 7, 11 y 12.

56

Grfico 14. Distribucin de competencias en orden cronolgico de las entidades territoriales indgenas contenidas en los Proyectos de Ley Orgnica de Territorial (PLOOT) 1992-2003.

Fuente: PLOOT en orden cronolgico 1992-2003

El grfico correspondiente en orden descendente de mayor a menor nmero de competencias es el siguiente. La secuencia de los PLOOT 1 al 6 asignan el mismo nmero de responsabilidades a las ETIs, salvo el 041 del 2003. Grfico 15. Distribucin de competencias en orden descendente de las entidades territoriales indgenas contenidas en los Proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003

Fuente: PLOOT orden de mayor a menor 1992-2003

57

En las tablas y grficas anteriores de competencias se trata de establecer un marco lgico para la accin estatal en funcin del territorio, y de las capacidades con que el sistema poltico cuenta para descentralizar ciertas funciones. En general, todos lo PLOOT examinados contienen la misma perspectiva de competencias en la medida que establecen lo que es de competencia nacional y lo que es de competencia de las entidades territoriales. Esto muestra un consenso en la iniciativa poltica en el que se presenta la base misma del fuerte presidencialismo, y la coexistencia en el ordenamiento jurdico del ordenamiento territorial de un espritu de descentralizacin, y una poltica fuerte de centralizacin de espacios de decisin en materia, principalmente, econmica y de gestin de recursos. Vale la pena resaltar, y como resultado de la consagracin constitucional de la multiculturalidad y la plurietnicidad de la nacin colombiana por la constitucin de 1991, que el tratamiento de lo que se conoce como la entidad territorial indgena, nos sugiere el reto que ha significado para el Estado colombiano enfrentar este proceso de territorializacin a partir de elementos culturales y no amarrados totalmente al proceso del poder poltico tradicional. Tambin el nfasis que se hace en este tipo de jurisdicciones tiene que ver con la sobreposicin de fuentes de derechos y de procesos de planeacin. 2.4 Perspectivas de la descentralizacin 2003-2006 En medio de la agudizacin del conflicto y el esquema de seguridad democrtica, la pregunta pertinente tiene que ver con la perspectiva de la descentralizacin en Colombia. Hay tres posibilidades. Se retrocede, se estanca o avanza. Contra toda declaracin del gobierno nacional en la actualidad, hasta tanto no se inicie la etapa del postconflicto en Colombia previo pacto constituyente, las perspectiva de la descentralizacin antes que su profundizacin a lo que asistir la diversidad nacional es a un retroceso de ese medio para el ejercicio de la autonoma territorial Lo anterior se fundamenta en la tendencia histrica comprobada empricamente. Cada vez que hay conflicto los pases tienden a centralizarse y cuando hay resolucin de los conflictos los pases tienden a descentralizarse, se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y niveles de gobierno. Colombia no es la excepcin, y menos en la coyuntura actual por las experiencias vividas, en especial, la de la constituyente de 1991. Todas las seales del nivel nacional apunta a que ni siquiera se avanzar en el impulso y materializacin de la segunda generacin de la descentralizacin, inclusive se reversarn logros alcanzados en la dcada de los ochentas en lo poltico, administrativo y fiscal. Un anticipo del anterior planteamiento lo podemos apreciar en la siguiente tabla que recoge la manera como ha evolucionado la postura del gobierno nacional actual en todo el ao 2002. En el se consignan las propuestas sobre la descentralizacin en el documento de campaa (100puntos del Manifiesto 58

democrtico), el programa de gobierno Mano firme Corazn Grande, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Hacia un Estado Comunitario y la ley por medio del cual se aprueba el PND 2002-2006 Tabla 6. Transformacin de las propuestas del actual gobierno nacional acerca del
ordenamiento territorial y la descentralizacin por Colombia 2001-2006
CIEN PUNTOS 1.Hacia un Estado Comunitario PROGRAMA DE GOBIERNO No hay camino distinto para alcanzar el Estado comunitario que la profundizacin de la descentralizacin y la autonoma regional. Integraremos una comisin que recomiende la opcin departamental y regional ms conveniente para profundizar la descentralizacin. Las regiones sern delegatarias de funciones nacionales y tendrn una autonoma real en el manejo de las transferencias del Gobierno Central. BASES DEL PND 2002-2006 1.Descentralizacin y desarrollo territorial LEY PND (Ley 812/2003) 1.Renovacin de la administracin pblica

Asociacin de municipios (10)

a. Fortalecimiento de la democracia local

a. Fortalecimiento de la participacin ciudadana

Regiones autnomas (11)

b. Ordenamiento territorial

b. Una nueva cultura de gestin de lo pblico

Alianzas entre departamentos Para los departamentos que c. Profundizacin de la (12) no deseen constituirse en descentralizacin regiones proponemos racionalizar los costos, sistemas de trabajo y forma de eleccin de las asambleas. Sus costos actuales deben reducirse a la mitad. Parlamentos regionales (13) Supresin de las contraloras territoriales (14) Por principio no se deben eliminar municipios. Para rescatar la viabilidad de muchos municipios se requiere un gran esfuerzo en ahorro. Que la relacin entre ingresos y egresos corrientes no sea negativa. Ello demanda revisar, entre otras cosas, el costo de sus concejos y personeras. C1 Sostenibilidad del ajuste fiscal C2Racionalizacin del sistema tributario territorial

C. Profundizacin de la descentralizacin y el desarrollo territorial

C1. Poltica de desarrollo territorial para DI C2. Promocin creacin de regiones

Comisin opcin dptal y regional para profundizar la descentralizacin (15) Descentralizar la Nacin (16) Cultura de buena administracin de lo pblico (17)

C3 Fortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades territoriales C4 Consolidacin del sistema de info. territorial C5 Evaluacin de la descentralizacin C6 Delegacin de competencias de entidades nacionales al nivel intermedio de gobierno

C3. Procesos de plan y gestin territorial y mecanismos de consolidacin regional C4.Apoyo a procesos urbanos-regionales (redes) C5.Formulacin del Proy. Estratgico de Ordenamiento Territorial C6. Diseo y aplicacin del sistema integral de eval de la descentralizacin y del OT C7. Metodologas para las estratificaciones C8. Reorganizacin de crdito y cofinanciacin territorial. Cdigo tributario territorial C9. Formulacin de poltica

59

de Integracin y Desarrollo Fronterizo Fuente: elaborado por Normando Surez

Con relacin a la autonoma y descentralizacin, un simple anlisis de contenido, de concordancias y diferencias permite concluir la forma cmo se ha ido desvirtuando el punto de partida y lo que pueda quedar como poltica de gobierno para los prximos aos. La propuesta en tanto migran y agotan el proceso de concertacin, aprobacin y ejecucin por parte de las autoridades e instancias de planeacin y gestin nacional, son cada vez ms prisioneras del modelo de desarrollo asumido y van en va contraria a una profundizacin de la autonoma y descentralizacin poltica. En el plan de desarrollo (Visin 2019 Colombia II Centenario) presentado en la coyuntura de continuidad del gobierno nacional actual se construye un escenario posible de mediano plazo (2010) y otro de largo plazo (2019) con una estrategia de fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial. En la direccin del reformismo institucional. La meta es un pas con una definicin clara de competencias de carcter exclusivo para la Nacin y las entidades territoriales. Se parte que salvo en los sectores de salud, educacin y agua potable persisten duplicidades de competencias y recursos en la Nacin y las territoriales. Espera el gobierno nacional que para el 2010 la identificacin de competencias por descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vas, vivienda y atencin de poblacin infantil y en el 2019 distribucin de competencias exclusivas entre la Nacin y las entidades territoriales, tanto sectoriales como normativas. En este reparto de poder, la Nacin se concentrar en la definicin de polticas, la promocin y la asignacin de recursos, en tanto que los entes territoriales y el sector privado sern los ejecutores.35

35

Presidencia de la Repblica. 2019 Visin Colombia II Centenario. Pg. 55

60