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Carlos Brando

A BUSCA DA UTOPIA DO PLANEJAMENTO REGIONAL


The search for utopia of the regional planning La bsqueda de la utopa del planeamiento regional
Carlos Brando*

Se o desenvolvimento continuar a se fazer com desigualdades regionais e sociais crescentes, o pas no ter futuro. (FURTADO, 2011, p.385). As polticas macroeconmicas e setoriais sempre foram as polticas substantivas, e as propostas e planos regionais as adjetivas. (GUIMARES NETO, 1996, p.164). Na sociedade atual no fcil discriminar, fazer escolhas, que toda a tarefa do planejamento. O que escolher? O que hierarquizar? (OLIVEIRA, 2008, p.18).

RESUMO
Este ensaio argumenta que a natureza das transformaes socioeconmicas promovidas no perodo recente de crescimento econmico ps-2004 precisa ser entendida para que se possa avaliar seus impactos espaciais especficos e questionar at que ponto poderiam ser legitimadas decises de planejamento regional. Os planos e programas governamentais recentes a estatalidade e os processos atuais de reescalonamento do Estado, que vm reconfigurando as articulaes entre os capitais, as instituies e as foras sociopolticas, so colocados no centro da anlise, apontando as especificidades do federalismo brasileiro. So propostas anlises dos sujeitos e agentes dotados de poder de deciso e comando e suas respectivas polticas de escala, com nfase na reestruturao das formas de organizao espacial do Estado. Palavras-chave: Planejamento. Estatalidades. Decises. Territrio. Escalas Espaciais. Brasil.

ABSTRACT
This essay argues that the nature of the socioeconomic changes, promoted in the period of economic growth after 2004, should be well comprehended so its spatial impacts can be evaluated and the legitimacy of regional planning decisions can be questioned. The recent governmental plans and programs, the statehood and the current process of states rescaling, reconfiguring the connections between capital, institutions and socio-political forces, are
* Economista, professor do Instituto Multidisciplinar da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutor e Professor Titular pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: brandao@carlosbrandao.org Artigo recebido em out./2011 e aceito para publicao em nov./2011.

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placed in the center of analysis, pointing out the specificities of the Brazilian federalism. Analyses of the subjects and decision-making agents and their respective scale politicies are proposed. The emphasis is upon the restructuring process of the states spatial organization. Keywords: Planning. Statehood. Decisions. Territory. Spatial Scales. Brazil.

RESUMEN
Este ensayo argumenta que la naturaleza de las transformaciones socioeconmicas promovidas en el perodo reciente de crecimiento econmico pos-2004 precisa ser entendida para que se puedan evaluar sus impactos espaciales especficos y cuestionar, hasta qu punto, podran ser legitimadas decisiones de planeamiento regional. Los planes y programas gubernamentales recientes, la estatalidad y los procesos actuales de reescalonamiento del Estado, que vienen reconfigurando las articulaciones entre los capitales, las instituciones y las fuerzas sociopolticas, se colocan en el centro del anlisis, apuntando las especificidades del federalismo brasileo. Se proponen anlisis de los sujetos y agentes dotados de poder de decisin y comando y sus respectivas polticas de escala, con nfasis a la reestructuracin de las formas de organizacin espacial del Estado. Palabras clave: Planeamiento. Estatalidades. Decisiones. Territorio. Escalas Espaciales. Brasil.

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INTRODUO
amplamente reconhecida a destacada caracterstica do Brasil de espao nacional heterogneo, continental, heternomo, em que convivem estruturas sociopolticas anacrnicas em ambiente moderno de urbanizao abarcante e de uma sociedade de massas complexa, marcada por fortes e reiterativas desigualdades sociais e inter-regionais durante toda a sua histria. Contudo, foi no sculo XX que se acentuou ainda mais o j intenso processo de desenvolvimento histrico-geogrfico desigual, com a concentrao espacial de sua populao e de sua riqueza material em uma restrita poro territorial, basicamente no litoral e no Centro-Sul (BRANDO, 2007). Para fazer frente ao avano dessas assimetrias e desigualdades, o Pas constituiu aparato institucional pblico e acumulou importante experincia no tratamento de suas desigualdades socioespaciais (BERCOVICI, 2003), sobretudo aps a segunda guerra mundial. Porm, essa institucionalidade foi sendo desconstruda na virada do sculo passado e incio do atual, malgrado a continuidade ou mesmo o recrudescimento do processo de desenvolvimento desigual. De uma vigorosa experincia intervencionista, razoavelmente legitimada social e politicamente, pouco restou, impondo as questes cruciais neste incio de segunda dcada do sculo XXI: quem legitima(ria) hoje uma agenda de planejamento regional no Brasil? H sentimento de solidariedade social e poltica inter-regional capaz de sancionar transferncia de recursos materiais, polticos e simblicos para enfrentar nossas abissais desigualdades sociorregionais? Com que atores, agentes e sujeitos sociais, econmicos e polticos, se poderia contar para levar adiante empreendimento de tal envergadura? O avano de estratgias territorializadas de desenvolvimento no seria na atualidade pura quimera? Se no passado apenas situaes extremas de crise lograram legitimar uma interveno mais coerente (cujo exemplo histrico mais conspcuo foram as crises provocadas pelas secas nordestinas e a criao da Sudene), o que esperar do contexto atual em que o Pas ingressou em trajetria de razovel crescimento econmico? Ainda nem realizamos criteriosos balanos dos dois decnios anteriores a 2004, que precisam ser contrapostos ao perodo recente de retomada do crescimento. Sabemos muito pouco sobre como os processos crticos ps-1982 impactaram seletiva, regional e setorialmente as estruturas socioeconmicas urbanoregionais e como estas encontram-se em processo de remontagem e/ou reconverso desde 2004. H um importante debate hoje no Brasil sobre se estaramos ingressando em um novo modelo desenvolvimentista. Estaria o Pas, de forma indita, crescendo com distribuio de renda? Se estamos (o que seria sem par na histria brasileira de secular e constante recrudescimento das foras e mecanismos autogeradores da desigualdade), quais os efeitos socioespaciais de tal processo? Em um simples ensaio como este no seria possvel discutir todos os aspectos e dimenses que tais questes centrais suscitam. No obstante, procuraremos aqui situar algumas perspectivas analticas que consideramos adequadas para a realizao de aproximaes sucessivas mais rigorosas para o devido tratamento do problema aqui recortado.

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1 HERANAS E URGNCIAS1 OU ROTAS E DERROTAS DA PROBLEMTICA REGIONAL BRASILEIRA


Com uma longa trajetria de complementaridades expansivas inter-regionais, com durao de meio sculo (1930/1980), em grande parte determinadas pelo dinamismo econmico impulsionado pela sincronia entre as decises pblicas e privadas de inverso ao longo do tempo e em espaos especficos, o Pas construiu integridade inter-regional notvel, dados o porte e a complexidade de suas heterogeneidades estruturais. De forma extremamente contrastante, o perodo ps-1980 foi caracterizado por surtos setorializados, incoerentes, instveis e focalizados de crescimento econmico em restritos pontos do espao em cada uma das macrorregies brasileiras. A perda generalizada de dinamismo econmico e o alargamento dos desnveis socioeconmicos entre suas regies foram determinados pelo ambiente macroeconmico internacional, as opes equivocadas de poltica econmica e a perda da qualidade sistmica e orgnica da atuao do Estado, o que resultou em disritmias entre os investimentos pblicos e privados. Na segunda metade dos anos 1980, as foras sociais e polticas da redemocratizao, que haviam imposto importantes avanos durante o processo constituinte, no lograram fazer frente ao processo avassalador da verdadeira revoluo conservadora que tomou conta do Pas. Assim, o ano de 1988 pode ser considerado paradoxalmente um marco, tanto da Constituio cidad que estabeleceu importantes direitos sociais, quanto do sacramento que consagrou a hegemonia das prticas e dos discursos neoliberais. Os processos de abertura comercial e financeira, desmonte das capacidades estatais de interveno e entrega do patrimnio pblico iniciativa privada, a internacionalizao de parcela fundamental do parque produtivo nacional, dentre outros fatores, determinaram importantes transformaes nas relaes entre as regies brasileiras. Ao longo dos anos 1990 as mudanas na paisagem regional brasileira resultaram, em grande medida, de involues e desconstrues, isto , mais dos impactos diferenciados regionalmente da crise econmica e das opes conservadoras de polticas macroeconmicas. Foi muito diversa a sensibilidade de cada regio aos processos de abertura comercial, aos determinantes microeconmicos da reorganizao empresarial, deteriorao da infraestrutura econmica e desestruturao do setor pblico nos trs nveis de governo da federao (SIQUEIRA, 2010). As pesquisas regionais tm pela frente o desafio de contrapor e melhor qualificar o carter do perodo anterior a 2003 com o atual processo de crescimento econmico. Certamente o tema da dimenso territorial do processo de desenvolvimento estratgico no contexto da construo de uma nova poltica econmica de contedo desenvolvimentista.
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Homenagem mestra Tnia Bacelar.

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Vm ocorrendo mudanas importantes durante esse incio de sculo XXI no padro de oferta de bens, infraestruturas e servios pblicos de carter social no territrio, mas muito ainda precisa ser analisado e realizado. Dessa forma, os processos de inovaes sociais e organizacionais, de produto e de processo e as demandas sociais devem ser analisados de forma regionalizada e sob uma perspectiva desde dentro da estrutura e dinmica da rede urbana brasileira. Por outro lado, com a retomada do crescimento no Brasil o risco da atenuao da marcha da desconcentrao regional do emprego e da renda e da acentuao das heterogeneidades estruturais histricas (dentre elas a regional) coloca-se com maior vigor. Os investimentos do PAC, do Pr-Sal, da integrao fsica e energtica sul-americana, do Trem-Bala, da Copa do Mundo e das Olimpadas sugerem, devido a seus padres locacionais rgidos, a ameaa de se reforar a j enorme concentrao de riqueza e oportunidades no espao geogrfico de maior dinamismo e melhor dotado de infraestruturas. A montagem de novas plantas (greenfields) industriais que requerem escala e densidade urbanas e econmicas tende a ser realizada no Centro-Sul, o que indicia que estaramos caminhando para um novo ciclo de reconcentrao espacial da produo, da renda e da gerao de empregos de qualidade. Torna-se indispensvel analisar os diversos casos concretos de blocos de investimentos potentes e concentrados no tempo e no espao que o Brasil realiza no momento, com destaque para a IIRSA e o PAC. A IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana) (http://www.iirsa.org) corresponde a uma ao de doze pases sul-americanos buscando a maior integrao fsica das infraestruturas logsticas, energticas e de telecomunicaes (banda larga, basicamente). Seus Eixos de Integrao e Desenvolvimento dispem sobre a organizao do espao sul-americano em faixas multinacionais que concentram fluxos de comrcio atuais e potenciais para promover o desenvolvimento de negcios e o aumento do valor adicionado com o adensamento e a maior integrao das cadeias produtivas presentes na rea da iniciativa. Pretende-se assim, simultaneamente, construir um espao sul-americano mais integrado e uma plataforma privilegiada para o relacionamento com o resto do mundo. A Iniciativa discutiu e aprovou obras de interesse bilateral e subcontinental, desenhando diversos suportes financeiros para os projetos em execuo e buscando a harmonizao dos regimes e marcos normativo, regulatrio, institucional e administrativo que agilizem a interconexo e a operao dos sistemas de transportes, energia e telecomunicaes. Compe-se de um portflio de projetos, enfeixados em 31 projetos-ncora, que tem por base uma avaliao das sinergias possibilitadas pelos servios de logstica na rea de influncia que recebem os impactos de tais projetos, mas, infelizmente, nada ou muito pouco foi articulado em termos de aes que tm sensibilidade para

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a dimenso territorial desse processo de crescimento. O IIRSA corre assim o risco de apenas sancionar fluxos existentes, sem uma viso sistmica das oportunidades e inter-regionalidades que poderia explorar na escala continental. Outro macroprojeto do governo brasileiro, o PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) (http://www.brasil.gov.br/pac), lanado em 2007, procura mobilizar um poderoso bloco simultneo de inverses em infraestrutura. O conjunto dos investimentos programados est organizado em trs eixos: Infraestrutura Logstica (construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); Infraestrutura Energtica (gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis) e Infraestrutura Social e Urbana (saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, universalizao do programa Luz para Todos e recursos hdricos). Pela sua dimenso e complexidade, o PAC deveria estar inserido em um processo permanente de planejamento territorial. S assim poderia cumprir seus objetivos declarados (de forma muito generalista) (BRASIL, 2011d) de ativar reas deprimidas e articular as mais aptas aos impulsos de crescimento, estimulando a eficincia produtiva e a produtividade dos aparelhos econmicos regionais. Entretanto, esses meros projetos de crescimento econmico circunscritos e ancorados apenas no suporte infraestrutural e na mais rpida e eficiente explorao de recursos naturais encontram enorme dificuldade em se transformar em uma estratgia nacional e latino-americana de desenvolvimento e planejamento territoriais. Recentemente o Governo Dilma Rousseff lanou alguns planos que possuem temticas que dialogam com a questo das desigualdades inter-regionais. O Plano Brasil Maior http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/ (BRASIL, 2011b), lanado no segundo semestre de 2011, que procura estimular a inovao e a competitividade industrial, apresenta apenas breve meno a:
Aes Especiais em Desenvolvimento Regional que visam a inserir o Plano Brasil Maior em todas as unidades da Federao por meio da articulao entre agentes pblicos e privados: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR - coordenada pelo Ministrio da Integrao Nacional MI); Territrios da Cidadania (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA); Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL/ MDIC); Rede Nacional de Informaes sobre Investimentos (Renai/MDIC); e Rede Nacional de Poltica Industrial (RENAPI/ABDI).

Entretanto, apresenta importante referncia necessidade de transformao do padro de oferta de bens (na mesma linha do que defenderemos ao final deste ensaio), propondo aes que visem ao
Bem-Estar do Consumidor, com a busca da ampliao da oferta de bens e servios ao consumidor por meio de: acessibilidade e comodidade, com crdito mais adequado ao consumidor; conformidade a padres e normas mundiais, em especial na sade, segurana e sustentabilidade ambiental; e ampliao da variedade de produtos e servios, melhoria logstica e maior eficincia na cadeia de suprimentos.

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O Plano Brasil Sem Misria (BRASIL, 2001a) pretende alcanar (atravs de um processo de em busca ativa) os 16,2 milhes de pessoas (aquelas que habitam lares cuja renda familiar de at R$ 70 por pessoa), que constituem o ncleo da pobreza extrema no Pas. Sero perseguidas essas metas por meio de transferncia de renda, acesso a servios pblicos (nas reas de educao, sade, assistncia social, saneamento e energia eltrica) e aes de incluso produtiva (via economia popular e solidria e qualificao profissional). O Projeto de Lei do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 Plano Mais Brasil (BRASIL, 2011c) definiu 11 desafios para o Brasil. Segundo o documento, h uma viso estratgica, participativa e territorializada para o planejamento governamental, que pretende possibilitar a valorizao da diversidade e enxergar o territrio a partir dos recortes das polticas e de seus impactos, com destaque para o Primeiro Macrodesafio Projeto Nacional de Desenvolvimento: apoiado na reduo das desigualdades regionais e entre o rural e o urbano e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda. Cabe ressaltar tambm a existncia, dentre os 65 Programas Temticos, do denominado Desenvolvimento regional, territorial sustentvel e economia solidria, que pretende despender o montante de R$ 43 bilhes para a reduo das desigualdades inter-regionais e interpessoais. O instrumento do PPA importante e constituiu um avano da Constituio de 1988, embora apresente limitaes, impostas tambm pela conjuntura econmica que lhe deu origem. O sistema de planejamento proposto (figura 1) buscava criar elementos importantes que promovessem a continuidade da ao pblica, construindo um arranjo programtico-operacional assentado na trilogia PPA-LDO-LOA.
FIGURA 1 - ESQUEMA DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO FORMULADO A PARTIR DA CONSTITUIO DE 1988
mbito Normativo
PLANOS
Planos Nacionais Planos Regionais Planos Setoriais Planos de Ordenamento Territorial

mbito Estratgico
PROGRAMAS

mbito Operacional
ORAMENTOS EXECUO FINANCEIRA
Balancetes Mensais Balano Geral da Unio

Plano Plurianual - PPA(1)

Oramento Fiscal Oramento da Seguridade Social Oramento de Investimento das Empresas Estatais

SIAPA
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

SIDOR

SIAFI

Juntas de Conciliao Oramentrio-Financeira - JUCOFs

FONTE: GALVO; BRANDO (2003) NOTA: SIAPA - Sistema Integrado de Administrao Patrimonial; SIDOR - Sistema Integrado de Dados Oramentrios; SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. (1) O PPA ocupou o espao vazio dos Planos, avanando no mbito normativo do planejamento, que possui significado poltico mais expressivo.

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No texto constitucional, so os Planos Nacionais, Regionais, Setoriais e de Ordenamento Territorial que devem se ajustar ao PPA e no o contrrio o que pode ser observado atravs do sentido da seta que une as caixas dos Planos e dos Programas , como se apenas os meios devessem condicionar inexoravelmente os fins almejados e no, tambm, o inverso (GALVO; BRANDO, 2003). A conjuntura econmica do momento constituinte condicionou enormemente a redao da nova Carta.
A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da Constituio Federal (art.165, 166 e 167, principalmente) mas at mesmo pela localizao do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional. Os artigos referidos integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. Ou seja, [...] o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e economicista. Ignorou-se a nova e muito mais complexa realidade poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os avanos do conhecimento sobre os processos de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos, organizativos e outros em uma perspectiva estratgica (GARCIA, 2000, p.8).

A chamada Constituio Cidad deixou muito a desejar quanto s temticas do planejamento e desenvolvimentos territoriais/regionais. O que resultou desde ento foi a composio de um Estado gerencial, que desenvolveu no interior de seus aparelhos verdadeiros escaninhos e basties oramentaristas, que ganharam paulatina precedncia quanto s questes estratgicas do desenvolvimento e do planejamento do Pas.
Mesmo no rico processo constituinte concludo em 1988, as funes de planejamento que deveriam caber ao governo federal no foram integralmente recompostas. Alguns dos principais instrumentos do planejamento ficaram deriva por todo o texto constitucional, tendo-se resguardado apenas seu componente programtico-operacional, aquele mais ligado aos oramentos. Optou-se por no estabelecer referncias claras para os Planos e respectivos processos de sua elaborao. Assim, os Planos Nacionais, Regionais, Setoriais e de Ordenamento Territorial, as figuras substantivas do mbito normativo, aparecem sem meno a prazos, critrios ou responsveis por sua realizao (GALVO; BRANDO, 2003, p.189).

O PPA 2012-2015, por exemplo, promete a incorporao da dimenso territorial na orientao da alocao dos investimentos e identificar as entregas de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao de aes oramentrias,

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no oramentrias, institucionais e normativas, mas a tradio recente aponta que a lgica oramentria sobredeterminar as demais aes. A lgica oramentria e os interesses setorialistas e conservadores no deixam avanar aes estruturantes, como as que foram propostas no trabalho encomendado pelo Ministrio do Planejamento a importantes pesquisadores, em 2008, o Estudo da Dimenso Territorial do Planejamento (BRASIL, 2008), que possua importantes orientaes para a ao pblica em sua dimenso espacial, mas foi engavetado. Infelizmente os planos e os investimentos realizados atualmente possuem insuficiente preocupao com a dimenso regional/espacial. Entendemos que a nfase dos debates e da ao deveria ser colocada na busca por justia territorial, na construo de cidadania e nas potenciais e efetivas inverses de capital produtivo, com alto potencial e qualidade de gerao de encadeamentos intersetoriais, impostos, empregos e divisas. Sobretudo torna-se desafiador discutir e orientar a implementao de polticas pblicas que busquem colocar as foras inovacionais e produtivas regionais a servio do desenvolvimento sustentado, social e soberano. Mas o prprio Estado precisa ser reaparelhado para fazer frente e contrarrestar os interesses conservadores e cosmopolitas que conspiram contra a definio de um projeto nacional de desenvolvimento.

2 DECISES, ESTATALIDADES, NVEIS DE GOVERNO FEDERATIVO E ESCALAS ESPACIAIS: desafios terico-metodolgicos para a ao estratgica e coordenativa
O exerccio terico-metodolgico aqui proposto busca colocar no centro da anlise a problemtica das decises e do poder de comando de agentes e sujeitos concretos, que operam em variadas escalas espaciais, nas disputas em torno da produo social de determinado espao (BRANDO, 2011). O aparato crtico conceitual a ser construdo e acionado deve qualificar as novas formas de produo social e poltica do espao, que coloquem as questes do poder e dos processos decisrios dos agentes dominantes (Estado e Grande Empresa) no centro da anlise e da ao. A anlise do sistema decisional (pblico e privado) deve avanar mediada pelas determinaes de que no caso brasileiro trata-se de um Estado Federativo especfico. Uma viso integrada e coordenativa da ao do Estado, em seus trs nveis de governo, sob uma perspectiva das escalas espaciais, necessita avanar no Brasil a fim de se avaliarem os processos e os mecanismos de transferncia de atribuies e de delegao de tarefas, capazes ou no de especificar as estruturas de poder (nas diversas escalas), qualificando at que ponto foi realizada ou no alguma transferncia espacial de decises, numa espcie de des ou re-hierarquizao de relaes intergovernamentais, que lograria mudanas nas estruturas e estratgias e redistribuio territorial de poder. Nessa abordagem seria preciso estudar os modos

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particulares de reordenamento espacial do poder estatal. A anlise crtica dos processos de downscaling state precisa avanar no Brasil. imperioso ainda investigar e realizar profundas avaliao e qualificao da capacidade do Estado e de sua institucionalidade de definir e implementar polticas, explicitando sua territorialidade e seus centros de deciso presentes em variadas escalas e instncias. As contribuies de Neil Brenner (2004) sobre as transformaes nos novos state spaces e o reescalonamento da estatalidade so fundantes para se promoverem investigaes sobre a dimenso espacial do processo de desenvolvimento que analisem o Estado, a estatalidade e as decises intertemporais e interespaciais, e as complexas cadeias de reao a decises tomadas por agentes e sujeitos produtores do espao social em mltiplas escalas espaciais (BRANDO, 2011). Ampliar a interpretao da ao estatal para alm do aparelho de Estado envolve tratar da estatalidade, que compreende o conjunto de relaes sociais distintivas incorporadas ou expressas atravs das instituies do Estado (BRENNER, 2004). Esse debate, que poderia ser denominado de reescalonamento territorial do Estado, difcil e necessrio no Brasil, ser apenas apontado neste ensaio, por exigir agenda coletiva e de longo prazo para sua implementao e evoluo. Tal agenda deveria avanar na investigao de como o Estado e a estatalidade se especificam e particularizam nas escalas espaciais e nveis governamentais infranacionais. Discutir tal reescalonamento estatal e da estatalidade pode contribuir para a formulao de estratgias territorializadas de desenvolvimento mais consistentes e efetivas. Essas estratgias, para sua adequada consecuo, exigem uma abordagem das diversas escalas espaciais que se articulam no territrio em que se quer promover determinado processo de desenvolvimento. Prope-se, aqui, que o refinamento analtico requerido passa pela centralidade das decises e do poder de comando de sujeitos concretos, situados e envolvidos nas disputas diversas (com variados instrumentos) em torno da construo social de determinado espao, investigando as hierarquias (diviso social do trabalho) e hegemonias de poder de comando, as aes e as cadeias de reao das decises tomadas (por agentes e sujeitos sociais que operam em variadas escalas espaciais). A interao permanente entre atores, agentes e sujeitos forja e transforma estruturas, estratgias e determinados campos espaciais e arenas de luta e de conflituosidade. imperioso se concentrar na anlise dos agentes cruciais e em seus efeitos de dominao, buscando entender, orientar e ordenar processos complexos, bem como averiguar estruturas decisrias e a natureza da atuao dos agentes, procurando entender como vai se redefinindo, no processo histrico e conjuntural, o modo de relacionamento entre os heterogneos espaos urbano-regionais. preciso elaborar instrumentos analticos de uma economia poltica da manifestao dos processos sociais no espao, problematizando estruturas e sujeitos produtores dos espaos.

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Neste contexto, os estudos urbano-regionais devem assumir a conflitualidade inerente e a contenda perene de interesses mltiplos e seus variados loci de possibilidade de concertao, ou no, de projetos em disputa e das coalizes e arco de alianas que vo se armando em cada conjuntura histrica e territorial. Parte-se do pressuposto de que o processo de desenvolvimento, necessariamente tenso, exige a assuno da conflitualidade, a dinmica de ao das faces das classes sociais e a identificao dos sujeitos sociopolticos portadores de deciso transformadora. Os processos de interao entre agentes e sujeitos
se delimitan, en un contexto histrico dado y bajo ciertas formas, determinados campos espaciales a los que dan ciertos contenidos no slo simblicos sino tambin materiales, [...] ligados a la asignacin de competencias legales, facultades laudatorias, recursos econmicos, etc. Dichos contenidos dan sustento fctico a las mencionadas estrategias, las que, por su parte, otorgan una traduccin espacial a los intereses contradictorios y a las relaciones de poder bajo las que se despliegan (FERNNDEZ, 2010, p.306).

Se a reproduo social da vida deve ocupar papel central na anlise, por outro lado os atores, agentes e sujeitos no so autmatos que obedecem imediatamente a leis gerais de movimento que determinem suas aes. Antonio Carlos Moraes (2002) coloca com clareza a importncia de termos presentes em nossas pesquisas as questes da conscincia, da individualizao e da subjetividade ao se analisarem as decises e seu desencadeamento de sries causais, no como mero universo reativo das causas infraestruturais econmicas:
As formas espaciais so produto de intervenes teleolgicas, materializaes de projetos elaborados por sujeitos histricos e sociais. Por trs dos padres espaciais, das formas criadas [...] esto concepes, valores, interesses, mentalidades, vises de mundo. Enfim, todo o complexo universo da cultura, da poltica e das ideologias. Dizer que a produo do espao teleolgica significa que ele envolve uma finalidade. [...] Trata-se de ao dotada de um sentido, atribudo pelo executante. Um movimento que necessariamente se realiza atravs de sujeitos, individuais e/ou coletivos, que, ao agirem, desencadeiam sries causais. Isso coloca o imperativo de se compreenderem as motivaes envolvidas para dar conta da produo do espao, pois so elas que impulsionam os sujeitos. Os atores so movidos por necessidades, interesses, desejos e sonhos (MORAES, 2002, p.16). As formas espaciais produzidas pela sociedade manifestam projetos, interesses, necessidades, utopias. So projees dos homens (reais, seres histricos, sociais e culturais) [...] Um processo ininterrupto onde o prprio ambiente construdo estimula as novas construes. Isto : a paisagem ao mesmo tempo um resultado e o alimento dos projetos de produo do espao. A prxis humana implica a constante edificao de formas no naturais, alimentadas por pr-ideaes que tm o espao vivenciado como estmulo (MORAES, 2002, p.22).

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Discutindo a posio de Marx nesta questo, Sereni (1973, p.63) afirma que este atribui aes a:
agentes que no so apenas econmicos e estruturais, seno tambm superestruturais. precisamente da multiplicidade e entrecruzamento de agentes e aes, internos e externos, de onde se faz derivar a no unilinearidade da sucesso de formaes sociais ou da evoluo de suas instituies, respeito s quais, portanto, ficam abertas diversas alternativas.

As anlises concretas requerem a investigao criteriosa dos interesses (no s das identidades!) regionais, a concentrao no estudo das estruturas espaciais, escalares e polticas, da estruturao do place, do habitat, da vida cotidiana e dos projetos e prticas dos sujeitos, tanto dos sujeitos constitudos e em constituio, quanto daqueles a constituir, articulando contextos e lgicas situadas, hierrquica e espacialmente, e aes. Pierre Bourdieu, em O singular e o plural, sustenta que
As lgicas das prticas inscritas na histria e no tempo so imanentes s prticas porque estas so aes, e no comportamentos [...] As maneiras de dizer ou fazer aplicam-se aos atos de linguagem e s aes. Suas determinaes devem ser consideradas como estritamente sociais, por serem contestadas e insistentes, mas permanecem inteiramente imanentes s situaes. Com efeito, os agentes pem em prtica, naquilo que dizem e fazem, lgicas que poderamos chamar de concretas porque levam em conta a situao (ou encadeamento de situaes), embora no correspondam a ela da maneira estereotipada e autorizada pelas anlises em termos de esquemas. [Nada nos deve] desviar de uma interrogao sobre as prticas compreendidas como aes, ou seja, como atos intencionais, inscritos na temporalidade para agir sobre o mundo (BOURDIEU, 2005, p.152).

O desenvolvimento desigual, envolvendo processos de dominao e irreversibilidades diferenciais, impe hierarquias, relaes de fora assimetricamente constitudas e exercidas por variados veculos de poder. So erguidas estruturas com complexidade dspar, com potncia assimtrica e heterognea, configurando lgicas hierarquizadas. A discusso destes processos e foras desemboca na questo terminal do poder diferencial de capacidade de deciso, fruto de uma correlao de foras que est sintetizada no processo de hegemonia. Como processo sntese, o poder de comando, de dominao de classe, exercido e legitimado tendo por base determinada equao poltica, que se configura em um arco de alianas, um pacto de poder, assentado em certa correlao de foras polticas, que d direo e domnio das condies sociais em determinado territrio. Segundo Brenner (2010), os Estados atuais operam como formas de organizao territorial e tm passado por processos de reescalonamentos com estratgia de re-regulamentao para construir novas capacidades institucionais.

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Tais reescalonamentos so processos altamente contestados e conflitantes, mediados por uma vasta cadeia de lutas sociopolticas pelo controle hegemnico do espao social que se articulam, por sua vez, em mltiplas escalas espaciais [...]. Os processos de reescalonamento do Estado tm reconfigurado significantemente o relacionamento entre capital, instituies estatais e foras sociopolticas territorialmente circunscritas. [H tambm a] consolidao do que se define como novos espaos estatais para melhorar a capacidade de cada Estado de mobilizar o espao urbano e regional como fora produtiva (BRENNER, 2010, p.549).

Vimos trabalhando com alguns autores que proporcionam importantes insights sobre a centralidade das decises, a premncia em se analisarem os resultados e as consequncias das decises tomadas por agentes e sujeitos com poder (BRANDO, 2011). Precisamos analisar as decises cruciais, e questionar em quais atores, agentes e sujeitos se apoiam, e qual o estatuto decisional destes. Alcouffe (2009), citando Furtado, fala da premncia em se construir uma nova coerncia terica que levasse em conta a desigualdade dos agentes, mas sublinhando a fora da organizao que a dominao trazia. Bourdieu (1998) nos fala das cadeias de autoridade que expressam as articulaes de fora que se estruturam na sociedade. Alejandro Rofman (1974) apresentou importante contribuio ao discutir os efeitos espaciais gerados pela ao dos tomadores de deciso no sistema capitalista dependente perifrico. Defendeu a necessidade de se analisar simultaneamente a identificao dos agentes decisionais que operam no marco do poder econmico e poltico de cada uma das formaes sociais e o efeito espacial gerado pelos agentes que se concreta em uma especfica estrutura urbano-regional em cada sistema social estudado (ROFMAN, 1974, p.42). Quanto aos agentes dominantes, preciso distinguir a tomada de deciso pblica da tomada de deciso privada. Examinar minuciosamente a tomada de deciso privada da clase proprietaria, que tiene poder de definir las unidades de decisin que operacionalizan el funcionamento del sistema (ROFMAN, 1974, p.25), com destaque para as decises sobre o processo de inverso de capital. Esquadriar os instrumentos e as formas do exerccio do poder estatal, posto que la accin del Estado queda as configurada como un proceso ininterrumpido de decisiones [] y en lo particular y de acuerdo con cada coyuntura histrica, es la resultante de la lucha de intereses sectoriales del bloque dominante que se desarrolla en su seno (ROFMAN, 1974, p.27). A anlise da lgica e dos interesses ao longo das cadeias de decises e reaes a decises tomadas essencial, pois as decises empresariais sobre compra, venda, desenvolvimento de ativos e estratgias competitivas desempenham, todas elas, papis num cenrio geogrfico [...] Por que importante estudar o comportamento das empresas nas economias regionais? As decises empresariais conformam tanto a distribuio inter-regional da atividade econmica quanto a qualidade e natureza do trabalho dentro das regies (MARKUSEN, 2005, p.64-65).

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Os estudos pormenorizados, em cada espao-tempo, dos projetos hegemnicos, segundo Jessop (2007), tornam-se centrais a fim de se analisarem os compromissos instveis, as estruturas, as foras e estratgias polticas e ideolgicas que do forma ao Estado e suas bases sociais de apoio e oposio. Contra toda sorte de somatria de extorses (KOWARICK, 1981) que as espoliaes socioterritoriais promovem, preciso que analisemos tambm as contrare-aes das foras emancipatrias e reivindicativas, pois formas de planejamento insurgente e subversivo (RANDOLPH; GOMES, 2010) so experimentadas na escala do lugar, buscando a justia espacial (SOJA, 2010). Os projetos hegemnicos buscam angariar o apoio das foras sociais relevantes, pelo menos momentaneamente, em cada conjuntura histrica (JESSOP 2007). , Da a importncia em se analisar o papel do Estado e da estatalidade, pois preciso entender sua lgica, instrumentos e aes seletivas, desaguando na questo do papel da regulao e dos limites e possibilidades da ao planejadora, frente aos vrios interesses. No obstante, os conflitos internos ao aparelho do Estado so constitutivos, posto que a existncia de comunidades discursivas distintas, de vises de mundo e interesses conflitantes, e as diferenas de recursos dos atores sociais, inclusive comunicacionais, condicionam as prticas de planejamento territorial e suas abordagens (COSTA, 2008, p.106).

3 DECADNCIA DO PLANEJAMENTO REGIONAL, ESPECIFICIDADES DO FEDERALISMO BRASILEIRO E O PROCESSO RECENTE DE REESCALONAMENTO DO ESTADO
No Brasil, no perodo ps-1980, as instncias de coordenao foram sendo desmontadas, o que fez com que prevalecesse uma perspectiva setorialista e compartimentadora nas decises pblicas. Quem planeja, qual a natureza da ao dos planejadores e qual o seu poder so perguntas importantes que devemos realizar. Sobre esses pontos, as anlises de Cintra e Andrade (1978, p.19) continuam bastante atuais, acerca dos limites e constrangimentos ao planejadora e o papel subordinado e limitado dos planejadores:
longe de transformao do ambiente, propiciando certeza, coordenao e credibilidade, os planejadores ou so colocados margem dos centros de deciso, sendo ignorado o que propem ou aconselham, ou vo, gradualmente, tornando-se indistinguveis do ambiente em que se encontram. [...] Os planejadores carecem de poder. No podem determinar, a despeito da oposio, o que seus governos vo fazer. Apenas pequena parte da alocao de recursos feita de acordo com o plano. A despesa planejada frequentemente no aparece no oramento. As decises quanto distribuio de recursos so tomadas pelas lideranas polticas, pelo pessoal dos rgos executivos e fazendrios numa srie de encontros ad hoc, durante todo o ano. Os planejadores carecem, tambm,

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de conhecimentos. Quando tomam decises, so incapazes de determinar-lhes as consequncias. Quer porque percam na luta pelo poder para os que se situam na rea financeira, quer, simplesmente, por no poderem controlar os eventos futuros, os planejadores so incapazes de alcanar os objetivos estabelecidos em seus planos.

Com a desmontagem da institucionalidade planejadora e a decadncia (fim?) do planejamento regional, um vcuo se instalou. Leonardo Guimares Neto (1996, p.27) afirma:
Algumas avaliaes recentes foram realizadas a respeito do planejamento regional, tentando identificar aspectos da sua crise. As razes apresentadas so mltiplas. Ora passam, no regime autoritrio, pela perda de autonomia do planejamento no trato das questes regionais, associada s prticas autoritrias que no somente reduziram o mpeto reformista das primeiras experincias, como concentraram as decises polticas, reduzindo a influncia dos grupos sociais regionais e locais, limitando, significativamente, o mbito dos projetos regionais de desenvolvimento. Acrescente-se ainda, neste particular, o reforo que representou esta centralizao das decises prtica de atuao fundamentada numa perspectiva setorial, a partir da qual a viso integrada e articulada dos espaos passa a ter cada vez menor importncia. Sem poder de coordenao e sem recursos para articular projetos, as entidades regionais que comeavam a marcar presena veem sua ao ser paulatinamente reduzida e fragmentada.

Mesmo depois da mudana governamental de 2003 e retomada dos discursos e da reinstalao formal de alguma institucionalidade (com destaque para a recriao da Sudene), a instaurao e a recomposio de mecanismos, instrumentos e arenas de coordenao de polticas, indispensveis para se avanar no planejamento regional, encontram-se travadas. Por exemplo, a Constituio de 1988 assegurou em sua Seo IV, denominada Das Regies, a necessidade de estruturao de um aparato de planejamento regional em lei complementar:
Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando ao seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais: 1 Lei complementar dispor sobre: I - as condies para integrao das regies em desenvolvimento; II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes.

Entretanto, quase um quarto de sculo se passou e nada foi realizado nesse sentido.

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As razes para esse fracasso da ao planejadora regional tambm esto ligadas s especificidades de nosso federalismo. Os limites do pacto territorial do poder na escala nacional determinaram que sempre se precisou oscilar entre o centralismo e o localismo municipalista, alm de ter em seu interior forte presena dos governos estaduais e seus mandatrios. O trnsito cclico secular, em constante movimento pendular (de mdia durao) entre duas tendncias contraditrias: ora o centralismo autoritrio, ora o mandonismo local, foi imposto pelas coalizes entre uma burocracia centralizadora e os grandes proprietrios, o que foi viabilizando, em etapas sucessivas, a consolidao do Estado Nacional brasileiro (CAMARGO, 1993).
Ambas as tendncias [centralismo e localismo/regionalismo] esto presentes no decurso da constituio do sistema poltico brasileiro. A onipresena do Estado advm da herana burocrtica e patrimonial da colonizao portuguesa e teve continuidade, aps o interregno descentralizante republicano do incio do sculo, no ciclo centralizador varguista do ps 30 e no centralismo autoritrio do regime militar ps 64. Por outro lado, a persistncia do coronelismo explica-se pela presena marcante do latifndio na histria do Pas, que sempre prevaleceu presena de um Estado aparentemente forte, mas, de fato, dbil e longnquo para controlar os grandes proprietrios de terra espalhados pelo Pas (CAMARGO, 1993, p.5).

A sntese realizada por Vicente Rodriguez (1994, p.338) demonstra a natureza funcional do pndulo federativo para uma economia e uma sociedade em rpido e profundo processo de transformao.
Foi entre perodos de sstoles e distoles (centralizao-descentralizao) do Pacto Federativo que se expandiu a industrializao e se consolidou um mercado interno, com a integrao do territrio num nico espao de acumulao, de carter nacional. Isso transformou definitivamente a base produtiva e as representaes sociais e polticas regionais.

Alm desse pndulo, outro destaque deve ser o papel (pessoal) desempenhado, no nvel intermedirio de poder federativo, pelos governadores dos (principais) estados brasileiros. A poltica dos governadores, instituda e reforada ao longo da dcada de 1980, est fundada no que Rodriguez (1994, p.348) denominou de paradoxo poltico: os governadores so convocados nos momentos de crise mais aguda da Repblica como fiadores polticos da Federao; porm esses governadores esto impossibilitados de se comprometer conjuntamente com uma ao poltica de tipo federal. Cabe aqui uma longa citao da primorosa anlise realizada por Vicente Rodriguez (1994, p.348-349) da natureza da atuao dos governadores, que, embora redigida h 15 anos, continua precisa e atual:

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- um ator poltico com comportamento de negociador maximizador. No tem agenda de negociao; quer o atendimento total de suas demandas e somente em funo da obteno de uma parte delas faz alianas. Nunca est disposto a ceder, pois j entra na negociao com perdas e precisa recuper-las; - tem uma ao individual. No existe coletivo, nem no plano institucional, nem na representao ideolgica. No plano institucional, mobiliza seus recursos de poder para inutilizar os espaos institucionais coletivos e, no mbito ideolgico, os utiliza para maximizar suas demandas individuais. O sentimento para uma representao coletiva inexiste, portanto no entram em seus clculos demandas como solidariedade social ou nacional; - trabalha com agenda oculta. Raramente torna pblica sua agenda poltica, sua ao poltica regida por pleitos no explicitados. Nessas condies, resulta difcil estabelecer uma agenda de negociao, prioridades e alianas estveis.

Desse modo, os governos estaduais, com fraca capacidade estatal (FERNNDEZ, 2006) governativa, disputam com seus congneres competidores quem lograr acionar mais rpida e diretamente o poder da unio, e bypassar instituies, disputando recursos e investimentos (pblicos e privados), reforando a guerra fiscal e dos lugares entre eles. Sem continuidade em suas polticas, desembocam frequentemente na utilizao do processos de layering (criao de novas polticas e programas sem eliminao, ou implementao, das antigas), o que conduz a frequentes aes pontuais e conjunturalistas, sem qualquer direcionamento estratgico. O Pas consolida um jogo federativo em trs nveis, em que o intermedirio no possui orientao e capacidade coordenativa de realizar a mediao para cima e para baixo, enquanto o municipalismo localista no logra constituir uma escala supralocal de articulao. Assim, so criados constrangimentos enormes para que os programas ou planos ganhem a dimenso do que Igncio Rangel denominou de projetamento, em que se enfeixassem bons projetos, ultrapassando sua lgica isolada, em uma viso sistmica, por movimentos sucessivos de construo de consistncia, inclusive territorial, pelo menos de produo de lgicas supralocais ou microrregionais. Contraditoriamente o centralismo/localismo no logra atingir o lugar, a vida cotidiana carente de ao criadora de cidadania do Estado. Contra as aes fragmentadas e tpicas, seriam necessrias aproximaes sucessivas e ingresso no stio para atingir adequadamente o lugar (place), o stio, em que a atuao pblica mais necessria, sobretudo nas pores territoriais mais dbeis. O lugar a expresso do singular que precisa ser captada nas aes pblicas emancipatrias e o lcus ltimo da efetivao e da efetividade dessas aes. As aes de induo pblica e coletiva devem ultrapassar a simples lgica e racionalidade do mercado e construir a

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competitividade sistmica, contrria simples especializao em vantagens naturais reveladas (que em sua maioria dos espaos regionais mantm frgeis ou ausentes vnculos com sua hinterlndia e o territrio do seu entorno mais imediato), estimulando renovadas formas de relacionamento entre natureza, economia e cultura em todo o territrio nacional (LASTRES et al., 2010, p.450). Para essa longa construo de ao planejadora, com justia espacial respeitadora das contra-re-aes protetoras da sociedade atingida e portadora de aes e reaes de resistncia e de encadeamentos de vetos, passveis de constituir coalizes alternativas e insurgentes , preciso promover a produo de cidadania, pedagogia civilizatria e politizao que logre agir contra todas as formas de fascismo territorial, pois:
Como a segunda vertente de fascismo paraestatal, o fascismo territorial existe sempre que atores sociais com forte capital patrimonial retiram ao Estado o controle do territrio onde atuam ou neutralizam esse controle, cooptando ou violentando as instituies estatais e exercendo a regulao social sobre os habitantes do territrio sem a participao destes e contra os seus interesses (SOUSA SANTOS, 2006, p.85).

CONSIDERAES FINAIS
Procuramos, ao longo deste ensaio, apontar algumas pistas sobre a situao atual do planejamento regional no Brasil e a necessidade de abordagens e aes sistmicas. Porm, a passagem das elaboraes tericas um patrimnio cientfico de mais de meio sculo para o balano das experincias e a sistematizao dos desafios tericos, analticos, sociais e polticos visando implementao de polticas pblicas de desenvolvimento urbano-regional no algo trivial ou que possa ser projeto pessoal de qualquer pesquisador ou instituio isolada. Deve ser assumida coletiva, social e politicamente pela sociedade, de forma ampla e crtica. Se por desenvolvimento entendermos um processo de exercitar opes alternativas frente a uma temporalidade construda e no-imediata, apta a sustentar escolhas, apresentando trajetrias abertas, sujeitas a decises estratgicas e embates em contexto de incontornvel diferenciao de poder (de comando sobre o destino de determinada sociedade), precisamos entender que, ao contrrio da preservao de privilgios que representa o processo de crescimento econmico, o desenvolvimento tenso. distorcer a correlao de foras, importunar diuturnamente as estruturas e coalizes tradicionais de dominao e reproduo do poder. exercer em todas as arenas polticas e esferas de poder uma presso to potente quanto o a presso das foras sociais que perenizam o subdesenvolvimento. Assim, carecemos de melhor identificao e qualificao dos limites e das potencialidades de construo de estratgias de desenvolvimento que possam avanar maiores nveis de integrao e coeso social fsico-territorial e econmica do Pas nos prximos anos, valorizando o trunfo de nossa diversidade e criatividade, enfrentando o encadeamento das aes de veto dos projetos hegemnicos.

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As problemticas nacional e regional so mais do que decisivas e atuais no Brasil. So recorrentes, se entrecruzam e se confundem, tornando-se constitutivas e cruciais para qualquer reflexo acerca de possveis alternativas estratgicas futuras de desenvolvimento para o Pas. Ser necessrio superar o carter setorial e de compartimentao das polticas pblicas e provocar a transversalidade e a intersetorialidade das mesmas no sentido de faz-las confluir no territrio. Entretanto, pouco de concreto tem se experimentado nesse sentido e muitos desafios futuros so colocados para a sociedade brasileira buscar construir novas estatalidades e processos durveis de coeso multidimensionais e em variadas escalas espaciais. No adianta conceber belos programas e planos com pouca ateno s determinaes ou consequncias espaciais e, depois, territorializ-las ex post ou ao longo de sua implementao. O planejamento regional no contexto atual parece ser considerado uma utopia, mas sempre se deve buscar utopias.

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