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Poltica nacional de desenvolvimento urbano

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Novembro de 2004

Ministrio das Cidades

CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente

MINISTRIO DAS CIDADES OLVIO DUTRA Ministro de Estado ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria-Executiva JORGE HEREDA Secretrio Nacional de Habitao RAQUEL ROLNIK Secretria Nacional de Programas Urbanos ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental JOS CARLOS XAVIER Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana JOO LUIZ DA SILVA DIAS Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU AILTON BRASILIENSE PIRES Diretor do Departamento Nacional de Trnsito Denatran MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre Trensurb

APRESENTAO

A criao do Ministrio das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva de que os imensos desaos urbanos do pas precisam ser encarados como poltica de Estado. Atualmente cerca de 80% da populao do pas mora em rea urbana e, em escala varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiria, controle sobre o uso e a ocupao do solo. Com o objetivo de assegurar o acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana, iniciamos nossa gesto frente ao Ministrio das Cidades ampliando, de imediato, os investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental e adequando programas existentes s caractersticas do dcit habitacional e infra-estrutura urbana que maior junto a populao de baixa renda. Nos primeiros vinte meses aplicamos em habitao 30% a mais de recursos que nos anos de 1995 a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o perodo de 1999 a 2002. Ainda pouco. Precisamos investir muito mais. Tambm incorporamos s competncias do Ministrio das Cidades as reas de transporte e mobilidade urbana, trnsito, questo fundiria e planejamento territorial. Paralelamente a todas essas aes, iniciamos um grande pacto de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU, pautado na ao democrtica, descentralizada e com participao popular, visando a coordenao e a integrao dos investimentos e aes. Neste sentido, foi desencadeado o processo de conferncias municipais, realizadas em 3.457 dos 5.561 municpios do pas, culminando com a Conferncia Nacional, em outubro de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e diretrizes da PNDU. Em consonncia com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas as propostas de polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial e a PNDU.

CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

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Como mais uma etapa da construo da poltica de desenvolvimento, apresentamos uma srie de publicaes, denominada Cadernos MCidades, para promover o debate das polticas e propostas formuladas. Em uma primeira etapa esto sendo editados os ttulos: PNDU; Participao e Controle Social; Programas Urbanos; Habitao; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana; Trnsito; Capacitao e Informao. Com essas publicaes, convidamos todos a fazer uma reexo, dentro do nosso objetivo, de forma democrtica e participativa, sobre os rumos das polticas pblicas por meio de critrios da justia social, transformando para melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condies para o exerccio da cidadania. Estas propostas devero alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, cujo processo ter lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este perodo, municpios, estados e a sociedade civil esto convidados a participar dessa grande construo democrtica que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olvio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

INTRODUO DESENVOLVIMENTO URBANO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO UM PACTO FEDERATIVO A CRISE URBANA A DESIGUALDADE REGIONAL E AS CIDADES
Novas dinmicas regionais e as cidades Regies metropolitanas

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A DESIGUALDADE URBANA
Dcits quantitativos e qualitativos na poltica habitacional Insustentabilidade da mobilidade urbana trnsito e transporte Regressividade do investimento em saneamento ambiental

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45 38 50

PROPOSTAS ESTRUTURANTES DA PNDU


Implementao dos instrumentos fundirios do Estatuto da Cidade Novo Sistema Nacional de Habitao Promoo da mobilidade sustentvel e cidadania no trnsito Novo marco legal para o saneamento ambiental Capacitar e Informar as cidades

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55 59 62 66 68

A CONSTRUO DEMOCRTICA DA PNDU ANEXOS


Princpios, diretrizes e objetivos da PNDU denidos na 1 Conferncia das Cidades Populao urbana brasileira - Mapas do IBGE

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INTRODUO

O documento que ora apresentamos d continuidade construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU. O seu passo inicial foi em 2003 na 1 Conferncia Nacional das Cidades, quando foram denidos pelos 2510 delegados eleitos nas reunies realizadas em todo o pas os princpios e diretrizes da poltica urbana brasileira. Essa construo democrtica ter prosseguimento durante a preparao e realizao da prxima conferncia, em novembro de 2005. Apresentamos esta proposta para alimentar os encontros municipais, estaduais e tambm os debates dos vrios segmentos envolvidos com o desenvolvimento urbano: movimentos sociais, empresrios, parlamentares, universidades, centros de pesquisa, ONGs, sindicatos e entidades prossionais. Como veremos em seguida, assume especial importncia a participao dos entes federativos na formulao dessa proposta, tendo em vista as competncias estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. O caminho adotado para a denio da PNDU a pactuao democrtica , seria certamente mais curto caso esta fosse denida apenas por consultores em seus gabinetes, como ocorreu durante o Regime Militar. No se trata apenas de amor democracia, mas de entender que no h outra alternativa para formular uma poltica urbana sustentvel e duradoura. A via da concertao nacional constitui, alm de condio poltica, uma condio tcnica para formular polticas pblicas num pas pouco acostumado a planejar investimentos e com uma sociedade pouco informada sobre tais assuntos. Um grande movimento pedaggico a forma de assegurar a conscincia sobre os problemas urbanos atuais e construir alguns consensos que orientem as aes da sociedade e dos diversos nveis de governo. Esta Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano adota uma tese central e diversas teses secundrias. A tese central a de que vivemos uma Crise Urbana que exige uma poltica nacional orientadora e coordenadora de esforos, planos, aes e investimentos dos vrios nveis de governo e, tambm, dos legislativos, do judicirio, do setor privado e da sociedade civil. O que se busca a eqidade social, maior ecincia administrativa, ampliao da cidadania, sustentabilidade ambiental e resposta aos direitos das populaes vulnerveis: crianas e adolescentes, idosos, pessoas com decincia, mulheres, negros e ndios. Esse documento abre o conjunto de oito cadernos que apresentam o estgio atual desta discusso no Ministrio das Cidades e no Conselho das Cidades: Desenvolvimento Urbano Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano Participao e Controle Social Programas Urbanos Planejamento Territorial Urbano e Poltica Fundiria

Poltica Nacional de Habitao

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Saneamento Ambiental Mobilidade Urbana Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano Sustentvel Trnsito Questo de Cidadania Capacitao e Informao

So propostas de natureza intra-urbana estruturantes da PNDU, que levam em considerao denies emanadas de outros ministrios e, ainda, o acmulo de estudos e experincias de outros nveis de governo e tambm da sociedade. Alm dos temas estruturantes da poltica urbana ou, mais apropriadamente, da poltica intra-urbana, a PNDU trata da insero das cidades na dinmica regional e no territrio nacional. Para tanto, leva em conta a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional em detalhamento na Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional. Est em elaborao tambm a pesquisa Brasil: Cidades e Desenvolvimento Regional, que tem como objetivo denir uma tipologia das cidades brasileiras, cuja apresentao faz parte desse documento. Ambas as propostas devero alimentar a elaborao de um Plano Nacional das Cidades em 2005. Podemos denir o desenvolvimento urbano como a melhoria das condies materiais e subjetivas de vida nas cidades, com diminuio da desigualdade social e garantia de sustentabilidade ambiental, social e econmica. Ao lado da dimenso quantitativa da infra-estrutura, dos servios e dos equipamentos urbanos, o desenvolvimento urbano envolve tambm uma ampliao da expresso social, cultural e poltica do indivduo e da coletividade, em contraponto aos preconceitos, a segregao, a discriminao, ao clientelismo e a cooptao. O objeto de uma poltica de desenvolvimento urbano o espao socialmente construdo. No estamos tratando das polticas sociais, de um modo geral, mas daquelas que esto relacionadas ao ambiente urbano. Considerando esse tema, um novo recorte torna mais objetivo o escopo do trabalho em torno dos temas estruturadores do espao urbano e de maior impacto na vida da populao: habitao, saneamento ambiental e mobilidade urbana e trnsito. Dois temas estratgicos se somam a este conjunto: a poltica fundiria / imobiliria e a poltica de capacitao / informaes. Esse recorte remete para uma etapa seguinte, outros tpicos no tratados aqui, mas fundamentais para a poltica urbana, tais como a questo scal, tributria e nanceira das cidades, a energia no espao urbano e nas edicaes, o desenho urbano, a arquitetura e a produtividade na construo civil, o papel dos governos estaduais no desenvolvimento urbano e at mesmo o conceito de cidade na legislao brasileira. So temas que j esto em estudo, mas que compem uma agenda ainda aberta. O tema da sustentabilidade ambiental no mereceu um captulo parte neste documento, uma vez que permeia todas os programas e aes do Ministrio das Cidades, como revelam os cadernos que contm a exposio detalhada das polticas estruturantes. A prioridade para as pesquisas e desenvolvimento tecnolgico est presente em alguns cadernos especcos e tem sido objeto de entendimentos entre o Ministrio das Cidades e a FINEP / Ministrio de Cincia e Tecnologia. Sua formulao completa ser lanada em 2005.

Os dcits e metas a serem alcanados pela PNDU esto detalhados nos cadernos especcos. importante lembrar o compromisso do governo Lula com o Plano Plurianual 2004-2007 do Governo Federal, o Projeto Brasil em Trs Tempos, formulado pelo Ncleo Estratgico da Presidncia da Repblica, e principalmente, as Metas do Milnio da Organizao das Naes Unidas, pelas quais o pas, at 2015, deve diminuir pela metade o nmero de pessoas sem acesso ao saneamento bsico e reduzir tambm o nmero de pessoas que vivem em condies habitacionais indignas. Complementam esse caderno dois documentos que esto em anexo: 1. Princpios, Diretrizes e Objetivos da PNDU denidos na 1 Conferncia Nacional das Cidades em outubro de 2003; e 2. Populao urbana brasileira, contendo informaes sobre a medio da populao urbana pelo IBGE.

Pequeno histrico da poltica urbana federal: 1964-2002


Em apenas cinco dcadas no sculo passado, a populao brasileira passa de majoritariamente rural para majoritariamente urbana. Uma das mais aceleradas urbanizaes do mundo aconteceu sem a implementao de polticas indispensveis para a insero urbana digna da massa que abandonou e continua a abandonar o meio rural brasileiro, cuja estrutura agrria contribuiu para essa rpida evaso de populao. No momento de propor uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano preciso entender as polticas pblicas que vigoraram durante esse espantoso movimento de urbanizao. A tentativa mais clara de formulao de uma poltica urbana na histria do Pas se deu durante o regime militar. O 2 Plano Nacional de Desenvolvimento formulou, em 1973, diretrizes para uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, cuja implementao cava cargo da Secretaria de Articulao entre Estados e Municpios administradora do Fundo de Participao dos Municpios , e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo, que administrava o Fundo de Financiamento ao Planejamento. Esses rgos foram sucedidos pela Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas, administradora do Fundo de Desenvolvimento Urbano e do Fundo Nacional de Transporte Urbano este ltimo, transferido posteriormente para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano. Neste perodo, o planejamento urbano obteve grande prestgio, ainda que fosse marcado por uma acentuada ineccia. Os planos diretores se multiplicavam, mas sem garantir um rumo adequado para o crescimento das cidades. Da vasta bibliograa que trata do tema suciente reter aqui que a aplicao destes planos a uma parte das cidades ignorou as condies de assentamento e as necessidades de grande maioria da populao urbana, relegada ocupao ilegal e clandestina das encostas e baixadas das periferias ou, em menor escala, aos cortios em reas centrais abandonadas. Inmeros estudos e planos diretores tiveram as gavetas como destino. A sociedade pouco se envolveu ou teve notcia dessa grande produo intelectual e tcnica. Na dcada de 70, a marca tecnocrtica e autoritria desse planejamento se fez de fato presente nos organismos criados em 1964 para dirigir a poltica urbana do regime

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militar. O Sistema Financeiro da Habitao e o Banco Nacional da Habitao (BNH) foram responsveis pelo maior movimento de construo que o Brasil conheceu nas cidades. Entre 1964 e 1985 foram construdas mais de 4 milhes de moradias e implantados os principais sistemas de saneamento do pas. Esse grande movimento de construo foi alimentado pelas contribuies compulsrias dos assalariados ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e pela poupana privada relativa Sociedade Brasileira de Poupana ou Emprstimo. No saneamento, o modelo centralizador do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa) orientava a concesso dos servios municipais de saneamento para grandes companhias estaduais e o governo federal no hesitou em at mesmo condicionar emprstimos habitacionais a esse propsito. A imagem das cidades brasileiras mudou devido vasta construo de edifcios de apartamentos destinados principalmente classe mdia, que, como mostram vrios estudos, absorveu a maior parte dos subsdios contidos nos nanciamentos habitacionais pelo FGTS. A indstria de materiais de construo e as obras civis contriburam para assegurar altas taxas de crescimento do PIB nos anos 70, especialmente na segunda metade da dcada, quando declinaram as grandes obras de infra-estrutura para a produo como portos, aeroportos e estradas. Dentre as crticas mais constantes ao do BNH grande parte delas era dirigida produo de conjuntos habitacionais populares fora do tecido urbano existente e que submetia seus moradores ao sacrifcio de viverem fora da cidade, segregados e isolados, contrariando o adequado desenvolvimento urbano e o mercado de terras. Essa prtica tem persistido nas administraes pblicas at nossos dias e comea a merecer uma ao estratgica voltada para a poltica urbana e fundiria. Nos anos 80 e 90, o pas pra de crescer a altos ndices e entra em compasso de baixo crescimento. A reestruturao produtiva internacional durante as chamadas dcadas perdidas impacta fortemente o nanciamento pblico e privado. O crescimento dos setores produtivos ligados habitao e ao saneamento recua e o BNH, afundado em dvidas, extinto em 1986. Com a Caixa Econmica Federal assumindo o esplio do BNH, tem incio uma verdadeira via crucis institucional da poltica urbana, reveladora da pouca importncia que ela tem na agenda federal a partir da crise econmica. Em 1985, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Em 1987 ele se converte no Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual ca subordinada a Caixa Econmica Federal. Em 1988 criado o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social e, em 1990, o Ministrio da Ao Social, que vincula a poltica habitacional s polticas de ao social. Ainda que a administrao predadora do FGTS possa ser constatada em vrios momentos de sua histria, em nenhum momento ela foi to grave quanto no governo Collor, que deixou uma herana de mais de 300 mil unidades habitacionais inacabadas ou invadidas, parte delas sob administrao da Empresa Gestora de Ativos, por problemas jurdicos e contbeis, at nossos dias. Em 1995 foi criada a Secretaria de Poltica Urbana, subordinada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, que, ainda na vigncia do governo Fernando Henrique Cardoso que a instituiu, foi transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada Presidncia da Repblica.

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Diante da fragilidade da SEDU e das restries oramentrias do governo federal, a Caixa Econmica Federal termina por conduzir, ainda que sem uma orientao formal e explcita, o rumo da poltica urbana, tendo em vista seu poder como agente operador do FGTS a maior fonte de recursos para o nanciamento pblico da habitao e do saneamento. O corte nos investimentos pblicos e a restrio de crdito para o setor pblico, conforme orientao do FMI, promoveram um forte recuo das aes nas reas do saneamento ambiental, especialmente entre 1998 e 2002. No mesmo perodo, 70% dos recursos federais para habitao (majoritariamente do FGTS) foram destinados populao com renda superior a 5 salrios mnimos, quando o acmulo de dcadas de excluso nas cidades criou um dcit habitacional composto em 92% por famlias com renda abaixo destes mesmos 5 salrios mnimos. Esse foi o resultado da falta de polticas setoriais claras e de uma gesto macroeconmica que priorizou a ajuste scal. Mas nem tudo deixou de avanar ao longo do perodo. O movimento pela reforma urbana e a conquista do Ministrio das Cidades Em 1963, o Encontro Nacional de Arquitetos, que contou com representao de outras categorias prossionais, lana um tema indito nos debates sobre as Reformas de Base que mobilizaram a sociedade brasileira: a Reforma Urbana. Depois dos desfechos polticos que se seguiram ao golpe de 1964 este foi o tema que, em meados dos anos 70, mobilizou os movimentos comunitrios urbanos apoiados pelas Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Catlica. O crescimento das foras democrticas durante os anos 80 alimentou a articulao dos movimentos comunitrios e setoriais urbanos com o movimento sindical. Juntos, apresentaram a emenda constitucional de iniciativa popular pela Reforma Urbana na Assemblia Nacional Constituinte de 1988. A incorporao da questo urbana em dois captulos da Constituio Federal permitiu a incluso nas constituies estaduais e nas leis orgnicas municipais de propostas democrticas sobre a funo social da propriedade e da cidade. A regulamentao desses captulos constitucionais, no entanto, levou 13 anos. Nesse perodo o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, reunido no Frum Nacional pela Reforma Urbana, no deu trgua ao Congresso Nacional. Foram muitas aes e manifestaes, idas e vindas de militantes (de movimentos sociais, entidades prossionais, ONGs, entidades universitrias e de pesquisa e mesmo de prefeitos e parlamentares) que buscavam a aprovao do Projeto de Lei denominado Estatuto da Cidade. Em 2001 esse projeto de importncia mpar aprovado no Congresso Nacional e se torna a Lei Federal 10.257. Articulados luta pelo Estatuto da Cidade, diversos movimentos urbanos organizam ocupaes e protestos contra a falta de habitao e elaboram o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular tal como previsto na nova Constituio Federal , propondo a criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, a ser formado por recursos tanto oramentrios quanto onerosos e controlado democraticamente por um Conselho Nacional de Moradia Popular. Esse Projeto de Lei foi subscrito por 1 milho de eleitores de todo o pas e entregue ao Congresso Nacional em 1991. Em 2004, um texto substitu-

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tivo instituindo o fundo foi aprovado pela Cmara Federal, aps entendimentos entre deputados federais, governo federal e representantes das entidades que elaboraram o Projeto de Lei original. Em novembro de 2004, ele ainda aguarda sua aprovao no Senado Federal. O Legislativo Federal, atravs da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, se torna receptivo luta do Movimento Nacional de Reforma Urbana e realiza quatro Conferncias das Cidades, sendo a primeira delas fundamental para a aprovao no Congresso Nacional da nova Lei do Desenvolvimento Urbano. O comeo dos anos 90 tambm se caracterizou pela mobilizao das entidades do saneamento em torno do Projeto de Lei 199/91, que propunha uma nova poltica nacional para o setor em substituio ao Planasa. O projeto foi aprovado no Congresso Nacional e vetado no quinto dia do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, o que deixou o setor sem um marco regulatrio at a presente data. O saldo organizativo dessa mobilizao, no entanto, deu origem Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, que reuniu 17 entidades nacionais da sociedade civil, de gestores a trabalhadores, passando por movimentos sociais, associaes prossionais e entidades de defesa do consumidor. O tema do transporte urbano permanece sem muita repercusso nos anos 90 (em contraste com as revoltas e depredaes dos anos 70), embora mostrasse uma forte e progressiva degradao de servios. Em 2003, as mobilizaes emergem sob a forma de protestos de estudantes contra os aumentos de tarifas em vrias cidades brasileiras. Uma articulao suprapartidria ocupa a cena poltica com a criao do Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte e da Frente Parlamentar de Transporte Pblico. Vrias experincias sociais relevantes ocorreram nas cidades brasileiras durante a redemocratizao iniciada com as eleies diretas para prefeitos e vereadores de capitais, em 1985. Experincias como o Oramentos Participativo (que projetou internacionalmente a cidade de Porto Alegre), os planos diretores participativos, programas de regularizao fundiria, urbanizao de favelas, conselhos setoriais, audincias pblicas, relatrios de impacto ambiental, implementao do IPTU progressivo e criao de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social marcaram diversas administraes locais nas dcadas de 80 e 90. Em 1996, realizada em Istambul a Habitat II, a 2 Conferncia Mundial das Naes Unidas pelos Assentamentos Humanos. Essa grande reunio culminou uma mudana nos paradigmas da questo urbana e fortaleceu, cada vez mais, as campanhas da Agncia Habitat da ONU. Desde 1976, ano da Habitat I, ocorrida em Vancouver, as administraes locais e as organizaes no-governamentais ganharam importncia na gesto das cidades e promoveram um avano da conscincia poltica sobre a urbanizao da pobreza e a insustentabilidade ambiental no crescimento das cidades, especialmente nos pases desenvolvidos. Esta conscincia poltica da questo urbana se fez presente na criao em 2003 do Ministrio das Cidades pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva. a realizao de uma proposta lanada em 2000 atravs do Projeto Moradia, documento elaborado com a promoo do Instituto Cidadania e a participao de um grande nmero de consultores e lideranas sociais e empresariais. De acordo com o Projeto Moradia, no h

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soluo para o problema da habitao seno por meio da poltica urbana. O projeto desenvolveu, ainda, uma proposta para o nanciamento habitacional e uma proposta de carter institucional. O Ministrio das Cidades foi estruturado levando em considerao a reunio das reas mais relevantes (do ponto de vista econmico e social) e estratgicas (sustentabilidade ambiental e incluso social) do desenvolvimento urbano. Foram criadas quatro Secretarias Nacionais: Habitao, Saneamento Ambiental, Mobilidade e transporte urbano e Programas Urbanos. Foram transferidos ao Ministrio das Cidades o Departamento Nacional de Trnsito, do Ministrio da Justia; a Companhia Brasileira de Trens Urbanos e a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A., ambas do Ministrio dos Transportes. A transversalidade um paradigma que o Ministrio das Cidades carrega em sua prpria estrutura para ser o formulador, naquilo que de competncia do governo federal, das polticas de saneamento ambiental, habitao e mobilidade/transporte urbano e trnsito; o denidor de diretrizes e princpios da poltica urbana, conforme norma constitucional; e o gestor da aplicao e distribuio de recursos do FGTS e do Oramento Geral da Unio aos temas concernentes. A Caixa Econmica Federal a principal operadora da poltica urbana e das polticas correlatas. O Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) tambm opera polticas urbanas, em especial saneamento e transporte. O Ministrio das Cidades possui um quadro enxuto de funcionrios e cargos de livre provimento, motivo pelo qual o papel dos operadores absolutamente fundamental para a descentralizao e a viabilidade da ao em todo o territrio nacional. Ainda em 2003, ele promove a Conferencia Nacional das Cidades, evento que foi precedido de reunies em 3400 municpios em todos os estados. Na ocasio, criado o Conselho das Cidades, que se rene pela primeira vez em maro de 2004. Ainda neste ano o Ministrio das Cidades cria os Comits Tcnicos do Conselho das Cidades: Habitao, Saneamento Ambiental, Transporte/Mobilidade e Trnsito e Planejamento Territorial.

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Desenvolvimento urbano e desenvolvimento econmico

FOTO CUSTDIO COIMBRA

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DESENVOLVIMENTO URBANO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO


O difcil reconhecimento da questo urbana como ponto da agenda poltica nacional pode ser comprovado com o rumo errtico, resumido acima, tomado pelas polticas do governo federal para o desenvolvimento urbano (com destaque para habitao e saneamento). Foi exatamente nesse perodo que as cidades mais se expandiram e seus problemas mais se agravaram, mas nem isso fez com que fossem vistas como essenciais para o crescimento econmico ou para o desenvolvimento do Pas nos documentos que tratam do assunto. O pensamento econmico freqentemente ignora as cidades. Essa uma constatao surpreendente. Como no reconhecer a importncia econmica de gigantescas ocupaes ilegais e informais do territrio urbano, que colocam em risco mananciais de gua potvel como acontece em So Paulo e mesmo em Curitiba? Qual o custo do tratamento dessa gua crescentemente poluda? Qual o custo de buscar fontes de gua em bacias mais distantes? Qual o custo de manter essa populao em condies precrias de vida? E em relao questo fundiria urbana, quanto custa manter reas servidas de infra-estrutura em condies ociosas, devido ao espraiamento horizontal das cidades? Quanto se perde pela ilegalidade fundiria de reas de ocupao consolidada que, em alguns municpios perifricos metropolitanos, ultrapassam em muito a metade da rea urbana total? Quanto se perde no sistema de sade devido a doenas ligadas falta de saneamento ambiental? Quanto se perde em negcios, empregos, arrecadao e recursos naturais pela ausncia de uma poltica urbana e metropolitana? Quanto se perde na falta de coordenao e planejamento dos investimentos dos trs nveis de governo nas cidades?

COMO NO RECONHECER A IMPORTNCIA ECONMICA DE GIGANTESCAS OCUPAES ILEGAIS E INFORMAIS DO TERRITRIO URBANO, QUE COLOCAM EM RISCO MANANCIAIS DE GUA POTVEL COMO ACONTECE EM SO PAULO E MESMO EM CURITIBA? QUAL O CUSTO DO TRATAMENTO DESSA GUA CRESCENTEMENTE POLUDA? QUAL O CUSTO DE BUSCAR FONTES DE GUA EM BACIAS MAIS DISTANTES? QUAL O CUSTO DE MANTER ESSA POPULAO EM CONDIES PRECRIAS DE VIDA?

Vamos tomar os dados sobre a crise que est afetando os transportes pblicos para dar um exemplo concreto das deseconomias, com suas evidncias empricas. A pesquisa Reduo das deseconomias urbanas com a melhoria do transporte pblico no Brasil (IPEA/ANTP, 1998), realizada em Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Joo Pessoa, Juiz de Fora, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo, estimou de forma conservadora que os gastos excessivos, devido a congestionamentos severos, atingem a cifra de 506 milhes de horas por ano; 258 milhes de litros de combustvel; 123 mil toneladas de monxido de carbono; 11 mil toneladas de hidrocarbonetos; 8,7 milhes de m em espao virio pavimentado para circular e estacionar veculos; e 3.342 nibus a mais que so colocados em circulao para compensar a queda de velocidade. Uma projeo destes desperdcios para as demais cidades mdias e grandes permite estimar que at 2% do PIB perdido nos congestionamentos das cidades brasileiras. Ainda segundo a mesma pesquisa, a cada ano mais de 33 mil pessoas so mortas em acidentes de trnsito no Brasil. Dos cerca de 400 mil feridos, 120 mil pessoas tornam-se invlidas permanentes. De 1961 a 2000, o nmero de feridos no trnsito multiplicou-se por quinze, o de mortos por seis, e, quantitativa-

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mente, os acidentes de trnsito representam o segundo maior problema de sade pblica no Brasil s perdendo para a desnutrio. Os custos correspondem a perdas das horas de trabalho das pessoas mortas ou feridas, que podem car permanentemente incapacitadas para o trabalho; internaes mdico-hospitalares; suporte previdencirio; recuperao ou perda dos veculos; entre outros. O total de gastos decorrentes de acidentes de trnsito nas reas urbanas brasileiras de R$ 5,3 bilhes por ano ou 0,4% do PIB do Pas. Deste total, R$ 3,6 bilhes concentram-se em 49 aglomeraes urbanas. Este custo sobe para R$ 10 bilhes por ano, somando-se os custos dos acidentes rodovirios. A queda da mobilidade geral nas metrpoles brasileiras e atinge ricos e pobres, embora estes sejam impactados mais fortemente pela m qualidade dos transportes coletivos: nas ltimas dcadas aumentaram suas viagens a p ou por bicicleta e diminuram os usurios de transporte coletivo. Segundo pesquisa da Cia. do Metropolitano de So Paulo, em alguns bairros da periferia de So Paulo mais de 50% das viagens so feitas a p. Isso signica que grande parte da populao lembremos, os jovens no saem de bairros pobres e mal equipados. Nossas grandes cidades esto na iminncia de um apago logstico. Em que pese este quadro, h muito tempo o desenvolvimento urbano e as polticas setoriais incidindo sobre as cidades habitao, saneamento, transporte so implementadas como um captulo das chamadas polticas sociais, isto , polticas que operam antes nos efeitos que nas causas das desigualdades social e territorial que constituem a caracterstica principal de nossa sociedade. Apesar de tudo e mesmo percebendo que nossas cidades so fortemente, cruelmente injustas, o que implica em reconhecer que

alguns ganham com as carncias sociais ou com as valorizaes geradas pelo investimento pblico, preciso reconhecer que a radicalizao dos problemas urbanos, principalmente a questo da falta de mobilidade, acarreta prejuzo a todos, aos trabalhadores principalmente, mas tambm aos demais aspectos da atividade produtiva e circulao de mercadorias. Para muitos, a cidade apenas reexo passivo das condies macroeconmicas, uma posio que no restrita aos conservadores de direita. Para outros, ela palco de acontecimentos sociais e polticos importantes, uma grande arena para o exerccio do poder, seja para os grupos locais seja em relao ao cenrio nacional, quando se trata de uma metrpole. Para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, a cidade no neutra e pode ser vista como uma fora ativa, uma ferramenta ecaz para gerar empregos e renda e produzir desenvolvimento econmico. Quando se trata das regies metropolitanas, a interdependncia entre urbano e econmico mais forte e desfaz o mito de sua obsolescncia econmica difundido nos anos 80, segundo o qual a revoluo dos meios de transportes e das comunicaes iria tornar autnomas as empresas, em relao a economia, da aglomerao fornecida pelas grandes reas urbanas. Muitos estudos demonstram, ao contrrio, que as metrpoles continuam a oferecer as maiores vantagens de aglomerao para os circuitos dinmicos da economia. Elas concentram o poder econmico e poltico, as capacidades de inovao e as foras de trabalho necessrias para dirigir e coordenar os uxos produtivos do pas. Ainda assim, as cidades so oferecidas pelos governos locais como mera plataforma de vantagens scais para os capitais volteis, ao invs de territrios de ancoragem duradoura dos circuitos econmicos em ambiente de cooperao federada.

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Vrias pesquisas mostram que as metrpoles com vantagens na competio pela atrao dos uxos econmicos so as de menor ndice de polarizao social e no as de menores custos salariais. Ou seja, as cidades competitivas so as que se recusam a desmontar os seus sistemas de proteo social. Aquelas que buscam oferecer a desregulamentao como vantagem tiveram seu crescimento limitado pela prpria queda na qualidade de vida. nas metrpoles onde se produz a maior parte do PIB brasileiro. Na sociedade contempornea, que antes de mais nada uma sociedade urbana, elas constituem vetor decisivo do processo de desenvolvimento. Visto sob essa tica, o nanciamento ao desenvolvimento urbano, longe de ser uma alocao de recursos compensatrios, uma condio sine qua non da prpria continuidade do crescimento econmico que teve sua retomada em 2004. As cidades no so marcadas apenas pela questo social. Existe no universo urbano grandes desaos Nao o desenvolvimento do Pas, a cooperao federativa, a desigualdade regional e urbana e a ampliao da democracia.

PARA MUITOS, A CIDADE APENAS REFLEXO PASSIVO DAS CONDIES MACROECONMICAS, UMA POSIO QUE NO RESTRITA AOS CONSERVADORES DE DIREITA. PARA OUTROS, ELA PALCO DE ACONTECIMENTOS SOCIAIS E POLTICOS IMPORTANTES, UMA GRANDE ARENA PARA O EXERCCIO DO PODER, SEJA PARA OS GRUPOS LOCAIS SEJA EM RELAO AO CENRIO NACIONAL, QUANDO SE TRATA DE UMA METRPOLE.

O financiamento da poltica urbana


Como j foi alertado anteriormente, as propostas para a poltica scal e tributria que dizem respeito ao desenvolvimento urbano sero formuladas, debatidas e divulgadas a partir de 2005. No entanto, a importncia do tema do nanciamento da poltica urbana exige uma introduo. Considere o leitor que ela bastante preliminar. Em nenhum pas do mundo houve desenvolvimento urbano num contexto econmico de restrio ao investimento pblico. Essa tendncia se agrava quando se trata de pases como o Brasil, onde a produo de infra-estru-

tura urbana no tem tradio de investimento privado e o mercado residencial se restringe, acentuadamente, aos imveis de luxo. Sem o investimento pblico, o crescimento econmico insuciente para promover o desenvolvimento social e, portanto, para promover o desenvolvimento urbano. O Brasil cresceu a taxas mdias de 7% ao ano entre 1940 e 1980, mas deixou como herana desse perodo cidades marcadas por uma desigualdade social cada vez mais agravada pelas crises nanceiras dos anos seguintes. Com as polticas de ajuste scal, o nanciamento ao desenvolvimento urbano encontra, ao longo dos ltimos anos, duas ordens de constrangimentos. Em primeiro lugar, a pura e simples retrao dos investimento pblicos diretos. Em segundo, a restrio da capacidade de endividamento de estados e municpios, que leva ao contingenciamento de recursos destinados ao nanciamento do setor pblico. Esse impedimento de segunda ordem mostra que no houve e no h propriamente uma falta de recursos, como atestaram e atestam atualmente as fontes do FGTS e do Fundo de Amparo do Trabalhador, operadas pela Caixa Econmica Federal e pelo BNDES. Tambm as agncias internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento encontram diculdades para fechar novos contratos de nanciamentos governamentais. Na Amrica Latina, estas agncias recebem desde 2000 muito mais

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recursos com pagamento de dvidas do que desembolsam com emprstimos. Nos anos de 2003 e 2004, o contingenciamento de emprstimos ao setor pblico dicultou a contratao de parte do investimento de R$ 600 milhes inicialmente previsto para o programa Pr-Moradia. O mesmo aconteceu com os outros R$ 600 milhes do Programa Pr-Transporte, destinado ao nanciamento do transporte pblico. Os recursos foram ento transferidos para a rea de saneamento at o limite previsto pelas normas que regem o FGTS. Os governos brasileiros em seus diversos nveis, especialmente o federal, contrataram nos anos 90 recursos internacionais alm da capacidade de bancar as contrapartidas (aproximadamente US$ 600 milhes). So recursos internacionais que, mesmo parcialmente ociosos, custam a todos os brasileiros o pagamento de taxas de permanncia. Como enfrentar a restrio de recursos ao desenvolvimento urbano diante do ajuste scal? O Ministrio das Cidades tem buscado vrias alternativas. J no incio de 2003 o Ministrio das Cidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, contratou R$ 1,6 bilho em recursos do FGTS para o setor pblico, atravs de dispositivos vigentes na resoluo 2827/01 do Conselho Monetrio Nacional. A partir de dezembro de 2003, um acordo entre o Fundo Monetrio Internacional e o Governo Federal permitiu a liberao de R$ 2,9 bilhes de recursos do FGTS e FAT para contratos na rea de saneamento. Nos anos de 2003 e 2004 o total de contrataes com recursos do FGTS e do FAT atingiu cerca de R$ 4 bilhes. Mesmo com a obrigatoriedade do retorno scal dos investimentos, por meio da cobrana de tarifa plena instituda pelas Portarias 2827/01, 3153/03 e 3173/04 do

Conselho Monetrio Nacional, a retomada do nanciamento para esta rea de fundamental importncia para o desenvolvimento urbano comea a reverter o quadro de baixssimo investimento dos anos anteriores. A esses recursos onerosos se somaram, nos dois primeiros anos do governo Lula, recursos do Oramento Geral da Unio, em especial da Fundao Nacional de Sade. At junho de 2004 foram contratados R$ 5,1 bilhes em abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e drenagem urbana a maior parte pelo Ministrio das Cidades em conjunto com os ministrios de Meio Ambiente, Integrao Nacional e Sade. Na rea de habitao, houve um esforo bem-sucedido para ampliar as fontes de investimentos. Em 2003, o oramento total do governo federal para a habitao ultrapassou R$ 5 bilhes, valor 25% superior ao de 2002. Em 2004, os recursos somam R$ 8,8 bilhes, provenientes das seguintes fontes: Recursos nanceiros para habitao (em R$ 1 milhes) Governo Federal 2003/2004
Recursos Fundo de Garantia por Tempo de Servio Caixa Econmica Federal Fundo de Arrendamento Residencial Oramento Geral da Unio Fundo de Amparo do Trabalhador Fundo de Desenvolvimento Social TOTAL 2003 2.761,00 552,52 1.116,60 2004 4.050,00 1.792,77 1.180,00

492,73 164,29 0,00

670,48 597,00 542,00

5.087,14

8.832,25

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APESAR DO AUMENTO SIGNIFICATIVO DE RECURSOS FEDERAIS SE COMPARADO AOS ANOS ANTERIORES, O MINISTRIO DAS CIDADES CONSIDERA URGENTE A EXPANSO DOS INVESTIMENTOS PBLICOS EM HABITAO E EM INFRA-ESTRUTURA URBANA NOS TRS NVEIS DE GOVERNO E SUA DESTINAO NO-ONEROSA S FAMLIAS COM RENDA MENSAL INFERIOR A 3 SALRIOS MNIMOS, A IMENSA MAIORIA DOS BRASILEIROS QUE COMPEM O DFICIT DE MORADIAS E INFRA-ESTRUTURA EM NOSSAS CIDADES

A maior parte desses recursos vem do FGTS, seguindo orientao de seu Conselho Curador, em que tomam assento governo e sociedade civil. O desempenho notvel deste fundo indicativo da recente recuperao dos empregos formais no pas. Alm destes recursos, as aprovaes em 2004 da Lei Federal 10.931 (Lei do Patrimnio de Afetao) e da Resoluo 3.177 do Conselho Monetrio Nacional asseguram para o setor habitacional investimentos, a partir de poupana privada, da ordem de R$ 12 bilhes anuais para 2005 e 2006, segundo estimativa do Ministrio da Fazenda e da Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana. So iniciativas que promovem o reaquecimento da atividade produtiva na construo civil, setor que gera empregos ao longo de uma extensa cadeia produtiva de base nacional e que expandem a produo de habitao pelo mercado para um segmento populacional at ento excludo dos nanciamentos privados: a classe mdia, com renda entre 5 a 10 salrios mnimos. Com estes estmulos ao mercado habitacional, espera-se que os recursos do FGTS possam ser dirigidos s faixas mais baixas de renda e que cumpram, assim, o importante papel social que deles se espera h dcadas. O Ministrio das Cidades, que gestor da

poltica urbana, est propondo ao Conselho Curador do FGTS, com o apoio do Ministrio do Trabalho e da Caixa Econmica Federal, respectivamente gestor e operador dos recursos, esta reorientao dos nanciamentos habitacionais. preciso lembrar que importante para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano a ampliao dos investimentos pblicos por meio das Parcerias Pblico-Privadas, conforme projeto de lei em debate no Congresso Nacional neste ano de 2004. As Parcerias Pblico-Privadas constituem uma alternativa importante de nanciamento da infra-estrutura em transportes, saneamento e habitao, e o Ministrio das Cidades j estuda algumas possibilidades. Esses recursos, no entanto, devero complementar o papel insubstituvel do poder pblico em sua responsabilidade de atender populao mais vulnervel, que no tem condies de pagar o preo do mercado pelos servios. Apesar do aumento signicativo de recursos federais se comparado aos anos anteriores, o Ministrio das Cidades considera urgente a expanso dos investimentos pblicos em habitao e em infra-estrutura urbana nos trs nveis de governo e sua destinao no-onerosa s famlias com renda mensal inferior a 3 salrios mnimos, a imensa maioria dos brasileiros que compem o dcit de moradias e infra-estrutura em nossas cidades. A absoluta necessidade destes recursos pblicos levou o Ministrio das Cidades a propor no Frum Urbano Mundial, realizado em outubro de 2004 em Barcelona, a excluso dos investimentos em habitao e infra-estrutura urbana do clculo do supervit primrio dos pases no desenvolvidos, proposta j defendida pelo presidente Lula junto s Naes Unidas e que resultou em documento aprovado pelos pases latino-americanos reunidos no Grupo do Rio.

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A Carta de Compromissos das Cidades, elaborada em 2003 em encontro da Frente Nacional de Prefeitos e do Frum Nacional de Reforma Urbana, adota essa proposta e observa que a as normas de acesso ao crdito no fazem diferena entre municpios cujas nanas j esto organizadas e aqueles que no conseguiram esse equacionamento. Os subscritores da carta insistem que as operaes de crditos para investimentos visando o desenvolvimento social deveriam merecer um tratamento contbil diferenciado. preciso rever os acordos internacionais para que os investimentos no desenvolvimento urbano especialmente aqueles necessrios para o cumprimento das metas em saneamento e moradia previstas nas Metas do Milnio sejam excludos do conceito de dvida para efeito dos clculos do supervit primrio, sem o que o cumprimento das metas est comprometido.

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Um pacto federativo

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A Constituio Federal de 1988 talvez no tenha similar internacional na sua distribuio de competncias aos entes federados. A caracterstica bsica de uma federao est em cada um dos entes federados deter para si um feixe de competncias e atribuies exclusivas e que no podem ser invadidas ou usurpadas pelos demais. No Brasil, as competncias e atribuies exclusivas foram reduzidas, enquanto que se tornaram preceitos constitucionais diversas competncias que so comuns entre os rgos executivos da Unio, estados, municpios e Distrito Federal e competncias que so concorrentes entre os rgos legislativos da Unio e dos estados. Nessa estrutura complexa de competncias e atribuies comuns, concorrentes e complementares entre entes federados, a cooperao e a coordenao intergovernamentais ganha uma importncia fundamental, especialmente nas bacias hidrogrcas, nas microrregies pouco dinmicas, nas aglomeraes urbanas e nas regies metropolitanas, onde os grandes problemas urbanos dependem de gesto compartilhada e faz-se necessrio a cooperao administrativa ou gesto compartilhada. Do modelo fortemente concentrador ao nvel federal, caracterstico do Regime Militar, quando at mesmo a delimitao das regies metropolitanas e seu organismo gestor eram realizadas por lei federal, passamos a um desenho oposto, que concede aos municpios autonomia indita sobre o desenvolvimento urbano por meio da lei do Plano Diretor e da regulao sobre a edicao e o uso e ocupao do solo, desde que no envolva matria de meio ambiente. A necessidade de uma ao intergovernamental cooperada e coordenada entre os entes federados ca evidente, tanto na formao de municpios em regies metropolitanas quanto no demembramento e criao de novos municpios.

A RAIZ LATINA DA PALAVRA FEDERAL SIGNIFICA PACTO. A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO, DIANTE DAS CONDIES DESCRITAS ACIMA, NO PODE FUGIR BUSCA DE UM EQUILBRIO ENTRE AUTONOMIA E INTERDEPENDNCIA, ENTRE LOCAL E NACIONAL, UNIDADE E DIVERSIDADE, DESCENTRALIZAO E COOPERAO

Em relao s regies metropolitanas, sua delimitao e forma de gesto foi remetida s legislaes estaduais. No entanto, a ausncia de uma conceituao em nvel nacional de metrpole provoca uma incoerncia de critrios entre estados brasileiros na denio das regies metropolitanas. Assim, o Estado do Rio de Janeiro tem apenas uma nica regio metropolitana, enquanto Santa Catarina tem cinco. Em relao ao desmembramento para criao de municpios, que passaram de 4.189 em 1988 para 5.561 em junho de 2000, a maior parte dos novos municpios sobrevive apenas devido ao Fundo de Participao dos Municpios e possui baixa capacidade institucional, com diculdades de ordem tcnica e gerencial alm de nanceira. A busca pela partilha de recursos arrecadados orienta tambm desvios na denio por legislao municipal do territrio municipal rural ou urbano. Esses aspectos, que podem ser observados tambm em alguns novos estados, exigem um esforo de coordenao federativa para bem implementar a Constituio Federal. Atualmente (2004), a cooperao inter-governamental administrativa se d por meio de convnios e consrcios de natureza privada. Em que pese o grande nmero de experincias em todo o Brasil, so instrumentos insucientes. A raiz latina da palavra federal signica pacto. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, diante das condies descritas acima, no pode fugir busca de um equilbrio

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entre autonomia e interdependncia, entre local e nacional, unidade e diversidade, descentralizao e cooperao. Diante desse problema, o Governo Federal elaborou no mbito do Comit de Articulao Federativa, e em conjunto com as entidades representativas dos prefeitos municipais, o Projeto de Lei dos Consrcios Pblicos (PL 3884/04). O Projeto de Lei dos Consrcios Pblicos institui normas gerais para a constituio de consrcios pblicos, bem como para os contratos para a prestao de servios pblicos por meio de gesto associada. Ele regulamenta o Artigo 241 da Constituio Federal, que trata da coordenao da ao administrativa, e trata-se, portanto, de uma complementao prevista na Constituio, com objetivo de instituir regras para consrcios permanentes baseadas no direito pblico. O Consrcio Pblico fortalece a cooperao federativa e d mais consistncia legal aos poder local, alm de permitir novos formatos institucionais s parcerias entre Municpio, Estado, Distrito Federal e Unio para a gesto associada de servios pblicos, recursos hidrogrcos, destinao nal de resduos slidos, tratamento de esgotos, etc. Aps 16 anos de promulgada a Constituio Federal, h muito a fazer ainda em matria de cooperao federativa para o desenvolvimento urbano. Devemos reconhecer que a conscincia sobre o papel de cada ente federativo em relao a esse tema est muito longe de ser alcanada. Um bom exemplo da falta de clareza sobre o papel dos entes federados em relao ao desenvolvimento urbano pode ser encontrado na tradio de fragmentao das verbas do Oramento da Unio destinadas s emendas parlamentares. No incomum a destinao destes recursos para pequenas obras pontuais localizadas em qualquer bairro de qualquer cidade do pas, sem relao com qualquer plano local.

Em sntese, o pacto federativo aqui mencionado implica em: 1. Complementar as normas constitucionais sobre as competncias federativas, de como exemplo o Projeto de Lei dos Consrcios Pblicos; 2. Ocupar o vazio institucional caracterizado pela falta de regras claras e marcos regulatrios, em especial no que se refere ao saneamento, transporte urbano, habitao e regularizao fundiria, de modo a dar mais segurana aos investimentos e aes; 3. definir prioridades de aes coordenadas e cooperativas, que no dependem obrigatoriamente de legislao, mas de acordos em torno de polticas setoriais ou especficas, como, por exemplo, aes de regularizao fundiria (especialmente em terras da Unio), investimentos em regies metropolitanas, campanhas pelo Plano Diretor Participativo, capacitao para a modernizao administrativa e implementao de cadastros multifinalitrios, campanhas de preveno de acidentes no trnsito, implementao de acessibilidade para pessoas com deficincia e idosos, campanhas de educao ambiental, e mais um grande nmero de temas que esto referidos ao longo desse documento. Portanto, no apenas por meio de condicionantes legais (competncias federativas, legislao complementar) que o pacto federativo pode render bons frutos. importante tambm reconhecer que pode atingir um patamar avanado de desenvolvimento institucional nas aes cooperadas de fomento ou, de forma induzida, na definio de condicionalidades para o financiamento dos recursos federais quanto aos princpios e diretrizes emanados da Conferncia das Cidades.

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A crise urbana

Dos mais diversos horizontes tericos e polticos recolhem-se diagnsticos que apontam para a existncia de uma crise urbana. Esclarecer de que crise se est falando est longe de ser, hoje, uma questo puramente conceitual de interesse meramente acadmico e terico. Na verdade, o diagnstico da crise que legitima e autoriza as polticas, planos, programas e projetos a serem implementados. Por mais que tenha suas razes ncadas na estrutura e modo de funcionamento de nossas cidades, a crise urbana atual no pode ser adequadamente diagnosticada sem uma perspectiva mais ampla que considere sua insero no contexto nacional e internacional. Certamente no desprezvel a inuncia na gestao de nossa crise urbana das mudanas no contexto internacional. A derrocada do socialismo real, a nanceirizao da economia, o crescimento explosivo da dvida externa, a revoluo tecnolgica, a chamada reestruturao produtiva e os novos modos de gesto e regulao do trabalho, com sua esteira de precarizao do emprego e ampliao das desigualdades, inclusive nos pases centrais, so fatores decisivos na congurao do ambiente no qual a crise urbana se instaura e se espraia. Hoje, tanto as novas prticas produtivas quanto a hegemonia do capital nanceiro e a hegemonia cultural dos pases centrais se apiam sobre uma revoluo das tecnologias de informao e comunicao que redenem a prpria noo de espao e tempo. As cidades, e as brasileiras no constituem exceo, esto inseridas num mundo no qual, no obstante a permanncia das lgicas e dinmicas da acumulao capitalista, as relaes entre lugares e entre escalas esto sendo permanentemente revolucionadas. Os Estados Nacionais foram e continuam sendo desaados por foras poderosas que no so apenas externas, uma vez que esto presentes e articulam-se internamente. Embo-

POR MAIS QUE TENHA SUAS RAZES FINCADAS NA ESTRUTURA E MODO DE FUNCIONAMENTO DE NOSSAS CIDADES, A CRISE URBANA ATUAL NO PODE SER ADEQUADAMENTE DIAGNOSTICADA SEM UMA PERSPECTIVA MAIS AMPLA QUE CONSIDERE SUA INSERO NO CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL.

ra condenados a desempenhar papel secundrio na etapa que se abre, o Estado Nacional constitui arena e instrumento indispensvel de qualquer projeto que pretenda preservar a soberania poltica, a cultura prpria e a possibilidade de construir uma nao que escolha seus prprios caminhos. Seguindo um fenmeno mundial, a pobreza brasileira se urbanizou. Enquanto a taxa de urbanizao dos pases desenvolvidos foi de 0,9% nas ltimas duas dcadas do sculo XX, nos pases no desenvolvidos ela foi em mdia de 2,9%. Dos 2,85 bilhes de habitantes urbanos do mundo, 80% deles vivem em cidades de pases no desenvolvidos. Metade da populao mundial ainda rural, mas exatamente nos pases mais pobres que o processo de urbanizao mais cresce. Para o pensamento dominante nos anos 90, a crise tem como fundamento a excessiva e inadequada interveno estatal, que inibiria o pleno funcionamento das leis de mercado e a alocao tima dos recursos urbanos, provocando, como conseqncia, reduo da produtividade e da competitividade urbanas. Com baixa produtividade e competitividade, a cidade perderia capacidade para atrair investimentos, tenderia ao desinvestimento, passando a enfrentar o empobrecimento crescente, sobretudo dos mais pobres. A crise scal, resultante tanto da irresponsabilidade scal quanto da carncia de mecanismos de nanciamento, completaria o quadro que nos estaria conduzindo ao crculo vicioso da cidade

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pobre, que no atrai capitais porque pobre, e da cidade sem capacidade de atrao de capitais, que se empobrece porque no atrai capitais. A privatizao da prestao de servios pblicos viria simultaneamente aumentar a ecincia da gesto destes servios e suprir os investimentos que a crise scal tornou irrealizveis pelo governo. Aes compensatrias focalizadas deveriam amenizar os impactos fortemente regressivos dessas polticas, reconhecidos, mesmo por seus defensores, como uma espcie de pedgio para o que seria a integrao competitiva na globalizao. Neste contexto, a outra face do que se chama polticas de desenvolvimento local, ou seja, polticas e programas de assistncia pblica estariam fazendo as vezes de polticas urbanas. Reduzindo ao mnimo indispensvel sua ao diretora e reguladora no uso do solo e na estruturao da cidade, o Estado deveria concentrar-se em apoiar as iniciativas privadas e dedicar-se, em cooperao com organizao no-governamentais, a polticas sociais compensatrias. Todas essas tendncias transnacionais so formadoras da nossa crise urbana em combinao com a herana da desigualdade social das cidades brasileiras. Sem pretender uma anlise histrica abrangente da conformao do sistema urbano brasileiro com as caractersticas estruturais dominantes de nossas cidades, caberia chamar a ateno para alguns elementos centrais. Concentrao e irregularidade na estrutura fundiria Em primeiro lugar, cabe mencionar a estrutura fundiria urbana, na qual se combinam, em doses variadas conforme a cidade, uma alta concentrao de propriedade e uma imensa irregularidade na apropriao e uso da terra. Entre suas caractersticas dominantes est a coexistncia de grilagem

comercial com ocupaes irregulares pelos segmentos mais pobres da sociedade urbana. A cidade, deste ponto de vista, est em perfeita consonncia com o espao rural, onde o latifndio subsistiu ao longo de um processo de modernizao que nunca foi capaz de desaar as estruturas econmicas e polticas de elites locais e regionais. Assim, o padro de desenvolvimento tpico do Brasil expressa-se tambm na cidade, a mostrar que apenas em parte ela o lugar por excelncia da modernidade, e que tambm vige a modernizao conservadora e todas as suas contradies. Socializao dos custos e a privatizao dos benefcios Em segundo lugar, a cidade brasileira constitui um dos terrenos preferenciais de exerccio do socialismo s avessas. A concentrao da propriedade fundiria, a prevalncia dos interesses privados e a fora poltica dos interesses especulativos tm resultado em processos nos quais os benefcios decorrentes de investimentos pblicos resultam em valorizao privada. As polticas, os planos, os projetos urbanos e a cidade, de maneira geral, acabam se transformando em mecanismos de transferncia de fundos pblicos para processos privados de valorizao. Estruturas de poder e clientelismo nas cidades A concentrao da propriedade e da riqueza tem tido, quase sempre, como contrapartida a concentrao do poder nas mos de coalizes locais que negociam seus interesses em instncias estaduais e nacionais e, simultaneamente, reproduzem sua dominao local atravs de redes de clientelismo. Este, longe de ser um mero vcio da vida poltica, constitui elemento essencial de nossa estrutura urbana, simultaneamente expresso das relaes econmicas, sociais e polticas e poderoso mecanismo de reproduo dessas mesmas relaes.

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A desigualdade regional e as cidades

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NOVAS DINMICAS REGIONAIS E AS CIDADES


A rede urbana e as tendncias locacionais das atividades econmicas Como se pode observar no confronto dos mapas 1 e 2, o crescimento populacional brasileiro foi acompanhado de grandes mudanas em sua distribuio regional e de um rpido processo de urbanizao. Entre 1950

e 2000, o grau de urbanizao (percentual da populao vivendo em cidades) subiu do patamar de 30% para 80%. De forma similar distribuio regional, o processo de urbanizao ocorreu com forte diferenciao entre os estados e regies brasileiras, sendo que em alguns estados o grau de urbanizao supera os 95% (So Paulo e Rio de Janeiro), enquanto em outros ainda est em torno de 50% (Maranho e Par).

Mapas 1 e 2 Rede Urbana com mais de 50 mil pessoas em 1970 e 2000

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O crescimento da populao e o rpido processo de urbanizao implicaram no aumento da rede urbana, em geral, e das grandes cidades, em particular. Ao mesmo tempo houve rpido crescimento do tamanho das cidades, tendo o nmero de cidades com populao acima de 50 mil habitantes subido de 38 em 1950 para 124, em 1970; e 409 em 2000, sendo 202 com populao superior a 100 mil habitantes (mapas 1 e 2). Como muitas dessas cidades tm suas reas urbanas contguas a outras, amplia-se o tamanho das concentraes urbanas. Nesse sentido, existem hoje, no Brasil, 16 aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes cada, lideradas pelas megametrpoles de So Paulo e Rio de Janei-

ro, mas seguidas por vrias outras. Tal concentrao populacional, sem o correspondente crescimento da oferta de infra-estrutura fsica (moradias, saneamento, transporte pblico), social (educao, sade, lazer), emprego e renda, leva parte da populao a viver em condies precrias, em favelas ou outras formas de assentamento onde prolifera a misria, a degradao humana e o crime organizado. Por outro lado, o processo de urbanizao ao mesmo tempo resultado e condicionante das mudanas estruturais da economia, com a reduo da importncia relativa da agropecuria e da indstria no emprego e na renda, enquanto cresce o peso dos servios, localizados preferencialmente nas cidades.

Mapa 3 microrregies com mais de 5 mil empregos industriais em 2002

Como se pode observar no mapa 3, a rede urbana das regies Sudeste e Sul, onde esto concentradas as maiores parcelas da produo e da riqueza, os melhores sistemas de transportes e comunicaes, fortalecem a integrao econmica e reforam o padro macroespacial de concentrao industrial e dos servios. Em segundo lugar, observa-se o

crescimento das cidades mdias nas regies de agropecuria extensiva dos cerrados e da franja amaznica. No entanto, considerada a dimenso territorial dessa ampla regio, o nmero de cidades e o tamanho delas ainda limitado. Igualmente, a rede de cidades de porte mdio no Nordeste do Brasil ainda limitada, prevalecendo a alta concentrao em

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algumas capitais (Salvador, Recife, Fortaleza) e, secundariamente, nas demais capitais. Alm de no se formar uma rede urbano-industrial e de servios integrada, a grande concentrao da populao em poucas cidades agrava os problemas sociais decorrentes da falta de infra-estrutura fsica e social, emprego e renda. Em anos mais recentes vrias tendncias locacionais das atividades econmicas tm inuenciado e so inuenciadas pela rede urbana. Do ponto de vista industrial podem ser identicados pelo menos quadro grandes movimentos. O primeiro, pela ampliao da rea metropolitana de So Paulo e sua integrao com uma rea dinmica e de comutao diria de pessoas, incluindo as regies de Campinas, So Jos dos Campos, Sorocaba e Santos. Esta mesorregio contm uma populao estimada em 25 milhes de habitantes e detm mais de um tero da produo industrial e do PIB do Pas. Um segundo movimento pode ser observado pela aglomerao macroespacial da indstria entre a regio central de Minas Gerais e o nordeste do Rio Grande do Sul, o qual combina a relativa desconcentrao da rea metropolitana de So Paulo com a formao de uma rede urbano-industrial de integrao, onde se localizam as indstrias que exigem uma maior integrao inter-industrial, reforando a rede urbana regional. Um terceiro movimento observado pela retomada da indstria da regio Nordeste do Brasil com o deslocamento ou criao de novas unidades nos setores txtil, confeces, calados e alimentos, baseadas em incentivos scais e trabalho barato. Por ltimo, o avano da produo agrcola na regio dos cerrados e as exploraes minerais na regio Norte do pas tm induzido a criao de novas reas industriais nesta vasta regio, como se observa no mapa 3. Do ponto de vista agrcola se observa trs grandes movimentos. O primeiro a intensi-

REPENSAR O DESENVOLVIMENTO URBANO E REGIONAL BRASILEIRO IMPLICA EM ELABORAR UM PROJETO DE MDIO E LONGO PRAZO QUE TENHA COMO META A REDUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS, UM MELHOR ORDENAMENTO DO TERRITRIO E UMA VISO DE ESTRATGIA GEOPOLTICA QUE INCLUA NOSSA ARTICULAO COM OS PASES VIZINHOS

cao produtiva das regies mais desenvolvidas, especialmente no estado de So Paulo e seu entorno, pela substituio da pecuria e da agricultura de menor valor por rea por uma agricultura intensiva e de alto valor por rea, a exemplo da laranja, cana- de acar, fruticultura, horticultura, oricultura etc. Um segundo movimento a grande expanso pecuria e agrcola na regio dos cerrados, includos os estados da regio Centro-Oeste do Pas e a parcela dos cerrados dos estados nordestinos (Bahia, Piau e Maranho), onde ocorre uma grande expanso da produo pecuria, soja, milho e algodo. O ltimo, so as reas irrigadas do Nordeste, onde o clima seco e quente tem permitido o desenvolvimento da fruticultura, atendendo demanda nacional e s exportaes. Acrescentem-se as exploraes de recursos naturais (orestais e minerais) na Regio Norte, com destaque para as atividades exportadoras. Essa dinmica territorial recente das atividades econmicas no Brasil tem reorientado parcela dos uxos migratrios e contribudo para a criao e o crescimento da rede de cidades, nitidamente visualizados na comparao entre os mapas 1 e 2. Repensar o desenvolvimento urbano e regional brasileiro implica em elaborar um projeto de mdio e longo prazo que tenha como meta a reduo das desigualdades regionais e sociais, um melhor ordenamento do territrio e uma viso de estratgia geopoltica que inclua nossa articulao com os pases vizinhos.

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

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Consideradas as desigualdades regionais na distribuio da populao, das atividades econmicas e da rede de cidades e os fortes desnveis sociais no Brasil, a busca de um Projeto de Nao que combine crescimento econmico com incluso social deveria estar baseado em um processo de coeso econmica e social para o qual a recongurao da rede urbana fundamental.

PARA A GRANDE MAIORIA DOS MUNICPIOS, O ACESSO AOS RECURSOS FEDERAIS SE DAVA, SOBRETUDO, ATRAVS DE RELAES DE TUTELA E CLIENTELISMO NOS DIVERSOS MINISTRIOS, AO CUSTO DE NUMEROSAS INTERMEDIAES POLTICAS E VIAGENS A BRASLIA

UMA NOVA TIPOLOGIA DAS CIDADES BRASILEIRAS


At os anos 90, as diretrizes de desenvolvimento urbano e de desenvolvimento regional privilegiaram, inicialmente, a concentrao de investimentos e de esforos de planejamento nas nove regies metropolitanas institudas na dcada de 70, para as quais foram criadas agncias tcnicas de planejamento. Seguindo uma lgica centralista, o Programa de Cidades de Porte Mdio promoveu a difuso dos investimentos urbansticos em pequenas capitais e plos regionais sem guardar relao com os incentivos fiscais para projetos industriais e agropecurios que eram concedidos por superintendncias regionais como a Sudene. Para a grande maioria dos municpios, o acesso aos recursos federais se dava, sobretudo, atravs de relaes de tutela e clientelismo nos diversos ministrios, ao custo de numerosas intermediaes polticas e viagens a Braslia. Com baixas taxas de crescimento econmico e indefinio de canais de financiamento para cidades e regies, os anos 90 generalizam a chamada poltica de balco, em que projetos isolados de municpios e estados se submetiam unicamente ao crivo de bancos federais como Caixa Econmica e BNDES ou internacionais como o BIRD e BID. Era um ambiente competitivo. O marketing urbano e as consultorias privadas aumenta-

vam as desigualdades entre municpios perifricos e centros urbanos mais antigos, ainda que boas prticas em municpios menores pudessem atrair, aqui e acol, a ateno das instituies financiadoras. Este marco competitivo dominou as polticas territoriais de Eixos de Desenvolvimento que se consubstanciaram nos dois governos Fernando Henrique Cardoso. Neste momento, as preocupaes com a desigualdade macrorregional foram canceladas em funo da promoo de investimentos em vetores de articulao da economia brasileira com a economia global, como o agronegcio voltado para a exportao, a explorao de recursos minerais e o turismo internacional. O carter seletivo dessas polticas aprofundaram as desigualdades entre regies receptoras de investimentos e outras deixadas iniciativa local, algumas delas prximas e mesmo vizinhas entre si. Desigualdades dessa ordem so capazes de condenar regies inteiras do pas estagnao e ao esgaramento das redes de cidades em que as alternativas econmicas so o atraso agrcola e a emigrao fatal para a dinmica produtiva regional em mais de um aspecto. Para essas regies, no basta que exista uma linha de financiamento nem mesmo que exista infra-estrutura. preciso a concorrncia de fatores que apenas o meio urbano pode mobilizar para pr em marcha a economia e que so atividades tercirias interdependentes, como comrcio, transportes, armazenagem, reparaes mecnicas,

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habitao, sade, cultura, finanas, educao geral e profissional. Cabe poltica urbana revelar as cidades para a ao governamental e destacar a sua importncia para o desenvolvimento de toda uma regio e do Pas como um todo. Esta a funo da nova tipologia das cidades, em elaborao no mbito da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. A tipologia de cidades combina parmetros bsicos de redes e variveis urbanas com a recm-criada tipologia de regies que ser usada pelo Ministrio da Integrao Nacional para reorientar o desenvolvimento regional do Pas. Esta tipologia regional baseada no reconhecimento de quatro Microrregies: Microrregio de tipo 1, de alta renda; Microrregio de tipo 2, de mdia e baixa rendas, mas de alto dinamismo recente; Microrregio de tipo 3, de mdia renda, mas de baixo dinamismo recente; Microrregio de tipo 4, de baixa renda e baixo dinamismo recente. 85,9% dos municpios localizados em Microrregies de Tipo 4, com baixa renda e baixo dinamismo econmico, encontramse na Regio Nordeste e os 14,1% restantes encontram-se na Regio Norte. Isto , no existem municpios de renda baixa e baixo dinamismo econmico nas regies Sudeste, Sul e Centro Oeste. Est concentrada no Sudeste e no Sul a expressiva maioria (90,4%0) dos municpios localizados em Microrre-

DESIGUALDADES DESSA ORDEM SO CAPAZES DE CONDENAR REGIES INTEIRAS DO PAS ESTAGNAO E AO ESGARAMENTO DAS REDES DE CIDADES EM QUE AS ALTERNATIVAS ECONMICAS SO O ATRASO AGRCOLA E A EMIGRAO FATAL PARA A DINMICA PRODUTIVA REGIONAL EM MAIS DE UM ASPECTO

gies de Tipo 1, de alta renda. Est no Norte a maior parcela (25,2%) dos municpios que apresentam as mais elevadas taxas de crescimento da populao total, acima de 5% anual, enquanto o Nordeste (32,1%) e o Sul (28,5%) tm a maior frao de municpios com crescimento populacional negativo, abaixo de -2,5%. Para revelar o peso do ambiente econmico microrregional na caracterizao das cidades, a tipologia por microrregies ser combinada com parmetros territoriais da Rede de Cidades e com um conjunto de variveis urbanas. Os parmetros da Rede de Cidades foram elaborados pelo IPEA, IBGE e o Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional da Unicamp, resultando numa hierarquia em 5 nveis, na qual 111 municpios so identificados como ns de uma rede urbana nacional, com 49 aglomeraes e 62 cidades no aglomeradas. Esta rede agrega municpios em unidades territoriais que no so adequadas aos recortes adotados pela tipologia de microrregies, o que torna obrigatria a adoo do municpio como unidade de anlise mnima para a nova tipologia urbana. A aglomerao de Braslia, por exemplo, composta de municpios que, do ponto de vista microrregional, se distribuem em trs tipos diferentes.

DESIGUALDADES DESSA ORDEM SO CAPAZES DE CONDENAR REGIES INTEIRAS DO PAS ESTAGNAO E AO ESGARAMENTO DAS REDES DE CIDADES EM QUE AS ALTERNATIVAS ECONMICAS SO O ATRASO AGRCOLA E A EMIGRAO FATAL PARA A DINMICA PRODUTIVA REGIONAL EM MAIS DE UM ASPECTO

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O cruzamento destes parmetros regionais com variveis urbanas referentes s dinmicas populacionais, econmicas, sociais, topolgicas e de organizao administrativa fornecer um indito quadro tipolgico sobre a diversidade das cidades nas regies brasileiras. Este quadro ser uma importante referncia para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano superar em denitivo os padres histricos do planejamento urbano e territorial brasileiro, que antes mais reforaram do que combateram as profundas desigualdades regionais do pas. Os estudos promovidos pelo Ministrio das Cidades apontam para as seguintes hipteses para a recongurao da rede urbana:

Criao de novas centralidades urbanas


Em contraste com a alta concentrao populacional nas metrpoles da faixa atlntica, a criao de novas centralidades nas regies de menor densidade populacional poderia cumprir dois papis centrais. Em primeiro lugar, serviriam de centros de produo industrial que, alm de seu prprio crescimento, serviriam tambm como suporte ao desenvolvimento econmico de seus entornos. Em segundo lugar, serviriam para reorientar os uxos migratrios e frear o crescimento demogrco das grandes metrpoles, contribuindo para uma melhor distribuio produtiva e populacional no Pas. Essas novas centralidades seriam identicadas pelo potencial da expanso produtiva (agrcola, industrial, mineral, de servios), e da intencionalidade poltica em termos de ordenamento do territrio, reduo das desiPARA AS GRANDES METRPOLES, A AO DO ESTADO DEVERIA PRIVILEGIAR A EXTREMA CONCENTRAO DE POPULAO E RIQUEZA, O DESEQUILBRIO AMBIENTAL E AS DISPARIDADES SOCIAIS, UM CONJUNTO DE CONFLITOS E CARNCIAS QUE EXIGIRIAM ATENO ESPECIAL

gualdades regionais, preservao ambiental e interesses de geopoltica e de soberania. Um projeto de tal natureza passaria pela integrao nacional vista em quatro grandes dimenses, complementares e articuladas: integrao fsico-territorial; integrao econmica; integrao social e integrao poltica. Do ponto de vista da Integrao fsico-territorial, os elementos centrais para esse tipo de integrao seriam o desenvolvimento da infra-estrutura, especialmente transportes, e a distribuio da rede urbana, o que implicaria na criao de novas centralidades urbanas, a exemplo dos papis cumpridos por Braslia, Goinia e Palmas. Para o fortalecimento das novas centralidades, dois elementos se destacam: os sistemas de transportes inter-regional e intra-regional e a concentrao de equipamentos urbanos.

Definio de polticas pblicas especficas segundo a diversidade da rede urbana


Para as grandes metrpoles, a ao do Estado deveria privilegiar a extrema concentrao de populao e riqueza, o desequilbrio ambiental e as disparidades sociais, um conjunto de conitos e carncias que exigiriam ateno especial. Para as cidades de regies estagnadas e de baixa acumulao de riqueza, deveriam ser dirigidos investimentos distintos daqueles dirigidos a cidades onde as oportunidades de desenvolvimento esto travadas pela falta de urbanizao. Nas cidades menos dinmicas, o problema urbano consiste em padres tcnicos e administrativos atrasados e relaes rural-urbano pobres, que se traduzem em baixa capacidade de produo de riqueza e, portanto, baixa capacidade de alterao espontnea do quadro de pobreza. Nestas cidades, a poltica urbana deveria envolver esforos de articulao com outros setores governamentais de modo a fomentar relaes rural-urbano, isto , dinamizar o processo de urbanizao

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necessrio dinamizao da agricultura, com expanso de atividades complementares nas reas de habitao, servios pblicos, comrcio para o consumo das famlias, etc.

AS METRPOLES BRASILEIRAS CONCENTRAM HOJE A QUESTO SOCIAL, CUJO LADO MAIS EVIDENTE E DRAMTICO A EXACERBAO DA VIOLNCIA. H DEZ ANOS A VIOLNCIA NAS PERIFERIAS TINHA OUTRA DIMENSO. NAS METRPOLES DO SUDESTE, A TAXA DE BITOS POR HOMICDIO CHEGA A MAIS DE 100 MORTOS POR 100 MIL HABITANTES NA FAIXA DA POPULAO COM IDADE ENTRE 15 E 24 ANOS, O QUE MUITO PROVAVELMENTE OCASIONAR IMPACTOS NA ESTRUTURA ETRIA NOS PRXIMOS ANOS

Priorizao de investimentos e aes nas regies metropolitanas.


Segundo esta hiptese, que ser desenvolvida no prximo item, as metrpoles so as portadoras dos principais dilemas da sociedade brasileira. O desperdcio da fora produtiva concentrada nas metrpoles e os constrangimentos advindos da metropolizao da vida social inviabilizariam qualquer projeto de desenvolvimento e coeso nacional. Essas hipteses sero discutidas ao longo do processo da 2 Conferncia Nacional das Cidades.

pulao, desde megacidades como So Paulo, reunindo mais de 19 milhes de habitantes, at pequenas aglomeraes urbanas institucionalizadas como metropolitanas. Algumas crescem a taxas anuais superiores a 3% ao ano (como o caso de Goinia e Curitiba e tambm da Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico de Braslia), com expanso expressiva at mesmo nos plos, enquanto outras possuem crescimento elevado apenas nas suas periferias. As regies tm distintos pesos no que se refere participao na renda e na dinmica da economia, com destaque para So Paulo, com 178 das 500 maiores empresas do Brasil e uma massa de rendimento pessoal que se aproxima de 1/3 da massa total do conjunto das regies metropolitanas brasileiras. Muitas de nossas metrpoles e aglomeraes se articulam congurando novos arranjos espaciais, com redobrada importncia no plano econmico e social e tambm redobrada complexibilidade quanto ao compartilhamento de uma gesto voltada incluso social e municipal. o caso de complexos urbanos como o das regies de So Paulo, Campinas e Baixada Santista, que articulam regies distintas num processo nico. Ao lado das evidncias do aumento da importncia institucional, demogrca e econmica, as metrpoles brasileiras concentram hoje a questo social, cujo lado mais evidente

REGIES METROPOLITANAS Dimenses da questo metropolitana


Hoje o Brasil tem 27 regies metropolitanas ocialmente reconhecidas, que representam 453 municpios onde vivem cerca de 70 milhes de habitantes. So dimenses que comportam uma realidade muito diversicada. De um lado, temos So Paulo e Rio de Janeiro com densidades demogrcas de 2.220 e 1.899 habitantes 2 por km respectivamente e, de outro, Tubaro e Carbonfera, em Santa Catarina, com 19,5 e 2 87,7 habitantes por km . Nos ltimos dez anos, a populao total das sete maiores regies metropolitanas ociais cresceu 30%, enquanto que a populao de seus municpios nucleares no cresceu mais que 5% e, em algumas reas centrais, chegou mesmo a diminuir. O processo de metropolizao avana, mas se diversica no territrio nacional. Como mencionamos anteriormente, temos regies metropolitanas com diferentes portes de po-

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e dramtico a exacerbao da violncia. H dez anos a violncia nas periferias tinha outra dimenso. Nas metrpoles do Sudeste, a taxa de bitos por homicdio chega a mais de 100 mortos por 100 mil habitantes na faixa da populao com idade entre 15 e 24 anos, o que muito provavelmente ocasionar impactos na estrutura etria nos prximos anos. O aumento da violncia nas metrpoles guarda fortes relaes com os processos de segregao scio-territorial em curso, que separam as classes e grupos sociais em espaos da abundncia e de integrao e em espaos de concentrao da populao vivendo simultneos processos de excluso social. Ao mesmo tempo, a violncia constitui-se hoje em desvantagem locacional de algumas metrpoles, ao produzir condies econmicas e institucionais que bloqueiam a sua capacidade produtiva, com impactos no emprego e na renda. Estima-se, por exemplo, que a violncia gere um custo anual de cerca de R$ 13,4 bilhes nas cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, o que representa aproximadamente 6% do PIB dos respectivos estados.

As metrpoles e os desafios das desigualdades scio-espaciais


Ingressamos na nova fase do capitalismo com grandes desaos manuteno da coeso social nas nossas metrpoles. Pela ausncia de planejamento, corremos o risco de reproduzirmos os processos de secesso e de fragmentao urbana j observados em algumas metrpoles, especialmente nas chamadas global cities. Estas tendncias contribuem para produzir no territrio da metrpole dois mecanismos que aprofundam o carter desigual da sociedade brasileira. O primeiro e mais conhecido a concentrao da riqueza e da renda atravs da distribuio desigual dos investimentos geradores de bem-estar social urbano e a to-

lerncia a prticas de especulao imobiliria. Este mecanismo existe em todas as cidades, mas na grande metrpole brasileira ele funda a hegemonia da lgica mercantil sob a lgica produtiva e restringe o mercado de moradia no Brasil ao segmento de luxo. Tomemos o Rio de Janeiro, certamente a cidade onde se evidenciam de maneira mais extremada os limites que as desigualdades urbanas impem ao prprio desenvolvimento da capacidade produtiva do setor da construo civil: nos ltimos anos, 71% das unidades residenciais lanadas no mercado imobilirio estavam destinadas aos segmentos com renda anual superior a R$ 150 mil, devido escassez relativa do solo urbano, concentrao territorial dos bens e servios e baixa acessibilidade. O segundo mecanismo menos visvel o que hoje se estabelece entre a segregao residencial e a excluso do acesso s oportunidades de trabalho, renda e escolaridade. A partir dos anos 90 observamos nas principais metrpoles brasileiras a combinao perversa de barreiras para a mobilidade social entre ocupaes qualicadas e no-qualicadas exigncia de diplomas, experincia e idade, excluindo amplos segmentos de trabalhadores do acesso aos postos mais estveis, protegidos e bem remunerados, e o seu isolamento, social e cultural em territrios da vulnerabilizao e da excluso. So bairros perifricos e favelas que concentram uma populao submetida a mltiplos processos de fragilizao de suas ligaes com a sociedade mais ampla e submetida a inmeras situaes de risco. As enormes distncias que separam as reas centrais das metrpoles dos longnquos bairros perifricos, associadas decomposio dos sistemas de transportes, geram tendncias ao isolamento dos trabalhadores mais fragilizados no mercado de trabalho, justamente aqueles mais atingidos pela perda da renda.

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A organizao do territrio produz efeitos regressivos na renda atravs da segregao social e simblica representada nas favelas. No Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, a renda dos trabalhadores com at quatro anos de estudo e que residem em favelas , respectivamente, inferior em 14%, 19% e 21% quela obtida pelos trabalhadores em igual condio social, mas que residem fora de favelas. Esta situao repete-se para todos os atributos incidentes na determinao da renda e sugere que a populao moradora das favelas objeto de prticas discriminatrias no mercado de trabalho. uma segregao residencial que se expressa nos espaos separados por distintos regimes jurisdicionais da propriedade imobiliria: o da propriedade plena, cartorialmente assegurada, de valor vinculado ao mercado imobilirio; e o da posse precria, assegurada apenas pelas convenes sociais locais, sem capacidade de se comunicar com as instituies do mercado. Por exemplo, os assalariados com registro trabalhista que moram em favelas (e eles no so poucos) no podem usar os seus recursos compulsoriamente depositados no FGTS para comprar ou reformar a sua prpria moradia. Estudos mostram que nos territrios da vulnerabilizao e da excluso, em especial naqueles em que a violncia exacerbada, a fragilizao da estrutura social e das famlias acaba por produzir um efeito de segregao sobre o potencial socializador e democratizador da instituio escolar. Nas metrpoles do Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, por exemplo, observou-se que crianas de 8 a 15 anos de idade apresentam signicativas diferenas de atraso escolar se moram em bairros que concentram fortemente segmentos sociais de baixa escolaridade e renda, quando comparadas com o desempenho escolar de crianas semelhantes, mas que vivem em bairros com maior mistura social.

HOJE SE ESTABELECE ENTRE A SEGREGAO RESIDENCIAL E A EXCLUSO DO ACESSO S OPORTUNIDADES DE TRABALHO, RENDA E ESCOLARIDADE. A PARTIR DOS ANOS 90 OBSERVAMOS NAS PRINCIPAIS METRPOLES BRASILEIRAS A COMBINAO PERVERSA DE BARREIRAS PARA A MOBILIDADE SOCIAL ENTRE OCUPAES QUALIFICADAS E NO-QUALIFICADAS EXIGNCIA DE DIPLOMAS, EXPERINCIA E IDADE, EXCLUINDO AMPLOS SEGMENTOS DE TRABALHADORES DO ACESSO AOS POSTOS MAIS ESTVEIS, PROTEGIDOS E BEM REMUNERADOS, E O SEU ISOLAMENTO, SOCIAL E CULTURAL EM TERRITRIOS DA VULNERABILIZAO E DA EXCLUSO

Uma poltica nacional para as metrpoles


As metrpoles esto, portanto, no corao dos dilemas da sociedade brasileira. So em seu solo que esto dramatizados e concentrados os efeitos da disjuno entre nao, economia e sociedade, inerentes a nossa condio histrica de periferia da expanso capitalista. Devemos ser capazes de dar uma resposta s ameaas de falta de coeso social, sem o que nenhuma mudana do rumo do transatlntico da economia estabilizada e solvvel ser possvel ou ter sentido. Ao mesmo tempo, todos sabem que a estabilizao e a solvabilizao da nossa economia frente aos credores internacionais, embora sejam condies fundamentais, no so sucientes para garantir o nosso desenvolvimento, uma vez que a capacidade produtiva est ameaada por vrios processos de dilapidao. Todos sabem disso, no h nenhum poltico, governante, jornalista ou intelectual que no perceba os crescentes constrangimentos do nosso desenvolvimento advindos da metropolizao da questo social, da violncia urbana, da degradao do meio-ambiente, da pobreza urbana, da fragilizao da famlia etc. Mas

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cabe ento uma pergunta: por que a questo metropolitana tem sofrido de uma ameaadora orfandade poltica durante tantos anos? Os desaos metropolitanos conguram uma situao de insensatez. A enorme fora produtiva concentrada em um sistema urbano-metropolitano diversicado como o brasileiro certamente s comparvel com a de poucos pases do mundo no s deixada inaproveitada como revertida numa acumulao de desastres sociais e ambientais que dicultam a coeso nacional. A construo de uma poltica para as metrpoles, portanto, um ponto crucial da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Com o objetivo de privilegiar a questo metropolitana no contexto das polticas pblicas nacionais, foi elaborado no nal de 2003 o Plano de Ao para Metrpoles em Risco, que apontava prioridades de investimento nas regies metropolitanas nos setores de saneamento ambiental, habitao e regularizao fundiria. O plano foi complementado em 2004 para incluir os setores de mobilidade, transporte e trnsito e tem orientado a realizao de aes e a distribuio de recursos do Ministrio das Cidades, alm de servir como referncia para polticas conduzidas por outros ministrios. Entre outros procedimentos adotados na construo de um poltica metropolitana nacional, cabe destacar: 1. A parceria com universidades de todo o

pas reunidas no Observatrio da Metrpoles para elaborao de um marco legal nacional que oriente a delimitao das regies metropolitanas pelos estados; 2. O levantamento das polticas, aes e investimentos do Governo Federal nas regies metropolitanas como fomento a um planejamento integrado na Cmara de Poltica de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, sob coordenao do Ministrio das Cidades. 3. A realizao de estudos para a elaborao de planos metropolitanos em parceria do Ministrio das Cidades com estados e municpios. Estes planos metropolitanos visaro: A) orientar o uso e a ocupao do solo na denio, por meio de um macrozoneamento, de reas destinadas a distritos industriais metropolitanos, habitao social e reas de proteo ambiental; B) orientar as polticas de drenagem urbana, coleta de lixo, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; C) orientar a gesto, os investimentos e a integrao dos transportes coletivos; D) mapear as reas socialmente vulnerveis e integrar as aes locais e estaduais com as aes dos diversos ministrios do Governo Federal. fundamental lembrar que estes planos devem dialogar com os planos diretores municipais e desejvel que, a mdio prazo, eles orientem os investimentos pblicos nas reas metropolitanas.

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A desigualdade urbana

FOTO CUSTDIO COIMBRA

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O diagnstico da desigualdade urbana no Brasil poderia ser realizado por meio de inmeras abordagens e pontos de vista. No entanto, para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, importa enfatizar os problemas de maior impacto social na habitao, saneamento, mobilidade e trnsito. So reas em que o acmulo de informaes no espao e no tempo permite uma leitura qualicada da desigualdade no interior de nossas cidades.

QUASE UM TERO DO TOTAL DOS DOMICLIOS URBANOS PERMANENTES DO PAS, 10,2 MILHES DE MORADIAS, CARECE DE, PELO MENOS, UM DOS SERVIOS PBLICOS ABASTECIMENTO DE GUA, ESGOTAMENTO SANITRIO, COLETA DE LIXO E ENERGIA ELTRICA , COM 60,3% DESTAS MORADIAS NAS FAIXAS DE RENDA DE AT 3 SALRIOS MNIMOS. NA REGIO NORDESTE EXISTE MAIS DE 4,4 MILHES DE MORADIAS COM ESTE TIPO DE DEFICINCIA, O QUE REPRESENTA CERCA DE 36,6% DO TOTAL DO BRASIL

DFICITS QUANTITATIVOS E QUALITATIVOS NA POLTICA HABITACIONAL


No Brasil, o dcit habitacional meramente quantitativo da ordem de milhes de unidades habitacionais. O pas carece de moradia para 7,2 milhes de famlias, 5,5 milhes delas em reas urbanas e 1,7 milhes em reas rurais. O dcit quantitativo nas faixas de renda de at 2 salrios mnimos de 4,2 milhes de moradias, concentrado principalmente nas regies metropolitanas. Pelos dados censitrios, este mesmo dcit sofreu retrao para as faixas de renda acima de 5 salrios mnimos, passando de 15,7% do total em 1991 para 11,8% em 2000. Quanto ao dcit qualitativo, sua quanticao mais preliminar diz respeito densidade habitacional e ao padro construtivo da moradia, bem como sua conexo com redes de infra-estrutura urbanas. Quase um tero do total dos domiclios urbanos permanentes do Pas, 10,2 milhes de moradias, carece de, pelo menos, um dos servios pblicos abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e energia eltrica , com 60,3% destas moradias nas faixas de renda de at 3 salrios mnimos. Na regio Nordeste existe mais de 4,4 milhes de moradias com este tipo de decincia, o que representa cerca de 36,6% do total do Brasil. Tambm compem o dcit

qualitativo 2,8 milhes de domiclios urbanos que contabilizam mais de trs moradores por cmodo da habitao e 837 mil moradias edicadas h mais de 50 anos e carentes de reforma e readequao um problema urbano recente e que dever se agravar nos prximos anos , pois uma parte expressiva do estoque de domiclios do Pas foi construda a partir da dcada de 60. As necessidades qualitativas se diferenciam entre as regies do Pas. No Norte, Nordeste e Centro Oeste, mais de 50% dos domiclios urbanos permanentes tm algum tipo de carncia de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, porcentagem que diminui para 15% no Sudeste, onde o adensamento excessivo e a depreciao so expressivos. Dois fenmenos associados qualidade das habitaes tambm precisam ser contabilizados, ainda que as estatsticas sejam menos inequvocas: o peso dos aluguis para populaes de baixa renda e a irregularidade na propriedade da habitao. O nus excessivo do aluguel, que compromete 30% ou mais do rendimento das famlias urbanas, um dos principais problemas da locao para ns de moradia. Em 2000, havia 1,2 milho de famlias com rendimentos de at trs salrios mnimos nesta situao. A ausncia de informaes abrangentes e sistematizadas, de mbito nacional, sobre as

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caractersticas dos domiclios e da populao residente em cortios, que a habitao coletiva de aluguel, tem dicultado o conhecimento dessa realidade. O crescimento de aluguel de cmodos em favelas mais consolidadas e em reas perifricas outro fenmeno que tem se intensicado e que contribui para o adensamento desses assentamentos. Apesar do aluguel demonstrar alguma capacidade de pagamento de uma parcela da populao de baixa renda, por outro lado, ele expe uma irracionalidade do mercado de locao em equilibrar a oferta crescente de imveis vagos nas cidades brasileiras com a demanda mais necessitada. Quanto irregularidade fundiria na posse de terrenos e moradias, estima-se que ela atinja cerca de 2,2 milhes dos domiclios urbanos. importante ressaltar que a forma de coleta desta informao no Censo Demogrco subestima a realidade deste universo. As situaes de irregularidade fundiria esto presentes em boa parte do Pas e envolvem ocupaes de terrenos pblicos ou privados e loteamentos que no passaram por uma ou mais das diversas e confusas etapas de aprovao por parte dos rgos pblicos. Todas as cidades com mais de 500 mil habitantes possuem reas irregulares e, embora a probabilidade da existncia dessas irregularidades aumente com a escala das cidades, existem assentamentos irregulares ou clandestinos em pelo menos 39% das cidades com menos de 20 mil habitantes. A conuncia de todos os dcits e irregularidades fundirias da habitao acontece nas favelas brasileiras, cujo descontrole se estende at sua mera quanticao. A nica estatstica com abrangncia nacional a desenvolvida pelo IBGE para os chamados aglomerados subnormais, na qual a metodologia de coleta dos dados gera distores. Ainda assim, os censos demogrcos mostram que, entre

DO TOTAL DE 4,4 MILHES DE UNIDADES EMPREENDIDAS, NO PERODO DE 1995 A 1999, APENAS 700 MIL FORAM PROMOVIDAS PELA INICIATIVA PBLICA OU PRIVADA NO BRASIL. AS OUTRAS 3 MILHES E 700 MIL UNIDADES FORAM CONSTRUDAS POR INICIATIVA DA PRPRIA POPULAO, OU SEJA, CERCA DE 70% DA PRODUO DE MORADIA NO PAS EST FORA DO MERCADO FORMAL. A RAZO DESTA INOPERNCIA DO MERCADO HABITACIONAL BRASILEIRO EST NO DESENHO INSTITUCIONAL DAS POLTICAS HABITACIONAIS, CUJA IMPLEMENTAO CONFUSA E PULVERIZADA LIMITA A REALIZAO DE PROGRAMAS HABITACIONAIS INICIATIVA DE ALGUNS AGENTES PROMOTORES, QUE NO CONTAM COM O INCENTIVO DE UMA POLTICA NACIONAL DE HABITAO

1991 e 2000, enquanto a taxa de crescimento domiciliar foi de 2,8%, a de domiclios em favelas foi de 4,18% ao ano. Entre 1991 e 1996, a quantidade de domiclios em favelas cresceu 16,6%. Entre 1991 e 2000, 22,5%, totalizando 1.644.266 domiclios em 3.905 favelas. Frente a estes dcits quantitativos e qualitativos concentrados nas populaes de baixa renda, o Brasil enfrenta um dcit de polticas pblicas. A gesto do solo e a regulao urbanstica das grandes cidades brasileiras so historicamente voltadas para o mercado das classes mdias e interesses dos mdios e grandes empreendedores, o que contribui para a segregao urbana e a excluso territorial da populao de baixa renda. Instrumentos urbanos como planos diretores locais, assim como as leis de parcelamento do solo, no foram capazes de aumentar a oferta de solo urbanizado para os mercados de baixa renda e impedir o crescimento dos assentamentos precrios e loteamentos clandestinos. Mesmo a regularizao fundiria de assentamentos que preenchem as condies exigidas pela lei

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se caracteriza pela morosidade, e raramente chegam ao registro de ttulos em cartrio e inscrio em cadastros pblicos. A ausncia de polticas pblicas claras e abrangentes inviabiliza at mesmo a oferta de moradia para os segmentos de renda mdia por parte do mercado imobilirio brasileiro. Do total de 4,4 milhes de unidades empreendidas, no perodo de 1995 a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pblica ou privada no Brasil. As outras 3 milhes e 700 mil unidades foram construdas por iniciativa da prpria populao, ou seja, cerca de 70% da produo de moradia no Pas est fora do mercado formal. A razo desta inoperncia do mercado habitacional brasileiro est no desenho institucional das polticas habitacionais, cuja implementao confusa e pulverizada limita a realizao de programas habitacionais iniciativa de alguns agentes promotores, que no contam com o incentivo de uma poltica nacional de habitao. As restries que seguem prevalecendo no mbito dos nanciamentos ao setor pblico inviabilizam programas de urbanizao e de combate ao dcit qualitativo, em particular os destinados complementao da infraestrutura. Inviabilizam, ainda, o atendimento da populao de menor renda e as obras em assentamentos precrios favelas, cortios, palatas. A rigidez na concesso do crdito, a utilizao de critrios conservadores na anlise de risco, a ausncia de uma poltica de subsdios para compatibilizar o custo do imvel capacidade de renda da populao mais pobre conduz a aplicao em faixas de renda mdia os principais fundos pblicos brasileiros voltados habitao e infra-estrutura urbana. A aplicao de 79% dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio no atendimento populao com renda acima dos 5 salrios mnimos no determinada de acordo com o perl do dcit habitacional do Pas.

Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, em virtude da sua caracterstica onerosa, no contribuem para amenizar a diculdade de atendimento do segmento populacional de menor renda, que no acessa o crdito habitacional. Os nanciamentos habitacionais do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, no perodo compreendido entre 1990 e 2002, apresentaram um ritmo inferior metade do patamar histrico de suas aplicaes. Esta queda reete a pouca atratividade da Caderneta de Poupana e a exagerada exibilidade assegurada aos agentes captadores no tocante ao cumprimento das exigibilidades de aplicao. Esta reduo na oferta de crdito para as famlias de classe mdia deixou uma parcela do mercado potencial sem atendimento e criou uma presso sobre os recursos do FGTS. O Sistema de Financiamento Imobilirio, criado em 1997, no conseguiu proporcionar aumento de investimentos no setor habitacional em virtude da falta de segurana jurdica nos contratos e inexistncia de um mercado secundrio que garantisse liquidez para os ttulos lastreados em recebveis imobilirios. O ambiente nanceiro instvel provocado pelo endividamento externo do Pas, a manuteno de taxas de juros altas e a incerteza quanto s taxas futuras agravaram o risco de inadimplncia e inviabilizaram o lanamento de papis de prazo longo, especialmente se lastreados em recebveis residenciais.

INSUSTENTABILIDADE DA MOBILIDADE URBANA TRNSITO E TRANSPORTE


As principais cidades e regies metropolitanas do Brasil sofrem hoje uma crise sem precedentes na histria da mobilidade urbana no Brasil. Trata-se de uma crise de controle pblico sobre a mobilidade e o trnsito, visvel na clandestinidade crescente, na desvinculao das polticas de uso do solo e transporte e na

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diminuio de investimentos nos modos coletivos e no motorizados frente ao automvel particular. Na ordenao do trnsito, apesar da vigncia do Cdigo Brasileiro de Trnsito desde 1998, ainda no foram regulamentadas as articulaes entre os rgos que compem o Sistema Nacional de Trnsito nem aes importantes como a inspeo tcnica veicular e a aplicao dos recursos provenientes das multas de trnsito em aes de engenharia, operao, scalizao e educao. O mais importante aspecto desta crise a queda da ecincia do transporte coletivo urbano brasileiro. O transporte coletivo brasileiro, operado por 1600 empresas (sendo 12 metro-ferrovirias) e com faturamento anual de R$ 20 bilhes, possui nmeros que do dimenso aos riscos econmicos e sociais de sua queda de desempenho. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes circulam cerca de 115 mil nibus e 2700 veculos sobre trilhos. Estes veculos transportam 64 milhes de passageiros por dia, sendo os sistemas metrovirios e ferrovirios o modo principal para 5 milhes deles. 80% de todas essas viagens concentrem-se nas regies metropolitanas e aglomeraes Urbanas. Cerca de 95% das operaes so realizadas por operadores privados. O transporte pblico um importante elemento de combate pobreza urbana. No entanto, o percentual da renda mdia familiar gasto com o transporte urbano aumenta conforme diminui a renda da famlia. Ou seja, alm dos mais pobres serem mais dependentes dos transportes coletivos, modo de deslocamento no priorizado nas polticas urbanas da maioria das cidades brasileiras, eles ainda devem pagar relativamente mais caro para utiliz-los. Assim, se o servio no for adequado s necessidades da populao mais pobre, ele se torna um empecilho ao acesso s oportunidades e atividades essenciais uma barreira social.

O TRANSPORTE COLETIVO BRASILEIRO, OPERADO POR 1600 EMPRESAS (SENDO 12 METROFERROVIRIAS) E COM FATURAMENTO ANUAL DE R$ 20 BILHES, POSSUI NMEROS QUE DO DIMENSO AOS RISCOS ECONMICOS E SOCIAIS DE SUA QUEDA DE DESEMPENHO. NAS 223 CIDADES COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES CIRCULAM CERCA DE 115 MIL NIBUS E 2700 VECULOS SOBRE TRILHOS. ESTES VECULOS TRANSPORTAM 64 MILHES DE PASSAGEIROS POR DIA, SENDO OS SISTEMAS METROVIRIOS E FERROVIRIOS O MODO PRINCIPAL PARA 5 MILHES DELES. 80% DE TODAS ESSAS VIAGENS CONCENTREM-SE NAS REGIES METROPOLITANAS E AGLOMERAES URBANAS. CERCA DE 95% DAS OPERAES SO REALIZADAS POR OPERADORES PRIVADOS

Esta hiptese da barreira social vem se conrmando com a queda da demanda pelo transporte pblico em todo o Brasil, queda em termos relativos e, mais recentemente, tambm em termos absolutos. Pesquisa da Associao Nacional das Empresas de Transporte de Passageiros, realizada em 2002 nas oito maiores capitais brasileiras, mostra que nelas o transporte pblico perdeu cerca de 25% da demanda entre 1994 e 2001, e a produtividade medida pela relao entre passageiros transportados e distncia rodada caiu de cerca de 2,2 para 1,5. Durante a vigncia do Plano Real, entre julho de 1994 e agosto de 2003, houve inao acumulada de 155% e reposio de renda nas famlias mais pobres de 131%. Ao mesmo tempo, as tarifas de nibus, na mdia das dez maiores regies metropolitanas, escalaram 242%. Essa mistura de diminuio de renda real com aumento de tarifa de transporte produz a imobilidade da populao em territrios da pobreza, impedidas de circular livremente na metrpole procura da ocupao e da renda, ainda que precria e de baixa remune-

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rao. Nos ltimos nove anos, nessas mesmas regies metropolitanas, nada menos de 26% dos brasileiros com renda familiar abaixo de R$ 500 trocaram o nibus pelos deslocamentos a p. Outros 13%, pela bicicleta. Trs aspectos da crise do transporte pblico urbano cam evidenciados nesta queda de demanda e de produtividade: a gesto estagnada do sistema de transporte pblico, o modelo remuneratrio insuciente e a derrota frente prioridade do transporte individual nas polticas pblicas de trnsito e transporte. As aes de scalizao, administrao e planejamento, que compem a gesto do sistema, hoje se encontram paralisadas diante do aumento da informalidade. Trata-se de uma rede de concorrncia ilegal formada em quase todas as grandes cidades brasileiras e que migra de reas no cobertas por sistemas pblicos de transporte para concorrer em linhas com rentabilidade garantida, sem exercer gratuidades ou isenes. Esta migrao s possvel porque freqentemente o sistema legal est assentado em contratos de servio inadequados, incapazes de sustentar uma regulao integrada do transporte urbano, quando a desregulamentao o prprio meio em que o transporte coletivo informal prospera na disputa por passageiros. Mesmo em situaes em que a gesto e a operao conseguem conter a informalidade, acontecem crises nanceiras cclicas do transporte pblico que so causadas pelo modelo remuneratrio do sistema, pois freqente que ele incompatibilize custos com receitas, tarifas e subsdios. Nos ltimos 15 anos, os recursos oramentrios para transferncia voluntria se tornaram escassos e os poucos investimentos em corredores exclusivos e terminais de integrao, a maior parte deles provenientes do BNDES, estiveram dissociados de uma poltica nacional estruturada para a mobilidade urbana.

Por m, o transporte coletivo brasileiro enfrenta um permanente obstculo poltico e ideolgico, que a prioridade dos oramentos pblicos para o transporte individual. Os investimentos no sistema virio, que beneciam geralmente os usurios de automvel particular, so defendidos como de interesse pblico, ao passo que investimentos em grandes sistemas de transporte pblico passam a depender do mercado nanceiro ou da disponibilidade dos poucos recursos governamentais. uma barreira ideolgica que impede que os custos impostos sociedade pelo uso do automvel particular sejam contabilizados. A face mais perversa da crise da mobilidade urbana a aceitao do transporte individual como sua soluo. Ela implica em investimentos constantes em expanso da malha viria para suportar o crescimento de nossa motorizao, que aumentou de 1 veculo para cada 122 habitantes, em 1950, para 1 veculo para cada 5 habitantes, em 2003. Atualmente, os veculos particulares representam somente 19% dos deslocamentos nas cidades brasileiras, mas consomem cerca de 70% de suas vias, uma desproporo que gera impactos diretos na velocidade dos meios coletivos e, portanto, em seus custos de operao. Segundo estimativa do IPEA, os congestionamentos aumentam em 10% os custos operacionais dos nibus do Rio de Janeiro, e em 16% os de So Paulo. Segundo estudo da Associao Nacional de Transportes Pblicos, no confronto de

NOS LTIMOS 15 ANOS, OS RECURSOS ORAMENTRIOS PARA TRANSFERNCIA VOLUNTRIA SE TORNARAM ESCASSOS E OS POUCOS INVESTIMENTOS EM CORREDORES EXCLUSIVOS E TERMINAIS DE INTEGRAO, A MAIOR PARTE DELES PROVENIENTES DO BNDES, ESTIVERAM DISSOCIADOS DE UMA POLTICA NACIONAL ESTRUTURADA PARA A MOBILIDADE URBANA.

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nmero de passageiros por quilmetro transportado por nibus e por automvel particular, este ltimo gasta 12,7 vezes mais energia, produz 17 vezes mais poluentes e consome 6,4 vezes mais espao em vias. uma soluo socialmente insustentvel e que faz os investimentos das grandes cidades brasileiras em infra-estrutura de vias, tneis e viadutos se consumirem nos custos cada vez mais crescentes dos congestionamentos, dos acidentes de trnsito e da poluio ambiental.

SEGUNDO O CENSO DEMOGRFICO DE 2000, A PORCENTAGEM DE DOMICLIOS QUE DESTINAM OS SEUS ESGOTOS DIRETAMENTE PARA VALA, RIO, LAGO OU MAR CRESCEU DE 4,2% PARA 5,1% ENTRE 1980 E 2000. MESMO NO CASO DO ESGOTO COLETADO POR REDE PBLICA EM REA URBANA, CERCA DE 70% DELE NO RECEBE QUALQUER TIPO DE TRATAMENTO QUANDO DA SUA DISPOSIO FINAL EM CORPOS DGUA NATURAIS

REGRESSIVIDADE DO INVESTIMENTO EM SANEAMENTO AMBIENTAL


A mais bsica das avaliaes do saneamento bsico, a evoluo da cobertura de prestao de servio, mostra que cresceu a quantidade de domiclios servidos por abastecimento de gua e esgotamento sanitrios nos ltimos anos do sculo passado. O Censo Demogrco de 2000 registra que 77,8% dos domiclios particulares permanentes brasileiros tm acesso rede geral de abastecimento de gua e 62,5% esto ligados rede geral de esgotamento sanitrio e/ou pluvial ou dispem de fossa sptica. Vinte anos antes, o Censo Demogrco de 1980 registrava respectivamente porcentagens de 54,9% e 43,2%. No entanto, a anlise desta expanso revela que, alm de insuciente para universalizao dos servios de saneamento bsico, ela ocorreu sem reduzir as desigualdades regionais e de renda. Um nmero signicativo de localidades permanece numa situao de completa ausncia de saneamento ou dispe de servios decitrios. Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE (PNSB 2000), apesar do volume de gua distribuda per capita ter crescido em quase todo o pas, o volume global de gua distribuda sem tratamento aumentou de 3,9% para 7,2% entre 1989 e

2000. Neste mesmo perodo, o nmero de municpios que dispem de servios de abastecimento de gua passou de 4245 (95,9% dos municpios em 1989) para 5391 (97,9% dos municpios em 2000). Esse crescimento, no entanto, foi repartido de forma desigual no Pas. Na Regio Norte e Nordeste, ao invs do percentual de municpios sem servios de abastecimento de gua diminuir, aumentou, respectivamente, de 21,7% para 23,3% e de 50% para 56%. Na Regio Sudeste, 70,5% dos domiclios esto servidos por abastecimento pblico de gua, enquanto na Regio Norte e Nordeste, essa proporo de respectivamente 44,3% e 52,9%. Segundo o Censo Demogrco de 2000, a porcentagem de domiclios que destinam os seus esgotos diretamente para vala, rio, lago ou mar cresceu de 4,2% para 5,1% entre 1980 e 2000. Mesmo no caso do esgoto coletado por rede pblica em rea urbana, cerca de 70% dele no recebe qualquer tipo de tratamento quando da sua disposio nal em corpos dgua naturais. O diagnstico do manejo de resduos slidos precisa levar em conta que, embora o Censo Demogrco de 2000 informe que quase 80% dos domiclios brasileiros sejam atendidos com coleta de lixo pblica, apenas 8,2% dos municpios tm programa de coleta seletiva e uma parcela ainda menor incorpora os catadores como parceiros dos servios

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de triagem e reciclagem. A maioria dos municpios no possui autarquias ou empresas pblicas especcas para a limpeza urbana e destina o lixo coletado para depsitos a cu aberto. No caso dos servios de drenagem, a precariedade da organizao tambm marcante. Pouqussimos servios so organizados como autarquias, o que os torna dependentes da administrao direta e sem vinculao institucional precisa. Segundo a PNSB 2000, apenas 256 municpios tm plano diretor de drenagem, pouco mais de mil contam com informaes pluviomtricas e meteorolgicas e apenas 700 utilizam essas informaes. A pouca troca de experincia entre os municpios acerca dos modelos e experincias exitosas limita o planejamento das intervenes aos padres simplistas do controle de cheias. A expanso da cobertura do saneamento ambiental se deu de forma regressiva tanto do ponto de vista social quanto regional, pois concentrou os servios na populao e nas regies de maior renda. No Censo Demogrco de 2000, a faixa de renda abaixo de 2 salrios mnimos apresenta um ndice de cobertura dos servios de saneamento abaixo da mdia nacional, enquanto que as faixas acima de 10 salrios mnimos apresentam uma cobertura superior mdia nacional em cerca de 25% nos servios de gua e em 40% nos servios de esgotos. Considerando a distribuio desta cobertura no pas, nos municpios de mais de 300 mil habitantes, 75% dos domiclios so abastecidos de gua atravs de uma rede geral pblica. Nos de menos de 20 mil habitantes, so apenas 46% dos domiclios nesta condio. Esta distribuio socialmente regressiva foi motivada tambm pela desorganizao institucional do setor aps a extino do Planasa e seu modelo de planejamento que induziu os municpios a conceder a gesto dos servios

de gua e esgoto para companhias estaduais. Conitos e competio entre os entes federativos, ausncia de uma poltica permanente de investimentos federais, recusa dos municpios em renovarem os acordos com as operadoras estaduais rmados durante a vigncia do Planasa e indenio de competncias, so os problemas que incidem sobre o saneamento brasileiro pela ausncia de um marco regulatrio coerente com os princpios da Constituio de 1988. Ao nal da dcada de 90, houve no setor de saneamento uma retrao nos investimentos necessrios universalizao dos servios, que atingiu seu grau mximo nos anos de 2000 e 2002, quando os investimentos representaram cerca de 0,07% do PIB. O pico de investimentos nos anos 90 foi de irrisrios 0,19% do PIB, atingido em 1998. A limitao dos investimentos federais e a gesto ineciente das empresas deixaram as operadoras estaduais em situao nanceira precria. As resolues do Conselho Monetrio Nacional, emitidas a partir de 1998, limitaram signicativamente as possibilidades das empresas pblicas de assumirem emprstimos internos e externos. Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento para o ano de
A EXPANSO DA COBERTURA DO SANEAMENTO AMBIENTAL SE DEU DE FORMA REGRESSIVA TANTO DO PONTO DE VISTA SOCIAL QUANTO REGIONAL, POIS CONCENTROU OS SERVIOS NA POPULAO E NAS REGIES DE MAIOR RENDA. NO CENSO DEMOGRFICO DE 2000, A FAIXA DE RENDA ABAIXO DE 2 SALRIOS MNIMOS APRESENTA UM NDICE DE COBERTURA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO ABAIXO DA MDIA NACIONAL, ENQUANTO QUE AS FAIXAS ACIMA DE 10 SALRIOS MNIMOS APRESENTAM UMA COBERTURA SUPERIOR MDIA NACIONAL EM CERCA DE 25% NOS SERVIOS DE GUA E EM 40% NOS SERVIOS DE ESGOTOS

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2002, as 26 operadoras regionais que atuam em mbito estadual contabilizaram um dcit total de cerca de R$ 2,2 bilhes, situao que limita as possibilidades de ampliao dos servios para a populao de baixa renda. O sucateamento do setor na ltima dcada tambm pode ser percebido atravs da razo entre produo de servios e receitas geradas. Em 2002, o setor de saneamento obteve uma receita total de R$13,5 bilhes e uma despesa total de R$14,1 bilhes. Por outro lado, a diferena entre os servios faturados e disponibilizados indica que o ndice mdio de perdas de faturamento foi da ordem de 40,5%.

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Propostas estruturantes da PNDU

Reconhecidas as especicidades de cada um dos setores em que hoje se organiza o Ministrio das Cidades programas urbanos, habitao, mobilidade, transporte e trnsito, saneamento e desenvolvimento institucional fundamental no perder de vista uma realidade urbana que una, vivenciada quotidianamente pela imensa maioria da populao enquanto unidade, e na qual so inseparveis as precrias condies de habitao, saneamento, transporte, educao, atendimento sade, lazer etc. No reconhecimento de que polticas setoriais so indispensveis e podem ser estruturantes do desenvolvimento urbano fundamental entender que elas tanto mais o sero, na direo hoje pretendida, quanto mais estiverem integradas numa Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, e que ela tambm se articule com outras polticas governamentais horizontalmente, no mbito federal, e verticalmente, na direo de estados e municpios.

A DEMOCRATIZAO DO PAS VEIO ACOMPANHADA DE AVANOS NO CAMPO DA GESTO URBANA, ESPECIALMENTE NO RECONHECIMENTO DO DIREITO MORADIA E CIDADE E NA INCORPORAO DOS MAIS POBRES COMO OBJETO DE POLTICAS URBANAS. ENTRETANTO, NO SE RETOMOU PAS, AT O MOMENTO, A AGENDA DE UM NOVO ORDENAMENTO TERRITORIAL COMO COMPONENTE FUNDAMENTAL DE UM PROJETO DE DESENVOLVIMENTO

IMPLEMENTAO DOS INSTRUMENTOS FUNDIRIOS DO ESTATUTO DA CIDADE


A aplicao dos instrumentos que visam realizao da funo social da cidade e da propriedade, previstos no Estatuto da Cidade, signica o combate apropriao privada dos investimentos pblicos na construo da cidade e, como tal, um objetivo central na Poltica de Desenvolvimento Urbano. Como a aplicao desses instrumentos se d por meio do Plano Diretor, o planejamento urbano assume uma importncia mpar para os anos de 2005 e 2006, quando o Estatuto das Cidades obriga a elaborao ou reviso de Plano Diretor Participativo nos municpios com populao acima de 20 mil habitantes e de Plano de Transportes nos municpios com mais de 500 mil habitantes. A reforma urbana, atravs de decidida aplicao do Estatuto da Cidade e de uma poltica

fundiria voltada para a incluso social, constitui o ncleo da PNDU. O desenvolvimento urbano, entendido como armao do direito cidade para todos e como uma das molas mestres de um novo modelo de desenvolvimento, no ser vivel enquanto a propriedade fundiria e imobiliria continuar capturando, via preos de um mercado altamente especulativo, os ganhos resultantes do investimento pblico e do processo de urbanizao. Embora o planejamento e a gesto territorial e fundiria urbana sejam polticas a serem desenvolvidas no mbito de cada um dos municpios brasileiros, o apoio do Governo Federal fundamental, no apenas porque este concentra parcela signicativa dos meios de nanciamento implementao destas polticas, mas tambm em funo da conhecida fragilidade tcnico-institucional de boa parte das administraes municipais para levar a cabo esta importante tarefa. O estabelecimento de processos inovadores de planejamento urbano e gesto fundiria nos municpios exige a atuao decidida do Governo Federal no sentido de disponibilizar meios e recursos, assim como mobilizar e sensibilizar o Pas para a necessidade de implementao do Estatuto da Cidade. H mais de vinte anos, o governo federal no tem atuado no campo do planejamento territorial urbano. A nica e derradeira referncia a estratgias nacionais neste campo se

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deram no perodo autoritrio, conectada ao projeto de integrao nacional dos governos militares e a prticas tecnocrticas e antidemocrticas. A democratizao do Pas veio acompanhada de avanos no campo da gesto urbana, especialmente no reconhecimento do direito moradia e cidade e na incorporao dos mais pobres como objeto de polticas urbanas. Entretanto, no se retomou Pas, at o momento, a agenda de um novo ordenamento territorial como componente fundamental de um projeto de desenvolvimento. Se a nvel nacional, a proposta de um ordenamento territorial como suporte a um projeto de desenvolvimento para o Brasil ainda estar por ser formulada, na escala dos municpios o imediatismo e pragmatismo da gesto tm hegemonizado as prticas dos governos locais. Dessa forma, o modelo que ainda estrutura o crescimento de nossas cidades reproduz a cultura urbanstica herdada do perodo autoritrio. um modelo excludente, que desconsidera as necessidades da maioria dos moradores, segrega e diferencia moradores includos na urbanidade formal e moradores dela excludos, com inequvocos impactos scio-ambientais para a cidade como um todo. Trata-se ainda de um modelo baseado na expanso horizontal e no crescimento como ampliao permanente das fronteiras, na subutilizao das infra-estruturas e urbanidade j instalada e no deslocamento por automvel. Um projeto de desenvolvimento do Pas pautado pela incluso social e ampliao da cidadania no pode prescindir da tarefa de questionar fortemente este modelo em todas as escalas territoriais e, mais ainda, propor alternativas. Estas alternativas passam evidentemente pela insero, no centro da agenda do planejamento, a questo do lugar dos mais pobres na cidade, o que, por sua vez, passa necessariamente pela gesto fundiria urbana. Este , portanto, o eixo central da poltica

UM PROJETO DE DESENVOLVIMENTO DO PAS PAUTADO PELA INCLUSO SOCIAL E AMPLIAO DA CIDADANIA NO PODE PRESCINDIR DA TAREFA DE QUESTIONAR FORTEMENTE ESTE MODELO EM TODAS AS ESCALAS TERRITORIAIS E, MAIS AINDA, PROPOR ALTERNATIVAS. ESTAS ALTERNATIVAS PASSAM EVIDENTEMENTE PELA INSERO, NO CENTRO DA AGENDA DO PLANEJAMENTO, A QUESTO DO LUGAR DOS MAIS POBRES NA CIDADE, O QUE, POR SUA VEZ, PASSA NECESSARIAMENTE PELA GESTO FUNDIRIA URBANA

e conseqentemente, dos programas e aes propostos: um projeto de incluso territorial das maiorias, que garanta no apenas a melhoria imediata das condies urbanas de vida dos mais pobres como tambm a construo de um modelo democrtico de cidade para o futuro. Esta alternativa passa tambm pelo aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, pela reabilitao e democratizao de reas consolidadas degradadas ou sub-utilizadas. So polticas e aes que contemplam dois movimentos simultneos e complementares para cumprir esta misso: A) um movimento de incorporao e requalicao da cidade real, uma ao regenerativa tanto pela regularizao dos assentamentos de baixa renda consolidados como de gerenciamento e remoo de risco nos assentamentos precrios, reconhecendo plenamente direitos moradia que j se constituram nas cidades; B) um movimento preventivo, no sentido de evitar a formao de novos assentamentos precrios no Pas, ocupaes e usos do solo predatrios do patrimnio cultural e ambiental e apropriaes indevidas dos investimentos coletivos; O pressuposto destas aes o respeito a autonomia municipal, a construo de par-

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cerias locais e a participao da cidadania na concepo, execuo e scalizao da ao. O governo federal apia parceiros locais, na sua maioria entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades, a construrem novas prticas de planejamento e de gesto democrtica do territrio municipal. Em primeiro lugar, este apoio se d por uma ao indireta de disseminao de cultura urbana democrtica, includente, redistributiva e sustentvel, o que se traduz em aes de sensibilizao, mobilizao e divulgao. Em segundo lugar, o apoio do Governo Federal se d por meio de uma ao direta, que se traduz em programas, aes e transferncia de recursos nanceiros como instrumentos nas seguintes polticas pblicas: Poltica de Apoio Elaborao e Reviso de Planos Diretores tem como misso estimular os municpios a novas prticas democrticas e participativas de gesto e planejamento territorial. A elaborao de Planos Diretores Municipais pelos municpios que tomam recursos subsidiados ou nanciados do Governo Federal (Ministrio das Cidades, DI-HBB, MinC, MMA, PNAFM, PMAT) receber, atravs desta poltica, orientaes conceituais, programticas e metodolgicas para a execuo dos seguintes instrumentos de captura da valorizao fundiria e promoo da Habitao de Interesse Social previstos no Estatuto da Cidade: A) vericao da funo social da propriedade e garantia de terras e imveis para os empreendimentos de interesse social; B) elaborao de Plano de Reabilitao de reas Centrais para o nanciamento da Habitao de Interesse Social em regies dotadas de infra-estrutura urbana; C) ampliao do controle pblico sobre a ocupao do solo em reas de proteo ambiental e de risco geotcnico; D) impedimento para a construo de novas moradias urbanas em reas afastadas do

tecido urbano consolidado; E) regularizao e urbanizao de reas de assentamentos precrios ou sua remoo para reas contguas, em situaes dignas; F) elaborao de planos setoriais de Habitao e Saneamento Ambiental. A metodologia proposta se contrape prtica tradicional de planos diretores normativos, tecnocrticos e com restrita legitimidade social, e prope o Plano Diretor como resultado de um pacto construdo pela sociedade para assegurar a sua implementao e controle; Poltica Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel o enfrentamento do tema da irregularidade urbana cada vez mais presente nas nossas cidades, marcadas por vastos territrios ilegais, informais e precrios, condio essencial para qualquer perspectiva de sustentabilidade urbana. Esta poltica abriga a construo de um marco jurdico para novas prticas cartorrias, a utilizao do patrimnio imobilirio federal nas cidades, envolvendo imveis da Unio (INSS, RFFSA e terrenos de marinha), e o Programa Papel Passado, criado em 2003, para apoiar a regularizao fundiria de assentamentos precrios em reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda; Poltica Nacional de Preveno de Risco em Assentamentos Precrios poltica que opera com um conceito inovador de preveno e remoo do risco contra o nmero recorrente de mortes por escorregamentos em encostas, principalmente nas ocupadas por favelas e assentamentos precrios nas maiores regies metropolitanas. Um fenmeno que a princpio pode ocorrer em todas as reas de elevada declividade, na realidade ocorre quase predominantemente em favelas, vilas e loteamentos irregulares implantados em encostas serranas e morros urbanos. Nestes locais, a natural vul-

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nerabilidade do terreno alia-se carncia de infra-estrutura urbana, padres de ocupao inadequados, elevada densidade da ocupao e fragilidade das edicaes, potencializando tanto a freqncia das ocorrncias quanto a magnitude das conseqncias. Em vrias localidades, aes judiciais buscam obrigar as prefeituras a remover milhares de habitantes de favelas devido a problemas de risco geotcnico. Em primeiro lugar, as remoes so impraticveis. Mapeamento de risco realizado pela Prefeitura do Municpio de So Paulo em 2002 indica a existncia de cerca de 12 mil moradias em risco alto ou muito alto de escorregamento, para um total de 291.983 domiclios implantados em favelas. Assim, para o municpio de So Paulo uma poltica de gerenciamento de risco deveria incrementar a segurana de cerca de 4% dos domiclios em favelas e no remover o total de 291.983 domiclios, numa situao que no difere sensivelmente nas demais grandes cidades brasileiras. Em segundo lugar, as remoes so desnecessrias. necessrio contrapor ao conceito de remoo de favelas em risco a proposta de remoo do risco, como tem sido implementada h mais de 10 anos, com avanos e recuos, em cidades como Belo Horizonte, Rio de Janeiro ou So Paulo. Isto tambm signica implementar, nos municpios, um programa especco de reduo de riscos que seja complementar aos programas de urbanizao integral e regularizao fundiria dos assentamentos precrios, ainda que a urgncia da atuao na questo de risco no permita que se espere todo o tempo necessrio para se proceder urbanizao integral dos assentamentos posto que vtimas podem ocorrer j no prximo perodo de chuvas; Poltica Nacional de Apoio Reabilitao de Centros Urbanos preconiza um processo de gesto integrada, pblica e privada,

NECESSRIO CONTRAPOR AO CONCEITO DE REMOO DE FAVELAS EM RISCO A PROPOSTA DE REMOO DO RISCO, COMO TEM SIDO IMPLEMENTADA H MAIS DE 10 ANOS, COM AVANOS E RECUOS, EM CIDADES COMO BELO HORIZONTE, RIO DE JANEIRO OU SO PAULO

de recuperao e reutilizao do acervo edicado em reas j consolidadas da cidade, compreendendo os espaos e edicaes ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e insalubres, a melhoria dos espaos e servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios. Por meio do repovoamento dos centros com atividades econmicas e moradia popular, esta poltica, criada em parceria com a Caixa Econmica Federal e o Ministrio da Cultura, expressa um novo modelo de planejamento e ao para as cidades, em contraposio ao modelo de desenvolvimento urbano baseado na expanso permanente das fronteiras, na periferizao dos mais pobres e no abandono e subutilizao das reas consolidadas e dotadas de infra-estrutura. Alm dessas polticas, aes de carter interministerial diretamente ligadas gesto territorial urbana esto aperfeioando formas de cooperao intermunicipal, atravs de consrcios pblicos, e formulando critrios para a criao e fuso de municpios. O Ministrio das Cidades tem colaborado junto com o Ministrio do Planejamento, Casa Civil, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio na construo de espaos governamentais de planejamento territorial. Entre estes espaos est o Grupo de Trabalho das Regies Metropolitanas e Mesorregies Prioritrias, que introduziu a agenda intra-urbana na pauta do planejamento de governo e aumentou a qualidade da interlocuo entre atores locais e Governo Federal. Finalmente, todos os programas, aes e polticas de regularizao fundiria e planejamento territorial so debati-

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dos no Comit de Planejamento Territorial do Conselho das Cidades, instrumento fundamental de construo democrtica e participativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que desejamos para o Pas.

NOVO SISTEMA NACIONAL DE HABITAO


Coerente com a Constituio Federal, que considera a habitao um direito do cidado, com o Estatuto da Cidade, que estabelece a funo social da propriedade, e com as diretrizes do atual governo, que preconiza a incluso social com gesto participativa e democrtica, o Sistema Nacional de Habitao proposto no centro de uma nova Poltica Nacional de Habitao busca promover o acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda. Nessa perspectiva, a Poltica Nacional da Habitao tem como componentes principais: a Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, a Proviso da Habitao e a Integrao da Poltica de Habitao Poltica de Desenvolvimento Urbano, que denem as linhas mestras de sua atuao. Sua elaborao obedece a princpios e diretrizes que visam garantir populao, especialmente a de baixa renda, o acesso habitao digna, e considera fundamental para atingir seus objetivos a integrao entre a poltica habitacional e a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. A Poltica Nacional de Habitao conta com um conjunto de instrumentos a serem criados atravs dos quais se viabilizar a sua implementao. So eles: o Sistema Nacional de Habitao (SNH), o Desenvolvimento Institucional, o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao e o Plano Nacional de Habitao. O Sistema Nacional de Habitao visa possibilitar o alcance dos princpios, objetivos e

diretrizes da Poltica, suprir o vazio institucional e estabelecer as condies para se enfrentar o dcit habitacional, por meio de aes integradas e articuladas nos trs nveis de governo, com a participao dos Conselhos das Cidades, Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais. O Sistema Nacional de Habitao constitudo dos subsistemas de Habitao de Interesse Social e de Habitao de Mercado.

Subsistema de Habitao de Interesse Social


O Subsistema de Habitao de Interesse Social tem como referncia o primeiro projeto de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991, fruto da mobilizao nacional dos Movimentos Populares de Moradia de diversas entidades e do Movimento Nacional da Reforma Urbana. O projeto de Lei 2710/92, que trata da criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, foi aprovado na Cmara dos Deputados, por meio da subemenda substitutiva global em 3/6/2004, e encontra-se em tramitao no Senado. O SHIS tem como objetivo principal garantir aes que promovam o acesso moradia digna para a populao de baixa renda, que compe a quase totalidade do dcit habitacional do Pas. Os planos, programas e projetos a serem executados devero perseguir estratgias e solues de atendimento que

A POLTICA NACIONAL DE HABITAO CONTA COM UM CONJUNTO DE INSTRUMENTOS A SEREM CRIADOS ATRAVS DOS QUAIS SE VIABILIZAR A SUA IMPLEMENTAO. SO ELES: O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO (SNH), O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL, O SISTEMA DE INFORMAO, AVALIAO E MONITORAMENTO DA HABITAO E O PLANO NACIONAL DE HABITAO

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

consigam promover prioritariamente o acesso das famlias de baixa renda, de acordo com as especicidades regionais e perl da demanda. O Ministrio das Cidades dever estabelecer linhas de nanciamento e programas que sero detalhados e implementados a partir de processos de planejamento locais, estaduais e do Distrito Federal, inscritos e consolidados em Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Federal de Habitao de Interesse Social, respeitando-se as peculiaridades dos entes federativos de forma que a execuo da PNH seja descentralizada, promovida pela cooperao entre Unio, estados, municpios e Distrito Federal. O controle das aes do poder pblico ser exercido por meio de Conselhos, fruns e demais instncias de participao nos processos de planejamento e homologao das iniciativas afetas a PNH. O FNHIS, de natureza contbil, tem o objetivo de centralizar e gerenciar recursos provenientes do OGU, destinados ao subsdio, para a realizao dos programas estruturados no mbito do SNHIS, voltados para a populao de menor renda. Alm de se responsabilizar pela gesto e implementao da poltica de subsdios, em articulao com as diretrizes e denies da Poltica Nacional de Habitao, o FNHIS ser o instrumento do governo federal para induzir os estados, Distrito Federal e municpios a constiturem fundos com a mesma destinao. Dessa maneira, o FNHIS ser de suma importncia para a organizao do Subsistema de Habitao de Interesse Social e para convergir as aes nos trs nveis de governo. No modelo proposto para o SHIS, o subsdio deve ser inversamente proporcional capacidade aquisitiva de cada famlia, sublinhando a importncia do papel atribudo s polticas pblicas voltadas para o resgate da cidadania. A articulao entre a destinao de

recursos onerosos e no onerosos, dentro de um subsistema de nanciamento operado por intermdio de fundos pblicos interligados, constitui a base da institucionalidade da Poltica Nacional de Habitao. O SHIS ser constitudo pelos recursos onerosos e no onerosos dos seguintes fundos: 1. Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); 2. Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), nas condies estabelecidas pelo seu Conselho Curador; 3. Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas condies estabelecidas pelo seu Conselho deliberativo. A lgica de um sistema de fundos, associada evidentemente a uma poltica habitacional capaz de produzir aes integradas dos diversos agentes, est em otimizar aplicao dos recursos, garantindo melhores resultados e possibilitando, na associao de recursos onerosos e no onerosos, a construo de uma poltica de subsdios. Alm das entidades nacionais j mencionadas, como o Ministrio de Cidades, o Conselho das Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, que integram o Sistema Nacional de Habitao, tambm fazem parte do SubsisteO MINISTRIO DAS CIDADES DEVER ESTABELECER LINHAS DE FINANCIAMENTO E PROGRAMAS QUE SERO DETALHADOS E IMPLEMENTADOS A PARTIR DE PROCESSOS DE PLANEJAMENTO LOCAIS, ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERAL, INSCRITOS E CONSOLIDADOS EM PLANOS MUNICIPAIS, ESTADUAIS E DO DISTRITO FEDERALA DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL, RESPEITANDO-SE AS PECULIARIDADES DOS ENTES FEDERATIVOS DE FORMA QUE A EXECUO DA PNH SEJA DESCENTRALIZADA, PROMOVIDA PELA COOPERAO ENTRE UNIO, ESTADOS, MUNICPIOS E DISTRITO FEDERAL

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ma de Habitao de Interesse Social entidades estaduais, municipais, do Distrito Federal e agentes promotores, nanceiros e tcnicos estatais, pblicos e privados.

O Subsistema de Habitao de Mercado


A Poltica Nacional de Habitao parte do pressuposto de que a contribuio dos investimentos privados, capazes de assegurar o atendimento da demanda solvvel em condies de mercado, absolutamente essencial para viabilizar o novo SNH, possibilitando que os recursos pblicos, onerosos e no onerosos, venham a ser destinados a populao de renda mais baixa. Nesta perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva a reorganizao do mercado privado de habitao, ampliando as formas de captao de recursos, estimulando a incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir para atender parcelas signicativas da populao que hoje esto sendo atendida por recursos pblicos. A premissa bsica do novo modelo consiste em viabilizar a complementariedade dos atuais Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em particular o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). A expanso do crdito habitacional est subordinada implantao de modalidades de captao de recursos mais eciente que o atual sistema de poupana. O Subsistema ter como principal captador de recursos os Bancos Mltiplos, com destaque para a caderneta de poupana atual e de novas modalidades de poupana a serem criadas. Como estratgia de implementao do Sistema Nacional de Habitao para levantar recursos junto ao mercado de capitais necessrio proporcionar a competitividade aos

Certicados de Recebveis Imobilirios (CRI) diante das taxas oferecidas pelo mercado, em especial aos investidores institucionais. O Subsistema contar com um Fundo de Liquidez desses CRI, destinado a assegurar a recompra desses papis junto aos investidores privados. Os bancos podero nanciar diretamente a produo atravs de incorporadores e construtoras ou diretamente s pessoas fsicas. Com o objetivo de gerar novos contratos de nanciamento, os bancos podero ainda realizar operaes de crdito com companhias hipotecrias e essas operaes devero ser consideradas no cmputo dos investimentos exigidos em habitao. Os bancos e as companhias hipotecrias, por sua vez, podero negociar seus crditos com Companhias Securitizadoras, as quais, com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRI a serem adquiridos pelos bancos e por investidores institucionais e privados. Outra questo importante a reviso da carga tributria incidente no mercado secundrio e na cadeia produtiva. Alm disso, para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do nanciamento de mercado, as medidas traduzidas na Lei 10.931/04 Lei do Patrimnio de Afetao iro permitir o aperfeioamento do instituto do patrimnio de afetao; a obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a insero no Cdigo Civil da modalidade de alienao duciria como garantia de operaes no mbito do SFI; e a acelerao na deduo do Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS) no clculo do direcionamento de recursos ao nanciamento habitacional pelas entidades do SBPE. Integram este subsistema, alm dos bancos mltiplos e as companhias hipotecrias, as seguintes entidades: Companhias securitizadoras: a estas companhias caber a aquisio de crditos habi-

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

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tacionais, emisso de CRI a eles lastreados e administrao dos contratos adquiridos e a colocao dos certicados no mercado. Tero papel estratgico no novo modelo, pois representaro a capacidade de integrar o Sistema Nacional de Habitao ao mercado de capitais, ampliando, dessa forma, os recursos disponveis para o nanciamento. O governo dever patrocinar a desonerao de custos scais e tributrios, como instrumento de estmulo ao fomento do mercado secundrio. As receitas tributrias originrias da produo ampliada sero signicativamente maiores que as hoje obtidas com a carga incidente sobre os nveis (sabidamente limitados) de atividade do mercado imobilirio, fazendo com que os acrscimos de dinamismo proporcionados pelas novas modalidades de captao de recursos para o nanciamento mais do que compensem as desoneraes tributrias introduzidas como estmulo. Cooperativas de crdito habitacional: as Cooperativas de Crdito Habitacional (CCH) podero reunir cooperados, captar recursos para a produo de empreendimentos e conceder nanciamentos. Podero, ainda, dispor da modalidade de nanciamento coletivo e, com isso, entre outros empreendimentos que seriam viabilizados por essa modalidade, estariam os relacionados aquisio e reabilitao de edicaes coletivas deterioradas e a manuteno de parques habitacionais. Consrcios habitacionais: a formao de Consrcios Habitacionais ser estimulada como forma de elevar a poupana destinada produo habitacional e no comercializao de imveis novos ou usados existentes no estoque imobilirio. Agentes promotores: tm a nalidade de organizar empreendimentos e reunir a demanda. Devero ser admitidas ao Subsistema de Habitao de Mercado as guras de agentes promotores pblicos e privados.

As entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Mercado tero como premissas na sua atuao: possibilitar ao modelo ecincia na captao de recursos; promover, na gerao de crditos, a distribuio territorial mais adequada demanda; fomentar a estruturao de empreendimentos compatveis com o perl da demanda e das metas estabelecidas; demonstrar agilidade na securitizao dos crditos e na sua colocao junto a investidores.

Projees para a soluo do dficit habitacional at 2023


Considerando que o dcit habitacional urbano apurado em 2000 de 5,5 milhes de domiclios e que, projetado para 2003, ser de 5,9 milhes e de 12,45 milhes de domiclios em 2023, o equacionamento deste dcit em 20 anos signica a necessidade de 622 mil atendimentos ao ano. Estimando-se um custo mdio de R$ 20 mil por atendimento, os investimentos anuais so da ordem de R$ 12,44 bilhes. importante registrar que a concentrao do dcit nas camadas de mais baixa renda obriga que parte expressiva deste investimento seja de carter no oneroso.

PROMOO DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL E CIDADANIA NO TRNSITO


Mais do que programas e aes isoladas, a crise da mobilidade urbana brasileira exige uma mudana de paradigma das polticas pblicas de transporte e trnsito, de um modelo centrado na mobilidade do veculo particular para um modelo centrado na mobilidade das pessoas. Os objetivos da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel esto na interseco de trs campos de ao: desenvolvimento

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CONSIDERANDO QUE O DFICIT HABITACIONAL URBANO APURADO EM 2000 DE 5,5 MILHES DE DOMICLIOS E QUE, PROJETADO PARA 2003, SER DE 5,9 MILHES E DE 12,45 MILHES DE DOMICLIOS EM 2023, O EQUACIONAMENTO DESTE DFICIT EM 20 ANOS SIGNIFICA A NECESSIDADE DE 622 MIL ATENDIMENTOS AO ANO. ESTIMANDO-SE UM CUSTO MDIO DE R$ 20 MIL POR ATENDIMENTO, OS INVESTIMENTOS ANUAIS SO DA ORDEM DE R$ 12,44 BILHES

4. do transporte coletivo sobre o individual; 5. da integrao das redes e modos sobre as obras isoladas e unimodais; 6. da acessibilidade universal sobre a acessibilidade restrita; 7. da consolidao de mltiplas centralidades sobre o reforo de poucas centralidades; 8. do adensamento urbano sobre a expanso da cidade. Projetos com estas precedncias so apoiados pelo Programa de Mobilidade Urbana com verbas previstas no Plano Plurianual de R$ 18,8 milhes em 2005, atingindo R$ 63,2 milhes em 2008, abrangendo de sistemas integrados de transporte coletivo urbano urbanizao de reas lindeiras a corredores ferrovirios. So estas precedncias que selecionaro os projetos de infra-estrutura de governos ou empresas estaduais e municipais a serem nanciados com os recursos do FGTS alocados no Programa Pr-Transporte. Iniciativas que visem requalicar a acessibilidade e os deslocamentos no-motorizados recebem apoio tcnico e nanceiro pelo Programa Brasil Acessvel, cujos recursos exigem como contrapartida municipal a elaborao de Plano de Ao de Acessibilidade Universal com rubrica oramentria especca, e o Programa Brasileiro de Mobilidade por Bicicleta, de integrao da bicicleta aos demais modos de transporte. A mobilidade sustentvel o objetivo maior dos seguintes programas e aes do Ministrio das Cidades: Lei de Diretrizes para os transportes urbanos: Obedecendo ao inciso XX do Artigo 21 da Constituio Federal, a Unio deve instituir uma lei de diretrizes no apenas para os servios pblicos de transporte coletivo, mas para a mobilidade urbana, dentro dos limites das competncias constitucionais de cada esfera

urbano, sustentabilidade ambiental e incluso social. No campo do desenvolvimento urbano, os objetivos da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana so a integrao entre transporte e controle territorial, reduo das deseconomias da circulao e a oferta de transporte pblico eciente e de qualidade. No campo da sustentabilidade ambiental, o uso equnime do espao urbano, a melhoria da qualidade de vida, a melhoria da qualidade do ar e a sustentabilidade energtica. No da incluso social, o acesso democrtico cidade e ao transporte pblico e a valorizao da acessibilidade universal e dos deslocamentos de pedestres e ciclistas. As aes e programas que a poltica prev se superpem nestes campos de reexo sobre a produo do espao urbano como lentes em busca de um foco, que a sustentabilidade da mobilidade urbana. A mobilidade urbana sustentvel se dene por quatro prticas: o planejamento integrado de transporte e uso do solo urbano; a atualizao da regulao e gesto do transporte coletivo urbano; a promoo da circulao no motorizada e o uso racional do automvel. Destes conceitos decorre que os projetos de mobilidade urbana que recebero apoio poltico, tcnico e nanceiro do Governo Federal devero demonstrar as seguintes inverses de prioridades:

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

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de governo e em consonncia com os instrumentos legais destinados a regulamentar as concesses e contrataes pblicas, relaes trabalhistas, cdigos de defesa do consumidor, do uso e ocupao do solo. A proposio de uma Lei de Diretrizes para os transportes urbanos vai resgatar o papel da Unio na integrao das polticas de transporte com o desenvolvimento urbano e scio-econmico. So temas necessrios desta legislao a consolidao do conceito de mobilidade sustentvel; a denio de obrigaes institucionais; a modernizao regulatria dos servios de transporte coletivo; a valorizao dos meios de transportes no-motorizados; o estabelecimento de fontes estveis de nanciamento; a gesto dos sistemas de mobilidade no mbito metropolitano; e a promoo da universalizao do acesso e da participao e controle social dos servios pblicos de transportes. Reforma regulatria no transporte pblico urbano: atualmente, as relaes entre os agentes pblicos e privados do transporte pblico urbano se do num quadro de instabilidade institucional, onde prevalece o risco poltico e a falta de garantia para investimentos. A maioria das prestaes de servios de transporte est ancorada em bases contratuais frgeis, rmados sem suporte legal e, muitas vezes, em carter precrio. fundamental que o governo federal lance um novo marco regulatrio para o transporte pblico. A adoo de regras transparentes e que atribuam responsabilidades entre os agentes pblicos e privados indispensvel para a gesto dos sistemas de transporte e est na base das delegaes e das parcerias pblico-privadas. A nova regulao deve aproveitar ao mximo das combinaes organizacionais e regulatrias entre exibilidade operacional, presso competitiva e coordenao das redes e incorporar nos mecanismos contratuais controle

de eccia e participao dos usurios na avaliao dos servios. Programa de desenvolvimento e modernizao institucional: Intervenes de qualidade na mobilidade urbana no so possveis com instituies sem estrutura de gesto e capacidade tcnica, presas a uma atuao reativa voltada para a oferta de servios. O Programa de Desenvolvimento Institucional para Mobilidade Urbana, a ser desenvolvido, visa reforar recursos humanos, infra-estruturas de gesto e sistemas de informao de municpios e estados. Financiamento da Infra-estrutura para a mobilidade: A SEMOB vem consolidando um novo de modelo de nanciamento da infraestrutura que considera os modos de transporte de maneira integrada. Neste modelo o Governo Federal deixa de ser mero repassador de recursos e cuida para que os investimentos que aporta aprimore as relaes contratuais entre o poder concedente e as empresas operadoras de transporte coletivo. Nesse contexto a Parceria Pblico-Privada um instrumento de atrao de investimentos privados de curto prazo para projetos localizados, desde que sejam garantidos o atendimento do interesse pblico e a preservao das suas funes de regulao e controle. Redes integradas nas regies metropolitanas: A mobilidade urbana ocupa um papel preponderante na transformao da excluso social concentrada nas regies metropolitanas. 13 cidades com populao superior a 1 milho de habitantes e 18 cidades com populao entre 500 mil e 1 milho de habitantes necessitam de corredores integrados de transporte de mdia a alta capacidade. Entre os objetivos principais da SEMOB est o fomento execuo de um plano de transportes das

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A MAIORIA DAS PRESTAES DE SERVIOS DE TRANSPORTE EST ANCORADA EM BASES CONTRATUAIS FRGEIS, FIRMADOS SEM SUPORTE LEGAL E, MUITAS VEZES, EM CARTER PRECRIO. FUNDAMENTAL QUE O GOVERNO FEDERAL LANCE UM NOVO MARCO REGULATRIO PARA O TRANSPORTE PBLICO. A ADOO DE REGRAS TRANSPARENTES E QUE ATRIBUAM RESPONSABILIDADES ENTRE OS AGENTES PBLICOS E PRIVADOS INDISPENSVEL PARA A GESTO DOS SISTEMAS DE TRANSPORTE E EST NA BASE DAS DELEGAES E DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS.

regies metropolitanas para integrar os sistemas municipais e os sistemas metropolitanos e integrar os diversos modos de transportes existentes, sempre priorizando os transportes coletivos e os no-motorizados. Grupo de Trabalho para barateamento de tarifas de transporte pblico: ativo desde novembro de 2003, o grupo rene Governo Federal e municpios e resultou na manuteno de alquotas reduzidas da COFINS e do PIS, adoo da alquota mnima de ISS e taxa de administrao mxima de 3% por parte dos municpios. Em 2005 e sob coordenao do Ministrio das Cidades, vai revisar o modelo e a metodologia do clculo tarifrio e do Valetransporte para reverter repasse integral dos custos dos servios para os usurios.

Cidadania no trnsito
Para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, o trnsito uma ferramenta de gesto e construo de cidades mais inclusivas e formadoras de cidadania. um campo de atuao poltica em que as iniciativas legais e institucionais impactam diretamente na qualidade de vida de todos os brasileiros.

O descolamento da curva de vtimas fatais em acidentes de trnsito, em relao curva sempre ascendente do nmero de veculos, por exemplo, s comeou a acontecer depois da entrada em vigor do Cdigo de Trnsito Brasileiro, em janeiro de 1998. A reconstruo institucional do trnsito brasileiro em torno de valores de cidadania apenas se iniciou com a elaborao do Cdigo Brasileiro de Trnsito. Diversas aes ainda so necessrias e esto sendo implementadas pelo Ministrio das Cidades, tanto no aperfeioamento democrtico do Sistema Nacional de Trnsito quanto na implementao de seus dispositivos e na elaborao de programas e aes que cumpram suas diretrizes. As decises sobre os rumos do Sistema Nacional de Trnsito so tomadas segundo um processo democrtico, com ampla participao da sociedade e dos rgos e entidades que compem o sistema. A reestruturao de seu perl institucional inclui a criao da Cmara Interministerial de Trnsito e do Frum Consultivo do Sistema Nacional de Trnsito, alm da atribuio da coordenao do Sistema Nacional de Trnsito ao Ministrio das Cidades, com correspondente redenio da composio do Conselho Nacional de Trnsito, agora presidido pelo dirigente do rgo mximo executivo de trnsito da Unio. A realizao de reunies sistemticas entre o Departamento Nacional de Trnsito, os Departamentos Estaduais de Trnsito e os Conselhos de Trnsito Estaduais, alm das secretarias municipais, mostram que h um grande espao de atuao tcnica e social para o Sistema Nacional de Trnsito. O melhor exemplo disso a retomada das atividades das Cmaras Temticas, criadas pelo Artigo 13 do Cdigo de Trnsito Brasileiro, que desde junho de 2003 passaram a se reunir mensalmente depois de uma paralisao de quase dois anos.

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

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NOVO MARCO LEGAL PARA O SANEAMENTO AMBIENTAL


Diferentemente do setor eltrico e de telefonia, em que a Constituio Federal estabelece claramente que a titularidade dos servios da Unio, no saneamento bsico a competncia da esfera federal para legislar sobre estes servios pblicos est restrita a dois aspectos: 1) instituir diretrizes denidoras da natureza e dos padres mnimos da prestao dos servios pblicos; 2) instituir uma Poltica Nacional de Saneamento Ambiental a que estados e municpios possam aderir em funo do planejamento integrado que o setor requer. Esta dupla competncia da Unio orientou a proposta do Projeto de Lei que fornece um novo marco regulatrio para o saneamento brasileiro, depois de anos de indenio legal desde o m do Plano Nacional de Saneamento e do Banco Nacional de Habitao. O Projeto de Lei d diretrizes para o setor a partir do conceito de salubridade ambiental, concebido como direito coletivo, cujo atendimento de responsabilidade compartilhada entre Estado e operadores privados, e cria uma concepo integrada que evita a ao limitada aos servios de saneamento bsico, ao incluir como servios pblicos de saneamento ambiental o manejo de guas pluviais urbanas e, principalmente, o manejo de resduos slidos. Estas diretrizes fornecem parmetros para os municpios e consrcio pblicos regularem os servios do saneamento ambiental quanto complementaridade de servios entre companhias estaduais e municipais, delegao de servios por meio de concesso ou permisso, regulao e scalizao e denio de tarifas e subsdios. Trata-se de um ordenamento indito frente aos modelos centralizadores do regime autoritrio, no qual o reconhecimento da titularidade dos servios

O PROJETO DE LEI D DIRETRIZES PARA O SETOR A PARTIR DO CONCEITO DE SALUBRIDADE AMBIENTAL, CONCEBIDO COMO DIREITO COLETIVO, CUJO ATENDIMENTO DE RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA ENTRE ESTADO E OPERADORES PRIVADOS, E CRIA UMA CONCEPO INTEGRADA QUE EVITA A AO LIMITADA AOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO, AO INCLUIR COMO SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO AMBIENTAL O MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS E, PRINCIPALMENTE, O MANEJO DE RESDUOS SLIDOS.

de saneamento ambiental pelos municpios no conita com o planejamento integrado dos investimentos atravs de legislaes estaduais e nacionais. O reordenamento institucional dos servios de saneamento ambiental se dar pela instituio de um Sistema Nacional de Saneamento Ambiental, no qual a participao dos entes federados ocorrer por adeso voluntria expressa, por meio de ato ou declarao de vontade, ou tcita, mediante o recebimento pelo titular ou prestador de servio pblico de recursos ou fundos da Unio. Desta forma, e sem infringir as competncias e titularidades denidas constitucionalmente, a adeso ao Sistema Nacional de Saneamento Ambiental instituir em cada municpio ou consrcio pblico o sistema de fundos de universalizao de saneamento ambiental, que sero instrumentos transparentes para operaes de crdito e para a gesto de recursos provenientes de dotaes oramentrias, subvenes, contribuies legais pblicas ou privadas e subsdios cruzados externos. Para o sucesso da Poltica Nacional de Saneamento Ambiental importante a viabilizao da ao cooperativa dos municpios de reas metropolitanas prevista pela Lei Federal dos Consrcios Pblicos, atualmente em discusso no Congresso Nacional. O con-

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srcio pblico, formado pela associao de municpios com interesses comuns, mais adequado para o planejamento e a operao dos servios de saneamento em reas metropolitanas do que o modelo centralizado numa nica concessionria para todo o estado, alm de ser um arranjo institucional coerente com o pacto federativo e a organizao do Estado brasileiro. Aps mais de uma dcada em que preponderaram padres de investimentos sem coordenao adequada, o novo desenho institucional do saneamento ambiental eliminar as funes concorrentes entre os entes federados e permitir que os investimentos estaduais e municipais possam se combinar com investimentos privados sob a proteo de um arcabouo jurdico-poltico organizado de forma sistmica. O investimento direto federal, por sua vez, ganha escala e produtividade no interior deste novo marco regulatrio. O investimento necessrio em expanso e reposio das redes para universalizar at 2020 os servios de gua e esgoto em meio urbano e rural foi estimado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental em R$ 178,4 bilhes, com a maior parte deste montante a ser aplicado nas regies metropolitanas. Entre janeiro de 2003 e julho de 2004, as contrataes de todos os rgos do Governo Federal envolvidos com aes de saneamento ambiental atingiram cerca de R$ 5,1 bilhes, com perspectivas de ampliao da cobertura de servios de saneamento para milhes de famlias. Trata-se de um volume contratado que eleva a mdia anual de investimentos para patamares bastante superiores ao do perodo 1995-2002. Para o perodo 2004-2007, o Plano Plurianual projeta um dispndio da ordem de R$ 18 bilhes. Nos servios de coleta de resduos slidos, so necessrios R$ 7,3 bilhes, sendo R$ 3,3 bilhes em aportes da Unio, para erradicar

at 2011 os depsitos a cu aberto em municpios com populao inferior a 100 mil habitantes e implantar aterros sanitrios em municpios com populao at 1,5 milhes de habitantes. Este investimento cobre tambm a atualizao das frotas de coleta, a implantao de sistemas de coleta seletiva de lixo e o desenvolvimento de atividades de catao e de comercializao de reciclveis, com incluso dos catadores de lixo nos programas federais de transferncia de renda. Por iniciativa do Ministrio do Meio Ambiente e do Conselho Nacional do Meio Ambiente, uma nova regulamentao especca para a rea de resduos slidos est em elaborao de forma articulada com a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental e com os objetivos do Programa Nacional Lixo e Cidadania. Nesta regulao sero incorporadas diretrizes de responsabilizao do produtor/gerador de resduo slido, de gesto participativa dos servios, de priorizao dos catadores, de cobrana pelos servios e indicao de fontes de recursos em funo de metas para condies dignas de trabalho e erradicao de lixes. Na rea do manejo das guas pluviais urbanas, foram denidas diretrizes na Poltica Nacional de Saneamento Ambiental que provocaro uma completa reformulao nos modelos tradicionais que nortearam as intervenes no setor, restritos a uma concepo obreirista que apenas incrementava os problemas decorrentes das enchentes. Dentre as principais diretrizes, esto o estmulo ao gerenciamento planejado e integrado das enchentes; a ampliao da cobertura de infraestrutura de manejo das guas pluviais; o estmulo ao aproveitamento e preservao dos corpos dgua urbanos atravs da minimizao dos fatores de risco das reas ribeirinhas; a inibio das prticas relativas ao uso do solo que ampliam a rea de drenagem para os crregos urbanos; e a promoo das aes

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

de educao sanitria e ambiental como instrumento de conscientizao da populao sobre a importncia da preservao das reas permeveis e o correto manejo das guas pluviais.

CAPACITAR E INFORMAR AS CIDADES Programa Nacional de Capacitao das Cidades


A capacitao de agentes pblicos e sociais para as polticas pblicas urbanas integradas constitui uma das tarefas mais importantes para a promoo do direito cidade. No se trata de desenvolver uma capacitao supostamente destituda de contedo poltico, mas de impulsionar a formao de sujeitos sociais capazes de intervir no debate sobre a poltica urbana e de lidar com aspectos crticos da contemporaneidade, especialmente no que diz respeito reduo das desigualdades sociais e justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao. Seja em funo da conjuntura poltica especca onde governos e atores sociais contribuem para conformar ambientes especcos que limitam e condicionam a ao , seja em funo de uma estrutura administrativa frgil e da carncia de recursos humanos e materiais, na maioria das vezes as administraes pblicas no do s questes locais respostas que promovam a eqidade e a justia social, nem resolvem de forma eciente questes tcnicas que fazem parte de qualquer programa, projeto ou ao de governo. Com freqncia, fragilidades tcnico-institucionais impedem as administraes locais de terem acesso a programas e aes de outras esferas de governo. Alm disso, os inmeros programas existentes, com suas mltiplas e complexas exigncias, muitas vezes do origem a superposies de aes e projetos ou tornam

obrigatria a contratao de consultorias especializadas. Em um contexto geral onde predominam programas de capacitao tcnica e de desenvolvimento institucional, cuja referncia principal a ampliao da competitividade e da sustentabilidade econmica das cidades, e que, no raramente, so voltados para atender exclusivamente a critrios de eccia na realizao de programas e projetos especcos, importante que sejam reforadas outras abordagens e prticas que se orientam para a construo da gesto democrtica da cidade, para a reduo das desigualdades sociais e para a promoo da sustentabilidade ambiental. Referimo-nos a abordagens e prticas que incorporam aos programas de capacitao a construo das condies institucionais que permitam a ampliao da participao da populao na denio da poltica urbana, formando tcnicos da administrao pblica e promovendo mudanas institucionais. Tendo entre seus princpios e eixos de atuao a construo da igualdade e a melhoria da qualidade de vida das cidades brasileiras, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitao das Cidades PNCC, promove, coordena e apia programas e aes voltados para a capacitao de agentes pblicos e sociais e para o apoio ao setor pblico municipal e estadual para o desenvolvimento institucional. Regidas por objetivos e diretrizes comuns, as aes de capacitao do Ministrio das Cidades vm sendo estruturadas em torno
O MINISTRIO DAS CIDADES, POR MEIO DO PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAO DAS CIDADES PNCC, PROMOVE, COORDENA E APIA PROGRAMAS E AES VOLTADOS PARA A CAPACITAO DE AGENTES PBLICOS E SOCIAIS E PARA O APOIO AO SETOR PBLICO MUNICIPAL E ESTADUAL PARA O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

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das orientaes gerais do PNCC, que prevem a realizao de atividades por meio de instituies credenciadas por um processo de seleo segundo a experincia e os currculos dos seus prossionais; a valorizao das abordagens holsticas e da reexo crtica sobre as questes urbanas; e a interlocuo com instituies federais e demais instituies de ensino e capacitao. O pblico prioritrio dos cursos e demais atividades do PNCC compreende os tcnicos das administraes pblicas municipais, os atores sociais envolvidos com a implementao da poltica urbana e os tcnicos das gerncias de lial de apoio ao desenvolvimento urbano da Caixa Econmica Federal que, presente em todas regies e estados do pas, fundamental para a implementao da nova poltica nacional de desenvolvimento urbano. Com o objetivo de desenvolver aes conjuntas para a capacitao de agentes pblicos e sociais, o Ministrio e a CEF rmaram, em 2003, Acordo de Cooperao Tcnica que tem orientado inmeras atividades realizadas em conjunto. Os programas e aes includos no Programa Nacional de Capacitao das Cidades so coordenados por diferentes setores do Ministrio das Cidades e abrangem a realizao de ocinas de capacitao de lideranas sociais; seminrios; teleconferncias para exposio e discusso dos manuais dos programas e polticas do Ministrio das Cidades; publicaes de apoio s atividades de capacitao; cursos para tcnicos de rgos pblicos; aes de assistncia tcnica e atividades de apoio ao desenvolvimento institucional de rgos pblicos. Em 2003 e 2004, foram realizadas atividades nas reas de saneamento ambiental, mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial urbano, regularizao fundiria, habitao e implementao de cadastros territoriais.

UM EXEMPLO EXPRESSIVO DA MUDANA DE ENFOQUE NA ATUAL ADMINISTRAO PODE SER ENCONTRADO NA MUDANA ESTRATGICA DO PROGRAMA DE MODERNIZAO DO SETOR DE SANEAMENTO, QUE DEIXOU DE ESTAR VOLTADO PARA A PROMOO DA PRIVATIZAO DO SERVIOS E PASSOU A SER UM PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DOS PRESTADORES PBLICOS DE SERVIOS DE SANEAMENTO AMBIENTAL

Alguns programas iniciados antes de 2003 e que contam com nanciamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BIRD (Banco Mundial) tm como referncia orientaes que enfatizam a necessidade de recuperao dos custos em aes voltadas para a baixa renda e os aspectos gerenciais que garantiriam a ecincia, a eccia e a sustentabilidade das aes sem, por outro lado, destacar exigncia de uma alta dose de subsdio e, portanto, de uma atuao decisiva do Estado para que sejam cobertos os dcits em habitao e saneamento ambiental no Brasil. H alteraes nestes programas, entretanto, que vem se dando de forma gradual e progressiva. Um exemplo expressivo da mudana de enfoque na atual administrao pode ser encontrado na mudana estratgica do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, que deixou de estar voltado para a promoo da privatizao do servios e passou a ser um programa de fortalecimento dos prestadores pblicos de servios de saneamento ambiental. Entre as prioridades do Ministrio para 2005 e 2006 destacam-se: a capacitao de tcnicos do setor pblico e agentes sociais para a elaborao de planos diretores participativos; o apoio e capacitao dos municpios para a implementao e gesto de cadastros territoriais. Alm dessas duas prioridades gerais, outras so denidas, segundo os setores

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do Ministrio, consideradas as especicidades das diferentes reas de atuao. O apoio do Ministrio das Cidades para a implementao, gesto e aperfeioamento de cadastros territoriais e para a elaborao de planos diretores participativos vem se somar a outros esforos do Governo Federal como o Programa Nacional de Apoio Modernizao Administrativa e Fiscal PNAFM, gerido e executado pelo Ministrio da Fazenda e pela Caixa Econmica Federal; e o Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais Bsicos PMAT, cuja gesto cabe ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES. So os seguintes os principais programas e aes do PNCC: 1. Apoio capacitao de municpios e agentes sociais para o desenvolvimento urbano; 2. Programa de Capacitao para Elaborao de Planos Diretores Participativos e Aes de Regularizao Fundiria Sustentvel; 3. Capacitao de Equipes Municipais para Preveno de Riscos em Assentamentos Precrios; 4. Programa Habitar Brasil BID Subprograma de Desenvolvimento Institucional de Municpios; 5. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento; 6. Programa Nacional de Combate ao Desperdcio de gua; 7. Projeto de Assistncia Tcnica ao Programa de Saneamento Integrado para Populao de Baixa Renda; 8. Programa de Treinamento e Capacitao Distncia em Gesto Integrada de Resduos Slidos; 9. Programa de Ao Social em Saneamento; 10. Programa de Capacitao da Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana; 11. Programa de Capacitao do Denatran;

12. Capacitao para construo de ndices de qualidade de vida intra-urbanos

Sistema Nacional de Informaes das Cidades


A garantia de acesso a informaes organizadas e conveis referentes s reas de atuao do Ministrio das Cidades fundamental para o planejamento, o monitoramento e a avaliao das polticas, programas e projetos reunidos na Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Ao ser criado, o Ministrio das Cidades herda diversos sistemas de informaes desintegrados e de difcil acesso pelo pblico externo, alm de voltados unicamente para o acompanhamento de programas especcos. Embora no exista um levantamento sistematizado, o Ministrio das Cidades sabe tambm que somente alguns estados e municpios de maior porte contam com sistemas de informao consistentes e atualizados. Para reverter este quadro, foi criado, no incio de 2004, um Comit Gestor de Informaes para estabelecer diretrizes de uma nova Poltica de Informaes das Cidades para uso do Governo Federal e da sociedade. Foram adotadas as orientaes do Comit Executivo do Governo Eletrnico e seus Comits Tcnicos, que cuidam, entre outras coisas, da implantao do software livre e da interoperabilidade entre sistemas, e a diretriz de garantir a transparncia das aes governamentais e o controle social. Posteriormente, foi aprovado junto Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores e ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento o projeto do Sistema Nacional de Informaes das Cidades, com trs linhas de ao principais: obteno e qualicao de informaes e indicadores; sistematizao, organizao, armazenagem,

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digitalizao e geo-referenciamento de informaes e indicadores; disponibilizao e utilizao das informaes. Para atualizar e qualicar suas informaes, o Sistema Nacional de Informaes das Cidades trabalhar em conjunto com o IBGE quanto aos dados sobre posse de imveis urbanos, identicao de imveis vazios e o conceito de assentamentos precrios, alm de ampliar a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico e a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Junto Fundao Joo Pinheiro, ser atualizado o clculo do dcit habitacional brasileiro, que hoje baseado no Censo Demogrco de 2000. Outras iniciativas de complementao e qualicao de indicadores so: 1. ndice e indicadores interurbanos sobre qualidade de vida urbana, a ser publicado como um Atlas de Qualidade de Vida Urbana das Cidades; 2. Identicao de reas socialmente vulnerveis ou bolses de pobreza intra-urbanos, com prioridade para as Regies metropolitanas; 3. Tipologia das cidades segundo sua insero regional, que ser instrumento bsico para o combate da desigualdade interurbana; 4. Classicao e identicao de regies metropolitanas, para orientao de polticas de investimentos e gesto; 5. Articulao com gestores pblicos regionais e locais, para elaborao de indicadores intra-urbanos e o aperfeioamento de cadastros territoriais; 6. Sistema de informaes sobre transporte e trnsito, elaborado em parceria com a ANTP e o BNDES, para reunir informaes sobre tarifas, regulamentao, demanda,

custos, receitas, frota, oferta e recursos humanos, segundo os sistemas de nibus municipais, sistemas de nibus metropolitanos e sistemas metro-ferrovirios; 7. Organizao e qualicao de informaes gerenciais do Ministrio das Cidades, hoje reunidos em um sistema nico de dados dos diversos operadores dos recursos nanceiros do Ministrio; 8. Organizao e qualicao de informaes para a rea de habitao, elaborado em parceria com o IPEA, para reunir dados sobre o mercado imobilirio e investimentos da construo civil; 9. Indicadores de avaliao e monitoramento da PNDU, com indicadores sociais e urbansticos antes e depois da implementao dos programas e aes previstos. O Sistema Nacional de Informaes sobre Cidades prev a busca de parcerias para a consolidao de seu banco de dados. Neste sentido, j foram iniciadas conversaes com o Ministrio da Integrao, a Caixa Econmica Federal, o Congresso Nacional, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Interlegis), o Banco Mundial (Muninet) e institutos de pesquisa e informao locais e regionais. Para integrar e permitir uma leitura conjunta destes sistemas de informaes ser desenvolvida uma ferramenta de anlise espacial com bases cartogrcas do IBGE. O passo nal de construo deste sistema de informaes sobre cidades o seu acesso pblico por meio da Internet. Para tanto, um novo stio do Ministrio das Cidades ser desenvolvido com tecnologias que atendam aos princpios do software livre. Este stio conter com mdulos para agregar o sistema de geoprocessamento de dados.

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A construo democrtica da PNDU

Torna-se oportuno que tenhamos em mente que as Conferncias das Cidades constituem um primeiro passo e que ser necessrio andar muito mais para proporcionar a todos os cidados e a todas as cidads a oportunidade de exercerem plenamente o direito s cidades

A BASE DE UMA POLTICA URBANA COM PARTICIPAO POPULAR EST NO RECONHECIMENTO DE QUE A PARTICIPAO NAS POLTICAS PBLICAS UM DIREITO DOS CIDADOS E DE QUE O CAMINHO PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE URBANA EST DIRETAMENTE VINCULADO ARTICULAO E A INTEGRAO DE ESFOROS E RECURSOS NOS TRS

Ministro Olvio Dutra, Conferncias Regional, Cascavel, Paran, 2003.

NVEIS DE GOVERNO FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL, COM PARTICIPAO DOS DIFERENTES SEGMENTOS DA SOCIEDADE.

Ao nal dos acalorados debates da 1a Conferncia Nacional das Cidades, os delegados aprovaram as diretrizes para uma poltica de desenvolvimento urbano democrtica e integrada, com objetivo de garantir uma Cidade para Todos, como propunha o texto base apresentado pelo Ministrio das Cidades. No entanto, no h frmulas mgicas numa realidade caracterizada pela carncia de recursos e por mazelas sociais, estruturais e histricas. A construo democrtica da PNDU se d passo a passo. O Ministrio das Cidades foi criado pelo Presidente Luis Incio Lula da Silva exatamente para proporcionar as condies para a formulao e articulao das polticas urbanas com participao da sociedade, objetivando potencializar os recursos humanos e nanceiros em funo da conquista de melhores condies de vida dos habitantes das cidades e de promoo do desenvolvimento urbano sustentvel, includente e promotor da reduo das desigualdades sociais. A base de uma poltica urbana com participao popular est no reconhecimento de que a participao nas polticas pblicas um direito dos cidados e de que o caminho para o enfrentamento da crise urbana est diretamente vinculado articulao e a integrao de esforos e recursos nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal, com participao dos diferentes segmentos da sociedade.

A poltica de desenvolvimento urbano no uma responsabilidade exclusiva do Governo Federal. Os entes federados tm atribuies comuns e concorrentes, devendo buscar uma compatibilizao segundo os interesses pblicos, se articularem e cooperarem entre si, integrando suas polticas e aes com vistas realizao dos objetivos fundamentais da Repblica e promoo e defesa da dignidade da pessoa humana. na dimenso democrtica que ocorre a sntese das demais dimenses da nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que est sendo construda e desta com as demais polticas que apontam um Brasil de Todos. Essas convices inspiraram o processo de realizao das Conferncias das Cidades e de formao do Conselho das Cidades ConCidades, a quem cabe uma contribuio efetiva na construo de um pacto reunindo os diferentes entes federados e representantes da sociedade para a formulao e a implementao da PNDU. O processo da primeira Conferncia Nacional das Cidades, realizado em 2003, mobilizou cerca de 320 mil representantes da sociedade e do poder pblico em 3457 municpios brasileiros, que elegeram 2510 delegados de 26 estados da Federao e do Distrito Federal, deliberando resolues que deniram os princpios e diretrizes da PNDU e a criao do Conselho das Cidades.

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A parceria estabelecida entre o Ministrio das Cidades, as representaes dos demais entes federados e as entidades da sociedade civil que se fazem presentes no Conselho das Cidades decisiva para a superao dos mltiplos e graves desaos urbanos que desde muito tempo penalizam, sobretudo, as populaes pobres. A atuao do Conselho, em poucos meses de existncia, j demonstra um potencial efetivo na construo de um espao de pactuao entre os diferentes interesses defendidos pelos segmentos envolvidos no debate. Pode-se destacar a contribuio efetiva dos diferentes atores na formulao das polticas setoriais de planejamento territorial, habitao, saneamento ambiental, mobilidade urbana e trnsito, principalmente atravs dos Comits Tcnicos do ConCidades. A resoluo de nmero 13 do ConCidades tambm merece destaque. Os conselheiros recomendam aos atores sociais e governos dos estados, municpios e Distrito Federal a

criao de Conselhos Estaduais e Municipais das Cidades ou equivalentes, referenciados nas diretrizes e princpios aprovados na Conferncia Nacional das Cidades, com objetivo de debater e aprovar a poltica de desenvolvimento urbano em cada esfera da Federao. O processo da segunda Conferncia Nacional das Cidades, que se realizar em 2005, enfrentar novos desaos, tendo como temtica principal a Poltica Nacional de Desenvolvimento urbano. Ser instalado, novamente, em mbito federal, o mais amplo e democrtico processo j empreendido no Brasil para o debate do presente e, sobretudo, do futuro das cidades. O Ministrio das Cidades, ao desejar a construo de cidades mais justas e sustentveis, espera que a sociedade continue fortalecendo a construo democrtica da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, a partir da denio de uma agenda prioritria que considere as principais questes apresentadas neste documento.

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ANEXOS

PRINCPIOS, DIRETRIZES E OBJETIVOS DA PNDU DEFINIDOS NA 1 CONFERNCIA DAS CIDADES


PRINCPIOS

Saneamento ambiental pblico Os servios de saneamento ambiental so, por denio, pblicos e prestados sob regime de monoplios, essenciais e vitais para o funcionamento das cidades, para a determinao das condies de vida da populao urbana e rural, para a preservao do meio ambiente e para o desenvolvimento da economia. Transporte pblico O transporte pblico um direito. Todos tm a prerrogativa de ter acesso aos seus servios, cabendo aos trs nveis de governo universalizar a sua oferta. A mobilidade est vinculada qualidade dos locais onde as pessoas moram e para onde se deslocam, devendo estar articulada com o plano de desenvolvimento da cidade e com a democratizao dos espaos pblicos, conferindo prioridade s pessoas e no aos veculos. Funo social da cidade e da propriedade A propriedade urbana e a cidade devem cumprir sua funo social, entendida como a prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, contemplando aspectos sociais, ambientais, econmicos (de incluso social) e a implantao combinada com os instrumentos do Estatuto da Cidade. Gesto democrtica e controle social Devem ser garantidos mecanismos de gesto descentralizada e democrtica, bem como o acesso informao, participao e ao controle social nos processos de formulao, tomada de deciso, implementao e avaliao da poltica urbana. A gesto democrtica deve reconhecer a autonomia dos movimentos sociais, sem discriminao, e estar sempre comprometida com o direito universal educao, sade, moradia, trabalho, previdncia social, transporte, meio ambiente saudvel, cultura e lazer.

Direito cidade Todos os brasileiros tm direito cidade, entendido como o direito moradia digna, a terra urbanizada, ao saneamento ambiental, ao trnsito seguro, mobilidade urbana, infra-estrutura e aos servios e equipamentos urbanos de qualidade, alm de meios de gerao de renda e acesso educao, sade, informao, cultura, esporte, lazer, segurana pblica, trabalho e participao. Moradia digna A moradia um direito fundamental da pessoa humana, cabendo a Unio, o Distrito Federal, os estados e municpios promover, democraticamente, o acesso para todos, priorizando a populao de baixa ou nenhuma renda, nanciando e scalizando os recursos destinados habitao. A promoo do acesso moradia digna deve contemplar, ainda, o direito arquitetura, a assistncia aos assentamentos pelo poder pblico e a exigncia do cumprimento da Lei Federal n 10.098/02, que estabelece um percentual mnimo das habitaes construdas em programas habitacionais adaptadas para as pessoas portadoras de decincias. Entende-se por moradia digna aquela que atende s necessidades bsicas de qualidade de vida, de acordo com a realidade local, contando com urbanizao completa, servios e equipamentos urbanos, diminuindo o nus com sade e violncia e resgatando a auto-estima do cidado.

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Incluso social e reduo das desigualdades A poltica urbana deve atender a populao de baixa renda, a m de reduzir as desigualdades scio-espaciais e tnico-raciais, promovendo incluso social e melhoria de qualidade de vida. Sustentabilidade nanceira e scio-ambiental da poltica urbana Devem ser denidas e institudas fontes e mecanismos estveis e permanentes de recursos para o nanciamento dos investimentos, sem aumento ou criao de impostos, integrando recursos dos trs nveis de governo e combinando recursos onerosos, no onerosos e subsdios, alm de investimentos e participao do setor privado, a m de possibilitar atender a demanda das famlias que no tm capacidade para pagar o custo dos investimentos. A aplicao dos recursos dever considerar critrios ambientais, sociais, regionais e de capacidade institucional. Devem ser estimuladas a elevao da produtividade, da ecincia, da eccia e da efetividade, e a minimizao do desperdcio na produo da moradia, na urbanizao e na implantao, operao e custeio dos servios pblicos urbanos, metropolitanos e de carter regional, estabelecendo linhas de apoio e nanciamento para a busca de novas tecnologias e para a formulao de planos e projetos de desenvolvimento urbano. Combate discriminao de grupos sociais e tnico-raciais Deve ser garantida a igualdade de oportunidades para mulheres, negros, povos indgenas, crianas, adolescentes, jovens, idosos, pessoas portadoras de decincias, pessoas com necessidades especiais, comunidades faxinalenses (Sistema Faxinal) e outros grupos marginalizados ou em desvantagem social, sem distino de orientao poltica, sexual, racial ou religiosa, com aplicao do Estatuto do Idoso. Adotar

polticas de discriminao positiva visando igualdade de oportunidades aos grupos historicamente marginalizados, como mulheres, afro-brasileiros, ndios, portadores de decincia, portadores de HIV/Aids, garantindo a interface do Ministrio das Cidades com os outros rgos federais, a m de incluir nas polticas urbanas diretrizes e critrios que propiciem aes armativas reparatrias. A igualdade deve ser promovida atravs de polticas especcas para os diferentes setores da sociedade, respeitando-se as multiculturalidades, como forma de garantir a incluso dos afro-descendentes nas cidades, considerando a histrica excluso destas populaes. A Defensoria Pblica dever ser encarregada, como instituio, de prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos grupos e segmentos sociais mencionados, garantindo e efetivando, assim, o seu acesso justia na defesa de seus direitos e interesses individuais e coletivos. Combate segregao urbana Devem ser garantidas a reduo e a eliminao das desigualdades scio-espaciais inter e intraurbanas e regionais, bem como a integrao dos sub-espaos das cidades, combatendo todas as formas de espoliao e segregao urbana. Garantir a acessibilidade de todos os cidados aos espaos pblicos, aos transportes, aos bens e servios pblicos, comunicao e ao patrimnio cultural e natural, para a sua utilizao com segurana e autonomia, independente das diferenas. Diversidade scio-espacial Devem ser consideradas as potencialidades locais, especicidades ambientais, territoriais, econmicas, histricas, culturais, de porte e outras particularidades dos assentamentos humanos, resguardando-os da especulao imobiliria e garantindo a sustentabilidade das polticas urbanas.

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DIRETRIZES

Polticas nacionais Formular, implementar e avaliar a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e as Polticas Fundiria, de Habitao, de Saneamento Ambiental, de Trnsito, de Transporte e Mobilidade Urbana de forma integrada, respeitando o pacto federativo, com participao da sociedade, em parceria com estados, municpios e Distrito Federal e articulada com todos os rgos do Governo Federal. As polticas pblicas devem ter como eixo norteador os princpios da universalidade, eqidade, sustentabilidade, integralidade e gesto pblica. Poltica urbana, social e de desenvolvimento Articular a poltica urbana s polticas de educao, assistncia social, sade, lazer, segurana, preservao ambiental, emprego, trabalho e renda e desenvolvimento econmico do pas, como forma de promover o direito cidade e moradia, a incluso social, o combate violncia e a reduo das desigualdades sociais, tnicas e regionais, garantindo desconcentrao de renda e crescimento sustentvel. Promover polticas de desenvolvimento urbano que garantam sustentabilidade social, cultural, econmica, poltica e ambiental baseada na garantia da qualidade de vida para geraes futuras, levando em conta a prioridade s cidades com menores IDH ou outros indicadores sociais. Efetivar os planos diretores em consonncia com os zoneamentos ecolgico-econmicos e ambientais. Implementar polticas pblicas integradas entre o rural e o urbano com atendimento integral ao habitante do espao municipal. Estrutura institucional Implementar a estrutura institucional pblica necessria para efetivao da poltica urbana, promovendo a participao e a descentralizao das decises.

Participao social Promover a organizao de um sistema de conferncias, conselhos em parcerias com usurios; setor produtivo; organizaes sociais (movimentos sociais e ONGs); entidades prossionais, acadmicas e de pesquisa; entidades sindicais; operadores e concessionrios de servios pblicos; e rgos governamentais, para viabilizar a participao social na denio, execuo, acompanhamento e avaliao da poltica urbana de forma continuada, respeitando a autonomia e as especicidades dos movimentos e das entidades, e combinando democracia representativa com democracia participativa. Polticas de desenvolvimento e capacitao tcnico-institucional Desenvolver, aprimorar, apoiar e implementar programas e aes de aperfeioamento tecnolgico, capacitao prossional, adequao e modernizao do aparato institucional e normativo, a m de garantir a regulao, a regularizao, a melhoria na gesto, a ampliao da participao, a reduo de custos, a qualidade e a ecincia da poltica urbana, possibilitando a participao das universidades. Diversidade urbana, regional e cultural Promover programas e aes adequados s caractersticas locais e regionais, respeitandose as condies ambientais do territrio, as caractersticas culturais, vocacionais, o porte, as especicidades e potencialidades dos aglomerados urbanos, considerando os aspectos econmicos, metropolitanos e outras particularidades e promovendo a reduo de desigualdades regionais, inclusive pela prestao regionalizada de servios e pela prtica de mecanismos de solidariedade social, com a preservao e valorizao de uma identidade brasileira transcultural. O Ministrio das Cidades deve criar vnculos profundos com o Ministrio da Educao, trabalhando conjunta-

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mente na formao acadmica voltada para a cidadania e defesa de uma cidade para todos; criar parcerias entre o Ministrio das Cidades e entidades estudantis que se comprometam com a garantia do direito cidade e com a melhoria das condies de vida da populao de baixa renda, para que a juventude estudantil possa colaborar na troca de conhecimento e estar preparada, no futuro, para exercer a justia e a responsabilidade social. Garantir que a juventude esteja envolvida nas questes que foram debatidas na Conferncia das Cidades, como meio de assegurar a continuidade desses trabalhos, desses princpios e, sobretudo, do direito cidade para as futuras geraes. Polticas abrangentes e massivas As polticas do Ministrio das Cidades devero ser abrangentes e massivas para enfrentar todo o dcit habitacional (qualitativo e quantitativo); garantir o acesso terra urbanizada, regularizao fundiria, qualidade do meio ambiente, assistncia tcnica e jurdica gratuita; promover a utilizao de prdios pblicos e a desapropriao de prdios particulares, que no tenham ns sociais, para ns de moradia; promover a universalizao dos servios de saneamento ambiental, energia eltrica, iluminao pblica e equipamentos urbanos nas reas urbanas e rurais; promover o aumento e a qualicao da acessibilidade e da mobilidade, a qualidade do trnsito e a segurana de todos os cidados, possibilitando a incluso social. A poltica de desenvolvimento urbano deve atuar para corrigir as desigualdades atualmente existentes, contemplando a regularizao fundiria, a urbanizao dos assentamentos precrios, a erradicao de riscos, a mobilidade urbana, o saneamento ambiental, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio e a gesto de resduos slidos e drenagem.

Redes de cidades mais equilibradas Apoiar a estruturao de uma rede de cidades mais equilibrada do ponto de vista do desenvolvimento scio-econmico e da reduo das desigualdades regionais, respeitando as caractersticas locais e regionais, estimulando a formao de consrcios regionais, e articulando as polticas urbana, social e ambiental, a m de promover a desconcentrao e a descentralizao do desenvolvimento urbano, evitando problemas como a emancipao de cidades sem condies de assumir tal responsabilidade e a ao de lobistas para a obteno de recursos pblicos. Promover polticas de formao, informao e educao relativas aos instrumentos de implementao do direito cidade aos mais diversos segmentos sociais, garantindo a participao cidad na gesto pblica. Promover a elaborao de planos e projetos municipais acompanhados pela Unio e pelos estados, de forma a garantir o atendimento s exigncias tcnicas e legais; e incentivar o desenvolvimento regional endgeno naquelas regies onde j existe oferta de infra-estrutura instalada, possibilitando a gerao de emprego e renda atravs de arranjos produtivos locais e regionais.

OBJETIVOS
Reduo do dcit habitacional Reduzir o dcit habitacional qualitativo e quantitativo em reas urbanas e rurais, promovendo integrao e parcerias nos trs nveis de governo, por meio de polticas que atendam s necessidades da populao com particular ateno para as camadas sem renda ou com renda de at trs salrios mnimos e de aes que promovam o acesso moradia digna. Investir em tecnologia adequada, incorporando requisitos de conforto ambiental, ecincia energtica e acessibilidade, priorizando locais j urbanizados, de forma integrada com polticas

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de gerao de emprego e renda, sade, educao, lazer, transporte, mobilidade urbana e saneamento ambiental. Acesso universal ao saneamento ambiental Promover o acesso universal ao saneamento ambiental, priorizando o atendimento s famlias de baixa renda localizadas em assentamentos urbanos precrios e insalubres, em reas de proteo ambiental, municpios de pequeno porte e regies rurais. Entende-se por saneamento ambiental o abastecimento de gua em condies adequadas; a coleta, o tratamento e a disposio adequada dos esgotos, resduos slidos e emisses gasosas; a preveno e o controle do excesso de rudos; a drenagem de guas pluviais e o controle de vetores com seus reservatrios de doenas. Defender a essencialidade e a natureza pblica que caracterizam a funo social das aes e servios de saneamento ambiental, garantindo a gesto pblica nos servios e a prestao por rgos pblicos. Os servios de saneamento ambiental so de interesse local e o municpio o seu titular, responsvel pela sua organizao e prestao, podendo faz-lo diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou no, mantendo o sistema de subsdios cruzados, respeitando a autonomia e soberania dos municpios. Gestao integrada e sustentvel da poltica de saneamento Garantir a qualidade e a quantidade da gua para o abastecimento pblico, com especial ateno s regies de proteo aos mananciais. Elevar a qualidade dos servios de gua e esgoto, apoiando, promovendo e nanciando o desenvolvimento institucional e a capacitao das empresas pblicas de saneamento; reduzir as perdas no abastecimento e promover a conservao da gua; reorientar as concepes vigentes na

drenagem urbana, privilegiando o enfoque integrado e sustentvel, a m de prevenir de modo ecaz as enchentes urbanas e ribeirinhas. Aumentar a ecincia dos servios de limpeza pblica (coleta, disposio nal e tratamento); promover a modernizao e a organizao sustentvel dos servios de limpeza pblica e a insero social dos catadores; estimular a reduo, a reciclagem e a coleta seletiva de resduos slidos; promover a recuperao de reas contaminadas, propondo o desenvolvimento e aplicao de tecnologias adequadas s diversas realidades do pas; e incentivar as intervenes integradas, articulando os diversos componentes do saneamento. Implementar polticas pblicas para a gesto sustentvel de resduos slidos, promovendo a ecincia dos servios por meio de investimentos em sistemas de reaproveitamento de resduos (coleta seletiva de orgnicos, inorgnicos e inertes e destinao para reciclagem dos catadores); educao scio-ambiental voltada para a reduo, reutilizao e reciclagem de resduos; mobilizao, sensibilizao e comunicao destinadas populao dos municpios brasileiros para estimular novas prticas em relao aos resduos que tragam benefcios para o meio ambiente e que convirjam para sistemas de coleta seletiva solidria (que envolve tambm coleta, triagem, pr-beneciamento, industrializao e comercializao de resduos); controle social, scalizao e monitoramento das polticas desenvolvidas no setor de resduos slidos; desenvolvimento de tecnologias sociais e ambientalmente sustentveis; denio de metas e mtodos para erradicao dos lixes, que garantam a erradicao do trabalho de crianas e adolescentes e sua incluso escolar, bem como a capacitao e integrao dos adultos em sistemas pblicos de reaproveitamento de resduos slidos urbanos; implantao da coleta seletiva com incluso social em todos os

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CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

CADERNOS MCIDADES DESENVOLVIMENTO URBANO

municpios do Brasil; criao de mini centrais de reciclagem. Mobilidade urbana com segurana Ampliar a mobilidade urbana com segurana, priorizando o transporte coletivo e os nomotorizados; desestimulando o uso de automvel; priorizando o pedestre e privilegiando a circulao de pessoas com mobilidade reduzida; melhorando as condies do trnsito; prevenindo a ocorrncia e reduzindo a violncia e a morbi-mortalidade decorrente de acidentes; e integrando e fortalecendo entidades e rgos gestores de trnsito, transporte e planejamento urbano. Qualidade ambiental urbana Promover a melhoria da qualidade ambiental urbana, priorizando as reas de maior vulnerabilidade e precariedade, especialmente quando ocupadas por populao de baixa renda, e estimulando o equilbrio entre reas verdes e reas construdas. Planejamento e gesto territorial Promover a melhoria do planejamento e da gesto territorial de forma integrada, levando em conta o ordenamento da cidade e seus nveis de crescimento, em uma viso de longo prazo, articulando as administraes locais e regionais. Elaborar diretrizes nacionais transitrias de um pacto de gesto urbana cidad, destinadas utilizao pelos municpios, antes e durante o perodo em que estiver ocorrendo reviso e/ou elaborao de seus planos diretores, para apoiar e nortear os poderes executivos e legislativos municipais na conteno de alteraes pontuais de zoneamento, usos e ocupaes do solo urbano e/ou para garantir, at a aprovao do plano diretor, a implementao somente de operaes consensuadas na municipalidade e que estejam de acordo com os instrumentos de controle social, da

funo social da propriedade e de anlise dos impactos ambiental e de vizinhana. Diversicao de agentes promotores e nanceiros Incentivar a participao de agentes promotores e nanceiros e apoiar a atuao e a formao de cooperativas e associaes comunitrias de autogesto na implementao de polticas, programas e projetos de desenvolvimento urbano, habitao e gesto ambiental. Estatuto da cidade Promover a regulamentao e a aplicao do Estatuto da Cidade, de outros instrumentos de poltica urbana e dos princpios da Agenda 21, garantindo a ampla participao da sociedade e a melhoria da gesto e controle do uso do solo, na perspectiva do cumprimento da funo social e ambiental da cidade e da propriedade e da promoo do bem-estar da populao. Democratizao do acesso informao Criar sistema de informaes, acessvel a qualquer cidado, que permita a obteno de dados sobre atos do poder pblico, aplicao de recursos dos programas e projetos em execuo, valor dos investimentos, custos dos servios e arrecadao. Gerao de emprego, trabalho e renda Visando incluso social e considerando as potencialidades regionais, integrar as aes de poltica urbana com as aes de gerao de emprego, trabalho e renda, com destaque para a universalizao da assistncia tcnica e jurdica; promoo da qualicao prossional; incentivo s empresas para gerao do primeiro emprego; incentivo descentralizao industrial; incentivo ao emprego de idosos; concesso de linhas de crdito; estmulo diversicao da produo; apoio a cooperativas ou empreendimentos autogestionrios;

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promoo de polticas de desenvolvimento produtivo nas regies no contempladas pela poltica regional de investimentos na produo; reformulao da poltica de incentivo a instalao de indstrias, fortalecendo o comrcio, a agricultura e os servios; e apoio e nanciamento de parcerias para a realizao de servios pblicos que promovam a coeso e incluso social ao gerarem trabalho e renda.

POPULAO URBANA BRASILEIRA MAPAS DO IBGE


Por qualquer critrio que se adote podemos dizer que o pas se urbanizou e o modo de vida urbano extrapola at mesmo os limites das cidades. No entanto h controvrsias, evidenciadas em bibliograa recente, sobre o montante da populao urbana medida pelo IBGE- Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica. Os nmeros do Censo 2000 mostram que 81% da populao brasileira reside em reas urbanas e que o processo de urbanizao da sociedade brasileira irreversvel, registrandose o aumento de cinco pontos percentuais em relao ao Censo de 1991, que apresentava uma populao urbana de 110.990.990 habitantes cerca de 76% do total. Entre os questionamentos acerca da validade desses dados,destacam-se as crticas aos critrios utilizados pelo IBGE para denio de reas urbanas: o Instituto se baseia nas denies municipais de permetros urbanos. Aponta-se que h motivaes de ordem nanceira aumento de arrecadao em especial pela cobrana de IPTU das prefeituras municipais para as delimitaes dos permetros urbanos e que, portanto, a medio se baseia em um critrio que no seria cientco. Outras linhas de argumentao lembram a ausncia de parmetros de densidade de ocupao do solo para denio desses limites

ou ento caractersticas do modo de vida, das relaes de produo, do acesso equipamentos e servios ou de outros critrios que permitissem uma clivagem mais rigorosa entre urbano e rural. A denio sobre o conceito de cidade ou o conceito de urbano envolve aspectos demogrcos, antropolgicos, culturais, loscos, geogrcos, sociais, econmicos, entre outros. , sem dvida, um debate muito importante, cuja clareza dever orientar a elaborao de um novo marco legal que substitua o decreto lei 311 de 1938. Anal, pelo atual critrio legal, podemos chamar de cidade tanto o Municpio de So Paulo, que tem 10,7 milhes de habitantes e parte de uma metrpole de 17 milhes, quanto pequenos ajuntamentos que no tem mais do que 500 moradores. Fenmenos diferentes so nomeados pelo mesmo conceito. No entanto, enquanto essa discusso, cuja concluso promete se alongar, est em desenvolvimento, o Ministrio das Cidades buscou ajuda do IBGE para dar mais rigor ao nmero da populao urbana que alvo de sua ao. O IBGE usa, em seus levantamentos, critrios que nos permitem uma classicao mais acurada do que aquela baseada na lei municipal. Alm dos dados divulgados de acordo com as referncias municipais, o IBGE faz uma anlise mais na por setor censitrio segundo sua localizao em rea de carter urbano ou rural. Essa caracterizao da rea considera aspectos urbansticos, densidade, insero na dinmica urbana, atividades econmicas realizadas pelos moradores, existncia de servios e equipamentos, entre outros aspectos. Cada rea classicada pelo municpio como rural ou urbana recebe outras 8 subclassicaes (5 no rural e 3 no urbano). Dessa forma possvel apontar uma ocupao predominantemente rural em rea denida legalmente como urbana e vice versa.

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A apurao dos resultados dessa nova classicao no altera de forma signicativa os dados largamente conhecidos e que foram mencionados acima sobre a urbanizao da sociedade brasileira. Segundo dados do Censo 2000, 79,9% da populao brasileira reside em rea urbanizada de vila ou cidade cuja denio refere-se a setor urbano situado em reas legalmente denidas como urbanas, caracterizadas por construes, arruamentos e intensa ocupao humana; reas afetadas por transformaes decorrentes do desenvolvimento urbano e aquelas reservadas expanso urbana. De acordo com o Censo de 1991, 74,6% da populao residia neste tipo de setor. Se considerarmos apenas 3 dos 8 itens (rea urbanizada de vila ou cidade situao 1; rea urbanizada isolada situao 3; e rural-extenso urbana situao 4), nos quais a ocupao urbana melhor caracterizada j atingiramos o mesmo patamar de

81% dos nmeros divulgados pelo IBGE para 2000 e de 76% para 1991. Mesmo considerando que sempre possvel mais de uma interpretao para as definies utilizadas o que so exatamente reas afetadas por transformaes decorrentes do desenvolvimento urbano e reas reservadas expanso urbana? as consideraes acima nos levam a apontar que, segundo critrios prprios do IBGE e no apenas a definio legal dos municpios, os novos nmeros da populao urbana seria da mesma ordem de grandeza que os nmeros mais amplamente divulgados. Essa constatao nos permite confirmar que o pas maciamente urbano e suficientemente adequada para continuarmos, por enquanto, a utilizar os nmeros que se referem populao urbana brasileira para dar prosseguimento elaborao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

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O mapa a seguir apresenta a distribuio da populao urbana em situao 1, 3 e 4, referentes anlise mais fina do IBGE aqui considerada.

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Coordenao Geral dos Cadernos MCidades ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria Executiva KELSON VIEIRA SENRA Diretor de Desenvolvimento Institucional FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA Gerente de Capacitao ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA Assessor Tcnico

Colaboradores MCidades* BENNY SCHASBERG CARLOS ANTNIO MORALES CELSO SANTOS CARVALHO CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO EVANIZA RODRIGUES GRAZIA DE GRAZIA HELENO FRANCO MESQUITA HUMBERTO KASPER INS DA SILVA MAGALHES IRIA CHARO RODRIGUES JAQUELINE FILGUEIRAS JOO CARLOS MACHADO JNIA MARIA BARROSOS SANTA ROSA LAILA NAZEM MOURAD LCIA MALNATI LCIA MARIA MENDONA SANTOS LUIZ CARLOS BERTOTTO MRCIA MACDO OTILIE PINHEIRO RAUL DE BONIS RENATO BALBIM RENATO BOARETO ROBERTO MOREIRA ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA SERGIO ANTONIO GONALVES TITO LIVIO PEREIRA QUEIROZ E SILVA VALDEMAR ARAJO FILHO

Coordenao, elaborao e reviso de textos ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria Executiva KELSON VIEIRA SENRA Diretor de Desenvolvimento Institucional FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA Gerente de Capacitao JOS EDUARDO BAVARELLI Assessor Tcnico JORGE HEREDA Secretrio Nacional de Habitao RAQUEL ROLNIK Secretria Nacional de Programas Urbanos ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental JOS CARLOS XAVIER Secretrio de Transporte e Mobilidade Urbana AILTON BRASILIENSE PIRES Diretor do Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) JOO LUIZ DA SILVA DIAS Diretor-presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU ) MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA Diretor-presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb)

* Nota: Assinala-se, tambm, a contribuio dos quadros tcnicos do MCidades e de colaboradores, apresentados nas Fichas Tcnicas dos demais Cadernos MCidades desta Srie.

Colaboradores convidados ADALTO CARDOSO AMIR KHAI ANA CRISTINA FERNANDES ANDR LUIZ DE SOUZA ARLETE MOYSS RODRIGUES CARLOS BERNARDO VAINER CLLIO CAMPOLINA DINIZ EDSIO FERNANDES EDUARDO ALCNTARA VASCONCELOS GLAUCO BIENENSTEIN HELENA MENA BARRETO JAN BITTOUN JEROEN KLINK JUPIRA GOMES DE MENDONA LUIZ CSAR QUEIRZ RIBEIRO MARIA INS NAHAS MARIA LUIZA CASTELLO BRANCO MAURCIO BORGES NABIL BONDUKI ORLANDO ALVES DOS SANTOS JNIOR PAULO JOS VILLELA LOMAR PEDRO PAULO MARTONI BRANCO ROBERTO MONTE-MR ROBERTO MORETTI ROSA MOURA ROSANI CUNHA SADALLA DOMINGOS TNIA BACELAR

Ministrio das Cidades

Ministro de Estado OLVIO DUTRA cidades@cidades.gov.br Chefe de Gabinete DIRCEU SILVA LOPES cidades@cidades.gov.br Consultora Jurdica EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES conjur@cidades.gov.br Assessor de Comunicao NIO TANIGUTI enio.taniguti@cidades.gov.br Assessora Especial de Relaes com a Comunidade IRIA CHARO RODRIGUES iriaacr@cidades.gov.br Assessor Parlamentar SLVIO ARTUR PEREIRA aspar@cidades.gov.br Conselho Nacional de Trnsito Presidente AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Conselho das Cidades Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades IRIA CHARO RODRIGUES conselho@cidades.gov.br Ministra Adjunta e Secretria-Executiva ERMNIA MARICATO erminiatmm@cidades.gov.br Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao LAERTE DORNELES MELIGA laerte.meliga@cidades.gov.br Diretor de Desenvolvimento Institucional KELSON VIEIRA SENRA kelson.senra@cidades.gov.br Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico HELENO FRANCO MESQUITA helenofm@cidades.gov.br

Assessora de Relaes Internacionais ANA BENEVIDES abenevides@cidades.gov.br Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) Diretor AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Secretrio Nacional de Habitao JORGE HEREDA snh@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica Diretora LAILA NAZEM MOURAD laila.mourad@cidades.gov.br Departamento de Produo Habitacional Diretora EMILIA CORREIA LIMA emilia.lima@cidades.gov.br Departamento de Urbanizao e Assentamentos Precrios Diretora INS DA SILVA MAGALHES imagalhaes@cidades.gov.br Secretria Nacional de Programas Urbanos RAQUEL ROLNIK programasurbanos@cidades.gov.br Departamento de Planejamento Urbano Diretor BENNY SCHASBERG planodiretor@cidades.gov.br Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial Diretora OTILIE PINHEIRO olitiemp@cidades.gov.br Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos Diretor SRGIO ANDRA regularizacao@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO sanearbrasil@cidades.gov.br

Departamento de gua e Esgotos Diretor CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO clovisfn@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica Diretor MARCOS MONTENEGRO marcos.montenegro@cidades.gov.br Departamento de Articulao Institucional Diretor SERGIO ANTONIO GONALVES sergioag@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana JOS CARLOS XAVIER josecx@cidades.gov.br Departamento de Cidadania e Incluso Social Diretor LUIZ CARLOS BERTOTTO luiz.bertotto@cidades.gov.br Departamento de Mobilidade Urbana Diretor RENATO BOARETO renato.boareto@cidades.gov.br Departamento de Regulao e Gesto Diretor ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE alexandre.gomide@cidades.gov.br Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU ) Diretor-presidente JOO LUIZ DA SILVA DIAS dir.p@cbtu.gov.br Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) Diretor-presidente MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA trensurb@trensurb.com.br

EDIO E PRODUO Espalhafato Comunicao PROJETO GRFICO Anita Slade Sonia Goulart FOTOS Arquivo MCidades DIAGRAMAO E ARTE FINAL Sonia Goulart REVISO Rosane de Souza