INVALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Marcelo MUSSI1 Resumo: O ato administrativo praticado contrrio s disposies legais, o mesmo se torna invlido, pois, ao ser elaborado, traz consigo a carncia de legalidade, ou seja, defeitos jurdicos. E, luz do princpio da busca da verdade real, da legalidade, no podese deixar permanecer tais vcios ou defeitos, devendo ser dessa maneira extinto na sua criao. Palavras-chaves: Atos administrativos. Invalidade.

INVALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEITO

Quando o ato administrativo praticado contrrio s disposies legais, o mesmo se torna invlido, pois, ao ser elaborado, traz consigo a carncia de legalidade, ou seja, defeitos jurdicos. E, luz do princpio da busca da verdade real, da legalidade, no pode-se deixar permanecer tais vcios ou defeitos, devendo ser dessa maneira extinto na sua criao. Diogenes Gasparini conceitua a invalidao como sendo a retirada retroativa, parcial ou total, de um ato administrativo, praticado em desconformidade com o ordenamento jurdico, por outro ato administrativo. Maria Sylvia Zanella Di Pietro menciona que a invalidao pode ser feita pela Administrao Pblica, com base no seu poder de autotutela sobre os prprios atos, independendo de provocao do interessado uma vez que, estando vinculada ao princpio da legalidade, ela tem o poder-dever de zelar pela sua observncia. O aspecto que se discute quanto ao carter vinculado ou discricionrio da anulao. Indaga-se diante de uma legalidade, a Administrao est obrigada a anular o ato ou tem apenas a faculdade de faz-lo. E como no poderia deixar de ser, h os que defendem o dever de anular pautando-se no princpio da legalidade, e os que defendem a faculdade de anular pautando-se no princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular. Tal poder da Administrao Pblica no absoluto. Para a invalidao ser legal, o ato
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Aluno do 4 Ano do Curso de Direito do Instituto Catua de Ensino Superior

invalidando deve ser ilegal, ou seja, tem que ter causado um dano Administrao Pblica, ou a terceiro, no podendo ser convalidvel e no ter sido apresentado em outra esfera de competncia para a prtica de mesmo ato. A invalidao exige o devido procedimento administrativo e a garantia ao beneficirio que foi de certa maneira prejudicado, ao amparo do princpio do contraditrio e da ampla defesa, por fora do artigo 5, LV, da CF. Nota-se que no Direito Administrativo s h uma espcie de ato administrativo invlido: o chamado de ato nulo, movido pelo princpio da legalidade, diferentemente do Direito Privado que esto postos como atos nulos e atos anulveis. Mas essa posio no pacfica2. 2. VCIOS: PECULIARIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO Existem muitas divergncias doutrinrias no que tange aos vcios dos atos administrativos, se existe ou no a possibilidade de aplicar-se aos mesmos a teoria das nulidades do direito civil. O ato administrativo apresenta certas peculiaridades que tm que ser levadas em considerao. As principais diferenas que se apresentam so as seguintes: 1. os vcios dos atos privados atingem apenas interesses individuais, enquanto os vcios dos atos administrativos podem afetar o interesse de terceiros ou at mesmo o interesse pblico; 2. por outro lado, diante de determinados casos concretos, pode acontecer que a manuteno do ato ilegal seja menos prejudicial ao interesse pblico do que a sua anulao; 3. finalmente, quanto aos vcios que atingem o ato administrativo, h modalidades peculiares que no existem no direito privado, como o excesso e o abuso de poder, a usurpao de funo, o exerccio de fato. No direito civil, os vcios esto previsto nos artigos 145 e 147 do CC, que correspondem s nulidades absolutas e relativas, se referindo aos trs elementos do ato jurdico: sujeito, objeto e forma. No direito administrativo, os vcios podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando-os quanto competncia e capacidade (com relao ao sujeito), forma, ao objeto, ao motivo e finalidade, e os mesmos se encontram definidos no artigo 2 da Lei de ao popular (Lei n 4.717 de 29-06-65). O ato administrativo traz vcios de duas maneiras: 1. incompetncia; 2. incapacidade. Os principais vcios quanto competncia so:

A favor dos atos nulos esto: Hely Lopes Meirelles, Rgis Fernandes de Oliveira e Srgio Ferraz, entre outros. E a favor dos atos nulos e anulveis esto: Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Antonio Carlos Cintra do Amaral e Celso Antnio Bandeira de Mello.

1. usurpao de funo; 2. excesso de poder; 3. funo de fato.

3. OBJETO, MOTIVO, CONTEDO E ESPCIES O objeto do ato de invalidao , corriqueiramente, um ato administrativo ilegal e eficaz, de natureza abstrata ou concreta. No que tange o ato administrativo ilegal, eficaz e abstrato, a invalidao desfaz o ato, pois o que se pretende eliminar essa fonte duradoura3 de efeitos jurdicos. Tratando-se de ato administrativo ilegal, eficaz e concreto, como o caso de ato de majorao de tarifa de transporte coletivo, a invalidao extingue os efeitos produzidos, pois o ato que a majorou, por ter cumprido seu objetivo, no mais existe. O objeto tambm pode ser um ato administrativo ilegal e ineficaz, porque a partir do momento que o ato no produz qualquer efeito a invalidao desfaz o ato, podendo ser ele abstrato, ou concreto. Segundo o artigo 2, nico, c, da Lei 4.717/65, a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo. Na verdade, o conceito no consegue abranger todas as hipteses possveis, pois o objeto deve ser lcito, possvel (de fato e de direito), moral e determinado. Dessa maneira haver vcio em relao ao objeto quando qualquer desses requisitos deixar de ser observado, o que ocorrer quando for: 1. proibido pela lei; por exemplo: um Municpio que desaproprie bem imvel da Unio; 2. diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide; por exemplo: a autoridade aplica a pena de suspenso, quando cabvel a de repreenso; 3. impossvel, porque os efeitos pretendidos so irrealizveis, de fato ou de direito; por exemplo: a nomeao para um cargo inexistente; 4. imoral; por exemplo: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrrio ao entendimento de que o profere; 5. incerto em relao aos destinatrios, s coisas, ao tempo, ao lugar; por exemplo: desapropriao de bem no definido com preciso. O motivo a invalidade ou inutilidade jurdica do ato administrativo, porque ilegal. Esse motivo deve ser descrito e fundamentado pela Administrao Pblica, pois pode ser dado a ilegalidade da declarao invalidadora, conforme tm decidido nossos Tribunais, a exemplo do STF, ao julgar o RE 113.998-6-PR (DJU, 30 jun. 1989). Para que haja a legalidade da invalidao mister que sejam assegurados o contraditrio e ampla defesa, como o caso do Estatuto federal das Licitaes ( 3 do art. 49). Todavia o contedo o desfazimento do ato invlido, pois isso que o ato de
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At que uma das partes se manifeste invocando o judicirio, ou at mesmo que a Administrao Pblica possa reconhecer tal demanda.

invalidao determina. J as suas espcies so a invalidao total e a invalidao parcial, conforme a declarao atinja todo o ato ou uma de suas partes. 4. NATUREZA, FUNDAMENTO E EFEITOS Por ser a invalidao, ato que retira outro, por ser ilegal, cria uma utilidade pblica, sendo portanto de natureza constitutiva. Sendo o ato praticado pela Administrao Pblica seu fundamento est centrado e intrinsecamente ligado ao princpio da legalidade, e, se praticado pelo Poder Judicirio, o mesmo dever pronunciar qual o direito a ser aplicvel. Os efeitos do ato de invalidao vo afetar o ato administrativo invlido na sua nascente, pois no existe a nulidade futura ou posterior, tornando-os retroativos operam desde ento, ou ex tunc. Os efeitos que neste perodo atingiram terceiros de boa-f ficam resguardados. Como exemplo podemos citar que: so vlidos os atos praticados por um funcionrio que teve a sua nomeao invalidada, pois s se desfaz a relao entre as partes ou aquilo para que o ato se preordenara, ou seja, a nomeao. Nesse sentido j decidiu o STF em mais de uma oportunidade. 5. COMPETNCIA INVALIDADORA O ato administrativo ilegal para ser retirado do ordenamento jurdico de competncia da Administrao Pblica tanto quanto do Poder Judicirio. O termo invalidao indica, por si s, a sede (administrativa) onde se d a retirada do ato administrativo invlido. J o termo anulao, por si s, esclarece a sede (judicial) onde ocorre a retirada do ato administrativo do mundo do direito. A Administrao Pblica, que somente pode agir nos termos da lei, no pode conviver com atos ilegais, ensina Celso Bandeira de Mello. Observe-se, por fim, que no cabe ao Legislativo invalidar atos administrativos praticados pelos demais Poderes, conforme j sentenciou o STF. 6. INVALIDAO E INDENIZAO Quando o ato invalidado no significa que cabe direito indenizao ao beneficirio do ato extinto, desde que ele ocorra antes de qualquer investimento ou despesas. Todavia ser diferente se houve algum investimento ou despesas. H de se verificar tambm se houve a boa-f ou no do beneficirio. Se houve boa-f, obviamente ter direito indenizao, ao revs, no. Mister se faz, que tem cabido tal direito a indenizao a terceiros de boa-f, estes, quando alcanados pelos efeitos da invalidao.

7. CONVALIDAO Se os atos administrativos afrontam o ordenamento jurdico e, por essa razo, so tidos como invlidos, no h que se falar em convalidao (supresso retroativa da ilegalidade de um ato administrativo). No se pode convalidar o que de per si invlido. O que pode-se admitir a correo de pequenas irregularidades, que no validam a invalidade. Como exemplo podemos citar os vcios grficos (troca de letras e nmeros). Para os que admitem a anulabilidade podem falar em convalidao. 8. PRESCRIO E INVALIDADE Prescrevem as aes judiciais e os recursos administrativos pelos quais o administrado ou a prpria Administrao Pblica pode pleitear a declarao de invalidade de um ato administrativo? A nosso ver, sim. Nada justifica a possibilidade de um ato administrativo vir a ser declarado invlido depois de um longo tempo de sua edio. A entender-se isso factvel, estar-se-ia pondo em risco a necessria estabilidade das relaes jurdicas aps certo tempo de vigncia. Portanto, decorrido determinado tempo, o ato que era ilegal, passa a ser legal, estabiliza-se, no podendo mais ser invalidado pela Administrao Pblica ou anulado pelo poder Judicirio. Nesse sentido a lio de Clencio da Silva Duarte, entre outros, ao afirmar que as situaes irregulares consolidam-se com o decurso do tempo, no sendo mais passveis de qualquer retificao, seja para melhor, seja para pior. Esse o principal efeito da prescrio. Assim no prevalece a tese em sentido contrrio, ou seja, que a qualquer tempo possvel a decretao da invalidade, defendida por J. H. Meirelles Teixeira, entre outros. A regra, como j registrou o STF, a prescritibilidade.4 Os prazos prescricionais administrativos no podem exceder os da prescrio da ao judicial, e que comeam a contar da data ou fato em que tiveram origem. 9. NOVA DECRETAO DO ATO INVALIDADO A invalidao no obstculo a que o ato invalidado seja novamente editado, observada, agora a legitimidade para sua prtica, desde que, por evidente, essa edio seja legalmente possvel. Como exemplo podemos citar que, invalidado o ato de nomeao de candidato aprovado e classificado em concurso pblico para ingresso no servio pblico porque praticado por autoridade incompetente pode ser novamente editado pela autoridade competente, pois ainda se deseja a nomeao.

Na esfera administrativa o combate ao ato invlido h de observar o que, em termos prescricionais, estabelece a lei. Esta fixar em que prazo prescreve o direito de interpor os competentes recursos.

10. ATOS IRREGULARES No dizer de Celso Antonio Bandeira de Mello os atos irregulares so aqueles de vcios materiais irrelevantes, reconhecveis de plano, ou incursos em formalizao defeituosa consistente em transgresso de normas cujo real alcance meramente o de impor a padronizao interna dos instrumentos pelos quais se veiculam os atos administrativos. Seria a hiptese, exempli gratia, de expedir-se um ato atravs de aviso, inobstante a lei previsse que deveria slo, por exemplo, mediante portaria. Tais regras cumprem meramente funes internas de uniformizao; no tem, pois, qualquer relevncia em relao segurana e ao contedo do ato, publicidade dele ou s garantias do administrado. Servem apenas metodizao dos instrumentos pelos quais se veiculam os atos administrativos, isto , qualificao das diversas frmulas expressivas dos distintos atos administrativos. Assim, as regras atinentes a tal aspecto no tm relevncia jurdica externa, mas puramente interna, razo pela qual a violao delas s pode acarretar sanes administrativas para os agentes que as desatenderam, mas em nada interfere com a validade do ato. bem de ver que s se estar perante ato meramente irregular se a substituio de uma frmula por outra em nada afetar a publicidade do ato, os prazos de impugnao ou quaisquer aspectos interferentes com a garantia de direitos dos administrados.

11. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 5. ed. ver. atual. e aum. So Paulo: Saraiva, 2000. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2000. DE MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. 12. ed. rev. ampl. atual. So Paulo: Malheiros, 2000.