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COOPERAO CE - PALOP

Programa PIR PALOP II Projecto TCNICAS DE FEITURA DE LEIS


N. IDENTIFICAO N. CONTABILSTICO ACORDO DE FINANCIAMENTO : : : REG/7901/013 8 ACP MTR 5 * 8 ACP TPS 126 6520/REG

Manual de Feitura de Leis


CO-FINANCIAMENTO

COMISSO EUROPEIA Fundo Europeu de Desenvolvimento 4,8 Milhes de Euros

GOVERNO PORTUGUS Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento 1,2 Milhes de Euros

Manual de Feitura de Leis

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Ficha Tcnica
Autores: Jos Alexandre Guimares de Sousa Pinheiro Paula Meira Loureno Resumo biogrfico: Jos Alexandre Guimares de Sousa Pinheiro Mestre em Direito e doutorando da Faculdade de Direito de Lisboa. Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa Paula Meira Loureno Mestre em Direito Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa Ttulo do manual: GEST MUN.doc Ms e Ano de elaborao: Maio de 2006 Coordenao do projecto: Cabo Verde Unidade de Gesto do Projecto Coordenadora Josefa Lopes Assistncia Tcnica e Pedaggica Portugal Instituto Nacional de Administrao INA Gestor de Projecto Manuel Clarote Lapo ISBN: (nmero internacional integrante do sistema ISBN (International Standard Book Number), a solicitar pela entidade responsvel pela edio do documento, se possvel).

Lisboa, Maio de 2006

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ndice
Pg.
Estruturao dos captulos Introduo Captulo 1 Enquadramento do acto normativo Objectivos Resumo Palavras-chave Contedo temtico 1.1. Introduo e princpios fundamentais sobre produo normativa 1.2. Competncia legislativa 1.2.1. Competncia legislativa e competncia autorizada 1.2.2. Competncia legislativa e competncia complementar 1.3. Competncia regulamentar 1.3.1. Actividade regulamentar da Administrao Pblica 1.4. Competncia normativa relativa vinculao internacional 1.4.1. Regras internas sobre aprovao de actos de Direito Internacional Actividades pedaggicas Sntese Bibliografia Glossrio parcial Anexo Captulo 2 Preparao de actos normativos: uma perspectiva de Legstica material Objectivos Resumo Palavras-chave Contedo temtico 2.1. Procedimentos prvios redaco normativa 2.1.1. Identificao de problemas e da carncia de regulao e deciso de legislar 2.1.2. Deciso de legislar e definio das reas de regulao 2.2. Regras de organizao de recursos humanos para a realizao de projectos de actos normativos: modelos de organizao humana Actividades pedaggicas Sntese Bibliografia Glossrio parcial Anexo Captulo 3 Redaco de actos normativos: uma perspectiva de Legstica formal Objectivos 6 8 10 10 11 11 12 14 19 24 29 30 32 33 34 35 36 36 37 37 39 39 39 40 40 40 40 43 47 48 48 49 50 50 51 51

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Resumo Palavras-chave Contedo temtico 3.1. Definio de uma estrutura padro de linguagem conformadora do texto normativo a correco da linguagem 3.1.1. Regras tcnicas da redaco de um texto normativo 3.1.2. Clareza do texto normativo 3.2. Regras de utilizao da lngua no texto normativo 3.2.1. Frugalidade do texto normativo e utilizao de tempos verbais 3.2.2. Neutralidade discursiva 3.3. Redaco de expresses em lngua estrangeira 3.3.1. Regra da lngua nativa 3.3.2. Casos especiais de redaco em lngua estrangeira 3.4. Organizao sistemtica de actos normativos: divises e denominaes 3.4.1. Redaco sistemtica 3.4.2. Redaco completa do acto 3.5. Redaco articulada do texto normativo 3.6. Redaco no normativa 3.6.1. Menes formulrias iniciais e finais 3.6.2. Prembulos e exposies de motivos 3.7. Redaco de alteraes normativas 3.8. Casos especiais de redaco Actividades pedaggicas Sntese Bibliografia Glossrio parcial Anexo Captulo 4 Publicidade e divulgao Objectivos Resumo Palavras-chave Contedo temtico 4.1. A publicidade de actos normativos como regra fundamental do Estado de Direito 4.2. Publicidade e tecnologias da informao 4.3. Interveno parlamentar na publicidade da lei 4.4. Publicitao da actividade normativa do Governo Actividades pedaggicas Sntese Bibliografia Anexo Captulo 5 Estratgias de reforma legislativa Objectivos Resumo Palavras-chave Contedo temtico 5.1. Leis formulrio 5.2. Modelos de concentrao legislativa 5.2.1. O conhecimento e o acesso ao Direito

52 52 53 53 53 58 64 64 67 72 72 74 76 76 79 86 87 87 91 96 99 110 111 111 111 112 113 113 113 113 114 114 115 116 118 119 119 120 120 121 121 121 122 122 122 124 126

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5.2.2. Aplicabilidade dos sistemas de simplificao propostos 5.3. Avaliao de impacte Actividades pedaggicas Sntese Bibliografia Glossrio parcial Anexo

127 129 130 131 131 132 133

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Estruturao dos captulos


Em cada captulo ou contedo temtico, o participante visualizar uma estrutura que apresentar as seguintes subdivises, a saber: Objectivo(s) especfico(s), no qual cada participante conhecer a proposta de aprendizagem a ser alcanada no final dessa mesma (sub)temtica e que servir de referncia para a auto-avaliao;

Objectivos
Resumo da (sub)temtica com o objectivo de esclarecer o participante sobre o contedo a abordar e possibilitar a identificao das ideias e dos contedoschave consideradas relevantes;

Resumo
Palavras-chave, que pela sua relevncia para a temtica e como realce da ateno do participante para determinada designao ou conceito, que ter a sua definio e explicitao, no final do captulo, no espao reservado em Glossrio.

Palavras
Contedo programtico, onde se procurar desenvolver, de modo claro, objectivo e com rigor tcnico, a (sub)temtica em apreo, referenciando-se os elementos de substncia, julgados mais significativos e de interesse para a aprendizagem do(a) participante(a).

Contedo
Actividade pedaggica. Nesta subdiviso pretende-se que cada participante(a), atravs de uma ficha de exerccio especfica, disponha de um guio para estudo ou para a realizao de determinada tarefa, que possibilite uma melhor compreenso, apropriao e reforo dos saberes adquiridos;

Actividade

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Questes para reflexo. Neste rea, sero inscritas perguntas que focalizem a ateno e as capacidades cognitivas dos participantes, para os aspectos considerado(s) pelo(s) autor(es), como fulcrais para uma correcta compreenso de um fenmeno, conceito ou relao.

Reflexo
Sntese final, em que se pretende que o(s) autor(es) explicite(m) os contedos-chave de modo simplificado, conciso, interligado e coerente. Sero realados os aspectos fulcrais da temtica, que permita uma compreenso e apropriao mais clara e duradoura, por parte dos participantes.

Sntese
Referncias. Nesta subdiviso poder-se- encontrar uma lista de elementos bibliogrficos referentes: s citaes efectuadas ao longo do texto; s obras consultadas pelo(s) autor(es), i. , livros, artigos, monografias, trabalhos acadmicos, endereos electrnicos, etc., que podero ajudar no trabalho de pesquisa ou de aprofundamento de saberes de cada participante(a).

Referncias

Glossrio parcial, ou seja, listagem de palavras ou de nomenclaturas mais relevantes, empregues no captulo, com correspondente definio ou breve explicitao. Pelo menos, devem ser inscritas as palavras indicadas em palavras-chave, no incio do captulo .

Glossrio
Anexo, uma rea destinada insero de documentos de apoio aprendizagem de cada participante, designadamente, ficha de exerccio, de leitura ou de projecto, estudo de caso, etc..

Anexo

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Introduo
O presente Manual de Feitura de Leis integra-se num curso que se divide em duas componentes, uma de ensino a distncia e-learning-, outra de contacto personalizado com formandos. Procurando responder a solicitaes pedaggicas distintas, o Manual contm materiais prprios para dotar os formandos dos conhecimentos necessrios para resolver os problemas colocados nas actividades de e-learning, bem como para desenvolver os temas nas sesses presenciais. Assim verifica-se ao longo do texto um carcter necessariamente hetergeneo marcado por exigncias pedaggicas. O Manual compreende cinco partes que abrangem desde um sector tpico do Direito Constitucional at s tcnicas de redaco de actos normativos e realizao de trabalhos de simplificao. Com um universo to amplo de mbitos intersectados, as metodologias variam. Desta forma, as matrias so apresentadas de acordo com objectivos especficos quanto aos resultados a atingir. Importa realar que a primeira Parte relativa ao acto normativo e problemtica da lei- ter como paradigma exemplos extrados de Constituies de Estados que tenham em comum a lngua portuguesa. A partir da, primeiro atravs das actividades de e-learning, e depois da actividade presencial procurar-se- construir, de forma conjugada, um modelo da actividade legislativa nos Estados de lngua portuguesa. A explanao dos exemplos funciona como momento de partida para uma construo mais vasta e ambiciosa. Com o citado propsito pedido aos formandos e futuros formadores que identifiquem os actos normativos constantes dos Estados de origem e das relaes estabelecidas entre si. Para uma actividade competente na rea da Feitura de Leis apresenta-se fundamental a compreenso dos sistemas de actos normativos dos Estados envolvidos nesta formao. Constitui requisito essencial para que o redactor se encontre habilitado execuo cabal da sua tarefa que haja uma conscincia aguda da forma que os actos devem adquirir e das implicaes que cada um tem no contexto global do ordenamento. S assim so evitados problemas de ilegalidade e de inconstitucionalidade.

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As restantes partes tm como marco regras fundamentais da lngua portuguesa, especialmente nas matrias de Legstica formal, ligada redaco dos actos normativos. Nesta ltima muitos dos exemplos fornecidos so ou foram Direito vigente no sistema portugus. Os temas de Legstica material e da simplificao de procedimentos e racionalizao da actividade normativa tm uma raiz mais universal e desprendida de realidades nacionais. A importncia estratgica da actividade da feitura de leis tem bvias repercusses econmicas. Relativamente ao caso europeu, o Relatrio Mandelkern referiu estimar-se que a carga legislativa representa cerca de 2% a 5% do PIB, na Europa. Longe de se assumir como um fim, este Manual procura ter a vocao de contribuir para fomentar a comunicao entre Estados servidos por uma lngua comum e sistemas constitucionais prximos. O conhecimento do que se passa com todos um bom mtodo para, numa aprendizagem permanente, se definirem melhores ferramentas de trabalho a utilizar posteriormente na resoluo de problemas concretos em cada um dos Estados.

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Captulo
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No final da abordagem temtica do Enquadramento do acto normativo, cada participante estar apto a: Identificar os actos normativos dos sistemas nacionais dos formandos; Distinguir acto normativo de acto legislativo; Cada formando deve adquirir as competncias necessrias para qualificar o sistema -

Objectivos

de produo de actos legislativos do seu Estado de origem; Distinguir competncia legislativa autorizada de competncia legislativa concorrencial; Identificar as reservas legislativas parlamentares do seu Estado de origem; Distinguir competncia legislativa autorizada de competncia legislativa complementar; Caracterizar leis de enquadramento; Obter as competncias necessrias para a redaco de leis de autorizao e de leis de enquadramento; Verificar a relao entre legislao parlamentar de bases e legislao governamental de desenvolvimento; Identificar a competncia legislativa complementar parlamentar ou extra parlamentar; Verificar a relao entre reserva legislativa parlamentar e competncia legislativa complementar; Distinguir actos legislativos de actos regulamentares; Tomar conhecimento das espcies de regulamentos existentes em cada Estado; Determinar a eventual existncia de hierarquias entre regulamentos; Distinguir as diferentes formas de vinculao internacional de acordo com as regras constitucionais ou legais do Estado de origem; Elencar os processos de aprovao dos diferentes actos de Direito Internacional, de acordo com as regras constitucionais ou legais do Estado de origem.

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Neste captulo apresentam-se as regras gerais para a identificao do procedimento legislativo, desde a iniciativa at fase de aprovao. Referem-se as espcies de actos normativos consentidas pelos diversos ordenamentos, alertando-se para a distino fundamental entre os domnios legislativo e regulamentar. Indicam-se tambm as

Resumo

especialidades do Direito Internacional. Os participantes ficam, assim, com informao

suficiente para encetar o desenvolvimento dos actos normativos necessrios de acordo quer com critrios materiais, quer com critrios formais.

acto normativo acto legislativo acto regulamentar competncia legislativa competncia legislativa autorizada

Palavras
-

competncia legislativa complementar competncia regulamentar competncia legislativa concorrencial reservas de competncia legislativa

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1 ENQUADRAMENTO DO ACTO NORMATIVO


Contedo
A expresso tradicional feitura de leis no pode ser interpretada literalmente, devendo antes ser entendida como feitura de actos normativos. Esta preciso justifica-se pelas seguintes razes: A lei no pode ser interpretada em sentido nominal, uma vez que capta apenas a legislao parlamentar; Por lei vai entender-se actos legislativos e a regulamentao jurdica normativa que, em muitos Estados, tem base regulamentar; Mesmo entre actos legislativos, a lei corresponde apenas a uma forma possvel de acto, dado que, de acordo com os diferentes sistemas nacionais, podem existir actos legislativos aprovados por outros rgos como o Presidente da Repblica, o Governo. Torna-se, portanto, claro que nem todos os actos normativos so actos legislativos. Para uma anlise completa dos diferentes sistemas nacionais, importa tomar e considerao os seguintes aspectos: Definir os rgos com competncia legislativa e determinar a sua natureza; Determinar se existe competncia legislativa apenas a cargo de rgos nacionais ou se se verifica uma descentralizao legislativa, incluindo, por exemplo, provncias, regies ou outras estruturas territoriais mais reduzidas; Determinar se a competncia legislativa se encontra essencialmente na titularidade de rgos de tipo representativo assembleias ou de rgos com caractersticas executivas; Apurar se existe ou no a produo de leis em sentido material por rgos da funo juriscional, como tribunais ou comisses com competncias anlogas. O trabalho de identificao de actos normativos e legislativos no tem carcter puramente exegtico, funcionando, outrossim, como um importante auxiliar para conhecer as relaes entre actos legislativos e actos regulamentares e de actos legislativos entre si. Os elementos

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recolhidos desta classificao so relevantes para determinar eventuais ilegalidades e inconstitucionalidades. Os sistemas legislativos podem ter diferentes qualificaes consoante a natureza das relaes entre os diversos actos legislativos: Sistemas de carcter parlamentar, onde existe uma primazia da legislao aprovada pelo Parlamento em relao aprovada pelo Governo e por rgos de carcter local; Sistemas de carcter tendencialmente paritrio, onde se verifica uma igualdade jurdica entre a legislao parlamentar e a legislao governamental; Sistemas de legislao tendencialmente governamental.

Exemplificao: As leis e os decretos-leis tm igual valor, sem prejuzo da subordinao s correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorizao legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurdicos1. Tomando em considerao estes exemplos pode afirmar-se o seguinte: Ambos os artigos atestam a competncia quer do Parlamento, quer do Governo para aprovar legislao; Ambos os artigos atribuem ao Parlamento uma reserva de competncia legislativa; Ambos os artigos admitem a concesso de autorizaes legislativas do Parlamento ao Governo; Ambos os artigos estabelecem uma forma de relao entre as leis de bases e os decretos-leis de desenvolvimento; Nenhuma das disposies considera a legislao geral do Parlamento formalmente superior governamental. O redactor normativo deve estar consciente dos processos de relao entre os actos normativos do sistema onde exerce funes, determinando as suas caractersticas essenciais, em termos semelhantes aos expostos.

Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 112., n. 2) e Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (artigo 70., n. 2).

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Outro aspecto que pode ser tomado em conta na qualificao do sistema respeita determinao do rgo habitualmente legislador. Para tal contribuir a quantificao da legislao aprovada pelos distintos rgos dotados de competncia legislativa. Uma forma rpida de tomar conhecimento deste aspecto consiste na simples comparao entre o nmero da ltima lei e o ltimo diploma governamental publicados no mesmo ano. A ttulo de exemplo, em Portugal a ltima Lei de 2005 surge com a nmero 60-A, enquanto que o ltimo decreto-lei tem o nmero 238.

1.1 Introduo e princpios fundamentais sobre produo normativa


Para compreender, em absoluto, a produo normativa de determinado Estado deve atender-se a determinados princpios e normas jurdicas. Assim, tm-se como especialmente relevantes, os seguintes: Princpio da competncia; Princpio da tipicidade; Princpio da separao de poderes.

Princpio da competncia A actividade legislativa integra-se no exerccio de funes de carcter pblico, disciplinadas por regras de Direito Pblico, que se manifestam no seguinte: a competncia depende de regra constitucional ou legal atributiva, ou seja, no se presume; s podem verificar-se transferncias de competncia nos termos em que o permita a Constituio ou as leis; no domnio legislativo, so as Constituies que gozam de uma reserva de determinao dos rgos competentes. Exemplificao:

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Nenhum rgo de soberania, de regio autnoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio2. Nenhum rgo de soberania, de poder regional ou local pode delegar os seus poderes noutros rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio3. Das normas citadas decorre que: no plano legislativo, as competncias que sejam integradas em reservas de competncia de um rgo s podem transitar para a competncia de outro se a Constituio o admitir; a autorizao ou transferncia de competncia deve verificar-se nos termos constitucional ou legalmente previstos; o princpio da competncia tem carcter geral, incluindo todos os rgos responsveis pela produo legislativa. Princpio da tipicidade Quer na actividade jurdico-pblica, quer na actividade jurdico-privada, do-se fenmenos de informalidade ou de criao de novos actos capazes de desenvolver as competncias constitucionalmente ou legalmente previstas. Dada a natureza soberana da funo legislativa, e a natureza dos actos legislativos, as Constituies definem os actos considerados legislativos. Exemplificao: -So actos legislativos a lei, o decreto-lei e o decreto legislativo regional4. -So actos legislativos as leis, os decretos-leis, os decretos, os decretos regionais e os decretos executivos regionais5 Estas normas definem os seguintes regime e corolrios:

2 3

Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 111., n. 1). Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (artigo 69., n. 2). 4 Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 112., n. 1). 5 Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (artigo 70.).

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A Constituio delimita o conjunto de actos legislativos previstos no ordenamento; No se afigura possvel que actos infra-constitucionais atribuam carcter legislativo a outra espcie de actos.

Algumas Constituies concretizam expressamente este princpio: Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficcia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos6. O Tribunal Constitucional portugus j considerou inconstitucional uma norma que atribua aos Tribunais competncia para fixar doutrina com fora obrigatria geral atravs de assentos. Efectivamente, sendo a funo dos assentos interpretar ou integrar autenticamente as leis, a norma que lhes atribui fora obrigatria geral, no pode deixar de entrar em coliso com a Constituio7.

A. Princpio da separao de poderes Trata-se de um princpio geral previsto nas Constituies e que tem por objecto no s a organizao do poder poltico, mas tambm o exerccio de outras funes do Estado, como a legislativa. Assim, como intervm diversos rgos na produo legislativa e como existe concorrncia de competncias no plano legislativo, afigura-se pertinente invocar o princpio da separao de poderes relativamente ao exerccio do poder legislativo. Exemplificao: -Os rgos do Estado devem observar a separao e a interdependncia estabelecidos na Constituio8. -Os rgos de soberania, nas suas relaes recprocas e no exerccio das suas funes, observam o princpio da separao e interdependncia dos poderes estabelecidos na Constituio9.
6

Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 112., n. 5) e Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (artigo 70., n. 6). 7 Acrdo n. 810/93, in DR, II, 2 de Maro de 1994. 8 Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 111., n. 1).

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Do exposto, decorre que: O princpio da separao de poderes se manifesta na produo legislativa motivando a interveno de mais do que um rgos de soberania; Para alm da participao do rgo competente para aprovar o acto, as Constituies podem prever regras especiais sobre iniciativa, reservando-a a rgos distintos dos competentes para a aprovao; A separao de poderes nesta rea pode envolver a interveno de tribunais, nomeadamente de tribunais constitucionais ou de outros tribunais superiores; Em sistemas com Chefe de Estado eleito frequente a atribuio da competncia para a promulgao de leis. Relativamente promulgao, vejam-se os seguintes exemplos: Artigo 124. 1 - Compete ao Presidente da Repblica promulgar e mandar publicar as leis no Boletim da Repblica.(...) 4 -Se a lei reexaminada for aprovada por maioria de dois teros, o Presidente da Repblica deve promulg-la e mand-la publicar.10. Artigo 69. 1 - O Presidente da Repblica deve promulgar as leis nos trinta dias posteriores recepo das mesmas da Assembleia Nacional. 2 - Antes do decurso deste prazo, o Presidente da Repblica pode solicitar Assembleia Nacional uma nova apreciao do diploma ou de algumas das suas disposies. 3 - Se depois desta reapreciao, a maioria de dois teros dos Deputados da Assembleia Nacional se pronunciar no sentido da aprovao do diploma, o Presidente da Repblica deve promulgar o diploma no prazo de quinze dias a contar da sua recepo.11. Artigo 136.

Constituio de Timor-Leste (artigo 69.). Constituio de Moambique. 11 Constituio de Angola.


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1 - Sempre que o Presidente da Repblica exera o direito de veto poltico, deve devolver o diploma ao rgo que o aprovou, solicitando-lhe, em mensagem fundamentada, nova apreciao do mesmo. 2 - Tratando-se de diploma da Assembleia Nacional, se esta, no prazo de cento e vinte dias contados da data de recepo da mensagem do Presidente da Repblica, confirmar a deliberao que o aprovou por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, o Presidente da Repblica obrigado a promulg-lo no prazo de oito dias.12. Artigo 69. (...) 2 - O veto do Presidente da Repblica sobre as leis da Assembleia Nacional Popular pode ser superado por voto favorvel da maioria de dois teros dos deputados em efectividade de funes.13. Nestes exemplos verifica-se o seguinte: A competncia para promulgar atribuda ao Presidente da Repblica; O Presidente da Repblica pode suscitar dvidas que conduzam a um reexame, reapreciao ou veto da medida legislativa adoptada; Para a confirmao parlamentar exigida uma maioria qualificada; Aps a confirmao parlamentar o Presidente da Repblica deve promulgar os actos oriundos do Parlamento. O elemento de separao de poderes exprime-se, neste caso, atravs da relao entre os rgos que aprovam os actos e o rgo competente para promulgar. O Presidente da Repblica, no que respeita ao Direito interno, no tem competncia para, por via de um acto unilateral veto , impedir a publicao de determinada legislao. Pode, contudo, obrigar o Parlamento a uma segunda apreciao. Se esta for favorvel, e expressa pela maioria constitucionalmente requerida, o Presidente da Repblica no pode opor-se deciso parlamentar. No que respeita a actos parlamentares o veto ser, assim, suspensivo. O veto pode revestir, tambm, natureza absoluta, quando se relacione com legislao governamental:
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Constituio da Repblica de Cabo Verde. Constituio da Repblica da Guin-Bissau.

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- No prazo de quarenta dias contados da recepo de qualquer decreto do Governo para ser promulgado, ou da deciso do Tribunal Constitucional que no se pronuncie pela inconstitucionalidade dele constante, deve o Presidente da Repblica promulg-lo ou exercer o direito de veto, comunicando por escrito ao Governo o sentido do veto14.

1.2 Competncia legislativa


A - A competncia legislativa integra-se na funo poltica do Estado e pode ser repartida ou concentrada num nico rgo. Os sistemas dos Estados de lngua portuguesa apontam para modelos em que existe uma pluralidade de rgos com competncia legislativa. A legislao fonte de contedos normativos que usualmente apresentam as caractersticas da generalidade e da abstraco. Apesar desta tendncia tradicional admitem-se normas integradas em leis-medida, ou seja, leis com destinatrio perfeitamente identificvel. O Tribunal Constitucional portugus criou jurisprudencialmente um conceito de norma funcionalmente adequado s tarefas da fiscalizao15. No domnio da competncia para a prtica de actos normativos, a competncia legislativa corresponde s decises primrias e fundamentais da actividade normativa e da vida de uma comunidade. Assim, a actividade regulamentar encontra necessrio amparo em elementos legislativos e deve neles habilitar-se. As Constituies definem os rgos que devem prosseguir a funo legislativa e a respectiva esfera de competncia. Relativamente aos rgos com competncia para prosseguir a funo legislativa, vejam-se os seguintes exemplos: Artigo 97. Compete Assembleia Nacional: (...) b) Fazer leis e votar moes e resolues; (...) e,
14 15

Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 136., n. 4). Acrdo n. 26/85 in Acrdos do Tribunal Constitucional, Volume 5 (1985), p: 18.

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Artigo 111. Compete ao Governo: (...) c) Legislar, por decretos-leis, decretos e outros actos normativos, em matria respeitante sua organizao e funcionamento; d) Fazer decretos-leis em matria reservada Assembleia Nacional, mediante autorizao desta; (...)16. Artigo 174. Compete, especificamente, Assembleia Nacional: (...) b) Fazer leis sobre todas as matrias, excepto as da competncia exclusiva do Governo; c) Conferir autorizaes legislativas ao Governo; (...) e, Artigo 203. 1 - Compete exclusivamente ao Governo, reunido em Conselho de Ministros, no exerccio das funes legislativas, fazer e aprovar decretos-leis e outros actos normativos sobre a sua prpria organizao e funcionamento. 2 - Compete ainda ao Governo, no exerccio de funes legislativas: a) Fazer decretos-leis em matrias no reservadas Assembleia Nacional; b) Fazer decretos legislativos em matrias relativamente reservadas Assembleia Nacional, mediante autorizao legislativa desta; c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento das bases e regimes gerais contidos em leis; (...).17. B - Nos exemplos citados verifica-se a existncia de competncia legislativa parlamentar e governamental. Os Parlamentos dispem de uma competncia legislativa mais alargada, encurtada apenas por reservas legislativas do Governo sobre a sua organizao e funcionamento. O constitucionalismo de lngua portuguesa admite, com alguma latitude, uma zona concorrencial de competncia legislativa entre Parlamentos e Governos. Na rea concorrencial, a legislao
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Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe Constituio da Repblica de Cabo Verde.

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governamental pode alterar, suspender e revogar leis parlamentares. Em ambos os casos, a legislao aprovada carece de promulgao presidencial. C - A iniciativa constitui a primeira fase do processo legislativo. As Constituies estabelecem os rgos com competncia para apresentar propostas ou projectos legislativos no Parlamento. No mbito governamental no existem disposies precisa sobre a apresentao de iniciativas. Em alguns casos so previstas reservas de iniciativa, ou seja, s um rgo determinado competente para apresentar propostas ou projectos de lei. Vejam-se os seguintes exemplos: A iniciativa de lei pertence: a) Ao Presidente da Repblica; b) s comisses da Assembleia da Repblica; c) Aos deputados; d) Ao Conselho de Ministros18. Artigo 91. 1- A iniciativa legislativa compete aos Deputados e ao Governo 2- (...)19. D - Relativamente maioria necessria para aprovar propostas e projectos de lei, as Constituies apresentam regras distintas. Por vezes, dentro do mesmo texto constitucional prevem-se maiorias diferentes. Com efeito, existem matrias em relao s quais a necessidade de consenso maior, o que gera a necessidade de maiorias mais exigentes. Determinadas formas de lei podem, tambm, exigir uma maioria reforada. Veja-se como exemplo: Artigo 168. (Discusso e votao)
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Constituio da Repblica de Moambique (artigo 137.). Constituio da Repblica da Guin-Bissau.

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1. A discusso dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade. 2. A votao compreende uma votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final global. 3. Se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade sero votados na especialidade pelas comisses, sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e do voto final desta para aprovao global. 4. So obrigatoriamente votadas na especialidade pelo Plenrio as leis sobre as matrias previstas nas alneas a) a f), h), n) e o) do artigo 164., bem como na alnea q) do n. 1 do artigo 165.. 5. As leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global, por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, devendo as disposies relativas delimitao territorial das regies, previstas no artigo 255., ser aprovadas, na especialidade, em Plenrio, por idntica maioria. 6. Carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes: a) A lei respeitante entidade de regulao da comunicao social; b) As normas que disciplinam o disposto no n. 2 do artigo 118.; c) A lei que regula o exerccio do direito previsto no n. 2 do artigo 121.; d) As disposies das leis que regulam as matrias referidas nos artigos 148. e 149., e as relativas ao sistema e mtodo de eleio dos rgos previstos no n. 3 do artigo 239.; e) As disposies que regulam a matria da alnea o) do artigo 164.; f) As disposies dos estatutos poltico-administrativos das regies autnomas que enunciem as matrias que integram o respectivo poder legislativo.20

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E - Algumas Constituies admitem um controlo poltico posterior da legislao governamental atravs da figura da ratificao parlamentar ou da apreciao parlamentar de actos. Vejam-se como exemplos: Artigo 182. 1 - Nos sessenta dias seguintes publicao de qualquer decreto legislativo podem cinco Deputados, pelo menos, ou qualquer Grupo Parlamentar, requerer a sua sujeio ratificao da Assembleia Nacional para efeitos de cessao de vigncia ou de alterao. 2 - A Assembleia Nacional no pode suspender o decreto legislativo objecto de requerimento de ratificao.21. Artigo 169. (Apreciao parlamentar de actos legislativos) 1. Os decretos-leis, salvo os aprovados no exerccio da competncia legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciao da Assembleia da Repblica, para efeitos de cessao de vigncia ou de alterao, a requerimento de dez Deputados, nos trinta dias subsequentes publicao, descontados os perodos de suspenso do funcionamento da Assembleia da Repblica. 2. Requerida a apreciao de um decreto-lei elaborado no uso de autorizao legislativa, e no caso de serem apresentadas propostas de alterao, a Assembleia poder suspender, no todo ou em parte, a vigncia do decreto-lei at publicao da lei que o vier a alterar ou at rejeio de todas aquelas propostas. 3. A suspenso caduca decorridas dez reunies plenrias sem que a Assembleia se tenha pronunciado a final. 4. Se for aprovada a cessao da sua vigncia, o diploma deixar de vigorar desde o dia em que a resoluo for publicada no Dirio da Repblica e no poder voltar a ser publicado no decurso da mesma sesso legislativa.

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5. Se, requerida a apreciao, a Assembleia no se tiver sobre ela pronunciado ou, havendo deliberado introduzir emendas, no tiver votado a respectiva lei at ao termo da sesso legislativa em curso, desde que decorridas quinze reunies plenrias, considerar-se- caduco o processo. 6. Os processos de apreciao parlamentar de decretos-leis gozam de prioridade, nos termos do Regimento.22. Resulta, assim, que: A ratificao incide sobre actos no parlamentares; Atravs deste processo os actos legislativos governamentais podem ser suspensos ou cessar; A iniciativa compete a um conjunto de deputados ou a grupos parlamentares.

1.2.1. Competncia legislativa e competncia autorizada


O constitucionalismo dos Estados de lngua portuguesa caracteriza-se, no domnio da competncia legislativa, pela existncia de matrias da exclusiva competncia legislativa do Parlamento e outras que admitem legislao governamental com autorizao parlamentar. Afigura-se importante observar algumas regras fundamentais na relao entre legislao autorizativa e autorizada. Assim: Ser sempre ao Governo que competir solicitar a emisso de autorizao legislativa nestas matrias; Os Parlamentos autorizam a emisso de legislao governamental atravs de leis de autorizao, que carecem de promulgao do Presidente da Repblica; As Constituies estabelecem limites que devem ser cumpridos pela legislao governamental autorizada como o respeito pelo objecto, sentido, extenso e durao da autorizao legislativa; O no cumprimento de autorizaes legislativas gera, consoante os casos, ilegalidade e inconstitucionalidade. Veja-se, como exemplo, as seguintes disposies sobre as reservas absoluta e relativa:

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Artigo 164. (Reserva absoluta de competncia legislativa) da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre as seguintes matrias: a) Eleies dos titulares dos rgos de soberania; b) Regimes dos referendos; c) Organizao, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional; d) Organizao da defesa nacional, definio dos deveres dela decorrentes e bases gerais da organizao, do funcionamento, do reequipamento e da disciplina das Foras Armadas; e) Regimes do estado de stio e do estado de emergncia; f) Aquisio, perda e reaquisio da cidadania portuguesa; g) Definio dos limites das guas territoriais, da zona econmica exclusiva e dos direitos de Portugal aos fundos marinhos contguos; h) Associaes e partidos polticos; i) Bases do sistema de ensino; j) Eleies dos deputados s Assembleias Legislativas das regies autnomas; l) Eleies dos titulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal, bem como dos restantes rgos constitucionais; m) Estatuto dos titulares dos rgos de soberania e do poder local, bem como dos restantes rgos constitucionais ou eleitos por sufrgio directo e universal; n) Criao, extino e modificao de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuzo dos poderes das regies autnomas;

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o) Restries ao exerccio de direitos por militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em servio efectivo, bem como por agentes dos servios e foras de segurana; p) Regime de designao dos membros de rgos da Unio Europeia, com excepo da Comisso; q) Regime do sistema de informaes da Repblica e do segredo de Estado; r) Regime geral de elaborao e organizao dos oramentos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais; s) Regime dos smbolos nacionais; t) Regime de finanas das regies autnomas; u) Regime das foras de segurana; v) Regime da autonomia organizativa, administrativa e financeira dos servios de apoio do Presidente da Repblica. e Artigo 165. (Reserva relativa de competncia legislativa) 1. da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo: a) Estado e capacidade das pessoas; b) Direitos, liberdades e garantias; c) Definio dos crimes, penas, medidas de segurana e respectivos pressupostos, bem como processo criminal;

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d) Regime geral de punio das infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo processo; e) Regime geral da requisio e da expropriao por utilidade pblica; f) Bases do sistema de segurana social e do servio nacional de sade; g) Bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural; h) Regime geral do arrendamento rural e urbano; i) Criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuies financeiras a favor das entidades pblicas; j) Definio dos sectores de propriedade dos meios de produo, incluindo a dos sectores bsicos nos quais seja vedada a actividade s empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza; l) Meios e formas de interveno, expropriao, nacionalizao e privatizao dos meios de produo e solos por motivo de interesse pblico, bem como critrios de fixao, naqueles casos, de indemnizaes; m) Regime dos planos de desenvolvimento econmico e social e composio do Conselho Econmico e Social; n) Bases da poltica agrcola, incluindo a fixao dos limites mximos e mnimos das unidades de explorao agrcola; o) Sistema monetrio e padro de pesos e medidas; p) Organizao e competncia dos tribunais e do Ministrio Pblico e estatuto dos respectivos magistrados, bem como das entidades no jurisdicionais de composio de conflitos; q) Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanas locais;

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r) Participao das organizaes de moradores no exerccio do poder local; s) Associaes pblicas, garantias dos administrados e responsabilidade civil da Administrao; t) Bases do regime e mbito da funo pblica; u) Bases gerais do estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas; v) Definio e regime dos bens do domnio pblico; x) Regime dos meios de produo integrados no sector cooperativo e social de propriedade; z) Bases do ordenamento do territrio e do urbanismo; aa) Regime e forma de criao das polcias municipais. 2. As leis de autorizao legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extenso e a durao da autorizao, a qual pode ser prorrogada. 3. As autorizaes legislativas no podem ser utilizadas mais de uma vez, sem prejuzo da sua execuo parcelada. 4. As autorizaes caducam com a demisso do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissoluo da Assembleia da Repblica. 5. As autorizaes concedidas ao Governo na lei do Oramento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que respeitam.23. Este exemplo revela a heterogeneidade das normas cobertas por reservas parlamentares. Materialmente encontra-se desde temas de direitos, liberdades e garantias at reas de organizao econmica e administrativa. Quanto estrutura das normas, sublinhe-se que existem reservas de regime completo a par de simples reservas de bases, quer na reserva absoluta, quer na relativa.

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Pode ser admitida a execuo da autorizao em mais do que um acto governamental e aquelas podem caducar com a demisso do Governo ou com a dissoluo do Parlamento. Compreende-se esta consequncia na medida em que o acto de autorizao atesta a confiana existente entre uma determinada composio parlamentar e um certo Governo. A reserva de competncia no se confunde com a reserva de lei. Sem prejuzo, as Constituies podem delimit-la em termos formais. Veja-se o seguinte exemplo: Artigo 183. (Reserva de lei) 1 - A incluso de qualquer matria na reserva absoluta ou relativa de competncia da Assembleia Nacional atribui a esta, em exclusivo, toda a regulao legislativa da matria. 2 - Exceptuam-se do disposto no n. 1: a) Os casos em que a Constituio reserva Assembleia Nacional um regime geral, competindolhe, em tais casos, definir o regime comum ou normal, sem prejuzo de os regimes especiais poderem ser definidos pelo Governo; b) Os casos em que a Constituio reserva Assembleia Nacional as bases de um sistema ou matria, competindo-lhe, em tais casos, definir as opes fundamentais dos regimes jurdicos do sistema ou matria, que podero ser desenvolvidos pelo Governo.24

1.2.2. Competncia legislativa e competncia complementar


Por vezes as Constituies atribuem competncia material aos Parlamentos e aos Governos, mas estabelecem regras especiais de relao entre a legislao produzida por cada um destes rgos. Desta forma, e independentemente da existncia de reservas parlamentares, pode verificar-se uma competncia legislativa complementar do Governo em relao ao Parlamento. Tal traduz-se na criao de leis de bases que devam posteriormente ser desenvolvidas. Nestes termos, o Parlamento
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define as principais linhas de regulamentao de um determinado regime jurdico, no esgotando o tema. Competir, portanto, ao Governo assegurar a restante regulao da matria. Entende-se, nestes casos, que os Parlamentos no perdem competncia nas matrias em que aprovem leis de bases. Assim, o Parlamento poder sempre legislar contra a legislao governamental de desenvolvimento. Vejam-se os seguintes exemplos: Artigo 198. (Competncia legislativa) 1. Compete ao Governo, no exerccio de funes legislativas: a) Fazer decretos-leis em matrias no reservadas Assembleia da Repblica; b) Fazer decretos-leis em matrias de reserva relativa da Assembleia da Repblica, mediante autorizao desta; c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevam. 2. da exclusiva competncia legislativa do Governo a matria respeitante sua prpria organizao e funcionamento. 3. Os decretos-leis previstos nas alneas b) e c) do n. 1 devem invocar expressamente a lei de autorizao legislativa ou a lei de bases ao abrigo da qual so aprovados.25.

1.3. Competncia regulamentar


Os regulamentos, enquanto fontes de direito, contm normas que regulam situaes jurdicas nos termos em que o permitam e estabeleam disposies legais. So actos da funo administrativa que carecem de habilitao por actos legislativos. Neste sentido so fontes secundrias ou
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derivadas, mesmo quando revistam a natureza de regulamentos independentes. Por vezes as Constituies definem com clareza os regulamentos a vigorar num ordenamento e qual o seu regime jurdico. Veja-se o seguinte exemplo: Artigo 259. (Regulamentos) 1 - So regulamentos os actos normativos praticados pelo Governo e demais entidades pblicas no exerccio de funes administrativas. 2 - Revestem a forma de decreto regulamentar os regulamentos do Governo que: a) Sejam da competncia do Conselho de Ministros; b) Devam, por imposio de lei expressa, ter essa forma. 3 - Revestem a forma de portaria ou despacho normativos regulamentos do Governo que no devam assumir a forma de decreto regulamentar ou que, nos termos da lei, sejam da competncia isolada ou conjunta de um ou mais membros do Governo. 4 - Os decretos regulamentares so assinados pelo Primeiro-Ministro e pelo membro do Governo competente em razo da matria. 5 - Revestem a forma de regimento os actos normativos reguladores da organizao e funcionamento dos rgos colegiais aprovados por estes, nos termos da lei. 6 - Os regulamentos devem indicar expressamente a lei que tm em vista regulamentar ou que definem a competncia objectiva ou subjectiva para a sua produo.26. A margem de liberdade que os regulamentos dispem relativamente s leis permite que se estabelea a distino entre regulamentos de execuo e regulamentos independentes. Estes, e apesar da sua designao, esto sujeitos ao princpio da precedncia de lei. Tendo que existir uma regulao legislativa mnima, os ordenamentos, no prevem zonas livres de lei. Apesar de no poder dispor contra o bloco de legalidade que o precede, o regulamento independente permite uma maior interveno do Executivo. Os regulamentos de execuo esto mais vinculados ao comando legal e so, frequentemente, emitidos por rgos da Administrao Pblica.

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1.3.1. Actividade regulamentar da Administrao Pblica


Tradicionalmente a actividade regulamentar estava acometida ao Governo, enquanto titular do poder executivo. A complexidade tcnica das matrias carecidas de regulao jurdica e a expanso do sector pblico conduziu a que os rgos da Administrao Pblica passassem, tambm, a ter competncia regulamentar. A interveno administrativa ao nvel da Administrao Pblica, directa, indirecta, autnoma, local ou autrquica habilita, normalmente, prtica de regulamentos de execuo. Estes, sob pena de ilegalidade, tm de estar fundados numa lei identificada. Veja-se o seguinte exemplo: Artigo 112. (Actos normativos) (...) 6. Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes. 7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competncia subjectiva e objectiva para a sua emisso. (...)27. No caso citado, a situao jurdico-constitucional assenta no seguinte: - Os regulamentos podem ser aprovados pelo Governo ou por outros rgos da Administrao Pblica; - Os regulamentos independentes revestem necessariamente a forma de decreto regulamentar e devem ser aprovados pelo Governo;

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- Os regulamentos devem enunciar expressamente qual a lei que atribui competncia regulamentar; - A distino entre regulamentos de execuo e independentes no afasta a necessidade de precedncia legal; - No existe uma identificao constitucional da hierarquia entre regulamentos.

1.4.

Competncia

normativa

relativa

vinculao

internacional
As Constituies estabelecem com algum pormenor o papel de cada um dos rgos de soberania no processo de vinculao interna dos Estados. Atendendo a que as convenes internacionais so fontes de Direito, devem ser estudadas de forma integrada juntamente com a legislao aprovada pelo Parlamento e pelo Governo. De acordo com as Constituies nacionais importar apurar se o Direito Internacional de carcter convencional prevalece sobre o Direito interno e, no caso de a resposta ser positiva, em que medida. Vejam-se os seguintes exemplos: Artigo 9. (...) 2 - As normas constantes de convenes, tratados e acordos internacionais vigoram na ordem jurdica interna mediante aprovao, ratificao ou adeso pelos respectivos rgos competentes e depois de publicadas no jornal oficial. 3 - So invlidas todas as normas das leis contrrias s disposies das convenes, tratados e acordos internacionais recebidos na ordem jurdica interna.28. Artigo 8. (Direito internacional) (...)

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Constituio da Repblica Democrtica de Timor-Leste

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2. As normas constantes de convenes internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna aps a sua publicao oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Portugus. (...)29. As duas normas citadas servem como ponto de referncia para avaliar a posio relativa do Direito interno em relao ao Direito provindo de convenes internacionais. Parece claro que no caso timorense se verifica a prevalncia do Direito Internacional. J quanto Constituio portuguesa, a situao afigura-se menos clara, na medida em que se menciona apenas a vigncia, e no a eventual prevalncia do Direito Internacional sobre o Direito interno.

1.4.1. Regras internas sobre aprovao de actos de Direito Internacional

Cada Constituio deve ser analisada isoladamente, de forma a que possam ser avaliados os actos de vinculao internacional consagrados, bem como a competncia dos rgos internos para a sua aprovao. O primeiro momento que importa identificar respeita fase da negociao. Sobre esta vejam-se os seguintes exemplos: Compete ao Governo, no exerccio de funes polticas: - Negociar e ajustar convenes internacionais.30. Nos casos citados, existe uma reserva de negociao por parte do Governo quanto a convenes internacionais. No existem competncias atribudas ao Presidente da Repblica, nem aos Parlamentos nacionais. No tocante competncia para a aprovao de actos convencionais, veja-se o seguinte exemplo:

29 30

Constituio da Repblica Portuguesa. Constituio da Repblica Portuguesa (artigo 197., n. 1, alnea b)) e Constituio da Repblica de Cabo Verde (artigo 202., n. 1, alnea j)).

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Artigo 161. (Competncia poltica e legislativa) Compete Assembleia da Repblica: (...) i)Aprovar os tratados, designadamente os tratados de participao de Portugal em organizaes internacionais, os tratados de amizade, de paz, de defesa, de rectificao de fronteiras e os respeitantes a assuntos militares, bem como os acordos internacionais que versem matrias da sua competncia reservada ou que o Governo entenda submeter sua apreciao; (...).31. Esta disposio permite extrair as seguintes concluses: Apenas a Assembleia da Repblica pode aprovar tratados internacionais; S a Assembleia da Repblica pode aprovar acordos internacionais nas matrias integradas na sua reserva de competncia legislativa; O Governo competente para aprovar acordos internacionais fora da competncia reservada da Assembleia da Repblica.

Alm das actividades indicadas no Guio e-learning para a actividade a distncia, deve considerar-se a seguinte reflexo para as sesses presenciais: existe um padro comum no constitucionalismo de lngua portuguesa, no que respeita disciplina de

Actividade actos normativos?


Este exerccio deve ser levado a efeito na fase final da componente presencial, numa fase em que os participantes dispem j de um conhecimento aprofundado dos sistemas constitucionais dos diversos Estados envolvidos neste programa.

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Algumas questes para reflexo: 1. Como distingue a competncia legislativa da regulamentar? 2. Qual a relevncia da fase de iniciativa legislativa ? 3. Como caracteriza o princpio da competncia?

Reflexo

4. Como caracteriza o princpio da tipicidade? 5. Como caracteriza o princpio da separao de poderes? 6. Como caracterizar as reservas de competncia legislativa? 7. Como qualificar os actos de vinculao externa?

No enquadramento do acto normativo procurou-se estabelecer uma teoria geral e apresentar exemplos dos sistemas de actos normativos previstos nos diversos Estados envolvidos. Determinaram-se distines bsicas entre actos legislativos e regulamentares e actos internos e de vinculao externa.

Sntese

Principais referncias bibliogrficas a ter em conta neste captulo: Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional. Tomo V, Coimbra, 2004.

Referncias
Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, 2003. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra, 1993. Joo Caupers, Um dever de regulamentar?, Legislao, 18, Janeiro-Maro, 1997, pp: 7 e seguintes. Lus Silveira, O Provedor de Justia e a feitura das leis, Legislao, 12, Janeiro-Maro, 1995, pp: 51 e seguintes

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Marcelo Rebelo de Sousa/Andr Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral: Tomo I. Introduo e Princpios Gerais, Lisboa, 2004. Paulo Otero, Legalidade e Administrao Pblica. O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Coimbra, 2003. Pedro Coutinho Magalhes, A actividade legislativa da Assembleia da Repblica e o seu papel no sistema poltico, Legislao, 12, Janeiro-Maro, 1995, pp: 87 e seguintes; Alexandre Sousa Pinheiro/Mrio Joo de Brito Fernandes, Comentrio IV Reviso Constitucional, Lisboa, 1999; Alexandre Sousa Pinheiro, O Governo: organizao e funcionamento, reserva legislativa e procedimento legislativo in Revista Jurdica da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 23, 1999.

Palavras mais relevantes do captulo:

Glossrio
Competncia legislativa Competncia legislativa autorizada Competncia legislativa complementar Competncia regulamentar Actos de vinculao externa do poder de aprovao de normas jurdicas, de carcter no legislativo, na titularidade do Governo e de rgos da Administrao Pblica. Tratados, acordos ou instrumentos de carcter semelhante que asseguram nos termos do Direito interno e do Direito Internacional a produo de efeitos jurdicos na relao entre Estados ou outras entidades de Direito .poder dos rgos do Estado ou de outras pessoas colectivas pblicas para aprovar legislao em sentido formal. poder dos rgos dos rgos executivos ou dos rgos regionais para aprovar legislao em sentido formal em reas que, na ausncia de autorizao, lhes est vedada. poder dos rgos do Estado para desenvolver legislao inicialmente aprovada

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Estado

Internacional

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Anexo

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Captulo

Identificar as matrias carentes de regulao jurdica; Distinguir a interveno legislativa de outras possibilidades de regulao jurdica; Determinar os objectivos e prioridades de regulao; Analisar a viabilidade de alternativas interveno normativa;

Objectivos -

Definir as fases do processo de criao de solues normativas; Conhecer as regras de recolha da informao necessria resoluo normativa do problema; Avaliar a dimenso do trabalho a realizar; Determinar o modelo adequado de organizao humana; Determinar o planeamento do trabalho; Distribuir o trabalho (realizao integral individual, recurso a comisses especializadas ou a jurisconsultos).

Neste captulo procura-se determinar a metodologia que vai da verificao da necessidade de uma lei, at sua concretizao. D-se especial realce aos aspectos iniciais em que importa apurar se legislar representa a melhor soluo ou se vias

Resumo

alternativas no fornecem uma resposta mais adequada.

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deciso de legislar identificao de problemas definio de objectivos

Palavras
-

definio das reas de regulao. poluio legislativa vias de regulao no normativa divulgao recolha da informao relativa ao ordenamento jurdico em vigor e de Direito comparado; definio de modelos de organizao humana para a realizao de trabalhos normativos

2 PREPARAO DOS ACTOS NORMATIVOS: UMA PERSPECTIVA DE LEGSTICA MATERIAL

2.1

Procedimentos prvios redaco normativa

2.1.1. Identificao de problemas e da carncia de regulao e deciso de legislar

Contedo A - A deciso de legislar deve surgir como resultado do processo de criao de solues
normativas, o qual composto por diversas fases. Entendemos que a produo normativa no deve corresponder a um mero impulso, sem qualquer conhecimento e estudo prvio dos problemas que originam a necessidade de interveno legislativa, ou sem delimitao dos objectivos a alcanar.

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Importa, previamente, distinguir os condicionamentos normativos de uma deciso legislativa. Em primeiro lugar, a necessidade de legislar pode no decorrer de qualquer opo do legislador, mas de uma obrigao constitucional. Quando as Constituies remetem para a lei a regulao de certa matria, retiram ao legislador normalmente Parlamento ou Governo a possibilidade de escolher sobre o eventual tratamento normativo no legislativo de certa matria. Opera, tambm, como condicionamento de uma deciso legislativa o facto de lei superior definir a necessidade de regulao legislativa, a conter em acto legislativo infra-hierrquico no contexto do ordenamento. Aqui, o legislador pode ficar privado de recorrer quer via regulamentar, quer a qualquer outra que o ordenamento permitisse. Assim, legislar pode ser um imperativo normativo, e no uma opo. Entende-se, tambm, fulcral atender ao enquadramento jurdico de acto que se admita aprovar na globalidade do ordenamento. Assim, no caso de um Governo pretender estudar a aprovao de certo acto legislativo, este dever: Considerar o disposto na Constituio; Identificar legislao parlamentar que deva respeitar; Identificar Direito Internacional que deva respeitar.

B - A primeira fase do processo conducente deciso de legislar corresponde identificao de problemas, pois importa delimitar a matria essencial, e ponderar a relevncia temporal de uma eventual interveno. Bem se compreende que em face de problemas meramente conjunturais, as suas vias de resoluo tambm devero ser limitadas no tempo (por exemplo, atravs de leis temporrias). Importa considerar a relao prxima entre a identificao de problemas e a definio de objectivos. Embora tradicionalmente se entenda que a definio do problema antecede a definio dos objectivos, pode verificar-se que um problema surja sob a forma de objectivo. Enquanto que o esquema tradicional pode ser: (1)- elevados gastos na sade (problema tema) (2)-proceder ao inventrio das despesas no sector da sade (3)-identificar as reas onde pode haver gastos excessivos (problema resposta) (4)determinar se a interveno legislativa se apresenta como a mais eficaz (5)- se a resposta for afirmativa determinar o como da interveno legislativa; uma anlise que parta de objectivos pode assentar no seguinte esquema: INA Instituto Nacional de Administrao 41

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(1)- como reduzir em 5% a despesa pblica na rea da sade? (problema/pergunta tema); (2) proceder ao inventrio das despesas no sector da sade (3)-identificar as reas onde pode haver gastos excessivos (problema resposta) (4)-determinar se a interveno legislativa se apresenta como a mais eficaz (5)legislativa. O problema em ambas as concepes assume uma natureza poltica e no pura e simplesmente lgica. Na segunda, o problema traz nsito um objectivo, porm, isto no representa uma alterao metodolgica absoluta. Verifica-se que os restantes passos so prosseguidos de idntica forma em ambos os esquemas. Desta forma, o elemento poltico baseado na vinculao a um resultado no gera desvios lgicos na deciso de legislar. se a resposta for afirmativa determinar o como da interveno

C - O elevado grau de complexidade que as questes actualmente apresentam, em especial devido ao seu entrosamento com outros problemas, implica uma redobrada ateno em sede de identificao dos problemas a regular. Com efeito, importa distinguir o essencial do acessrio, o que pode ser alcanado atravs da diviso de cada problema em vrias questes, anlise das mesmas em separado, para finalmente proceder reunio das matrias relevantes, dispensando-se os elementos que gravitam em torno do cerne do problema, que se imiscuem, distorcendo-o. Este mtodo de trabalho apresenta a vantagem de possibilitar a distino das vrias vertentes do mesmo assunto, o que facilita a delimitao da matria essencial. Por hiptese, se o problema essencial o analfabetismo, causado por falta de escolas e de fixao de um nvel mnimo de escolaridade obrigatria, torna-se lateral apurar o nvel de concorrncia entre as editoras de livros escolares bsicos. Isso no obsta a que a interveno legislativa passe por uma estratgia concertada a vrios nveis: (i) fixao de um nvel mnimo de escolaridade obrigatria; (ii) apoios financeiros ao ensino ps-laboral, em camadas mais idosas da populao.

A determinao de objectivos, bem como a decomposio de problemas por sectores, pode dar origem a solues diferenciadas. Assim: A determinao de objectivos na resoluo de um problema pode dar origem descoberta de novos problemas carentes de interveno normativa, obrigando melhor ponderao do processo em curso; INA Instituto Nacional de Administrao 42

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A determinao de objectivos pode conduzir sua hierarquizao e ao estabelecimento de regras de resoluo do problema;

Veja-se o seguinte exemplo: Problema excesso de acidentes rodovirios Objectivo reduzir a taxa de sinistralidade, aumentar a segurana rodoviria com o objectivo aumento da segurana pode definir-se o novo problema desenvolver uma poltica que garanta uma maior qualidade das estradas com consequentes alteraes legislativas.

A avaliao dos problemas que esto na base de uma eventual interveno legislativa, e a consequente delimitao da matria essencial a tratar, permite encetar a fase de definio das reas de regulao.

2.1.2. Deciso de legislar e definio das reas de regulao A - Identificados os problemas carecidos de resoluo, ou o mbito de actuao material legislativa, podemos passar fase de definio das reas de regulao, atravs do Direito Internacional, de lei, de regulamento ou de outro tipo de acto, nomeadamente contratual. Nesta fase importante determinar finalidades, que podem obedecer s classificaes: principais/secundrias; de produo imediata de efeitos/de produo deferida de efeitos; monodepartamentais ou pluridepartamentais.

Est-se, num momento imbudo de um inelutvel pendor poltico-ideolgico, que origina as prprias linhas de orientao legislativa, publicitadas em programas polticos e polticopartidrios. Trata-se, no fundo, de circunscrever os problemas essenciais e estabelecer as medidas de poltica-legislativa que se afiguram necessrias sua execuo. A distino entre finalidades monodepartamentais ou pluridepartamentais apresenta-se especialmente importante quando se refere a legislao do Governo. A revela-se imprescindvel repartir a matria objecto de tratamento legislativo pelos diversos departamentos envolvidos. Assim: uma matria que, por exemplo, diga respeito a inundaes e cheias em zonas fronteirias poder abranger os seguintes departamentos:

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Ministrio dos Negcios Estrangeiros (na parte em que se relacione com as relaes entre Estados soberanos e com a respectiva poltica externa);

Ministrio

do

Ambiente,

ou

com

competncia

na

matria,

na

parte

relativa

preservao de recursos naturais; Ministrio da Agricultura, na medida em que tenham sido atingidas culturas ou bens da lavoura; Ministrio da Administrao Interna ou do Interior, no que se refere criao de mecanismos de proteco de civil ou proteco de catstrofes; Ministrio das Finanas, na parte respeitante ao apoio a iniciativas de reconstruo aps a ocorrncia; Ministrio das Obras Pblicas, na medida em que haja que desenvolver um poltica pblica de reconstruo de infraestruturas aps a catstrofe; Ministrio dos Assuntos Sociais, ou com competncia na matria, para estudar as formas de interveno imediata junto das populaes afectadas. Observa-se, assim, que existe frequentemente uma dimenso transversal dos problemas que necessitam de interveno pblica, nomeadamente de carcter legislativo. Tendo em conta o supra exposto, deve-se testar possibilidades de resoluo dos problemas identificados, tendo em conta os objectivos traados. As situaes problemticas que apresentem elementos de conexo com ordens jurdicas estrangeiras, devem ser reflectidas em sede de Direito Internacional. Com efeito, a resoluo de um problema transfronteirio implica ponderar estratgias de cooperao entre os vrios pases afectados, aumentando significativamente a eficcia da interveno. Neste sentido, deve ponderar-se o direito existente ou a necessidade de desenvolver novas iniciativas negociais. Os Ministrios dos Exteriores ou dos Negcios Estrangeiros so especialmente responsveis nesta rea. Quando a cooperao internacional se revela um caminho infrutfero, devemos partir para a reflexo em sede de Direito Interno, seguindo a hierarquia das leis, ou seja, procedendo anlise do enquadramento jurdico da Lei Fundamental do pas, at aos regulamentos em vigor. S o estudo e a avaliao das solues normativas em vigor permitem a identificao das razes da sua ineficcia, e a consequente manuteno dos problemas. Nesta tarefa deve ser especialmente

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considerada a jurisprudncia nacional, na mediada em que aparentes problemas legislativos podem ter j sido resolvidos pela interpretao feita pelos tribunais. Numa sociedade em que se assiste ao aumento da complexidade dos problemas que o legislador instado a resolver, a avaliao das solues integradas no quadro normativo vigente torna-se essencial preparar adequadamente o impulso legiferante. Com efeito, esta tomada de conscincia pode, por um lado, levar o avaliador a ponderar entre uma interveno isolada ou uma estratgia concertada entre vrias reas de regulao. Por outro lado, se apesar do Direito vigente, tiver surgido um problema novo, sem qualquer antecedente legislativo, a soluo a criar deve passar pela sua compatibilizao com as normas vigentes, ou servir de mote ao aperfeioamento global do regime jurdico. Por ltimo, pode chegar-se concluso de que, afinal, o quadro normativo vigente consagra as melhores solues, sendo que a sua ineficcia resulta da inexistncia de um regime fiscalizador e sancionatrio, ou de incentivos ao cumprimento das normas jurdicas. Nessa altura, a interveno normativa destina-se a reforar o Direito vigente, e no a alter-lo. Os pontos de partida so muito distintos consoante se trate de Estados com tradio ou lastro legislativo ou Estados com parca legislao. Enquanto que em Estados com maior quantidade de legislao, o problema pode ser o da poluio legislativa, em outros existir uma absoluta necessidade de legislao, sem o que se verificar uma verdadeira carncia de regulao. Em reas como a proteco da natureza, o problema pode variar de acordo com a extenso legislativa. Se em alguns Estados a multiplicao de planos pode significar complexidade, em outros apresenta-se necessria a aprovao de alguma legislao para que um objectivo pblico possa ser alcanado. Por vezes, a prpria legislao reflecte a necessidade de simplificao das regras e a eliminao da poluio legislativa. Da que se afigure conveniente recuperar, sem margem de dvidas, o critrio do Cdigo do Notariado. Trata-se, para mais, de uma rea extremamente importante. Como geralmente sabido, entre a participao para a inscrio matricial e a efectivao desta medeiam, frequentes vezes, alguns anos, e isto por condicionalismos que nem directa nem indirectamente so imputveis aos prprios agentes econmicos. Ora, tudo deve ser feito para que, na medida do possvel, a vida das pessoas se simplifique; a segurana da contratao no implicar a rigidez das frmulas. E uma das maiores virtudes das INA Instituto Nacional de Administrao 45

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leis ser a sua praticabilidade; quando tal no acontece logo surge o que j se designou por poluio legal.32.

B - Feita a avaliao do mbito material da actuao legislativa, e das vrias hipteses de regulao, importa ainda explorar as vias alternativas interveno legislativa, desde logo, a via contratual ou, eventualmente, o recurso a concesses administrativas. Se o regime jurdico em vigor consagra boas solues, mas ainda subsistem problemas especficos, estes podem com vantagem ser resolvidos directamente com os destinatrios das normas. O legislador abdica do seu impulso em favor de uma interveno que se cr mais eficaz, por tratar directamente de cada problema. Por exemplo, se a falta de cumprimento de uma norma resulta da falta de meios, a celebrao de protocolos de disponibilizao dos mesmos pode ser uma boa soluo, que certamente no resultava da alterao do quadro legislativo. Em reas como a aco executiva podem ser adoptadas medidas que vo desde a criao de aplicaes informticas mais eficazes e tramitaes desmaterializadas, passando pela autuao de processos pendentes, pela criao de novos juzos de execuo e pela criao de um depsito pblico. Outra via alternativa interveno legislativa a divulgao das solues normativas em vigor. A publicao dos actos normativos pode no assegurar a desejvel divulgao junto dos seus destinatrios. Assim, em vez de criar legislao, deve incentivar-se os cidado a adoptar comportamentos, reforando a alterao de mentalidades que a lei, por si, no assegura. Nesta sede reveste especial relevo o modo como a legislao apresentada. O carcter fragmentrio e parcelar como so aprovadas muitas vezes as leis torna incompreensvel para um cidado comum diligente o cabal conhecimento da legislao vigente. A divulgao pode ser efectuada de muitas formas, tais como o recurso a meios de comunicao social ou a obrigao de inserir uma referncia a, por exemplo, direitos dos consumidores em embalagens de produtos. C - Percorridas todas as fases do processo de criao de solues normativas, caso no tenha sido possvel encetar a resoluo dos problemas de outra forma, chegamos fase de adopo das
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Decreto-Lei n. 74/86, de 23 de Abril.

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solues normativas. Nesta ltima fase do processo de deciso legislativa, semelhana do que aconteceu nas fases anteriores, devemos analisar todos os problemas, inventariar vrias solues para cada um deles, e testar a sua eficcia, em separado, e globalmente. S a realizao conjugada desta multiplicidade de tarefas, subordinada aos objectivos pretendidos, sustenta a deciso de legislar. Reveste especial importncia aquando da adopo de solues normativas, a deciso quanto forma do acto. Trata-se de uma deciso complexa que envolve elementos de: competncia dos rgos pblicos; determinao das reservas; determinao de regras de iniciativa; natureza poltica, tais como a realizao de negociaes parlamentares entre partido ou partidos que suportam o Governo e os demais.

2.2. Regras de organizao de recursos humanos


A - A tomada da deciso de legislar implica proceder recolha de toda a informao necessria resoluo normativa dos problemas, pois como supra referimos, s dessa forma se pode inventariar as vrias formas de interveno. Tal como j afirmmos, torna-se essencial recolher toda a informao relativa ao ordenamento jurdico em vigor, no s o Direito positivo, mas ainda as posies doutrinrias e jurisprudenciais acerca do mesmo, fontes de Direito indirectas, muitas vezes injustamente esquecidas. E se estes passos se afiguram relevantes em sede de Direito nacional, no devemos esquecer ainda a recolha de informao de solues de Direito estrangeiro, no para proceder cpia do modelo, mas antes reflectir sobre um determinado modelo j adoptado, e a sua eventual eficcia relativamente aos problemas que em concreto carecem de resoluo, mesmo que procedendo aos devidos ajustamentos. O Direito comparado pode manifestar-se uma muito importante fonte de conhecimento de experincias legislativas, com as quais se pode aprender quer com sucessos, quer com fracassos. S a recolha da informao relevante para os problemas em causa nos habilita a dimensionar o trabalho a realizar, a escolher o modelo de organizao humana adequado e planear o trabalho. B - Em sede de interveno legislativa, os modelos de organizao humana clssicos implicam, em regra, a liderana do responsvel da iniciativa normativa, o qual pode designar um responsvel

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pelo projecto, a quem incumbir a escolha do modelo de organizao humana, o planeamento do trabalho e a criao das solues normativas. O trabalho de elaborao do plano de aco legislativa e respectivo contedo pode ficar a cargo de uma s pessoa (realizao integral individual), ou de um conjunto de vrios especialistas, integrados ou no na orgnica do decisor poltico-legislativo (recurso a comisses especializadas ou a jurisconsultos). A deciso do modelo adequado passa, obviamente, pela avaliao do trabalho a realizar, sem prejuzo da possibilidade de reforo de meios humanos, necessrio ao bom andamento dos projectos ou em caso de urgncia da interveno legislativa. De acordo com a natureza do trabalho, este pode ser realizado, nomeadamente, por: No mbito do gabinete de membro do Governo, ou nos servios do Parlamento (at pelos prprios deputados); Atravs de comisses especialmente concebidas para a confeco de legislao sobre determinado tema; Atravs de jurisconsultos especialmente recrutados para a execuo de projectos legislativos. O trabalho legislativo pode ser tambm realizado no mbito de organizaes internacionais e depois assumido publicamente pelos rgos competentes do Estado a que a legislao se destine.

A apresentada nas sesses de e-learning

Actividade

Quais os critrio adequados para identificar as matrias carentes de regulao jurdica;? Quais os critrios que levam escolha da interveno legislativa, e no de outras possibilidades de regulao jurdica?

Reflexo
-

Como avaliar as alternativas interveno normativa? Quais as fases para a criao de solues normativas? Qual a metodologia a utilizar na recolha de informao necessria para a resoluo normativa de problemas jurdicos? INA Instituto Nacional de Administrao 48

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Quais os modelos de organizao humana adequados realizao de um trabalho com estas caractersticas?

Neste captulo procurou-se estabelecer o caminho que deve preceder a tomada de uma deciso legislativa, apresentam-se as diferentes fases do processo. Determinaram-se, tambm, as distines bsicas entre legislao e vias no legislativas para a resoluo de

Sntese

carncias de regulao.

J.J Gomes Canotilho, Os impulsos modernos para uma teoria da legislao, Legislao, 1, pp: 7 e seguintes; David Duarte, Alexandre Sousa Pinheiro, Miguel Lopes Romo, Tiago Duarte Legstica: Perspectivas sobre a Concepo e Redaco de Actos Normativos,

Referncias Coimbra, 2002;


Joo Caupers, Relatrio sobre o programa, contedo e mtodos de uma disciplina de Metdica da Legislao, Legislao, 35, Outubro-Dezembro, 2003 Marcelo Rebelo de Sousa, A deciso de legislar, Legislao, 1, pp: 15 e seguintes; Pierre Guibentif, A produo do Direito. Crtica de um conceito na fronteira entre a Sociologia do Direito e a Cincia da Legislao, Legislao, 7, Abril-Junho, 1993, pp: 31 e seguintes. La Confection de la loi, Direco de Roland Drago, Paris, 2005 ; Robert Bergeron, Racionalizao do processo legislativo e gesto da Legislao do Estado, Legislao, 11, Outubro-Dezembro, 2004, pp: 65 e seguintes; Serge Diebolt, Ordre et chaos en droit: un nouveau paradigme pour amliorer l'efficacit des systmes experts juridiquesun nouveau paradigme pour amliorer l'efficacit des systmes experts juridiques, in: www.reds.msh-paris.fr/communic/diebolt/chaosia.htm; Franois Ost, L'Etat propulsif, (C.-A. Morand, d.), 1989, Paris, 237ss ;

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Ana Vargas/Ana Fraga, Da qualidade da legislao ou de como o legislador pode ser um fora da lei, Legislao, 27, Janeiro-Maro, 2000, pp: 31 e seguintes.

problema objectivo

situao da vida que carece de interveno do poder pblico de modo a que possam resolver-se disfunes ou ampliar-se vantagens propsito ou conjunto de propsito que se pretendem alcanar com o desenvolvimento das aces de resoluo do problema modo com se organiza a distribuio do trabalho com a finalidade de resolver o problema acto poltico que implica a adopo de uma via legislativa para a resoluo do problema Utilizao de mecanismos publicitrios para dar conhecimento de solues normativas j existentes.

Glossrio

modelos de organizao humana deciso de legislar divulgao das solues normativas

Ver guio e-learning

Anexo

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Captulo

leitores; -

Identificar as regras bsicas que orientam o discurso normativo; Identificar as diferenas entre textos normativos e textos polticos; Identificar a necessidade e utilidade de nova legislao; Identificar o correcto padro de linguagem da escrita normativa. Identificar e redigir normas compreensveis dentro de uma comunidade mdia de

Objectivos

Introduzir em cada norma um elemento novo no ordenamento; Identificar as contradies directas. Compreender a importncia do uso de adjectivos e de advrbios; Distinguir a previso da estatuio. Utilizar correctamente os conceitos vagos e indeterminados; Utilizar correctamente adjectivos e advrbios na criao de conceitos indeterminados; Elaborar normas abertas inseridas num discurso jurdico. Compreender as regras de traduo de textos e de formulas em lngua estrangeira; Determinar quais as situaes em que no seja desejvel a traduo. Identificar sectores no ordenamento em que seja imprescindvel o recurso a expresses em lngua estrangeira. Identificar a estrutura de apresentao de um texto normativo; Identificar e utilizar as divises de um acto. Identificar e utilizar as regras de diviso em nmeros; Identificar e utilizar as regras de diviso em alneas e sub alneas; Limitar as oraes por perodos. Determinar as vantagens da escrita articulada; Identificar os casos em que a escrita normativa no tem que ser articulada. Identificar as menes formulrias previstas no ordenamento jurdico do seu pas. Identificar as situaes que requerem a escrita de prembulos ou exposies de motivos; Utilizar as regras de escrita prprias de um texto no normativo inserido num texto normativo. Determinar e utilizar as regras adequadas para identificar alteraes normativas; INA Instituto Nacional de Administrao 51

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Redigir normas revogatrias; Compreender as vantagens da revogao expressa. Redigir normas definitrias; Redigir normas finais e transitrias; Redigir normas remissivas.

Este o captulo central do curso. Com ele pretende-se que os participantes adquiram autonomia e conhecimento para redigir textos de carcter normativo. Assim, uma vez tendo-se optado pela feitura de leis ou regulamentos, e com o contedo determinado pelas opes polticas prvias, tudo est em adoptar as regras de redaco mais claras e mais conformes com os princpios da neutralidade e da preciso do discurso jurdico

Resumo

correcto padro de linguagem da escrita normativa. comunidade mdia de leitores; contradies directas. o uso de adjectivos e de advrbios; o uso de conceitos vagos e indeterminados;

Palavras
-

regras de traduo de textos e de formulas em lngua estrangeira; estrutura de apresentao de um texto normativo; divises de um acto. limitao de oraes por perodos. identificar as menes formulrias iniciais e finais previstas no ordenamento jurdico do seu pas. prembulos ou exposies de motivos; regras para identificar alteraes normativas; INA Instituto Nacional de Administrao 52

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normas revogatrias; normas definitrias; normas finais e transitrias; normas remissivas.

3 REDACO DE ACTOS NORMATIVOS: UMA PERSPECTIVA DE LEGSTICA FORMAL

3.1.

Definio

de

uma

estrutura

padro

de

linguagem

conformadora do texto normativo a correco da linguagem

Contedo

3.1.1. Regras tcnicas de redaco de um texto normativo

A - Acolhemos uma perspectiva de Legstica formal que engloba a anlise de um conjunto de normas de redaco normativa, independentemente do processo poltico-decisrio que lhe subjaz, ou seja, sem ter em conta as opes de poltica legislativa que fixam os propsitos de cada iniciativa legislativa. Entendemos que existe um conjunto de regras formais, o qual deve ser observado, seja qual for o rgo legislativo responsvel pelo impulso legislativo inicial, tendo em vista assegurar-se a coerncia do ordenamento jurdico e a sua compreenso pelos seus destinatrios primordiais - os cidados. Actualmente, o tema da Legstica formal adquire uma especial pertinncia, por diversas razes, entre as quais destacamos: (i) (ii) a maior interveno do Estado na sociedade, que corresponde a uma necessidade de mais legislao; a diversificao do nmero de participantes no processo de redaco de leis; INA Instituto Nacional de Administrao 53

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(iii) (iv) (v) (vi)

a transformao de uma actividade antes levada a efeito por um conjunto diminuto, e particularmente esclarecido de juristas, numa actividade regular do Estado; o aumento do nmero de solicitaes ao Estado, a par da aquisio de competncia normativa por parte de outros entes de natureza infra estadual; a normao tornar-se descentralizada, pluriparticipada e, necessariamente, carente de regras de padronizao e coerncia; em Estados jovens ou recm criados a necessidade de legislao traduz-se numa exigncia para a efectivao do Estado enquanto estrutura que d provimento s necessidades pblicas.

Em nosso entender, uma lei que siga os passos correctos no domnio da Legstica material e formal prossegue, simultaneamente, dois fins: (i) (ii) facilita a relao dos cidados com o poder poltico institudo, por ser compreensvel por todos; favorece a certeza e segurana das decises adoptadas por juristas no exerccio de funes profissionais. B - Explicitados os principais objectivos e a relevncia da Legstica formal, passemos agora a enunciar algumas das regras bsicas de redaco de um texto normativo. Em primeiro lugar, o texto normativo deve primar pela clareza do discurso, pela simplicidade da linguagem, reduzindo-a, o mais possvel, a formulrios e a expresses padro, evitando-se a variedade estilstica. O respeito pela clareza e simplicidade na redaco normativa no s assegura o efectivo acesso do cidado ao Direito vigente, porque o torna compreensvel, como facilita a aplicao do Direito por parte, quer de profissionais especializados, quer dos membros da comunidade como um todo. Com efeito, entendemos que o acesso ao Direito, e a sua aplicao, comea no momento de elaborao do acto normativo, pois, se o seu contedo for ininteligvel, fica vedada a sua utilizao pela generalidade dos destinatrios da norma. Consequentemente, a linguagem jurdica de acentuado carcter tcnico, transformada numa linguagem hermtica, compreensvel apenas por um conjunto restrito de cidados, licenciados em Direito, no deve ser plasmada na redaco normativa. A especificidade jurdica da linguagem na redaco normativa no pode transformar o destinatrio de uma norma jurdica num inquiridor, em busca do Direito aplicvel, com aptido para INA Instituto Nacional de Administrao 54

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desmontar armadilhas e ultrapassar as deficincias tcnicas da responsabilidade do legislador no momento da aprovao de actos normativos. Sempre que isso acontece, sinal de que se trata de uma m legislao, geradora de barreiras interpretativas quase intransponveis, verdadeiros enigmas para o intrprete-aplicador do Direito, tornando a actividade interpretativa num conjunto de palavras cruzadas de tipo legislativo. Caso seja necessrio recorrer a conceitos tcnicos ou jurdicos, devem ser escolhidos aqueles que j so conhecidos no ordenamento jurdico, ou que se encontram sedimentados numa determinada rea de linguagem, tendo em vista assegurar que o sentido em que um conceito utilizado se mantenha da forma mais estvel possvel. Em suma, pretende-se evitar uma lei incompreensvel, que reconduza a redaco normativa a trincheiras de papel, desvia-nos do essencial (a materialidade do regime jurdico) e potencia a insegurana jurdica, que pode inibir iniciativas econmicas e sociais. Eis todas as desvantagens que se pretende evitar atravs do cumprimento do enunciado de regras de redaco normativa da Legstica formal. C - Em segundo lugar, a redaco normativa deve corresponder a um correcto padro de linguagem. O discurso normativo deve utilizar a lngua nativa de cada pas, a lngua padro. Assim sendo, as variantes regionais ou intercontinentais da lngua so inadmissveis. Torna-se ainda relevante saber distinguir o que linguisticamente adequado, o que importante, e evitar erros lingusticos na redaco normativa. Consequentemente, no se admite a utilizao de gria ou de calo. Veja-se, como exemplo, as disposies que estabelecem o seguinte: A eliminao em mais de uma disciplina por ano lectivo impede a inscrio do aluno no ano curricular seguinte. A disposio em causa utiliza a palavra eliminao, ou seja, um tipo de gria ou de calo que no permite na redaco normativa. A correco do erro lingustico passa pela substituio da palavra eliminao por outra expresso que siga o padro de linguagem correcto. Assim, em alternativa, pode adoptar-se a seguinte redaco: INA Instituto Nacional de Administrao 55

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A reprovao em mais de uma disciplina por ano lectivo impede a inscrio do aluno no ano curricular seguinte. Atendendo a que a escrita normativa deve ser actual e objectiva, deve ainda evitar-se a utilizao de arcasmos, que podem tornar imperceptvel o contedo da norma jurdica. O que vem dito no exclui a possibilidade de a lei poder ser escrita em mais do que uma lngua. Em Estados bilingues, ou com mais do que uma lngua utilizada, os textos legais podem ser emitidos em ambas. D - Em ltimo lugar, salientamos a necessidade de produo de normas jurdicas seguras, implica a ponderao de outra regra de redaco normativa a durabilidade legislativa, indiferente volatilidade dos ciclos polticos. No se pretende afirmar que a boa lei aquela que fica cristalizada, at porque a natural transformao da sociedade, pode originar a alterao da lei. Outrossim, entendemos que antes de se ceder frequente alterao legislativa, a que poderia corresponder a rpida alterao da sociedade em que vivemos, se deve avaliar at que ponto as possibilidades de interpretao de um acto legislativo, no admitem que a lei se mantenha com novos sentidos conferidos por via jurisprudencial ou doutrinria. No podemos ignorar que em certas situaes, o legislador opta por elaborar actos normativos em reas de actuao sensvel, reconhecendo que o faz a proveito de experincia futura. Desta forma, a vocao da durabilidade cede prioridade aos ensaios de aplicao normativa, assentes na experimentao de novas polticas, mecanismos engendrados tendo em vista a concretizao de legislao futura mais adequada e potencialmente durvel. Em suma, aceitando que os rgos que exercem a funo legislativa so responsveis pela actividade de conduo poltica, sendo inevitvel que uma alterao de poder dominante represente novas e diferentes leis, a blindagem da lei referida volatilidade dos ciclos polticos pretende evitar o desperdcio e a fragmentao do ordenamento. A alterao legislativa co-natural mutao dos titulares do poder poltico deve restringir-se concretizao da novidade dos programas eleitorais e de Governo. A equivalncia entre o novo e a nova lei, levaria, seguramente, forte sedimentao da normao existente e a um quase necessrio decrscimo da actividade legislativa e ao seu menor uso como instrumento de interveno poltica conjuntural.

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C- A solenidade e funo da lei no deve ser parasitada para finalidades polticas de cariz propagandstico. A lei, enquanto acto normativo, no deve assumir a formulao de uma pura declarao poltica. Traduzindo-se no exerccio da funo poltica, a lei deve conter normas e no programas de concretizao poltica ou declaraes polticas genricas. Veja-se, como exemplo, a disposio que prev o seguinte: O desporto assume-se como um elemento relevante no domnio de uma poltica para a juventude destinada a proporcionar uma ocupao activa e saudvel dos tempos livres dos jovens, de modo a facilitar a sua insero na sociedade.

O contedo normativo da citada disposio no tem o carcter de definio legal, nem estabelece qualquer trao de regime jurdico aplicvel actividade em causa. Assim sendo, a actividade desportiva tem validao legal pela funcionalizao a um conjunto de finalidades sociais. Entendemos que a lei no serve para programar ou delimitar o espao pblico das actividades humanas. Deve ainda ser evitada a instrumentalizao da lei por parte de um poder poltico conjuntural, que legisle por afirmao de existncia poltica.

No entanto, importa ressalvar as determinaes no normativas que correspondam a proposies poltico-ideolgicas comummente aceites numa comunidade, como por exemplo:

A maternidade e a paternidade constituem valores sociais eminentes. Disposies normativas com esta caracterstica no se inserem no universo normativo, mas antes no discurso poltico. Com efeito, importa ao Direito reconhecer a paternidade e a maternidade como situaes juridicamente relevantes constitutivas de direitos, definir o regime jurdico de ambas as situaes, estabelecer o seu contedo e delinear limites ao seu exerccio. A funo da norma jurdica no tem a natureza qualificativa, mas regulatria do social. A natureza eminente deve decorrer da regulao e no de qualificaes que transportam para o Direito uma dimenso que lhe no prpria. Seria, igualmente, desajustado inserir no

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ordenamento uma norma com a redaco: praticar crimes atentar contra valores sociais eminentes.

3.1.2. Clareza do texto normativo

A - Tal como supra anuncimos, a clareza do discurso normativo uma regra fundamental da escrita normativa. No s pelo registo de linguagem requerido, como tambm pelo modo de exprimir contedos. Com efeito, dar a todos a possibilidade de compreender o texto que encerra a fonte o veculo mais eficaz para a assegurar a coeso da comunidade em torno das normas jurdicas que a regem, independentemente da sua formao ou rea de especializao. A descoberta de significados e a sua reconduo a normas so tarefas em que o jurista est rotinado e tecnicamente apetrechado, todavia no podem ser um artificial exclusivo seu, construdo com base em regras de comunicao desleais, ditadas por quem dispe da iniciativa discursiva.

Distinguindo entre descoberta de significados e reconduo a normas parece claro que a haver um espao reservado ao profissional do Direito, ele se encontra na transposio do que todos podem perceber para os quadros prprios de um ramo de um saber especializado. Esta separao, apesar de impressiva no plano analtico, merece cuidados interpretativos. Se com a publicao das fontes do Direito, se pretende que a comunidade conhea em condies de razovel semelhana as normas vigentes e aplicveis, parece francamente escasso que a relao dos cidados com a lei seja a da pura literacia. Perceber o que se l sem da extrair consequncias quanto ao Direito aplicvel no suficiente para prosseguir as finalidades do Estado de Direito que garante a todos o acesso ao Direito. Da que a linguagem jurdica no deva assumir-se como um sub-cdigo lingustico ou um dialecto profissional. Tal no colide com a utilizao de termos jurdicos em sentido diverso do comum.

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Veja-se por exemplo a frmula tradio da coisa. A consulta de um dicionrio leva a que a associao mais frequente da tradio a uma prtica ancestral seja afastada e se conhea da tradio como sinnimo de entrega. Ainda que a lealdade discursiva seja assegurada, o texto legal representa, mesmo em redaces tecnicamente perfeitas e cientificamente imaculadas, um obstculo difcil para intrpretes fracamente doutrinados. Veja-se, no Cdigo Civil portugus, o livro de Direitos Reais (ttulo j de si delicado para os menos cautos) - constituto possessrio, avulso, usucapio, acesso imobiliria - ou o livro do Direito das Sucesses expresses como apangio do cnjuge sobrevivo, cautela sociniana, fideicomisso, colao, sucesso legitimria e substituio pupilar. E ainda no Cdigo de Processo Civil portugus, as expresses litisconsrcio, reconveno, traslado, sucumbncia e despacho saneador. Para lograr uma boa lei, uma lei que sirva a comunidade no concebvel sacrificar o rigor da linguagem, nem necessrio aviltar o tratamento jurdico dos conceitos. O que vem dito no resolve todos os problemas. Imagine-se que a Constituio ou as leis utilizam palavras no contidas em dicionrios de referncia. Pense-se na palavra repristinao, que no consta, por exemplo, do Dicionrio da Academia, sendo usada na Constituio, no Cdigo Civil e em outra legislao ordinria. O cidado razoavelmente diligente que procure esta significao no a vai encontrar numa sede que se entende adequada. Vai, provavelmente, pensar que se est a utilizar um vocbulo que transcende o contido na norma lingustica. Este exemplo certifica que difcil estabelecer-se uma comunicao perfeita entre o poder poltico/legislador e o cidado. Casos haver em que a comunicao pode decorrer com rudo e desconfiana. No caso vertente uma eventual disfuno no constitui responsabilidade do redactor normativo. No so os textos legais que se exprimem de forma inadequada, trata-se, to-s, da ausncia duma palavra importante num texto obviamente no jurdico que se pretendia completo.

Observe-se um exemplo flagrante de deslealdade discursiva e de ausncia de clareza na redaco:

Artigo 9. Avaliaes extraordinrias e correces extraordinrias de rendas

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O disposto no artigo 4. do Decreto-Lei n. 330/81, de 4 de Dezembro, com a redaco dada pelo Decreto-Lei n. 392/82, de 18 de Setembro, nos artigos 5. a 11. do Decreto-Lei n. 436/83, de 19 de Dezembro, com o alcance resultante do n. 17, alnea c) do Acrdo do Tribunal Constitucional n. 77/88, de 12 de Abril de 1988, e nos artigos 11. a 15. da Lei n. 46/85, de 20 de Setembro, bem como a legislao para que eles remetam, mantm-se em vigor enquanto tiver aplicao.

A disposio em causa padece, entre outros, dos seguintes desvios de boa tcnica legislativa: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) a disposio absolutamente remissiva, s se apreendendo o seu contedo material atravs da epgrafe; no esclarecido o contedo material para as normas objecto de remisso; a remisso no esclarece o direito vigente, utilizando frmulas como com o alcance de e enquanto tiver aplicao; a remisso normativa abrange uma parcela de uma deciso do Tribunal Constitucional, o que torna particularmente insegura a aplicao do direito vigente; o contedo normativo acantonado nesta disposio no indicia qualquer espcie de regime jurdico; no existe uma delimitao material das fontes aplicveis.

Uma redaco como a apresentada obriga necessariamente mobilizao de um tempo de trabalho longo para um resultado incerto, ou seja, para apurar qual o direito aplicvel. Nesta fase, est-se ainda antes da resoluo de qualquer problema material. Daqui decorre que a ausncia de clareza do discurso normativo tem resultados crpticos e obviamente indesejveis. De idnticos males padece a seguinte disposio:

Artigo 30. Limites dos encargos com pessoal dos municpios Para efeitos de aplicao aos municpios da Regio, deve considerar-se que os limites previstos no artigo 10. do Decreto-Lei n. 116/84, de 6 de Abril, na redaco que lhe foi dada pela Lei n. 44/85, de 13 de Setembro, podem ser excedidos at absoro do pessoal que se encontra nas INA Instituto Nacional de Administrao 60

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condies previstas no artigo 6. do Decreto-Lei n. 409/91, de 17 de Outubro, e nos artigos 37., 38. e 39. do Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro, na redaco que lhes foi dada pelo artigo 1. do Decreto-Lei n. 407/91, de 17 de Outubro.

E ainda: O fundo de maneio, previsto pelo n. 2 do artigo 14. da lei de proteco de crianas e jovens em perigo, assegurado transitoriamente pelo Instituto da Segurana Social, I. P., tendo como contedo, montante e forma de gesto o previsto no Decreto-Lei n. 332-B/2000, de 30 de Dezembro, sendo o procedimento para a sua determinao e disponibilizao regulado no Despacho Normativo n. 29/2001, de 30 de Junho. Note-se que o citado artigo 30. se torna imperceptvel sem a previso da epgrafe. No exemplo relativo ao fundo de maneio obriga-se consulta de trs fontes uma lei, um decreto-lei e um despacho normativo para o esclarecimento de um s regime jurdico. B - O que se pretende a compreenso de qualquer lei, por todos, pelo que a vantagem do jurista na interpretao da lei no deve decorrer da compreenso daquilo que outros possam no perceber, mas antes da percepo da globalidade do ordenamento. Este no um problema formal, mas uma realidade substancial, observando-se que muitas vezes o texto legal escrito de forma que s quem tem uma extraordinria ambientao ao texto normativo consegue dele extrair um significado. Veja-se o seguinte exemplo, retirado da Constituio da Repblica Portuguesa:

Artigo 21. Direito de resistncia Todos tm o direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias e de repelir pela fora qualquer agresso, quando no seja possvel recorrer autoridade pblica.

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A leitura desamparada desta disposio pode, no contexto dos demais direitos, liberdades e garantias, criar no cidado a convico de que lhe lcito resistir contra actos pblicos legtimos. A funo do jurista, e a sua interveno qualificada, traduz-se na compreenso global do sistema de modo a habilitar a correcta aplicao do Direito. Nada disto se resume desincriptao de contedos jurdicos artificialmente complexos. C - O processo de formalizao de normas deve contribuir para a criao de um Direito mais prximo da comunidade e adequado sua regulao. A boa organizao do texto facilita a no repetio de normas jurdicas, sobrepostas ou contraditrias sobre o mesmo objecto.

D - O uso de siglas e acrnimos constitui outra matria importante para se apurar como podem ser criados artificialmente problemas de comunicao e compreenso do texto legal. Uma forma de comunicar sem que se pretenda ser percebido traduz-se na utilizao frequente de siglas e acrnimos, sem que se fornea a chave de acesso aos elementos comunicados. Esta espcie de smbolos facilita a comunicao caso todos conheam o vocabulrio cifrado. Quando assim no ocorre, as estruturas comunicacionais so afectadas, funcionando as siglas e acrnimos como condio de restrio no acesso mensagem. Na linguagem normativa abusa-se do recurso a siglas e acrnimos, especialmente em textos produzidos por instituies comunitrias. Um discurso fundado em siglas e acrnimos que no se dem a conhecer , partida, desleal. Comea-se por erigir obstculos lingusticos no acesso aos contedos normativos, sonegando ao cidado a possibilidade de detectar o objecto do discurso. Como resultado do quadro exposto fala-se, por vezes, em invlucros que no facilitam o acesso ao conhecimento do Direito. Veja-se, como exemplo negativo, o seguinte: A soluo do presente problema apresentada pela OTAN no prazo de 180 dias a contar da realizao da presente cimeira. A imperceptibilidade da sigla utilizada na norma jurdica acima referida deve ser corrigida, atravs da sua descodificao, nos seguintes moldes:

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A soluo do presente problema apresentada pela Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) no prazo de 180 dias a contar da realizao da presente cimeira. Neste caso, de ora em diante, no mesmo acto normativo, o legislador pode utilizar a sigla OTAN, pois j a descodificou na primeira utilizao. Veja-se agora uma correcta utilizao da abreviatura RABC, criada pelo legislador na Lei n. 6/2006, de 27 de Fevereiro, que aprovou o Novo Regime do Arrendamento Urbano:

Artigo 37. Resposta do arrendatrio (...) 1 - O arrendatrio, na sua resposta, pode invocar uma das seguintes circunstncias: a) Rendimento Anual Bruto Corrigido (RABC) do agregado familiar inferior a cinco Retribuies Mnimas Nacionais Anuais (RMNA); b) Idade igual ou superior a 65 anos ou deficincia com grau comprovado de incapacidade superior a 60%. (...)
9 - O RABC definido em diploma prprio.

Em suma, para aproveitar os elementos positivos do uso de siglas e acrnimos e obviar aos negativos recomendvel a prossecuo de algumas regras, tais como: (i) (ii) (iii) o uso moderado destas frmulas; a sua necessria descodificao, no primeiro momento em que sejam utilizadas num acto normativo; sempre que se trate de actos internos, no devem ser utilizadas siglas provenientes de idiomas estrangeiros ou de siglas construdas a partir deles. D - Deve existir uma cautela forte quando se estabelecem competncias atravs de normas residuais, o que sucede com aprecivel frequncia. Normas com esta natureza constituem um INA Instituto Nacional de Administrao 63

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nicho frtil para conflitos de competncias e para interpretaes divergentes naquilo que um aspecto bsico de regulao. Para evitar esta espcie de problemas, o legislador deve definir a priori, quais as competncias que cabem a cada rgo. Assim, obvia-se a zonas cinzentas de aplicao do direito numa fase particularmente relevante como a da definio do rgo competente para a prtica de determinados actos quando isso pode ser obviado.

3.2. Regras de utilizao da lngua no texto normativo

3.2.1. Frugalidade do texto normativo e a utilizao de tempos verbais

A - O texto normativo deve abster-se de exprimir valoraes nomeadamente de tipo poltico, esttico e religioso. Afigura-se claro, porm, que a escrita legal no pode refugiar-se numa dimenso abstracta imune a valores. A poca e a orientao doutrinria dos titulares dos rgos competentes para a aprovao de actos normativos tem de ser considerada na redaco do texto. Deve sempre atender-se a que, nos sistemas contemporneos, o acto jurdico constitui um acto do poder poltico democraticamente legitimado, independentemente de ser aprovado por um rgo representativo ou executivo. Ainda assim, considera-se que o molde ideolgico do texto legal s pode aceitar-se numa perspectiva substantiva. A inevitvel contaminao poltica do jurdico deve ser acompanhada pela conteno do legislador, nomeadamente, quanto ao uso de suprfluos ou pouco ponderados adjectivos e advrbios. A regra da neutralidade discursiva pode assim ser obliterada pelo desrespeito da necessria regra da frugalidade estilstica. B - A regra da frugalidade estilstica fornece ao acto jurdico condies essenciais de durao no tempo e de resistncia eroso quotidiana do verbo. Desta forma, e pela sua natureza, o texto legal afasta-se do jargo conjuntural dos meios de comunicao de massas. A linguagem do texto jurdico tende a tornar-se razoavelmente conservadora e liberta da presso diria que incide sobre os textos escritos redigidos por quem todos os dias tm que escrever. Jogam-se, pelas razes aduzidas, alguns pontos de tenso por vezes aparente - entre a necessidade de escrever para todos numa linguagem clara e comum e a obedincia a um estilo INA Instituto Nacional de Administrao 64

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rgido e desacertado dos modismos de ocasio. Assim, o discurso normativo deve guardar uma razovel distncia em relao mensagem poltica representativa da deciso, resistindo fraqueza de se transformar num farol de sinais polticos. Deve evitar-se o efmero que o discurso poltico de ocasio, prprio da voragem dos dias venha a marcar um texto que se pretende duradouro. Deve evitar-se cedncias a preocupaes reais, que pautam o discurso pblico dos diversos partidos polticos, mas cuja resoluo no se conforma com inscrio legislativa. A natureza de um texto normativo afasta-se consideravelmente dos programas partidrios e eleitorais. Pode ser um bom princpio reter que a competncia legislativa atribuda a rgos do Estado e no a partidos polticos. O erro est em pensar que esta uma cisso artificial. C - O tempo verbal a utilizar no acto normativo deve ser coerente com a cincia jurdica, na medida em que a sua aplicao depende da verificao de uma hiptese. Com efeito, a estrutura da norma divide-se em: (i) previso - hiptese que tem de ser verificar; em regra, apresentada em primeiro lugar); (ii) estatuio - efeito jurdico ou sano que ocorre no caso da previso se verificar; assim sendo, apresentada em segundo lugar. A estrutura condicional da norma jurdica pode, erroneamente, levar o legislador a utilizar, na ligao entre a previso e a estatuio, o futuro, em especial quando as normas remetem para acontecimentos futuros ou a realizao de uma actividade futura. Veja-se os seguintes exemplos incorrectos: "Em caso de incumprimento definitivo da obrigao prevista no nmero anterior, o credor receber juros de mora taxa legal". O Governo aprovar os seguintes Decretos-lei, no prazo de 120 dias: (...)". O presente diploma entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de 2007".

Atendendo a que a prpria norma existe, actual e regula determinada situao jurdica, entendemos que o nico tempo verbal correcto a utilizar na ligao da previso estatuio o presente do indicativo. Assim, relativamente aos exemplos acima referidos, apresentamos a seguinte redaco correcta:

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"Em caso de incumprimento definitivo da obrigao prevista no nmero anterior, o credor tem direito a juros de mora taxa legal". O Governo aprova os seguintes Decretos-lei, no prazo de 120 dias: (...)". O presente diploma entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2007".

No entanto, se deixarmos de estar perante a ligao entre a previso e a estatuio, j se permite a utilizao de outro tempo verbal. Veja-se o seguinte exemplo, retirado do n. 3, do artigo 10. do Cdigo Civil portugus:

Artigo 10. Integrao das lacunas da lei 1 - Os casos que a lei no preveja so regulados segundo a norma aplicvel aos casos anlogos. 2 - H analogia sempre que no caso omisso procedam as razes justificativas da regulamentao do caso previsto na lei. 3 - Na falta de caso anlogo, a situao resolvida segundo a norma que o prprio intrprete criaria, se houvesse de legislar dentro do esprito do sistema.

D - A economia estilstica, recomendada ao redactor normativo, s o aconselha a poupar e a apurar na forma. Trata-se, tambm, de evitar a criao de mundos de papel alheios materialidade dos assuntos objecto de normao. Talvez no se encontre melhor exemplo da fuga do real do que a disposio que prev o seguinte: Todos tm direito, para si e para a sua famlia a uma habitao de dimenso adequada, em condies de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar. E - Existem situaes em que a condensao discursiva pode ser um elemento determinante quanto eficcia da norma. Veja-se, por exemplo, a disposio que obriga o militar a ser moderado na linguagem, no murmurar das ordens de servio, no as discutir, nem referir-se a outros militares por qualquer forma que denote falta de respeito.

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Esta extensa lista classificatria de comportamentos podia, sem perdas e com proveito, ser substituda por uma construo concisa, geral e adequada enunciando a necessidade de observar um dever geral de respeito. F - Por ltimo, as regras de Legstica formal permitem enunciados normativos que introduzam frmulas cientficas ou qumicas. Apesar de a generalidade dos cidados no ter um conhecimento preciso das frmulas qumicas existentes e de quais os elementos atravs dos quais se exprimem, existem meios que exigem um esforo para adquirir essa literacia. Na medida em que a linguagem, quando estamos a falar de frmulas qumicas, se expressa em frmulas determinadas, o que se exige do legislador consiste na exactido ao definir os termos. Existem, contudo, muitos exemplos de incorreco na forma como matrias de carcter cientfico recebem consagrao legislativa, nomeadamente atravs da citao de obras cientficas em textos normativos. Veja-se o seguinte exemplo:

1. A presente portaria diz respeito s medidas a adoptar tendo em vista no s a reduo dos riscos de introduo do agente patognico Clavibacter michiganensis (Smith) Davis et al. ssp. sepedonicus (Spieckerman et Kottoff) Davis et al., causador da podrido anelar da batata, como tambm a evitar a sua propagao e a proceder sua eventual erradicao no caso de a mesma vir a ser detectada no Pas. ANEXO I Mtodo de deteco e diagnstico da bactria da podrido anelar, Clavibacter michiganensis (Smith) Davis et al. spp. sepedonicus (Spieckermann et Kottoff), em lotes de batata.

3.2.2. Neutralidade discursiva

A - A neutralidade discursiva est intimamente ligada frugalidade discursiva. O discurso legislativo deve pautar-se por propsitos de comunicabilidade e compreensibilidade tomando por base a comunidade destinatria. A mensagem a veicular atravs desta espcie de discurso consiste na prpria norma, desprovida de objectivos ou finalidades associadas.

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Num fenmeno com estas caractersticas deve haver cuidado na forma como se redige, no s no sentido de o fazer correctamente, de acordo com padres lingusticos correntes, mas tambm utilizando alguma tcnica com objectivos determinados. Escrever uma lei no se assemelha a redigir um artigo ou dar corpo a uma tese cientfica. Respondendo s perguntas fundamentais sobre os destinatrios das normas e a forma de redigir o texto, cabe referir que, num modelo de comunidade comunicacional ideal, as fontes de Direito escrito so aprovadas com um contedo que por todos pode ser compreendido, limitando-se o discurso ao necessrio para regular uma situao da vida, o que se reflecte numa redaco neutra e enxuta de recursos estilsticos. O princpio da neutralidade e o imperativo comunicacional do texto legal implicam a conteno do redactor e a padronizao do texto. Dito de outra forma, normalizar, seguir tcnicas de formulrio e reduzir os recursos individualizadores do autor do texto no texto so regras para a anonimao do redactor. As suas idiossincrasias, em escrita normativa de boa tcnica, no se reflectem no texto. O discurso no marcado alheia-se, assim, de variantes da lngua e das manifestaes do mundo interior do autor do texto. Quer a matria da fonte, quer a forma como se d a conhecer, so criaes que devem esconder o criador, pois o bom texto normativo no faz adivinhar o seu autor. B - Os artigos relativos a direitos liberdades e garantias que comeam com uma proibio, ou com a expresso todos tm direito, so um exemplo de cumprimento da regra de neutralidade discursiva. Com efeito, quando se prev que todos tm direito utiliza-se uma expresso neutra, no divergente no gnero, socialmente uniforme e no estratificada. Encontra-se, portanto, uma forma adequada, abrangente, e no marcada de referir o destinatrio do direito. O supra exposto no exclui, obviamente, que se definam os destinatrios de posies jurdicas determinadas atravs de frmulas como os direitos dos trabalhadores ou os direitos das pessoas idosas. C - Porm, partida, a neutralidade do discurso no corresponde a neutralidade material, pois no h poderes neutros. Como a lei se traduz num acto de poder, no pode ser por natureza neutro. Contudo, podem inserir-se princpios de neutralidade discursiva no texto normativo deslocando a componente poltica para sectores no normativos do acto. Assim, parece possvel no prembulo transmitir uma mensagem poltica que em rigor a lei deve omitir. Nos casos em que INA Instituto Nacional de Administrao 68

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existe prembulo, este deve reflectir as justificaes polticas que do origem concreta medida legislativa, nomeadamente, a sua eventual relao com o programa do Governo. A adjectivao pode alterar um sentido normativo. Caso se pretenda enfatizar uma situao patolgica grave atravs de um qualificativo - muito grave corre-se o risco de criar atravs de um conceito jurdico indeterminado uma realidade jurdica distinta. A alterao de uma destas espcies gramaticais pode alterar todo um sentido jurdico. D - O uso de advrbios em abundncia revela, frequentemente, textos legais pouco cuidados em sede de Legstica material. Na falta de estudo prvio apurado sobre a matria objecto de um tratamento normativo, verifica-se, muitas vezes, a tendncia para recorrer a frmulas vagas como nomeadamente ou designadamente. Porque estas regras so tendenciais, cumpre dar luz aos casos em que qualificativos e advrbios so recomendados. A chegada do Direito a realidades recentes e a falta de lastro legislativo convidam a redaces prudentes que no encerrem em definitivo o texto. Aqui, as expresses nomeadamente ou designadamente cumprem as exigncias de porosidade do texto legal em convvio com uma realidade pouco conhecida. So de excluir, todavia, redaces que abusivamente empreguem advrbios de modo, originando redaces como designadamente nos casos semelhantes. Parece fundamental no confundir a boa redaco normativa com textos subsumveis a uma interpretao fatalmente no mais que literal. Sobre o uso destas espcies veja-se o seguinte exemplo: 1 - A publicidade especialmente dirigida a menores deve ter sempre em conta a sua vulnerabilidade psicolgica, abstendo-se, nomeadamente, de: a) Incitar directamente os menores, explorando a sua inexperincia ou credulidade, a adquirir um determinado bem ou servio; b) Incitar directamente os menores a persuadirem os seus pais ou terceiros a comprarem os produtos ou servios em questo; c) Conter elementos susceptveis de fazerem perigar a sua integridade fsica ou moral, designadamente pelo incitamento violncia. 2 - Os menores s podem ser intervenientes principais nas mensagens publicitrias em que se verifique existir uma relao directa entre eles e o produto ou servio veiculado. INA Instituto Nacional de Administrao 69

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Afigura-se fcil observar que o recurso a advrbios tem por funo flexibilizar o contedo normativo, retirando-lhe imperatividade. E - O uso irreflectido de advrbios pode comprometer a aplicabilidade da sano da norma jurdica. Foi isso mesmo que aconteceu recentemente no mercado de valores mobilirios, relativamente a alguns actos normativos que elencavam os deveres de informao dos intermedirios financeiros, cuja violao importava responsabilidade contra-ordenacional. Acontece que o legislador, pretendendo dizer que o dever tinha que ser cumprido no momento imediato ocorrncia do facto, utilizou o advrbio de tempo "imediatamente" (eventualmente correspondente traduo da expresso "as soon as"). A inteno era expressar a urgncia no cumprimento do dever de informao junto da entidade de superviso. No fundo, pretendia-se indicar que o intermedirio financeiro devia cumprir o dever de informao de imediato, logo que ocorresse o facto a reportar. A prtica demonstrou que a utilizao do advrbio "imediatamente" gerou a dvida de saber em que momento exacto o dever devia ser cumprido, ou de outra forma, qual era o prazo para o cumprimento do dever, ou ainda, quantos minutos ou horas que o intermedirio financeiro dispunha para cumprir o dever de informao. Esta questo era essencial para apurar a eventual responsabilidade contra-ordenacional do agente, pois s depois de esgotado o prazo de cumprimento do dever que se podia concluir pela prtica de um ilcito de mera ordenao social, como tal tipificado no Cdigo de Valores Mobilirios. Adivinha-se o efeito perverso desta dvida: o intermedirio financeiro que no cumpria o seu dever de informao alegava em sua defesa que interpretara o advrbio "imediatamente" de molde a ser possvel o seu cumprimento no 1. dia posterior ocorrncia do facto a reportar, ou no 2./3. ou mesmo 4. dia seguintes. E porque no entender "imediatamente" como "at ao 5. dia til posterior ocorrncia do facto". G - Atendendo a que a lei escrita, e no falada, deve reflectir as exigncias prprias do texto escrito. Assim, enquanto que no discurso oral a fala pode ser marcada por indicadores fonticos, no discurso escrito a marcao s pode resultar do uso de certos vocbulos ou de certas construes lexicais. Pelo exposto, a utilizao de maisculas pode ser um recurso para enfatizar o discurso normativo funcionando como marcador ideolgico do texto.

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O rigor gramatical imporia que os vocbulos bandeira, hino e estandarte fossem utilizados em minsculas, porm o reforo do bem jurdico smbolo nacional leva a que se inverta a regra. Veja-se tambm um exemplo no crime de Traio Ptria, que apresenta como tipo Tentar separar da Me-Ptria ou entregar a pas estrangeiro ou submeter soberania estrangeira todo o territrio portugus ou parte dele; ou ofender ou puser em perigo a independncia do Pas. Neste caso, observe-se que o mesmo substantivo pas utilizado em maiscula quando se refere a Portugal e minscula quando tem por objecto outros Estados. Preferencialmente, no deve recorrer-se ao uso de maisculas como indicador do discurso e, desse modo, com o mesmo gesto, assegura-se o princpio da neutralidade e cumpre-se as regras gramaticais.

Saliente-se que o recurso a indicadores discursivos traduzidos em letra maiscula ou minscula pode conduzir a resultados interpretativos no negligenciveis. Pense-se no vocbulo deputados que no exprime um rgo, mas sim os titulares de um rgo. A Constituio da Repblica Portuguesa utiliza a formulao em maisculas quando esto em causa representantes eleitos para a Assembleia da Repblica, mas j limita a minsculas os representantes s Assembleias Legislativas das regies autnomas (artigo 234., n. 3). Tendo presente esta diferena, oferece dvidas, sempre na rbita literal, a interpretao a dar ao artigo 279., n. 2 quando prev a possibilidade de os decretos sobre os quais exista uma pronncia no sentido da inconstitucionalidade poderem ser confirmados por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes. A utilizao de letra maiscula indicia tratar-se de uma disposio aplicvel apenas Assembleia da Repblica, contudo, a pretender-se a sua extenso s Assembleias Legislativas das regies autnomas, s haveria completa iseno de dvidas se a norma fosse redigida da seguinte forma: maioria de dois teros dos Deputados ou deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados ou deputados em efectividade de funes. A marcao do texto pela solenidade das letra maiscula com vista a assinalar com alguma maior dignidade aqueles que so os representantes do povo, pode trazer mais dificuldades de determinao do Direito, do que honra ao titular de um cargo e democracia representativa. O cumprimento de regras gramaticais j foi motivo para alteraes constitucionais:

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"Artigo 117. 1 - O artigo 178. da Constituio passa a artigo 175. 2 - Na alnea b) do mesmo artigo substitui-se vice-presidentes por Vice-Presidentes."

3.3. Redaco de expresses em lngua estrangeira

3.3.1. A regra da lngua nativa

A - O critrio fundamental para a escolha do idioma do acto normativo retira-se da necessidade de comunicao com uma comunidade de destinatrios. Assim se compreende que a regra geral seja a da utilizao da lngua nativa, por ser aquela que compreendida pelos destinatrios de determinado pas. A incluso de termos em lngua estrangeira deve sempre que possvel ser evitada. Mesmo que se entenda que outro idioma, que no o nacional, podia melhor expressar a verdade normativa, o imperativo remete sempre para a criao de condies de comunicao ideais entre o poder e os cidados. B - A necessidade de assegurar que o acto normativo compreendido por todos os seus destinatrios um corolrio de uma das regras essenciais da Legstica - a clareza normativa. Portanto, entendemos que se deve utilizar a lngua viva, aquela que falada diariamente pelos cidados, sendo de evitar as expresses de uma lngua morta, como o latim. Apesar de todos os ordenamentos jurdicos que pertencem famlia romnico-germnica terem em comum o Direito Romano, e as expresses e conceitos tcnico-jurdicos em latim, no parece aceitvel que a redaco normativa utilize a expresso "damnum" em vez de dano, "furtum" em vez de furto, "rapina" em vez de roubo. Algumas expresses em latim so apelativas para o jurista, habituado a ouvir e a escrever tais conceitos. Porm, no se pode presumir, ou mesmo ficcionar que os destinatrios dos actos normativos tambm conhecem "o latim utilizado por juristas". INA Instituto Nacional de Administrao 72

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Parece-nos que a utilizao de expresses em latim deve ser evitada, podendo conceder-se somente nos casos em que se visa no perder o seu significado, em termos tcnico-jurdicos. Veja-se o seguinte exemplo: "O juiz decide o pedido de habeas corpus no prazo de 24 horas." Na redaco normativa, so ainda frequentemente utilizadas as seguintes expresses em latim, as quais, por se tratar de uma lngua morta, devem ser identificadas em itlico: "transmisso mortis causa" (transmisso por morte), "transmisso inter vivos" (transmisso em vida) ou vacatio legis (prazo que dista entre a publicao do acto normativo e a sua entrada em vigor). C - A utilizao de termos em lngua estrangeira pode ocorrer quando se entenda que pode haver vantagens quanto ao entendimento do texto pela comunidade. Assim, a utilizao da frmula marketing directo pode mostrar-se mais eficaz do que outra que aluda a comunicaes comerciais no solicitadas. O marketing ultrapassa a dimenso comercial, pelo que o recurso a este vocbulo pode ser no s possvel, como, at, recomendvel. Deve notarse que esta palavra est j dicionarizada em recentes publicaes.

Tambm se dever evitar a traduo quando esta perde a actualidade em relao evoluo do que traduzido, pois nessa altura est-se no a resolver, mas a criar um problema, na perspectiva da integrao de um novo elemento no ordenamento. Aprecie-se, por exemplo o termo leasing e a significao locao financeira, que levanta a dvida quanto utilizao de todas as normas do contrato de locao, em matria financeira. De igual modo, palavras como offshore, online, download, etc., constituem um padro mais seguro de utilizao normativa do que uma traduo para portugus.

Do ponto de vista formal, os vocbulos em idiomas estrangeiros devem ser utilizados da seguinte forma: em primeiro lugar, a expresso em portugus, seguida do vocbulo em estrangeiro, assinalado em itlico e entre parnteses.

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3.3.2. Casos especiais de redaco em lngua estrangeira

A - Sempre que qualquer tentativa de traduo origine resultados perversos, imprescindvel utilizar expresses em lngua estrangeira. Assim acontece em algumas reas do conhecimento que surgiram dentro de determinado contexto, como seja o domnio das tecnologias da informao (por exemplo, na Internet), das comunicaes electrnicas ou do mercado de capitais.

B - No domnio das tecnologias da informao, temos o exemplo paradigmtico da linguagem utilizada na Internet. Por exemplo, a frequente expresso cookies, recebe a traduo portuguesa de testemunhos de conexo. A menos que se utilize o compsito testemunhos de conexo (cookies), como acontece na Directiva 2002/58/CE, no parece que a expresso portuguesa transmita o sentido pretendido, pois cookie significa biscoito. A sua utilizao representa, desde o incio, uma utilizao informal da lngua sob a forma de jargo profissional, da que a sua traduo nunca pudesse ser fielmente literal. Neste caso, h que optar por fazer transitar para a lei um vocbulo com estas caractersticas sem traduo ou com elementos mnimos de identificao em lngua portuguesa. Parece que a expresso testemunhos de conexo (cookies) se adequa a esta ltima soluo. No entanto, s com benignas intenes podemos associar cookies a testemunhos de conexo. Veja-se o seguinte exemplo, correspondente ao considerando 25 da Directiva 2002/58/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 2002: "O acesso ao contedo de um stio web especfico pode ainda depender da aceitao, como conhecimento de causa, de um testemunho de conexo ("cookie") ou dispositivo anlogo, caso seja utilizado para um fim legtimo". Colocar-se- sempre o problema de, no futuro, esta palavra deixar de ter equivalente na lngua portuguesa, quando em vez de se tratar de um hipottico testemunho de conexo puder ter materialmente outra natureza.

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A linguagem conotativa e a criao de sub-cdigos lingusticos comuns no territrio das comunicaes electrnicas geram um discurso informal dificilmente integrado em tipologias jurdicas ou passvel de traduo capaz.

C - No mercado de capitais, em especial o mercado de valores mobilirios, a tipologia legal assenta, correctamente, em expresses criadas em lngua inglesa, devidamente assinaladas em itlico. De outra forma tornar-se-ia difcil uniformizar conceitos tendo em vista o correcto funcionamento de um mercado por natureza internacionalizado, correndo-se, desnecessariamente o risco de gerar dissonncias interpretativas. No mercado de capitais de Portugal, veja-se o seguinte exemplo, retirado do Regulamento da Comisso do Mercado de Valores Mobilirios n. 19/99, na redaco dada pelos Regulamentos da CMVM n. s 29/2000 e 6/2001:

Artigo 2. Caractersticas dos activos subjacentes "Os warrants autnomos podem ter como activo subjacente ndices sobre valores mobilirios negociados em bolsa, ou ndices de ndices, que sejam apurados por entidade gestora de mercados regulamentados ou que sejam utilizados como referncia nos mercados internacionais". Neste exemplo o vocbulo em idioma estrangeiro warrants utilizado correctamente, pois trata-se de um conceito tcnico-jurdico relativo ao mercado de capitais, sem traduo para a lngua portuguesa - warrant autnomo a denominao de um valor mobilirio. Do ponto de vista formal, assinalou-se devidamente a expresso estrangeira, colocando-a em itlico. Em suma, entendemos que com um conhecimento profundo de lnguas estrangeiras e da matria tratada se consegue encontrar equivalentes perfeitos na lngua portuguesa. Temos, contudo, srias reservas quanto sua utilizao. Se um conceito est fortemente estabilizado em lngua alheia, pensamos que, a bem da certeza e da segurana, devemos aceit-lo sem traduo no ordenamento portugus.

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3.4. Organizao sistemtica de actos normativos: divises e denominaes


3.4.1. Redaco sistemtica A - O processo de formalizao da vontade legislativa, devendo obedecer a imperativos de clareza, est vocacionado para ser compreendido pela comunidade, da que a sua apresentao e tcnica de redaco no se traduzam em aspectos menores. Assim, sempre que um acto normativo compreenda vrias matrias, que atinjam uma dimenso considervel, devemos dividi-las em compartimentos, tendo em vista facilitar a sua leitura e compreenso - as divises sistemticas. As divises sistemticas separam os diferentes conjuntos materiais do acto normativo, incidem apenas sobre as partes normativas do acto normativo (e no sobre os elementos no normativos do acto, como por exemplo o prembulo), e correspondem a uma gradao de nveis, que compreende, por ordem crescente de especificidade, os seguintes nveis: Ttulo, Captulo, Seco, Subseco. Do ponto de vista formal, estes nveis so escritos em letra maiscula, sem itlicos ou negritos e centrados no texto, como se pode ver no seguinte exemplo: "TTULO CAPTULO SECO SUBSECO" Na redaco de Cdigos, podemos ainda dividir o acto normativos em mais nveis de divises sistemticas, a saber: Parte ou Livro, Ttulo, Subttulo, Captulo, Seco, Subseco, Diviso, Subdiviso, como a seguir se apresenta: "PARTE (LIVRO) TTULO SUBTTULO CAPTULO SECO INA Instituto Nacional de Administrao 76

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SUBSECO DIVISO SUBDIVISO" Tendo em vista conferir ainda maior organizao s divises, estas so ordenadas numericamente e identificadas pelo nmero romano correspondente, como a seguir se exemplifica: "TTULO I CAPTULO I SECO I SECO II SUBSECO I SUBECO II TTULO II CAPTULO I SECO I SECO II CAPTULO II TTULO III CAPTULO NICO" A redaco sistemtica do acto normativo deve permitir a sua leitura de acordo com determinada ordem, ou sequncia lgica. Assim sendo, por um lado, entendemos que a primeira diviso sistemtica deve conter o objecto do acto normativo e as questes mais gerais, como se se tratasse da apresentao do seu contedo material. O encadeamento das divises deve ser ainda feito de acordo com a seguinte regra: o mais geral deve anteceder o mais especfico. E por outro lado, parece-nos que a ltima diviso sistemtica deve ser dedicada s disposies finais e transitrias, como por exemplo, enunciados de revogaes e de incio de vigncia. B - Cada diviso sistemtica tem a sua denominao ou designao, tendo em vista conferir uma maior coerncia organizao das divises sistemticas, permitindo tambm uma rpida identificao e localizao das matrias que a se inserem. Com efeito, as denominaes das divises sistemticas devem traduzir, de forma sinttica, o conjunto de matrias que regulam (os ttulos das divises sistemticas no devem ser longos), e no se devem repetir ao longo do mesmo INA Instituto Nacional de Administrao 77

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acto normativo. Do ponto de vista formal, as denominaes das divises sistemticas so escritas com letra inicial maiscula, sendo as demais em minsculas, a negrito (sem parntese ou itlicos) e imediatamente abaixo da diviso sistemtica que designam, como se pode ver no seguinte exemplo, retirado do Cdigo Civil portugus: LIVRO I Parte Geral TTULO I Das leis, sua interpretao e aplicao CAPTULO I Fontes do direito CAPTULO II Vigncia, interpretao e aplicao das leis CAPTULO III Direitos dos estrangeiros e conflitos de leis SECO I Disposies gerais SECO II Normas de conflitos SUBSECO I mbito e determinao da lei pessoal SUBSECO II Lei reguladora dos negcios jurdicos SUBSECO III Lei reguladora das obrigaes SUBSECO IV Lei reguladora das coisas SUBSECO V Lei reguladora das relaes de famlia SUBSECO VI Lei reguladora das sucesses TTULO II Das relaes jurdicas INA Instituto Nacional de Administrao 78

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SUBTTULO I Das pessoas CAPTULO I Pessoas singulares SECO I Personalidade e capacidade jurdica (...)"

3.4.2. Redaco completa do acto A - Nos ordenamentos jurdicos das famlias de raz continental, os textos de normas esto organizados em artigos, ou seja, em cada diviso sistemtica encontramos um conjunto de normas jurdicas que no est disperso, ou em texto corrido, mas antes dividido por vrias unidades de redaco normativa - os artigos. Apesar de ser menos frequente, o acto normativo pode conter apenas um nico artigo, caso em que a respectiva designao feita atravs da expresso artigo nico, nos seguintes moldes:

Artigo nico Suspenso da entrada em vigor do Decreto-Lei n. 221/2000, de 25 de Setembro

Em regra, o acto normativo contm mais do que um artigo, e cada artigo corresponde a um conjunto de normas que tenham uma determinada conexo material entre si, que justifiquem a sua aglutinao no mesmo preceito. O artigo, por ser uma unidade material, pode ser de corpo nico, caso em que deve iniciar-se com letra maiscula e terminar com ponto final. Veja-se o seguinte exemplo, retirado da Constituio da Repblica Portuguesa:

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"Artigo 2. Estado de direito democrtico A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico, baseado na soberania popular, no pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas, no respeito e na garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais e na separao e interdependncia de poderes, visando a realizao da democracia econmica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa".

Quando a complexidade da matria o justifica, o artigo contm mais do que uma norma jurdica, devendo cada norma corresponder a uma orao. Para obter este efeito articulado, os artigos so divididos em nmeros, ordenados por algarismos, aos quais se segue um travesso, que introduz o texto da norma. Atente-se no seguinte exemplo, retirado do Cdigo Civil portugus:

"Artigo 13. Aplicao das leis no tempo. Leis interpretativas 1 - A lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porm, os efeitos j produzidos pelo cumprimento da obrigao, por sentena passada em julgado, por transaco, ainda que no homologada, ou por actos de anloga natureza. 2 - A desistncia e a confisso no homologadas pelo tribunal podem ser revogadas pelo desistente ou confitente a quem a lei interpretativa for favorvel".

Na redaco do acto normativo, a escolha por artigos de corpo nico ou de vrios nmeros deve ser equilibrada, evitando-se que a redaco de artigos de corpo nico, seja seguida de artigos com

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dez ou mais nmeros. Tal pode, contudo, acontecer se o artigo corresponder por inteiro a uma unidade temtica. Em cada artigo, deve evitar-se a utilizao de muitos nmeros, sendo prefervel formular dois artigos, em vez de um s com 7 ou mais nmeros, desde que isso no perturbe a unidade temtica do artigo em causa. Veja-se o exemplo de um artigo extenso, retirado do Cdigo de Processo Civil portugus:

Artigo 1407. Tentativa de conciliao 1 - Apresentada a petio, se a aco estiver em condies de prosseguir, o juiz designar dia para uma tentativa de conciliao, sendo o autor notificado e o ru citado para comparecerem pessoalmente ou, no caso de estarem ausentes do continente ou da ilha onde correr o processo, se fazerem representar por mandatrio com poderes especiais, sob pena de multa. 2 - Estando presentes ambas as partes e no sendo possvel a sua conciliao, e no tendo resultado a tentativa do juiz no sentido de obter o acordo dos cnjuges para o divrcio ou a separao por mtuo consentimento, procurar o juiz obter o acordo dos cnjuges quanto aos alimentos e quanto regulao do exerccio do poder paternal dos filhos. Procurar ainda obter o acordo dos cnjuges quanto utilizao da casa de morada de famlia durante o perodo de pendncia do processo, se for caso disso. 3 - Na tentativa de conciliao, ou em qualquer outra altura do processo, as partes podero acordar no divrcio ou separao de pessoas e bens por mtuo consentimento, quando se veriquem os necessrios pressupostos. 4 - Estabelecido o acordo referido no nmero anterior, seguir-se-o no prprio processo, com as necessrias adaptaes, os termos dos artigos 1419. e seguintes; sendo decretado o divrcio ou a separao definitivos por mtuo consentimento, as custas em dvida sero pagas, em partes iguais, por ambos os cnjuges, salvo conveno em contrrio. 5 - Faltando alguma ou ambas as partes, ou no sendo possvel a sua conciliao nem a hiptese a que aludem os n. s 3 e 4, o juiz ordenar a notificao do ru para contestar no prazo de 30 dias; no acto da notificao, a fazer imediatamente, entregar-se- ao ru o duplicado da petio inicial. 6 - No caso de o ru se encontrar ausente em parte incerta, uma vez cumprido o disposto no artigo 244., a designao de dia para a tentativa de conciliao ficar sem efeito, sendo ordenada a INA Instituto Nacional de Administrao 81

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citao edital daquele para contestar. 7 - Em qualquer altura do processo, o juiz, por iniciativa prpria ou a requerimento de alguma das partes, e se o considerar conveniente, poder fixar um regime provisrio quanto a alimentos, quanto regulao do exerccio do poder paternal dos filhos e quanto utilizao da casa de morada da famlia; para tanto poder o juiz, previamente, ordenar a realizao das diligncias que considerar necessrias".

Sempre que isso se afigure necessrio, cada nmero, de cada artigo, pode ser dividido em alneas e, por sua vez, estas podem ser divididas em subalneas. Mas j no se aceita a diviso de nmeros em alneas, e estas em travesses, ou atravs da utilizao de (i), (ii). A utilizao de alneas ou subalneas um instrumento de organizao do texto que visa, tambm aqui, facilitar a apreenso dos contedos jurdicos. Veja-se o seguinte exemplo, retirado do Regime Geral das Contra-ordenaes portugus:

Artigo 21. Sanes acessrias 1 - A lei pode, simultaneamente com a coima, determinar as seguintes sanes acessrias, em funo da gravidade da infraco e da culpa do agente: a) Perda de objectos pertencentes ao agente; b) Interdio do exerccio de profisses ou actividades cujo exerccio dependa de ttulo pblico ou de autorizao ou homologao de autoridade pblica; c) Privao do direito a subsidio ou beneficio outorgado por entidades ou servios pblicos; d) Privao do direito de participar em feiras ou mercados; e) Privao do direito de participar em arremataes ou concursos pblicos que tenham por objecto a empreitada ou a concesso de obras pblicas, o fornecimento de bens e servios, a concesso de servios pblicos e a atribuio de licenas ou alvars; f) Encerramento de estabelecimento cujo funcionamento esteja sujeito a autorizao ou licena de autoridade administrativa; g) Suspenso de autorizaes, licenas e alvars. INA Instituto Nacional de Administrao 82

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2 - As sanes referidas nas alneas b) a g) do nmero anterior tm a durao mxima de dois anos, contados a partir da deciso condenatria definitiva. 3 - A lei poder tambm, simultaneamente com a coima, determinar, entre outras, as seguintes sanes acessrias: a) Interdio de exercer uma profisso ou uma actividade; b) Privao do direito a subsdio outorgado por entidades ou servios pblicos; c) Privao do direito de participar em feiras ou mercados".

B - Importa ainda salientar que o artigo identificado por um ttulo, apelidado de epgrafe. Uma vez mais, a utilizao de epgrafes constitui uma regra de redaco que obriga a uma maior ponderao do legislador, facilitando, tambm, a apreenso dos contedos jurdicos. As epgrafes devem reflectir a globalidade do contedo normativo da disposio, pautando-se pela brevidade possvel. O carcter sumrio da epgrafe deve ser sacrificado se implicar uma disfuno relativamente ao contedo regulado. Veja-se o seguinte exemplo: Modo de exerccio do direito de voto antecipado por militares, agentes de foras e servios de segurana, trabalhadores dos transportes e membros que representem oficialmente seleces nacionais, organizadas por federaes desportivas dotadas de estatutos de utilidade pblica desportiva Afigura-se notria a extenso da epgrafe, porm, o carcter fragmentrio da matria regulada conduziu o legislador necessidade de introduzir um texto completo para abranger a vastido do contedo normativo. Sobre o mesmo tema, o legislador comps uma epgrafe mais reduzida relativamente a um contedo normativo mais limitado: Modo de exerccio por doentes internados e por presos.

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C - Apresenta-se discutvel a classificao das epgrafes como textos de carcter no normativo. Atesta-o a possibilidade de a pura alterao de epgrafes poder alterar uma interpretao at a aceite entre os rgos do poder judicial. Como exemplo veja-se que a Lei n. 14/79, de 16 de Maio, previa a seguinte disposio:

Artigo 9. Incompatibilidades Desde a data da apresentao de candidaturas e at ao dia das eleies os candidatos que sejam presidentes de cmaras municipais ou que legalmente os substituam no podem exercer as respectivas funes. A disposio em causa foi objecto de uma alterao legislativa, pela Lei n. 10/95, de 7 de Abril, onde foi apenas alterada a epgrafe, que passou a ser: Obrigatoriedade de suspenso do mandato Esta alterao, s na aparncia singela, deu origem a uma nova jurisprudncia constitucional. Desta forma, o Tribunal Constitucional decidiu, no Acrdo n. 34/05 que: Na verdade, sendo de pressupor que o legislador conhecia a jurisprudncia do tribunal constitucional sobre a matria tanto mais que a alterao da epgrafe foi avanada pela comisso de assuntos constitucionais, direitos, liberdades e garantias -, considera este tribunal que, ao alterar a epgrafe do artigo 9. se clarificou a interpretao do referido preceito, no sentido de se entender que a proibio do exerccio de funes, a que se refere o corpo do artigo, significa obrigatoriedade de suspenso. Em declarao de voto, o Conselheiro Rui Manuel Moura Ramos, enunciou as razes da sua dissidncia referindo, as relaes entre a epgrafe e o corpo do artigo: Na verdade, no vejo que a discrepncia de sentido ora existente entre o corpo do artigo e a sua epgrafe deva ser resolvida a favor da dimenso interpretativa favorecida por esta ultima, e que representa uma medida muito mais drstica ou intrusiva em relao situao INA Instituto Nacional de Administrao 84

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jurdica do autarca quando a ratio da estatuio legal (manter o autarca candidato afastado do exerccio de poderes em relao ao processo eleitoral) se basta perfeitamente com a suspenso de funes. Atravs de uma situao verdica de aplicao do Direito, demonstra-se a necessidade de extrema cautela na escolha de epgrafes. A disposio normativa apreciada como um todo de sentido principia na epgrafe, e pode, por esta, ser definitivamente conformada. Tal significa que a definio de texto de epgrafes um momento delicado e no um procedimento formal, de puro cumprimento de uma check list conducente produo do acto normativo. D - Como supra referimos, devemos limitar as oraes por perodos, evitando os nmeros, as alneas e as subalneas muito extensas. No entanto, ainda que se apliquem aos textos normativos as regras gerais de pontuao, a experincia recomenda cautela no uso, muito em especial, de vrgulas e pontos e vrgulas. Veja-se o seguinte exemplo: o tratamento de dados pessoais consiste em qualquer operao ou conjunto de operaes sobre dados pessoais, efectuadas com ou sem meios automatizados, tais como a recolha, o registo, a organizao, a conservao, a adaptao ou alterao, a recuperao, a consulta, a utilizao, a comunicao por transmisso, por difuso ou por qualquer outra forma de colocao disposio, com comparao ou interconexo, bem como o bloqueio, apagamento ou destruio". A redaco da norma sugere claramente que as operaes referidas funcionam por comparao ou interconexo. O elemento literal da interpretao indica-o. Porm, a Directiva comunitria que este texto visa transpor tem um alcance mais largo, tendo por objecto qualquer operao ou conjunto de operaes sobre dados pessoais, independentemente de comparao ou interconexo. Tem sido esta a interpretao prevalecente, no entanto uma incorrecta utilizao de vrgulas pode importar uma considervel dificuldade na determinao do Direito aplicvel. O elemento gramatical claramente inimigo do esprito da norma. Para chegarmos concluso de qual o direito aplicvel temos que no tomar em considerao uma parte do texto, o que representa um forte elemento de perturbao na actividade interpretativa.

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A norma exposta tornar-se-ia de interpretao mais simples se estivesse contida num artigo com alneas, ou, eventualmente desmembrada em subalneas. Atravs deste simples elemento formal de distribuio de texto a leitura do artigo seria mais simples e a compreenso da norma mais adequada.

3.5. Redaco articulada do texto normativo

O processo de redaco normativa obedece a imperativos de clareza e de boa leitura, pois est vocacionado para ser compreendido pela comunidade, da forma mais acessvel possvel. A tradio portuguesa reflecte ainda a influncia das peas processuais forenses, que so apresentadas atravs de articulados. Estas so as principais razes de apresentao dos textos legais de forma articulada. Porm, no existe uma regra fixa para a redaco articulada, pelo que o legislador deve ponderar, caso a caso, atendendo ao contedo material a regular. A redaco articulada deve obedecer a regras que permitem a desejada clareza do discurso. Assim: (i) a cada diviso articulada do texto normativo nmero, alnea ou subalnea deve corresponder, sempre que possvel, uma norma; (ii) deve evitar-se a intercalao de distintas normas na mesma diviso articulada; (iii) o uso de alneas e de subalneas justifica-se por imperativos de compreenso de textos normativos, e no por opes estticas de distribuio do texto. Relativamente aos actos normativos do XVII Governo Constitucional portugus, a forma articulada pode ser dispensada nas resolues de contedo poltico e nos despachos normativos, nos termos do n. 2, do artigo 5. do Anexo II, do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus, aprovado pela Resoluo de Conselho de Ministros n. 82/2005, de 15 de Abril, na redaco que lhe foi dada pela Resoluo de Conselho de Ministros n.186/2005, de 6 de Dezembro, de ora em diante simplesmente designado por Regimento do Conselho de Ministros XVII Governo Constitucional portugus (o referido Anexo II prev "as regras de legstica na elaborao de actos normativos do XVII Governo Constitucional"). INA Instituto Nacional de Administrao 86

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Entendemos ainda que a escrita normativa no tem que ser articulada se o objecto do acto normativo: (i) apresentar reduzida dimenso; (ii) abranger uma nica matria, insusceptvel de diviso sistemtica; (iii)corresponder a enunciados tcnicos, especficos de determinadas reas do conhecimento, como seja as frmulas cientficas ou qumicas, as quais merecem ser inseridas num anexo ao prprio acto normativo.

3.6. Redaco no normativa

3.6.1. Menes formulrias iniciais e finais

A - As menes formulrias iniciais dependem de cada acto normativo, mas possvel enunciar algumas regras gerais formais relativas sua elaborao: (i) indicao da norma habilitante por ordem crescente: primeiro refere-se a alnea, seguida do nmero, artigo e acto (por exemplo: "Nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo 198. da Constituio, o Governo decreta o seguinte:"); (ii) identificao do acto que contm a norma habilitante, sem referncia matria dele constante. No sistema jurdico portugus, encontra-se em vigor a Lei n. 74/98, de 11 de Novembro, na redaco que lhe foi dada pela Lei n. 2/2005, de 24 de Janeiro, que regula a publicao, a identificao e o formulrio dos diplomas (razo pela qual frequentemente designada como Lei Formulrio). A Lei Formulrio visa simplificar a identificao dos diplomas e uniformizar a forma de os apresentar, sendo cumprida por todos os rgos que detm competncia legislativa. B - As menes formulrias finais, dispostas no final do acto normativo, identificam a entidade de onde emana o acto, diferindo no demais em funo do tipo de acto em questo. O formulrio final tem em vista aferir e comprovar a autenticidade, regularidade e data do acto normativo.

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Vejam-se os seguintes exemplos face da legislao portuguesa: I A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea a) do artigo 161. da Constituio, a seguinte lei constitucional: (...) Aprovada em (data). O Presidente da Repblica (assinatura). Promulgado em (data). Publique-se. O Presidente da Repblica, (assinatura). Referendado em (data). O Primeiro-Ministro, (assinatura) II A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea c) do artigo 161. da Constituio, a seguinte lei orgnica: (...) Aprovada em (data). O Presidente da Repblica (assinatura). Promulgado em (data). Publique-se. O Presidente da Repblica, (assinatura). Referendado em (data). O Primeiro-Ministro, (assinatura)

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III Lei A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea c) do artigo 161. da Constituio, o seguinte: (...) Aprovada em (data). O Presidente da Repblica (assinatura). Promulgado em (data). Publique-se. O Presidente da Repblica, (assinatura). Referendado em (data). O Primeiro-Ministro, (assinatura) IV Decreto-lei (Prembulo) Nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo 198. da Constituio, o Governo decreta o seguinte: Artigo 1. (...) Visto e aprovado em Conselho de Ministros de (data). O Primeiro-Ministro (assinatura) (Ministros competentes) INA Instituto Nacional de Administrao 89

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Promulgado em (data). Publique-se. O Presidente da Repblica, (assinatura). Referendado em (data). O Primeiro-Ministro, (assinatura) V Decreto-lei autorizado (Prembulo) No uso da autorizao legislativa concedida pelo artigo n. ... da Lei n. .../..., de..., de ..., e nos termos da alnea b) do n. 1 do artigo 198. da Constituio, o Governo decreta o seguinte: Artigo 1. (...) Visto e aprovado em Conselho de Ministros de (data). O Primeiro-Ministro (assinatura) (Ministros competentes) Promulgado em (data). Publique-se. O Presidente da Repblica, (assinatura). Referendado em (data). O Primeiro-Ministro, (assinatura)

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3.6.2. Prembulos e exposies de motivos

A - Os prembulos e as exposies de motivos so textos no normativos inseridos em Decretoslei e em projectos e propostas de lei, no seu incio, assumindo a funo de anunciar o seu objecto e respectivas linhas de orientao, explicitar o seu enquadramento poltico (pode at fazer-se meno ao programa poltico que o acto normativo pretende cumprir), ou enunciar as razes pelas quais o legislador sentiu necessidade de intervir. Portanto, os prembulos e as exposies de motivos so utilizados como um relevante elemento histrico de interpretao do acto normativo, permitindo muitas vezes, resolver dvidas que se colocam ao intrprete-aplicador. Entendemos que os prembulos e as exposies de motivos no devem conter posies doutrinrias ou inovar em matria omissa no respectivo acto normativo (no mesmo sentido, vide n. 3, do artigo 2. do Anexo II, do supra referido Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus). B - Como supra enuncimos, num texto normativo, a componente poltica deve ser deslocada para sectores no normativos do acto, tendo em vista assegurar a neutralidade do discurso normativo (cfr. n. 3.2.1). Este objectivo muitas vezes conseguido atravs da utilizao do prembulo para transmitir uma mensagem poltica que em rigor a lei deve omitir. Assim, o prembulo de um diploma legal acaba por reflectir as justificaes polticas que do origem concreta medida legislativa, nomeadamente, a sua eventual relao com o programa do Governo. Vejamos o seguinte excerto retirado do prembulo do Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro: "Do ponto de vista documental, esta estratgia desenvolve-se num relatrio, documento prospectivo de definio de cenrios de desenvolvimento territorial, a elaborar com base em cenrios contrastados, e num programa de aco que, definindo os objectivos a atingir numa perspectiva de mdio e longo prazos, traduz o compromisso do Governo, responsvel pelo respectivo desenvolvimento e concretizao, em matria de aco legislativa, investimentos pblicos e outros instrumentos de natureza fiscal ou financeira para a concretizao da poltica de desenvolvimento territorial, bem como de coordenao (designadamente atravs da articulao entre programas sectoriais e regionais) entre sectores da administrao central e desta com a administrao local e as entidades privadas, estabelecendo propostas de cooperao". INA Instituto Nacional de Administrao 91

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Ou ainda um excerto retirado do prembulo do Decreto-Lei n. 184/2000, de 10 de Agosto: O Programa do XIV Governo Constitucional para a justia prev como prioridade a dignificao do funcionamento dos tribunais e da administrao da justia, sendo para tanto necessrio combater os atrasos na resoluo dos litgios e a perda de eficcia das prprias decises judiciais. Uma das principais causas do entorpecimento processual civil, penal e laboral reside no facto de as audincias de julgamento poderem ser marcadas com uma antecedncia de meses e at de anos, suscitando uma falta de confiana na justia. Atendendo a que a Constituio consagra o direito a que uma causa em que algum intervenha seja objecto de deciso em prazo razovel, urge intervir de forma incisiva de modo a assegurar uma efectiva tutela dos direitos por via judicial. que estas marcaes, com meses e por vezes mais de um ano de antecedncia, no se limitam a gerar um movimento processual aparente. Tm ainda o efeito perverso de indisponibilizar a agenda do tribunal, retirando-lhe a flexibilidade necessria a que os adiamentos no possam ser inviabilizados ao servio de tcticas processuais dilatrias. Assim sendo, prev-se que as audincias de julgamento no sejam marcadas com uma antecedncia superior a trs meses, s podendo ser agendadas as audincias que o tribunal tenha efectivamente disponibilidade de realizar. Como se pode ver, do ponto de vista formal, na tradio portuguesa os prembulos so escritos em texto corrido. E nos casos em que h publicao em jornal oficial, os prembulos devem fazer referncia participao de entidades no processo legislativo (no mesmo sentido, vide n. 4, do artigo 2. do Anexo II, do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus). Veja-se o seguinte exemplo, retirado da parte final do prembulo do Decreto-Lei n. 183/2000, de 10 de Agosto:

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"Foram ouvidos o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministrio Pblico, a Ordem dos Advogados, a Associao Sindical dos Juzes Portugueses e o Sindicatos dos Magistrados do Ministrio Pblico". De igual modo, a redaco da exposies de motivos feita em texto corrido, e apresenta a extenso necessria compreenso das razes de poltica legislativa que nortearam o acto normativo ou os seus objectivos. Veja-se o seguinte excerto, retirado da exposio de motivos da Proposta de Lei n. 34/IX, apresentada pelo Governo Assembleia da Repblica (a qual foi aprovada em 21.12.2005, tendo posteriormente dado origem Lei n. 6/2006, de 27 de Fevereiro): A reviso do RAU, visa, pois alcanar objectivos considerados essenciais ao saudvel desenvolvimento do mercado habitacional portugus, atravs da previso de regras que, simultaneamente, promovam o mercado de arrendamento para habitao, servios e comrcio, facilitem a mobilidade dos cidados, criem condies atractivas para o investimento privado no sector imobilirio, devolvendo confiana aos agentes econmicos, promovam a reabilitao urbana, a modernizao do comrcio, a qualidade habitacional e uma racional alocao de recursos pblicos e privados. Para tanto, o Governo apresenta Assembleia da Repblica uma Proposta de Lei, que aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), e bem assim um regime transitrio relativo aos contratos celebrados durante a vigncia do RAU, aos quais se aplica o novo regime, salvo em relao a alguns aspectos do regime de denncia, matrias que continuam a reger-se pelo RAU, tendo em vista assegurar a proteco da expectativa das partes e a estabilidade do regime jurdico aplicvel. O regime transitrio incide ainda sobre os contratos de arrendamento anteriores a 1990, e relativamente aos arrendamentos comerciais, anteriores a 1995, tendo em vista manter, de igual modo, a aplicao das regras do RAU em sede de durao, renovao e denncia daqueles contratos. A presente Proposta de Lei permite ainda a actualizao das rendas baixas, que foram congeladas durante dcadas, mas sendo essa actualizao efectuada de forma faseada, tendo em vista evitar-se quaisquer rupturas sociais. INA Instituto Nacional de Administrao 93

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Regra geral, o faseamento decorre ao longo de 5 anos. Porm, prev-se um prazo mais dilatado de 10 anos, nos arrendamentos habitacionais em que os arrendatrios invoquem auferir um rendimento anual bruto corrigido inferior a 5 retribuies mnimas nacionais anuais, ou ter idade superior a 65 anos, e ainda nos arrendamentos no habitacionais, quando o arrendatrio seja uma microempresa ou uma pessoa singular, quando tenha adquirido o estabelecimento por trespasse ocorrido h menos de cinco anos, quando exista no locado um estabelecimento aberto ao pblico e aquele esteja situado em rea crtica de recuperao e reconverso urbanstica, ou ainda quando a actividade exercida no local tenha sido classificada de interesse nacional ou municipal. No entanto, o arrendatrio cujo agregado familiar receba um rendimento anual bruto corrigido inferior a trs retribuies mnimas nacionais anuais tem direito a um subsdio de renda. Com efeito, tem sido o congelamento das rendas que tem impossibilitado a renovao, a reabilitao e a requalificao urbana, por ter entorpecido a capacidade econmica do proprietrio para a realizao das obras necessrias conservao dos prdios, o que levou a situaes calamitosas de degradao do patrimnio urbano, algumas em estado de iminente runa.

A desejvel dinamizao do mercado de arrendamento passa, assim, pelas iniciativas legislativas necessrias ao impulsionamento da renovao, reabilitao e requalificao urbanas, impedindo-se desta forma a progressiva degradao dos centros urbanos, que j se constata sobretudo em Lisboa e no Porto. Paralelamente, o Estado responsabiliza os proprietrios que no asseguram qualquer funo social ao seu patrimnio, que permitem a sua degradao, atravs da intimao realizao das obras necessrias sua conservao, e pela penalizao em sede fiscal dos proprietrios que mantm os prdios devolutos. Esta profunda reforma do arrendamento urbano assume, pois, uma faceta contratual ou privatstica, mas tambm administrativa, de Direito Pblico, de renovao, reabilitao e requalificao urbanas, consubstanciando dois nveis de interveno conjunta, tendo em vista assegurar os objectivos e a eficcia desta reforma legislativa. Assim sendo, aps a aprovao da presente Proposta de Lei, o Governo deve ainda tomar o conjunto de iniciativas legislativas complementares necessrias implementao plena e INA Instituto Nacional de Administrao 94

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eficaz da reforma, que sero posteriormente acompanhadas com rigor, assegurando-se ainda a monitorizao e avaliao da reforma legislativa.

C - Importa ainda referir que existem actos normativos que no apresentam prembulo ou exposio de motivos, como seja uma Lei da Assembleia da Repblica ou uma Resoluo da Assembleia da Repblica. Vejamos, por exemplo, a Lei n. 6/2006, de 27 de Fevereiro:

ASSEMBLEIA DA REPBLICA Lei n. 6/2006 de 27 de Fevereiro Aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), que estabelece um regime especial de actualizao das rendas antigas, e altera o Cdigo Civil, o Cdigo de Processo Civil, o Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de Novembro, o Cdigo do Imposto Municipal sobre Imveis e o Cdigo do Registo Predial. A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea c) do artigo 161. da Constituio, o seguinte: TTULO I Novo Regime do Arrendamento Urbano Artigo 1. Objecto A presente lei aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU). (...)

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3.7. Redaco de alteraes normativas

A - Testemunhando o objectivo de dar a conhecer a lei, entende-se que devem ser prosseguidas pelo legislador todas as prticas que beneficiem a futura elaborao de bases de dados jurdicas seguras. Assim sendo, as alteraes, revogaes, aditamentos e suspenses de actos normativos devem ser expressos, discriminado-se as disposies alteradas, revogadas, aditadas ou suspensas e respeitando a hierarquias das normas (no mesmo sentido, vide n. 1, do artigo 8. do Anexo II, do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus). Um conjunto de regras instrumentais pode auxiliar o intrprete, citando-se, a ttulo de exemplo, as seguintes:
(i)

as normas de um acto que tenham sido objecto de alterao por outro devem ser agrupadas na mesma disposio (no mesmo sentido, vide n. 2, do artigo 8. do Anexo II, do supra referido Regimento do Conselho de Ministros);

(ii)

a natureza da vicissitude deve, na medida do possvel, resultar da epgrafe do acto de alterao;

(iii)

no deve confundir-se no dispositivo alterador revogaes, alteraes, aditamentos e suspenses;

(iv)

procedendo-se alterao de artigos de um acto devem ser descritas outras alteraes j verificadas.

Veja-se, por exemplo, uma norma que altera a redaco do artigo 1024. do Cdigo Civil: "Artigo 2. Alterao ao Cdigo Civil O artigo 1024. do Cdigo Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n. 47 344, de 25 de Novembro de 1966, passa a ter a seguinte redaco:

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Artigo 1024. [] 1 - .. 2 - O arrendamento de prdio indiviso feito pelo consorte ou consortes administradores s vlido quando os restantes comproprietrios manifestem, por escrito e antes ou depois do contrato, o seu assentimento."

Veja-se ainda o exemplo de uma norma que adita um preceito legal ao Cdigo de Processo Civil, inserindo-a no local sistematicamente correcto, assinalando o enxerto atravs de uma letra maiscula, nos seguintes termos:

Artigo 5. Aditamento ao Cdigo de Processo Civil So aditados ao Cdigo de Processo Civil os artigos 930.-B a 930.-E, com a seguinte redaco ().

B - A meno revogao de um acto constitui a vicissitude mais extrema que deve ser expressamente identificada. Quando uma nova fonte pretende erradicar outra do ordenamento, entendemos que o deve fazer atravs de revogao expressa. Admite-se, obviamente, as revogaes tcitas nos termos gerais da aplicao das leis no tempo. No entanto, a boa regra de redaco de actos normativos recomenda que se evitem frmulas tcitas e globais. Esta espcie de normas, para alm de gerar incerteza na identificao das correspondncias entre o que vigora e o que se pretende que entre em vigor, obriga a uma actividade interpretativa casustica, que cerceia a construo de um banco de dados eficaz e liberto de ambiguidades. A operao tcnica de insero dos citados dados fora a que se inclua o direito anterior, eventualmente revogado, e as disposies recentemente aprovadas, para que o intrprete apure quais os casos em que existe legislao existente contrria ao disposto no presente diploma.

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Veja-se, como exemplo negativo de revogao tcita, retirado da Lei n. 79/77, de 25 de Outubro, relativa s atribuies das autarquias e competncia dos respectivos rgos, a seguinte norma revogatria:

So revogadas todas as disposies do Cdigo Administrativo e de outra legislao ainda vigente contrrias presente lei.

Mais difcil torna-se, ainda, a revogao de diplomas que tornam efectivamente inaplicveis regimes jurdicos no seu todo. Atesta-o o seguinte exemplo: Artigo 11. Instalaes, edifcios, estabelecimentos e espaos circundantes j existentes 1 - As instalaes, edifcios, estabelecimentos, equipamentos e espaos abrangentes, referidos nos nmeros 1 e 2 do artigo 2., cujo incio de construo seja anterior a 26 de Agosto de 1996, so adaptados dentro de um prazo de seis anos, contados a partir da data de incio de vigncia deste diploma, de modo a assegurar o cumprimento das normas tcnicas anexas ao presente DecretoLei. 2 - As instalaes, edifcios, estabelecimentos, equipamentos e espaos abrangentes referidos nos nmeros 1 e 2 do artigo 2., cujo incio de construo seja posterior a 26 de Agosto de 1996, so adaptados dentro de um prazo de trs anos, contados a partir da data de incio de vigncia deste Decreto-Lei. 3 - As instalaes, edifcios, estabelecimentos, equipamentos e espaos abrangentes, referidos nos nmeros 1 e 2 do artigo 2., que se encontrem em conformidade com o disposto no Decreto-Lei 125/98 de 22 de Abril, esto isentos do cumprimento das normas tcnicas anexas ao presente decreto-lei. ()

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Artigo 26. Norma revogatria revogado o Decreto-Lei 125/98 de 22 de Abril. A revogao vem, neste caso, retirar mbito de aplicao a uma norma de iseno, o que no manifestamente a inteno do legislador.

3.8. Casos especiais de redaco

A - Na redaco de actos normativos deve evitar-se as normas com definies (ou normas definitrias) por se tratar de uma matria, por natureza, do terreno cientfico, que no deve ser cristalizada atravs de actos do poder pblico. A definio no deve valer, em princpio, nem adequar o direito a realidades naturais. A prpria tentativa de definir uma realidade, pode tornar-se um esforo, no mnimo ineficaz, recorrendo-se a noes amplas e vagas, as quais, na prtica, nada querem dizer. No entanto, as normas definitrias podem ser utilizadas quando se trata de proceder transposio de actos comunitrios, ou quando as normas que exprimem definies se limitam a criar conceitos operativos que vinculam o intrprete no mbito de um determinado acto normativo. Nestes casos adequado utilizar a expresso: para efeitos da presente lei entende-se por .... Desta forma, o Direito como ramo do saber em permanente evoluo no fica confinado a uma frmula, limitando-se a definio a funcionar como conceito operativo a utilizar num ambiente normativo determinado. Do ponto de vista formal, as normas definitrias devem: (i) (ii) inserir-se nos primeiros artigos do acto normativo, de preferncia, logo a seguir ao objecto ou ao mbito material do diploma; constar de um nico artigo que enuncie, no promio, a sua aplicao ao acto em causa, devendo cada definio constar de uma alnea, e o termo a definir encontrar-se entre aspas, seguido de vrgula.

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Veja-se, por exemplo, as normas definitrias constantes do artigo 2. do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, na redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Junho, que estabelece o regime jurdico da urbanizao e edificao:

Artigo 2. Definies Para efeitos do presente diploma, entende-se por: a) Edificao: a actividade ou o resultado da construo, reconstruo, ampliao, alterao ou conservao de um imvel destinado a utilizao humana, bem como de qualquer outra construo que se incorpore no solo com carcter de permanncia; b) Obras de construo: as obras de criao de novas edificaes; c) Obras de reconstruo: as obras de construo subsequentes demolio total ou parcial de uma edificao existente, das quais resulte a manuteno ou a reconstituio da estrutura das fachadas, da crcea e do nmero de pisos; d) Obras de ampliao: as obras de que resulte o aumento da rea de pavimento ou de implantao, da crcea ou do volume de uma edificao existente; e) Obras de alterao: as obras de que resulte a modificao das caractersticas fsicas de uma edificao existente ou sua fraco, designadamente a respectiva estrutura resistente, o nmero de fogos ou divises interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da rea de pavimento ou de implantao ou da crcea; f) Obras de conservao: as obras destinadas a manter uma edificao nas condies existentes data da sua construo, reconstruo, ampliao ou alterao, designadamente as obras de restauro, reparao ou limpeza; g) Obras de demolio: as obras de destruio, total ou parcial, de uma edificao existente; h) Obras de urbanizao: as obras de criao e remodelao de infra-estruturas destinadas a servir directamente os espaos urbanos ou as edificaes, designadamente arruamentos virios e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de gua, electricidade, gs e telecomunicaes, e ainda espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva; i) Operaes de loteamento: as aces que tenham por objecto ou por efeito a constituio de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente edificao urbana, e que resulte da diviso de um ou vrios prdios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento; INA Instituto Nacional de Administrao 100

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j) Operaes urbansticas: os actos jurdicos ou as operaes materiais de urbanizao, de edificao ou de utilizao do solo e das edificaes nele implantadas para fins no exclusivamente agrcolas, pecurios, florestais, mineiros ou de abastecimento pblico de gua; l) Trabalhos de remodelao dos terrenos: as operaes urbansticas no compreendidas nas alneas anteriores que impliquem a destruio do revestimento vegetal, a alterao do relevo natural e das camadas de solo arvel ou o derrube de rvores de alto porte ou em macio para fins no exclusivamente agrcolas, pecurios, florestais ou mineiros.

Neste caso, do ponto de vista formal, poderia ter-se colocado o termo a definir, seguido de vrgula, em vez de ponto e vrgula. Por vezes, o legislador necessita de apelar a vrios conceitos operativos no mesmo acto normativo, tendo em vista circunscrever a matria objecto de regulao. Foi o que aconteceu nos artigos 2. a 7. do Decreto-Lei n. 309/2002, de 16 de Dezembro, que regula a instalao e o financiamento de recintos de espectculos, no mbito das competncias das cmaras municipais, que em seguida se transcrevem:

Artigo 2. Recintos de espectculos e de divertimentos pblicos Para os efeitos do presente diploma, so considerados como recintos de espectculos e de divertimentos pblicos: a) Os recintos de diverso e os recintos destinados a espectculos de natureza no artstica; b) Os recintos desportivos a que se referem os artigos 11., n. s 2 e 3, e 14., n. s 2 e 3, do Decreto-Lei n. 317/97, de 25 de Novembro; c) Os recintos desportivos quando utilizados para actividades e espectculos de natureza no desportiva; d) Os espaos de jogo e recreio previstos no artigo 2. do regulamento das condies tcnicas e de segurana aprovado pelo Decreto-Lei n. 379/97, de 27 de Dezembro; e) Os recintos itinerantes; f) Os recintos improvisados. INA Instituto Nacional de Administrao 101

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Artigo 3. Recintos de diverso e recintos destinados a espectculos de natureza no artstica 1 - Para os efeitos do presente diploma, so considerados como recintos de diverso e recintos destinados a espectculos de natureza no artstica os locais, pblicos ou privados, construdos ou adaptados para o efeito, na sequncia de um processo de licenciamento municipal, designadamente: a) Bares com msica ao vivo; b) Discotecas e similares; c) Feiras populares; d) Sales de baile; e) Sales de festas; f) Salas de jogos elctricos; g) Salas de jogos manuais; h) Parques temticos. 2 - So ainda considerados como recintos de diverso os locais onde, de forma acessria, se realizem espectculos de natureza artstica, nomeadamente: a) Bares; b) Discotecas; c) Restaurantes; d) Sales de festas. Artigo 4. Recintos desportivos 1 - Para os efeitos da alnea b) do artigo 2., so considerados recintos desportivos, designadamente: a) As instalaes desportivas de base recreativa previstas no artigo 3. do Decreto-Lei n. 317/97, de 25 de Novembro, quando se trate de obras da iniciativa autrquica ou possuam licena e alvar de utilizao emitido pela cmara municipal, nos termos do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Junho;

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b) As instalaes desportivas de base formativa referidas nas alneas c), d) e e) do n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 317/97, de 25 de Novembro, desde que, possuindo licena e alvar de utilizao emitido pela cmara municipal, nos termos do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Junho, se constituam como: i) Espaos complementares de apoio a unidades hoteleiras ou de alojamento turstico e destinados ao uso exclusivo por parte dos seus hspedes, no admitindo espectadores; ii) Espaos complementares de unidades de habitao permanente ou integrados em condomnios destinados ao uso exclusivo por parte dos residentes. 2 - Para os efeitos da alnea c) do artigo 2., so recintos desportivos utilizados para actividades e espectculos de natureza no desportiva, designadamente: a) Os pavilhes desportivos polivalentes; b) As instalaes desportivas especiais para espectculo previstas no artigo 6. do Decreto-Lei n. 317/97, de 25 de Novembro, concebidas e vocacionadas para a realizao de manifestaes desportivas mas utilizadas para actividades e espectculos de natureza no desportiva, em que se conjugam os factores seguintes: i) Expressiva capacidade para receber pblico, com integrao de condies para os meios de comunicao social e infra-estruturas mediticas; ii) Prevalncia de usos associados a eventos com altos nveis de prestao desportiva; iii) Incorporao de significativos e especficos recursos materiais e tecnolgicos. Artigo 5. Espaos de jogo e recreio Espaos de jogo e recreio so os espaos previstos no regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n. 379/97, de 27 de Dezembro, sem prejuzo do disposto no artigo 32. do mesmo diploma legal. Artigo 6. Recintos itinerantes 1 - So recintos itinerantes os que possuem rea delimitada, coberta ou no, onde sejam instalados equipamentos de diverso com caractersticas amovveis e que, pelos seus aspectos de construo, podem fazer-se deslocar e instalar, nomeadamente: INA Instituto Nacional de Administrao 103

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a) Circos ambulantes; b) Praas de touros ambulantes; c) Pavilhes de diverso; d) Carrocis; e) Pistas de carros de diverso; f) Outros divertimentos mecanizados. 2 - Os recintos itinerantes no podem envolver a realizao de obras de construo civil nem implicar a alterao irreversvel da topografia local. Artigo 7. Recintos improvisados 1 - Recintos improvisados so os que tm caractersticas construtivas ou adaptaes precrias, montados temporariamente para um espectculo ou divertimento pblico especfico, quer em lugares pblicos quer privados, com ou sem delimitao de espao, cobertos ou descobertos, nomeadamente: a) Tendas; b) Barraces e espaos similares; c) Palanques; d) Estrados e palcos; e) Bancadas provisrias. 2 - So ainda considerados recintos improvisados os espaos vocacionados e licenciados para outros fins que, acidentalmente, sejam utilizados para a realizao de espectculos e de divertimentos pblicos, independentemente da necessidade de adaptao, nomeadamente: a) Estdios e pavilhes desportivos quando utilizados para espectculos de natureza artstica ou outra; b) Garagens; c) Armazns; d) Estabelecimentos de restaurao e de bebidas. 3 - A realizao de espectculos e de divertimentos pblicos com carcter de continuidade em recintos improvisados fica sujeita ao regime da licena de utilizao prevista nos artigos 9. a 15. do presente diploma.

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4 - Os recintos improvisados no podem envolver a realizao de obras de construo civil nem de operaes que impliquem a instalao de estruturas permanentes ou a alterao irreversvel da topografia local.

Os exemplos acima referidos merecem as seguintes observaes: (i) (ii) Do ponto de vista formal, o termo a definir no identificado entre aspas. Algumas normas constantes dos artigos supra transcritos encerram normas remissivas, pois remetem para outros: a) Artigos do mesmo diploma (o n. 3, do artigo 7. remete para os artigos 9. a 15. do mesmo diploma); b) Actos normativos (vide alneas b) e d) do artigo 2.; alneas a) e b), do n. 1, do artigo 4.; alnea b), do n. 2, do artigo 4.; artigo 5.). (iii) O n. 3, do supra referido artigo 7., ao remeter para os artigos 9. a 15. do mesmo diploma, faz uma remisso para normas que ainda no constam do diploma, pois s so inseridas mais frente. Trata-se de uma tcnica legislativa a evitar. (iv) Na maioria dos casos necessrio recorrer a outro diploma legal para se compreender a definio do termo que a norma definitria se propunha esclarecer. Assim, parece-nos que no existe uma verdadeira norma definitria, mas antes uma norma remissiva enxertada numa norma definitria. Trata-se, uma vez mais, de uma tcnica legislativa no desejvel, porquanto cerceia a compreenso do acto normativo, potenciando at uma certa confuso. Portanto, os preceitos legais acima transcritos representam exemplos negativos da utilizao de normas definitrias e remissivas. B - Como acabmos de verificar, as normas remissivas procedem a remisses para artigos e nmeros do mesmo, ou de outro acto normativo. Estas remisses devem ser usadas apenas quando indispensveis, e devem identificar claramente os regimes aplicveis. Veja-se o seguinte exemplo:

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Artigo 166. Forma dos actos () 2 - Revestem a forma de lei orgnica os actos previstos nas alneas a) a f), h), j), a primeira parte da alnea l), q) e t) do artigo 164. e no artigo 255. () e, "Artigo 164. Reserva absoluta de competncia legislativa () l) Eleies dos titulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal, bem como dos restantes rgos constitucionais; ()" Este exemplo merece algum cuidado na medida em que representa um paradigma de escrita ambgua. A citada alnea l) determina que da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre eleies dos titulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal, bem como dos restantes rgos constitucionais. A referenciada primeira parte pode ter como contedo: (i) as eleies dos titulares dos rgos do poder local; (ii) as eleies dos titulares dos rgos do poder local ou outras realizadas por sufrgio directo e universal. Se as partes se dividirem em normas, a alnea l) encerra trs e a primeira ser, necessariamente, a eleio dos titulares do poder local. Porm, se por parte se entender um grupo gramatical at um sinal de pontuao, a primeira incluir as eleies dos titulares dos rgos do poder local e outras realizadas por sufrgio directo e universal. negativo que o texto esteja construdo de forma que semeia a dvida, quando ela podia ser economizada. Com a redaco inequvoca do texto ficaria cabalmente esclarecido o regime jurdico adequado quilo que se traduzia na matria vital, ou seja, neste caso, a regulao de eleies para um rgo que eleito atravs de sufrgio directo e universal mas no um rgo de soberania portugus, no um rgo de soberania face da Constituio como o Parlamento Europeu. A prtica de remisses recomenda outros cuidados, tais como: (i) deve evitar-se, sempre que possvel, as remisses para artigos e nmeros de artigos que ainda no tenham sido mencionados; INA Instituto Nacional de Administrao 106

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(ii)

deve evitar-se, tanto em remisses no mbito de um acto legislativo, como para outro que lhe seja externo, as duplas remisses.

Veja-se o seguinte, como exemplo parcialmente negativo: Artigo 14. Pedido do bilhete de identidade () 2 - O pedido de renovao de bilhete de identidade efectuado por decurso do prazo de validade, por desactualizao dos elementos identificadores ou ainda, sem prejuzo do disposto no artigo 19., por mau estado de conservao, perda, destruio, furto ou roubo. (). e, Artigo 19. Pedido de 2. via 1 - A 2. via uma rplica do bilhete original. 2 - Pode ser pedida 2. via do bilhete de identidade em caso de mau estado de conservao, perda, destruio, furto ou roubo, quando no se verificar alterao dos elementos dele constantes. 3 - O pedido instrudo com a declarao dos motivos que o fundamentam e acompanhado de duas fotografias com os requisitos referidos na alnea a) do n. 1 do artigo 15.. 4 - Em caso de dvida sobre a identidade do requerente, a passagem de 2. via pode ser recusada ou deferida aps prestao de prova complementar.

C - As normas finais e transitrias encerram a parte dispositiva dos actos normativo. Caso a dimenso do acto normativo o justifique, as normas finais e transitrias so inseridas numa diviso sistemtica do acto normativo, autnoma, que deve ser a ltima (por exemplo: "Captulo VI - "Disposies finais e transitrias").

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Nos termos do n. 1, do artigo 10. do Anexo II, do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus, esta ltima diviso sistemtica pode conter, pela ordem que se segue e em artigos diferentes: (i) (ii) Normas sobre direito subsidirio; Normas sobre a regulamentao do diploma;

(iii) Normas sobre o regime transitrio; (iv) Normas revogatrias; (v) Normas sobre repristinao; (vi) Determinao da republicao em anexo; (vii) Normas sobre a aplicao no espao; (viii) Normas sobre a aplicao no tempo; (ix) Normas sobre a entrada em vigor, quando se justifique, em casos excepcionais, a adopo de um regime distinto do regime geral de vacatio legis; (x) Normas sobre cessao de vigncia.

Veja-se os seguintes exemplos: Normas revogatrias: " revogado o Decreto-Lei n. 274/97, de 8 de Setembro." "So revogados os artigos 655. e 1029. do Cdigo Civil."

Determinao da republicao em anexo: "O ttulo III do livro III do Cdigo de Processo Civil, com a redaco agora introduzida, republicado em anexo, que parte integrante do presente acto." "O Captulo IV do Ttulo II do Livro II do Cdigo Civil, composto pelos artigos 1022. a 1113., republicado em anexo presente lei."

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Normas sobre a entrada em vigor: "O presente diploma entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2001, com excepo do artigo 6. cuja vigncia se inicia no dia subsequente ao da sua publicao." "O presente diploma entra em vigor no dia 15 de Setembro de 2003." "O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao." "O presente diploma entra em vigor no trigsimo dia aps a sua publicao."

Veja-se ainda o seguinte exemplo negativo, de uma norma final, que padece de falta de clareza:

"Artigo 5. "At vigncia do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, e sem prejuzo das remisses para esse diploma efectuadas no artigo 15. do Regime do Arrendamento Urbano, continua a aplicar-se s matrias respeitantes s disposies remetidas o disposto no Regime Geral das Edificaes Urbanas e legislao complementar."

Por ltimo, refira-se que as disposies finais e transitrias das leis com valor reforado deve ainda constar a identificao expressa de todas as normas que eventualmente no revistam esse valor (cfr. n. 2, do artigo 10. do Anexo II, do Regimento do Conselho de Ministros do XVII Governo Constitucional portugus).

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Para alm das actividades previstas no Guio de e-learning, nas actividades presenciais devem ser realizados, pelo menos, dois trabalhos normativos: um de carcter legislativo, outro de natureza regulamentar. Os resultados devem ser apreciados e

Actividade comparados em plenrio contando com o docente e todos os participantes.

Qual entende ser o uso adequado de adjectivos e de advrbios no texto normativo? Qual a boa tcnica de redaco de conceitos vagos e indeterminados? Quais as regras para a traduo de textos e de frmulas em lngua estrangeira?

Reflexo
-

Qual a estrutura e as divises do acto? Quais as menes formulrias iniciais e finais previstas no ordenamento jurdico do seu pas? Quais as regras de redaco de prembulos e exposies de motivos? Quais as regras para identificar alteraes normativas? Quais as regras de redaco de normas revogatrias? Quais as regras de redaco de normas definitrias? Quais as regras de redaco de normas finais e transitrias? Quais as regras de redaco de normas remissivas?

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Neste captulo apreciaram-se as diversas aproximaes s tcnicas de redaco legislativa. Desde a redaco de textos no normativos, at redaco de articulados, tomaram-se em considerao as diferentes regras e estratgias de escrita. O redactor fica,

Sntese

desta forma, autonomizado para elaborar actos normativos de qualquer espcie.

David Duarte, Alexandre Sousa Pinheiro, Miguel Lopes Romo, Tiago Duarte Legstica: Perspectivas sobre a Concepo e Redaco de Actos Normativos, Coimbra, 2002. Ainis, La Legge Oscura. Come e Perch non Funziona, Roma-Bari, 2002,

Referncias

Joo Martins Claro, A parte final das leis, Legislao, 3, Janeiro-Maro, 1992,

pp: 47 e seguintes; Antnio Meneses Cordeiro, Da sistematizao das leis como problema de poltica legislativa, Legislao, 6, Janeiro-Maro, 1993, pp: 7 e seguintes; Antnio Meneses Cordeiro, Da aplicao da lei no tempo e das disposies transitrias, Legislao, 6, Janeiro-Maro, 1993, pp: 7 e seguintes; Charles-Albert Morand, Para uma metodologia da comunicao legislativa, Legislao, 11, Outubro-Dezembro, 1994, pp: 19 e seguintes;

neutralidade discursiva frugalidade estilstica

redaco normativa do texto legal ou regulamentar, afastando-o da linguagem poltica ou poltico-partidria princpio da economia do discurso que impede o texto jurdico de se transformar em outra espcie de escrito, de natureza, por exemplo, literria

Glossrio
prembulos

textos explicativos, muitas vezes de carcter poltico, que antecedem a legislao governamental

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exposies de motivos epigrafes remisses

textos explicativos que antecedem a legislao parlamentar, no sendo, normalmente, publicados nos jornais oficiais elemento que serve de ttulo a artigos normas que no estabelecem directamente um determinado regime jurdico, mas fazem aplicar o disposto em outras normas

menes formulrias

elementos iniciais ou finais de um acto normativo que asseguram o seu cumprimento com regras de identificao criadas pela Constituio ou pela lei

revogao norma definitria

vicissitude de um acto legislativo que envolve a sua eliminao do ordenamento jurdico conceito normativo que se prev ser utilizado no mbito de um determinado acto

Ver guio e-learning

Anexo

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Captulo

Distinguir publicidade de publicao; Identificar os actos carecidos de publicao; Estabelecer formas de relao com a comunicao social; Identificar a importncia dos boletins de actividades dos parlamentos e dos governos;

Objectivos -

Definir as boas regras de publicao das actas dos debates parlamentares.

Neste captulo procura-se avaliar as diferentes formas de dar a conhecer um texto de carcter legal. necessria publicidade podem ser acrescentadas boas regras de publicitao a levar a efeito quer pelo Parlamento, quer pelo Governo.

Resumo

- publicidade - publicitao; - publicidade e tecnologias da informao; - processos prvios de consulta

Palavras
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4 PUBLICIDADE E DIVULGAO

Contedo

4.1. A publicidade dos actos normativos como regra

fundamental do Estado de Direito


A - A publicidade dos actos normativos um corolrio de um Estado de direito democrtico, pois assegura a abertura e a transparncia na relao entre o Estado e os cidados, promove a informao e o apelo participao de todos no procedimento legislativo, atravs da partilha da sua anlise ou do seu ponto de vista. O princpio da publicidade previsto nas Constituies justifica a regra de que a ignorncia ou a m interpretao da lei no justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanes nela estabelecidas. S pode exigir-se o cumprimento da lei se existir a sua publicitao no mbito da comunidade. O princpio da publicidade, assim considerado, pode assumir os seguintes sentidos: instrumento de comunicao de actos do poder pblico, sejam de carcter legislativo, regulamentar ou poltico; uniformizar o instrumento atravs do qual se tornam pblicos, atravs da edio de um jornal oficial; garantir condies de igualdade a todos os cidados na identificao e consulta do direito aplicvel; garantir uniformidade na identificao do direito aplicvel. Atenta a sua natureza, o Tribunal Constitucional portugus j entendeu que o princpio publicidade, , tambm ele, uma exigncia material, e no formal, do Estado de direito: neste, os

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cidados tm, de facto, o direito de conhecer facilmente o ordenamento jurdico que regula a vida em sociedade33.

B - Pode discutir-se se a data relevante para contar os efeitos de um acto normativo deve ser a da efectiva distribuio ou a inscrita no jornal oficial. A data prevista no jornal oficial deve corresponder sua colocao disposio do pblico. Quando assim no seja, entende-se que a data relevante para efeitos de produo de efeitos a da colocao disposio do pblico, porque s a existiu a oportunidade social de conhecer a lei. A existncia de jornais oficiais associada obrigatoriedade de publicao, tem na base um princpio de igualdade, na medida em que dessa forma se assegura a todos o mesmo conhecimento de idntica forma. C - A publicidade feita aps a aprovao dos diplomas corresponde ao exerccio do direito informao acerca da actividade normativa. Mas a publicidade pode ainda ser assegurada antes da aprovao final do acto normativo, atravs, designadamente: (i) (ii) Da disponibilizao do acto normativo num endereo electrnico na Internet; Do envio do projecto a diversas entidades, aguardando-se a emisso de parecer;

(iii) Da convocao de um colquio/conferncia para apresentao do projecto. A divulgao feita durante o processo de formao da soluo legislativa pode abranger os trabalhos preparatrios, as verses iniciais dos projectos de diplomas, ou somente as verses finais.

4.2. Publicidade e tecnologias da informao

A - Este , modernamente, um dos aspectos fundamentais na teoria da legislao. Sendo um dos momentos do trabalho jurdico a identificao da legislao aplicvel, torna-se pertinente relevar o papel das tecnologias da informao na determinao da legislao em vigor. Existe toda a vantagem em criar bases de dados de carcter jurdico pblicas com a funo de proporcionar a todos um rpido fivel acesso ao direito legislado, podendo as pesquisas fazer-se atravs de elementos que identifiquem numericamente um acto, ou atravs de palavras-chave.

33

Acrdo n. 234/97 in Acrdos do Tribunal Constitucional. Volume 36 (1997), pp: 525 e seguintes.

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Desejavelmente estas bases de dados devem mencionar jurisprudncia pertinente, eventualmente publicada no jornal oficial, e outros actos pblicos, que podem estar inseridos em mais do que uma parte do jornal oficial. O grau de fiabilidade de bases de dados jurdicas esta intimamente ligado sua actualizao. Da que seja necessrio um acompanhamento contnuo do jornal oficial, preferencialmente de carcter dirio. A criao de bases de dados jurdicas obriga constituio de equipas pluridisciplinares, com a presena necessria de juristas. A organizao destas bases de dados pode oferecer dificuldades como, por exemplo, a definio de critrios temticos ou a interpretao de regras revogatrias. Sobre este assunto, a boa regra manda que a equipa tcnica que produz a base de dados no proceda interpretao de normas que revogam, sem indicar os actos revogados. Assim, perante uma norma que disponha fica revogada toda a legislao contrria ao presente diploma, no devem surgir identificados na bases de dados os actos revogados. S desta forma se consegue manter a fiabilidade da base de dados. A interpretao da citada norma pode levar a concluses distintas, e, nessa medida, a salvaguarda de credibilidade da base consistir em no produzir informao doutrinariamente discutvel. B - A utilizao das tecnologias da informao deve, tambm, ser utilizada para dar conhecimento das fases em que se encontra o procedimento legislativo ou do contedo projectos ou propostas legislativas para a realizao de aces de consulta pblica. Este aspecto ser essencialmente desenvolvido em 4.3 e 4.4.

4.3. Interveno parlamentar na publicidade da lei

Considera-se essencial que a comunicao entre os modernos Parlamentos e os cidados inclua informao detalhada sobre o procedimento legislativo. Desta forma ser a todos acessvel saber quais as iniciativas legislativas em curso, quem as apresentou e, eventualmente, a fase em que se encontra o procedimento. Um modelo de apresentao possvel, e utilizado pelo Parlamento portugus. o seguinte:

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Iniciativas Legislatura Tipo de Iniciativa Sesso Legislativa N. Iniciativas entradas De Autoria Deputados Outros Grupo Parlamentar
(aaaa-mm-dd)

Assunto

(aaaa-mm-dd)

A informao disponibilizada pelo Parlamento pode tambm abranger informao sobre: legislao aprovada e eventual regulamentao; legislao aprovadas e datas de entrada em vigor; a existncia de requerimentos; a existncia de peties; o estado em que encontra a discusso pblica de iniciativas legislativas.

As estratgias de comunicao hoje possveis atravs da Internet colocam no topo das prioridades dos Parlamentos ter uma pgina web, atravs da qual se assegure a comunicao entre a sede da democracia e os governados. A responsabilizao dos representantes do povo deve hoje ser garantida atravs da informao permanente e actualizada dos trabalhos parlamentares. A Internet pode, tambm, ser utilizada pelos grupos parlamentares para garantir uma relao contnua com possveis eleitores. A este processo de comunicao podem ser associadas metodologias de consulta, com ou sem a interveno de grupos parlamentares. Assim, e de acordo com o Relatrio Mandelkern 34 , os objectivos da consulta podem ser: 34

melhorar os textos propostos;


Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 29, p: 54.

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examinar a pertinncia da nova regulamentao; verificar qual a exequibilidade prtica dos projectos e propostas; confirmar se os novos actos so coerentes com os existentes e se o resultado final globalmente eficaz.

O mesmo Relatrio apresenta as seguintes recomendaes sobre a consulta35: adopo de modelos de transparncia que abranjam todos os envolvidos; recurso Internet como meio de desenvolvimento da consulta; difuso pblica dos resultados das consultas; definio de prazos de participao.

4.4. A publicitao da actividade normativa do Governo


O Governo, como rgo de cpula da Administrao Pblica, pode e deve garantir uma poltica de informao pblica sobre as suas actividades. Vejam-se os seguintes exemplos, constantes do Regimento do Conselho de Ministros portugus: Artigo 7. Comunicao final 1- De cada Reunio de Conselho de Ministros elaborado um comunicado final, que transmitido comunicao social, sob orientao do Ministro da Presidncia. 2- A elaborao do comunicado final deve contar com a cooperao de todos os gabinetes governamentais, nomeadamente atravs do fornecimento tempestivo ao Gabinete do Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros, de dados estatsticos e informaes tcnicas relativas s medidas a adoptar. A publicitao da actividade do Governo no tem que se limitar ao contedo de reunies de Conselhos de Ministros podendo, igualmente, incidir sobre os momentos anteriores do procedimento legislativo ou de qualquer iniciativa normativa.

35

Ob., cit,, p: 60.

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Nestes casos, o Governo pode adoptar processos de consulta, nomeadamente atravs da definio de painis de interessados junto dois quais as medidas possam ter maior repercusso. A documentao apresentada pelas partes consultadas deve, assim, ser considerada para efeitos da adopo da melhor deciso legislativa possvel.

A par da identificao das regras de publicidade propostas no guio e-learning, encetar-se- uma demonstrao de como as medidas legislativas devem ser objecto de divulgao e publicitao prvia em relao ao acto de publicao.

Actividade

Qual a dimenso do princpio da publicidade no Estado de Direito? Qual o papel do jornal oficial num Estado democrtico? Qual a actual funo das bases de dados jurdicas? Que aces de publicitao devem ser desencadeadas pelos Parlamentos e pelos

Reflexo

Governos?

Neste captulo aferiu-se a funo da publicidade no Estado de Direito e a sua relao com princpios constitucionais fundamentais. Notou-se, igualmente, o novo papel das bases de dados jurdicas e a necessidade de publicitao da lei nas fases prvias

Sntese

aprovao.

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Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, 2003.

Referncias

J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa

Anotada, Coimbra, 1993 Relatrio Mandelkern sobre a Melhoria da Qualidade Legislativa, Lisboa, Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica, volume 1, Maro 2002 [tambm publicado in Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 29,Out.-Dez. 2000]

Ver guio e-learning.

Anexo

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Captulo

Discernir o contedo tpico das leis formulrio; Adquirir as competncias para redigir uma lei formulrio; Identificar os conceitos de inflao legislativa e de carncia legislativa; Avaliar quais os processos de simplificao legislativa propostosentificar os conceitos de consolidao e republicao, indicando qual a experincia nos diversos sistemas nacionais;

Objectivos
-

Identificar no seu pas quais as matrias que carecem destas intervenes; Discernir entre avaliao prvia e avaliao sucessiva; Identificar as situaes que caream de estudos de impacte.

So cada vez mais os elementos de racionalizao que se integram no ordenamento jurdico, que na fase de organizao do texto, quer na recolha agregada da legislao existente. Ao lado destas, situam-se, cada vez com mais assiduidade as avaliaes de impacte. Neste captulo procurar-se- apenas fornecer as noes bsicas deste

Resumo

processo.

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lei formulrio; rectificaes; vacatio legis; republicao;

Palavras
-

compilao; consolidao; codificao; avaliao de impacte.

5 ESTRATGIAS DE REFORMA LEGISLATIVA

Contedo

5.1. Leis formulrio

A - As leis-formulrio so leis sobre leis, emitidas com o propsito de uniformizar aspectos formais dos textos legislativos. Assim, o seu contedo tpico incide sobre: determinao dos efeitos da publicao de actos no jornal oficial; determinao do incio de vigncia de actos publicados no jornal oficial; determinao das regras gerais sobre vacatio legis; identificao dos actos objecto de publicao do jornal oficial; determinao das regras sobre rectificaes; definio das regras de identificao e numerao dos actos publicados; definio das menes formulrias iniciais e finais.

B - O contedo das leis-formulrio pode ter efeitos essencialmente formais ou de carcter material. Exemplos de regras de carcter material contidas em lei-formulrio podem ser a determinao dos efeitos da publicao, a disciplina das rectificaes ou a fixao da data sobre a INA Instituto Nacional de Administrao 122

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vacatio legis. Assim, quando a lei estabelece que os prazos referidos nos nmeros anteriores contam-se a partir do dia imediato ao da publicao do diploma, ou da sua efectiva distribuio, se esta tiver sido posterior (artigo 2., n. 4 da lei-formulrio), define uma soluo material segundo a qual a data relevante para o incio de vigncia dos actos est dependente da efectiva distribuio do jornal oficial. Relativamente s rectificaes importa notar que, por razes at de conceito, as rectificaes devem incidir sobre erros materiais do texto publicado, tendo em conta os textos enviados para publicao. Por isso a soluo da lei-formulrio portuguesa a seguinte: Artigo 5. Rectificaes 1 As rectificaes so admissveis exclusivamente para correco de erros materiais provenientes de divergncias entre o texto original e o texto impresso de qualquer diploma publicado na 1.a srie do Dirio da Repblica e so feitas mediante declarao do rgo que aprovou o texto original, publicada na mesma srie e parte. Relativamente a rectificaes importa, tambm, notar que elas devem ocorrer na mesma sede em que foi publicado o acto rectificando e dentro de um prazo definido. Quando estas circunstncias se no verifiquem. Assim: Artigo 5. Rectificaes (...) 2 As declaraes de rectificao devem ser publicadas at 60 dias aps a publicao do texto rectificando. 3 A no observncia do prazo previsto no nmero anterior determina a nulidade do acto de rectificao. 4 As declaraes de rectificao reportam os efeitos data da entrada em vigor do texto rectificado. Qualquer lei pode fixar o perodo de vacatio legis considerado adequado, no entanto caso nada seja referido tem que existir legislao subsidiariamente aplicvel. Da a razo para o artigo 2., n. 2 da lei-formulrio:

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2 Na falta de fixao do dia, os diplomas referidos no nmero anterior entram em vigor no 5.o dia aps a publicao. Estas matrias envolvem, portanto, efeitos jurdicos que determinam consequncias sobre o contedo e o tempo de vigncia dos actos jurdicos. As normas sobre menes formularias devem, como verdadeiras normas jurdicas, ser respeitadas pelas restantes, porm, o seu incumprimentos no acarreta consequncias sobre contedos normativos materiais.

5.2. Modelos de concentrao legislativa

A -Tem sido reconhecido como de todo vantajoso que a disciplina legislativa de cada matria se encontre organizada numa nica sede legislativa. Considerando que o Direito produzido pelo Estado escrito, e que as necessidades da vida moderna obrigam a constantes actualizaes, v-se como positivo que se encontrem forma de concentrao da legislao que facilitem a identificao existente por parte quer dos cidados, quer dos operadores jurdicos. Alguns processos que podem ser utilizados para o efeito so: Republicao; Compilao; Consolidao; Codificao.

B - Atravs da republicao, o legislador pode introduzir alteraes em actos legislativos e dar a conhecer o novo texto resultante do anterior juntamente com as alteraes. Assim, a lei-formulrio portuguesa prev, no seu artigo 6., que: 2 Quando a natureza ou a extenso da alterao o justificar, deve proceder-se republicao integral do diploma, em anexo. De acordo com a citada norma, no se estabelecem casos em que deva, necessariamente, existir republicao. Esta pode justificar-se se tiver ocorrido uma alterao de fundo da legislao existente, ou um conjunto de alteraes parciais capazes de dificultar a sua compreenso. INA Instituto Nacional de Administrao 124

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A necessidade de ter uma informao exacta e adequada da legislao em vigor em certa rea leva a que, por vezes, haja republicaes obrigatrias. Veja-se o exemplo da Constituio portuguesa: Artigo 287. (Novo texto da Constituio) 1. As alteraes da Constituio sero inseridas no lugar prprio, mediante as substituies, as supresses e os aditamentos necessrios. 2. A Constituio, no seu novo texto, ser publicada conjuntamente com a lei de reviso. C - Um meio de concentrar legislao de diferentes fontes pode ser a simples compilao. Neste processo, verifica-se uma recolha-se dos dados normativos tidos como relevantes, que so, depois, organizados de acordo regras materiais e cronolgicas. Os actos no so alterados, apresentandose, apenas, de forma coerente. A realizao de compilaes pode, contudo, ter carcter oficial se assim for previsto na legislao nacional. D - A consolidao tem efeitos que podem ser mais fundos dos que os da compilao. Como ponto de partida, a consolidao pode revestir efeitos jurdico ou no jurdicos. A consolidao jurdica assenta na identificao dos actos vigentes sobre uma matria e na sua organizao coerente num nico acto. Para tal necessria uma interveno legislativa, nomeadamente atravs da republicao e revogao de legislao que se pretenda alterar. No existir alterao do direito material, mas pode verificar-se uma revogao macia de legislao, para que possa dar-se a nova organizao do Direito existente. A consolidao que no produz efeitos jurdicos apresenta riscos conhecidos: enormes problemas na determinao da norma aplicvel a certos casos, designadamente por amputao do contexto normativo das disposies, acabando afinal por se aproximar das compilaes privadas e oficiais mas com a desvantagem de no permitir o acesso imediato e integral aos diplomas36. A feitura de consolidaes no normativas pblicas deve pautar-se por uma metodologia que estabelea clusulas de segurana relativamente aos dados normativos fornecidos aos operadores jurdicos. Assim:

36

Vasco Duarte Almeida, Formas de Simplificao Legislativa. Elementos para o seu estudo, in Legislao. Cadernos de Cincia da Legislao, INA, 37, Abril-Junho, 2004, p: 12.

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Devem considerar-se como direito no vigente apenas o que decorra de vicissitude expressa, como, por exemplo, as revogaes expressas; Deve ser assinalado, como ponto de vista do autor da consolidao, o entendimento quanto vigncia de actos que possam ter sido tacitamente eliminados do ordenamento; Deve proceder-se identificao das fontes pela numerao constante do jornal oficial; A informao dos vrios actos poder ser acedida atravs de links internos que facilitem a consulta.

Adoptando este conjunto de regras, pode chegar-se a resultados teis no imediato e, potencialmente, muito teis para a realizao de uma tarefa mais vasta de consolidao normativa. E - A codificao implica a criao de instrumentos normativos cientificamente coerentes, organizados de acordo com uma sistemtica precisa e que se baseiam numa rea ou ramo do Direito. As codificaes tm uma natureza exaustiva relativamente matria considerada. A feitura de Cdigos obriga recolha e reorganizao da legislao existente, bem como preparao de um Direito uniformemente aplicvel num determinado ramo. De acordo com a Comunicao da Comisso de 11 de Fevereiro de 2003, a codificao visa clarificar a legislao, reunindo num novo acto jurdico todas as disposies de um acto e eventuais alteraes posteriores. Este processo simplifica a legislao atravs da redaco de um nico texto que faa f, nomeadamente, atravs: da supresso das disposies obsoletas e em que exista uma sobreposio; da harmonizao dos termos e das definies; e da correco dos erros, sem que tal obrigue a alteraes de carcter substantivo. A codificao apresenta vantagens essenciais ao fornecer textos legais seguros e mais facilmente compreensveis pelos respectivos destinatrios; reduz igualmente o volume do direito comunitrio derivado.

5.2.1. O conhecimento e o acesso ao Direito

Os mecanismos e concentrao legislativa favorecem o conhecimento e o acesso ao Direito. A melhoria dos processos de conhecimento da lei abrangem, contudo, outras facetas, estudadas neste Manual. Assim:

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fundamental proceder reforma da linguagem utilizada em textos jurdicos de modo a facilitar a sua compreenso por cidados e empresas (trata-se essencialmente de matria de Legstica formal);

afigura-se indispensvel garantir o acesso ao conhecimento da legislao atravs da Internet, disponibilizando informao em portais pblicos; apresenta-se decisivo juntar ao contedo das leis, os materiais que estiveram na sua origem, como por exemplo os materiais preparatrios.

A utilizao destes processos pode transformar textos de alta tecnicidade e, potencialmente, de difcil compreenso em elementos apreensveis pelo cidado. A criao de condies adequadas de acesso ao conhecimento do Direito deve seguir uma metodologia baseada no seguinte: identificar em cada altura o Direito vigente; identificar o Direito vigente dentro de um contexto temtico que favorea a compreenso global do sistema. Procura-se, atravs destes sistemas, evitar a proliferao de instrumentos de regulao que dificultam o acesso e a compreenso do Direito aplicvel quer por cidados, quer pelos profissionais do Direito. Os mencionados processos de concentrao do Direito assumem-se como verdadeira exigncia do Estado de Direito democrtico, dado que s assim pode ser efectivo o acesso ao Direito escrito. Quando se chega a um ponto de condensao legislativa, refere, com todo o acerto, o Relatrio Mandelkern que conveniente que as novas leis e regulamentos sejam publicados simultaneamente sob a forma em que foram inicialmente adoptadas pelo Parlamento ou pelo Governo e na sua verso codificada37.

5.2.2. Aplicabilidade dos sistemas de simplificao propostos

Os mecanismos tratados em 5.2 podem ser desenvolvidos relativamente a casos concretos e a zonas definidas do ordenamento jurdico. Como j se afirmou, a simplificao dos actos normativos existentes favorece geralmente o respeito por eles38. De acordo com a Comunicao da Comisso de 11 de Fevereiro de 2003, a consolidao inclui (num nico texto sem carcter

37 38

Relatrio Mandelkern, cit., p: 78. Ob., cit., p: 62.

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juridicamente vinculativo) as disposies do instrumento inicial bem como todas as alteraes posteriores. Quanto codificao, esta no implica nenhuma alterao fundamental do teor ou da forma da legislao em vigor. A consolidao possibilita benefcios para os cidados, as administraes e as empresas que se traduzem pela existncia de um quadro legislativo mais acessvel e mais transparente e apresenta o interesse de os trabalhos preparatrios onerosos ou morosos serem reduzidos ao mnimo, no implicando nenhum processo de carcter legal e evitando os custos e prazos de publicao no Jornal Oficial. No entanto, contrariamente codificao, a consolidao no conduz a um texto juridicamente vinculativo. Estando em causa, por exemplo, a realizao de uma consolidao, por exemplo na rea da Justia, um mecanismo possvel basear-se-ia no seguinte: Organizar temas em funo de reas tradicionalmente consideradas como prprias da Justia, embora seja dogmaticamente questionvel a sua insero neste domnio (por exemplo contraordenaes e as leis comerciais e da empresa); Recortar reas temticas atravs da legislao que regula a organizao e funcionamento do Ministrio; Respeitar as codificaes existentes e a sua sistemtica e diviso material. A consolidao apresentada, nesta rea, no deve confundir-se com um texto de carcter jurdicocientfico. Pretende-se que a diviso material de consolidaes no exprima nem denomine divises sistemticas da Cincia do Direito, da poder utilizar-se a expresso Leis, chegando-se a um resultado de onze livros com as seguintes denominaes: Leis civis e de processo civil; Leis criminais e de processo criminal; Leis de processo, procedimento administrativo e responsabilidade do Estado; Leis sobre contraordenaes; Leis sobre nacionalidade, registos e notariado; Leis comerciais e da empresa; Leis sobre adopo e menores; Leis sobre a organizao e funcionamento do Ministrio da Justia; Leis sobre organizao judiciria; Leis sobre arbitragem e exerccio extrajudicial da justia; Leis sobre associaes pblicas, advogados e solicitadores.

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5.3. Avaliao de impacte

A - Existe cada vez mais a conscincia de que o Direito no se esgota no trabalho com normas jurdicas. Quer a montante, quer a jusante a legislao, e a sua efectiva aplicao devem ser avaliadas com base em critrios de eficcia e eficincia relativamente aos objectivos que as precederam. A avaliao tem por funo apurar o impacto das medidas adoptadas atendendo aos propsitos inicialmente prosseguidos. Atravs dos mecanismos de avaliao permite-se um controlo da qualidade da legislao existente e a sua capacidade para prosseguir as polticas pblicas para as quais foi criada. O processo avaliativo pode conciliar fases de carcter preventivo e sucessivo atravs de processos idnticos. A realizao de duas avaliaes permite que sejam ponderados custos sociais de uma forma mais completa em avaliaes sucessivas, confirmando ou infirmando as avaliaes prvias. Um dos mtodos usados no plano das avaliaes designa-se por mtodo custo-benefcio. Este teste considera todos os elementos envolvidos desde a possibilidade de no legislar at ao resultado da aplicao do direito aprovado. Existe uma lista de referncia proposto pela OCDE podendo ser utilizado em momentos prvios ou posteriores - que utiliza as seguintes perguntas: Est o problema correctamente definido? justificada a aco dos poderes pblicos? a regulao a melhor forma de aco do Governo? Qual o fundamento jurdico da regulao? Qual o nvel adequado da Administrao Pblica necessrio para a implantao de determinada medida? Os benefcios da regulao justificam os custos? A distribuio de efeitos na sociedade transparente? a regulao clara, consistente, compreensvel e acessvel aos utilizadores? Todas as partes interessadas tiveram oportunidade de apresentar os pontos de vista? Com o ser assegurado o cumprimento das normas?

B- Foi actualmente aprovada em Portugal uma resoluo do Conselho de Ministros tendo por base o programa Legislar Melhor. O referido texto apresenta desenvolvimentos importantes na rea

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da estudos de impacte. Desta forma criado um teste IANG (Impacte Actos Normativos do Governo), baseado no seguinte: fundamentao da deciso de legislar, para o cumprimento dos objectivos do Programa do Governo e tendo em conta critrios de necessidade, de eficincia e de simplificao; racionalizao da utilizao da forma dos actos normativos do Governo; subordinao dos trabalhos normativos a regras legsticas constantes de um Guia Prtico para a Elaborao dos Actos Normativos (a elaborar), os quais devem ser desenvolvidos por tcnicos e especialistas; reformulao do regime das consultas e negociaes legalmente obrigatrias na fase de elaborao dos diplomas; introduo de procedimentos que viabilizem modalidades de consulta pblica alargada com recurso Internet; introduo da possibilidade de procedimentos de audio aberta, para promover a participao efectiva dos cidados na formao das leis e a valorizar os contributos da resultantes, designadamente atravs da utilizao das novas tecnologias de informao;

Procurar com recurso aos conhecimentos da legislao existe nos vrios pases eleger uma matria que possa objecto de uma consolidao no legislativa.

Actividade

Quais os processos de concentrao legislativa que considera mais adequados para utilizao no seu pais? Quais as matrias que entende deverem ser objecto de avaliao de impacte?

Reflexo

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Neste captulo abordaram-se aspectos no directamente relacionados com a redaco do texto normativo, mas com o modo como este se pode integrar juntamente com as restantes fontes no ordenamento. Introduziu-se o tema das avaliaes de impacte, nomeadamente no que respeita s suas diversas espcies.

Sntese

Relatrio Comisso para a Simplificao Legislativa, in Legislao. Cadernos de Cincia da Legislao, Volumes I e II, Janeiro-Junho, 2002 (extenso anexo bibliogrfico no Volume II); Relatrio Mandelkern sobre a Melhoria da Qualidade Legislativa, Lisboa,

Referncias Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao Pblica, volume 1, Maro 2002


[tambm publicado in Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 29,Out.-Dez. 2000]; La Confection de la loi, Direco de Roland Drago, Paris, 2005; AAVV, Avaliao da Legislao, n. temtico de Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 33/34, Jan.-Jun. 2003; - Marta Tavares de Almeida, Avaliao da Legislao em Portugal, Legislao.Cadernos de Cincia de Legislao, 33/34, Jan.-Jun. 2003, pp. 93 a 106; - Jean-Louis Bergel, Problmatique et mthode de l` valuation legislative, in A. Delcamp et al. (coord.), Contrle parlementaire et valuation, Paris, 1995, pp.193 a 200; - Brbel Dorbeck-Jung, Realistic Legisprudence. A Multidisciplinary Approach to the Creation and Evaluation of Legislation, Journal for Social and Legal Theory, 3 (2), 1999, pp. 211 a 235; - Ana Fraga/ Ana Vargas, Da qualidade da legislao ou de como pode o legislador ser um fora-da-lei, Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao,27, Jan-Mar. 2000, pp.31 a 7; - J. Furubo; R.Rist; R.Sandahl, (coord.), International Atlas of Evaluation, Londres,Transaction Publishers, 2002; INA Instituto Nacional de Administrao 131

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- Nuno Garoupa, Anlise Econmica do Direito, Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 32, Out.-Dez. 2002, pp. 23 a 38; - Ulrich Karpen (coord.), Evaluation of Legislation, European Association of Legislation (EAL), Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2002; - Alfred Kellermann, Giuseppe Azzi (coord.), Improving the quality of Legislation in Europe, Haia - Londres, Kluver Law International, 1998; - Luzius Mader; L' valuation lgislative. Pour une analyse empirique des effets de la lgislation, Lausanne, Payot, 1985; - Luzius Mader, A avaliao legislativa: uma nova abordagem do direito, Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, 1 , Abr.-Jun. 1991, pp. 39 a 49. - Luzius Mader, Evaluating the Effects : A Contribution to the Quality of Legislation, Statute Law Review, 2001, pg. 119 e ss; - Charles-Albert Morand (coord.), valuation lgislative et lois exprimentales, Aix- Marseille, Presses Universitaires d' Aix - Marseille, 1993. Vasco Duarte Almeida, Formas de Simplificao Legislativa. Elementos para o seu estudo, in Legislao. Cadernos de Cincia da Legislao, INA, 37, Abril-Junho, 2004; Carlos Blanco de Morais, Problemas relativos rectificao de actos legislativos dos rgos de soberania, Legislao, 11, Outubro-Dezembro, 1994, pp: 35 e seguintes.

lei formulrio

acto legislativo que contm o modo como os outros actos legislativos devem ser identificados, bem como as regras de entrada em vigor e que disciplinam as rectificaes

rectificaes

incongruncia entre o texto publicado e o enviado para publicao reagrupamento de um acto alterado juntamente com as futuras alteraes organizao, normalmente, normativa de toda a matria legislativa emitida sobre certa matria dados normativos cientificamente coerentes, organizados de acordo com uma sistemtica precisa e que se baseiam numa rea ou ramo do Direito

Glossrio
republicao consolidao codificao

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avaliao de impacte

aces de controlo da qualidade da legislao e da sua capacidade para prosseguir as polticas pblicas para as quais foi criada

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Anexo

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