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LUS CARLOS SOARES MADEIRA DOMINGUES

PROJETO URBANO E PLANEJAMENTO: O CASO DO RIO CIDADE

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Orientador: Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso Doutor em Arquitetura e Urbanismo/USP

Rio de Janeiro 1999

LUS CARLOS SOARES MADEIRA DOMINGUES

PROJETO URBANO E PLANEJAMENTO: O CASO DO RIO CIDADE

Dissertao submetida ao Corpo Docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessrios para obteno de grau de Mestre.

Aprovada em:

Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso Prof a. Dra. Luciana Corra do Lago

Prof. Dr. Rainer Randolph Dra. Llia Mendes de Vasconcellos

D671p

Domingues, Lus Carlos Soares Madeira. Projeto urbano e planejamento : o caso do Rio Cidade / Lus Carlos Soares Madeira Domingues. 1999. 147 f. : il. ; 30 cm. Orientador: Adauto Lucio Cardoso. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional)Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1999. Bibliografia: f. 141-147. 1. Planejamento urbano Rio de Janeiro (RJ). 2. Rio de Janeiro (RJ) Planos. 3. Poltica urbana Rio de Janeiro (RJ). 4. Reforma urbana. 5. Planejamento estratgico. 6. Rio-Cidade. I. Cardoso, Adauto Lucio. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Ttulo.

CDD: 711.4098153

Dedico este trabalho aos meus pais Maria Terezinha e Antonio Madeira que me ensinaram a importncia e o valor da justia e da solidariedade e sempre me ofereceram carinho e apoio incondicional minha av querida Maria da Luz

AGRADECIMENTOS

Agradeo Coordenao de Aperfeioamento Pessoal Nvel Superior (CAPES) que foi responsveis pelo financiamento das bolsas de estudo, e ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), pela oportunidade de troca e aprendizado com profissionais de qualidade reconhecida no meio acadmico e engajados em questes de relevncia nacional, muitas orientadas ao resgate da imensa dvida social desse pas. Agradeo ao Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso, pela sua orientao ao trabalho, suas contribuies sempre valiosas e pertinentes, pela sintonia de idias e estmulo reflexes instigantes, e pelo prazeroso processo de trabalho. Agradeo Rosana Zouain, minha parceira e companheira que superando as distncias nunca deixou de me brindar e inspirar com sua presena Agradeo aos meus scios, que tanto me acrescentaram no lado pessoal e profissional. Andra Borde pela sua criatividade. Andra Sampaio por me ensinar a importncia dos detalhes. Eduardo Vasconcellos pela sua experincia e riqueza de dilogos. A todos os trs pela sua amizade. Agradeo aos meus irmos, pessoas to especiais e que mundos to diferentes me oferecem, Antonio (Z), Rosa Maria e Augusto (Gugu). Agradeo s pessoas que contriburam na pesquisa e editorao garantindo a qualidade grfica deste trabalho Renata, Flamarion, Gustavo e Andr Barroso. Agradeo Vera Tangari, pela possibilidade de acesso informaes fruto de sua pesquisa sobre projetos urbanos em matrias dos principais jornais do Rio de Janeiro. Agradeo Coordenadoria Geral do Municpio (CGM-PGM), Diviso Tcnica do IPTU (DV-IPTU) e Coordenao de Projetos da IplanRio, pela sesso dos dados solicitados, pela disponibilidade pessoal e atendimento de qualidade oferecido pelos funcionrios responsveis. Enfim, a todos os amigos e profissionais que, de alguma forma, colaboraram com este trabalho e contriburam com a minha formao profissional e para a vida.

RESUMO

PROJETO URBANO E PLANEJAMENTO: O CASO DO RIO CIDADE

O Projeto Rio Cidade uma iniciativa da Secretaria de Urbanismo da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro que consiste na reurbanizao de espaos pblicos visando sua requalificao e disciplinamento e representou o principal instrumento de poltica urbana da prefeitura na gesto 1993-1996. A formulao do projeto rio cidade pretende estar diretamente vinculada ao eixo de argumentao do discurso do planejamento estratgico e do novo urbanismo que se apiam na gesto por projetos urbanos, marcando uma posio distinta da urbanstica moderna, enfatizando a crtica ps-moderna. Esse discurso prope uma inflexo em relao ao discurso da agenda do movimento nacional da reforma urbana que iluminou o processo de elaborao do plano diretor aprovado em 1992. Assim, a hiptese central de trabalho em que nos apoiamos considera que na poltica urbana do rio de janeiro convivem dois modelos de planejamento que so conflitantes, apresentando uma diferena radical e talvez paradigmtica entre seus projetos de cidade, diagnsticos e estratgias de ao. O objetivo da dissertao centrado na caracterizao e avaliao crtica do principal instrumento de poltica urbana adotado, o programa rio cidade, tendo como pano de fundo e eixo de argumentao o debate sobre as estratgias de gesto do territrio, focando nos discursos que iluminam ambas as agendas. O que se prope neste trabalho realizar uma avaliao normativa / poltica do instrumento a partir de critrios intimamente ligados a um quadro de valores, cujos parmetros externos ao instrumento em questo so inspirados nos princpios que constituem a estrutura nuclear do discurso da agenda da reforma urbana. Mesmo apresentando o desafio de atualizar-se diante da fortes transformaes mundiais, a proposta da reforma urbana, possui um ncleo conceitual e de valores que permanece forte e representa uma conquista histrica revelada no processo de mobilizao, conscientizao e elaborao da proposta, e que representa tambm a base de reformulao de uma estratgia de gesto urbana que se adeqe a nosso momento histrico. Os resultados apontaram que o projeto rio cidade se mostrou incompatvel diante de critrios normativos do discurso da agenda da reforma urbana e ineficaz diante de critrios relacionados ao discurso que o justifica. o projeto rio cidade embora apresente alguns mritos, existem muitos problemas na sua formulao e principalmente na sua implementao. essa crtica pesa sobre a experincia especfica do rio cidade mas representa apenas uma referncia na indagao em relao aos projetos urbanos como alternativa de interveno nas cidades.

ABSTRACT

URBAN PROJECT AND PLANNING: THE CASE OF RIO CIDADE

The Projeto Rio Cidade is an initiative of Secretaria Municipal de Habitao from Rio de Janeiros City Council, consisting in the urban re-qualification of public spaces, emphasizing its regeneration and control. This represented the foremost instrument of urban policy in the interval between 1993 - 1996. Its formulations intended to be strictly engaged with strategic plannings argumentative axis of discourse, together with the planning policies of urban design, being both supported by the public desire for urban projects. This municipal policy presented a differentiated position of modern urban planning that emphasizes post-modern critique. This discourse proposes an inflection in relation with the National Movement for Urban Reforms agenda, which illuminated the elaboration processes of the master plan, approved in 1962. Thus, the central hypothesis of our work considers that Rio de Janeiros urban policies is based in two conflicting planning models, which present a radical and perhaps paradigmatic difference between their city projects, diagnosis and action strategies. The dissertations objective is centered in the characterization and critical evaluation of the main adopted instrument of urban policy in Rio, the Projeto Rio Cidade, having as background and argumentative axis the debate about territorial management strategies, observing the arguments illuminating both agendas. What is proposed throughout this work is the normative and political evaluation of this instrument of urban policy, departing from criteria which are intimately enmeshed with a value agenda whose external limits towards the observed instrument are inspired in the principles constituting Urban Reforms nuclear structures of discourse. Even demonstrating the challenge of having to be constantly actualized in confrontation with enormous world transformations, the proposal for urban reforms has a conceptual value nucleus which is preserved strong, representing an historical conquest revealed through mobilization processes, conscientization and proposals elaboration, representing also the reformulated basis of an urban management strategy that is adequate to our historical moment. The results point to the conclusion that Projeto Rio Cidade was found incompatible with the Urban Reforms agenda of normative criteria, being also weak if confronted with those of its justification discourse. The Projeto Rio Cidade, although presenting merits, bear also many formulation problems, specially in its implementation. These reviews' weights over the Rio Cidade experience, but they only serve as a reference towards the inquiry about urban projects adopted as alternatives of intervention in cities.

SUMRIO

1. 2. 2.1. 2.2.

INTRODUO CONTEXTUALIZAO O surgimento de novas abordagens no planejamento e na administrao urbana Os novos desafios impostos pela crise do regime fordista de acumulao e os limites do modelo de anlise A cidade global e as duas abordagens sobre as anlises urbanas - a sada econmica e a fragmentao social A relao entre o ps-fordismo e a ps-modernidade O rebatimento no planejamento e o novo papel do desenho urbano A AGENDA DA REFORMA URBANA. O PLANEJAMENTO ESTRATGICO E A GESTO POR PROJETOS. A POLTICA URBANA DO RIO DE JANEIRO E A SUPERPOSIO DE MODELOS. Contextualizao das transformaes na situao especfica nacional A origem da Reforma Urbana, a construo e a apresentao dos principais pontos do discurso O rebatimento do discurso da Reforma Urbana na prtica, a crtica ao discurso e o fortalecimento do discurso conservador A adoo pelo municpio do Rio de Janeiro de um modelo de poltica urbana de corte conservador baseado na gesto por projetos e inspirado no modelo de Planejamento Estratgico adotado por Barcelona 3.4.1. Principais pontos de conflito entre o modelo de planejamento tradicional e a alternativa proposta pelos tericos / consultores do Planejamento Estratgico e principais caractersticas do que se considera uma nova proposta de planejamento e de atuao sobre a cidade. 3.4.2. O Plano Estratgico O discurso catalo. 3.4.3. O Projeto Urbano e o Plano Estratgico 3.4.4. Riscos e limites da proposta

01 14 14 16 21 23 25 31

2.3.

2.4. 2.5. 3.

3.1. 3.2.

31 33 36 43

3.3.

3.4.

44

50 53 55 59 59 59 67 72

4. 4.1.

APRESENTAO DO PROJETO RIO CIDADE A Formulao terica do Projeto Rio Cidade 4.1.1. O Discurso Oficial 4.1.2. Relao Plano / Projeto e adequao ao discurso do Plano Estratgico 4.1.3. O Rio Cidade como um Projeto Urbano

4.2.

O Processo de Implantao do Projeto Rio Cidade 4.2.1. A implantao do Projeto e algumas questes que orientaram sua elaborao. 4.2.1.1. A implantao do Projeto: do concurso execuo das obras. 4.2.1.2. Algumas questes que orientaram o exerccio de projeto. 4.2.2. As crticas experincia e a segunda fase do projeto O Rio Cidade II. 4.2.2.1. As crticas experincia da primeira fase do Rio Cidade 4.2.2.2. A segunda fase do projeto O Rio Cidade II

77 77 77 82 85 85 100 105 105 108 111 111 111 113 115 117 117 118 121 123 125 126 128 129 130 132 141

5. 5.1. 5.2. 5.3.

AVALIAO DO PROJETO RIO CIDADE Notas terico-metodolgicas sobre o processo de avaliao do Projeto Rio Cidade Justificativa dos critrios de avaliao escolhidos. A avaliao normativa do Projeto Rio Cidade 5.3.1. A inverso de prioridades 5.3.1.1. A concepo do instrumento 5.3.1.2. O Oramento Municipal 5.3.1.3. A escolha das reas projeto 5.3.1.4. Consideraes finais sobre o critrio analtico 5.3.2. A participao popular e a democratizao da gesto urbana 5.3.2.1. O Projeto Rio Cidade como objeto de um processo participativo 5.3.2.2 A fase da formulao do Projeto Rio Cidade 5.3.2.3. As fases de elaborao do projeto e execuo de obra 5.3.2.4. Consideraes finais sobre o critrio analtico 5.3.3. A Recuperao de mais valias 5.3.3.1. Consideraes sobre instrumentos 5.3.3.2 A recuperao do investimento atravs do IPTU e o ITBI 5.3.3.3. Consideraes finais sobre o critrio analtico

6. 7.

CONCLUSO REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

No centro de Fedora, metrpole de pedra cinzenta, h um palcio de metal com uma esfera de vidro em cada cmodo. Dentro de cada esfera, v-se uma cidade azul que o modelo para uma outra Fedora. So as formas que a cidade teria podido tomar se, por uma razo ou por outra, no tivesse se tornado o que atualmente. Em todas as pocas, algum, vendo Fedora tal como era, havia imaginado um modo de transform-la na cidade ideal, mas, enquanto construa o seu modelo em miniatura, Fedora j no era mais a mesma de antes e o que at ontem havia sido um possvel futuro hoje no passava de um brinquedo numa esfera de vidro. (...) No Atlas do seu imprio Grande Khan, devem constar tanto a grande Fedora de pedra quanto as pequenas Fedoras das esferas de vidro. No porque sejam igualmente reais, mas porque so todas supostas. Uma rene o que considerado necessrio, mas ainda no o ; as outras, o que se imagina possvel e um minuto mais tarde deixa de s-lo. (talo Calvino. As cidades invisveis, 1972) Kublai perguntou para Marco: -Voc, que explora em profundidade e capaz de interpretar os smbolos, saberia me dizer em direo a qual desses futuros nos levam os ventos propcios? -Por esses portos eu no saberia traar a rota nos mapas nem fixar a data de atracao. s vezes, basta-me uma partcula que se abre no meio de uma paisagem incongruente, um aflorar de luzes na neblina, o dilogo de dois passantes que se encontram no vaivm, para pensar que partindo dali construirei pedao por pedao a cidade perfeita, feita de fragmentos misturados com o resto, de instantes separados por intervalos, de sinais que algum envia e no sabe quem capta. Se digo que a cidade para a qual tende a minha viagem descontnua no espao e no tempo, ora mais rala, ora mais densa, voc no deve crer que pode parar de procur-la. Pode ser que enquanto falamos ela esteja aflorando dispersa dentro dos confins do seu imprio; possvel encontr-la, mas da maneira que eu disse. (...) O inferno dos vivos no algo que ser; se existe, aquele que j est aqui, o inferno no qual vivemos todos os dias, que formamos estando juntos. Existem duas maneiras de no sofrer. A primeira fcil para a maioria das pessoas: aceitar o inferno e tornar-se parte deste at o ponto de deixar de perceb-lo. A segunda arriscada e exige ateno e aprendizagem contnuas: tentar saber reconhecer quem e o que, no meio do inferno, no inferno, e preserv-lo, e abrir espao. (talo Calvino. As cidades invisveis, 1972)

INTRODUO

O Projeto Rio Cidade uma iniciativa da Secretaria de Urbanismo da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro que consiste na reurbanizao de espaos pblicos visando sua requalificao e disciplinamento. O Projeto Rio Cidade prope aes localizadas e exemplares buscando reforar os centros de bairro da cidade. Atravs da reconstruo e revitalizao de ruas e praas, a prefeitura pretendia reverter uma situao urbana configurada, segundo seu prprio diagnstico, por ruas e caladas degradadas e inseguras para o pedestre que estaria perdendo a afetividade e o sentido de identidade com o espao urbano do Rio de janeiro. Escolhendo os centros de bairro como os locais privilegiados das obras, o projeto pretendia reforar ainda a identidade dos bairros, elevando a auto-estima e o sentido de enraizamento das comunidades locais. Os trechos selecionados para as intervenes deveriam consistir em reas de uso predominantemente comercial e cumprir o papel de plos de atrao em relao outros bairros vizinhos e a toda a cidade o que, acreditava-se, permitiria uma maior integrao interna na cidade e maior velocidade na reverso do quadro de degradao diagnosticado e eram, por isso, considerados estratgicos. As ruas representaram o objeto preciso de atuao imaginado para o instrumento. A meta genrica a atingir consistia em restituir aos cidados o direito cidade, a ordem urbana. Essa proposta de interveno que consistiu na principal ferramenta de poltica urbana da prefeitura reflete uma postura conservadora encarnada em uma nova viso de mundo onde as cidades deveriam ser meticulosamente analisadas em suas microparticularidades pontuais j que, como o mundo, constituiriam tambm um agregado incoerente de partes desconectadas, opacas s lgicas simplificadoras que percebiam o mundo como um todo racionalmente ordenado e sujeito, portanto, s subdivises hierrquicas sugeridas pelo mtodo cartesiano. Esta postura referendada pela rea de competncia do Desenho Urbano, ferramenta terica recente utilizada pelos arquitetos na elaborao de projetos 1

urbanos que surge como espao de competncia prpria, e marca uma posio distinta da urbanstica moderna enfatizando a crtica ps-moderna. Essas idias sintonizam assim com o pensamento fragmentrio ps-moderno, que aposta na colagem, na diferenciao e assim justificaram uma abordagem que permite e incentiva a liberdade e variedade formal e simblica entre as propostas de projeto, e pretende mediar a comunicao entre o projeto e o pblico atravs do espetculo. O Projeto Rio Cidade pretendia atuar de acordo com a capacidade reduzida de investimento, propondo requalificaes exemplares, de forma gradual, reforando tendncias, revisando desequilbrios, respeitando singularidades e, portanto, atuando de forma heterognea. O Projeto Rio Cidade apoiava-se na fora da imagem positiva e na alta qualidade da cidade e dos lugares como um fator competitivo importante e uma opo quase que inevitvel diante de um perodo de forte competio entre cidades e empresariamento urbano intensificados (HARVEY, 1996). A poltica urbana do municpio, sintonizada com esse discurso, pretendia inverter a prioridade no eixo de atuao do econmico para o urbano, apostando na interveno direta pontual, em diversos pontos do territrio, com a inteno de que os efeitos de contaminao irradiassem por todo o territrio, fomentando e obtendo transformaes em todas as esferas. O Projeto Rio Cidade no consistiria em um conjunto de intervenes pontuais isoladas que supostamente estariam articuladas outras intervenes pontuais, estratgicas e subjugadas a um plano geral para a cidade. A formulao do Projeto Rio Cidade pretende estar diretamente vinculada ao eixo de argumentao do discurso do Planejamento Estratgico e do novo urbanismo que se apoiam na gesto por Projetos Urbanos e incorpora a sntese da mudana na orientao do Planejamento local, sendo elas maior explicitao estratgica, maior sentido programtico, e maior contedo desenho (PORTAS, 1998; BORJA; CASTELLS, 1997). A poltica urbana implantada pela Prefeitura recebeu uma influncia determinante da experincia de Barcelona, e seu modelo especfico de planejamento estratgico, cujo discurso embalado por tericos como Jordi Borja, Manuel Castells e Manuel de Forn, aliado ao discurso sobre projetos urbanos, com consultoria direta prestada pelo arquiteto Oriol Bohigas compartilhada pelo arquiteto portugus Nuno Portas. No conjunto de planos, programas e projetos 2

formulados e postos em prtica pela prefeitura temos tambm o programa Favela Bairro (1994), a elaborao do Plano Estratgico (1996), projetos como a revitalizao da Praa XV, obras virias (linha Amarela) e uma srie de outras intervenes pontuais. Entre algumas inovaes que o Projeto Rio Cidade introduziu na poltica urbana do municpio, tivemos a realizao, no final do ano de 1993, de concurso pblico de propostas metodolgicas dirigidas por arquitetos para escolher as equipes que seriam responsveis por cada uma das 19 reas do Projeto Rio Cidade que abrangeram trechos das zonas mais ricas da cidade. Alm de valorizar a categoria profissional, o Projeto agora tinha a partir de ento essa parcela da sociedade ajudando a construir o seu discurso competente. No concurso, inscreveram-se 42 equipes e 17 destas foram escolhidas. Aps selecionadas as equipes pelo concurso, foram definidas as reas de atuao de cada uma delas. Do projeto execuo algumas inovaes foram introduzidas mas muitas foram as crticas, tendo a polmica virado notcia e assunto cotidiano mobilizando a mdia e opinies as mais variadas sobre o tema durante pelo menos dois anos (1995 e 1996). Muitas crticas se referem ao resultado esttico/formal e o custo total da obra, especificamente do conjunto do mobilirio urbano e de peas escultricas; baixa qualidade de execuo e acabamento das obras; problemas de adequao da obra ao projeto; problemas relacionados manuteno futura e uma srie de outros problemas que teriam maximizado os transtornos vividos pela populao local. Esses dois anos antecederam imediatamente a eleio majoritria para o cargo de prefeito da cidade e para as cadeiras da Cmara de Vereadores, o que acirrou o debate poltico sobre as obras e o Projeto Rio Cidade. Foi inclusive instaurada uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) pela Cmara dos vereadores para apurar irregularidades nas obras o Rio Cidade, como a denncia de favorecimento de empresas e crimes de responsabilidade contra a prefeitura. O tema deste trabalho inscreve-se no contexto de crise do planejamento e emergncia de novas estratgias de interveno sobre o urbano, associada s profundas transformaes econmicas, polticas e culturais ocorridas nos pases centrais a partir da dcada de 60, quando surgem os primeiros sinais de 3

esgotamento do modelo fordista de regulao econmica (Harvey, 1993). Uma das principais diretrizes da rea de planejamento, atualmente, se refere s interrogaes relativas ao Estado e s estratgias assumidas, pelo aparelho de governo, na legitimao de formas de controle exercidas sobre a sociedade e o territrio (RIBEIRO, 1997). O rebatimento das transformaes no planejamento aponta para a superao do modelo tradicional, na direo de novos estilos de planejamento cuja linha mais forte parece apostar na gesto por projetos urbanos. Neste sentido, Ascher (1992) acredita que est se disseminando uma forte

tendncia na direo do que denomina um urbanismo de resultados e Harvey (1996) aponta para uma caracterstica crescente de empresariamento administrao urbana. Evoca assim, uma transformao do antigo modelo dentro de uma nova lgica, que pressupe uma nova base operativa aliado a uma nova base normativa. A poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro, a partir da gesto Csar Maia, recebe influncia direta dessas idias, entretanto articulando a novidade tcnica e ideolgica aos interesses da orientao conservadora do governo. O processo de reestruturao produtiva e de redefinio do papel do estado na sociedade brasileira apresenta um rebatimento especfico, resultado do desenvolvimento da crise sobre uma realidade capitalista perifrica. Esse processo marcante nos anos de estagflao da dcada de oitenta, quando o pas inicia o processo de redemocratizao que tem como marco a promulgao da Constituio em 1988. Nesta, muito embora alguns temas no tenham sido aprovados, observa-se uma srie de conquistas sociais e o avano de propostas de cunho progressista, incluindo o tema da questo urbana que ganha uma importncia jamais vista. Essas conquistas, entretanto, estavam aqum das expectativas dos diversos atores reunidos em torno do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) e, a maior parte destas, s deveria efetivamente se concretizar quando do desenvolvimento dos planos diretores municipais anos mais tarde (RIBEIRO, 1994). O municpio do Rio de Janeiro aprovou seu Plano Diretor em 1992, incorporando uma srie de elementos que constam da agenda do Movimento Nacional de Reforma Urbana atravs da participao de amplos setores da sociedade. Junto com o Plano Diretor de So Paulo, tambm com forte influncia 4

da mesma agenda, serviram de modelo para muitos planos diretores que foram elaborados em outros municpios posteriormente (SANTOS JNIOR, 1995). A intensificao da crise econmica e a necessidade de inserir a cidade nos novos padres de produtividade e nos movimentos de luta pela competitividade, contra a excluso, contra a dualizao social e na resistncia fragmentao do tecido social - que imaginava-se unificvel em torno de objetivos de cidadania e na democratizao do acesso ao consumo coletivo - impem agenda da reforma urbana, influenciada que ainda est pela corrente marxista da escola francesa da dcada de setenta, a necessidade e o desafio de se atualizar (SANTOS JNIOR, 1995). O principal desafio estaria em construir um caminho que aponte no sentido de uma sociedade mais justa e democrtica, com qualidade de vida, e ao mesmo tempo garanta a integrao social e a competitividade do pas na economia globalizada. A adoo por parte do prefeito recm - eleito do municpio do Rio de Janeiro de uma poltica urbana de carter distinto ao modelo anterior baseado no Plano Diretor, aprovado no ano anterior (1992), observvel no conjunto de suas medidas e simbolizado no primeiro mandato (93-96) pelo Projeto Rio Cidade (1993), caracteriza uma situao de convivncia de estilos de planejamento incompatveis. Assim, a hiptese central de trabalho em que nos apoiamos

considera que na poltica urbana do Rio de Janeiro convivem dois modelos de planejamento que so conflitantes, apresentando uma diferena radical e talvez paradigmtica entre seus projetos de cidade, diagnsticos e estratgias de ao. Por um lado, o modelo representado pelo Plano Diretor que teria a agenda da Reforma Urbana como discurso justificador e, por outro, o modelo de planejamento adotado pelo governo que tem no Programa Rio Cidade, seu principal instrumento de poltica urbana, que teria no modelo catalo de planejamento estratgico, seu discurso justificador. O objetivo da dissertao centrada na caracterizao e avaliao crtica do principal instrumento de poltica urbana adotado, o programa Rio Cidade, tendo como pano de fundo e eixo de argumentao o debate sobre as estratgias de gesto do territrio, focando nos discursos que iluminam ambas as agendas. O que se prope neste trabalho realizar uma avaliao normativa/poltica do instrumento a partir de critrios intimamente ligados a um quadro de valores, cujos 5

parmetros externos ao instrumento em questo so inspirados nos princpios que constituem a estrutura nuclear do discurso da agenda da Reforma Urbana. Esta opo deve-se ao fato da avaliao das polticas geralmente ser acionada como forma de ampliar a eficincia, a eficcia e a legitimidade das aes do Estado (MELDONESI, 1996), entretanto, ao desenvolver um trabalho de avaliao, deve-se no apenas tomar como objeto a capacidade das aes desenvolvidas pelo poder pblico atingirem seus objetivos, mas tambm se colocar em questo sobre os prprios objetivos dessas aes e os seus mecanismos de implementao (RIBEIRO; CARDOSO 1999). A avaliao poltica ento demandada e consiste, segundo Figueiredo e Figueiredo (1986), em atribuir valor s polticas, s suas conseqncias, ao aparato institucional em que as mesmas se do e aos prprios atos que pretendem modificar o contedo dessas polticas. Ao optarmos pela avaliao normativa/poltica, estamos nos afastando de uma abordagem avaliativa que privilegia em geral a aplicao de critrios puramente econmicos na avaliao da eficincia, e dos problemas de avaliao da eficcia. Entre esses podemos citar a necessidade de definio clara dos objetivos e metas a serem alcanadas, e a dificuldade de avaliar os produtos e resultados da interveno, e principalmente o impacto provocado. Ao optarmos pela avaliao normativa/poltica, tambm nos afastamos dos problemas metodolgicos da avaliao comparativa relativos verificao de compatibilidade e coerncia entre objetivos, discursos, prticas e conceitos entre instrumentos de poltica urbana que convivem no municpio. Ao propor uma avaliao normativa diante de uma situao de conflito entre duas concepes de planejamento, a referncia de valores da proposta da Reforma Urbana, representa um marco importante. Mesmo apresentado o desafio de atualizar-se diante da fortes transformaes mundiais, a proposta da Reforma Urbana, possui um ncleo conceitual e de valores que permanece forte e representa uma conquista histrica revelada no processo de mobilizao, conscientizao e elaborao da proposta, e que representa tambm a base de reformulao de uma estratgia de gesto urbana que se adeqe a nosso momento histrico. Alm de proporcionar uma avaliao rica e sugestiva dada a qualidade e a fora desse quadro de valores e promove um maior nvel de 6

questionamento sobre o objeto de anlise j que expe os dois discursos face a face. Esta representa tambm uma oportunidade de refletirmos sobre a herana e o potencial de atualizao da proposta da Reforma Urbana. A avaliao normativo / poltica do Projeto Rio Cidade ser realizada a partir de trs critrios que poderamos considerar como representativos da estrutura discursiva da agenda da Reforma Urbana. A inverso de prioridades; a recuperao de mais valias; a participao popular e a democratizao da gesto urbana. Essa avaliao ser centrada nos processos de formulao e de implementao do instrumento de poltica urbana, o Projeto Rio Cidade. A estratgia de avaliao e a definio das referncias tericas e fontes documentais e de dados utilizados, considerando o compromisso de adequao entre procedimentos metodolgicos e os critrios de avaliao, sero melhor explicitados quando da apresentao individual dos critrios no captulo Avaliao do Projeto Rio Cidade. O primeiro critrio, a inverso de prioridades, se refere ao carter redistributivista dos investimentos pblicos, ligada diretamente ao princpio do direito cidade e ao valor do universalismo. Este pressupe, entre outras coisas, que os investimentos pblicos tenham como meta fundamental a diminuio das desigualdades. A anlise do instrumento a partir desse critrio adota trs formas diferentes de aproximao. A primeira se apia na prpria concepo do Projeto Rio Cidade, como instrumento de poltica pblica baseada na gesto de Projetos Urbanos. A segunda pretende analisar os dados referentes ao nvel de investimentos realizados pela prefeitura sobre o conjunto de aes pblicas que consta nos oramentos dos anos de 1995 e 1996. A terceira concentra sua anlise sobre a definio poltica das reas a serem beneficiadas na primeira fase, e posteriormente na segunda fase do Projeto Rio Cidade. O segundo critrio, a participao popular e a democratizao da gesto urbana, se refere ao aspecto fundamental do princpio da gesto democrtica, ao valor da democracia, que arroga a ampliao do direito de cidadania atravs da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto como forma complementar democracia representativa, e credita a sua existncia como condio de eficcia na formulao e aplicao de polticas pblicas. A anlise do instrumento a partir deste critrio pretende verificar como este foi 7

incorporado, percorrendo brevemente a formulao do escopo do programa e seus objetivos e ainda o processo de implementao, considerando desde o momento da eleio das reas projeto, a escolha dos responsveis pela elaborao do projeto, o perodo de elaborao do projeto e de execuo das obras. Para tanto, utilizo-me de informaes existentes em publicaes do rgo responsvel pelo Projeto Rio Cidade, o IPLANRIO; da experincia emprica do autor enquanto agente participante; e relatos de outros agentes participantes, onde consta uma entrevista com a responsvel no IPLANRIO pela assessoria social no processo de implantao do projeto. O terceiro critrio, a recuperao de mais-valias, se refere a uma das aplicaes da utilizao de instrumentos de interveno urbana, e est ligada diretamente ao princpio da submisso da propriedade privada sua funo social, ao valor da justia social, e prope entre outras coisas assegurar a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao e recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico. Pretendemos neste item verificar a iniciativa da prefeitura na direo na recuperao do investimento atravs de tributao, considerando a hiptese de que os imveis na rea projeto, e possivelmente em menor grau os imveis no entorno, assistiram a uma forte valorizao, principalmente naquelas localizadas em regies mais carentes, onde o contraste entre a condio de urbanizao anterior ao projeto aplicado e posterior s obras mais evidente. A hiptese sobre a iniciativa da prefeitura foi verificada a partir da anlise da planta de valores e de tributao ambas controladas pela Diviso Tcnica do IPTU. A inteno era capturar alguma variao dos valores unitrios na planta de valores e talvez alguma mudana de ndices que poderiam ser aplicados reas de exceo, como agora se constituem as reas projeto do Projeto Rio Cidade, com o objetivo final de verificar uma possvel relao com a suposta valorizao nas reas de interveno. Os critrios adotados na avaliao do Projeto Rio Cidade procuraram obedecer exigncia metodolgica de serem verificveis e aplicveis ao objeto de anlise, mesmo considerando que a estrutura conceitual do discurso que o justifica pertena outras concepes e interpretaes da realidade. Sempre que possvel, foi tambm apresentado qual seria o princpio anlogo existente no

discurso justificativo do objeto de anlise, em relao ao critrio normativo em questo, e realizada sua verificao. As informaes sobre o programa Rio Cidade, o objeto emprico da dissertao, dado o fato da experincia e a temtica serem recentes, contam com escasso material de informao, to somente fontes primrias que se referem ao material oficial disponvel na prefeitura a seu respeito, disponveis ao pblico e s equipes participantes do programa, alm de palestras e artigos apresentados por seus consultores e representantes, bem como ntegras de propostas de concursos realizados e matrias de jornal. Isso permitiu caracterizar o discurso, a estrutura do programa e a experincia - inclusive as crticas mais comuns e a polmica instaurada poca - de forma bastante abrangente, embora, por outro lado, no haja qualquer base de informaes e dados sobre a realizao da experincia, desde a fase de elaborao de projetos, realizao das obras e de avaliao dos impactos, ou quaisquer dados anteriores e posteriores interveno. A prefeitura no conta com essas informaes, embora sejam fundamentais para a avaliao do processo, para a aperfeioamento do programa e verificao do impacto dos projetos e de eficcia interna em relao aos objetivos preconizados pelo programa. Foram disponibilizadas tambm na caracterizao do objeto, no captulo Apresentao do Projeto Rio Cidade uma sequncia de imagens mostrando a obra e o resultado do Projeto, com a pretenso no somente de ilustrar e oferecer uma aproximao visual aos resultados da interveno, mas tambm de fornecer um item fundamental para a compreenso deste instrumento que tem na imagem uma das suas justificativas e sentido de existncia. Essa dissertao se estrutura da seguinte forma. No captulo

Contextualizao apresentado o processo de surgimento de novas abordagens no planejamento e na administrao urbana a partir de uma srie de transformaes na economia e na sociedade em geral que configuram uma situao de crise. Foi adotada a leitura da crise na perspectiva da escola da regulao, e a leitura de Harvey sobre a relao entre as transformaes econmicas, polticas e culturais, e as transformaes na relao espao-tempo, que indica mudanas profundas no entendimento e na interveno sobre as cidades. 9

O captulo A poltica urbana do Rio de Janeiro e a superposio de modelos prope apresentar como se d o rebatimento das transformaes na realidade de um pas perifrico, especificamente o Brasil; prope tambm apresentar os dois discursos que iluminam, por um lado, a proposta atual de diagnstico e interveno na cidade baseada no discurso do Planejamento Estratgico e gesto por projetos e, por outro, a proposta anterior baseada no discurso da Agenda da Reforma Urbana, mostrando por fim a inusitada situao de superposio de planos e projetos caracterstica deste momento na prefeitura. O captulo Caracterizao do Projeto Rio Cidade pretende apresentar o instrumento desde sua formulao onde h uma preocupao com o discurso oficial, as principais referncias, a relao entre projeto e plano onde verificamos sua adequao ao plano estratgico e a seu discurso justificativo e logo em seguida pretendemos qualific-lo segundo o discurso que o justifica como um projeto urbano. Neste captulo tambm descrevemos tambm a implementao do Projeto, as crticas onde se fazem uso de recortes de jornal e charges no intuito de maximizar a compreenso da experincia, e ainda a reformulao do projeto quando passa para a segunda fase. O captulo Avaliao do Projeto Rio Cidade procura desenvolver, inicialmente, alguns elementos tericos que permitissem a caracterizao dos modelos metodolgicos disponveis para a avaliao do instrumento de poltica urbana, o Projeto Rio Cidade, procurando pontuar sempre os limites do exerccio proposto. Em seguida, definido o modelo de avaliao, so esclarecidos os critrios avaliativos adotados, e ento desenvolvidos e apresentados os mtodos de verificao. Finalmente, realizada a avaliao e so traadas breves consideraes. A dissertao que desenvolvo, Projeto Urbano e Planejamento o caso do Rio Cidade, orientada pelo Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso, o resultado de um longo processo decisrio sobre o objeto de tese que envolve diretamente minha trajetria profissional fora do instituto e a experincia acadmica vivenciada internamente. Aps terminado os crditos do curso de mestrado em Planejamento Urbano e Regional no IPPUR/UFRJ, tive oportunidade de participar de duas experincias de trabalho, no campo do Planejamento Urbano, que no apenas 10

enriqueceram minha vivncia profissional, como tambm me levaram a um redirecionamento dos objetos de estudo, buscando trazer para a reflexo acadmica um pouco da riqueza experimentada. Essas experincias foram a participao da equipe que elaborou o Projeto de Estruturao Urbana de Campo Grande e a participao na equipe responsvel pela elaborao de projeto e acompanhamento de obra do Rio Cidade Campo Grande. Ao longo desse perodo trilhei basicamente trs caminhos em busca do objeto de tese, que se articulam em reas de interesse comuns. O primeiro deles pretendia investigar as aes negociadas entre poder pblicos e agentes privados a partir do seu carter intersubjetivo e tinha como tema os instrumentos fiscais de interveno urbana. Este tema j recuperava o discurso pela reforma urbana e o entendimento do desenvolvimento da cidade atravs da inverso de prioridades e a busca da equidade, da justia social, atravs de formas compensatrias e redistributivas na gesto urbana. Tratava tambm da falncia dos mtodos de controle sobre o desenvolvimento urbano, o fortalecimento do discurso da flexibilizao das normas de uso e ocupao do solo e novas teorias sobre a localizao. Participava ento do Grupo de Trabalho: Instrumentos fiscais de Interveno Urbana orientado pelo Prof. Dr. Martin Smolka, originado em seminrio de leitura de mesmo nome, do qual faziam parte alguns alunos do Instituto. O segundo caminho, inspirado na experincia da elaborao do PEU Campo Grande (1996/1997) e do desenvolvimento do projeto e acompanhamento da obra do Rio Cidade Campo Grande (1994 /1995), sugeria uma investigao sobre o desafio do desenvolvimento urbano em reas perifricas e pretendia refletir especificamente sobre a aplicabilidade de uma legislao de uso e ocupao do solo nestas reas. O desenvolvimento do Projeto de Estruturao Urbana de Campo Grande contou com a participao de muitos alunos e professores e representou um rico aprendizado alm da possibilidade de poder aplicar os conhecimentos apreendidos no instituto, construindo a ligao entre a teoria e a prtica. A reflexo criteriosa sobre o objeto e aquela experincia de planejamento surgia como uma possibilidade sedutora de trabalho. Este tema trata de questes como a lgica de ocupao irracional,

desordenada e muitas vezes contraditria da cidade; a existncia de um crculo 11

vicioso na dinmica dos agentes responsveis pela produo do espao urbano aliado cumplicidade do estado incapaz de resolver a questo; a busca de alternativas para a superao de problemas de acessibilidade da populao servios e equipamentos pblicos retratada na carncia de condies mnimas de garantia da cidadania ao indivduo; e de como promover o controle em uma rea que sobrevive margem do estado e possui suas prprias regras em sua dinmica especfica. O retrato da situao, comum s cidades latino-americanas, clama pelo enfrentamento desse enorme desafio relacionado gesto urbana, renovao de seus mtodos de controle, de interveno e de definio de polticas pblicas. Como so reas de fronteira, introduzem sempre questes as mais atuais e relevantes no debate sobre a cidade. O interesse continuava nutrindo-se do desafio gerado pela falta de instrumento de gesto eficaz do territrio. Este desafio permanece mas, depois de investigar as possibilidades de desenvolvimento do trabalho, conclu no ser possvel realiz-lo neste momento, embora ainda pretenda faz-lo no futuro. O terceiro e definitivo objeto se refere ao desenvolvimento de uma apresentao e avaliao do Projeto Rio Cidade. Entre os motivos que me fizeram escolher este tema est a experincia de ter participado da fase I do programa (1994 e 1995) desenvolvendo em equipe o projeto Rio Cidade Campo Grande, acompanhando a obra, e todo o processo de desenvolvimento do escopo do programa. Desde ento, a experincia prtica e os estudos tericos j se complementavam. Recentemente, fui novamente selecionado, agora para o desenvolvimento de um dos projetos da segunda fase do programa (rea projeto Jardim Botnico), o que me abriu a perspectiva de continuar o acompanhamento desse processo e aprofundar o conhecimento e a crtica ao escopo do programa. A escolha do objeto se deve tambm ao papel fundamental que o programa desempenha na poltica urbana do municpio e importncia de se apresentar ao meio acadmico uma aproximao deste objeto que no seja atravs da abordagem do desenho e da imagem urbana, afastando preconceitos e permitindo um debate mais esclarecido sobre o mesmo por profissionais e acadmicos. Vale frisar a oportunidade nica de elaborar, como aluno do IPPUR, uma avaliao sobre o programa, tendo participado da elaborao do projeto Rio

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Cidade na fase I e estando selecionado para a fase II, garantindo assim a continuidade do processo de investigao aps a dissertao.

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CONTEXTUALIZAO

Esse captulo pretende apresentar um panorama geral das transformaes na economia e na sociedade em geral, que configuram uma situao de crise, visualizando seu rebatimento no planejamento e no modo de interveno nas cidades, abordando a tendncia ao empresariamento na administrao urbana, a valorizao dos projetos urbanos, e ressaltando o novo papel do desenho urbano. Para tanto, utilizamos a hiptese central do argumento de Harvey - ao tratar da condio ps-moderna que estabelece a relao entre as transformaes econmicas, polticas e culturais ocorridas a partir da dcada de 60, associando o ps-fordismo, centrado no regime de acumulao flexvel, sociedade psindustrial e base cultural do ps-modernismo. A construo do argumento percorre os fatos e fundamentos polticos, econmicos e culturais, antes de explorar a relao espao-tempo diferenciado que vem sendo experimentada com aquelas transformaes, por ser esta um vnculo mediador singularmente importante entre o dinamismo histrico - geogrfico e complexos processos de produo cultural e transformao ideolgica.
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2.1

O surgimento de novas abordagens no planejamento e na administrao urbana

Ascher3 afirma que se durante os anos 60 e 70 os poderes pblicos se preocupavam bastante com o controle dos processos de urbanizao, nos anos 80 e 90 a principal preocupao , antes de mais nada, com a criao de empregos. Conscientizando-se de que um certo nmero de qualidades urbanas
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HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espao & Debates, So Paulo, n. 39, p. 48-64, 1996. 2 HARVEY, David. Condio ps-moderna. 2 ed. So Paulo: Loyola, 1993. 3 ASCHER, Francois. Projeto pblico e realizaes privadas: o planejamento das cidades refloresce. Cadernos IPPUR / UFRJ, Ano VIII, n. 1, p. 83-96, abr./1994.

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so fatores chave para suas atratividades, as cidades se entregam a uma concorrncia aguda sobre esses fatores para atrair empresas. Ascher argumenta que, com as novas responsabilidades das administraes locais das cidades, o recurso ao emprstimo e a parceria pblico-privada se tornam obrigatrios e facilmente aceitos no clima neoliberal que impera. Harvey4, em texto que trata da transformao do gerenciamento ao empresariamento na administrao urbana no capitalismo tardio, esclarece como o novo empresariamento urbano deslocou-se para o centro do palco na formulao da poltica urbana e das estratgias de crescimento urbano. Diante das recentes e rpidas mudanas desiguais dos sistemas urbanos, Harvey identifica quatro causas bsicas, no excludentes que, em conjunto com determinadas condies especficas, fornecem a chave para a sua compreenso. Entre elas esto: a explorao de vantagens especficas para a produo de bens e servios; a competitividade a partir da diviso espacial do consumo5; a luta para conseguir assumir o controle e funes de comando de altas operaes financeiras, de governo ou de centralizao e processamento6 e os limites da competio sobre a redistribuio dos excedentes pelos governos centrais. Nesse novo contexto, para impulsionar e controlar o desenvolvimento urbano, Ascher (1994) acredita que h necessidade de meios menos rgidos e mais eficazes. Nessa direo, observa uma abordagem em planejamento urbano que parece estar se desenvolvendo, baseada no esforo de empresas na direo da gerncia heurstica ou estratgica, onde seria necessrio um projeto de cidade, explcito ao longo prazo e detentor de um largo consenso. Acentua, entretanto, que facilmente o pragmatismo estratgico pode cair no empirismo e no oportunismo. Afirma que se faz sentir a necessidade de um planejamento que fixe as regras do jogo, que influencie as escolhas e que oriente para a busca de resultados considerados satisfatrios.

HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espao & Debates, So Paulo, v. 16, n. 39, p. 48-64, 1996. 5 Esta idia baseada principalmente na valorizao do espao, na inovao cultural, nos atrativos de consumo, entretenimento e nos espetculos urbanos, pois a cidade tem de parecer um lugar inovador, criativo, excitante e seguro para viver, visitar, jogar ou consumir. 6 Neste caso, a competio interurbana muito cara e particularmente forte por se tratar de um domnio no qual as economias de aglomerao continuam a ser as mais importantes, assim como o poder de monoplios estabelecidos.

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Com a dificuldade de emergir um planejamento de mdio e longo prazo, entre outros motivos tambm por causa dos parceiros envolvidos, as cidades so feitas a golpes de projeto, de pedaos, ou seja, de operaes com contornos definidos, freqentemente introvertidas, substituindo em parte as lgicas de zoneamento e de setorizao do perodo precedente. Este fenmeno concerne no somente realizao de atividades comerciais, de escritrios, de habitao mas tambm as de infra-estruturas de transportes, onde a lgica de projeto desempenha um papel cada vez mais importante (ASCHER, 1994).

Nos debates sobre projeto urbano, surgem interrogaes sobre o papel da composio urbana, pois, de um lado, a planificao estratgica, a gerncia heurstica e o urbanismo de resultados7 tendem antes a uma minorao do papel do plano em proveito do projeto e do processo decisrio; de outro lado, parece que o plano-desenho pode ser um meio poderoso, maiutico e operatrio para formular o plano estratgico. A noo de projeto urbano seria, assim, uma espcie de sntese dos dois planos.

2.2

Os novos desafios impostos pela crise do regime fordista de acumulao e os limites do modelo de anlise

Estamos assumindo, ao abordar a transformao poltico-econmica do capitalismo do final do sculo XX, a perspectiva da crise a partir da escola da regulao. A marca dessa linha de pesquisa dada pela dupla insistncia sobre as caractersticas do processo concreto de produo e sobre as formas sociais globais dentro das quais se opera a reproduo do modo de produo. Harvey (1993) acredita que a virtude do pensamento da escola da regulao est no fato de insistir em que levemos em conta o conjunto total de relaes e arranjos que contribuem para a estabilizao do crescimento do produto e da distribuio agregada de renda e de consumo, num perodo histrico e num lugar particulares, aceitando amplamente a viso de que o longo perodo de expanso do psguerra, que se estendeu de 1945 a 1973, teve como base um conjunto de prticas de controle do trabalho, tecnologias, hbitos de consumo e configuraes poltico-

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econmicas, e de que este conjunto pode, com razo, ser chamado de fordistakeynesiano. O colapso desse sistema a partir de 1973 teria iniciado um perodo de rpida mudana, de fluidez e incerteza. No est claro se os novos processos de produo e de marketing, caracterizados por processos de trabalho e mercados mais flexveis, de mobilidade geogrfica e de rpidas mudanas das prticas de consumo garantem ou no o ttulo de um novo regime de acumulao, e nem se o renascimento do empreendimentismo e do neo-conservadorismo, associado com a virada cultural para o ps-modernismo, garante ou no se existem sinais de um novo modo de regulao. Mesmo assim considera ser esta uma reveladora maneira de caracterizar a histria recente a hiptese da passagem do fordismo para o que poderia ser chamado de regime de acumulao flexvel. Harvey (1993) relaciona o fordismo com o modernismo pois, segundo ele, o fordismo tambm se apoiou e contribuiu para a esttica do modernismo particularmente na inclinao desta ltima para a funcionalidade e a eficincia - de maneiras muito explcitas, enquanto as formas de intervencionismo estatal (orientadas por princpios de racionalidade tcnico-burocrtica) e a configurao do poder poltico, que davam ao sistema sua coerncia, se apoiavam em noes de democracia econmica de massa que se mantinham atravs de um especial equilbrio de foras de interesse. Com relao rigidez do fordismo identifica uma srie de dificuldades pois haviam problemas com a rigidez dos investimentos de capital fixo de larga escala e de longo prazo em sistemas de produo em massa que impediam a flexibilidade de planejamento e presumiam crescimento estvel em mercados de consumo invariantes. Haviam problemas de rigidez nos mercados, na alocao e nos contratos de trabalho. Alm disso, a tentativa de superar esses problemas sempre enfrentava a fora aparentemente invencvel do poder da classe trabalhadora. A acumulao flexvel, por outro lado, marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e dos padres de consumo. Caracteriza7

ASCHER, Francois. Projeto pblico e realizaes privadas: o planejamento das cidades refloresce. Cadernos IPPUR / UFRJ, Ano VIII, n. 1, p. 83-96, abr./1994.

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se pelo surgimento de setores de produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de servios financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovao comercial, tecnolgica, e organizacional. A acumulao flexvel envolve rpidas mudanas dos padres do desenvolvimento desigual, tanto entre setores como entre regies geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento de emprego no chamado setor de servios, bem como conjuntos industriais completamente novos. Envolve tambm o que o autor vai chamar de compresso do espao-tempo, no mundo capitalista. Ao tempo de giro de consumo menor corresponde um tempo de giro de produo menor e uma esttica adequada, ps-moderna.
[...] os horizontes de tomada de deciso privada e pblica se estreitaram, enquanto a comunicao via satlite e a queda no custo dos transportes possibilitaram cada vez mais a difuso imediata dessas decises em um espao cada vez mais amplo e variado. Isso significou, complementado por outras medidas, em um srio golpe na fora de trabalho (HARVEY, 1993).

Preteceille e Valladares8 (1988) localizam algumas abordagens crticas centradas na teoria da regulao desenvolvidas por uma srie de autores, a partir de trabalhos de Aglietta (1976), Boyer e Mistral (1978), Coriat (1978) e Lipietz (1979) onde se questiona fundamentalmente se podemos atribuir exclusivamente s mudanas econmicas, que acompanham a globalizao dos processos econmicos, as transformaes urbanas que vm ocorrendo. So apontados limites ao modelo de anlise e propostos caminhos para a superao dos desafios, apresentando uma multiplicidade de respostas a tais questes, a partir de distintas vertentes de anlise. Harvey (1993) aponta que o fordismo do ps-guerra tambm teve muito de questo internacional devido ao longo perodo de expanso neste perodo e, de modo crucial, de uma macia ampliao dos fluxos de comrcio mundial e de investimento internacional. O progresso internacional do fordismo significou a formao de mercados de massa globais e a absoro da maior parte da populao mundial, fora do mundo comunista, na dinmica global de um novo tipo

VALLADARES, L.; PRETECEILLE, E. (Coord.). Reestruturao urbana: tendncias e desafios. So Paulo: Nobel, 1990.

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de capitalismo. O fordismo, entretanto, se disseminava desigualmente entre as naes.


[...] medida que cada Estado procurava seu prprio modo de administrao das relaes de trabalho, da poltica monetria e fiscal, das estratgias de bem-estar e de investimento pblico, limitados internamente apenas pela situao das relaes de classe e, externamente, somente pela sua posio hierrquica na economia mundial e pela taxa de cmbio fixada com base no dlar. Assim, a expanso internacional do fordismo ocorreu em uma conjuntura particular de regulamentao poltico-econmica mundial e uma configurao geopoltica em que os EUA dominavam por meio bem distinto de alianas militares e relaes de poder (HARVEY, 1993).

No caso latino-americano, os pases da regio compartilham das mudanas gerais que ocorrem no sistema mundial; convm observar, contudo, que estas mudanas no se do de maneira idntica nestes pases. Se, por um lado, na dcada de 60, no pleno apogeu em que parecia estar o fordismo, h nos prprios pases centrais um forte movimento cultural, fundindo vrias correntes de opinio, em crticas e prticas de contracultura, por outro lado, nos pases de terceiro mundo, a grita se d pela insatisfao com um processo de modernizao que prometia desenvolvimento, emancipao das necessidades e plena integrao ao fordismo, mas que, na prtica, promovia a destruio de culturas locais, muita opresso e numerosas formas de domnio capitalista em troca de ganhos bastante pfios em termos de padro de vida e de servios pblicos, a no ser para uma elite nacional muito afluente que decidira colaborar ativamente com o capital internacional. Essa repercusso, especfica no terceiro mundo, cria uma situao que Harvey (1993), citando Lipietz (1986) chama de fordismo perifrico. Essa idia complementada pelo fato de que a forma organizacional e a tcnica gerencial apropriadas produo em massa padronizada em grandes volumes, nem sempre eram convertidas com facilidade para o sistema de produo flexvel. Onde a produo podia ser padronizada, mostrou-se difcil parar seu movimento de aproveitar-se da fora de trabalho mal remunerada do terceiro mundo. Harvey (1993) considera que, se h algo realmente especial no perodo iniciado em 1972, o florescimento e transformao extraordinrios dos mercados financeiros. Esse sistema financeiro foi o que permitiu boa parte da flexibilidade geogrfica e temporal na acumulao capitalista. O autor se v tentado a afirmar 19

que a flexibilidade conseguida na produo, nos mercados de trabalho e no consumo seriam antes um resultado da busca de solues financeiras para as tendncias de crise do capitalismo do que o contrrio. O autor considera que, se quisermos procurar alguma coisa verdadeiramente peculiar na atual situao, devemos concentrar nosso olhar nos aspectos financeiros da organizao capitalista e no papel do crdito. Foram abertas tambm arenas de conflito entre o Estado nao e o capital transnacional, comprometendo a fcil acomodao entre o grande capital e o grande governo, to tpica da era fordista. O Estado-nao, embora seriamente ameaado como poder autnomo, continua com poder de intervir sobre o controle do trabalho, e sobre o mercado financeiro, mas, por outro lado, fica extremamente vulnervel crises, e ao mesmo tempo em que precisa controlar os capitais volteis, tem que tentar atra-los, estando subjugado, portanto, dinmica e ao humor do capital internacional, da especulao.
O Estado agora em situao difcil, chamado a regular as atividades do capital corporativo ao mesmo tempo, tambm no interesse nacional, a criar um bom clima de negcios, para atrair o capital financeiro transnacional e global e evitar a fuga de capitais para paisagens mais verdes e mais lucrativas (HARVEY, 1993).

Outros processos de transformao que esto em curso nas cidades, e que no so capturados pelo modelo, valorizam o aspecto relativo territorializao das transformaes que, embora pouco considerado nas anlises, um dos aspectos importantes para o debate do planejamento e das alternativas de gesto de nossas cidades. Esse o caso do reforo das centralidades; do crescente fracionamento scio-espacial e da segregao urbana; da elitizao de bairros e da expanso da pobreza, do aumento da violncia e da delinqncia, do aumento das atividades informais e do trabalho desqualificado, entre outras. Tudo isso leva a relativizar as anlises, a ter prudncia sobre os resultados, com a conscincia de que devemos ter explicaes complexas para processos cada vez mais complexos, sempre atentos ao perigo de simplificaes empobrecedoras e inadequadas. Ajuda tambm a esclarecer as formas especficas em que pode se dar a insero das cidades globais no processo de

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globalizao econmica, e a forma de regulao que deve ser preparada para o impacto espacial da dinmica econmica esperada.

2.3

A cidade global e as duas abordagens sobre as anlises urbanas - a sada econmica e a fragmentao social.

As anlises sugeridas para o diagnstico da crise e as alternativas existentes para sua superao possuem uma srie de imprecises, limites, resultados contraditrios e, embora funcionem bem como estratgia de reforo e indiquem linhas de ao, essas polticas no so auto - suficientes. Falta definir uma nova concepo de solidariedade e de democracia, nas sociedades urbanas, dentro da atual ordem econmica internacional, pois necessrio ter em mente numerosos casos em que estas polticas marginalizam vastos setores populares. Preteceille (1994) afirma que duas preocupaes primordiais esto presentes h, pelo menos, uma dcada nos debates sobre a cidade: o desenvolvimento econmico e a fragmentao social:
[...] apesar dos vnculos existentes entre ambos os problemas, os paradigmas que determinam as polticas econmicas locais e as polticas sociais dela decorrentes obedecem a lgicas distintas que se desconhecem mutuamente: as primeiras voltadas para a competitividade, a modernizao e a concorrncia, as segundas destinadas a conter e a amenizar as conseqncias mais dramticas e mais perturbadoras das primeiras (PRETECEILLE, 1994).

Segundo Preteceille (1994), o desenvolvimento das pesquisas sobre as chamadas cidades globais - tendo como objetivo avaliar a contribuio das anlises das cidades globais e dos processos de reestruturao e globalizao para o entendimento das transformaes da estrutura social das grandes metrpoles, situando vertentes tericas e caminhos exploratrios - leva a unir essas duas perspectivas. Os trabalhos mais elaborados sobre as cidades globais (SASSEN, 1991) prope, entre suas hipteses centrais, a existncia de um vnculo estrutural entre o tipo de transformao econmica caracterstica dessas cidades e a

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intensificao de sua dualizao social e urbana. A constatao de que o xito econmico acompanhado dos mais violentos contrastes e conflitos sociais leva a questionar a hiptese de que o sucesso na competio econmica garantia de soluo para problemas sociais urbanos. Essa questo desvia o centro do

espectro do econmico e novamente o coloca em uma questo conjunta, intimamente interdependente e condicionada uma postura firme relacionada questo social, de forma imediata, e no mdio e longo prazo. Preteceille (1994) aponta dois macroprocessos de globalizao em curso que diferenciam seus efeitos econmicos, sociais, polticos e urbanos: se a hegemonia for do circuito financeiro ou se for do circuito produtivo. A diferena, ento, se d no papel que esta economia deve desempenhar no rebatimento sobre a estrutura social e espacial da cidade e do pas. Em vista disto, Preteceille levanta a hiptese de que inexorvel que a retomada do ciclo de desenvolvimento se far com base no novo padro de produtividade, e aponta cenrios possveis de desindustrializao, desmetropolizao, e por conta da desassociao profunda entre a reproduo do capital e a reproduo de um vasto contingente populacional cuja qualificao no o habilita a entrar no novo sistema produtivo, estaramos inevitavelmente observando a consolidao de uma cidade dual. Mesmo considerando que o modelo seja interessante para compreenso da dinmica e para vislumbrarmos qual o cenrio a longo prazo, o prprio autor da anlise desconfia da consistncia desta idia. Segundo Harvey (1993), entre vrias constataes em sua abordagem do empresariamento urbano, esse processo deve provocar uma maior polarizao na distribuio social da renda, ao subsidiar o capital e desprivilegiar os menos favorecidos, embora no esteja claro se governos progressistas conseguiriam resistir, por estarem apoiados sobre ambientes de concorrncia urbana extremada - subjacente, portanto, lgica do desenvolvimento capitalista, onde a competio parece operar como uma lei coerciva externa, que induz a oferta de um menor denominador comum da responsabilidade social e da proviso do bem-estar social, como se os governos estivessem sem sada diante de sua prpria sobrevivncia.

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[...] atrs da mscara de muitos projetos bem sucedidos, se encontram srios problemas sociais e econmicos, os quais esto, em muitas cidades assumindo a forma geogrfica de uma cidade dual: um centro renovado cercado por um mar de pobreza crescente [...] os impactos regressivos na distribuio de renda, volatilidade no interior da rede urbana e a qualidade efmera de benefcios trazidos por muitos projetos, e a concentrao no espetculo e na imagem mais do que no contedo dos problemas econmicos e sociais que pode se tornar deletria a logo prazo, apesar que benefcios polticos podem ser obtidos at fcil demais (HARVEY, 1993).

De positivo, lembra a idia da cidade como uma corporao coletiva, na qual um sistema democrtico de decises pode existir, e que seria por isso dotada de um agudo senso poltico de como construir alianas e conexes espaciais, caractersticas importantes para mitigar ou mesmo desafiar a dinmica hegemnica da acumulao capitalista e dominar a geografia histrica da vida social. Para Ribeiro e Santos Jnior (1994), a globalizao e a reestruturao em curso no cenrio internacional implicam em mudanas nos paradigmas de gesto das cidades, passando-se a exigir eficincia, produtividade e focalizao das polticas urbanas. A adaptao de cada cidade a esse novo modelo de gesto vai depender de vrias caractersticas e condicionantes, entre as quais aquelas decorrentes do sistema poltico local. No existe determinismo sobre a alternativa a ser tomada pelas cidades. Como nada garante que as mudanas que esto ocorrendo tragam maior qualidade de vida e justia social, o desafio est em buscar modelos de polticas que combinem as novas exigncias da economia urbana globalizada regulao pblica da produo da cidade e o enfrentamento do quadro de excluso social, buscando garantir uma cidade justa, mais equilibrada, com maior qualidade de vida.

2.4

A relao entre o ps-fordismo e a ps-modernidade

Harvey (1993) acredita ainda que a crise do fordismo, em larga medida, foi uma crise da forma temporal e espacial. Sobre a experincia do espao e do tempo destaca algumas passagens sobre o aspecto que trata da compresso do 23

tempo-espao e a condio ps-moderna. Entre as inmeras conseqncias da acelerao generalizada dos tempos de giro do capital, aquelas que tem influncia particular nas maneiras ps-modernas de pensar e de agir est a de acentuar a volatilidade, a efemeridade de modas, produtos, tcnicas de produo, processos de trabalho, idias e ideologias, valores e prticas estabelecidas. A sensao de tudo o que slido se desmancha no ar raramente foi mais pervasiva.
[...] h fortes indcios de que a modificao da experincia do espao e do tempo est, ao menos de modo parcial, na base da impulsiva reviravolta na direo de prticas culturais e de discursos filosficos ps-modernistas (HARVEY, 1993).

O ps-modernismo, com sua nfase na efemeridade, sua insistncia na impenetrabilidade do outro, sua concentrao antes no texto do que na obra, sua inclinao pela deconstruo que beira o niilismo, sua preferncia pela esttica ao invs da tica, leva as coisas longe demais. Ele as conduz para alm do ponto em que acaba a poltica coerente, enquanto a corrente que busca uma acomodao pacfica com o mercado o envereda firmemente pelo caminho de uma cultura empreendimentista que o marco do neo-conservadorismo reacionrio. O sucesso poltico do neo-conservadorismo tm sido atribudo a uma mudana geral das normas e valores coletivos que tinham hegemonia, para um individualismo muito mais competitivo como valor central numa cultura empreendimentista que penetrou em muitos aspectos da vida. Hoje o empreendimentismo caracteriza no somente o setor de negcios, mas os mais diversos setores da vida, acadmica, literria, ou artstica. O individualismo tornase condio necessria mas no suficiente para a transio do fordismo para a acumulao flexvel, sendo esta a meta central do impulso de crescimento do controle do trabalho.
[...] o ps-modernismo quer que aceitemos as reificaes e parties, celebrando a atividade de mascaramento e de simulao, todos os fetichismos de localidade, de lugar ou de grupo social, enquanto nega o tipo de metateoria capaz de apreender os processos poltico-econmicos (fluxos de dinheiro, divises internacionais de trabalho, mercados financeiros..) que esto se tornando cada vez mais universalizantes em sua profundidade, intensidade, alcance e poder sobre a vida cotidiana (HARVEY, 1993).

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Harvey (1993) prope uma releitura da modernizao a partir de Marx e associa as mudanas e transformaes constantes do capitalismo gerao das energias dos movimentos estticos. Marx descreve os processos sociais que agem no capitalismo caracterizados por promover o individualismo, a alienao, a fragmentao, a efemeridade, a inovao, a destruio criativa, o

desenvolvimento especulativo, mudanas imprevisveis nos mtodos de produo e de consumo (desejos e necessidades), mudana na experincia do espao e do tempo; bem como mudana social impelida pela crise. Se essas condies de modernizao capitalista formam o contexto material a partir do qual pensadores e produtores culturais modernos e ps-modernos forjam suas sensibilidades, princpios e prticas estticas, parece razovel concluir que no h nenhuma mudana fundamental da condio social. No importa qual a hiptese, a descrio do capitalismo por Marx fornece, se for correta, uma base muito slida para pensar as relaes gerais entre a modernizao, a modernidade e os movimentos estticos que extraem energias dessas condies.
[...] h mais continuidade do que diferena entre a ampla histria do modernismo e o movimento denominado ps-modernismo. Parece-lhe mais sensvel ver este ltimo como um tipo particular de crise do primeiro, uma crise que enfatiza o lado fragmentrio, efmero, catico, da formulao de Baudelaire, enquanto exprime um profundo ceticismo diante de toda prescrio particular sobre como conceber, representar ou exprimir o eterno e imutvel (HARVEY, 1993).

2.5

O rebatimento no planejamento e o novo papel do desenho urbano

Dessa forma, Harvey (1993) investiga o ps-moderno como condio histrica e, considerando que o nico ponto de partida consensual para a compreenso do ps-moderno sua possvel relao com o moderno, explora inicialmente o sentido deste ltimo. Observa que o modernismo, depois de 1948, era, em larga medida, um fenmeno urbano, tendo existido num relacionamento inquieto, mas complexo com a experincia do crescimento urbano explosivo, de

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forte migrao para os centros urbanos, da industrializao, da mecanizao, da reorganizao macia de ambientes construdos e de movimentos urbanos.
A crescente necessidade de enfrentar problemas psicolgicos, sociolgicos, tcnicos, organizacionais e polticos da urbanizao macia foi um dos canteiros em que floresceram os movimentos modernistas (HARVEY, 1993).

No

contexto

dos

anos

sessenta

apareceram

vrios

movimentos

contraculturais e antimodernistas, antagnicos s qualidades opressivas da racionalidade tcnico-burocrtica de base cientfica manifesta nas formas corporativas, estatais monolticas e outras formas de poder institucionalizado. Alm disso,
[...] as contraculturas exploravam os domnios da auto realizao individualizada por meio de uma poltica neo esquerdista da incorporao de gestos antiautoritrios e de hbitos iconoclastas e da crtica vida cotidiana (HARVEY, 1993).

Em algum ponto entre 1968 e 1972, o autor percebe o ps-modernismo emergir como um movimento maduro. Segundo Harvey, Charles Jencks anuncia o fim simblico do modernismo em 1972, quando foi dinamitado um exemplo da arquitetura moderna, exemplo de ambiente inabitvel. Venturi, Scott-Brown e Izenour9 apresentam crticas aos arquitetos que tinham que aprender a construir para pessoas e no para o modelo do homem moderno, que tinham que aprender mais com o estudo de paisagens populares e comerciais do que com a busca de ideais doutrinrios, tericos e abstratos. Os rebatimentos no planejamento das transformaes se identificam com um afastamento dos modelos de planejamento de larga escala, abrangentes e integrados, na direo de planejadores radicais, inspirados em Jacobs (1984), que fizera ataques impiedosos aos pecados do planejamento urbano modernista dos anos 60. A cidade colagem agora o tema, e a revitalizao urbana substitui a renovao urbana. Este constitui tambm o discurso de fundo da disciplina de desenho urbano, esta que, com a utilizao de conhecimentos de sua competncia, ancora e d suporte terico s intervenes pontuais e aos projetos urbanos. A arquitetura e o projeto urbano passam a encontrar um novo posicionamento em relao ao planejamento. a partir do
VENTURI, R; SCOTT-BROWN, D; IZENOUR, S. Learning from Las Vegas. Cambridge; Massachusetts, 1972.
9

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incio da dcada de setenta que o desenho urbano volta a ser revalorizado, surge como demanda e depois se legitima como linha profissional (RIO, 1990). No planejamento, a primeira estratgia aponta para o planejamento de curto prazo. A volatilidade torna extremamente difcil qualquer planejamento de longo prazo. Hoje, referindo - se ao planejamento de empresas, seria to importante aprender a trabalhar com a volatilidade quanto acelerar o tempo de giro. Isso significa uma alta adaptao e capacidade de se movimentar com rapidez em resposta mudanas de mercado, ou o planejamento da volatilidade. Cresce a importncia da publicidade e do cuidado com a imagem, pois a publicidade e as imagens da mdia passaram a ter um papel muito mais integrador nas prticas culturais, tendo assumido agora uma importncia muito maior na dinmica de crescimento do capitalismo. A efemeridade e a comunicabilidade instantnea no espao tornam-se virtudes a serem exploradas e apropriadas pelos capitalistas para seus prprios fins.
A produo e venda dessas imagens de permanncia e de poder requerem uma sofisticao considervel, porque preciso conservar a continuidade e a estabilidade da imagem enquanto se acentuam a adaptabilidade, a flexibilidade e o dinamismo do objeto, material ou humano, da imagem (HARVEY, 1993).

A preocupao com o controle do trabalho, mesmo sendo central, compete com muitos outros aspectos de organizao geogrfica que assumiram uma nova proeminncia sob condies de acumulao flexvel. Pequenas diferenas naquilo que o espao contm de oferta de trabalho, recursos, infra-estrutura, as diferenas de capacidade de empreendimento, capital para associaes, conhecimento tcnico e cientfico e de estratgias de acumulao das elites dirigentes locais (em oposio s polticas da nao-Estado), disponibilidade local de recursos materiais de qualidades especficas, ou mesmo custos marginalmente inferiores, podem ser determinantes na acirrada competio entre regies e especificamente entre as cidades mundiais. As observaes sobre o processo de recentragem urbana e a importncia das cidades mundiais no novo sistema global corroborada por vrios outros autores referenciados na dissertao, pois

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[...] a necessidade de informaes precisas e comunicaes rpidas enfatizam as cidades mundiais no sistema financeiro e corporativo, assim como a diminuio de barreiras espaciais resulta na reafirmao e realinhamentos hierrquicos no interior do que hoje um sistema urbano global (HARVEY, 1993).

Sobre a queda de barreiras espaciais, considera-se que isto no implica no decrscimo da significao do espao, pois o aumento da competio em condies de crise coagiu os capitalistas a darem mais ateno s vantagens locacionais relativas, precisamente porque a diminuio das barreiras espaciais d aos capitalistas o poder de explorar, com bom proveito, minsculas diferenciaes espaciais.
[...] as qualidades do lugar passam a ser enfatizadas em meio s crescentes abstraes em seu espao. A produo ativa de lugares dotados de qualidades especiais se torna um importante trunfo na competio espacial entre localidades, cidades, regies e aes (HARVEY, 1993).

O ps-modernismo, no campo da arquitetura e urbanismo, promove uma ruptura com o modernismo na idia deste de concentrar-se em planos urbanos de larga escala, de alcance metropolitano, tecnologicamente racionais e eficientes, sustentados por uma arquitetura absolutamente despojada. O ps-modernismo cultiva um conceito do tecido urbano como algo necessariamente fragmentado, uma superposio de formas passadas e outras mais atuais e uma colagem de usos correntes, muitos dos quais podem ser efmeros. Como impossvel comandar a metrpole, exceto aos pedaos, o projeto urbano (os que o defendem focam antes no projeto do que no planejamento) privilegia somente a sensibilidade sobre as tradies vernculas, as histrias locais, aos desejos, necessidades e fantasias particulares, gerando formas arquitetnicas

especializadas, desde os espaos ntimos ao esplendor do espetculo, passando pela monumentalidade tradicional, podendo se utilizar de um ecletismo exacerbado como recurso.
Enquanto os modernistas vem o espao como algo a ser moldado para propsitos sociais, e portanto sempre subserviente construo de um projeto social, os ps modernistas o vem como coisa independente e autnoma a ser moldada segundo princpios estticos, sem necessariamente nenhuma relao com um objetivo social abrangente (HARVEY, 1993).

28

Harvey (1993) reconhece que o ambiente construdo vital para a forja de novas sensibilidades, e a aparncia de uma cidade e a forma como seus espaos se organizam formam a base material a partir da qual possvel pensar, avaliar e realizar uma gama de possveis sensaes e prticas sociais. Temos tambm que a importncia da imagem positiva e a alta qualidade da cidade e dos lugares, com arquitetura e projetos urbanos que atendam a estas necessidades, representam um fator competitivo importante, em um momento em que as cidades sofreram muito com a desindustrializao e a reestruturao, que deixaram a maioria, no mundo capitalista avanado, com poucas opes alm da competio entre si, em especial atuando como centros financeiros, de consumo e de entretenimento. nesse contexto que se situa o esforo das cidades para forjar uma imagem distintiva e criar uma atmosfera de lugar e de tradio atravs de espaos urbanos espetaculares, como um meio de atrair tanto o capital como as pessoas de tipo certo , num perodo de competio entre cidades e empreendimentismo urbano intensificados. Fico, fragmentao, colagem e ecletismo, todos dotados de um sentido de efemeridade e de caos, so talvez os temas que dominam as atuais prticas da arquitetura e do projeto urbano. Esse debate entretanto deve ser relativizado diante das condies especficas apresentadas pelos pases, j que a situao scio econmica europia completamente diversa da situao scio econmica brasileira. Os pases europeus desenvolvidos, por exemplo, assistiram, pode-se dizer, concluso do ciclo de oferta de garantias sociais mnimas ao conjunto da populao na fase fordista de sua economia. Os pases latino americanos, subdesenvolvidos, perifricos no sistema capitalista global, especificamente o Brasil, esto longe de concluir esse ciclo, tendo ao contrrio mantido e at
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ampliado uma imensa dvida social. centrada no resgate desta dvida social que nasce um movimento com a proposta de elaborar uma agenda progressista no diagnstico e nas propostas para as cidades, a agenda da Reforma Urbana. No prximo captulo veremos o rebatimento especfico das transformaes globais na

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Essa expresso se refere preferncia sobre a atrao de pessoas que tenham maior poder aquisitivo e que possam apresentar um nvel elevado de consumo, e que no criem problemas imagem da cidade.

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situao especfica brasileira e a apresentao de ambos os discursos que iluminam a poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro.

30

3 A AGENDA DA REFORMA URBANA, O PLANEJAMENTO ESTRATGICO E A GESTO POR PROJETOS: A POLTICA URBANA DO RIO DE JANEIRO E A SUPERPOSIO DE MODELOS.

Esse captulo pretende contextualizar o rebatimento das transformaes do sistema capitalista global e da sociedade, na situao especfica nacional, e apresentar ambos os discursos que servem de base formulao e aplicao dos principais instrumentos de poltica urbana adotados pela prefeitura do Rio de Janeiro. Conflitantes quanto linha poltica e incompatveis segundo ambos os discursos, apresentam uma situao de superposio de modelos que procuramos caracterizar.

3.1

Contextualizao das transformaes na situao especfica nacional.

No Brasil, a crise que tem origem nos pases centrais na dcada de setenta, bate s nossas portas com uma dcada de atraso. Nos anos oitenta, os problemas estruturais da economia, at ento em forte crescimento, se agudizam e comeamos a passar por ajustes recessivos visando a reestruturao econmica, tentando evitar uma escalada inflacionria. A crise fiscal apresentava reflexos diretos na deteriorao das contas pblicas, nas polticas sociais e na imposio de limites srios ao desenvolvimento de polticas setoriais e do desenvolvimento econmico. Os problemas enfrentados ento pelo Estado no eram apenas de carter fiscal. Vivia-se uma crise poltica marcada, por um lado, pela emergncia de novos sujeitos polticos e sociais, forando a democratizao e, de outro, as foras conservadoras buscando a manuteno de sua hegemonia. Os setores progressistas viviam um momento de permanente mobilizao e de crena na ruptura institucional e da transformao do regime e do modelo de 31

desenvolvimento. As estratgias privilegiavam o confronto com o aparato estatal, forando a democratizao e o desenvolvimento de polticas de cunho social (CARDOSO, 1997). O processo social recente apontava na direo de novos fenmenos sociais, novos sujeitos e nova cultura poltica, o que sugere a redefinio da esfera poltica aps sua revalorizao. Identificam-se nos novos movimentos sociais os agentes fundamentais da transformao social. So apontados como portadores de um impacto transformador por apresentarem demandas que contrariam a lgica de atuao do Estado autoritrio capturado por interesses capitalistas. Essas transformaes apresentam reflexos no planejamento.
Aps vinte anos de institucionalizao de prticas de planejamento e poltica urbana no Brasil, assistimos na dcada de 80 uma reverso acentuada, marcada por essa conjuntura de crise econmica, crise poltica e crise do Estado. Um dos reflexos o abandono do planejamento de mdio e longo prazo (CARDOSO, 1997).

A partir de 1983, inicia-se uma reviso crtica destas anlises onde no existe mais a iminente transformao do capitalismo, protagonizada pelo novo sujeito revolucionrio, mas sim uma transformao na esfera da cultura poltica e da democracia. Algumas anlises apontavam que, ao transformar demandas em direitos, esses movimentos indicavam a constituio de uma noo de cidadania e de democracia. Isso implicava no reconhecimento da legitimidade das novas organizaes e na crescente mudana qualitativa nas burocracias pblicas, que se tornavam mais flexveis s demandas. Nesse momento, a crtica ao autoritarismo resultou em uma negao da necessidade e da importncia do planejamento, marcada pela revalorizao do saber popular e a crtica ao saber tcnico (CARDOSO, 1997). Ao tratar da agenda reformista na Nova Repblica, Santos Jnior (1995) afirma que o governo federal, frente ao fracasso do modelo de planejamento aliado s crticas de importantes setores tcnicos e acadmicos, fez com que, j a partir de meados da dcada de setenta, comeasse o abandono das tentativas globalizantes e integradas de planejamento, iniciando o que, nos anos oitenta, seria chamado de planejamento participativo. Formalmente o governo abandonou

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o antigo modelo de planejamento e, ao mesmo tempo, buscou implementar uma agenda de reformas no Pas.
A participao popular passa a ser a panacia para a recuperao da eficcia social da ao do poder pblico. No campo do planejamento a idia de participao e de gesto enfatizada em detrimento da definio de planos e polticas nacionais e globais (CARDOSO, 1997). A descentralizao da gesto municipal e a participao popular passaram a ser sugeridas no s pelo princpio democrtico que encerram, mas sobretudo, pela eficcia gerencial que supostamente permitiriam (MELO, 1993, p. 121)11.

Em sntese, a agenda reformista construda no bojo dessa trajetria pode ser caracterizada a partir de trs caractersticas gerais: O universalismo, o redistributivismo e a democratizao do estado e a descentralizao da gesto. O colapso do projeto da Nova Repblica no significou, contudo, o fim da proposta reformista na sociedade brasileira, que ganha novos contornos a partir da Constituio de 1988 (SANTOS JNIOR, 1995).

3.2

A origem da Reforma Urbana, a construo e a apresentao dos principais pontos do discurso.

Na mesma dcada de oitenta, assistimos, na rea de planejamento, construo de uma agenda progressista, o projeto da Reforma Urbana que teve, como grande catalisador, o processo de elaborao da Constituio de 1988.
O projeto da reforma urbana constitui parte de um projeto mais amplo e estratgico alternativo para o Brasil, um projeto de democracia poltica e social pelo qual a sociedade pde construir um novo caminho de desenvolvimento econmico, poltico e cultural (SANTOS JNIOR, 1995).

Santos Jnior (1995) analisa a agenda da reforma urbana como a sntese de um novo diagnstico da questo urbana brasileira, um iderio de
MELO, Marcus Andr B. C. de. Anatomia do fracasso: intermediao de interesses e a reforma das polticas sociais na Nova Repblica. Dados, Rio de Janeiro, v.36, n.1, 1993 apud SANTOS JNIOR, Orlando A dos. Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE: UFRJ/IPPUR, 1995.
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transformao da cidade e um modelo de interveno. O movimento expressava uma tendncia de pensamento dos problemas urbanos que possuiria um diagnstico centrado nas desigualdades e nos direitos sociais e que estabeleceria uma distino entre ganhos lcitos e ilcitos na produo da cidade. A excluso social e poltica das camadas populares seria o eixo do discurso. A nova concepo de planejamento e gesto da cidade estaria apoiada em dois fundamentos: (1) O diagnstico de que o capitalismo tardio gerou uma dinmica intra-urbana que produz e reproduz as desigualdades sociais, traduzidas pela segregao e pela espoliao urbana12 (KOWARICK, 1979)13. (2) Os princpios polticos e ideolgicos calcados no iderio de democracia e da justia social, concepo que recebe fortes influncias das idias e anlises identificadas como a sociologia urbana marxista francesa. (SANTOS JNIOR, 1995). Esse iderio tem como ncleo uma cidade justa, democrtica e autosustentada, que ser construda a partir de uma poltica urbana universalista e redistributiva. Tal proposta tem como sujeito os novos movimentos sociais urbanos nascidos na dcada de setenta que tiveram grande ascenso durante a dcada seguinte, em aliana com tcnicos e pesquisadores reformistas. A constituio do sujeito social e poltico capaz de implementar a estratgia concebida um dos temas recorrentes na trajetria da Reforma urbana e uma das principais dificuldades consolidao do projeto. Os movimentos populares so o principal alvo das preocupaes, dado o seu carter local e especfico e a enorme dificuldade de alcanarem um nvel mais global de articulao e compreenso da lgica urbana, necessrios transformao das cidades. O processo de elaborao da Constituio de 1988, junto com a consagrao da funo social da propriedade e da cidade que seria definida pelos Planos Diretores, ilumina dois aspectos. Por um lado, a dimenso local ganha uma dimenso estratgica, somada a toda uma tendncia j verificada municipalizao e descentralizao poltico-administrativa e ao fortalecimento do poder municipal na repartio entre recursos e responsabilidades nas trs
12

Esse conceito foi sintetizado como o somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade de servios de consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessrios em relao aos nveis de subsistncia e que agudizam ainda mais a dilapidao que se realiza no mbito das relaes de trabalho (KOWARICK, 1979, p.59).

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instncias de poder. Por outro lado, ao se redefinir o campo do debate poltico da esfera do direito para o do plano, esse fato deu nova vida a um planejamento em crise (CARDOSO, 1997). A proposta do MNRU, segundo Cardoso (1997), centrou-se principalmente em termos do estabelecimento de uma nova esfera de direitos- os direitos urbanos- diretamente ligados ao papel do Estado na garantia da reproduo social e na defesa de uma nova concepo de democracia, pautada na participao popular na gesto da cidade. Esses princpios envolviam uma maior regulao da ao dos capitais privados no urbano, o que se expressava principalmente na idia de limitao ao direito de propriedade. Os princpios gerais da proposta final, associados a uma srie de proposies, podem assim ser sintetizados (RIBEIRO; SANTOS JNIOR, 1993, CARDOSO, 1997): A obrigao do estado a assegurar os direitos urbanos a todos os

cidados. Princpio fundamental que caracteriza a emenda; A submisso da propriedade privada sua funo social. Parte do

princpio de que a propriedade privada um dos principais causadores dos mecanismos geradores de desigualdades sociais na produo e na estruturao do espao urbano. Seria necessrio, assim, redefinir o direito de propriedade, de modo a tirar-lhe o carter privatista e no social, devendo ser impostos limites propriedade privada, submetendo-a ao interesse pblico atravs da sua funo social. Se pressupe o estabelecimento de novos instrumentos de poltica fundiria que fortaleam a regulao pblica do uso do solo urbano e que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com os princpios da funo social da propriedade imobiliria, e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao; O direito cidade. Pressupe a adoo de uma poltica redistributiva

que inverta prioridades relativas aos investimentos pblicos. Em oposio cidade como mercadoria, fragmentada e injusta, contraposta a cidade como valor de uso, onde todos tenham acesso aos custos e benefcios da urbanizao, prevalecendo o direito cidade. A inverso de prioridades, no tocante poltica de
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KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979 apud SANTOS JNIOR, Orlando A dos. Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de

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investimentos urbanos, deve favorecer as necessidades coletivas de consumo das camadas populares, e minimizar a diferena que no se d somente na distribuio de renda operada pelo mercado de trabalho, mas tambm, e de forma importante, da regulao seletiva do acesso o uso da cidade. A gesto democrtica da cidade, que busca ampliar o direito de

cidadania atravs da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto, como forma complementar democracia representativa. A instituio da gesto democrtica teria a finalidade de ampliar o espao de cidadania e aumentar a eficcia/ eficincia da poltica urbana. Pressupe tambm reformas nas relaes intergovernamentais e nas relaes governo-cidadania; a primeira com a municipalizao da poltica urbana e a segunda pela adoo de mecanismos que institucionalizem a participao direta da populao no governo da cidade.

3.3

O rebatimento do discurso da Reforma Urbana na prtica, a crtica ao discurso e o fortalecimento do discurso conservador

Para Cardoso (1997), o resultado na constituinte no foi considerado favorvel tendo em vista a proposta original do MNRU. No captulo Da Poltica Urbana foram aprovadas somente algumas das propostas da emenda, em dois artigos. Basicamente tratam das funes sociais da cidade; da obrigatoriedade do Plano Diretor; e da responsabilidade do municpio pela poltica urbana, criando um conjunto de instrumentos tributrios. Santos Jnior (1995), ao verificar a incorporao do modelo de planejamento proposto pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), nas Leis Orgnicas e Planos Diretores, conclui que esta ocorreu de forma bastante ampla, embora diversificada. Alguns aspectos fundamentais presentes nas leis orgnicas se referem principalmente a: direitos sociais baseados na universalizao dos direitos de cidadania; consolidao da idia de funo social da cidade e da propriedade; instrumentos de controle do uso e ocupao do solo

Janeiro: FASE: UFRJ/IPPUR, 1995.

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e a instituio de mecanismos de administrao do poder local na direo da gesto democrtica da cidade. Santos Jnior (1995), ao propor analisar o quanto foi incorporado pelos planos da proposta da agenda e as dificuldades na implementao que resultam na eficcia ou ineficcia das medidas em relao aos objetivos pretendidos, identifica uma srie de limites do processo de elaborao das diversas Leis Orgnicas e Planos Diretores, questionando sua legitimidade e sua eficcia. Em relao leis orgnicas cita como fatores negativos: a reprodutibilidade em relao constituio federal, estadual e outras fontes; a falta de inovao; a incapacidade de tcnicos, e falta de conhecimento do prprio municpio bem como de seus limites e potencialidades. Com relao aos Planos, a influncia da reforma parece ter sido bem menor, entre outros motivos, pela ausncia de modelos e pela busca de assessoria em instituies que tinham procedimentos prprios na elaborao de planos; alm disso, encontra-se maior definio em torno de reas temticas como uso e ocupao do solo e habitao em relao reas como transportes e saneamento. Sobre as condicionantes institucionais e polticas para a implementao e gesto do novo modelo de planejamento, Santos Jnior (1995) afirma que a capacidade no depende apenas das condies tcnico administrativas presentes em cada prefeitura, mas, sobretudo, das condies polticas, isto , da correlao de foras que marcou o processo de elaborao das propostas de reforma urbana e da sua traduo em realidade administrativa em cada municpio. Resta observar que a capacidade administrativa e institucional das prefeituras para absorver suas novas funes na formulao e gesto das polticas urbanas encontra-se bastante debilitada. Ou seja, apesar dos princpios da reforma urbana terem sido incorporados de maneira significativa s Leis Orgnicas e Planos Diretores, isso no implica dizer que tais instrumentos sejam efetivamente utilizados. A maioria dos instrumentos dependem ainda de regulamentao, dependendo sempre do perfil poltico do executivo e da correlao de foras no legislativo. Santos Jnior (1995) retira da duas questes. A primeira se relaciona ao carter das polticas de regulao que foram aprovadas pelos legislativos municipais. A segunda se refere condies de governabilidade nessas 37

circunstncias, pois embora as carncias e demandas da sociedade tenham respostas nas leis e planos, verificamos uma incapacidade institucional das prefeituras em executar as polticas aprovadas, ou seja, dificuldade em ser governo. O autor considera ainda que a instituio de uma concepo democrtica de gesto urbana exige uma nova cultura poltica e uma nova organizao institucional, condizente com a reformulao do papel das cidades, tendo em vista as transformaes sociais, polticas e econmicas atravessadas pelo pas. Se, por um lado, a incorporao da proposta da agenda da Reforma Urbana pelos Planos apresentava problemas, por outro, deve-se lembrar que o Plano Diretor no era uma demanda da agenda e trazia problemas e desafios para cumprir seus objetivos, pois, alm de descentralizar a luta, valoriza uma prtica de planejamento que na realidade era combatida pelo MNRU. Essa obrigatoriedade no surgiu da presso popular ou das necessidades das administraes municipais.
Apesar de vinte anos de insucesso do planejamento no Brasil, mais uma vez foi vitoriosa a viso de que o locus de formulao de uma poltica urbana, especialmente em sua dimenso territorial, a esfera tcnica do planejamento urbano (ROLNIK, 1994, p. 351).14

Ribeiro (1993), tratando do efeito poltico da exigncia constitucional da obrigatoriedade de Planos Diretores, afirma que essa exigncia, alm de apagar as profundas diferenas que caracterizam a rede urbana do pas, imps novas e surpreendentes obrigaes participao social na questo urbana, pois, contraditoriamente, um dos principais veios condutores da coeso daquelas foras polticas foi a crtica ao planejamento, devida excluso produzida pela interveno pblica nos espaos metropolitanos. O questionamento se amplia na dvida sobre a agilidade de criar o planejamento para qualquer tamanho de cidade, com todas as diferenas que existem pelo pas, e como criar um planejamento expressivo das novas regras
14 ROLNIK, Racquel. Planejamento Urbano nos anos 90: novas perspectivas para velhos temas. In: RIBEIRO, Luz Csar; SANTOS JNIOR, Orlando A dos (Org.). Globalizao, fragmentao e reforma urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994. Apud SANTOS JNIOR, Orlando A dos. Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE : UFRJ/IPPUR, 1995.

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democrticas sem reproduzir solues consideradas autoritrias e excludentes. Alm disso, o esforo despendido nesta direo tenderia a competir com o investimento necessrio manuteno ativa da articulao entre processos que estavam na origem do movimento. Assim, difcil superao da distncia histrica entre vida social e crena nas leis se acrescentaria a necessidade de superao e em condies de recesso da economia - do distanciamento da populao face aos raciocnios, escala, aos cdigos tcnicos do planejamento. Ribeiro (1993) aponta tambm a face do projeto que detalha a

configurao esperada para a administrao pblica - com seus recursos, prticas e procedimentos - que pode ser interpretada como a face de manuteno especialmente rdua na reivindicao em torno da agenda da reforma urbana, que fora sobrecarregada pela valorizao excessiva do planejamento durante o processo constituinte. evidente a centralidade do Estado na proposta, onde a especial relevncia ao papel a ser exercido pela administrao pblica tambm o contedo do projeto mais especialmente aberto crtica. Afinal, so cada vez mais freqentes as afirmaes relativas ao esgotamento- ou ao carter sempre autoritrio- dos projetos amplos de modernizao, onde ao Estado seja atribudo papel nuclear. Cabe recordar que a nfase dada ao planejamento contribuiria para agravar o quadro aqui esboado e, inclusive, esta a face do projeto que hoje poderia receber os efeitos negativos da afirmao generalizada da crise do planejamento, pela descrena social nos polticos e, logo, na poltica, alm da escassez de recursos para as polticas pblicas. Coraggio (1993), em uma elaborao crtica proposta da agenda da Reforma Urbana lembra que o contexto se transformou e isso no se visualizou na proposta de reforma urbana. Como exemplo, cita que a questo cultural adquire uma maior autonomia e peso em relao questo econmica; que as formas legtimas e eficazes de fazer poltica esto em reviso; que a relao entre poltica e gesto e poltica e economia devem ser revaloradas; que a relao entre Estado e sociedade est se transformando em quantidade e qualidade e que o Estado se reduz, particularmente em suas funes sociais e em sua capacidade de regular a atividade capitalista.

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Hoje, estaramos de frente a uma situao diferenciada que pode ser categorizada por processos globais e nacionais de reestruturao econmica, cuja tendncia de desintegrao social e econmica, por um lado, com tendncias dualizao e, por outro, de descentralizao adicional das economias urbanas; processos de auto-reforma do Estado, que se desmantela/ descentraliza em sua face social, de vertiginosa privatizao do consumo antes coletivo, de transferncia de responsabilidades sociais tanto a organismos internacionais como a organizaes no governamentais (ONGs), ambos isentos de um controle poltico institucionalizado por parte das populao a que se dirigem suas aes; perda de vigncia dos movimentos reinvindicativos; massificao de tticas espontneas de sobrevivncia popular impulsionadas por ONGs e movimentos populares; e processos de recomposio cultural, como parte do projeto de dominao e como resultado da resistncia popular, mas com um elemento comum de perda generalizada de um horizonte que lhe assegure expectativa sobre desenvolvimento social, familiar, comunal ou nacional. A cidade latinoamericana cada vez menos um resultado intencional e linear dos agentes imobilirios da acumulao e cada vez mais um co-resultado das aes populares massivas e inorgnicas, orientadas por estratgias de sobrevivncia imediatistas. A questo urbana deve considerar que os mecanismos econmicos perdem sua eficcia nesse contexto (CORAGGIO, 1993). Por fim, Coraggio (1993) pontua alguns problemas que devem ser levados em conta na construo atual de uma proposta de reforma urbana. Entre esses est o de que a reforma urbana no pode ser um processo exclusivamente local, e s pode ser realizada dentro de um projeto nacional explcito, considerando que os processos que reformulam as economias locais so cada vez mais de ordem global. Deve-se levar em conta o reposicionamento das naes latino-americanas na diviso internacional do trabalho, redefinindo a estrutura produtiva e social completamente. Alm disso, a relao entre esta e o desenvolvimento sustentvel deve passar previamente pela definio do modelo econmico em que deve se basear a economia urbana, do qual habitao e servios urbanos so somente uma parte. Na atualidade, os problemas fundamentais da reproduo da vida pressionam para que a prioridade da vida dos setores populares no seja tanto a habitao e os servios, ou viver em uma cidade ordenada segundo certa 40

racionalidade social, muitas destas definidas pelos urbanistas, ou o limite do direito propriedade privada, nem por garantir a sustentabilidade da cidade, mas sim o emprego assalariado e o ingresso monetrio na sociedade, de legalizao e propriedade privada, enfim, uma maior seguridade social. Santos Jnior (1995), tambm destaca que a agenda deve incorporar as questes decorrentes da mudana do diagnstico. As transformaes

econmicas, polticas e intelectuais em curso na sociedade brasileira, apresentando o rebatimento das transformaes no globo, produz novos olhares sobre a dinmica das cidades. A questo urbana, por sua vez, no pode ser mais compreendida a partir do paradigma da desigualdade, pois agora a excluso social marca a dinmica da organizao social interna das cidades. Alm disso, a economia urbana ganha importncia na medida em que necessrio pensar as aes de regulao do uso do solo e de proviso de equipamentos e servios articuladas s iniciativas de criao de empregos e de gerao de renda, considerando, junto a isso, que o Estado, enfrentando uma grave crise fiscal e orgnica, no rene mais capacidade poltica e tcnica para assumir o papel de planejador e provedor de consumo urbano. Santos Jnior (1995) aponta para dois diagnsticos que sintetizam, organizam e polarizam o debate, recuperando a anlise de Preteceille (1994) citada no captulo I. Um, baseado na anlise econmica, defendido e propagado pelas agncias mundiais15, e outro, orientado pela anlise dos efeitos da fragmentao social na cidade. Esse debate coloca novas questes e novos olhares que justificam a reviso da agenda da Reforma Urbana e reconhece que uma possvel retomada do desenvolvimento econmico provavelmente se far no contexto do novo modelo em gestao e no ambiente poltico-ideolgico em curso, j que, apesar do crescimento dos partidos de esquerda, observamos uma crescente homogeneizao do discurso neoliberal, que impe sua agenda de discusso.

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As aes que privilegiam a noo de produtividade urbana - segundo a qual na realidade urbana que se encontram os meios de superao progressiva da pobreza - tem norteado os projetos financiados pelos organismos internacionais de fomento aos pases do Terceiro Mundo como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o BIRD (Banco Mundial).

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[...] o quadro apresentado mostra claramente os limites dos Planos Diretores e dos novos instrumentos enquanto mecanismos de implementao dos princpios da Reforma Urbana. Esse quadro se agrava se considerarmos que as propostas progressistas para a cidade enfrentam um processo de perda acentuada de legitimidade social. Est em ascenso um novo modelo de gesto das grandes cidades de corte nitidamente conservador. O debate e a reformulao do paradigma que orientaram os esforos de constituio do MNRU tornam-se assim fundamentais para enfrentarmos o combate simblico (cultural) e poltico em torno do futuro de nossas cidades (CARDOSO, 1997).

Ribeiro (1993) afirma que a questo, ento, consiste em como revitalizar e, portanto, expandir socialmente o compromisso com a reforma, que, por um lado, contm um conjunto consistente de elementos que confrontam com clareza a estrutura de privilgios econmicos e sociais que permanece definindo a vida urbana e que, por outro, conseguiu superar a nfase exclusiva antes atribuda s reivindicaes pontuais e localizadas, estimulando o delineamento de novos caminhos para a politizao da vida urbana. Esses caminhos direcionaram, entre outros, a superao da hegemonia exercida por interesses privatistas no uso do solo urbano e a luta por polticas redistributivas que possibilitassem a integrao de amplos setores sociais excludos, junto s condies materiais indispensveis vida moderna. Portanto, o ncleo duro da proposta permanece vlido e forte, frente ao fortalecimento dos iderios que se apiam na lgica do mercado. Verificamos que a incorporao da agenda da Reforma Urbana pelos Planos Diretores e Leis Orgnicas ocorreu de forma ampla, embora diversicada e no sem problemas. No Rio de Janeiro, no h dvida de que sua influncia foi marcante no processo de elaborao do Plano Diretor da cidade. O processo de elaborao do Plano se extendeu por toda a gesto Marcello Alencar, e foi marcado por um amplo e democrtico debate na sociedade. O produto deste processo, o Plano Diretor, foi finalmente aprovado em 1992. O modelo progressista, iluminado por princpios democrticos e de justia social, estava sendo ento incorporado, mas iria em breve assistir a um srio obstculo continuidade desse processo: a adoo de outro discurso de referncia

provocando uma inflexo na poltica urbana do Rio de Janeiro.

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3.4

A adoo pelo municpio do Rio de Janeiro de um modelo de poltica urbana de corte conservador baseado na gesto por projetos e inspirado no modelo de Planejamento Estratgico adotado por Barcelona.

Exemplo desse novo modelo de gesto de corte conservador, a poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro, a partir da gesto Csar Maia, apoia-se em um novo estilo de planejamento baseado na gesto por projetos urbanos, articulados a partir de uma estratgia de desenvolvimento em reao aos novos desafios impostos pela globalizao. Alm dos fatores j exaustivamente exemplificados por Harvey (1993) que influenciaram na adoo do modelo, este segue o exemplo de uma experincia paradigmtica - a reestruturao urbana de Barcelona, viabilizada pelo sediamento dos jogos olmpicos em 1992 - o que levou a prefeitura a contratar a consultoria da empresa catal Tecnologies Urbanas Barcelona S.A. (TUBSA), para coordenar a elaborao do Plano Estratgico do Rio de Janeiro, documento norteador da atual poltica urbana (COMPANS, 1996). Os principais mentores, que atuam tambm como consultores de um discurso que provocou uma enorme influncia em terras tupiniquins, so europeus - espanhis e portugueses, e teorizam sobre a poltica de cidades, principalmente as grandes, a partir de uma perspectiva europia da crise. O discurso, que incorpora o diagnstico da crise e uma viso particular sobre as cidades, o pano de fundo para a defesa do planejamento estratgico. A gesto da poltica urbana se daria atravs de projetos urbanos, como uma estratgia de revitalizao da cidade, e o Plano Estratgico se consistiria em uma maneira eficaz de articul-los, embora no a nica. Entre eles esto Jordi Borja e Manuel Castells, que exerceram influncia importante na leitura marxista do espao urbano que imperou na dcada de 70, e na concretizao da participao popular como fonte nica e legtima do exerccio do poder pblico, tendo inclusive representado uma referncia importante na base terica do movimento de reforma urbana, o que ajuda a confundir e supostamente permite legitimar mais facilmente o discurso, apropriado com muito desembarao pelos conservadores. Fazem parte tambm deste conjunto de tericos Nuno

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Portas16 e Oriol Bohigas17, consultores da poltica urbana do Rio contratados pela prefeitura do municpio. A adoo por parte do prefeito recm - eleito do municpio do Rio de Janeiro de uma poltica urbana de carter distinto ao modelo anterior baseado no Plano Diretor, aprovado no ano anterior (1992), observvel no conjunto de suas medidas e simbolizado no primeiro mandato (93-96) pelo Projeto Rio Cidade (1993), caracteriza uma situao de convivncia de estilos de planejamento que consideramos como hiptese central de trabalho que so conflitantes, apresentando uma diferena radical e talvez paradigmtica entre seus projetos de cidade, diagnsticos e estratgias de ao. Por um lado, o modelo representado pelo Plano Diretor que teria a agenda da Reforma Urbana como discurso justificador e, por outro, o modelo de planejamento adotado pelo governo que tem no Programa Rio Cidade, seu principal instrumento de poltica urbana, que teria no modelo catalo de planejamento estratgico, seu discurso justificador.

3.4.1 Principais pontos de conflito entre o modelo de planejamento tradicional e a alternativa proposta pelos tericos / consultores do Planejamento Estratgico e principais caractersticas do que se considera uma nova proposta de planejamento e de atuao sobre a cidade. A argumentao de Portas (1982) pretende justificar a busca por uma alternativa no planejamento a partir dos limites do modelo ento dominante, e percorre o que considera os principais pontos de conflito das duas concepes gerais de planejamento. Inicialmente, identifica na crise dos anos 70, centrada na crise fiscal do estado, a origem, na Europa, de uma teoria alternativa do planejamento que considera quase oposta que havia sido dominante nos pases europeus mais avanados desde a 2a guerra, ressaltando seu carter urbanstico.
Nuno Portas professor de urbanismo da faculdade de Arquitetura do Porto, onde dirige mestrado em Planejamento e Projeto de Ambiente Urbano. Publicou vrios livros sobre arquitetura e em associaes profissionais projetou diversos conjuntos residenciais, alguns dos quais premiados. Foi secretario de urbanismo em 1974, aps a instaurao do regime democrtico em Portugal. Atualmente secretrio de urbanismo de Gaia, no Porto, cargo alegado pelo qual foi eleito herege, tambm, do curso de Projeto urbano da Universidade de Paris. Desde 1995, Nuno portas mantm convnio com a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro no projeto de Revitalizao da Cidade Nova. 17 O arquiteto Oriol Bohigas nasceu em Barcelona, doutor em arquitetura e tcnico em urbanismo, vencedor de vrios prmios e detentor de diversos ttulos. Foi idealizador da Vila Olmpica de Barcelona em 1991 e elaborou o processo de ocupao da zona porturia daquela cidade espanhola. Autor de vrios
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Alm da incapacidade do estado em continuar investindo nas reas onde j investia, eles perceberam que as cidades haviam deixado de crescer, ao contrrio das cidades do terceiro mundo18 [...] isso permitiu que o urbanismo deixasse de ser o urbanismo por antecipao, de previso, que de resto tinha falhado, para ser um urbanismo de tratamento de doenas, das desigualdades e qualidades das cidades europias (PORTAS, 1982).

Entre as vrias questes e desafios que Portas considera relevantes para o debate sobre o planejamento cita: a necessidade de administrar melhor os recursos que existem e aument-los, necessidade esta que no poderia ser postergada; que deve haver o compromisso em viabilizar o que for planejado; identificao e incorporao dos agentes, outra questo ignorada pelos urbanistas tradicionais, e aqui se refere a quem faz a cidade, quem investe, quem usa, quem estraga, questo que, alm de crucial, est ligada aos recursos. Acredita que h sempre recursos e, sabendo que os recursos do Estado so bastante limitados, valoriza sua capacidade promotora. Assim, o dficit de recursos, o aumento de complexidade da dinmica urbana e a necessidade de tornar as cidades competitivas em relao s outras, demanda do planejamento a formulao de estratgias imaginativas para vencer os desafios (PORTAS, 1982). Defende que o urbanismo , hoje, baseado em grande parte na negociao. Em uma passagem de efeito retrico mostra que o plano deixa de ser um ideal de cidade19 e passa a representar a regra do jogo, sendo este no mais
[...] o territrio onde tudo estava previsto e tinha lugar. O plano cada vez mais um conjunto de lugares disponveis para aquilo que se venha a discutir e negociar mais tarde. O plano no mais para ser feito, para ser cumprido, mas para ser interpretado. menos partitura antiga e mais jazz session (PORTAS, 1982).

Em uma referncia aos planos regionais ou nacionais, como os que prdefiniam a funo da cidade, afirma que hoje j no se encontram, e que as

livros sobre arquitetra, foi Diretor de Urbanismo da Prefeitura e da Escola Tcnica Superior de Arquitetura de Barcelona. 18 Importante ressaltar que essa passagem marca uma das diferenas entre a dinmica urbana e o contexto das metrpoles dos pases europeus desenvolvidos e dos pases do terceiro mundo, que pode indicar uma distncia relevante no debate do planejamento, criando limites aplicao de um modelo alternativo supostamente bem sucedido em terras europias em uma realidade to diferenciada. 19 Diferente de projeto de cidade sugerido pelo plano estratgico, o ideal um fim em si, rgido, que independe da dinmica da cidade, o projeto de cidade ento teria necessariamente a dimenso do possvel, do vivel.

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cidades esto conquistando recursos e pretendem ser competitivas blefando esquerda e direita. Aprofundando em sua crtica aos planos tradicionais, afirma tambm que nem tudo tem o mesmo grau de certeza em um plano, mesmo sabendo que h certamente aspectos estruturais, consensuais, que devem manter sua rigidez - h tambm outros que sero interpretados de maneira diferente, por agentes e por partidos diferentes, que se sucedem no tempo. Assim, Portas (1982) julga que s seria possvel legitimar um plano que contenha aspectos que so rgidos e juridicamente obrigatrios em conjunto com aspectos que sejam abertos interpretao, histria, ao jogo dos atores, ao jogo das relaes e foras da sociedade.
Os territrios devem se gerir em um ambiente de competitividade e tambm de maior incerteza do longo prazo, no qual aproveitar ou criar oportunidades para o desenvolvimento local toma o lugar antes ocupado nos planos pela previso das tendncias. A adoo das estratgias pretende afinal reduzir a incerteza ou aumentar a probabilidade de determinadas condies fsicas, econmicas e culturais capazes de criar sinergias, ou contaminaes positivas, aumentando a produtividade dos recursos pblicos (e no s) e a extenso dos seus efeitos sobre a cidade sem qualidade (PORTAS, 1982).

Considera, entretanto, que, ao contrrio da competitividade empresarial, o enfoque estratgico em democracia sempre aberto e participado, e visa criar consensos em torno de prioridades, das quais no se beneficiam todos por igual, ou ao mesmo tempo. Visa tambm contratualizar com o Estado, ou com agentes privados, investimentos que assim passam a ser dados para outros agentes socais ou econmicos e visa mobilizar a prpria administrao e a sociedade civil para programas com resultados vista, reduzindo a incerteza e a insegurana (PORTAS, 1982). Aponta tambm anacronismos na ainda atual crise do planejamento, como, por um lado, a crena na capacidade dos Estados preverem e pautarem a longo prazo o comportamento dos agentes urbanos e, por outro, a vertigem desreguladora como soluo crise do plano. A desregulao sem estratgia e a regulao das aparncias ou dos efeitos representam o ltimo reduto do planejamento tradicional e, acredita, criam mais problemas do que os que

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pretende resolver, pois perde credibilidade junto aos agentes sociais e econmicos, mesmo que por motivos opostos. Para o consultor da poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro o que est em crise no a necessidade de planejamento, mas sim o modelo de planejamento.
Esse modelo baseado na previso (que j no possvel), hierarquizado de cima para baixo, do geral para o especfico (que no se conforma com a cidadania nem com as oportunidades); confiante na regulao legislada dos usos e das formas (que no correspondem mais a consensos culturais); enfim, incapaz de lidar com fatores de recursos e tempo. Por isso, a maioria dos programas e projetos inovadores nasceram margem e no dos planos (PORTAS, 1982).

Defende, portanto, uma alternativa de planejamento mais flexvel, mais estratgico, visando procurar recursos e reduzir as incertezas da deciso do plano, mas que no abra mo daqueles valores que so consensuais na coletividade. A estratgia no tem carter legislativo, nem tem prazo de validade. Tem que ser gil, vale pelos acordos e consensos que conseguir, e se certos objetivos no forem alcanados, reformula-se, procurando alternativas. Entretanto, procura no descartar o Plano tradicional e sim associ-lo dentro de uma nova lgica, j que, depois de lanar as estratgias, promover debates, conseguir recursos, a municipalidade j seria capaz de realizar o Plano fsico, o Plano de urbanismo, o Plano tradicional, o Plano diretor municipal. (Portas, 1982). Assim, o enfoque estratgico garante a coerncia de diferentes planos e projetos, que no tem de estar j previstos no Plano Diretor Municipal (PDM) vigente.
Se o PDM existe antes da estratgia, pode ter que ser revisto em conformidade; se no existe, constituir um programa explcito para a sua elaborao superando o tradicional dficit de definio poltica dos objetivos de que padecem tanto os planos (PORTAS, 1982).

O marco do planejamento local, segundo Portas (1993), tende a mudar em diferentes sentidos, os quais poderiam ser sintetizados em trs: maior explicitao estratgica; maior sentido programtico; maior contedo de desenho. O mtodo de programao designado como estratgico seria mais contnuo e espacialmente menos definido, no pretendendo ser vinculado s edificaes, mas antes tornar mais transparente e concreta a vontade poltica e os consensos possveis sobre

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os objetivos e os meios de atuao, no s de natureza territorial mas tambm, ou sobretudo, do desenvolvimento econmico e social local.
Estas trs direes estratgia, programa e desenho, correspondem s principais crticas feitas nas ltimas dcadas ao planejamento urbanstico: por sua falta de viso global sobre o desenvolvimento local; por sua indiferena aos recursos mobilizados, pblicos e privados; por no conseguir lidar com o fator tempo; por sua incapacidade de criar conceitos e formas de boa qualidade sobretudo do espao coletivo ao refugiar-se na neutralidade cultural da zoneamento e dos controles paramtricos . (Portas, 1993, p. ) Essas novas caractersticas atribudas ao plano no conduziriam a um modelo nico de documento para o novo plano. Ao inverso, afirma que esse novo estilo de planejamento tende a materializar-se em documentos distintos, com tempos e graus de flexibilidade tambm distintos, cuja coerncia se estabelece, e se corrige, ao largo do processo poltico e cultural da cidade e do territrio (PORTAS, 1993).

Domingues (1996) considera que, na transposio do urbanismo clssico para o novo urbanismo, o planejamento econmico e o planejamento urbano se consensualizaram, articulando princpios, domnios e modelos de ao. Sugere ento que neste processo se d a unio entre termos de diferentes reas do saber, sejam as cincias do territrio, a geografia, o urbanismo e o planejamento urbano e regional, no que se refere s cidades e sistemas urbanos, sejam a economia e a gesto de empresas, no que se refere competitividade. Ao pretender estabelecer a relao entre competitividade e poltica urbana, afirma que o reforo de competitividade urbana consistiria no principal objetivo da nova filosofia do Planejamento Estratgico Urbano, representando este o ponto de convergncia entre a poltica urbana e a poltica econmica. Domingues (1996) destaca que face imprevisibilidade das mudanas, os instrumentos e polticas normativas tpicas do plano racionalista entram em crise. A centralidade, agora atribuda s polticas urbanas, introduz a emergncia de novos desafios da interveno urbana e o plano, antes adaptado somente regulao da expanso fsica da idade, enquadra agora tambm objetivos explcitos de promoo econmica. Esses planos, do ponto de vista morfolgico, fsico, seriam, citando Portas,

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os planos dos rrr: renovao, recuperao, revitalizao. No se trata, por isso, j de um plano generalista e regulador da expanso urbana extensiva, mas sim de uma plano de transformao, de um urbanismo intensivo, enquadrador das transformaes da base econmica urbana (DOMINGUES, 1996).

Freqentemente, este novo tipo de poltica urbana traduz-se em intervenes fragmentrias e emblemticas, que correspondem projetos de arquitetura urbana, muitas vezes descontextualizados de uma interveno articulada ao nvel da aglomerao urbana no seu conjunto, embora esta prtica no seja condizente com as propostas do planejamento estratgico em seu discurso e se refere, sim, a uma fase anterior aos planos estratgicos, da ao sem planejamento. Segundo Domingues (1996), a soluo mais consensual e generalizada da nova poltica urbanstica assenta na adoo do Planejamento Estratgico como modelo de concepo e operacionalizao dessa poltica. Embora haja uma grande impreciso do conceito e uma diversidade de formas de avali-lo e de coloc-lo em prtica, existem j vrias questes consensuais, sendo estas e outras condies tambm necessrias operacionalidade e eficcia do processo de planejamento, onde podemos ressaltar os seguintes pontos: defende-se a metodologia para contextos de grande

imprevisibilidade, incerteza e de racionalidade limitada; o processo de investigao/ deciso/ ao deve estar apto a gerir

oportunidades, eventualidades, mudanas e contrariar bloqueios e fragilidades; o plano atua como instrumento ativo e contnuo de construo do

futuro, substituindo a incapacidade de previso por capacidade de agir com rapidez, sempre que se detectem dinmicas consideradas negativas ou positivas; o plano de tipo pragmtico flexvel, adaptativo e dinmico, necessita

de uma estrutura de gesto adaptada, implicando coordenao, coeso, confiana e responsabilizao mtuas e uma clarificao o mais exata possvel dos projetos envolvidos; o carter operacional do plano exige a construo de consensos e

de parcerias entre atores pblicos, privados e outros, e assim os grupos envolvidos tero de ultrapassar oposies, complementaridade de interesses, etc.

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3.4.2

O Plano Estratgico O discurso catalo. O discurso de defesa do Planejamento Estratgico, a partir da

argumentao de Borja e Forn (1997), parte de alguns pressupostos entre os quais est o protagonismo inegvel das cidades, tanto no que se refere vida cotidiana, quanto ao que se refere s relaes internacionais. A cidade estaria assumindo centralidade no processo de criao e dinamizao de bens simblicos e no bem-estar de sua populao. A partir do quadro da cidade no interior do processo de globalizao e de uma srie de exemplos das grandes urbes europias e latino-americanas, os autores procuram mostrar as cidades como atores polticos, que fazem associaes e acordos, assumem

responsabilidades diante da sociedade e da unio, configuram enfim um plo central de articulao entre a sociedade civil, a iniciativa privada, e as diferentes instncias do Estado, nacional e internacional. Acreditam ainda que a governabilidade da grande cidade no se pode basear em termos estticos, na gesto de servios pblicos e de controle social, mas tambm segundo objetivos de promoo, de funcionalidade e de integrao ou solidariedade (BORJA; FORN, 1997). Insistem assim na necessidade de um regime especial para as grandes cidades. Assinalam que hoje as grandes cidades so o continente onde se acumulam os grandes problemas e os grandes desafios da humanidade e que devem ser enfrentados por ela mesma (BORJA; FORN, 1997). Borja e Castells assinalam que
as grandes cidades devem responder a cinco tipos de objetivos: nova base econmica, infra-estrutura urbana, qualidade de vida, integrao social e governabilidade [...] somente gerando capacidade de resposta a estes propsitos podero, por um lado, ser competitivas para o exterior e inserir-se nos espaos econmicos globais e, por outro lado, dar garantias sua populao de um mnimo de bem-estar para que a convivncia democrtica possa se consolidar (BORJA; CASTELLS, 1996).

A resposta a esses objetivos requer um projeto de cidade, cujo meio apropriado de materializar-se seria atravs de um Plano Estratgico cuja construo pode apoiar-se em elementos diferenciados.

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O estopim para a reao pode ser a sensao de crise, que est claramente presente no discurso de justificativa do Rio Cidade20 e do Plano Estratgico do municpio, que apontam a crise urbana que se acentuava, principalmente nos ndices de violncia, e a sensao de caos urbano, como demandatrias de algum tipo de atitude. A resposta conscincia de crise, ou a simples motivao para a elaborao e execuo de um projeto de transformao urbana teria sido facilitada, em algumas cidades, pela capacidade de conseguir e de se utilizar de algum evento de influncia nacional ou internacional como elemento catalisador, como o caso de Barcelona21 e de Lisboa22. O Rio de Janeiro, antes de ter realizado a campanha m sucedida dos Jogos Olmpicos de 2004, iniciou o que considera-se uma guinada com o Frum Global sobre o Meio Ambiente, promovido pelas Naes Unidas, que escolheram o Rio de Janeiro para sediar o evento, em 1992, mais conhecido como Rio 92. Alm da sensao de crise aguda pela conscientizao da globalizao da economia, Borja e Castells (1996) consideram tambm como elementos centrais para a construo desse projeto a negociao entre atores urbanos, pblicos e privados, e a gerao de liderana local (poltica e cvica), bem como a vontade conjunta ou consenso pblico para que a cidade d um salto adiante, tanto do ponto de vista fsico como econmico, social e cultural. Consideram que, mesmo com as diferenas entre cidades latino americanas e as cidades europias, e com alguns anos de atraso, os propsitos so conceitualmente os mesmos para que as cidades sejam abordadas e solucionadas como atores urbanos. Especificamente em relao s cidades latino-americanas, esses tericos apontam que est havendo uma reao em razo da democratizao e descentralizao, que deram maior legitimidade aos governos locais e permitiram a ascenso de lideranas locais; da abertura econmica que gerou medos e mobilizou a sociedade em torno da necessidade de uma cidade competitiva, levando a estabelecer objetivos de carter coletivo, compatveis com o governo local; e das grandes aes de carter social-urbano que atualmente aparecem

20 21

Esta passagem do discurso ser apresentada no captulo III deste trabalho. Os Jogos Olmpicos de 1992. 22 A Expo 1998, uma exposio internacional comemorativa dos 500 anos do descobrimento das Amricas.

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como necessrias e urgentes, suscetveis de encontrar apoio poltico e econmico que at ento no encontravam. Borja e Forn (1997) defendem uma poltica de cidade que seja bastante intervencionista, entendendo que a articulao pblico-privada, o planejamento flexvel, a desregulamentao e/ ou privatizao de alguns setores que haviam se convertido em selvas normativas e burocrticas, e uma organizao mais empresarial do setor pblico, no vo em detrimento da iniciativa pblica, que no se adapta passivamente ao oposta dos agentes privados. Ao contrrio, frente ao discurso neoliberal de abandono, reivindicam a liderana pblica local em condies tais que assegurem sua eficcia econmica e seu controle social. Esta poltica e esta ao podem ser resumidas em trs princpios. O primeiro consiste em uma ao pblica integral que aborde de uma s vez objetivos urbansticos, sociais, econmicos, culturais, de racionalizao

administrativa e de participao dos cidados, que confluam na elaborao de um novo tipo de planejamento estratgico e territorial, que se baseie na definio de objetivos articulados, de procedimentos claros e obrigatrios para todos, e de aes fortes e duras. O segundo, na definio de um projeto de cidade mobilizador de recursos, energias e iluses, que se concretize em projetos especficos, mas tambm em uma nova vontade poltica explcita e contnua de promoo da cidade e da qualidade de vida de seus cidados. O terceiro, na gerao de um patriotismo de cidade que permita a seus lderes, atores e conjunto de cidadania assumirem com orgulho seu passado e seu futuro e, especialmente, sua atividade presente, em todos os campos, seja na presena internacional e at na luta contra a pobreza (BORJA; FORN, 1997). Eles acreditam ainda que o sucesso dessa proposta se apoia sobre a eficcia do sistema democrtico baseado na descentralizao do estado e na autonomia local, na representatividade e transparncia do governo da cidade e na multiplicao dos mecanismos de participao e de comunicao.

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3.4.3 O Projeto Urbano e o Plano Estratgico

Borja e Castells (1997) identificam e justificam o planejamento estratgico como ordenador de grandes projetos, pois grandes projetos sempre contam, ou deveriam contar, com um plano geral sobre a cidade, seja ele mais ou menos integrador, mais ou menos equilibrado, e ainda que com orientaes muito distintas. Defendem a realizao de projetos urbanos dentro de uma lgica de dinamizao do urbano e de empresariamento na administrao pblica. So contrrios experincia cega do mercado, valorizando a administrao pblica e a definio exata do poder pblico/ Estado, contra o plano como at ento era concebido, a favor de uma outra forma de atuao. A crtica aos projetos realizados na dcada de oitenta, cujo gerenciamento havia sido entregue ao mercado, confiando cegamente neste que tem no lucro sua principal motivao, teria reconduzido o poder pblico a reassumir suas responsabilidades. O esgotamento do planejamento clssico e a ambigidade do grande projeto fizeram sugerir um tipo de planejamento adequado natureza das intervenes que correspondem aos novos espaos metropolitanos ou urbano regionais. Questionando-se sobre a relao hierrquica do planejamento territorial em relao aos projetos urbanos, estes no seriam o ltimo derivado do processo. Os planos estratgicos mais modernos tendem a estabelecer uma relao dialtica entre os elementos bsicos do diagnstico e grandes objetivos que se apontam j na primeira fase de elaborao, e os grandes projetos que esto sobre a mesa dos grandes atores urbanos pblicos e privados (BORJA; CASTELLS, 1997). O plano estratgico define um processo legitimador dos grandes projetos urbanos. A legitimao pode se dar no sentido inverso como parece ser o caso no Rio de Janeiro, com o Projeto Rio Cidade ajudando a legitimar o Plano Estratgico. A idia que a dialtica plano estratgico e projeto urbano possa se converter em um processo de mobilizao e educao cvicas. Os projetos ganham em contedos, transparncia e impacto dinamizador; os planos ganham em eficcia e aumentam a credibilidade de sua difuso. A idia que tambm no dependam de tempos polticos, eleitorais e administrativos, tendo um timing prprio que garanta um processo de atuao. O processo de definio dos

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grandes projetos deve ter em conta planos ou programas de governo que lhe proporcione base poltica ou jurdica; possibilidade de acordar uma deciso com os principais atores responsveis por sua aprovao e execuo sobre o carter prioritrio da atuao; oportunidade financeira, poltica e fsica; existncia de um promotor; e consenso social, incluindo mdia. Esses autores consideram que a complexidade da realidade metropolitana se constri e se enfrenta hoje mais atravs de grandes projetos que como

resultado da organizao institucional e gesto dos servios, fazendo uma relao entre a leitura de sua conformao espacial e a justificativa sobre o tipo de interveno proposto. Assim,
a nova realidade metropolitana deve entender-se como um sistema ou uma rede de geometria varivel, articulada por ns, pontos fortes de centralidade. A qualidade desta nova realidade urbano-regional depender da intensidade de relaes entre esses ns, da multifuncionalidade dos centros nodais e da capacidade de integrar-se ao conjunto da populao e do territrio mediante um adequado sistema de mobilidade (BORJA; CASTELLS, 1997).

Borja e Castells percebem as reas metropolitanas como objeto de dois tipos de atuao: da ao planificadora e das decises pontuais. Os planos estratgicos querem ocupar um espao intermedirio entre esses dois e possuem trs princpios bsicos: a definio de objetivos urbanos a partir das dinmicas em curso; a dialtica permanente entre objetivos, projetos e impactos; a concertao entre atores pblicos e privados em todas as fases do processo de elaborao e execuo. Refletindo sobre quais so os elementos definidores de modelos que se deve apoiar para construir/ reconstruir a nova cidade metropolitana, Borja e

Castells (1997) apontam como questes chave a mobilidade/ acessibilidade, que garante a articulao do sistema urbano, e a concepo das centralidades, ns funcionais e/ ou lugares polivalentes, que garantem a coeso do territrio para que funcione como um todo. A mobilidade e a acessibilidade so indispensveis para a competitividade da cidade como meio econmico, e para que cumpra a sua funo integradora social. Por outro lado, a criao ou reconverso de centros urbanos supe uma poderosa iniciativa pblica que dinamize a inverso privada. A gerao de centralidades no somente cumpre multiplicar os centros existentes 54

congestionados, ou de recuperar antigos centros degradados, como se propem a representar operaes destinadas a mudar de escala a cidade, articular e qualificar periferias urbanas e proporcionar uma imagem forte de modernidade ao territrio. Os espaos pblicos so um objetivo chave na construo da cidade metropolitana, na medida em que conciliam as funes de criadores de centralidade e potencializadores de uma mobilidade integradora. Somente a existncia de espaos e equipamentos pblicos, acessveis, seguros, polivalentes, dotados de qualidade esttica e de carga simblica, culturalmente significativos, cria centralidades. Por que a centralidade urbana no seria tanto o n para onde os fluxos metropolitanos se convergem, mas antes como o lugar dos encontros e das identidades, a expresso do civismo e a imagem do marketing e do patriotismo de cidade. Borja e Castells (1997) definem os projetos urbanos como elementos estruturadores e definidores da construo da cidade metropolitana. Para atingir os objetivos j referidos depender do carter integral dos projetos, sua polivalncia, e se este faz parte de todo um processo articulado. Seu valor estratgico estaria dependendo de sua capacidade de promover transformaes do meio urbano regional de forma a aumentar sua atratividade e coeso. Os principais objetivos da poltica de fazer cidade (a competitividade econmica, a integrao social, e a sustentabilidade), devem estar presentes em menor ou maior grau nos grandes projetos urbanos.

3.4.4 Riscos e limites da proposta Para Borja e Castells (1997), os riscos do planejamento estratgico derivam-se da insuficiente participao e consenso sociais, da incorreta definio de objetivos, ou de incapacidade para impulsionar e de promover eficazmente os mesmos - mas o maior deles a sua banalizao,

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por sua estrutura flexvel e por ser um processo relativamente aberto, e consistir em um acordo global que tem valor de contrato poltico e no de norma, requer uma vontade poltica e de comando muito forte, alm de um enorme cuidado para que no seja utilizado um discurso pouco profundo e descompromissado, somente para legitimar um conjunto de atuaes e projetos articulados sobre o papel (BORJA; CASTELLS, 1997).

Para Portas, h uma srie de riscos inerentes ao estilo de planejamento baseado na gesto por projetos, que implicam em sua viabilidade e eficcia, e que ainda podem fazer com que se afastem de critrios de eficincia e custos razoveis, como por exemplo: fatores relacionados rigidez da programao, impondo um pequeno nvel de flexibilidade imprevisibilidade do projeto urbano; ao aproveitamento poltico da auto-estima que propiciam na populao e pelo protagonismo que conferem cidade e seus habitantes; produo e circulao da informao criando barreiras transparncia dos fatos e, portanto, ao controle social e participao da sociedade; dificuldade e a complexidade envolvida na formao de consensos; a compromissos entre atores envolvidos antes do projeto de execuo; entre outros. Domingues (1996) lembra que a cidade no uma organizao empresarial, e sim uma malha complexa e territorializada, composta por domnios e recursos diversificados (sociais, econmicos e polticos), com diferentes graus de institucionalizao de autonomia, de organizao, de representatividade e com interesses muitas vezes contraditrios. Neste quadro, esse processo de planejamento introduz sempre critrios de discricionaridade, justificados pelo grau de eficincia e de rentabilidade23, associado aos projetos tidos como estratgicos. quando se questionam os reais interesses por detrs das parcerias pblico / privado. O desafio maior do Planejamento Estratgico, segundo Domingues (1996) , entre outros, a mobilizao dos atores e recursos em torno da concepo e da operacionalizao dos projetos, condio que requer uma dose de inovao institucional e um quadro de regulamentao jurdico-administrativo adequado a essa inovao. O carter altamente persuasivo e encantatrio que - quase sempre - acompanha o marketing do Planejamento Estratgico no pode substituir um

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Onde os conceitos de produtividade urbana e reprodutividade do investimento so recorrentes.

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verdadeiro processo de participao e de legitimao social dos planos e das intervenes. Portas, em uma de suas reflexes sobre Projetos Urbanos, afirma que compreensvel que se tenha a idia de que estes conotam ainda um tipo de interveno privilegiado e, em certo sentido, deformador. A legitimao da intensidade de capital investido, sobretudo em recursos pblicos, em poucos e restritos pontos do territrio, depende da capacidade de demonstrar a eficcia destes projetos em disseminar contaminaes positivas na cidade alargada, aumentando a o bem-estar e a aplicao de outros recursos. O desafio consiste em como otimizar os ativos escassos da metrpole em projetos reestruturadores que possibilitem a reproduo ampliada da cidade como capital fixo, humano e simblico, considerando os projetos fsicos, a materializao de processos e iniciativas de carter econmico, social, cultural, poltico e de imagem, e, ainda, um compromisso entre os diversos atores sociais. A contradio entre, por um lado, a crise fiscal do estado e o problema da capacidade de investimento e, por outro, o surgimento novamente - de uma estratgia cujo objetivo centrar investimentos na reproduo ampliada do capital, neste caso atravs de investimentos em projetos urbanos, em reas restritas, consistindo portanto em inverso focalizada de recursos escassos, sugere uma reedio da aliana entre Estado e o grande capital, agora globalizada, com nova roupagem, novos papis, transformada em estratgia, encarnada em novas tecnologias, com discurso renovado, esttica apurada, tendo no arquiteto o messias da modernidade. Vainer (1996), a partir da anlise sobre a experincia de elaborao do Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, homologado em 11 de setembro de 1995, traa uma srie de consideraes a esse processo especfico e em relao ao processo de construo de uma nova hegemonia urbana, do qual modelo de planejamento ensejado pelo Plano Estratgico faz parte. Como instrumento representante do discurso neoconservador e legitimador de orientaes caras ao grupos dominantes da cidade, o planejamento estratgico revela algumas inovaes. Entre elas est a insistncia na participao e na idia de agrupamento de todos os agentes sociais como uma proposta de unificao social em torno de objetivos comuns, bem como na associao retrica de defesa 57

do desenvolvimento econmico, associado ao desenvolvimento e integrao social. Esta proposta, que pretende promover um projeto de cidade competitiva e segregadora, apresentada sob o rtulo da integrao social e da sustentabilidade ambiental. Esta manipulao de discursos dificulta por demasiado a percepo dos verdadeiros interesses que movem esse processo (VAINER, 1996). H tambm uma espcie de naturalizao da desigualdade, como se todos fossem igualmente vtimas e causadores da crise, descartando a busca e o compromisso com os mecanismos geradores da crise na cidade. Alm disso, o debate sobre a questo urbana se mostrou extremamente despolitizado, com a notria ausncia dos partidos polticos na elaborao do Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro.

Despolitizado e despolitizador ele somente pode se apresentar como produto de um consenso porque o supe instaurado previamente. Nesta concepo, em que o consenso naturalizado, no se trata de constru-lo num processo necessariamente poltico, mas simplesmente reconhec-lo, identific-lo e enunci-lo (VAINER, 1996).

A apresentao de ambos os discursos justificativos que iluminam simultaneamente a poltica urbana do Rio de Janeiro determina muitos pontos de afastamento e alguns poucos pontos de contato entre os dois discursos. Deve-se considerar, entretanto, a dificuldade de mediar a distncia entre os objetivos reais da poltica pretendida, a retrica elaborada para justificar a ao, a estrutura formal do instrumento e a implementao do mesmo. De qualquer forma, a anlise de um instrumento de poltica urbana, o Projeto Rio Cidade, o principal instrumento do municpio na gesto Csar Maia, que representa um dos discursos expostos neste captulo, atravs de sua apresentao e avaliao nos prximos dois captulos, permite no somente aprofundar a compreenso sobre o instrumento e a crtica sobre o mesmo como tambm verificar na formulao e na implementao do instrumento a hiptese de superposio de estilos de planejamento.

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4 APRESENTAO DO PROJETO RIO CIDADE

4.1 A Formulao terica do Projeto Rio Cidade

4.1.1 O Discurso Oficial

O Projeto Rio Cidade uma iniciativa da Secretaria de Urbanismo da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro que visa a requalificao24 e o disciplinamento25 dos espaos pblicos, combatendo seu uso ilegal, reconstruindo e revitalizando26 ruas e praas, revertendo uma situao urbana configurada por ruas e caladas degradadas e inseguras para o pedestre que, segundo esse diagnstico, acabou por ir perdendo, dia aps dia, a afetividade e o sentido de identidade com o espao urbano do Rio de Janeiro. Pretendia-se, ento, intervir na cidade considerando o conforto e a beleza, a infra-estrutura e a esttica, atravs de propostas de alto nvel tcnico e esttico, sinalizando o desejo de uma nova atuao no trato dos espaos pblicos, restabelecendo a ordem urbana.
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Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo qualificar significa atribuir qualidade a; classificar; avaliar, julgar, reputar; modificar acrescentando uma idia de qualidade; demonstrar, possuir qualidades. O termo requalificar no se encontra na obra citada, muito embora possamos considerar o seu significado como tornar a realizar a ao de qualificar. 25 Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo disciplinar significa submeter disciplina; fazer obedecer ou ceder, sujeitar. 26 Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo revitalizar significa voltar a vitalizar; insuflar nova vida ou vigor em; revigorar, reviver; revivificar; revivescer.

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O Projeto Rio Cidade prope aes localizadas e exemplares que reforcem os subcentros27 da cidade.

Escolhendo os centros de bairro como os locais privilegiados das obras, o projeto pretende reforar ainda a identidade dos bairros28, elevando a auto-estima e o sentido de enraizamento das comunidades locais. Os trechos selecionados so considerados estratgicos, e constituem reas de uso

predominantemente comercial; plos de atrao em relao outros bairros vizinhos e a toda a cidade, permitindo uma maior integrao interna na cidade; ou ainda, trechos que podem alcanar a reverso do quadro de degradao em curto espao de tempo. Rio que cidade de corredores. Espao urbano quase linear. Ruas que tm continuidade e possuem trfego intenso [...] Onde preciso mostrar que, ali, pode se viver bem. Trechos de imagem forte: alta densidade de pessoas e de veculos, comrcio dinmico, elementos institucionais, memria da histria ou da paisagem urbana (entrevista com Luis Paulo Conde, 1994). Promovendo investimentos que valorizassem estes espaos, era esperado que a populao voltasse a se interessar por eles e a utiliz-los, e que servissem de estmulo para que os agentes econmicos privados se manifestassem atravs de recursos e gerao de empregos. Era esperado, tambm, que as modificaes realizadas no eixo estruturador de cada bairro servissem de elemento catalisador29 e

27

Segundo esse discurso, a estratgia citada uma decorrncia clara da opo pelo modelo terico mais contemporneo da metrpole polinuclearizada em detrimento do modelo centro/periferia, que atribui a uma retrica racionalista j ultrapassada. 28 Imagina-se ser uma peculiaridade carioca essa identidade dos bairros simbolizada, em vrios casos, nos seus corredores virios como a av. Nossa Sra. de Copacabana, av. Visconde de Piraj, av. Atafo de Paiva, etc. 29 Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo catalizador significa uma substncia capaz de produzir a catlise. Catlise significa, segundo a mesma referncia, processo em que a velocidade de uma reao influenciada pela simples presena de um agente, que permanece quimicamente intacto. Ou seja, a idia que, atravs dessa

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polarizador de transformaes e melhorias em todo o bairro, produzindo um efeito-demonstrao que, dependendo da eficcia da participao dos agentes, deveria, em hiptese, multiplicar as intervenes. Quanto maior a reprodutibilidade dos resultados da interveno, maior seria a eficincia do investimento realizado. Pretendia-se buscar por solues pontuais diferenciadas (que respeitassem as tradies locais e caractersticas especficas de cada rea) para os problemas que esse discurso justificativo considera comuns todas as cidades contemporneas, e que estas solues possussem um compromisso entre desejo e viabilidade30. [...]as intervenes deveriam induzir, por sinergia31, iniciativas similares de outros agentes sociais, potencialmente capazes de, em conjunto, gerar efeitos multiplicadores sobre todo o tecido urbano. No havendo recursos disponveis para intervir no todo, cabia promover aes localizadas e exemplares, conquanto coerentes entre si e com o objetivo estratgico definido (IPLANRIO, 1996). O contexto apresentado no discurso oficial justificativo do Projeto Rio Cidade, associa a imagem da cidade do Rio de Janeiro, no incio dos anos 90, ao quadro crtico em que se encontrava h duas dcadas, que j se traduzia em uma situao de desordem urbana, e que desde ento teria somente piorado:

interveno, os resultados obtidos tenham uma abrangncia maior que o universo restrito de sua aplicao. 30 O desejo visto aqui como o resultado consensual da vontade coletiva de todos os cidados, expresso no discurso do Plano Estratgico como o projeto de cidade, e o Rio Cidade representaria um dos caminhos atravs do qual a busca daqueles objetivos se tornaria vivel. 31 Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo sinergia significa concurso de diversos rgos na realizao de uma funo; ao simultnea.

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A falta de investimento e de um planejamento adequado em obras e servios pblicos resultara em enchentes causadas por colapsos da rede de drenagem, mobilirio urbano e pavimentaes em pssimo estado de conservao, trfego e estacionamento caticos, iluminao deficiente e arborizao incompatvel com o local (esparsa ou em mau estado de conservao, por exemplo) com poda dificultada por fiaes areas (IPLANRIO, 1996). Alm disso, o agravamento das condies de vida na cidade e do quadro social teria levado para as ruas uma grande quantidade de vendedores ambulantes - os camels, bem como levara centenas de moradores cariocas a viver nas ruas da cidade em uma situao de violncia urbana. De acordo com esse diagnstico, as ruas cariocas chegaram, portanto, dcada de 90 como um local degradado, inseguro, com os passeios ocupados de forma desordenada, a populao forada a compartir com os automveis

estacionados ilegalmente sobre as caladas, dificultando a circulao, ruas que no estimulavam uma vivncia mais

ampla do espao pblico. Um dos motivos alega que essa situao vinha sendo engendrada desde meados da dcada de 50, com o privilgio dado ao automvel, e por conseqncia, s grandes avenidas, em detrimento dos pedestres, na utilizao das ruas e praas. As ruas aonde podia se circular livremente, seguras, bem conservadas, projetadas para atender aos desejos daqueles que por elas circulavam, a partir da dcada de 80, principalmente, passaram a ser as ruas fechadas dos shopping-centers, voltadas para estimular um tipo de

apropriao especfica deste espao privado, o desejo de consumir. Nas ruas abertas da cidade circulavam aqueles que estavam margem desses universos fechados. As ruas dos shoppings respondiam ao desejo e ansiedade dos habitantes cariocas por segurana. As ruas e praas desses locais foram

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se constituindo em locais privilegiados de trocas sociais32, sendo preferidas s ruas e praas degradadas e inseguras, ocupadas pelo comrcio ilegal (BORDE,1998). A violncia passou a marcar a imagem da cidade onde acontecimentos como as chacinas de Vigrio Geral33 e da Candelria34, teriam substitudo as belezas das praias cariocas nos jornais da cidade, do pas e do mundo. O diagnstico indica que a suposta situao de desordem urbana seria causa e conseqncia do esvaziamento econmico e poltico da antiga capital, e criavam uma situao de causao circular que precisava ser rompida. Sendo assim, o principal objetivo assumido pelo programa consiste em: Afirmar a importncia das ruas para o equilbrio de vida social nas cidades e, em conseqncia, trabalhar para a sua reabilitao, restituindo aos cidados o direito cidade, integrando objetivos sociais, econmicos e culturais (IPLANRIO, 1997). O discurso justificativo frisa o que considera o objeto preciso de atuao imaginado para o instrumento - as ruas, e a meta genrica a atingir - restituir aos cidados o direito cidade, a ordem urbana, integrando o conjunto de objetivos descritos acima. Por meio da implantao de projetos democrticos e participativos, que considerassem, portanto, as prioridades da comunidade, o resultado esperado era

32

Segundo Borde devemos considerar essas trocas como trocas especficas, dado que esses locais so segregados e segregadores. 33 Vigrio Geral um bairro da periferia da cidade do Rio de Janeiro habitado por representantes dos segmentos scio-econmicos menos favorecidos. Em 1993, foi palco de uma chacina onde morreram mais de duas dezenas de moradores. 34 A Candelria est localizada na rea central de negcios da cidade. Sem funo residencial essa rea ocupada noite por moradores de rua. Neste local, em 1993, foram mortos vrios meninos de rua.

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[...] melhorar a qualidade do espao pblico em reas pontuais de grande movimento e uso pela comunidade; reafirmar o valor esttico dos corredores comerciais de bairro; erradicar (ou reorganizar) a ocupao ilegal e arbitrria de caladas e vazios pelos vendedores ambulantes (camels), relocalizando-os em lugares previstos para eles; melhorar as infra-estruturas tcnicas telefnicas, de gs, drenagem pluvial e esgoto, etc; refazer o mobilirio urbano; recuperar o valor paisagstico das ruas, praas e reas verdes; diversificar as funes de lazer para a populao; resgatar o significado simblico e histrico dos centros e vias tradicionais dos bairros; em resumo, restaurar a identidade prpria de cada fragmento da cidade (SEGRE, 1997). Os objetivos e a atuao prevista pela prefeitura municipal64 do Rio de Janeiro quando da formulao do Projeto Rio Cidade, utiliza como referncia direta para o discurso justificativo autores como Jane Jacobs, Kevin Lynch, Aldo Rossi, Denise Scott-Brown e no Brasil autores como Roberto da Matta e Carlos Nelson Ferreira dos Santos. Estas referncias em nada diferem daquelas que correspondem rea de competncia do Desenho Urbano, nova ferramenta terica utilizada pelos arquitetos na elaborao de projetos urbanos, que coincidentemente surge como espao de competncia prpria, e marca uma posio distinta da urbanstica moderna e enfatiza a crtica ps-moderna. Entre algumas passagens citadas esto a de Jacobs (1961), quando afirma que o urbanismo ortodoxo ao suprimir as ruas, suprime seu papel social e econmico, sendo esta seu resultado mais destrutivo, fazendo uma apologia da rua como o principal indicador da qualidade e intensidade de vida nas cidades; a de Lynch36, ao ressaltar a importncia dos percursos na formao das imagens pblicas e mentais da cidade, associando a sua
35

JACOBS, Jane. The death and life of great american cities: the failure of town planning, Middlesex: Penguin Books, 1961.

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legibilidade espacial formao de identidade do cidado; e a de Ferreira dos Santos37, quando defende o resgate da rua para o uso dos cidados. Outras idias encontradas nestes autores, como em Rossi38, se referem a uma nova viso de mundo que, ao invs de perceber o mundo como um todo racionalmente ordenado e sujeito, portanto, s subdivises hierrquicas sugeridas pelo mtodo cartesiano, o reconhecem como um agregado, muitas vezes incoerente, de partes desconectadas e, portanto, opacas a todas as tentativas de entendimento impostas por lgicas simplificadoras ou

abrangentes. Dentro desta nova viso de mundo, as cidades deveriam ser meticulosamente analisadas em suas

microparticularidades pontuais, j que, como o mundo, constituiriam tambm um agregado incoerente de partes desconectadas, opacas s lgicas simplificadoras (FERREIRA, 1997). Obedecendo a esse discurso, o projeto Rio Cidade, por sua caracterstica bsica de priorizar as identidades locais, no poderia partir de uma lgica hierarquizada de interdependncia entre planos indo do geral ao especfico. Como j vimos no captulo I, estas referncias em nada diferem daquelas que correspondem rea de competncia do Desenho Urbano, nova ferramenta terica utilizada pelos arquitetos na elaborao de projetos urbanos, que,

coincidentemente, surge como espao de competncia prpria e marca uma posio distinta da urbanstica moderna, enfatizando a crtica ps-moderna. Essas idias se sintonizam, assim, com o pensamento fragmentrio ps-moderno, que aposta na colagem, na diferenciao e assim justificaram uma abordagem que permite e incentiva a liberdade e variedade formal e simblica entre as propostas de projeto, e pretende
36 37

LYNCH, Kevin. A imagem da cidade. Lisboa: Edies 70, 1990. SANTOS, Carlos Nelson Ferreira dos. (Coord.). Quando a rua vira casa. Rio de Janeiro: FINEP: IBAM, 1982. 38 ROSSI, Aldo. A arquitetura da cidade. Lisboa: Edies Cosmos, 1977.

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mediar a comunicao entre o projeto e o pblico atravs do espetculo. O princpio tico39 nesta situao tende a perder progressivamente espao para o princpio esttico do projeto. O Rio Cidade, como interveno pontual, evita qualquer comparao com outras intervenes pontuais do passado, e frisa a diferena entre a renovao cirrgica pretendida pela Reforma Pereira Passos, pelo Plano Agache e Doxiadis40, e a proposta de revitalizao urbana em que, segundo esse discurso justificativo, considera a realidade, o tecido urbano existente, contando ainda com a participao do tecido social. Pretende atuar de acordo com a capacidade reduzida de investimento, propondo requalificaes exemplares, de forma gradual, reforando tendncias, revisando desequilbrios, respeitando singularidades e, portanto, atuando de forma heterognea. Uma outra justificativa assumida pelo discurso se refere fundamentalmente realidade tpica das sociedades europias para o perodo recente, embora estejam atribuindo tambm dinmica atual das grandes metrpoles brasileiras (Rio e So Paulo). A idia de que essas cidades j no crescem mais, e de que a interveno sobre elas deve apresentar uma mudana, foi apresentada pelo ento secretrio de urbanismo, Luiz Paulo Conde, ainda na gesto Csar Maia:

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Este pode ser considerado como sendo aquele que se refere relao intrnseca entre o objetivos sociais e os resultados esperados do projeto. Consideram que o Plano Agache e o Plano Doxiadis se apoiavam sobre a imagem de uma cidade ideal, onde seria necessrio a destruio da cidade antiga, doente e cheia de problemas para a construo da cidade ideal.

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Nossas maiores cidades no esto mais crescendo no ritmo acelerado que vinham apresentando at a dcada passada. ... a atuao dos urbanistas ser no sentido de endireit-las, tratar bem delas, aprender a lidar corretamente com seus espaos pblicos, revaloriz-las para o uso de seus cidados (CONDE, Luiz Paulo. Urbanismo, Cidadania e segurana. Jornal do Brasil. Caderno Opinio, Rio de Janeiro, 11 jun. 1998). A construo desta idia tpica das sociedades europias, e est presente no discurso catalo sobre o planejamento estratgico. A poltica urbana do municpio, sintonizada com esse discurso, pretende inverter a prioridade no eixo de atuao do econmico para o urbano , apostando na interveno direta pontual, em diversos pontos do territrio, com a inteno de que os efeitos de metstase
42 41

irradiem por

todo o territrio, fomentando e obtendo transformaes em todas as esferas. Esta proposta aposta que a melhoria de vida dos cidados uma questo essencialmente pragmtica e que ela pode ser buscada a partir de uma poltica pragmtica de busca de resultados, a servio dos cidados.

4.1.2 Relao Plano / Projeto e adequao ao discurso do Plano Estratgico

O Projeto Rio Cidade est entre as aes preconizadas pelo Plano Estratgico43 para a renovao da imagem da cidade, imagem interna e externa:
41

Isso no contradiz o fato de que o Planejamento estratgico para as cidades, segundo Domingues, significa a reunio de conceitos do Planejamento Econmico aos conceitos utilizados no Planejamento Urbano. (talvez seja o caso de voltar a cit-lo aqui).

42

Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo metstase significa o aparecimento, em um ponto do organismo, de um fenmeno patolgico j apresentado em outro. 43 Homologado em 11 de setembro de 1995, o Plano Estratgico tem no Rio Cidade um dos seus principais projetos. O Projeto Rio Cidade que j estava em andamento quando da homologao do plano, est previsto na estratgica Rio acolhedor:

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Aprovamos e assumimos, ento, um compromisso poltico estratgico com o Programa Rio-Cidade, na justa medida de seu amplo alcance: criao de empregos, resgate da imagem pblica carioca, elevao da auto-estima do cidado e devoluo dos espaos pblicos a quem de direito. Sugerimos que da adviriam novos investimentos privados, mais segurana, melhor educao cvica e, por que no dizer, mais beleza? (Prefeito Cesar Maia-IPLANRIO, 1996). O projeto Rio Cidade considerado um projeto estratgico para a cidade porque contribui para mudar a sua imagem atravs da valorizao do esttico; a recuperao do funcional; a incluso da vertente tica, pelo respeito ao direito de cada um e de todos de participar e decidir (IPLANRIO, 1994). Em seu discurso de legitimao, o Prefeito, por um lado, faz questo de afirmar que o Projeto Rio Cidade no consiste em um conjunto de intervenes pontuais isoladas, que so articuladas outras intervenes pontuais e que obedecem a objetivos estratgicos e, portanto, est subjugado a um plano geral para a cidade, o Plano Estratgico. Por outro lado, parte do discurso de justificao se apia no Plano Diretor:

Melhorar a relao da cidade com seu entorno uma exigncia da qualidade do ambiente urbano, necessria para conseguir que o Rio de Janeiro seja identificado como uma cidade receptiva, funcional e capaz de promover e ampliar a convivncia e a vizinhana (IPLANRIO, 1996, p. 32). Dentro dessa estratgia, a ao especfica a que est incorporado a de melhorar a qualidade do espao urbano: realizar intervenes especficas nos principais espaos urbanos para melhorar as infra-estruturas e a esttica da cidade (IPLANRIO, 1996, p. 33).

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O Plano Diretor, aprovado em 1992, confirma a cidade poli-nuclear e consolidaria os vetores de crescimento: Zona Oeste (Recreio / Jacarepagu e o eixo Bang / Campo Grande / Santa Cruz), zona sul e zona norte (requalificao dos subrbios). So 44 propostos como novos centros de comrcio e servios: Madureira, Mier, Campo Grande, Bang, Bonsucesso, Penha, Ramos, Ilha e Barra, visando equilibrar a concentrao na Zona sul [visando o equilbrio de uma situao hoje existente de concentrao na Zona Sul]. No coincidncia que 5 desses bairros tenham sido escolhidos para o Rio Cidade (IPLANRIO, 1994). Um dos objetivos centrais do Programa Rio Cidade, o reforo de centralidades, baseia-se na idia de

descentralizao econmica e administrativa, idia esta que muito clara no Plano Diretor e, inclusive uma de suas diretrizes. Embora concentre parte do discurso de legitimao na crtica ao modelo de planejamento tradicional que acredita ser representado pelo Plano Diretor, aprovado em 1992, defende no prprio discurso que no se ope a planos de longo prazo. Embora existisse, no incio do processo de implantao do Rio Cidade, a inteno de no entrar em confronto direto com o Plano Diretor recm aprovado, o discurso justificativo ambguo, assumindo progressivamente uma posio cujo distanciamento crescente ao Plano Diretor ntido, o que pode ser percebido na construo do discurso de justificao
45

do

projeto

em

publicaes

diferentes.

Na

publicao de 1994 do IPLANRIO sobre o Projeto Rio Cidade , h uma srie de passagens, como a citada acima, onde a articulao ao Plano Diretor uma preocupao clara. J em 1996, com o Plano Estratgico j homologado, na publicao sobre o Projeto Rio Cidade
44

46

o discurso de

Esses centros no so novos. Esta frase pode significar o reconhecimento da importncia dessas reas centrais e a inteno de fortalec-las, requalificandoas. 45 IPLANRIO. Programa Rio Cidade. Rio de Janeiro: PCRJ, mai. 1994. 46 Id. Rio Cidade: O urbanismo de volta s ruas. Rio de Janeiro: Mauad, 1996.

69

justificao se apia na articulao com este ltimo e, neste momento, a postura contrria ao Plano Diretor fica clara, como nesta citao de uma fala do secretrio de urbanismo: Em meio a estagnao do Plano Diretor, o Plano Estratgico vem sendo colocado em prtica pela atual administrao. O secretrio de urbanismo, Luiz Paulo Conde, diz que a complexidade do plano muito grande e a sua concepo estaria superada, sendo melhor propor projetos especiais; assim justifica a rpida execuo de obras como o Rio Cidade, Favela-Bairro e outros [...] (Poltica urbana desrespeita o plano diretor e os direitos dos cidados. Arquitetos Notcias, n. 16, Rio de Janeiro, 02 jul. 1995). Em relao ao Planejamento Estratgico, o discurso do Projeto Rio Cidade incorpora a necessidade de transformao urbana proposta pelos tericos do modelo catalo47, que creditam a uma situao perceptvel de crise, a motivao necessria para que respostas sejam criadas e executadas pela sociedade. O diagnstico de crise urbana foi apresentado como justificativa no discurso do Rio Cidade para uma ao que absorve como estratgias muitas daquelas previstas no discurso dos tericos desse modelo como, por exemplo, a criao e reforo de centralidades; a acessibilidade dos pontos de interveno em relao cidade; a integrao social que provocariam; a reconstruo da cultura cvica; a modernizao da infra-estrutura urbana. Para eles, mesmo que as

intervenes sejam restritas a pequenos recortes territoriais, passariam a ser fundamentais para a disponibilidade local diferenciada de recursos da cidade em relao outras cidades, forjando uma imagem distintiva e uma atmosfera de lugar que poderia agir como atrativo para o capital.

47

Este modelo, que fora apresentado no captulo II deste documento, influenciou diretamente a elaborao do perfil da poltica urbana local.

70

Especificamente em relao ao reforo de centralidades, um objetivo central do Projeto Rio Cidade, Borja e Castells (1997) acreditam que, para atingir esse objetivo, a atuao deve se centrar nos espaos pblicos e se apoiar, como resultado, em espaos e equipamentos pblicos, acessveis, seguros, polivalentes, dotados de qualidade esttica, de carga simblica e culturalmente significativos, exatamente como as condies descritas no escopo do Projeto. A centralidade urbana, em sua concepo, no seria tanto o n onde os fluxos metropolitanos se confluem, mas antes o lugar dos encontros e das identidades, a expresso do civismo e a imagem do marketing e do patriotismo de cidade. A mdia e a publicidade, ento, ao conquistarem um papel mais integrador das prticas sociais, elevariam a importncia no cuidado com a imagem. O Projeto Rio Cidade apoia-se, assim, na fora da imagem positiva e na alta qualidade da cidade e dos lugares, como um fator competitivo importante e uma opo quase que inevitvel diante de um perodo de forte competio entre cidades e empresariamento
48

urbano intensificados.

O Rio Cidade incorpora tambm as trs caractersticas que Portas (1998) considera como a sntese da mudana na orientao do Planejamento
49

local,

sendo

elas

maior

explicitao estratgica , maior sentido programtico50, e

48

HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da administrao urbana no capitalismo tardio. Espaos & Debates, So Paulo, v. 16, n. 39, p. 48-64, 1996. 49 O Projeto Rio Cidade faz parte de um plano estratgico e assume caractersticas de um Projeto Urbano estratgico. Este consiste, segundo Portas (1998), em um projeto integrado a outros projetos, ligados a objetivos superiores contidos em um plano para a cidade; tem um compromisso com objetivos econmicos, sociais, e com o que considera um efeito de metstase que objetivaria, junto com as outras intervenes, o conjunto do territrio. Segundo Borja e Castells (1997), como j citado, os objetivos principais das grandes atuaes estratgicas so aquelas que permitem dar um salto qualitativo em relao mobilidade, a acessibilidade e gerao e reconverso de centralidades no conjunto do territrio urbano e regional, e certamente essa representa uma orientao clara no escopo do Rio Cidade. 50 O Projeto Rio Cidade possui um contedo programtico, pois alm de respeitar um programa que orienta o desenvolvimento processual do projeto, segundo Portas (1998), respeita os fatores tempo e recursos, esta preparado para

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maior contedo desenho51. Neste sentido, podermos afirmar que a formulao do Projeto Rio Cidade pretende estar diretamente vinculada ao eixo de argumentao do discurso do Planejamento Estratgico e do novo urbanismo que se apoiam na gesto por Projetos Urbanos.

4.1.3 O Rio Cidade como um Projeto Urbano A expresso Projeto Urbano se origina nos anos 60 e foi utilizada ento para conotar projetos utilitrios de arquitetura de aprecivel dimenso e complexidade, que pretendiam

configurar de forma exemplar, e para alm de seus limites fsicos, o que deveria ser a cidade moderna. Esta viso que surge nos anos 60 e em especial nas contribuies ambiciosas do Team X ao final do CIAM ou na tendncia que se pretendia de nova dimenso pretendia pr-se como alternativa da cultura arquitetnica urbanstica de infra-estrutura e zoning, dominante no perodo de consolidao do Estado Providncia do segundo ps-guerra (PORTAS, 1998, p. ). Procurava-se ento realizar intervenes mais limitadas na dimenso, mas intensas na visibilidade e, se possvel, exemplares na tipologia, desistindo assim da forma integral e instantnea de toda a cidade. A segunda gerao de projetos urbanos representa uma resposta crise dos anos 70 e constitui um movimento que se realiza fundamentalmente em cidades europias. Se caracteriza por intervenes mais pontuais, baixando de escala, e designam-se por fragmentos, no investindo sobre o capital fixo urbano, mas sim sobre a tipologia, a contextualizao da
algumas condies especficas que possam surgir, e permite que realize sua evoluo contnua. 51 O Projeto Rio Cidade uma interveno cujo contedo de imagem observa os conceitos e o instrumental da disciplina de desenho urbano.

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linguagem da edificao e, ao mesmo tempo, na criao ou completamento de espaos coletivos, estreitamente articulados com a morfologia da construo que o limita. Nesta existia a esperana de que a acupuntura urbana requalificao de reas mais vastas. A relativa insuficincia de ambas essas estratgias apesar da qualidade de muitos dos projetos que foram de fato realizados em face da dinmica dos novos problemas com que as cidades se confrontam crescentemente (desafios de competio, alastramento de periferias, fragmentao social, agravamento ambiental..) obrigou a teoria urbanstica e as polticas urbanas a repensar quer o sistema de planejamento, quer o sistema e os processos de realizao quer, sobretudo, s relaes entre ambos estes nveis e tempos de interveno (PORTAS, 1998). Neste sentido, a terceira gerao de projetos urbanos que emerge nas ltimas dcadas, no se distinguir mais pela escala nem pela composio funcional das intervenes. Segundo Portas (1998), esta gerao mantm, porm, um forte protagonismo dos arquitetos, agora acompanhado do cliente poltico enfatizado pela globalizao meditica. Para ele, o que distingue a etapa presente a importncia da programao; o aproveitamento intempestivo das oportunidades que se oferecem ou que as prprias cidades provocam; os processos ou mecanismos organizativos montados para envolver os diferentes parceiros de que depende a implementao de um projeto complexo, em tempo curto; e, finalmente, a relao biunvoca e no hierarquicamente dependente que o projeto tende a estabelecer com o plano.
52

52

pudesse contribuir

Segundo KOOGAN/HOUAISS (Enciclopdia e Dicionrio, Guanabara, Rio de Janeiro, 1993), o termo acupuntura significa o trtamento mdico de origem chinesa, que consiste em picar com agulhas certos pontos do corpo, as linhas de fora vitais, s vezes afastadas da parte doente. Portas se refere ao termo acupuntura urbana como a inteno de, atravs de intervenes em fragmentos da cidade, fosse possvel atingir partes doentes espalhadas por todo o tecido urbano.

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H, portanto, uma diferena entre projetos urbanos e projetos pontuais de arquitetura. Os projetos urbanos s fariam sentido se tivessem sentido estratgico e, para tanto, deveriam superar o perfil personalista de seus autores, assumir a lgica de que seus efeitos
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no esto reduzidos rea de

interveno, incorporando a idia de metstase e de multiplicidade de intervenes pontuais articuladas, definir

seus responsveis, os atores que esto envolvidos na operao e os que so influenciados por ela, considerar um tempo determinado, recursos definidos e comprovar a viabilidade. Representam desta feita projetos de excelncia fundamentais para o marketing urbano. Ao inverso do previsionismo dos planos, essa gerao de projetos centra na considerao dos efeitos das

intervenes, como uma caracterstica do jogo. Para Portas (1998), a previso deve ainda existir embora perca muito em credibilidade. A questo incorpor-la de forma a no engessar novas previses ou acontecimentos e no frear oportunidades. Nasce da a aposta em um mecanismo processual cuja ao depende de estmulo. Portas (1998) prope um quadro sntese de qualificao de projetos urbanos a partir das oportunidades surgidas e dos objetivos pretendidos onde o projeto poderia pertencer a uma ou mais oportunidades e objetivos. Os objetivos se referem :

53

Se, por um lado, so os efeitos dos projetos sua principal riqueza, por outro, na avaliao destes efeitos que esto os problemas ou a falha principal dos projetos urbanos e de seus formuladores: a incompetncia ao avaliar seus prprios efeitos. PORTAS considera essa, uma rea de conhecimento a ser explorada na academia que seria de imensa utilidade para a poltica urbana.

74

Renovao extensiva ao espao pblico, s infra estruturas e ao equipamento pblico. Transformao de um espao buscando melhorar a situao de acessibilidade, principalmente no que se refere eixos e ns virios. Revitalizao de atividades, buscando reabilitar uma rea da cidade. Formao de centralidades, conseguindo

promover, entre outras coisas uma mistura de usos e um reforo de imagem. Criao de parques temticos na busca pela especializao pretendendo, temticos e de por determinados exemplo, criar que espaos, parques promovam

diferenciaes

atrao para a cidade. Em relao s oportunidades, temos: Eventos especiais. Por um lado, com a

possibilidade de candidaturas a grandes eventos ou feiras internacionais ou de importncia proporcional relevante para a cidade ou, por outro lado, devido a catstrofes, quando abre-se a possibilidade de candidaturas a programas emergenciais. Sensao de crise, motivando uma ao

determinada por parte do governo e dos agentes sociais. Decises Iniciativas setoriais exgenas atravs de

negociaes inter-institucionais. de investidores privados,

consubstanciando em contratos e/ou parcerias. Programas locais via fundos especiais, com candidaturas e contratos programados

75

Considerando que Nuno Portas, assim como Bohigas, foram consultores da prefeitura na implantao do plano Estratgico e na definio de sua poltica urbana, cooperando com a formulao e, inclusive, com a execuo de vrios projetos, no parece estranho que o Projeto Rio Cidade se insira neste quadro incorporando vrios elementos ali citados. Sua insero se verifica inicialmente ao responder oportunidade gerada por uma sensao de crise, motivando uma ao mais determinada por parte do governo e, em seguida, por buscar objetivos anlogos a vrios que foram citados, como os que se referem renovao extensiva ao espao pblico, melhoria da acessibilidade, revitalizao de atividades, e ao reforo de centralidades. Borja e Castells (1997), representantes desse mesmo discurso divulgado por Portas, Bohigas e outros, ao comentar que a cidade difusa requer intervenes de grande escala que articulem o territrio, lembram, por outro lado, que essas intervenes reforam os efeitos territoriais perversos da globalizao pois acentuam as desigualdades e fragmentam e segregam tantos os espaos de atividade como os grupos sociais. Assim, os autores estariam demandando uma forma de articulao entre os projetos, de forma que os efeitos fossem os desejveis, que podemos interpretar como previstos no plano estratgico como objetivos. Com o objetivo de integrar as estratgias econmico-sociais com as atuaes no territrio esses autores propem distinguir as intervenes por sua escala e por sua articulao com um plano mais abrangente. A grande escala de interveno, Borja e Castells (1997) consideram que deva obedecer a trs condies. Deve corresponder a um cenrio de futuro e a determinados objetivos econmicos, sociais e culturais; deve ser coerente com as aes e dinmicas que se realizam em outras partes do territrio; gerando efeitos de metstase sobre o entorno, ou 76

seja, resultando em iniciativas que reforcem o potencial da interveno. So intervenes complexas em sua concepo, multifuncionais em sua dinmica e geradoras de centralidades no mbito urbano-regional. A escala intermediria deveria se dar na prpria cidade, e corresponde renovao de centros e a promoo de eixos de desenvolvimento e de novas centralidades. Podem se apoiar em recuperao de portos, indstrias, outras vezes na realizao de infra-estruturas qualificadoras do entorno, eixos de qualidade de inverses, etc. Afirmam que o valor estratgico destas s pode ser dado quando h coerncia da interveno com outras intervenes paralelas e complementares, que condicionem aspectos importantes de sua viabilidade; pela qualidade de execuo dos projetos, em seus aspectos fsicos, de promoo de imagem e de equipamento; pela capacidade de mobilizar iniciativas e recursos pblicos e privados e de gerar os usos sociais requeridos pela interveno. Dentro deste quadro, poderamos afirmar, o Rio Cidade pertence ao grupo de intervenes de escala intermediria. As intervenes de escala menor so de tipo muito diverso e seu valor estratgico reside, no tanto na funo ou na forma, mas sim em seu efeito sobre a dinmica urbana.

4.2 O Processo de Implantao do Projeto Rio Cidade

4.2.1 A implantao do Projeto e algumas questes que orientaram sua elaborao.

4.2.1.1 A implantao do Projeto: do concurso execuo das obras. 77

Aps a formulao do programa, o primeiro passo de um longo processo de trabalho foi identificar os bairros estruturadores da cidade, os eixos principais de cada um deles, aqueles que, acreditavam, do ponto de vista da populao, possuiam centralidade. As reas priorizadas na primeira etapa do Projeto Rio Cidade foram: Avenida Suburbana, Bonsucesso, Botafogo (Voluntrios da Ptria e So Clemente), Campo Grande, Catete, Centro (Avenida Rio Branco), Copacabana, Ilha do Governador, Ipanema, Laranjeiras, Leblon, Pavuna, Madureira, Mier, Pavuna, Penha, Taquara, Tijuca, Vila Isabel54. Os critrios de escolha das reas nunca foram justificados55 argumentos pela prefeitura, que apenas apresentava dos

referentes

necessria

legitimao

instrumentos e busca de maior repercusso no aspecto de marketing urbano. Estas reas escolhidas se localizam em alguns dos mais simblicos centros de bairro cariocas, bairros que tem uma participao histrica no imaginrio56 urbano carioca, como Copacabana (bairro que resumia os desejos e ansiedades do carioca dos anos cinqenta), Ipanema (bairro lanador de modas e irradiador de costumes por todo o Brasil. a partir dos anos sessenta57), Penha (bairro plenamente identificado com o culto e a romaria igreja da Nossa Senhora da Penha); Vila Isabel (bairro identificado com o samba de Noel Rosa), Botafogo (bairro por onde comeou a expanso para a Zona Sul nos tempos do bonde, no final do sculo
54

Quatro desses projetos ainda no foram implantados: Av. Suburbana, Laranjeiras, So Clemente e Taquara. Campo Grande foi desmembrado em rea sul e rea norte. A primeira foi realizada no Rio Cidade 1 e a segunda dever ser realizada no Rio Cidade 2. 55 Deve-se ressaltar que no eram claros os critrios utilizados para a indicao das reas projeto que poderiam vir a ser prestigiadas, para a definio de uma escala prioritria entre essas reas, bem como para a delimitao das reas projeto, tendo no critrio poltico um forte determinante. 56 Segundo Borde (1998) na construo do conceito de imaginrio urbano, os termos imaginrio e urbano, soman-se no sentido dado ao espao constitudo pelos processos econmicos, sociais e simblicos, onde cada indivduo se insere a partir das prprias referncias culturais.

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passado), Madureira (bairro que representa o grande centro dos subrbios cariocas) e Campo Grande (que tem o mesmo papel para a zona Oeste). So reas consolidadas e densas da cidade, de inegvel importncia para a imagem da cidade do Rio de Janeiro, onde as intervenes no seu espao urbano pretendiam adquirir grande repercusso, conferindo ao projeto maior visibilidade em relao aos formadores de opinio, privilegiando os espaos mais nobres da cidade.
Rio Cidade 1 rea Edificada rea no Edificada Floresta

6 4 5 3 1 2 8 7 9 12 13 14 15 16 17

10

11

19 18

LOCALIZAO DAS REAS DO RIO CIDADE 1 1- CAMPO GRANDE 1 2- TAQUARA 3- MADUREIRA 4- PAVUNA 5- PENHA 6- ILHA DO GOVERNADOR 7- AV. SUBURBANA 8- BONSUCESSO 9- MIER 10- VILA ISABEL 11- TIJUCA 1 12- CENTRO 1 13- CATETE 14- LARANJEIRAS 15- SO CLEMENTE 16- VOLUNTARIOS DA PTRIA 17- COPACABANA 18- IPANEMA 19- LEBLON

Para Zein (1996), enquanto metodologia de atuao de rgos pblicos sobre o espao urbano, o processo de implantao do Projeto Rio Cidade apresentou uma srie de inovaes em busca da qualidade das propostas e dos resultados. Entre algumas inovaes que este programa introduziu na poltica urbana do municpio, constava a idia de contratar os projetos necessrios atravs de concurso pblico de propostas metodolgicas dirigidas por arquitetos, o que alm de valorizar a categoria profissional - que tinha ento um representante como secretrio de urbanismo, atualmente

57

IPLANRIO (1996, p. 69).

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prefeito da cidade58 - e fortalecer o mercado, segundo a prefeitura, era fundamental por instigar e estimular seus quadros tcnicos, renovar arraigados conceitos gerenciais e projetuais alm de confrontar idias diferenciadas e solues heterogneas que condiziam com as caractersticas

pretendidas para o conjunto das intervenes. O fato de o concurso ter sido de metodologias justificado pelo fato de pensarem o programa como um processo que estava apenas iniciando e, portanto, estava aberto novas idias que pudessem colaborar com o desenvolvimento do mesmo. Representava tambm a melhor forma de escolher os profissionais que seriam capazes de enfrentar o desafio, que representava uma novidade para todos os agentes envolvidos. No concurso realizado no final do ano de 1993, inscreveram-se 42 equipes e 17 destas foram escolhidas para atuar no conjunto das 19 reas do Projeto Rio Cidade que abrangeram trechos j citados anteriormente. Aps

selecionadas as equipes pelo concurso, foram definidas as reas de atuao de cada uma delas. Vale ressaltar o carter interdisciplinar das equipes, que contavam com profissionais de paisagismo, designers e urbanistas. As fases de projeto, desde o diagnstico at projeto final, foram discutidas e aprovadas por todos os rgos da prefeitura envolvidos no processo, que apoiaram a execuo do projeto, uma vez que este fora definido como prioridade poltica, pretendendo minimizar problemas de compatibilidade e atribuies entre secretarias. A participao popular, que, nas palavras da Verena Andreatta, ento Diretora presidente do IPLANRIO,

representava um item fundamental, no s para a legitimao do projeto como para a garantia de eficcia de projeto, teve
58

Luiz Paulo Conde foi secretrio de urbanismo na gesto Csar Maia, entre 1993 e 1996. Candidatou-se para a eleio de final de 1996 e foi eleito o novo prefeito

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seu processo completamente gerenciado pela prefeitura, sendo vedado s equipes atuar de forma autnoma nesta rea. Mesmo assim, muitas destas recorreram por meios prprios questionrios e entrevistas junto populao, instrumentos fundamentais para um diagnstico e para balizar a proposta urbanstica. Na elaborao de projeto a populao foi consultada na apresentao das idias sobre as propostas j elaboradas, e houve muita resistncia diante dos desejos e aspiraes da comunidade, seja de ordem prtica, seja de ordem simblica, havendo algum debate e muita polmica. Findado o projeto e iniciadas as obras, foram instalados quiosques de informao de projeto para a populao, com maquetes, plantas e profissionais, com o intuito de esclarecer e construir um dilogo com a populao, que poderiam enviar suas dvidas, que posteriormente seriam respondidas. O tema da participao popular ser tratado com maior profundidade no Captulo 4, que trata da avaliao do Projeto Rio Cidade. Do projeto execuo das inovaes que foram introduzidas, algumas so sempre valorizadas pela prefeitura, como a existncia de projeto antes da obra; o fato de que o projeto deve ser completo, articulando os mais diversos servios pblicos e de infra estrutura e elementos de composio, e que deve ser concebido no s por equipes tcnicas municipais mas tambm por equipes terceirizadas, o que implica em um aumento significativo da qualidade de projeto, valorizando a funo de superviso e coordenao do governo e ainda de participao da populao na discusso dos projetos, mais o fato de que os projetos complementares devem obedecer aos projetos guia, que devem ser detalhados, e de que a execuo das obras deve seguir ao especificado nos projetos, e, por fim, que a fiscalizao deve ser rigorosa e deve contar com a presena dos projetistas.
da cidade do Rio de Janeiro para a gesto 1997- 2000.

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No que se refere aos projetos complementares (projetos de infra estrutura), pretendia-se a integrao entre diversos rgos e concessionrias, em no torno de concentrando um nico, interesses a

diferenciados racionalizao

objetivando

processo

administrativo, a soma de

experincias e de conhecimento sobre a cidade. Entre as projetistas, o intercmbio de informaes era previsto no escopo do programa, na fase de estudo preliminar, visando unificao de itens como mobilirio urbano, iluminao pblica e materiais de acabamento, uma vez que, respeitando as especificidades das reas, teria de haver um mnimo de padronizao para melhor execuo e manuteno pelos rgos pblicos. Uma vez detalhados os projetos, e somente aps isso, as obras foram licitadas e executadas. Os autores dos projetos foram contratados para acompanh-las, juntamente com fiscais tcnicos da prefeitura. Vale ressaltar que esse procedimento, embora defenda-se que deva ser adotado em qualquer obra, sobretudo em uma obra pblica, nem sempre realizado.

4.2.1.2 Algumas questes que orientaram o exerccio de projeto. A despeito da variedade formal das solues de projeto adotadas pelas equipes na fase I, e lembrando da diversidade e as possibilidades existentes diante do desafio de projeto em reas extremamente conflituosas, situamos algumas linhas gerais que orientaram o exerccio de projeto e algumas questes e conquistas deste processo. A incorporao do conceito de acessibilidade universal pode ser considerada uma das principais conquistas do conjunto dos projetos. da As equipes do receberam de o Vida

acompanhamento

comisso

Centro

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Independente do Rio de Janeiro (CVI / RJ) em todo o processo de elaborao de projeto e execuo de obra, garantindo no projeto e na obra o direito de circulao e acesso livre e desobstaculizado por qualquer cidado a qualquer ponto do projeto, gerando uma enorme reflexo sobre a questo da acessibilidade universal em todos os pontos da cidade, assim como a edifcios. A melhoria do sistema virio e circulao de pedestres nessas reas, as mais conflituosas da cidade, pretendeu otimizar as condies virias ao limite do possvel, atentando para a questo da segurana, minimizando conflitos e valorizando o pedestre, muitas vezes resultando em aumento da rea dos passeios em detrimento das vias de automveis. Entre algumas solues virias que despertaram ateno esto aquelas que exploraram o desenho geomtrico e a sinalizao horizontal. Buscou-se a valorizao do tratamento esttico e funcional do espao pblico, por exemplo, com a setorizao do passeio atravs de uma comunicao baseada em materiais e cores diferenciadas, pretendendo com isso melhorar a legibilidade e a valorizao do espao de uso da populao. Entre alguns exemplos de elementos comuns de composio urbana que foram adotados pela maioria das equipes, esto a faixa de circulao de pedestres (faixa contnua de circulao de pedestres onde garantida a acessibilidade universal); a faixa de servio (faixa destinada alocao de mobilirio urbano); as linhas de bordo (faixa junto ao meio-fio que representa rea de maior segurana); e tratamentos especiais nas esquinas (que representam os pontos de encontro e de maior conflito entre percursos). Entretanto, para que a linguagem fosse eficaz, mesmo que admitindo diferenciaes no tratamento escolhido, era

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necessrio que a comunicao adotada fosse compreensvel ao cidado e comum aos projetos. A proposta de mobilirio urbano pretendia observar fundamentalmente aspectos funcionais, estticos, custo de implantao e manuteno. Alm disso, dos elementos de composio urbana considerados em projeto, o mobilirio e o projeto de sinalizao so, junto aos elementos escultricos, os que possuem o mais forte potencial de apropriao visual e simblica e, ainda, desempenham funes fundamentais de servio ao cidado. Assim, a linguagem, o entendimento, a lgica de localizao e de utilizao, enfim, a apropriao pela populao deveria ser a mais fcil e clara possvel. Entre algumas solues comuns dos projetos em relao ao mobilirio urbano que foram ressaltadas esto a idia de multifuncionalidade, com a diminuio dos suportes, diminuindo a obstaculizao do espao urbano e a multiplicao dos servios oferecidos com a localizao combinada dos equipamentos em ilhas e faixas de servios, facilitando o acesso e aumentando o conforto dos usurios. No que se refere ao posteamento e iluminao, a maioria das propostas relativas ao suportes de luminrias pretendiam o aperfeioamento tecnolgico e esttico dos equipamentos. Alm disso, a fiao da rede eltrica passou a ser subterrnea, com o intuito de melhorar o aspecto paisagstico e minimizar custos de manuteno da rede, muito embora fosse sabido que o custo inicial desta iniciativa seria alto. O projeto luminotcnico, por sua vez, pretendia garantir iluminao com qualidade e economia, acentuando pontos de interesse e incorporando como diferencial a idia de cenrio urbano. Defendia-se que uma iluminao de qualidade teria um efeito minimizador quanto aos problemas de segurana nos logradouros.

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Outra iniciativa de grande dificuldade de realizao foram as desapropriaes , totais ou parciais, objetivando o melhoramento do desenho geomtrico de vias e passeios e aproveitamento de nichos, incorporando-os ao espao pblico nos passeios. Esse tipo de interveno foi necessria principalmente em reas menos consolidadas, onde o processo de renovao ainda estava incompleto, e a adequao ao Projeto de Alinhamento (PA) ainda era uma realidade longnqua. Essas iniciativas, quando bem sucedidas, esto entre as propostas mais valorizadas e percebidas pela populao, notadamente quando h incorporao de espaos privados rea pblica em trechos muito conflituosos, junto melhoria na qualidade ambiental do espao pblico.
59

4.2.2 As crticas experincia e a segunda fase do projeto O Rio Cidade II.

4.2.2.1 As crticas experincia da primeira fase do Rio Cidade

O Projeto Rio Cidade foi notcia e assunto cotidiano durante pelo menos dois anos (1995 e 1996), criando uma enorme polmica, mobilizando a mdia e opinies as mais variadas sobre o tema, gerando uma srie de crticas em relao ao Projeto. Abaixo sero apresentadas algumas entre as principais crticas que foram feitas ao projeto durante o processo de elaborao de projetos e execuo das obras.
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bastante polmica a interveno sobre imveis privados, mesmo que abandonados ou criando situaes indesejveis no espao, principalmente em razo de argumentos relacionados apropriao do investimento pelo proprietrio e justia sobre uma ao que se pretende defender o interesse coletivo em detrimento de um interesse particular. A complementao de construes e o reparo de fachadas e

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Em relao ao processo de elaborao de projeto, mesmo considerando terem havido reunies peridicas entre IplanRio, as equipes projetistas e os representantes das concessionrias, assim como uma articulao raramente vista em obras pblicas entre as ltimas, os projetos

complementares acabaram sendo desenvolvidos por cada uma das concessionrias em separado, muitas vezes em prejuzo ao projeto urbanstico. Deve-se considerar, entretanto, que muitas concessionrias no pertencem ao municpio, exigindo at a superao de diferenas polticas e que, mesmo internamente ao municpio, a integrao da ao entre secretarias era e continua sendo um desafio. A troca de informaes e a realizao de seminrios entre equipes, entre estas e a IplanRio e, principalmente, o trnsito de informao para a populao durante todo o processo, mesmo considerando todas as limitaes e obstculos, poderia ter sido muito mais intenso, muito embora, segundo a prefeitura, tenha representado um laboratrio positivo para experincias futuras. Um maior grau de integrao entre escritrios e os outros agentes permitiria promover a elevao do nvel, o contedo das solues de urbanismo, atingindo um mnimo de padronizao para uma melhor execuo e manuteno pelos rgos pblicos. Mas tambm poderia aperfeioar a participao popular, os resultados das propostas legais e a prpria articulao entre os agentes, com reflexos inclusive no processo de gerenciamento. Em relao ao resultado dos projetos, as principais crticas se referem ao resultado formal e o custo do conjunto do mobilirio urbano e de peas escultricas. O custo de aquisio, implantao e manuteno dos equipamentos parte fundamental na anlise de viabilidade de um elemento de
superfcies tambm foram desestimulados no projeto mas, mesmo assim, foram realizados em vrios projetos.

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mobilirio e talvez tenha sido um dos pontos onde a crtica aos projetos foi mais forte, dada a diferena de quase dez vezes no valor unitrio de alguns dos novos mobilirios propostos em relao s antigas unidades padronizadas para toda a cidade, como se observa no custo do posteamento em vrias reas projeto do Rio Cidade. Preo mdio pago pela prefeitura de R$ 5.000, mas alguns custaram mais de R$ 8.000. Os postes do Rio Cidade valem muito. Com o dinheiro pago pela prefeitura por cada poste do Centro possvel comprar um fusca zero km com acessrios. Com 6 postes, um apartamento de 2 quartos na Tijuca. Foram 51 postes na Av. Rio Branco com valor 2000% mais alto que os da Rio Luz usados no resto da cidade. Os fornecedores garantem que venderam os postes por R$ 5000 porque o design era diferente dos padres normais. A explicao da prefeitura que eles custam em mdia R$ 5.000 por serem pintados, terem braadeiras de ao e serem multiuso, aumentando a espessura do poste em 4 vezes, assim quadruplicando o preo. Porm, segundo os fabricantes, a nica diferena dos postes multiuso so as perfuraes para encaixe dos equipamentos (Os postes de ouro do Rio Cidade. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 16 maio 1996).

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O Vereador Fernando Willian ( PDT), presidente da CPI do Rio Cidade da Cmara Municipal, acusou a prefeitura de Ter construdo 54 abrigos de nibus em Copacabana ao preo unitrio de R$ 10 mil o mesmo valor do financiamento mximo da Caixa Econmica Federal para construo de habitaes populares. O secretrio municipal de urbanismo, Luiz Paulo Conde, justificou o preo dos abrigos dizendo que eles eram prottipos feitos para o bairro, mais bonitos e confortveis (Abrigos de nibus custaram meio milho. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 17 maio 1996). A oportunidade de se constituir um conjunto de famlias de mobilirio uma iniciativa de alto custo, devido baixssima padronizao e reproduo dos elementos utilizados.

Entretanto, o custo elevado sobre a aplicao, reposio e manuteno futura do equipamento no era surpresa para a prefeitura, que preferiu bancar este custo no intuito de quebrar a inrcia e a defasagem da poltica de mobilirio urbano at ento existente, o que seria um argumento forte, desde que tivesse como cenrio a multiplicao de fornecedores, barateando o preo unitrio e os custos de manuteno, com o

desenvolvimento de equipamentos de melhor acabamento esttico e tecnicamente melhores para o servio populao. O custo inicial maior seria assim compensado a mdio e longo prazo, segundo expectativa da prefeitura que, entretanto, no adotou esta linha de ao. Em relao ao tratamento esttico/formal, os projetos podem apresentar diferenas que valorizem a especificidade de cada centro de bairro, mas devem dialogar entre si, garantindo uma linguagem mais prxima e harmnica entre o partido adotado por cada um. Essa questo flagrante, principalmente quando algumas reas de projeto se tocam, como o caso de Ipanema e Leblon, com o Jardim de Al na linha divisria, e o que ser no trecho do Humait onde se encontraro Voluntrios da Ptria, So Clemente e Jardim

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Botnico. Alm do aspecto de integrao, o mobilirio urbano, o projeto de sinalizao e os elementos escultricos, como j dito, so os que possuem o mais forte potencial de apropriao visual e simblica e portanto, os que provocaram maior resistncia por parte dos cidados. Um elemento escultrico, o obelisco de Ipanema foi o responsvel pela maior polmica do Rio Cidade, e foi smbolo do autoritarismo do profissional responsvel e da prefeitura diante do espanto popular. [...] Por que construir um obelisco de plstico com uma lmpada em cima, amparado por uma passarela que vai unir o nada ao nada? [...] Moradores de outras localidades, vocs no tm idia do que o piroco do Csar Maia [...] bem no meio da rua [...]. Ser que esse monumento ao nada vai ser smbolo da passividade civis dos cariocas? [...] O problema sexual [...] As obras de Csar tinham uma mensagem: Falem mal mas falem de Csar (...) (JABOR, Arnaldo. Csar Maia ergue no Rio um pnis autoritrio. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 16 jul. 1996).

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O conformismo do carioca tem de lutar contra este ataque do erro ps- moderno. Nada tenho contra o arquiteto que o construiu. S no consigo assimilar o obelisco do Bar Vinte [...] penso na frase de Cas aos crticos, Eu gosto. No me importam as opinies, isto como se ele fosse o Duchamp exibindo o urinol no Salo de Outono. S que se trata de uma obra pblica! Se fosse uma obra pessoal, eu diria: Claro, deixem o bom Cas se expressar contra o mundo!. Mas no . Por isso, em nome da nossa liberdade, aqui vo sugestes tcnicas e estticas para a destruio do obelisco [...] isso a. Meu protesto no vai adiantar mas, no futuro, quando os homens tentarem entender aquela coluna do mal, ao menos sabero que um pobre escriba da poca morreu lanando-lhe maldies (JABOR, Arnaldo Jornal O Globo. Rio de Janeiro, 19 nov. 1996). Em relao qualidade de execuo e acabamento das obras, estas deixaram muito a desejar, no s pela baixa qualidade do material utilizado e baixa qualificao da mo de obra empregada, mas tambm pela falta de experincia na utilizao de materiais diferenciados que foram especificados, que demandavam uma maior especializao dos profissionais e um cuidado pouco experimentado pelas empreiteiras.

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Arquitetos da Prefeitura se queixam do trabalho desenvolvido pelas empreiteiras. Em dezembro, os 17 bairros estaro livres das obras do Rio Cidade. As crticas so muitas e a maior delas envolve a baixa qualidade do material e da mo- de- obra utilizados, sem contar o atraso no cronograma. Muitos projetos foram reduzidos sem que nem mesmo o arquiteto criador fosse informado (Da prancheta aos canteiros de obras, Projeto Rio Cidade sofre com alteraes. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 31 mar. 1996). Isso fez com que a dedicao dos fiscais do IPLANRIO e das equipes fosse redobrada, no somente na orientao como na fiscalizao das obras. Entre alguns problemas da experincia de obra que poderiam ter sido minimizados, esto os transtornos vividos pela populao local, sobretudo o trnsito catico por falhas no planejamento; falta de

racionalizao, atrasos no cronograma e aumento dos custos; problemas srios de acabamento no servio das obras; problemas de adequao da obra ao projeto; e problemas relacionados manuteno futura. As reclamaes contra a instalao de canteiros de obras em vrios locais, agravando a situao do trnsito, est em praticamente todas as manifestaes dos motoristas ( As obras do caos. Jornal do Commrcio, Rio de Janeiro, 06 out. 1995).

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Por toda a cidade, moradores fazem malabarismos para atravessar trechos em obras e criticam o prefeito tatu Csar Maia. Os comerciantes, com prejuzos astronmicos, no podem nem ouvir falar no nome do prefeito sem protestar. Os pedestres, cada vez que tropeam em paus e pedras, xingam o idealizador das obras e at os operrios acham que esto sendo abertos buracos demais ao mesmo tempo. Nem mesmo a promessa de suspender as obras a partir do dia 16 tranqiliza comerciantes e consumidores (Rio Cidade espalha buracos e transtornos. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 10 dez. 1995). Os transtornos vividos pela populao certamente poderiam ser minimizados, no planejamento das obras, no gerenciamento e fiscalizao rigorosas, por fornecer uma expectativa clara para a populao sobre o projeto para a rea e sobre a obra, permitindo um acompanhamento atento e o controle social do que est sendo executado. [...] o Rio Cidade transformou a cidade Maravilhosa em caos. Uma cidade precisa de obras para sobreviver. No sou contra reformas, s no consigo entender este modelo tudo ao mesmo tempo adotado pelo Rio Cidade. No dava para realizar as coisas por etapas? Ou fazer as obras necessrias em um bairro de cada vez? [...] Se como cidad, o Rio minha casa, sou obrigada a declarar que estou morando no canteiro de obras.[...] Dizem que tem gente dormindo menos para evitar os engarrafamentos. Pobres contribuintes! Pagam o delrio obreiro e ainda so tungados em horas de descanso. Ser que todas estas obras resultaro verdadeiramente, numa melhor qualidade de vida para o cidado carioca? [...] (CHEVALIER, Scarlet Moon de. Os tijolos de Oz. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 22 dez. 1995). Outra questo polmica se referiu ao suposto

favorecimento no custo de implantao dos cabos de uma empresa privada, a NET RIO, pelos principais centros de bairro da cidade, que teria economizado com isso 60% do custo de implantao. Foi aberta uma CPI instaurada pela Cmara dos 92

vereadores para apurar a denncia de favorecimento da empresa com obras do Rio Cidade, que teria, alm de confirmado o favorecimento empresa, descoberto diversas irregularidades, como superfaturamento de alguns materiais utilizados no projeto. [...] esta empresa teve a economia de gastos na abertura e acabamento das caladas por onde passou seus cabos de fibra tica. Mas seu maior ganho talvez esteja no campo da subjetividade. Todo transtorno gerado pelo impacto das obras em vrios pontos da cidade, suas repercusses negativas, os acidentes, o acabamento mal feito e, acima de tudo, a amarga lembrana desses momentos no cotidiano da populao ficaro associados ao Poder Pblico Municipal. A imagem da empresa no foi desgastada (Favorecimento NET RIO. Arquiteto Notcias, Rio de Janeiro, 02 ago. 1996).

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Estudo mostra a existncia de superfaturamento de alguns materiais utilizados no projeto. A planilha de custos de vrios projetos no foi acompanhada pela Controladoria Geral do Municpio que tem a funo legal de zelar pelo controle e regularidade das contas pblicas. Ficou patente durante a CPI a absoluta falta de interesse para a realizao desta atribuio pelo rgo. Portanto, o controlador pode ser enquadrado em lei pela prtica, por omisso, de ato de improbidade administrativa, ou seja, por deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio (O ardil das empreiteiras. Arquiteto Notcias, Rio de Janeiro, 02 ago. 1996). A pressa na realizao das obras, motivada pela inteno poltico- eleitoreira, a no observncia da legislao e a falta de cuidados preventivos, resultaram em mortes e acidentes. A CPI conclui que foi tmida a exigncia no cumprimento de pequenas formalidades regulamentares para o exerccio de obras pblicas [...]. Segundo o Plano Diretor, cabe prefeitura a autorizao e a vistoria de obras no Rio de Janeiro. Diante de diversos acidentes, a prefeitura se omitiu tanto da segurana dos trabalhadores quando do cidado, expostos a riscos dirios por causa das obras. [...] Todos os acidentes foram decorrentes de falta de observao de normas mnimas de segurana (Pedestres e trabalhadores em risco. Arquiteto Notcias, Rio de Janeiro, 02 ago. 1996). Segundo Ferreira e outros (1997), duas crticas tambm muito comuns aos projetos implantados pelo Projeto Rio Cidade, de uma forma geral, estiveram sempre relacionadas s questes da abrangncia e da aparncia. A primeira delas se refere ideologia dos projetos Rio Cidade, que prope e respeita a pontualidade. Assim, o que se questiona a falta de planos abrangentes ou gerais que se desdobrariam em planos escala do bairro e, finalmente, e s ento, em projetos como o Rio Cidade. Ferreira e outros (1997) parte em defesa da opo assumida pelo Projeto Rio Cidade, e sintoniza com seu discurso justificativo. Afirma que a estrutura do raciocnio que advoga este tipo de organizao 94

hierarquizada

encontra

raiz

nos

grandes

esquemas

racionalistas a partir dos anos 60, e foram refutados por diversos trabalhos tericos (LYNCH60, 1990; ROSSI61, 1977), j citados neste mesmo captulo, e que servem de referncia para o discurso justificativo do Projeto Rio Cidade. A segunda crtica lembrada por Ferreira e outros (1997), se refere ao fato do Projeto Rio Cidade no contemplar os grandes problemas sociais da metrpole, tais como sade, educao, habitao e segurana pblica, o que gerou uma crtica que se referia ao projeto como um produto de maquiagem urbana, ou cirurgia plstica. Luiz Paulo Conde disse que at o ano 2008 as obras teriam de ser prolongadas. Enquanto isso, o Rio mergulha no caos dos hospitais pblicos, na falncia do ensino, ausncia de saneamento, apartheid social, falta de segurana e inundaes [...] Talvez, quem sabe, a modernidade consista em maquiar um esqueleto escarnado com os melhores cosmticos do mundo? (A modernidade bege. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 18 fev. 1996).

60 61

LYNCH, Kevin. A imagem da cidade. Lisboa: Edies 70, 1990.

ROSSI, Aldo. A arquitetura da cidade. Lisboa: Edies Cosmos, 1977.

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Alfredo Sirkis, ento secretrio de Meio Ambiente e envolvido em uma srie de polmicas internas na prefeitura por causa do Rio Cidade, acredita que a concepo de base do Rio Cidade correta: [...] recuperar o espao pblico, valorizar o pedestre e no o automvel uma internao profunda que no pode ser chamada apenas de maquiagem. O problema se deu na estratgia do Rio Cidade que concentrou recursos de forma desmedida e questionvel, bem como o atraso, os problemas de material e acabamento. Se as frentes do Rio Cidade fossem em menor nmero e se tivesse trocado de lugar com o Favela- Bairro, os resultados seriam melhores [...] (SIRKIS, Alfredo. Rio Cidade, obras e opinies. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 13 maio 1996). Segundo Ferreira et al. (1997) a resposta a esta crtica deve partir do interior dela mesma. Com o uso de expresses como maquiagem urbana, ou cirurgia plstica, a lgica deste discurso crtico assemelha a cidade a um corpo humano, um dos muitos casos de antropomorfismo expostos pelas teorias arquitetnicas e urbansticas desde os humanistas Alberti e Serlio (1480, 1540), veladamente assumidas pelo discurso modernista (FERREIRA et al., 1997). Exemplifica o conhecido discurso que aponta as reas verdes como os pulmes da cidade, as ruas como as artrias, e algumas das infra-estruturas urbanas como o sistema nervoso. Para ele, o que seria equivocado nesta crtica que ela infere que o locus do projeto a pele da cidade. Assim, as intervenes so vistas apenas como futilidades superficiais, no estruturais por no atacarem os rgos nobres,

representados pelos grandes problemas da metrpole. Para Ferreira, o Projeto Rio Cidade pretende responder a essa critica pelo fato de representar um projeto organizador e reestruturador do espao urbano e da vida social,

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reinaugurando afetividades, identidade e cidadania, o que poderia compar-lo mesmo ao corao do organismo urbano, ou mesmo a um desmaquiador do espao pblico, maquiado, sim, por conflitos, redundncias, superposio e/ou

inexistncia de funes diferenciadas nas ruas e passeios, exageros e pleonasmos visuais, equipamentos incompatveis, inexistentes ou inadequados nas ruas, praas e jardins. A cidade a obra do homem que se distingue pela alta complexidade que encerra, a qual composta por insumos objetivos e subjetivos. As saturaes ambientais e as tenses psicolgicas, que dela se desprendem, geram poluies que tanto podem ser concretas quanto abstratas. As primeiras se constituem em agresses percebidas pelos sentidos e que podem causar leses corporais aos citadinos. A segunda constitui-se nos insultos estticosculturais captados, consciente ou inconscientemente, pela sensibilidade, provocando injrias na alma do cidado. Satisfazer estas duas necessidades, a prtica e a abstrata, atravs da arquitetura, no pode ser considerada maquiagem, ...] Ambas so desejveis: umas adoecem o corpo e outras embrutecem a mente (Maquiagem (?). Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 31 ago. 1996). Para Borde (1998, p. ), seria importante questionar

porque o investimento na requalificao do espao urbano no seria tambm prioritrio (BORDE, 1998) e quanto s criticas relativas ao aspectos estticos das solues apresentadas, ressalta a positividade da polmica em torno da esttica urbana. Quanto superficialidade muitas vezes associada a projetos de renovao urbana, (ZEIN, 1996) refora que a crtica seria questionvel, pois a maior parte das obras realizadas est abaixo do nvel da terra (60% do custo total do Rio Cidade se refere s obras de infra-estrutura). Alm disso, ao promover a melhoria das condies urbanas, esse projeto contribui para valorizar o espao pblico como local das

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interaes sociais, e aspectos da vida social jamais sero superficiais. Para a prefeitura, entre as muitas crticas realizadas, a grande maioria poderia ser enquadrada em cinco tpicos (IPLANRIO, 1996): Crticas genricas, poltico-partidrias, de apoio ou oposio administrao eleita; Crticas relativas s prioridades oramentrias e programticas do governo municipal, em uma referncia direta no inverso de prioridades, diante de um investimento intensivo em rea j com nvel de urbanizao satisfatrio frente tantas e enormes demandas existentes; Crticas em setores tcnicos relativas s

prioridades da secretaria de Urbanismo em relao s atividades a cumprir: Programa Rio Cidade; regulamentao do Plano Diretor

Decenal (em especial a elaborao dos PEUs); reviso da legislao urbanstico-edilcia, etc; Crticas referentes a aspectos especficos de projeto, sejam eles relacionados emprego de materiais (com a polmica em torno da retirada de pedras portuguesas de Copacabana), bem como o estreitamento de pistas para privilegiar pedestre, no eterno conflito pedestre x veculo. Crticas referentes gesto das obras, e o enorme transtorno provocado pela fase de execuo das obras e os benefcios dela decorrentes; nesta crtica esto presentes os problemas internos da Secretaria Municipal de Urbanismo e do IPLANRIO, no que diz respeito

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aos

processos

de

acompanhamento

gerenciamento de projetos e obras Mesmo com as crticas, a prefeitura acredita que observou-se a requalificao do conceito de obra pblica desgastado desde os anos 50 como sinnimo de obra rodoviria pois esta teria optado pelo respeito e a valorizao do projeto urbano, dos profissionais e da participao popular, vistos agora como componentes e/ ou condicionantes bvios da obra pblica, qualificaes que, recentemente, eram freqentemente negligenciadas. Assim, ao ter optado por solues pontuais e diferenciadas que priorizam o pedestre e o cidado e aps amplos debates na imprensa no

especializada, o Projeto Rio Cidade teria obtido a elevao do grau de conhecimento e interesse da populao sobre as questes urbansticas e de gesto da cidade (IPLANRIO, 1996). Como todo grande Programa de obras pblicas, o Rio Cidade foi uma iniciativa polmica, objeto de ampla discusso pblica. E isto, deve-se reconhecer, foi pedagogicamente positivo, pois elevou o grau de conhecimento e informao urbanstica da populao, com conseqente aguamento e refino do seu senso crtico e fiscalizador, o que com certeza, repercutir sobre todas as demais obras pblicas da cidade daqui por diante (IPLANRIO, 1996, p.26).

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4.2.2.2 A segunda fase do projeto O Rio Cidade II As 22 reas destinadas implementao do Projeto na fase II esto situadas, em grande parte, na periferia da cidade em reas menos consolidadas, com menor visibilidade no contexto da imagem urbana carioca, ainda em fase de consolidao. Com grande dinmica imobiliria, maior taxa de crescimento populacional, menor poder aquisitivo, e faixa etria mais baixa, essas reas escolhidas para a fase II geram expectativas diferenciadas em relao ao conjunto de reas que participaram na primeira fase do Projeto Rio Cidade. Nesta segunda etapa foram selecionadas as seguintes reas: Bang, Centro (Presidente Vargas), Freguesia, Graja, Iraj, Jardim Botnico, Largo do Bico, Maracan, Marechal Hermes, Flamengo (Marques de Abrantes), Praa Seca, Ramos, Realengo, Rocha Miranda, Santa Cruz, Santa Teresa, Tijuca (Uruguai e Haddock Lobo). Apenas duas reas esto localizadas na zona sul (Jardim Botnico e Marques de Abrantes) e duas na rea central (Presidente Vargas e Santa Teresa). As demais se localizam nas zonas norte e oeste. Os projetos comearam a ser realizados no final de 1997 e deveriam se extender pelos anos de 1998, 1999 e 2000.
Rio Cidade 1 Rio Cidade 2 rea Edificada rea no Edificada Floresta

5 3 1 2 4 10

7 8

15 11 12

16

13 14 17 18 19

LOCALIZAO DAS REAS DO RIO CIDADE 2 1- SANTA CRUZ 2- CAMPO GRANDE 2 3- BANG 4- REALENGO 5- MARECHAL HERMES 6- ROCHA MIRANDA 7- IRAJ 8- LARGO DO BICO 9- RAMOS 10- PRAA SECA 11- FREGUESIA 12- GRAJA 13- TIJUCA 2 14- TIJUCA 3 15- MARACAN 16- CENTRO 2 17- SANTA TEREZA 18- FLAMENGO 19- JARDIM BOTNICO

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As 19 reas do Rio Cidade I que abrangeram trechos das zonas mais consolidadas, valorizadas e densas da cidade proporcionaram um acirrado debate em torno do projeto e da obra, muita polmica, inclusive reaes fortes diante de decises de projeto que implicavam mudanas no campo simblico , funcionais
62 63 64

e at ambientais . Por outro lado,

nas reas das zonas Norte e Oeste, menos centrais e mais carentes, o Rio Cidade I contou com maior aprovao e compreenso da populao usuria em relao aos

transtornos causados pela interveno. Pode-se afirmar, neste sentido, que existe a expectativa de que os projetos nas reas selecionadas para a segunda fase tenham uma repercusso mais favorvel. Que o projeto Rio Cidade polmico ningum tem dvidas, mas a receptividade da Zona Norte surpreendeu o secretrio municipal de urbanismo, Luiz Paulo Conde e o prefeito, Csar Maia. O mesmo no aconteceu na Zona Sul. A Zona Norte no recebe obras h mais de 15 anos e os moradores receberam com festa e alegria o Rio Cidade (Apesar dos transtornos, Zona Norte festeja o Rio Cidade. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 10 fev. 1996). Entre as vrias mudanas que estruturam a evoluo do programa em relao primeira experincia, destaca-se a entrega dos projetos complementares equipe responsvel pelo projeto urbano, pretendendo garantir maior

compatibilidade entre projetos, e no cadastro, minimizando interferncias na obra. A equipe tcnica se ampliou e passou a contar tambm com profissionais responsveis pelo

desenvolvimento dos projetos complementares de infra62

Por exemplo, a retirada das pedras portuguesas em Copacabana e a implantao de um marco simblico em Ipanema, marcando a entrada do bairro. 63 Por exemplo, a transformao da rua Dias Ferreira, no Leblon, em rua de pedestres. 64 Por exemplo, a tentativa de retirada de centenas de rvores na av. Nossa Sra. de Copacabana, e colocar novas rvores no local.

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estrutura e de um profissional que deve ser o responsvel, na equipe, pela participao popular. O escopo e o alcance do projeto se ampliaram tambm com a possibilidade de elaborao de proposta de legislao urbanstica especfica para a rea e entorno imediato, que no constava do escopo de projeto na primeira fase do programa. Essa representou uma novidade muito importante em relao a Rio Cidade I e est inclusive prevista no Plano Diretor, atravs da aplicao de um instrumento que prev a delimitao de rea de especial interesse urbanstico (AEIU). Pressupe o estudo e a delimitao da abrangncia da interveno nos espaos pblico e privado, da rea fixada no concurso e de seu entorno. Este estudo pretendia avaliar melhor o recorte da rea projeto, o nvel de interveno sobre esta e a necessidade de interveno sobre a rea de entorno, avaliando o impacto potencial da interveno - dentro do possvel, considerando a complexidade desse estudo - sobre ambas. A reviso da legislao deveria contemplar a

inadequao atual e futura do texto legal, j incorporando o impacto das obras no espao e a atrao exercida sobre o Capital Imobilirio. Combinada ao investimento especial que seria realizado na rea e infra estrutura que seria redimensionada, a atrao mencionada acima seria resultado da visibilidade e da hiptese de retorno garantido dos investimentos dos agentes privados na rea projeto e no entorno. Esta mudana reconhece o impacto inexorvel do projeto sobre a dinmica urbana, e teria o potencial de criar uma possibilidade nica de aplicao de instrumentos de forma combinada, visando, entre outras coisas, a adequao da legislao e a recuperao de sobrelucros gerados pelo investimento pblico nesta rea. Essas reas tambm concentram imveis de valor histrico e representam a rea mais consolidada de cada bairro e a principal responsvel pelo 102

capital simblico do bairro. Assim, a legislao deveria incorporar tambm diretrizes para a manuteno da qualidade ambiental impondo mecanismos que teriam como objetivo minimizar a degradao futura da mesma. Quanto ao gerenciamento, as dificuldades encontradas na primeira fase, seja na elaborao do projeto, seja no planejamento das obras, de alguma forma foram

experimentadas por todos os agentes que participaram do processo. Entre algumas novidades para a segunda fase, estava que as equipes contratadas adotariam os critrios e normas constantes do Caderno de orientao de projetos. Este documento pretendia garantir o contedo mnimo dos produtos apresentados a cada fase pelas equipes, e os critrios e objetivos gerais e especficos a estes relacionados. Havia tambm a previso de implantao de um programa de qualidade em todo o processo de gesto , bem como de um programa de relaes externas que definia a responsabilidade de cada um dos agentes participantes na elaborao do projeto e execuo de obra e os momentos de articulao entre si. Neste manual estava prevista tambm duas fases a mais para a gerenciadora - representada at ento pela IplanRio, uma de pr diagnstico e uma de avaliao ps concluso das obras.
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Como consequncia de um processo de gerenciamento bem sucedido, deveria se esperar mais eficcia, rapidez, menores custos, maior controle social e maior qualidade no produto esperado, a obra. A atividade de gerenciamento fundamental entre outros motivos, para evitar conflitos e descontinuidades; garantir a transparncia sobre os fatos ocorridos; a racionalizao da estrutura e otimizao de custos e de esforo coletivo; e para o mapeamento de experincia para aprendizado no presente e no futuro. Isso, no entanto, se refere a uma proposta idealizada, no realizada.

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Havia a inteno de terceirizar o gerenciamento e a fiscalizao do projeto e da obra o que se, por um lado, sugere que essa funo possa ser realizada com maior

profissionalismo, por outro, cria dvidas sobre o esprito pblico no desempenho dessa funo e, ainda, sobre a dinmica de controle do poder pblico sobre este agente. Por fim, existia tambm a inteno de aplicar um conjunto de regras que permitissem mais controle sobre as empreiteiras, no intuito de gerar um trabalho mais organizado, sem desperdcio e mais seguro para o cidado.

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5 AVALIAO DO PROJETO RIO CIDADE

Procuramos desenvolver, inicialmente, alguns elementos tericos que permitissem a caracterizao dos modelos metodolgicos disponveis para a avaliao do instrumento de poltica urbana, o Projeto Rio Cidade, procurando pontuar sempre os limites do exerccio proposto. Em seguida, definido o modelo de avaliao, so esclarecidos os critrios avaliativos adotados, e ento desenvolvidos e apresentados os mtodos de verificao. Finalmente, realizada a avaliao e so traadas breves consideraes.

5.1

Notas terico-metodolgicas sobre o processo de avaliao do Projeto Rio Cidade

Esta seo utilizou como referncia central a linha de argumentao adotada em Ribeiro e Cardoso66 (1999) sobre a avaliao de polticas pblicas. A avaliao da atuao do setor pblico tem se difundido bastante nos ltimos anos, a partir da crise que atinge o modelo de interveno predominante nas naes ocidentais. A crtica ao do poder pblico, em confronto com a hipottica eficincia do setor privado, se ancora na crise fiscal e financeira e, principalmente, na crise de legitimidade do Estado. Nessa situao, o modelo de planejamento centralizado colocado em questo e, segundo Meldonesi (1996), a ineficincia67 e a pouca legitimidade68 das polticas pblicas seriam inevitveis. A avaliao das polticas passa a ser acionada ento como forma de ampliar a eficincia, a eficcia e legitimidade das aes do Estado. Nos anos recentes, a emergncia e crescente legitimidade da ideologia neoliberal recoloca
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RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lcio (Coord.). A municipalizao das polticas pblicas: uma avaliao da experincia recente. Rio de Janeiro: IPPUR: FASE, 1999. p. 10-20. Relatrio. 67 Incapacidade de alocar recursos de forma racional. 68 Impossibilidade de exercer a administrao de modo justo e racional.

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os termos da questo, questionando a capacidade do Estado como instrumento eficiente para a alocao de recursos, o que tambm tem influenciado as iniciativas relativas ao campo da avaliao de polticas (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 10). Meldonesi (1996), em ateno a este fato, apresenta a questo de como, e a partir de que critrios, se pode atribuir um valor aes desenvolvidas pelo poder pblico. Como exemplo, cita a experincia americana, baseada em anlises de desempenho a partir de critrios de eficcia, onde se confrontam os resultados alcanados com os objetivos e metas originalmente propostos, ou de eficincia, em que os resultados so avaliados tendo em vista o montante de recursos utilizados. Figueiredo e Figueiredo (1986) afirmam que as tendncias predominantes na rea de avaliao de polticas introduzem um vis comportamental e neutralista em que estuda-se a eficcia das polticas, descartando a avaliao poltica dos princpios que as fundamentam e, em decorrncia, o prprio contedo substantivo das mesmas. Os autores, assim, propem uma postura firme na diferenciao entre a avaliao poltica e a avaliao da poltica. Figueiredo e Figueiredo (1986), citando Barry69 (1975), afirmam que a avaliao poltica consiste, portanto, em atribuir valor s polticas, s suas conseqncias, ao aparato institucional em que as mesmas se do e aos prprios atos que pretendem modificar o contedo dessas polticas (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986). Dahl (1981), citado por Ribeiro e Cardoso (1999), diante das alternativas de modelos de avaliao e, em uma associao direta com as avaliaes poltica e de polticas, estabelece uma diferena crucial entre as anlises emprica e normativa, onde a primeira busca elementos a partir dos quais se estabeleceriam previses sobre as conseqncias provveis de cada curso de ao assumido, e a segunda busca construir um quadro de valores a partir do qual as diferentes alternativas sejam avaliadas. A idia de uma avaliao baseada em elementos normativos poderia ser criticada por falta de objetividade. No entanto, Ribeiro e Cardoso (1999) indicam que a existncia de um sistema de valores como referncia para a investigao
69

BARRY, Brian. Political evaluation. In: GREENSTEIN, Fred; POLSBY, Nelson W. (Ed.). International politics, Reading, Mass.: Addison Wesley Pub. Co., 1975. (Handbook of political science, v. 1).

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sociolgica j foi ressaltada por Offe70,quando afirma que medidas sociolgicas de igualdade / desigualdade social de renda, riqueza, poder, prestgio, etc, somente nos fornecem informaes na medida em que indicam a distncia ou a

proximidade entre uma realidade social dada e um ideal normativo de igualdade. Ribeiro e Cardoso afirmam que, ao assumirmos plenamente essa premissa, isso implica que deveremos, ao desenvolver um trabalho de avaliao, no apenas tomar como objeto a capacidade das aes desenvolvidas pelo poder pblico em atingirem seus objetivos, mas tambm colocar em questo os prprios objetivos dessas aes e os seus mecanismos de implementao. Entretanto, quase sempre os objetivos so enunciados de maneira vaga e geral, se tornando praticamente impossvel avali-los na sua natureza ou na sua compatibilidade com resultados alcanados. Supe-se, usualmente, que a poltica pblica pretenda atingir seus objetivos declarados, o que nem sempre verdadeiro. Monteiro (1982) cita, neste sentido, as pseudo-polticas, onde a formulao de objetivos no corresponde a uma real inteno de agir, mas a uma avaliao das reaes poltica, ou mesmo a uma camuflagem dos objetivos reais. Nas intervenes de cunho clientelista, por exemplo, observa-se que a proviso de bens pblicos apenas um meio de obter a fidelidade e a adeso dos favorecidos, e de permitir a reproduo poltica do executor, do que um fim em si mesmo, dissimulando os objetivos. Mesmo considerando esses aspectos, ao optarmos pela avaliao normativa/ poltica, estamos nos afastando de uma abordagem avaliativa que privilegia, em geral, a aplicao de critrios puramente econmicos na avaliao da eficincia71, e dos problemas de avaliao da eficcia. Entre esses, podemos citar a necessidade de definio clara dos objetivos e metas a serem alcanadas, e a dificuldade de avaliar os produtos e resultados da interveno, principalmente o impacto72 provocado. Ao optarmos pela avaliao normativa/ poltica, tambm
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OFFE, 1984, p.56. Segundo Figueiredo e Figueiredo (1986) aqui distinguem-se a eficincia instrumental, definida pela relao entre custos econmicos e benefcios que so em geral tangveis e divisveis; e a eficincia poltica definida pela relao entre custos sociais e polticos e os benefcios dele decorrentes. 72 Segundo Figueiredo e Figueiredo (1986), devemos considerar que as polticas pblicas tm geralmente dois aspectos : gerar um produto fsico, tangvel e mensurvel; gerar um impacto fsico, tangvel e mensurvel, quanto subjetivo, alterando atitudes, comportamentos e/ou opinies. Os produtos so indicadores do que os governos esto fazendo, de suas prioridades, e das demandas que esto sendo atendidas, dos interesses que esto sendo articulados e dos benefcios e objetivos que esto sendo perseguidos. No entanto, produtos de polticas no revelam necessariamente em que

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nos afastamos dos problemas metodolgicos da avaliao comparativa73 relativos verificao de compatibilidade e coerncia entre objetivos, discursos, prticas e conceitos entre instrumentos de poltica urbana que convivem no municpio. Ribeiro e Cardoso (1999) consideram que para desenvolver uma avaliao normativa/ poltica necessrio estabelecer critrios de avaliao, baseados em alguma concepo de bem-estar74 e de cidadania75, que nos permitam dizer se e por qu uma poltica prefervel outra. Na medida em que envolve princpios polticos, cuja relevncia dada por sua conexo com alguma concepo de Bem Estar humano, e as prioridades a serem observadas entre eles, a anlise ter sempre um carter complexo e controverso. Por sua relevncia, esses princpios so sempre objeto de argumentao poltica, e nesse sentido, a sua anlise serve de base, no s para a avaliao sistemtica da poltica, como tambm para o uso poltico da avaliao. A avaliao poltica se apresenta assim como uma etapa necessria, seno fundamental, a ser realizada em fase preparatria e preliminar `a avaliao de polticas.

5.2 Justificativa dos critrios de avaliao escolhidos.

Aceitamos como hiptese central da dissertao que, a partir da gesto Csar Maia, configurou-se, no Rio de Janeiro, uma situao de superposio entre estilos de planejamento. Segundo essa hiptese, ento, existem duas concepes de planejamento convivendo no Rio de janeiro, uma, baseada na proposta da agenda de Reforma Urbana, de carter progressista, que influenciou sobremaneira a elaborao do Plano Diretor, e outra, baseada na gesto por
medida os objetivos desejados foram ou no atingidos, ou seja, no revelam os impactos de tais produtos nas condies de vida da populao. Neste sentido, o impacto de uma poltica uma medida do desempenho da ao pblica, ou seja, da medida em que a poltica atingiu ou no os seus objetivos ou propsitos. Muito embora a avaliao dos impactos seja extremamente complexa, possivelmente a identificao e o dimensionamento do impacto talvez seja a medida mais adequada para avaliar o desempenho da ao pblica. 73 A avaliao comparativa consistia em uma das linhas de investigao possveis deste trabalho, dada a situao peculiar sugerida pela hiptese central da dissertao, de superposio de instrumentos de poltica urbana que respondem a estilos de planejamento imcompatveis. 74 Em relao aos resultados. 75 Em relao aos processos de formulao e implementao.

108

projetos, de carter conservador, onde o Plano Estratgico aparece como uma opo operacional de articulao destes, que influenciou diretamente a

elaborao do discurso do governo na defesa de sua poltica urbana, e especificamente a formulao e a implementao do Projeto Rio Cidade. O que se prope neste trabalho realizar uma avaliao normativa/ poltica do instrumento a partir de critrios intimamente ligados a um quadro de valores, cujos parmetros externos ao instrumento em questo so inspirados nos princpios que constituem a estrutura nuclear do discurso da agenda da Reforma Urbana. Ao propor uma avaliao normativa diante de uma situao de conflito entre duas concepes de planejamento, a referncia de valores da proposta da Reforma Urbana representa um marco importante. Alm de proporcionar uma avaliao rica e sugestiva, dada a qualidade e a fora do quadro de valores baseado na universalizao, na democracia e na justia social, a prpria natureza contraditria inscrita no exerccio desse debate - j que o prprio discurso de justificao do instrumento objeto da avaliao tem o papel de mostrar a convergncia entre este e o discurso de planejamento que o inspira promove um maior nvel de questionamento sobre o objeto de anlise e, por outro lado, representa tambm uma oportunidade de se refletir sobre a herana e o potencial de atualizao da proposta da Reforma Urbana. Acreditamos, como apresentado no captulo II, que a proposta da Reforma Urbana, mesmo apresentando o desafio de atualizar-se diante das fortes transformaes mundiais, que apresentam um rebatimento cruel em nossa realidade econmica perifrica especfica, possui um ncleo conceitual e de valores que permanece forte e que, por isso, representa uma conquista histrica revelada no processo de mobilizao, conscientizao e elaborao da proposta, e que representa tambm a base de reformulao de uma estratgia de gesto urbana que se adeqe a nosso momento histrico. Nesse sentido, propomos uma avaliao normativa/ poltica do Projeto Rio Cidade, a partir de trs critrios que consideramos como representativos da estrutura discursiva da agenda da Reforma Urbana. O primeiro critrio, a inverso de prioridades, se refere ao carter redistributivista dos investimentos pblicos, ligado diretamente ao princpio do direito cidade e ao valor do universalismo. Este pressupe, entre outras coisas, 109

que os investimentos pblicos tenham como meta fundamental a diminuio das desigualdades. O segundo critrio, a recuperao de mais-valias, se refere a uma das aplicaes da utilizao de instrumentos de interveno urbana, e est ligado diretamente ao princpio da submisso da propriedade privada sua funo social, ao valor da justia social, e prope, entre outras coisas, a assegurar a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, recuperando para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico. O terceiro critrio, a participao popular e a democratizao da gesto urbana, se refere ao aspecto fundamental do princpio da gesto democrtica, ao valor da democracia, que arroga a ampliao do direito de cidadania atravs da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto como forma complementar democracia representativa, creditando sua existncia como condio de eficcia na formulao e aplicao de polticas pblicas. Vale ressaltar que os critrios adotados procuraram obedecer exigncia metodolgica de serem verificveis e aplicveis ao objeto de anlise, mesmo considerando que a estrutura conceitual do discurso que o justifica pertena outras concepes e interpretaes da realidade. Sempre que possvel, foi apresentado qual seria o princpio anlogo existente no discurso de justificao do objeto de anlise, em relao ao critrio em questo, abrindo a oportunidade de traar consideraes sobre a verificao em relao aos dois discursos. A avaliao a partir desses critrios normativos ser centrada nos processos de formulao e de implementao do instrumento de poltica urbana, o Projeto Rio Cidade. A estratgia de avaliao e a definio das referncias tericas e fontes documentais e de dados utilizados com o compromisso de adequao entre procedimentos metodolgicos e os critrios de avaliao, sero explicitadas quando da apresentao individual dos critrios, a seguir.

110

5.3 A avaliao normativa do Projeto Rio Cidade

5.3.1 A inverso de prioridades

O princpio do direito cidade pressupe a adoo de uma poltica redistributivista que inverta prioridades relativas aos investimentos pblicos, ou seja, a sua capacidade de atingir prioritariamente, embora no exclusivamente, os setores de menor renda. A diferena, cabe lembrar, no existe somente na distribuio de renda operada pelo mercado, mas tambm na regulao seletiva do acesso ao uso da cidade. A anlise do instrumento a partir desse critrio adota trs formas diferentes de aproximao. A primeira se apia na prpria concepo do Projeto Rio Cidade, como instrumento de poltica pblica baseada na gesto de Projetos Urbanos. A segunda pretende analisar os dados referentes ao nvel de investimentos realizados pela prefeitura sobre o conjunto de aes pblicas que consta nos oramentos dos anos de 1995 e 1996. A terceira concentra sua anlise sobre a definio poltica das reas a serem beneficiadas na primeira fase, e posteriormente na segunda fase do Projeto Rio Cidade.

5.3.1.1 A concepo do instrumento A primeira aproximao realizada sobre a prpria concepo de uma poltica pblica baseada na gesto de Projetos Urbanos. A principal questo que move o debate sobre os Projetos Urbanos se refere justia social do investimento intensivo de recursos, realizado em rea muito restrita, pontual, que, segundo os prprios tericos76 que defendem essa estratgia de interveno, s se justificaria se estas aes produzissem um efeito de contaminao sobre o

76

Borja e Castells (1997), Portas (1998), entre outros.

111

entorno, de forma que, articuladas e integradas s outras intervenes, atingissem por completo o municpio. O Projeto Rio Cidade, especificamente, consiste em um investimento intensivo em reas pontuais, historicamente privilegiadas no quesito qualidade e densidade do equipamento urbano disponvel, e objeto de investimentos sucessivos. A justificativa do instrumento se apia na necessidade de focalizao de recursos escassos em reas que atinjam um universo grande de usurios, e que sejam representativas para a coletividade, e, ainda, na criao de novas centralidades como uma estratgia de interveno urbana. Nesse caso, embora a interveno se d em uma rea privilegiada, o carter de centralidade lhe confere o potencial de ampliao do raio de influncia da ao. Sendo maior o efeito de metstase, maior ser a sua eficcia e eficincia, o que minimiza o nvel de injustia desta ao. Esses raios de influncia podem produzir efeitos de dinamizao econmica e cultural, porm jamais substituiriam a necessidade de investimento direto para saciar as enormes desigualdades existentes na oferta de equipamentos e servios urbanos ao conjunto da populao do municpio, situao especialmente crtica nas reas perifricas da cidade. Essa contradio que, no caso especfico, ainda mais ntida, se funde com a prpria essncia do instrumento, e muito embora saibamos que os recursos disponveis representam um mnimo necessrio para saciar a enorme demanda social que caracteriza a nossa realidade, e ainda, que os efeitos indiretos dos investimentos que pretendem fortalecer centralidades so mltiplos, podemos considerar que a concepo do instrumento encerra dentro de sua prpria lgica um carter concentrador de renda, contrrio portanto ao carter redistributivo pregado pela Proposta da Reforma Urbana. A inevitvel focalizao dos investimentos no deve perder de vista a universalizao da oferta de condies mnimas de qualidade de vida para o conjunto da populao. Um fato que refora esse carter concentrador do instrumento se refere diferena de impacto na rea projeto entre grupos sociais, notadamente entre os camels (comrcio ambulante informal que se concentrava nestas reas centrais e foram proibidos de exercer ali sua atividade), os proprietrios de imveis (imveis localizados nas reas objeto da interveno que supostamente foram 112

valorizados) e comerciantes locais (que supostamente tiveram o seu ponto comercial valorizado e tambm uma menor concorrncia nas vendas, agora sem a presena dos camels).

5.3.1.2 O Oramento Municipal A segunda aproximao considera que, dado o fato de que o instrumento apenas uma das iniciativas do Poder Pblico, a anlise sobre as prioridades de investimento e poltica urbana deve se dar sobre o conjunto de aes pblicas. Ao adotarmos essa postura, o mtodo de verificao tem como base os dados de oramento disponveis na Coordenadoria Geral do Estado (CGM-PMRJ), dos anos de 1995 e 1996, os dois ltimos anos da gesto Csar Maia, onde se concentraram os investimentos de sua gesto. Entretanto, de posse dos dados que foram disponibilizados e segundo os prprios responsveis da coordenadoria, as dificuldades na interpretao dos mesmos inviabiliza uma srie de possibilidades que um documento como este deve permitir. Os dados no possibilitam realizar uma anlise rigorosa na alocao de recursos, pois no clara a diviso entre recursos de capital e de custeio, no sendo confiveis os dados onde constam a diviso de recursos por setor e, ainda, sendo inexistentes dados que indiquem a diviso de recursos por regio. caracterstico tambm os dados se apresentarem escamoteados por rubricas e siglas incompreensveis, tendo portanto um reflexo direto na transparncia do dados para a sociedade e ferindo sua credibilidade. Esse fato, segundo os mesmos responsveis, caracterstico da estrutura oramentria e responde por interesses do executivo no remanejamento de verbas, sem que isto seja facilmente percebido na fiscalizao e aprovao anual da gesto dos recursos. Mesmo tendo sido dificultado o esforo de verificao do nvel de priorizao adotado na alocao de recursos, apresentamos a nica comparao possvel a partir de dados do oramento que, embora a ausncia de total credibilidade da fonte no nos permita tirar concluses a no ser em carter provisrio, ilustra o universo de recursos investidos nos principais projetos da prefeitura, nestes dois anos. Por ordem da prefeitura foi realizado o exerccio de agrupar todos os valores gastos com o Rio Cidade por ano, bem como com outros 113

programas e projetos, como o Favela Bairro e a Linha Amarela. Assim, foi possvel aproveitamos esses dados para ilustrar esse debate, com a comparao entre eles o total de investimentos no ano.
Tabela Investimento / ano / projetos Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro Ano 1995 Ano 1996 Totais Total Invest. Realizado (1) pela prefeitura %

492.172.467, 95

714.235.452, 44

1.206.407.920,39

100

Favela Bairro (2) Morar sem risco (2) Linha Amarela (2) Rio Cidade (2)

1.442.382, 00

17.804.080, 78

19.246.462,78

1,6

3.348.255, 00

14.965.655, 17

18.313.910,17

1,5

132.991.371, 00

229.574.675, 17

362.566.046,17

30

70.743.248, 00

218.396.791, 70

289.140.039,7

24

(1) As despesas de capital (Investimentos, Inverses financeiras e Transferncias de Capital) e as despesas correntes (custeio e transferncias correntes) so apresentadas com os valores autorizados e os efetivamente realizados. Destes utilizamos somente os valores dos investimentos, onde se localizam os projetos cujos valores estamos expondo. Valores em reais (R$). (2) Investimento efetivamente realizado nos projetos em reais (R$).

A partir desses dados, realizando apenas uma anlise parcial sobre os principais projetos estratgicos que receberam um investimento macio do governo, temos que o volume de recursos investidos no Rio Cidade e, portanto, nos centros de bairro das reas mais ricas do municpio, nos dois anos citados, eqivale a 7,7 vezes o valor investido no Projeto Favela Bairro somados ao montante do valor investido no Programa Morar sem Risco, programas habitacionais que cuidam de um dos grandes dramas sociais do municpio. Se a esse subtotal for somado o investimento realizado na construo de uma via expressa a Linha Amarela, temos que de uma parcela de 57 % do total da despesa de capital (investimento), nos anos de 1995 e 1996, pelo menos 54 % foram investidos em projetos que privilegiam o transporte individual e a urbanizao de reas ricas, enquanto somente 3 % foram investidos nos principais projetos de carter social. Mesmo sob uma anlise precria,

114

considerando a origem dos recursos dos projetos analisados77, os dados expostos demonstram que, mesmo sob uma anlise parcial, a composio dos valores investidos nos projetos de maior importncia da poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro na gesto Csar Maia e, consequentemente, a priorizao de recursos entre eles, caminhou na direo contrria ao carter redistributivo demandado pela agenda da Reforma Urbana.
Para o vereador Chico Alencar (PT) o projeto elitista e antidemocrtico. So 17 reas contempladas e 154 bairros fiscais sem contar as 580 favelas e 400 loteamentos irregulares que ficaram sem contemplao. [...] A prioridade deveria ser para a urbanizao e infra- estrutura das reas desassistidas. Mesmo quando houve trabalhos de infra- estrutura, s mudaram as galerias de drenagem pluvial nas ruas principais e trinta metros das perpendiculares, o que absolutamente no suficiente para resolver o problema das enchentes (Arquiteto Notcias, Rio de Janeiro, 02 ago. 1996).

5.3.1.3 A escolha das reas projeto Finalmente, adotamos uma aproximao baseada na implementao do projeto que prope a anlise do conjunto de reas-projeto eleitas para o Rio Cidade, escolhidas e priorizadas por critrio poltico, processo posterior anlise tcnica de delimitao de centros de bairro que seriam passveis de aplicao do instrumento. As reas priorizadas na primeira etapa do Projeto Rio Cidade, como j visto no captulo 3, representam, com algumas excees, os bairros mais nobres e ricos da cidade. As reas escolhidas foram: Avenida Suburbana, Bonsucesso, Botafogo (Voluntrios da Ptria e So Clemente), Campo Grande, Catete, Centro (Avenida Rio Branco), Copacabana, Ilha do Governador, Ipanema, Laranjeiras, Leblon, Pavuna, Madureira, Mier, Pavuna, Penha, Taquara, Tijuca, Vila Isabel. So reas consolidadas e densas da cidade, de inegvel importncia para a imagem da cidade do Rio de Janeiro, aonde as intervenes no espao urbano
77

O Projeto Rio Cidade foi financiado por recursos prprios. O Projeto Favela Bairro pertence ao PROAP-Rio, Programa de Assentamentos Populares, associado ao BID Banco Interamericano de Desenvolvimento, onde 60% dos recursos so financiados pelo Banco e o restante dos 40% integralizado pela prefeitura. O Projeto da Linha Amarela recebeu ~60% a 70% de recursos prprios

115

poderiam adquirir grande repercusso, conferindo ao projeto maior visibilidade em relao aos formadores de opinio. As 19 reas destinadas implementao do Projeto na segunda fase esto situadas, em grande parte, na periferia da cidade, em reas com menor visibilidade no contexto da imagem urbana carioca. Agora, os projetos foram localizados em: Bang, Centro (Presidente Vargas), Freguesia, Graja, Iraj, Jardim Botnico, Largo do Bico, Maracan, Marechal Hermes, Flamengo, Praa Seca, Ramos, Realengo, Rocha Miranda, Santa Cruz, Santa Teresa, Tijuca (Rua Uruguai e rua Haddock Lobo). Apenas duas reas esto localizadas na zona sul (Jardim Botnico e Marqus de Abrantes) e duas na rea central (Presidente Vargas e Santa Teresa). As demais se localizam nas zonas norte e oeste. Entre suas principais caractersticas, essas reas se apresentam ainda em fase de consolidao, com grande dinmica imobiliria, maior taxa de crescimento populacional, menor poder aquisitivo, e faixa etria mais baixa, gerando expectativas diferenciadas em relao ao conjunto de reas que participaram na primeira fase do Projeto Rio Cidade. Esse fato poderia fornecer um carter redistributivo segunda fase de implantao do projeto, em uma anlise comparativa com a primeira fase. Entretanto, podemos supor que a ordem de escolha das reas projeto apenas obedeceu a uma seqncia hierarquizada pelo prestgio e capacidade de presso poltica dos representantes de cada regio, e natural que aps tratar os

principais corredores virios e centros de bairro da zona sul, sobrassem poucas reas, entre as mais valorizadas da cidade, para assumirem o papel de objeto de interveno do Projeto Rio Cidade. Resta agora a essas reas, corredores e centros de bairro da cidade, disputar pela segunda fase de investimentos que, dado o volume de investimentos necessrios para tal, adicionados crise que assola a prefeitura na gesto Luiz Paulo Conde, dificilmente sair do papel78. Nesse sentido, o Rio Cidade I e a no execuo do Rio Cidade II aumentou a coleo de projetos existentes e no realizados sobre a cidade, consolidando fundamentalmente o abismo existente
da prefeitura e ~30 a 40% de recursos da empresa vencedora da licitao para explorao do pedgio da via expressa.

116

entre as reas mais ricas e mais pobres da cidade, no que se refere ao volume de investimentos realizados e qualidade de vida urbana em aspectos relacionados infraestrutura, equipamentos e servios pblicos.

5.3.1.4 Consideraes finais sobre o critrio analtico Se analisarmos, portanto, os investimentos realizados at ento no Projeto Rio Cidade, a partir da gesto Csar Maia, considerando tambm o tempo j percorrido na gesto Luiz Paulo Conde, esse instrumento de poltica urbana no s aumentou o desequilbrio entre as diversas reas do municpio, como tambm acentuou a diferenciao interna nas reas onde foram implantados os projetos, dado o contraste entre as reas que receberam o investimento direto e seu entorno imediato. Alm disso, seja na concepo do instrumento, seja na anlise do quadro oramentrio, seus resultados assumem uma rota de coliso com o princpio de redistributividade que ampara a anlise presente.

5.3.2 A participao popular e a democratizao da gesto urbana A gesto democrtica da cidade no discurso da agenda da Reforma Urbana constitui a ampliao do direito de cidadania, atravs da

institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto, como forma complementar democracia representativa. A importncia, em parte conferida participao popular, se deve ao reconhecimento de que aqueles que so afetados pelas decises governamentais tm o direito de participar do processo decisrio, independente do seu nvel tcnico. A gesto democrtica pressupe:

78

At agosto de 1999, nenhum dos projetos j elaborados para o Rio Cidade II tiveram sua execuo iniciada e sequer h previso para este investimento, somente a inteno de realiz-lo em poucas reas, como na Tijuca e em Iraj, no ano 2000, ltimo ano de governo.

117

a instaurao de uma nova contratualidade entre pblico e privado, fortalecendo as esferas pblicas no-estatais, ensejando a participao popular na gesto da cidade e o controle da sociedade sobre as instncias de governo, criando novos mecanismos de legitimao no poder, afirmando a negociao e o conflito como dinmicas da vida poltica e executando o planejamento com base no pacto e na governana (SANTOS JNIOR, 1995).

O critrio que utilizamos consiste na anlise da participao popular na formulao e no processo de implementao do instrumento de poltica urbana conhecido como Projeto Rio Cidade. Est ligado aos valores democrticos e, embora adquira uma dimenso mais restrita que aquela assumida pelo princpio da gesto democrtica, permite verificar a importncia dedicada pelo poder pblico a aquele princpio e, portanto, defesa dos valores democrticos na gesto urbana. Alm disso, representa uma dimenso que encontra respaldo no discurso justificativo do Rio Cidade, onde a participao popular constitui a condio e a garantia da legitimidade e eficcia na implementao do instrumento, permitindo assim uma dupla verificao. A anlise do instrumento, a partir deste critrio, pretende verificar como o critrio foi incorporado, percorrendo brevemente a formulao do escopo do programa e seus objetivos e ainda o seu processo de implementao, considerando desde o momento da eleio das reas projeto, a escolha dos responsveis pela elaborao do projeto, o perodo de elaborao do projeto e o da execuo das obras. Para tanto, utilizo-me de informaes existentes em publicaes do rgo responsvel pelo Projeto Rio Cidade - IPLANRIO79 -, da experincia emprica do autor enquanto agente participante e relatos de outros agentes participantes, onde consta uma entrevista com a responsvel, no IPLANRIO, pela assessoria social80 no processo de implantao do projeto.

5.3.2.1 O Projeto Rio Cidade como objeto de um processo participativo Acreditamos ser necessrio, inicialmente, determinar alguns limites e potencialidades deste instrumento como objeto de um processo participativo, a
79

O IPLANRIO (mudou a razo social?) transformou-se recentemente em Instituto Pereira Passos (IPP).

118

partir das suas caractersticas especficas. Para tanto, utilizamos como base terica os textos de Azevedo81 (1990, 1997) e o texto de Gondim82 (1989), esclarecedores na reflexo sobre as caractersticas, limites e dificuldades da prtica participativa. Sob o rtulo de planejamento participativo englobavam-se duas diferentes propostas, com tipos de envolvimento comunitrio muito distintos, tanto em amplitude, poder decisrio e motivao participao. A participao restrita ou instrumental83 e a participao ampliada ou neo-corporativa84. O Projeto Rio Cidade um instrumento de poltica urbana que possui a caracterstica, comum aos projetos urbanos, de fornecer o acesso imediato a bens pblicos de primeiro nvel85 ou, como o caso, requalificao destes bens. Poderamos considerar que o Projeto Rio Cidade se adequa ao tipo de envolvimento comunitrio e de grupos sociais e que se identifica com a participao restrita ou instrumental86, mesmo merecendo adaptaes em relao ao conceito descrito por Azevedo (1990). Outro aspecto interessante a se relevar sobre este projeto a definio da populao-alvo. Esta no se restringe aos limites da rea objeto da implantao
80

A funo de assessoria social responsvel pelo processo de participao popular e tambm, entre outras coisas, pela satisfao s comunidades e ao pblico em geral, das atividades implicadas em intervenes urbanas. 81 AZEVEDO, Srgio de. Polticas pblicas e governana em Belo Horizonte. Cadernos IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, v. 11, n. 1/ 2, p. 63-78, jan./dez. 1997. ________; PRATES, Antnio Augusto Pereira. Planejamento participativo, movimentos sociais e ao coletiva: a questo do Estado e populaes perifricas no contexto brasileiro. 82 GONDIM, Linda M. Modelos alternativos de planejamento e gesto urbana: tendncias, possibilidades e limitaes. Revista de Administrao Municipal, n. 36, p. 6-15, abr./jun. 1989. 83 A participao restrita, por um lado, permite alocar recursos escassos de forma mais racional, substituindo decises de escritrio pela consulta comunidade, dividindo responsabilidades com a comunidade na aplicao de recursos muito aqum das demandas ali existentes e pode ser bastante compatvel com as prticas clientelistas tradicionais do nosso sistema poltico (...) (Azevedo, 1990) 84 A participao ampliada ou neo corporativa, segundo Azevedo (1990) se d principalmente na incluso de organizaes associativas em conselhos ou comits. Algumas questes se colocam. A primeira diz respeito prpria composio desses rgos colegiados, que atores e com que peso. Outra diz respeito aos temas que so priorizados pelos diferentes atores, conflituando discursos tcnicos com aqueles baseados em demandas de curto prazo. Outras questes ainda se colocam aqui em relao ao carter consultivo ou deliberativo dos rgos colegiados. Por um lado, se argumenta que o poder deliberativo seria a nica forma de transferir poder real atravs de participao direta das organizaes populares, e que o carter consultivo, seria no mnimo ineficaz, quando no uma forma velada do poder pblico ganhar legitimidade sem abrir mo de seu poder de deciso. Outros setores entendem, por outro lado, que em determinadas circunstncias o carter consultivo seria o mais indicado, evitando inclusive superpor o sistema poltico e institucional vigente, ou a questes que exigem um complexo conhecimento tcnico. 85 Bens pblicos de primeiro nvel, segundo Azevedo (1997, p.75), significa que a existncia do bem significa o usufruto de um benefcio imediato. 86 Segundo Azevedo (1990, p.19) a participao restrita ou instrumental caracterizar-se-ia pela participao da comunidade diretamente beneficiada em um projeto especfico, ou em programa de mbito local, atravs de fornecimento de mo-de-obra (voluntria ou sub-remunerada) e/ou em

119

do projeto, sendo composta pelo universo da populao usuria, cuja parcela maior apenas beneficiria das melhorias realizadas no local, embora no usufruam da valorizao imobiliria ou das vantagens econmicas oferecidas populao cujos imveis residenciais e comerciais esto contidos nas reas projeto. Alm disso, se as vantagens so distribudas de forma diversa pelos agentes, inclusive por aqueles diretamente envolvidos, os interesses despertados tambm so muito diversos, o que dificulta o engajamento da comunidade de forma organizada. Outro aspecto interessante a ser adotado segue os passos de Azevedo (1997), quando procurou enfocar a dimenso da governana em Belo Horizonte, relativa aos diferentes canais e tipos de intermediao entre Estado e sociedade civil, buscando explorar analiticamente suas implicaes, quanto aos padres de deciso e de interao poltica entre os atores envolvidos, em diversas experincias analisadas na cidade citada. Se entendemos por governabilidade as condies sistmicas sob as quais se d o exerccio de poder, ou seja, s condicionantes do exerccio da autoridade poltica, a governana seria o modo de uso dessa autoridade. Alm das questes poltico-institucionais de tomada de decises, envolveria tambm o sistema de intermediao de interesses, especialmente no que diz respeito s formas de participao de grupos organizados da sociedade no processo de definio, acompanhamento e implementao das polticas. Este autor prope um quadro que combina o grau de complexidade tcnica da poltica e centralidade do objeto de deciso para os atores relevantes.

Complexidade tcnica da Centralidade do objeto de deciso (salience issue) poltica baixa Alta baixa alta A C B D

Fonte: AZEVEDO, Srgio de, MELO, Marcus Andr. Mudana Constitucional e Reforma Tributria: Interesses, Atores e Ao Coletiva. In: XX Encontro Anual da ANPOCS, Caxambu, out./ 1996.

definies de micro-prioridades e alocaes de certos recursos e equipamentos de consumo coletivo diretamente concernente aquela iniciativa governamental especfica (...).

120

A graduao baixa ou alta para os dois critrios, proporciona quatro arenas possveis87. O resultado pode auxiliar na orientao e no formato da participao pretendido pelo poder pblico. Neste sentido, o Rio Cidade se enquadra na relao entre uma alta complexidade tcnica da poltica, e uma baixa centralidade do objeto, o que, de forma caracterstica, tende a orientar uma tendncia desideologizao do processo e a valorizao da centralidade do papel dos especialistas na elaborao e na formalizao das propostas, que, como veremos, caracteriza parcialmente o que aconteceu. Essa combinao pode ter sido interessante para a prefeitura, por ser capaz de gerar maiores possibilidades de convencer parlamentares, atravs de argumentos de natureza tcnica, criando a necessidade de burocracias, insuladas com legitimidade tcnica, capazes de influenciar atores polticos relevantes. De fato, o que realmente foi interessante para a prefeitura, e que se deve ao carter de bem pblico de primeiro nvel do instrumento, foi poder colher os dividendos polticos do conjunto de intervenes, cuja realizao foi concentrada nos ltimos dois anos de mandato, podendo ser usado como alavanca poltica para um novo mandato do mesmo partido.
A pesquisa do Ibope foi realizada nos dias 27 e 28 de abril e envolveu 300 moradores com mais de 16 anos da Leopoldina, Tijuca, Central e das zonas Sul e Oeste [...] Apesar de a maioria dos entrevistados aprovar as obras, 66% acusam o Rio Cidade de ser a principal causa da piora do trnsito [...] Para 58% dos entrevistados, os R$ 250 milhes aplicados na reurbanizao deveriam ser investidos na rea da sade. Outros 26% destinariam o dinheiro para a educao, 8% para as favelas e apenas 4% para o Rio Cidade (MATTA, Daniela; SCHMIDT, Selma. Csar Maia e cariocas se reconciliam. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 03 maio 1996).

87

Segundo Azevedo (1997), quando a complexidade tcnica da poltica e centralidade do objeto de deciso so baixas, a tendncia a manuteno do status quo e dificuldades de surgimento de propostas de reformas com legitimidade poltica. Quando a complexidade tcnica da poltica baixa e a centralidade do objeto de deciso alta, a tendncia de ideologizao do processo de reforma; polarizao de posies; surgimento de fortes propostas concorrentes; maior possibilidade de utilizao do poder de veto por parte de atores polticos relevantes. Quando a complexidade tcnica da poltica alta e a centralidade do objeto de deciso baixa, a tendncia a desideologizao do processo de reforma; centralidade do papel dos especialistas na elaborao e na formalizao das propostas; maiores possibilidades de convencer parlamentares atravs de argumentos de natureza tcnica; necessidade de burocracias insuladas com legitimidade tcnica, capazes de influenciar atores polticos relevantes. Quando a complexidade tcnica da poltica alta e a centralidade do objeto de deciso alta, a tendncia a atuao dos especialistas como rbitros entre os diversos atores envolvidos; maior probabilidade de aprovao da proposta de reforma, mas com mudana negociada entre os diversos atores relevantes.

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Considerando os aspectos levantados, realizamos abaixo a anlise das fases de formulao do Projeto Rio Cidade e do processo de implantao.

5.3.2.2 A fase da formulao do Projeto Rio Cidade A formulao do programa foi realizada internamente pela prefeitura, e verificou-se forte influncia do meio tcnico e acadmico, com base no intenso debate contemporneo e em modelos e experincias internacionais. Devemos considerar o carter inovador que este programa introduz na poltica urbana do municpio, e que, diante do desafio, prope a idia de contratar os projetos necessrios atravs de concurso pblico de propostas metodolgicas, estando portanto aberto novas idias que possam colaborar com o desenvolvimento do programa, o que ainda representa a melhor forma de escolher os profissionais capazes de enfrentar o desafio, que representava uma novidade para todos os agentes envolvidos. O debate ento ainda no tinha chegado sociedade de forma geral, mas tinha se aberto uma oportunidade histrica aos profissionais do meio discusso de suas idias sobre a cidade e, aos quadros tcnicos, a possibilidade de reciclagem de conceitos gerenciais e projetuais. Embora, para o meio profissional dos arquitetos, esse tenha sido um sinal claro de prestgio, consideramos que a discusso do que se tornaria o principal instrumento de poltica urbana do governo no poderia ficar restrita discusso entre arquitetos e tcnicos. A escolha das reas no se deu de forma diferente. Os critrios de escolha das reas nunca foram justificados pela prefeitura, que apenas apresentava argumentos referentes necessria legitimao dos instrumentos e busca de maior repercusso no aspecto de marketing urbano. Como as reas escolhidas foram as mais nobres da cidade conferindo ao projeto maior visibilidade em relao aos formadores de opinio, pode-se imaginar que esta escolha representava uma resposta poltica elite conservadora que, supe-se, sempre apoiou o prefeito. Mesmo assim, moradores de algumas reas se mostraram contrrios interveno:

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O Rio Cidade em Vila Isabel vem dividindo opinies, muitos acham que as obras no so prioritrias, so custosas e deveriam ser substitudas por um pronto- socorro, galerias pluviais nas ruas Souza Franco e Visconde de Abaet, reurbanizao do antigo Jardim Zoolgico, saneamento do Morro Santo Antnio e a construo de casas para os desabrigados da enchente de 1988 no Morro do Simo. Elas so mais prioritrias que diminuir o canteiro ou instalar brinquedos na Praa 7 (Rio Cidade desafina na Vila. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 13 jun. 1995).

5.3.2.3 As fases de elaborao do projeto e execuo de obra O discurso de justificao do Projeto Rio Cidade considera que a participao da populao durante todo o processo fundamental para a legitimidade, a eficincia, e a eficcia na implementao do Projeto. Entretanto, no foram preparados os canais institucionais adequados e os meios burocrticos para essa funo. Inicialmente no foi previsto um esclarecimento sociedade sobre que consistia o Projeto e qual era a sua abrangncia e intenes, como tambm no existiu a preocupao, seja com a mobilizao da populao, seja em procurar envolver a populao em um processo que representava uma novidade para todos os agentes envolvidos. O que havia era a convocao dos principais representantes polticos locais, de associaes de moradores, de classe, tcnicos e personalidades locais. A interao entre poder pblico e agentes se dava somente com as principais lideranas88, mesmo que as consultas populao fossem consideradas sempre abertas ao pblico. Havia tambm o equvoco de se convocar somente os agentes locais diretamente atingidos na interveno, j que o universo da populao que seria influenciada pelo projeto era muito maior. Assim, as primeiras verses dos projetos foram apresentadas para as comunidades que seriam afetadas diretamente por eles, havendo algum debate e muita polmica. Foram realizadas somente audincias pblicas, experincias de consulta populao, com distribuio de folders sntese.

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Vale ressaltar aqui que no havia o mapeamento claro dessas lideranas e a representatividade destas eram questionadas. O nvel de interesse pessoal determinava o seu comparecimento ocasional.

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Inicialmente, apresentava-se como um tipo de reunio que possua o carter de referendar / homologar a soluo de tcnicos. Progressivamente, a participao da comunidade foi se ampliando. Por vezes, reunies especficas com o comrcio local, por exemplo foram oportunidades para esclarecimentos, apresentao de sugestes e/ou obteno de cooperao, inclusive financeira, para o projeto do bairro (IPLANRIO, 1994).

Embora cite essas pequenas reunies como uma ampliao da participao da comunidade, durante o processo esta participao foi mnima. A populao foi somente consultada durante a assemblia para a apresentao das idias sobre as propostas j elaboradas, e houve muita resistncia diante dos desejos e aspiraes das comunidades, seja de ordem prtica, seja de ordem simblica, sinais de que o dilogo no momento do diagnstico e durante o processo de criao no fora satisfatrio. O processo de participao era completamente gerenciado pela prefeitura, sendo vedado s equipes atuar de forma autnoma nesta rea. Mesmo assim, muitas destas recorreram, por meios prprios, questionrios e entrevistas junto populao, instrumentos fundamentais para um diagnstico e para balizar a proposta urbanstica. Mesmo assim, deve-se considerar as dificuldades do trabalho interdisciplinar entre profissionais de diversas reas e a rdua relao entre o trabalho do tcnico e o leigo, considerando a baixa experincia das equipes. O que havia ento era, como o prprio texto da prefeitura reconhece, uma tentativa de referendar a soluo dos tcnicos, o que pressupunha uma negociao contnua sobre insatisfaes pontuais ou coletivas em relao ao projeto, diante da possibilidade dessas reaes obstaculizarem o processo . Findado o projeto e iniciadas as obras, foram instalados quiosques de informao de projeto para a populao, com maquetes, plantas e profissionais, com o intuito de esclarecer e construir um dilogo com a populao, que poderia enviar suas dvidas, respondidas postriormente. Essa atitude pretendia compensar a falta de informao durante a formulao e o processo de elaborao do projeto. Mas a falta de planejamento e de transparncia quanto aos processos de execuo das obras causaram transtornos no cotidiano da populao local, e no dos passantes, que foram prejudicados diretamente pelo trnsito catico. Os transtornos vividos pela populao certamente poderiam ser minimizados, caso a populao estivesse bem informada sobre a ao do poder 124

pblico. Alm disso, permitiria um acompanhamento mais atento e o controle social sobre o que estava sendo executado. Aps concludo o processo das obras foi realizada a avaliao do Projeto Rio Cidade, visando o aprimoramento do programa. Esta iniciativa, embora no devesse ser realizada sem a participao da populao, infelizmente s ocorreu no interior da prefeitura, e nem mesmo as equipes projetistas participaram. Como fruto da avaliao interna, temos uma publicao da IplanRio, o Manual de Orientao de Projetos89, que foi entregue s equipes que foram escolhidas, via concurso, para a segunda fase do Projeto Rio Cidade. Este documento contm informaes no tocante ao processo de participao popular, relacionadas diretrizes para a segunda fase do projeto, e apresenta a estrutura do programa de relaes externas90, com atribuies de competncia dos agentes envolvidos. A participao popular inteiramente controlada e de responsabilidade do IPLANRIO ou do gerenciador91, estando vedada a iniciativa de outros agentes nesta rea, passando a ser obrigatria a presena de um profissional da rea social, contratado pelas equipes, para que fosse responsvel pela participao popular. Se, por um lado, esta mudana ressalta o reconhecimento da importncia da participao popular para o projeto, por outro, as mudanas no podem ser consideradas promissoras.

5.3.2.4 Consideraes finais sobre o critrio analtico O poder pblico no foi capaz de criar os canais eficientes de mobilizao e a capacidade operacional da burocracia governamental92 no estava preparada para esse objetivo, muito embora a prefeitura tenha propagandeado que o Projeto
89.

Alm da baixa autonomia das que poderiam ser resolvidos at na obra equipes na fase I do Projeto Rio Cidade em relao participao e poucas as oportunidades de discusso dos projetos, poucas foram as possibilidades reais de mudana no projeto a partir de contribuies da populao, dados os prazos e os momentos em que foram apresentados, ocorrendo, no mximo, um processo de convencimento mais difcil, alguma mudana inevitvel, ou ainda detalhes 89 Documento base para o gerenciamento do Projeto Rio Cidade. 90 Entre agentes participantes do Projeto Rio Cidade, projetistas, concessionrias, gerenciadora e populao. 91 A prefeitura pretendia terceirizar o gerenciamento na segunda fase, mas continuou sendo representado pelo IPLANRIO. 92 Alm de citar este aspecto, Azevedo (1997) lembra da importncia da questo institucional que, embora no se trate de pr-requisito para a gesto democrtica, devido ao seu carter estratgico, pode ser determinante para o sucesso ou o fracasso de polticas de cunho participativo.

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Rio Cidade tem o mrito de ter promovido um debate sobre a cidade como h muito no se via. A hiptese da prefeitura acredita que, a partir de discusses localizadas, motivadas por interesses concretos e imediatos do bairro onde se vive (ou seja, teria partido de uma participao restrita), a populao teria passado a pensar a cidade e a questionar e pressionar a prefeitura e o legislativo, motivada ento por interesses globais, sugerindo um tipo de participao ampliada. Entretanto, segundo Gondim (1989), a participao requer envolvimento na tomada de decises e no controle, fiscalizao e execuo destas. Alm disso, deve ser estruturada e no expontnea, requerendo educao e conscientizao, alm da existncia de mecanismos de representao. Uma das pr-condies, para tanto, a democratizao das informaes, que s pode ser obtida por um processo de decises transparentes. Outra ainda consiste no entendimento entre usurios e tcnicos responsveis pelo planejamento e execuo das obras, bem como aqueles encarregados da gesto urbana em geral. Alm das condies citadas no terem sido cumpridas, a falta de uma metodologia criteriosa para a participao popular, fez com que no se combinassem conhecimento tcnico e participao popular, fazendo com que a idia de participao popular no fosse bem definida, tendo o processo resultado em prticas possivelmente

manipuladoras ou insuficientes para atingir o objetivo da democratizao da gesto urbana.

5.3.3 Recuperao de mais-valias A submisso da propriedade privada sua funo social, como princpio, considera que a propriedade privada um dos principais causadores dos mecanismos geradores de desigualdades sociais na produo e na estruturao do espao urbano. Este princpio pressupe o estabelecimento de instrumentos que fortaleam a regulao pblica do uso do solo urbano, de modo a garantir o funcionamento do mercado de terras condizente com os princpios da funo social da propriedade imobiliria, e a justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao. Os instrumentos visam, tambm, a ampliao da eficincia da ao pblica, incorporando um princpio redistributivista que est presente nas idias de

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recuperao da valorizao privada para a coletividade e de gerao de recursos para atendimento das demandas por infra-estrutura e servios. Esse princpio se completa com a garantia da regularizao fundiria e da urbanizao de reas de baixa renda93 (CARDOSO, 1997). O critrio aqui adotado para avaliao se refere recuperao, para a coletividade, da valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico, e est entre alguns objetivos bsicos94 que podem ser definidos em relao utilizao de instrumentos. A valorizao imobiliria constitui o principal estmulo da ao especulativa sobre a terra e o critrio citado acima est ligado diretamente ao valor da justia social e ao princpio previsto na agenda da Reforma Urbana, que se refere submisso da propriedade privada sua funo social. Se, por um lado, este critrio responde por um princpio previsto na agenda da Reforma Urbana, por outro, a reiterao, por parte do discurso que defende a gesto por projetos urbanos, da importncia e da necessidade da recuperao do investimento, pelo poder pblico, como condio para eficcia do investimento realizado, permite que seja realizada uma verificao em relao aos dois discursos. O discurso que serve de referncia ao Projeto Rio Cidade, entretanto, no questiona a questo da apropriao privada sobre lucros, e nem demanda a regulao pblica da dinmica urbana. Este defende a recuperao do investimento, que poderia se realizar atravs de parcerias ou atravs dos prprios beneficiados, como um critrio de eficcia dentro do conjunto de elementos que compem um projeto urbano. No contempla objetivos redistributivos, mas responde busca de autofinanciamento e equidade. Esta inteno seria possivelmente aplicvel diante das caractersticas das reas projeto, seja por constiturem reas privilegiadas para despertar o interesse em parcerias pblico/

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Alm da eficincia e da redistributividade, a definio de funo social da propriedade estabelece ainda o privilgio de interesses coletivos ou difusos sobre o direito de propriedade (limites como a preservao ambiental, o bem-estar dos vizinhos, a utilizao adequada dos recursos naturais). 94 Cardoso (1998) descreve a partir das Leis Orgnicas e Planos Diretores alguns princpios bsicos que podem ser definidos em relao utilizao de instrumentos. Entre eles esto recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico; assegurar a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios de infra-estrutura urbana; assegurar a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao; controle da densidade populacional; gerao de recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de servios pblicos; garantia de uso compatvel com as condies de infra-estrutura e com a preservao do meio-ambiente e patrimnio histrico e cultural.

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privadas, seja pelo critrio de capacidade de pagamento da populao alvo, ao criar taxas ou aumentar impostos para a populao diretamente beneficiada, j que so reas cujos proprietrios pertencem parcela de maior renda da populao.

5.3.3.1 Consideraes sobre instrumentos Para a verificao deste critrio, necessrio que anteriormente sejam realizadas algumas consideraes. A experincia dos instrumentos de interveno pela agenda da Reforma Urbana despertou muita polmica, alguns instrumentos foram aprovados, mas a polmica foi maior que o resultado. exceo das AEIS, que tornou-se um instrumento fundamental no desenvolvimento das polticas habitacionais, quase todos os instrumentos dependem de regulamentao e correm srios riscos de no serem utilizados, pois esto sujeitos correlao de foras nas cmaras de vereadores e ao perfil poltico dos Executivos municipais. Podemos lembrar ainda a dificuldade de implantao dos instrumentos por exigirem uma modernizao administrativa, seja em termos de qualidade da informao disponvel, seja na qualificao do seu quadro tcnico, reformulao e recapacitao do setor pblico, muitas vezes difcil de se alcanar. No Rio de Janeiro, os nicos instrumentos regulamentados foram as operaes interligadas e os argumentos a seu favor. Segundo Cardoso (1997), incluem a possibilidade de capturar a mais valia e seu papel na flexibilizao da legislao, embora sua aplicao se d com uma viso ultrapassada, ilegtima e rgida, considerando o mercado como um timo alocador de recursos.
um instrumento que, como se v, adequa-se extraordinariamente ao receiturio neoliberal, maximizando as oportunidades no apenas do mercado imobilirio mas tambm das atividades econmicas em geral. No caso do Rio de Janeiro, seus efeitos so muito mais graves porque a lei que regulamentou o instrumento dbia e gerou grandes possibilidades de uso discricionrio, com pouca visibilidade e sem controle social, transferindo as decises exclusivamente para o corpo tcnico da prefeitura ou, no limite, para o Secretrio de Urbanismo (CARDOSO, 1997).

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5.3.3.2 A recuperao do investimento atravs do IPTU e o ITBI Pretendemos neste item verificar a iniciativa da prefeitura na direo na recuperao do investimento atravs de tributao, considerando a hiptese de que os imveis na rea projeto, e possivelmente em menor grau os imveis no entorno, assistiram a uma forte valorizao, principalmente naquelas localizadas em regies mais carentes, onde o contraste entre a condio de urbanizao anterior ao projeto aplicado e posterior s obras mais evidente. O Projeto Rio Cidade foi completamente realizado com recursos pblicos, sem qualquer previso ou planejamento que visasse o autofinanciamento total ou parcial da operao. Alm disso, tambm no existiu qualquer ao especfica da prefeitura em relao aos instrumentos que seriam aplicveis95 diante da inteno de recuperao do investimento atravs de tributao, mesmo considerando esta uma oportunidade exemplar por apresentar forte investimento de recursos em rea restrita e bem delimitada. Diante disso, a nica possibilidade que resta seno de promover a recuperao das mais valias geradas pelo investimento pblico, pelo menos de promover uma adequao entre a valorizao imobiliria supostamente ocorrida e uma tributao correspondente - atravs da utilizao de instrumentos tradicionais como o IPTU e o ITBI. Smolka (1996) considera que, mesmo que reconhecidamente no se constituam em instrumentos de excelncia de combate especulao e recuperao de mais-valias imobilirias, os dois impostos reabilitados segundo condies por ele defendidas, devem ser entendidos com pr requisitos para outros instrumentos de definio mais pontual. Sua utilizao valorizada, tendo em vista os problemas de regulamentao, de aplicao e a facilidade de adaptao do uso dos instrumentos para intenes contrrias quelas que influenciaram a sua formulao na proposta da agenda da Reforma Urbana. A hiptese sobre a iniciativa da prefeitura foi verificada a partir da anlise da planta de valores e de tributao, ambas controladas pela Diviso Tcnica do IPTU. As plantas anteriormente referidas so mapeadas a partir dos trechos de rua, onde a planta de valores apresenta valores unitrios equivalentes ao m2,

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referentes a residncias (Vr), comrcio (Vc) e terrenos vazios (Vo), e a planta de tributao mostra os ndices aplicados por rea de tributao. Foram pedidas as plantas dos anos de 1994, 1996 e 1998. A inteno era capturar alguma variao dos valores unitrios na planta de valores, e talvez alguma mudana de ndices que poderiam ser aplicados reas de exceo, como agora se constituem as reas projeto do Projeto Rio Cidade, com o objetivo final de verificar uma possvel relao com a suposta valorizao nas reas de interveno. Segundo informaes dos tcnicos, a planta de valores no apresentava qualquer alterao, ou apresentava apenas insignificantes flutuaes, sem qualquer relao com as reas objeto das diversas intervenes realizadas, demonstrando um completo descompasso da prefeitura no controle e mesmo no acompanhamento da dinmica urbana. A planta de tributao, por sua vez, apresenta alterao recente de ndices, mas sem qualquer vinculao com as intervenes do Rio Cidade. O reclculo do imposto para o ano de 1999, se deveu somente, segundo tcnicos do IPTU, compensao da taxa de coleta de lixo urbano, que deixou de ser cobrada separadamente e foi incorporada ao imposto. Alm disso, a diviso de reas para definio do ndice de reajuste continua obedecendo a um critrio de regionalizao96, que divide o municpio em quatro reas distintas97 sem qualquer relao com investimentos pblicos pontuais e intervenes urbanas de qualquer natureza.

5.3.3.3 Consideraes finais sobre o critrio analtico Podemos concluir que, se a hiptese de valorizao imobiliria estiver certa, existiu apropriao privada de mais valias geradas a partir de investimentos pblicos, ou seja, os custos foram absorvidos pela coletividade. Sendo assim, o Projeto Rio Cidade no conseguiu corresponder, seja ao critrio de eficcia previsto na defesa do autofinanciamento pelo discurso conservador, seja ao aspecto redistributivo e da justia social previsto no discurso progressista, no

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Embora existam limitaes no que se refere aplicao de instrumentos diante da inteno referida, podemos citar a contribuio de melhorias como um instrumento de definio pontual passvel de ser aplicado com o objetivo de recuperar pelo menos parte do investimento que foi realizado. 96 as alquotas so determinadas para cada regio fiscal 97 As reas so orla, zona oeste, zona norte e centro.

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critrio que demanda a recuperao das mais valias apropriadas privadamente a partir de investimentos pblicos.

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CONCLUSO

Nas ltimas dcadas assistimos a transformaes importantes no mundo. Os tericos da escola da regulao atribuem essas transformaes ao que consideram ser a crise do fordismo, e Harvey (1993), adotando essa linha de entendimento, associa ainda as transformaes econmicas s transformaes culturais e sociais e s transformaes na relao espao-tempo, criando um vnculo entre o ps-fordismo e o ps-modernismo. Esta parece ser uma das chaves para o entendimento das novas alternativas adotadas no planejamento e gesto das cidades que indicam uma tendncia ao empresariamento (HARVEY, 1996), valorizao do papel dos projetos urbanos como forma de interveno sobre as cidades (PORTAS, 1982, 1993, 1998) e do desenho urbano como discurso tcnico competente. Esta tendncia parece tambm representar o fortalecimento de uma linha conservadora, renovada por um novo diagnstico e uma nova estratgia de atuao sobre as cidades. No Brasil, a crise que se observa nos pases centrais chega nos anos 80, com uma dcada de atraso. Na rea de planejamento assistimos construo de uma agenda progressista, a agenda da reforma urbana, que representa a sntese de um novo diagnstico sobre a questo urbana brasileira, um iderio de transformao da cidade e um modelo de interveno (SANTOS JNIOR, 1995). Este iderio tem como ncleo uma cidade justa, democrtica e auto sustentada, que seria construda a partir de uma poltica urbana universalista e redistributivista e parte dessa proposta se transformou em conquista na constituinte de 1988. No nvel estadual e municipal, sua incorporao em planos diretores e leis orgnicas foi ampla, embora tenha apresentado muitas dificuldades em sua implementao, o que resultou em perda de eficcia e legitimidade (SANTOS JNIOR, 1995). Algumas questes podem ser apontadas como responsveis por essas dificuldades, como as relacionadas ao carter regulatrio das polticas, s condies de governabilidade, e s condicionantes institucionais (SANTOS JNIOR, 1995) Entretanto, a avaliao crtica do processo de implementao 132

desse modelo de planejamento tambm aponta fundamentalmente para: a mudana de diagnstico, dado o aprofundamento da crise e das transformaes econmicas e culturais; a inadequao da estrutura da proposta no que se refere centralidade do papel desempenhado pelo Estado, ao no incorporar mudanas importantes na relao Estado - sociedade (CORAGGIO, 1993); e, ainda, para as dificuldades impostas pelas caractersticas do principal instrumento de

planejamento dos municpios, os plano diretores, que, se por um lado, foram em muitos casos elaborados incorporando os princpios da agenda da Reforma Urbana, por outro sua estrutura formal responde a um modelo de planejamento que a prpria proposta da reforma urbana pretendia superar (RIBEIRO, 1993). Assistimos, atualmente, ascenso de um novo modelo de gesto urbana, de corte conservador, paralelamente ao processo de perda acentuada de legitimidade das propostas progressistas para a cidade (CARDOSO, 1997). Essa disputa ficou explcita no municpio do Rio de Janeiro. Aps o processo de elaborao e aprovao do Plano Diretor da Cidade, na gesto Marcello Alencar, entre os anos de 1989 e 1992, que mobilizou a sociedade organizada e o meio acadmico numa ampla experincia democrtica e que foi fortemente influenciada pelo discurso da agenda da Reforma Urbana, foi adotado, logo em seguida, pelo municpio do Rio de Janeiro, a partir da gesto Csar Maia (1993-1996), uma poltica urbana de perfil conservador. Sua atuao foi orientada no sentido de desprestigiar o Plano Diretor recm aprovado e adotar progressivamente um estilo de planejamento, inspirado na gesto por projetos e no Planejamento Estratgico nos moldes da experincia catal - defendido pelos principais consultores catales e portugueses como sntese de um projeto de cidade e instrumento articulador de projetos urbanos - e que teve como principal instrumento de poltica urbana o Projeto Rio Cidade. Muito embora seja extremamente difcil mediar a distncia entre os objetivos reais da poltica pretendida, a retrica elaborada para justificar a ao, a estrutura formal do instrumento, e a implementao prtica do mesmo, e considerando que a manipulao de discursos dificulta por demasiado a percepo dos verdadeiros interesses que movem esse processo, possvel determinar que esses dois discursos possuem tanto incompatibilidades quanto alguns pontos de contato, seja nos conceitos que utilizam, seja no diagnstico ou 133

no projeto de cidade. Os pontos de contato no discurso em relao ao Planejamento Estratgico se apresentam na insistncia na participao e na idia de agrupamento de todos os agentes sociais como uma proposta de unificao social em torno de objetivos comuns, bem como na associao retrica de defesa do desenvolvimento econmico associado ao desenvolvimento e integrao social. Essa proposta, que pretende promover um projeto de cidade competitiva e segregadora, apresentada sob o rtulo da integrao social e da sustentabilidade ambiental (VAINER, 1996). A superposio de modelos de planejamento que se observa ento no municpio do Rio de Janeiro consiste na hiptese central deste trabalho. Sua verificao se deu na apresentao de ambos os discursos justificativos e, fundamentalmente, na avaliao normativa do principal instrumento de poltica urbana da gesto em questo, o Projeto Rio Cidade, objeto emprico deste trabalho. Para tanto, o quadro referencial de anlise adotado constitudo pelos princpios do ncleo da proposta da Reforma Urbana que, acreditamos, representa a base de reconstruo da proposta e de avaliao de alternativas de polticas urbanas. Nesta verificao, a avaliao normativa tem um papel fundamental, tendo-se tomado como critrios o princpio da inverso de prioridades, a gesto democrtica e a recuperao de mais-valias. Em relao ao princpio da inverso de prioridades, a concepo do instrumento j encerra dentro de sua prpria lgica um carter concentrador de renda. A composio dos valores investidos nos projetos de maior importncia da poltica urbana do municpio do Rio de Janeiro na gesto Csar Maia e, consequentemente, a priorizao de recursos entre eles, mesmo sob uma anlise parcial, caminharam na direo contrria ao carter redistributivo demandado pela agenda da Reforma Urbana. A escolha das reas na primeira e segunda fase do projeto redundou no aumentou da coleo de projetos existentes e no realizados sobre a cidade e, fundamentalmente, consolidou o abismo existente entre as reas mais ricas e mais pobres da cidade, no que se refere ao volume de investimentos realizados e qualidade de vida urbana. Esse instrumento de poltica urbana, portanto, no somente aumentou o desequilbrio entre as diversas reas do municpio como tambm acentuou a diferenciao interna nas reas onde foram implantados os projetos, dado o contraste entre as reas que receberam o 134

investimento direto e seu entorno imediato. Assim, seja na concepo do instrumento, seja na anlise do quadro oramentrio, seja na anlise do conjunto das reas que foram objeto de projetos e aquelas que efetivamente foram objeto de interveno, o Projeto Rio Cidade assume uma rota de coliso com o princpio de inverso de prioridades. Vale ressaltar que a focalizao dos investimentos presente no receiturio do Banco Mundial diz respeito substituio de uma poltica de assistncia e seguridade generalizada, sob a responsabilidade do Estado, por uma segmentao do pblico alvo, restringindo a responsabilidade pblica ao grupos focalizados, formados pelos grupos mais pobres ou mais vulnerveis, pretendendo, com isso, garantir a eficcia na redistribuio. Se, por um lado, esta prtica tende perder de vista a universalizao da oferta de condies mnimas de qualidade de vida para o conjunto da populao, por outro, mesmo nesse caso a focalizao se d sobre os mais pobres e no sobre reas ou populaes mais favorecidas. Em relao ao princpio da participao popular e da democratizao da gesto urbana, a despeito de diferenas conceituais importantes na aproximao de ambos os discursos, foi realizada inicialmente, a partir de um modelo de anlise proposto por Azevedo (1997), uma caracterizao do Projeto Rio Cidade que o enquadra na relao entre uma alta complexidade tcnica da poltica e uma baixa centralidade do objeto, o que faz supor que existe, em sua implementao, uma tendncia valorizao da centralidade do papel dos especialistas na elaborao e na formalizao das propostas, alm de orientar uma tendncia desideologizao do processo. Desde a formulao de seu programa, que acabou por prestigiar o meio profissional dos arquitetos, a democratizao do processo se apresenta de forma insuficiente pois a discusso sobre um instrumento de tal importncia na poltica urbana do municpio no poderia ficar restrito aos arquitetos e tcnicos. O processo de escolha das reas tambm obedeceu a critrios que fogem ao princpio de justia social e privilegiou novamente as reas mais nobres da cidade, podendo ter representado tambm uma resposta poltica elite conservadora que supostamente fazia parte do eleitorado do prefeito. A falta de uma metodologia criteriosa para a participao popular fez com que esta no pudesse ser articulada 135

com o conhecimento tcnico, deixando que o prprio conceito e a proposta de participao popular no fosse bem definida. Alm disso, o poder pblico no foi capaz de criar os canais eficientes de mobilizao e no foi dada a importncia necessria questo institucional - que pode ser determinante para o sucesso ou o fracasso de polticas de cunho participativo - mostrando o poder pblico no estar preparado para cumprir esse objetivo. Muito embora a prefeitura tenha propagandeado que o Projeto Rio Cidade tem o mrito de ter promovido um debate sobre a cidade como h muito no se via - utilizando os conceitos de Azevedo (1997), podemos entender a frase como uma hiptese, de que a partir de uma participao restrita o processo teria conseguido promover uma participao ampliada - a participao requer envolvimento na tomada de decises, no controle, na fiscalizao e na execuo das aes. Alm disso, deve ser estruturada e no expontnea, requerendo educao e conscientizao, alm da existncia de mecanismos de

representao (GONDIM, 1989). A execuo de um projeto urbano permite que isso seja realizado, mas a experincia no se apresentou desta forma. H uma srie de riscos, considerados pelo prprio discurso justificativo do Projeto Rio Cidade, que ameaam sua viabilidade e eficcia e que tambm no foram observados. Dentre eles, esto a produo e circulao das informaes sem as quais criam-se barreiras transparncia dos fatos e, portanto, ao controle social e participao da sociedade, e a necessidade de firmar compromissos entre atores envolvidos antes do projeto de execuo. Os projetos urbanos deveriam tambm superar o perfil personalista de seus autores e evitar o carter altamente persuasivo e encantatrio que quase sempre acompanha o marketing do Planejamento Estratgico e no pode substituir a um verdadeiro processo de participao e de legitimao social dos planos e das intervenes, lembrando ainda o fato de que deve-se tambm evitar o aproveitamento poltico da autoestima que propriciam e o protagonismo que conferem cidade. O processo resultou, destarte, em prticas insuficientes para atingir o objetivo da democratizao da gesto urbana e possivelmente manipuladoras, como indica o uso poltico bem sucedido do instrumento para o grupo poltico da situao pois, a partir do conjunto de intervenes cuja realizao foi concentrada nos ltimos dois anos de mandato e dado o carter de bem pblico de primeiro 136

nvel, foi possvel a captura de dividendos polticos na conquista de um novo mandato na prefeitura na eleio municipal para a gesto de 1997-2000. Em relao ao critrio recuperao de mais valias articulado ao princpio da submisso da propriedade privada sua funo social e ao princpio da redistributividade, supondo que existiu uma valorizao imobiliria naquelas reas, podemos concluir que existiu apropriao privada de mais valias geradas a partir de investimentos pblicos, ou seja, os custos foram absorvidos pela coletividade sem qualquer contrapartida dos beneficirios diretos. Entre os riscos considerados pelo prprio discurso justificativo do Projeto Rio Cidade, que ameaam sua viabilidade e eficcia, e que tambm no foram observados - est o no equacionamento do financiamento ou da recuperao a longo prazo do investimento realizado na tentativa de mudar o esquema tradicional, onde

inicialmente o Estado entra financiando a operao no rentvel e depois os agentes privados entram realizando a operao lucrativa. Alm disso, deveriam ter sido avaliados, ao incio da operao, os custos e as obrigaes de manuteno com a participao da sociedade. Imagina-se que este cuidado garantiria de certa forma a eficcia da operao, pelo menos no que se refere permanncia do investimento e em seu financiamento. Ao lado da ausncia de um plano de auto financiamento baseado na recuperao de mais valias ou no estabelecimento de investimento participado entre pblico e privado deve-se lembrar que o Projeto Rio Cidade foi totalmente financiado com recursos prprios da prefeitura. Portanto, podemos assim afirmar que o Projeto Rio Cidade est em contradio com o princpio da redistributividade e da justia social bem como o critrio de eficcia previsto no discurso que o justifica. Observa-se assim que em sua formulao e implementao o Projeto Rio Cidade est em contradio com os princpios da agenda da Reforma Urbana reforando a hiptese da superposio de modelos. Por outro lado, o projeto tambm deixa de observar vrios critrios de eficcia e viabilidade de seu prprio discurso justificativo. Alm daqueles j citados, que constituem alguns pontos de contato entre as agendas, existem outros que reforam essa idia. Entre eles podemos apontar o que se refere ao fato de que a interveno deveria formar parte de um projeto de cidade e, no importa se o plano estratgico, de desenvolvimento ou ordenao territorial, deveria estabelecer uma 137

relao de vinculao entre o projeto global e as atuaes fsicas. Vale ressaltar que a temtica do projeto urbano teria assumido uma importncia superior ou, pelo menos, no dependente de uma articulao com um plano global do formato do plano estratgico para a sua eficcia, muito embora sugiram esse formato. O enfoque estratgico deveria garantir a coerncia de vrios planos e projetos e se o Plano Diretor Municipal existisse antes do plano estratgico deveria ser revisto em conformidade, o que no foi realizado, ferindo a legitimidade do Plano Diretor e representando um desrespeito ao produto do esforo democrtico do conjunto da sociedade que o elaborou, alm de representar um obstculo e um risco prpria poltica que foi implantada posteriormente. Outro critrio que pode ser citado se refere oportunidade para a ao, onde o Projeto Rio Cidade aproveitou-se de uma situao de crise urbana acentuada para projetar-se como soluo. Neste deveriam ser observadas as questes relativas ao horizonte temporal, com a criao de condies favorveis para vincular um conjunto de grandes atuaes com um projeto global e para articular os atores pblicos entre si e concretizar a cooperao pblico-privada de forma a promover um ambiente social favorvel e participativo, e isto definitivamente no ocorreu, tendo sido a proposta imposta, sem debates com a sociedade. Os projetos urbanos tambm deveriam promover a integrao e transformao do tecido urbano e defende-se que, em muitos casos, importante preservar ou produzir a continuidade formal entre a nova operao e o tecido preexistente dada a expectativa e o suposto efeito de metstase urbana, que seria provocada por atuaes fortes ou por aes de acupuntura urbana. Mas o resultado do projeto promoveu uma imensa diferenciao entre o tratamento urbanstico da rea projeto e a situao de precariedade do entorno imediato, em uma cidade que j apresentava fortes diferenas na qualidade do espao urbano intra municipais. Alm do aspecto fsico, o aspecto econmico e o cultural deveriam tambm ser relevados quando do efeito dinamizador sobre uma parte ou toda a cidade e ento defende-se o equilbrio entre transformaes de uso, atividades, populao e a manuteno parcial de tecidos e grupos sociais prprios da zona. Entretanto, existe a hiptese de que tenha havido a substituio de atividades e grupos sociais locais por outros de renda mais elevada, atravs de 138

transformao de uso e na renovao do tecido urbano, muito embora devamos considerar que este ltimo fosse um dos resultados esperados pelo Projeto. Os projetos urbanos, ao assumirem a lgica de que seus efeitos no esto reduzidos rea de interveno ao incorporarem a idia de metstase e de multiplicidade de intervenes pontuais articuladas, deveriam ter um compromisso com a avaliao do impacto, pois se, por um lado, so os efeitos dos projetos sua principal riqueza, por outro, na avaliao destes efeitos que esto os problemas ou a falha principal dos projetos urbanos e de seus formuladores: a incompetncia ao avaliar seus prprios efeitos. Como aceitar que uma das seno a principal - justificativas de investimentos em projetos urbanos consiste na capacidade de que seus efeitos no se restrinjam rea de interveno, e no h qualquer atitude dos formuladores e executores na avaliao de seus efeitos? O projeto urbano conota assim um tipo de interveno privilegiada e, em certo sentido, deformador. A legitimao da intensidade de capital investido, sobretudo em recursos pblicos, em poucos pontos do territrio, dependeria da capacidade em demonstrar a eficcia destes projetos para disseminarem contaminaes positivas. Estamos, portanto, diante de uma situao muito peculiar onde alm de estar configurada a convivncia entre instrumentos de poltica urbana que respondem a modelos de planejamento supostamente incompatveis, o principal instrumento de poltica urbana na gesto Csar Maia, o Projeto Rio Cidade, se mostra inadequado ou incompatvel diante de critrios normativos do discurso da agenda da Reforma Urbana e ineficaz diante de critrios relacionados ao discurso que o justifica. O Projeto Rio Cidade apresenta alguns mritos e muitos problemas na formulao e principalmente na implementao. Se essa crtica pesa sobre a experincia especfica do Rio Cidade, por outro lado, permanece a dvida sobre os projetos urbanos como alternativa de interveno na cidade. Uma das questes se refere possibilidade de os projetos urbanos constiturem uma possibilidade real e no incompatvel com os princpios da Reforma Urbana, muito embora ele v de encontro aos modelos tradicionais de interveno sobre o urbano, com os quais, vale dizer, os princpios da RU no possuem compromisso, permitindo, portanto, que a proposta da RU incorpore o potencial instrumental dos 139

projetos urbanos. Outra questo se refere a uma especificidade do Projeto Rio Cidade, seu objetivo principal: a requalificao do espao. A indagao gira em torno da possibilidade deste ser incorporado, junto aos princpios da Reforma Urbana, como um dos objetivos e critrios importantes na avaliao de uma interveno. Este objetivo, que suscitou muitas polmicas sobre a prioridade de investimento quando da experincia no Rio de Janeiro, no deve ser confundido com a escolha do espao objeto de interveno ou com a forma como se prope atingi-lo, estes, sim, os principais focos das crticas. Ao buscar definir um modelo que seja adequado s nossas condies especficas, uma alternativa prpria em um momento favorvel ao debate, a crise do planejamento urbano e a busca de uma nova matriz terica constituem um importante impulso para uma produo intelectual comprometida com a democracia no Brasil. No existe determinismo sobre a alternativa a ser tomada pelas cidades, que devem incorporar mudanas nos paradigmas de gesto, e exigncias quanto eficincia, produtividade e focalizao das polticas urbanas. A alternativa que deve ser buscada para as cidades de nossos pases, latinoamericanos, perifricos em relao ao sistema capitalista global, tem de considerar a situao peculiar em que nos encontramos, de uma aguda crise econmica e um enorme dficit social, uma dvida que, se para as metrpoles dos pases centrais volta progressivamente a ser um problema, para as nossas metrpoles perifricas se configura como a questo prioritria. Neste sentido, a oportunidade de recolocar a questo em novas bases, atravs de uma militncia intelectual que impea a consolidao de uma matriz que, sob nova forma, novos rtulos, nova marca, cumpra o mesmo e antigo papel de ocultar a verdadeira orientao dos investimentos ou dos privilgios nas cidades. O desafio est em buscar modelos de polticas que combinem as novas exigncias da economia urbana globalizada regulao pblica da produo da cidade e o enfrentamento do quadro de excluso social, na idia de unio da eficcia da poltica e a eficcia poltica da ao, buscando garantir uma cidade justa, mais equilibrada, com maior qualidade de vida. Para tanto, acreditamos que a atuao deve se pautar em revitalizar e expandir o compromisso com a reforma urbana. Este trabalho pretendeu caminhar nesta direo.

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