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A CAPITAL DO PAS SOB O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL DE 1946

Sumrio: Introduo. I Breve recorte histrico. II O Distrito Federal na Constituio de 1946: 2.1. Consideraes Gerais; 2.2. O Regime Jurdico do Distrito Federal na Constituio de 1946. Concluso. Referncias Bibliogrficas.

Gustavo Tavares Cavalcanti Liberato

Introduo
A anlise da Capital do Pas sob o ordenamento constitucional de 1946 tema prenhe de desenvolvimentos possveis, precisamente pela riqueza histrica do perodo, a qual no poderia ser bem compreendida sem um breve relance sobre os perodos que a antecederam e que a sucederam. Com efeito, a queda do Estado Novo de Getlio Vargas com sua deposio ocorrendo antes mesmo das eleies marcadas para sua sucesso , o peso do ex-ditador na campanha de seu sucessor, e o Congresso Constituinte de 1946 so aspectos que demandam, ainda que sucintamente, algum detalhamento para a fixao do fluxo dos acontecimentos. De outro lado, a degradao populista conducente ao Processo de Nominalizao da Constituio que culminou no golpe militar de 1964 e na Constituio de 1967 tambm no podem ser subestimados. No intervalo entre estes extremos vivenciou-se um esboo do que se pode chamar de democracia liberal ou democracia burguesa, ainda que no capaz de se mostrar uma democracia de massas. Neste pano de fundo desenrolam-se as vicissitudes da Capital do Pas e sua relao com o federalismo brasileiro da poca. Ver-se- que, diversamente da atualidade, poca havia significativa resistncia ao reconhecimento do Distrito Federal como ente federado, crtica esta que, de certa forma, parece haver sido herdada pelos Municpios na ordem constitucional de 1988. No somente isso, mas a prpria execuo da meta-sntese de mudana da Capital da Repblica para o Planalto Central (visada, j desde a CF/1891) no trouxe apenas uma mudana geogrfica, mas, por igual, de estatuto jurdico (ainda que brevemente), de forma a prenunciar uma realidade que se afirmaria na CF/1988. Pode-se dizer que neste momento se ensaia a distino hoje vigente entre a Capital do Pas e o Distrito Federal (v. arts. 18, caput e 2 e 32 da CF/1988).

I Um Breve Recorte Histrico


Como j mencionado, o perodo compreendido entre 1946-1967 de extrema relevncia para o entendimento acerca da formao (e da deformao) de vrias instituies polticas nacionais. Com efeito, o fim do Estado Novo e seus estertores lanando sombras sobre o processo constituinte de 1946 deu nascimento quilo que alguns autores tem chamado de regime liberal democrtico, democracia liberal, democracia com participao ampliada ou democracia burguesa, dentre outras denominaes (COSTA, 1998, p. 27 e 45). de se destacar, no entanto, que nenhuma destas designaes pode ser vista como sinnima de democracia de massas, expresso essa que, na atualidade, implica a adoo de um

Gustavo Tavares Cavalcanti Liberato, Advogado, Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza UNIFOR, Coordenador da Especializao em Direito e Processo Constitucionais da mesma Universidade e Professor de Direito Constitucional nesta instituio.

procedimentalismo democrtico (polirquico, diria Dahl [1971, p. 2-3, e 8]) de alta inclusividade no apenas formal, mas, igualmente, material, como forma de se viabilizar a formao, divulgao e ponderao de preferncias junto aos demais cidados e ao governo. Neste sentido, para Dahl (2001, p. 49-50):
No espesso matagal das idias sobre a democracia, s vezes impenetrvel, possvel identificar alguns critrios a que um processo para o governo de uma associao teria de corresponder, para satisfazer a exigncia de que todos os membros estejam igualmente capacitados a participar nas decises da associao sobre sua poltica? Acredito que existam pelo menos cinco desses critrios: Participao efetiva. Antes de ser adotada uma poltica pela associao, todos os membros devem ter oportunidades iguais e efetivas para fazer os outros membros conhecerem suas opinies sobre qual deveria ser esta poltica. Igualdade de voto. Quando chegar o momento em que a deciso sobre a poltica for tomada, todos os membros devem ter oportunidades iguais e efetivas de voto e todos os votos devem ser contados como iguais. Entendimento esclarecido. Dentro de limites razoveis de tempo, cada membro deve ter oportunidades iguais e efetivas de aprender sobre as polticas alternativas importantes e suas provveis conseqncias. Controle do programa de planejamento. Os membros devem ter a oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais as questes que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o processo democrtico exigido pelos trs critrios anteriores jamais encerrado. As polticas da associao esto sempre abertas para a mudana pelos membros, se assim estes escolherem. Incluso dos adultos. Todos ou, de qualquer maneira, a maioria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno direito de cidados implcito no primeiro de nossos critrios. (grifos do original)

Assim Bercovici (2004, p. 47, 48-49) destaca o avano conquistado pela redemocratizao para em seguida ressaltar a distncia que restaria ainda no percorrida no sentido da formao de uma democracia de massas a partir da reao conservadora a culminar no golpe militar de 1964:
A poltica durante o perodo democrtico da Constituio de 1946 tornou-se mais abrangente do que at ento fora. Com a extenso da cidadania e ampliao do voto, embora os analfabetos continuassem a no votar, amplos setores inferiores das classes mdias e um continente respeitvel de trabalhadores, pela primeira vez, participaram do processo poltico-eleitoral. A partir de 30, o proletariado passou a poder participar das polticas de massa. Depois de 1945, a sua importncia se tornou fundamental no jogo de sustentao e modificao do poder poltico consubstanciado no populismo. Essa ampliao da participao popular conjugada com a urbanizao e industrializao crescentes no perodo marcaram a transio para a democracia de massas no Brasil. [...] Essa reao esboa-se desde 1945, com a ampliao da participao. As presses para a efetivao de uma democracia de massas passaram a assustar cada vez mais as oligarquias e as classes mdias, temerosas de perder o seu poder de barganha poltica com a ascenso popular. As resistncias incorporao maior das massas se refletiram na proibio do voto dos analfabetos que, se fosse permitido em 1945, alteraria radicalmente o sentido e a forma de atuao do sistema poltico-eleitoral brasileiro. As reaes adversas das elites nacionais de boa parte das classes mdias (representadas basicamente pela UDN), acabaram por provocar o ambiente de instabilidade propcio ao desferimento do golpe militar.

De fato, o fim do Estado Novo havia catalisado uma srie de foras polticas que se apresentariam na dinmica da democracia burguesa entendida esta a partir da abertura para a organizao e manifestao poltica de algumas das categorias das camadas mais baixas do estrato social (a despeito da no integrao de outras, especialmente situadas nas reas rurais). Mas como se deu esse fim?

De logo pode-se apontar a concorrncia de uma multiplicidade de causas para tanto. Contudo, se um risco pretender elencar exaustivamente a todas, pode-se procurar destacar as que parecem haver se mostrado como as mais relevantes (e menos discutveis) de uma forma perfunctria. Assim, a insero do Brasil no quadro das relaes internacionais a partir de sua entrada na II Guerra Mundial suscitou uma srie de questionamentos a partir da contradio entre o apoio prestado s democracias e a existncia de uma ditadura como a de Vargas. Alm disso surgia a Unio Nacional dos Estudantes (UNE), movimento da sociedade civil ainda que de pequeno alcance poca, pelo universo circunscrito aos estudantes universitrios de alguns Estados com o intuito contestador do regime ditatorial e de resgate das liberdades civis e polticas. A seu turno, a oposio liberal articulou o lanamento, j em 1944, da candidatura do Major Eduardo Gomes Presidncia, com forma de pressionar o governo a cumprir com a palavra dada de que a ditadura seria necessria enquanto durasse a guerra. Neste perodo o regime j dava mostras de fadiga poltica, inclusive pela crescente facilidade encontrada pela imprensa para burlar a censura (FAUSTO, 2009, p. 383-384). Enfraquecido politicamente, Getlio outorgou, em 28 de fevereiro de 1945, o Ato Adicional Carta de 1937 (Lei Constitucional n 9/45), fixando um prazo de 90 dias para a marcao da data das eleies gerais, sendo ao fim desse prazo decretado o Cdigo Eleitoral para reger o processo de alistamento e eleio. A data da eleio presidencial fora marcada para 2 de dezembro de 1945, devendo ser realizada, na mesma data, a eleio de uma Assemblia Constituinte (Lei Constitucional n 13/45), o que, na verdade, consistiria em um Congresso Constituinte, uma vez que os mesmos representantes eleitos para a Cmara dos Deputados e o Senado Federal realizariam as funes constituintes para, depois, passarem a atuar como Poder Legislativo Ordinrio (v. arts. 1 e 2 da Lei Constitucional n 13/45). O ditador j declarava que no se candidataria Presidncia, surgindo da, no interior do governo, a candidatura do General Eurico Gaspar Dutra como candidato da situao (FAUSTO, 2009, p. 384). O Queremismo representou a tentativa de precipitar a realizao da Assemblia Constituinte com a presena de Getlio Vargas no poder, especialmente com vistas formao de um quadro poltico-institucional que permitisse ao ditador poder concorrer s eleies presidenciais a se realizarem em dezembro (FAUSTO, 2009, 387). Getlio, no entanto, recebendo a 3 de outubro de 1945 uma manifestao queremista no Palcio da Guanabara, afirma categrica e solenemente que no ser candidato (SILVA, 2004, p. 76). Escorada num populismo de apelo simblico e concesses econmicas s massas populares, a campanha queremista sofreu significativa derrota poltica ao quebrar um equilbrio tnue entre as foras de sustentao do governo (FAUSTO, 2009, p. 387-388). Como destaca Fausto (2009, p. 388-389) a queda de Getlio no foi fruto de uma conspirao externa, mas o resultado de um jogo poltico complexo, o qual se fez a frio e culminou com a concordncia do ditador em sua deposio a 29 de outubro de 1945, impedindo-se, assim, que continuasse frente de um processo de redemocratizao tenso pelas movimentaes em favor do continusmo e pelas lembranas igualmente assustadoras da revoluo de 1930. Aparentemente o ex-ditador fora excludo do jogo poltico, tendo evitado o exlio e assegurado seu retorno para sua So Borja natal (FAUSTO, 2009, p. 389). Entretanto, quando (apesar da inexistncia de pesquisas de inteno de voto) se manifestou em favor da candidatura Dutra quase s vsperas da eleio, parece haver conseguido alguma influncia no resultado pleito, tal a surpresa com a macia votao obtida pelo General (55% dos votos vlidos contra 35% do candidato da oposio) (FAUSTO, 2009, p. 398). No apenas isso, mas o candidato Getlio Vargas, aproveitando-se do paradoxo da legislao eleitoral da

poca, deu mostras da sua viabilidade poltica j quele tempo. Conta Fausto (2009, p. 399) que:
Pessoalmente, Getlio Vargas foi um dos grandes vencedores das eleies de 1945 e isso no apenas pelo seu papel na vitria de Dutra. Beneficiando-se da lei eleitoral, concorreu ao mesmo tempo ao Senado em cinco Estados e a deputado federal em nove. Elegeu-se senador pelo Rio Grande do Sul e por So Paulo e deputado em sete Estados, engrossando a legenda do PSD e do PTB. Acabou por escolher a investidura de senador pelo PSD do Rio Grande do Sul.

Convm lembrar que essas eleies legislativas serviram para a formao do Congresso Constituinte de 1946. O processo constituinte, a despeito das suspeitas que pudesse levantar pela elevada atuao do clientelismo a partir da mquina estatal, teve o mrito de no se perder em discusses irrelevantes, ainda que abrisse caminho para a perpetuao do modelo corporativo-sindical (FAUSTO, 2009, p. 399 e 401). Sobre o processo constituinte e seu fruto, Jos Afonso da Silva (2003, p. 85) dimensiona seus mritos ao dizer que a preocupao com a redemocratizao incorreu em algumas falhas significativas:
Esse sentimento ficou traduzido nas normas da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18.9.46, que, ao contrrio das outras, no foi elaborada com base em um projeto preordenado que se oferecesse discusso da Assemblia Constituinte. Serviu-se, para a sua formao, das Constituies de 1891 e 1934. Voltou-se, assim, s fontes formais do passado, que nem sempre estiveram conformes com a histria real, o que constituiu o maior erro daquela Carta Magna, que nasceu de costas para o futuro, fitando saudosamente os regimes anteriores, que provaram mal. Talvez isso explique o fato de no ter conseguido realizar-se plenamente. Mas, assim mesmo, no deixou de cumprir sua tarefa de redemocratizao, propiciando condies para o desenvolvimento do pas durante os vinte anos em que o regeu.

A Constituio Federal de 1946 , por vezes, objeto de louvaes pelo que representou a seu tempo. Assim (e, de certa forma, em resposta a Jos Afonso da Silva), Celso Ribeiro Bastos (2000, p. 126) assinalou:
A Constituio de 1946 se insere entre as melhores, seno a melhor, de todas que tivemos. Tecnicamente muito correta e do ponto de vista ideolgico traava nitidamente uma linha de pensamento libertria no campo poltico sem descurar da abertura para o campo social que foi recuperada da Constituio de 1934. [...] Alguns autores criticam a Constituio de 1946 basicamente com fundamento em que ela no teria feito tudo o que seria possvel luz dos conhecimentos tcnicoconstitucionais da poca. No cremos que procedam tais alegaes. Ainda pra muito cedo para que se pudessem antever os problemas que o segundo aps guerra iria colocar. Era curial que a Constituio de 1946 no mativesse ainda medidas adaptadas ao futuro com que o Mundo iria se defrontar.

Sem descurar da pesada misso que se lhe impunha, Pinto Ferreira assinala uma simetria de pretendido equilbrio entre a Constituio Federal de 1946 e a Constituio Alem de Weimar. Com efeito, diz ele (1998, p. 59):
De um modo geral ela repetiu os pontos de vista essenciais existentes na Constituio de 1934. No aderiu ao socialismo, tampouco se manteve na linha rgida do individualismo. Inspirou-se na tcnica da democracia crist weimariana. Por isso mesmo regulou diversos problemas alusivos ordem social e econmica, famlia, educao e cultura, permitiu tcnicas mais amplas de intervencionismo, procurou combater a fora econmica dos trustes e mesmo estendeu ao trabalhador

rural as garantias dadas ao operrio, embora nunca se aplicassem tais medidas em proveito do campesinato.

Visto um panorama das mudanas que serviram de quadro para a formao da Constituio Federal de 1946, deve-se passar anlise do tratamento dado questo da Capital do Pas e ao Distrito Federal.

II O Distrito Federal na Constituio de 1946 2.1. Consideraes Gerais:


Conforme Celso Ribeiro Bastos (2000, p. 127), estabelecia-se, assim, uma restaurao do sistema federativo, o qual fora ignorado praticamente em sua totalidade durante o Estado Novo. Por meio dela implanta-se um regime federativo que trazia garantias s autonomias dos Estados, ao mesmo tempo em que, como contrapartida, se regulava a possibilidade de interveno da Unio como forma de se coibir abusos. Nesse sentido a Constituio Federal de 1946 estabelecia logo em seu art. 1, caput e 1:
Art 1. Os Estados Unidos do Brasil mantm, sob o regime representativo, a Federao e a Repblica. Todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido. 1. A Unio compreende, alm dos Estados, o Distrito Federal e os Territrios. (BRASIL, on line)

preciso destacar que, se por um lado tem-se a meritria ao de resgate da Federao, por outro j se insinuava, como um efeito simultneo, que essa Federao tambm padeceria das assimetrias centralizadoras provocadas pelo trao histrico de sua construo centrfuga (ou por desagregao), pela qual, segundo Zimmermann (2005, p. 56):
Por fora do passado, tal predisposio centralizao ainda maior nos pases federalistas por desagregao. Mas isto se explica pelo fato de guardarem estes a imagem de aparente artificialidade, muitas vezes contrria pretensa tradio unitarista daquele lugar, que, inclusive, faz supor uma mera concesso do poder central para a existncia da descentralizao poltica. (grifos do original)

De fato, tal efeito denunciado por Gusmo (1957, p. 248), aps 11 anos de vigncia da Constituio de 1946, ao analisar a relao que foi por ela estabelecida entre Unio e Estados:
Manteve a Constituio de 1946 o regime representativo, o sistema presidencial e a federao como forma de Estado, apesar de ter aumentado os poderes da Unio, com prejuzo do princpio federativo. A Unio tornou-se economicamente poderosa e os Estados, tendo que recorrer a ela para solucionarem seus problemas financeiros, ficaram na sua dependncia econmica e, como conseqncia, na dependncia poltica, sujeitos poltica dos favores, que uma poderosa e perigosa arma eleitoral, anuladora do verdadeiro esprito do federalismo. A centralizao tornou-se um fantasma perigoso a lanar sombra sbre o sistema federativo. Da poder-se dizer que o sistema federativo em nome e unitrio na prtica.

Ademais deve-se destacar a redao do 2 do art. 1 da Constituio de 1946, ao dizer: 2. O Distrito Federal a Capital da Unio. Essa redao a qual destoa da compreenso atual do instituto do Distrito Federal, retratado que pela CF/1988 como ente federativo equiparado a Estados e Municpios e distinto da Capital Federal (v. arts. 1, caput; 18, caput e 1 e 32 da CF/1988) segundo Trigueiro (1980, p. 285) significa, em suma que: O que se

quis dizer, a rigor, foi que a Capital uma Cidade situada em circunscrio territorial pertencente Unio e, assim, excluda de toda jurisdio estadual. A explanao soa algo estranha ao leitor dos dias correntes, quando j se tem definido que Braslia no Municpio e que o Distrito Federal, no podendo ser dividido em Municpios, contm Braslia como um centro administrativo que simultaneamente Capital da Repblica Federativa do Brasil e sede dos Governos da Unio e do Distrito Federal (SILVA, 2005, p. 248). No entanto, o que parece confuso para a atualidade mostrava-se de todo o sentido poca, tal como se pode depreender da explicao de Themstocles Brando Cavalcanti, para quem desde a primeira Constituio Republicana o antigo Municpio Neutro (como era chamada a sede do Governo Imperial), agora transformado em Distrito Federal deveria se submeter aos efeitos dessa nova condio, a qual perduraria por todas as Constituies Republicanas at ento. De fato, dizia ele (1963, p. 123): A administrao do Distrito Federal teria de sofrer os efeitos da presena do Govrno Federal bem como da sua eminncia hierrquica, sede dos trs poderes federais. A presena do Governo Federal em seu territrio justificaria, portanto, a confuso do Distrito Federal com a Capital da Repblica, bem como a natureza hbrida ou mista de seu sistema de governo, a qual lhe afetava significativamente a nota da autonomia que hoje se tem por indiscutvel. Mas como isso se deu? o que se ver no item seguinte.

2.2. O Regime Jurdico do Distrito Federal na Constituio de 1946:


Segundo a atual compreenso sobre as caractersticas qualificadoras de um ente federado, faz-se mister observar a presena de dois princpios (ou leis como tambm so chamados na doutrina), quais sejam: I o Princpio da Participao; e, II o Princpio da Autonomia. No tocante ao Princpio da Participao tem-se que este consistiria na possibilidade do ente federado participar da formao da vontade poltica soberana, valendo-se, para tanto, da existncia de um rgo de representao dos entes federados, normalmente identificado com um Senado. Com efeito, essa participao no se mostra dissociada da defesa das autonomias que deve possuir cada ente federado servindo exatamente para consolid-las ainda mais no plano poltico da Federao1. Nesse sentido, aponta Zimmermann (2005, p. 120-121):
Em linhas gerais, a representao das regies atravs do Senado consagra a participao dos entes federados, proporcionando, via de regra, que o princpio da autonomia estadual possa ser garantido de uma maneira muito mais efetiva. Alm disso, o fato de que os Estados-membros so realmente partcipes ativos da formao da vontade nacional, precisa ser destacado como uma das caractersticas mais essenciais do sistema federativo, haja vista que nos Estados unitrios, ainda que as regies possam desfrutar de alguma autonomia legislativa, estas no possuem poder algum de interveno no nvel central de governo.

Analisando-se o Distrito Federal tal como fora criado pela Constituio de 1946, observa-se que o mesmo preenche o requisito do Princpio da Participao, tanto pela representao na Cmara dos Deputados na forma do art. 58, 1: Cada Territrio ter um Deputado, e ser de sete Deputados o nmero mnimo por Estado e pelo Distrito Federal; como, e especialmente, pela representao (paritria aos Estados) que lhe foi estabelecida
1

A questo polmica sobre a aplicabilidade do Princpio da Participao aos Municpios na atual ordem constitucional foi explorada e debatida em outro texto (LIBERATO, 2005) ao qual se remete o leitor.

quanto ao nmero de Senadores pelo art. 60, 1: Cada Estado, e bem assim o Distrito Federal, eleger trs Senadores, devendo haver a renovao da representao senatorial no mesmo perodo e na mesma proporo fixados para os Estados-membros (v. art. 60, 2, CF/1946). J relativamente ao Princpio da Autonomia, a doutrina contempornea tem costumado apontar quatro facetas deste, consistindo elas nas capacidades de cada ente federado de exercer sua: a) auto-organizao na forma de estabelecer, por meio do poder constituinte derivado decorrente, sua Constituio Estadual ou Lei Orgnica prpria; b) autolegislao por meio da criao de normas gerais e abstratas que integraro seu ordenamento jurdico especfico; c) auto-administrao pela prestao e manuteno de seus servios pblicos prprios; e, d) de seu autogoverno por meio do qual o ente federado encontra-se habilitado gesto de suas prprios negcios (BULOS, 2009, p. 784). De forma um tanto mais sinttica pode-se dizer que a autonomia respeita a trs esferas bem definidas: a autonomia poltica (a qual congrega a autolegislao, a auto-organizao e parte do autogoverno), administrativa (referente auto-administrao e ao autogoverno) e a financeira (consistente na atribuio de rendas prprias a cada esfera de competncias), elemento este aparente sublimado das quatro facetas apontadas pelos doutrinadores, mas de relevo indiscutvel para a preservao da autonomia do ente federado (BASTOS, 2000, p. 156; LIBERATO, 2005, p. 310). Pondo-se em repasse as feies da autonomia do Distrito Federal na Constituio de 1946, observa-se que o mesmo apresentava o trao da autolegislao, medida que gozava de uma representao poltica local na forma de uma Cmara de Vereadores, eleita diretamente e possuindo funes legislativas (v. art. 26, caput, da CF/1946). Alm disso, observa-se a consagrao de uma rudimentar autonomia financeira a qual se veria significativamente esvaziada pela falta das demais autonomias , a partir do fato da consignao ao Distrito Federal de todos os recursos financeiros atribudos aos Estados e Municpios (v. arts. 26, 4, e 30, da CF/1946). Por outro lado a auto-organizao, a auto-administrao e o autogoverno padeciam de restries severas. As duas primeiras mostravam-se nulificadas pela redao do art. 25 da CF/1946, ao dizer que: A organizao administrativa e a judiciria do Distrito Federal e dos Territrios regular-se-o por lei federal, observado o disposto no art. 124 (grifou-se). A terceira (autogoverno) sofria de um hibridismo que conjugava uma Cmara Municipal (de vereadores) eleita pelo voto direto e um Prefeito escolhido pelo Presidente e por este nomeado aps sua aprovao pelo Senado, sendo de livre exonerao por ato presidencial (v. arts. 26, caput e 2; 63, I; e 87, IV da CF/1946). Como disse Cavalcanti (1963, p. 123):
A sua organizao administrativa, embora com as caractersticas de uma administrao municipal, com todos os servios prprios a uma grande cidade, teria de atender tambm a uma estrutura poltica que justificasse a presena da autoridade federal. Preferiu-se, por isso mesmo, um sistema misto, com uma Cmara Municipal (de vereadores) eleita pelo povo e de um Poder Executivo, de escolha do Presidente da Repblica, com o ttulo de Prefeito, sujeita a nomeao aprovao do Senado.

Deve-se destacar que j sob a gide da Constituio de 1934, o Distrito Federal gozara normativamente de um notvel avano: j no art. 1 desta norma se lhe atribua a condio de entidade federada (apesar dos rebuos de vrios, como depois Trigueiro [1980, p. 282]); por outro lado via-se ele administrado por um Prefeito de livre nomeao do Presidente da

Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal e demissvel ad nutum por ato presidencial (v. art. 15, da CF/1934). Ocorre que referida norma sobre a nomeao do Prefeito do Distrito Federal somente seria aplicvel ao Distrito Federal que se criasse em ponto central do Brasil, devendo-se observar, enquanto a transferncia no se realizasse, as normas constantes dos arts. 3 e 4 das Disposies Transitrias da Constituio de 1934. Em suma, quela poca, o Distrito Federal seria administrado por um Prefeito, cabendo as funes legislativas a uma Cmara Municipal, ambos eleitos por sufrgio direto. Contudo, a primeira eleio do Prefeito seria feita pela Cmara Municipal em escrutnio secreto, tal como se deu para a escolha dos primeiros governadores aps a promulgao da Constituio de 1934. Dada a brevidade da vigncia desta norma, selou-se a sorte desta franquia democrtica natimorta (TRIGUEIRO, 1980, p. 283). Apesar disso, convm salientar que tal abertura decorrera de um movimento poltico que se autodenominara autonomista e que objetivava destacar a natureza jurdica de Estadomembro sui generis do Distrito Federal, vindo o Prefeito a ser tratado como um Governador, suscetvel de confronto com os Governadores, e no com os Prefeitos, alm de se exigir, para a interveno federal o mesmo que se exigiria para a interveno federal em Estadomembro, como lembrava Pontes de Miranda (1953, p. 108). Este movimento retomaria seu curso j nas discusses do Congresso Constituinte, vindo a ser ali batido; e, ainda novamente, algum tempo depois de promulgada a Constituio de 1946. Isso se deveu ao fato de que a Constituio de 1946 deixara a desejar no tocante consagrao da autonomia do Distrito Federal, reproduzindo uma regresso a 1891, ainda que no comparvel da ditadura Vargas (MIRANDA, 1953, p. 109). J em 19 de julho de 1951 o Senado Federal aprovou em primeiro turno uma emenda ao art. 4, 4 do Ato Constitucional das Disposies Transitrias pela qual o Distrito Federal seria administrado por Prefeito eleito diretamente, entre outras medidas de equiparao do Distrito Federal a um Estado da Federao (FRANCO, 1957, p. 113). Afonso Arinos de Melo Franco (1957, p. 147), em denso (e algo apaixonado) parecer favorvel autonomia do Distrito Federal aduziu:
O Rio de Janeiro, por todos os ttulos, deve se governar a si mesmo. Descrer que o maior centro cultural do Brasil, o povo mais politizado do pas, com as maiores facilidades em comunicaes, com a mais poderosa organizao de imprensa e rdio, com a maior arrecadao oramentria nos ltimos cinco anos, o segundo colocado como contribuinte da Unio no mesmo prazo, com um largo e admirvel passado poltico, capaz de se governar, no implica smente em duvidar da capacidade do Distrito Federal. Importa tambm, coisa que no se contesta, mas que evidente, em duvidar-se da exeqbilidade do sistema de governo democrtico em nosso pas. Dadas as condies referidas, se um povo assim caracterizado no pode exercer, at o mximo permitido na Constituio as prerrogativas da cidadania, ento porque elas se exercem falsamente nos outros centros menos adiantados, e a democracia no passa entre ns de burla mistificao e mascarada.

Mais adiante, retomando a carga guisa de concluso, o mesmo parecerista sintetiza com agudeza:
No se pode compreender, portanto, a suspeita temerosa que se levanta contra a autonomia do Distrito Federal, quando a nica alterao que ela introduz nos poderes polticos, habitualmente harmnicos, o fato de um dles passar a emanar da vontade do povo, tal como o outro. Aparece, ento, a, o motivo profundo,

inconfessvel, de resistncia idia autonomista. Se tudo se desarranja na grande metrpole desde que o poder poltico municipal constitudo democrticamente, e smente por causa disto, ento o que est em jgo no formalismo da competncia, algo de muito mais srio e mais profundo, o princpio mesmo da democracia.

Passados dez anos da vigncia da Constituio de 1946 a Emenda Constitucional n 2, de 3 de julho de 1956, tornou o Prefeito do Rio de Janeiro eletivo por sufrgio direto, para mandato de quatro anos, equiparando o Distrito Federal aos Estados-membros da Federao, ao determinar que a interveno do Governo da Unio na administrao local somente se verificaria nos casos previstos para a interveno nos Estados (TRIGUEIRO, 1980, p. 287). Deve-se destacar, entretanto, que uma vez realizada a transferncia da Capital da Repblica para Braslia, inaugurada a 21 de abril de 1960, o Congresso votou a Emenda Constitucional n 3, de 8 de junho de 1961, pela qual se retornava sistemtica da escolha do Prefeito do Distrito Federal pelo Presidente da Repblica o qual seria nomeado aps aprovao do Senado Federal e se mantinha a eleio direta para a Cmara que teria suas funes estabelecidas por lei federal. A data das primeiras eleies dos representantes do Distrito Federal ao Senado, Cmara dos Deputados e Cmara do Distrito Federal seria fixada pelo Congresso Nacional, o qual exerceria, at que esta ltima se instalasse, a funo legislativa em todas as matrias da competncia do Distrito Federal (v. arts. 2 e 3 da EC, n 3/1961). Com a renncia de Jnio Quadros a 25 de agosto de 1961 a situao poltica degradouse intensamente. Como consequncia, lembra Trigueiro (1980, p. 288):
Durante seis anos, o Congresso se absteve de exercer essa prerrogativa, o que se explica pela anormalidade poltica vigente nesse perodo em que, alm da implantao e revogao do sistema parlamentar de governo, tivemos a Revoluo de 1964, com as transformaes institucionais dela decorrentes.

Uma medida precisa dessa degradao pode ser obtida ao se recordar que entre 1946 e 1961 a Constituio de 1946 havia sofrido apenas trs emendas, vindo a sofrer outras dezoito nos cinco anos seguintes. Com efeito, isso evidncia bastante considervel de um acentuado processo de nominalizao da Constituio, fazendo com que essa norma fosse perdendo velozmente a capacidade de reger a dinmica do processo poltico de poder, mantendo pretenses normativas, mas desprovida de substrato que a conectasse com a realidade poltica (a respeito, v. LOEWENSTEIN, 1976, p. 218). O ponto crtico, como no poderia deixar de ser, deu-se com a substituio da Constituio Federal de 1946 pela Constituio de 1967, a qual retirou as prerrogativas polticas do Distrito Federal e esvaziou-lhe as autonomias administrativas e poltica (TRIGUEIRO, 1980, p. 288-289).

Concluso
Observou-se que a experincia redemocratizadora de 1946 teve o mrito de recolocar em discusso o pleito autonomista do Distrito Federal, vindo ele a ter algum sucesso para, depois, sofrer revs com a ditadura militar e, por ltima, ser consagrado na Constituio Federal de 1988. Ademais, pode-se ver como o processo de nominalizao da Constituio mostrou seu curso aplicado a regime democrtico, federativo e republicano, mas ainda no capaz de lidar com uma democracia de massas de escala continental, como a brasileira. Por fim, se pode perceber a resistncia que se oferecera ao reconhecimento do Distrito Federal como ente federado em muito devido concepo clssica de federalismo, a qual s admite

a existncia de uma dualidade de esferas (Unio x Estados-Membros) e da qual parece ser, hodiernamente, o Municpio herdeiro.

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