Democracia en AL - Ideas y Aportes

IDEAS Y APORTES: LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA
Ideas y aportes
LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Este documento fue preparado sobre la base de los materiales producidos por el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL), principalmente el Informe sobre la Democracia en Amrica
Latina.
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin y del
Informe sobre la Democracia en Amrica Latina no reflejan

necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de su Junta Ejecutiva, ni de sus Estados Miembros. El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de reconocidos consultores y asesores y el equipo del Informe sobre la Democracia en
Amrica Latina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004 1 UN Plaza, New York, New York, 10017 Estados Unidos de Amrica
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.
ISBN: 958-96707-5-X
Diseo y armada: cjaramillo@cable.net.co
Impreso en Colombia Por Panamericana Formas e Impresos S.A. Primera edicin: abril de 2004 Segunda edicin: junio de 2004 Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ADMINISTRADOR
Mark Malloch Brown

ADMINISTRADOR ASOCIADO
Zphirin Diabr
ADMINISTRADORA AUXILIAR Y DIRECTORA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
COORDINADOR DEL PROGRAMA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Elena Martnez
Freddy M. Justiniano
JEFE DE COMUNICACIONES DE LA OFICINA DEL ADMINISTRADOR
REPRESENTANTE RESIDENTE EN ARGENTINA
William Orme
Carmelo Angulo Barturen
ASESORA DE GOBERNABILIDAD DEL PROGRAMA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
ESPECIALISTA DE COMUNICACIONES PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Myriam Mndez-Montalvo
Victor Manuel Arango
DIRECTOR DEL PROYECTO
Dante Caputo
NDICE
PRLOGO
Del Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
09 13 17 21 25 27 33 53 63 73 77
PREFACIO
De la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
PRESENTACIN
Del Director del Informe sobre la Democracia en Amrica Latina
Captulo I
Propsito, metodologa y estructura del Informe
Captulo II
El problema
Captulo III
La base terica: democracia y ciudadana
Captulo IV
El estado de la democracia
Captulo V
Una mirada desde las ciudadanas y los ciudadanos
Captulo VI
Una mirada desde los lderes
Captulo VII
Una agenda ampliada para el desarrollo de la democracia
Anexo
Datos destacados por el Informe
P R L O G O
DEL ADMINISTRADOR DEL PROGRAMA

DE LAS
NACIONES UNIDAS DESARROLLO
PARA EL
AMRICA
LATINA PRESENTA ACTUALMENTE UNA EXTRAORDINARIA PARADOJA.
Por un lado, la regin puede mostrar con gran orgullo ms de dos dcadas de gobiernos democrticos. Por otro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen serios niveles de pobreza, el crecimiento econmico ha sido insuficiente y ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con esas democracias expresada en muchos lugares por un extendido descontento popular, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras. El Informe representa un esfuerzo importante para comprender y superar esta paradoja. Mediante la combinacin de indicadores cuantitativos, entrevistas, encuestas y un dilogo con un amplio nmero de prominentes lderes y formadores de opinin a lo largo de toda la regin, el Informe ofrece un anlisis comprensivo del estado de la democracia en Amrica Latina. Pero, adems, busca ir ms all de slo diagnosticar los problemas existentes y propone nuevos enfoques para abordar los desafos que actualmente ponen en riesgo muchos de los avances logrados en los ltimos 25 aos. El Informe es el resultado del trabajo de un grupo de expertos independientes, y por ende no es un documento oficial sobre las polticas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o de las Naciones Unidas. Consideramos que constituye un valioso aporte para la conformacin de una agenda ampliada para los pases de Amrica Latina, el PNUD y los socios en el desarrollo para los meses y aos venideros. Por esta razn, el PNUD se encuentra muy complacido de haber apoyado esta iniciativa.
El corazn del problema es que si bien la democracia se ha extendido ampliamente en Amrica Latina, sus races no son profundas. As, el Informe advierte que la proporcin de latinoamericanas y latinoamericanos que estaran dispuestos a sacrificar un gobierno democrtico en aras de un progreso real socioeconmico supera el 50%. Existen varias razones para esta tendencia. La ms importante es que la democracia es, por primera vez en la historia de Amrica Latina, la forma de gobierno en el poder. As, los gobernantes son culpados cuando las cosas van mal en materia de empleo, ingreso y muchos servicios bsicos que no alcanzan a satisfacer las crecientes expectativas de la ciudadana. El panorama se torna an ms complejo si se tiene en cuenta que varios factores indispensables para la gobernabilidad democrtica, tales como una prensa libre, una slida proteccin de los derechos humanos, un poder judicial independiente y vigoroso, requieren todava ser sustancialmente fortalecidos. Y muchos grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso al poder a travs de los canales formales y por ende manifiestan sus frustraciones por vas alternativas, en algunas ocasiones, por medio de expresiones violentas. Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situacin algunos signos muy alentadores. Primero, a pesar de las crisis, los pases de la regin no han buscado un regreso al autoritarismo; en cambio, han ampliamente sostenido sus instituciones democrticas. Segundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia como sistema de gobierno y el desempeo de los gobernantes en particular. Muchos de estos ciudadanos son simplemente demcratas insatisfechos, un fenmeno bien conocido en muchas democracias establecidas que explica parcialmente por qu los movimientos de oposicin no tienden hoy hacia soluciones militares sino hacia lderes populistas que se presentan como ajenos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras. Asimismo, la gente diferencia cada vez ms entre las distintas instituciones a la hora de identificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los partidos polticos reciben el apoyo de menos de un cuarto de la poblacin, el poder judicial, el ejecutivo y los servicios de seguridad muestran una imagen algo mejor.
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Para que la democracia no languidezca y crezca, Amrica Latina necesita trabajar sin descanso para que las instituciones democrticas desde las legislaturas a las autoridades locales sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempear sus funciones fundamentales. Esto significa que hay que asegurar que el poder en todos los niveles de gobierno se estructure y distribuya de tal forma que d voz y participacin real a los excluidos y provea los mecanismos por los cuales los poderosos sean lderes polticos, empresarios u otros actores estn obligados a rendir cuentas de sus acciones. En esta tarea, no hay atajos. Consolidar la democracia es un proceso, no un acto aislado. Pero hacer que las instituciones pblicas se desempeen efectivamente es slo una parte del desafo. La otra es demostrar a ciudadanas y ciudadanos que los gobiernos democrticos trabajan en las cuestiones que verdaderamente preocupan a la gente, que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que estn sujetos al efectivo control ciudadano cuando no cumplen. En la prctica, el desafo tambin implica construir instituciones legislativas y judiciales que protejan los derechos humanos y generen un espacio para un debate poltico vigoroso pero pacfico; una fuerza policial que garantice calles y fronteras seguras; un poder descentralizado para que la gente en cada localidad pueda movilizarse para asegurar escuelas con maestros bien capacitados y hospitales con equipo y medicamentos apropiados; una floreciente sociedad civil y una prensa libre que participen plenamente en la profundizacin de la democracia y estn en la vanguardia de la lucha contra la corrupcin y la mala administracin de los gobiernos y empresas por igual. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas que van desde reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a asegurar la educacin escolar para todas las nias y los nios para el ao 2015 brindan un vehculo para ayudar a atender estas cuestiones a nivel nacional y regional. En un sentido muy real, los ODM constituyen el primer manifiesto global para mujeres y hombres, nias y nios de todo el mundo: un conjunto de cuestiones concretas, sintticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y honrar.
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Como parte de un pacto global entre pases ricos y pobres y por el compromiso asumido por el mundo desarrollado de apoyar a las naciones en desarrollo que realizan reformas de buena fe, los ODM ofrecen una oportunidad real para canalizar el apoyo externo en trminos de acceso a mercados, alivio de la deuda y mayor asistencia que tantos pases latinoamericanos necesitan desesperadamente para impulsar sus propios esfuerzos. Si Amrica Latina y el mundo aprovechan esta oportunidad, existe entonces una posibilidad contundente de construir un nuevo crculo virtuoso a travs del cual un crecimiento econmico renovado empuje los ODM y, simultneamente, ayude a construir y sostener democracias ms efectivas y capaces de acelerar un progreso social y econmico equitativo. Pero para hacer realidad esta visin, las latinoamericanas y los latinoamericanos y, en especial, los lderes en todos los mbitos, tendrn que confrontar decididamente las cuestiones crticas que afectan la gobernabilidad democrtica y debern asegurar que desarrollo y democracia no continen siendo entendidos como alternativos sino como dos lados de la misma moneda.
Mark Malloch Brown

Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
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P R E F A C I O
DE LA DIRECTORA REGIONAL
PARA
AMRICA LATINA Y EL CARIBE

DEL
PNUD
HUBO UN MOMENTO, NO LEJANO, EN QUE MUCHOS CREYERON QUE LA POLTICA

haba muerto: el mercado impersonal y el saber tecnocrtico se encargaran de llevarnos al desarrollo. Pero el mercado supone la seguridad jurdica que dan las instituciones. Y la tecnologa no dice para qu, ni para quin, sino cmo. Por eso en estos ltimos aos los economistas y las agencias de desarrollo han vuelto la mirada sobre las instituciones, sobre las opciones y sobre los conflictos. Vale decir: han vuelto a descubrir la poltica (aunque prefieren no decirlo). El Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento por tanto, reinvencin de la poltica como sustento del desarrollo latinoamericano. En efecto, a peticin de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando ms y ms atencin al desafo de consolidar la democracia en Amrica Latina y el Caribe. De hecho, la mayor parte de los programas nacionales de cooperacin apuntan a ese propsito mediante la modernizacin del Estado en sus distintas ramas, la reforma poltica, la gobernanza local y la adecuada insercin a la aldea global. En no menos de 17 pases hemos acompaado dilogos que ayudan a construir consenso entre autoridades, fuerzas polticas, sociedad civil y actores no tradicionales. Porque somos una organizacin de conocimiento, varios proyectos regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar alternativas y difundir buenas prcticas en materia de gobernabilidad. En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprob el II Marco de Cooperacin Regional para el perodo 2001-2005, donde se incluye
la preparacin de un informe sobre el estado de la democracia en Amrica Latina [que] ser resultado de actividades conjuntas de acadmicos y agentes polticos y sociales de la regin1. El texto que hoy me honro en presentar es el primer resultado de dicho proceso, en el cual participaron ms de un centenar de analistas, 32 presidentes o ex presidentes, ms de doscientos lderes polticos o sociales y casi 19 mil ciudadanas y ciudadanos encuestados en 18 pases. En su sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa que el gobierno del pueblo. El Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para ponerla en dilogo con el presente y con el futuro de nuestra Amrica: gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos sean tomadas por todos. En el contexto de Amrica Latina hay pues que celebrar la existencia de gobiernos elegidos por voto popular y los avances de representacin y participacin en la esfera poltica de las ltimas dcadas. Pero subsiste el desafo de agrandar la poltica, es decir, de someter a debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el destino colectivo, lo cual a su vez implica ms diversidad de opciones y ms poder al Estado para que pueda cumplir los mandatos ciudadanos. Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanas y ciudadanos plenos. Una forma, s, de elegir a las autoridades, pero adems una forma de organizacin que garantice los derechos de todos: los derechos civiles (garantas contra la opresin), los derechos polticos (ser parte de las decisiones pblicas o colectivas) y los derechos sociales (acceso al bienestar). Es la democracia de ciudadana que propone el Informe, y que sirve como el eje ordenador de su anlisis. Y as, la idea seminal y la invitacin esencial del texto que presento es avanzar hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la ampliacin de la poltica. Habr necesidad de advertir que poltica no es slo (ni es siempre) lo que hacen los polticos, sino lo que hacen las ciudadanas y los ciudadanos y sus organizaciones cuando se ocupan de la cosa pblica? O habr necesidad de aadir que, as entendida, la democracia es una forma del
1. Junta Ejecutiva del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, Primer Periodo Ordinario de Sesiones de 2002.
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desarrollo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho los informes del PNUD, es el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida2, dira yo que democracia es desarrollo humano en la esfera de lo pblico, es aumentar las opciones de carcter colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas. Y as el aserto de Amartya Sen, desarrollo humano es el proceso de expansin de las libertades reales que goza un pueblo3, viene en efecto a ser una definicin de la democracia. El debate est abierto. Cmo mantener la vigencia y perfeccionar el rgimen democrtico del que ahora disfrutan nuestros pases? Cmo expandir la ciudadana social, cmo reducir la pobreza y la desigualdad que siguen siendo nuestra gran mancha y la gran amenaza para ese rgimen democrtico? Cmo ampliar la poltica, o cmo recuperar lo pblico para el debate y la participacin de la gente? Cmo devolverle la economa a la poltica, o como poner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la ciudadana? Cmo hacer que el Estado se empee en democratizar la sociedad? Cmo lograr que l se imponga sobre los poderes fcticos? Cmo hacer, en fin, que la aldea global sea gobernada, y ese gobierno represente tambin a las latinoamericanas y a los latinoamericanos? El Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las preguntas. Ms an: el texto es apenas un pre-texto, tanto en el sentido de texto previo que quiere ser mejorado, como en el sentido de disculpa u ocasin para continuar un dilogo ya iniciado. Dicho dilogo es la razn de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el apoyo generoso de la Unin Europea y de gobiernos, instituciones y personas a quienes no alcanzo a enumerar pero s, ciertamente, a agradecer. Un fruto de sus esfuerzos es el Informe. Otros frutos, que esperamos estimulen y enriquezcan un debate urgente (yo lo llamara debate sobre la democratizacin de nuestras democracias) son: el libro donde veintisis intelectuales destacados avanzan en dar respuestas; el compendio
2. Esta definicin se propuso por primera vez en el Informe Sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo, 1990, p. 33. 3. Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
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estadstico que permite un escrutinio integral de las ciudadanas; y los ensayos acadmicos que sustentan nuestro modo de entender la democracia. Latinoamrica es mltiple, y es una. Por eso el debate poltico tiene que darse desde las realidades y los sueos propios de cada pas, y por eso hemos previsto encuentros en cada uno. Una serie de eventos regionales, la red de actores de gobernabilidad que acompaa al PRODDAL y, por supuesto, la e-comunicacin interactiva, son otros tantos escenarios donde queremos proseguir ese dilogo. Bienvenidos!
Elena Martnez
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
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P R E S E N T A C I N
D E L
I N F O R M E
DEL DIRECTOR
DEL INFORME
EL INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA PROPONE ALGUNAS

respuestas a las incertidumbres y los cuestionamientos de las sociedades latinoamericanas sobre su democracia. Hemos hecho esta exploracin teniendo en cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es, los interrogantes que nuestras mujeres y hombres se plantean y que no estn suficientemente tratados en el debate poltico. Nuestra ambicin es que se constituya en una herramienta para el debate de las sociedades, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor sus democracias y sus necesidades de mejoramiento. No hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la democracia. Y para resolverlo es indispensable hacer uso del instrumento ms preciado que ella nos brinda: la libertad. Libertad para discutir lo que molesta, lo que algunos preferiran que se oculte. Libertad para decir que el rey est desnudo y tratar de entender por qu. Libertad para saber por qu un sistema que es casi un sinnimo de igualdad, convive con la desigualdad ms alta del planeta, para saber si lo que discutimos es lo que necesitamos discutir o lo que otros nos han impuesto, para saber cules son nuestras urgencias y prioridades. En definitiva, conociendo sus limitaciones, se trata de un Informe para ejercitar la libertad, lo que en poltica significa centralmente ejercer la capacidad para conocer y decidir lo que queremos hacer con nuestras sociedades, porque la crisis de representacin de la poltica, en parte, se ataca mejor si sabemos qu demandar, qu exigir a nuestros representantes. Por cierto, no es un texto por s mismo el que lograr ese objetivo. Adems, es indispensable promover activamente el debate, e incorporar
en la cotidianidad de las decisiones de las organizaciones sociales los temas que aqu se proponen y otros que quiz hemos omitido. Provocar una nueva discusin. Para ese fin, el Informe contiene un anlisis crtico de la situacin de nuestras democracias hecho desde la democracia. Eso nos llev necesariamente a sealar dficit y carencias. Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta, olvidar lo que tenemos. Los dficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre nuestras democracias no deberan llevarnos a olvidar que hemos dejado atrs la larga noche del autoritarismo. La historia de los miedos, los asesinatos, las desapariciones, las torturas y del silencio aplastante de la falta de libertad. La historia donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir el destino de todos. Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves, pero guardamos la memoria de ese pasado y querramos que no se agote en nosotros, que nuestros hijos sepan que la libertad no naci espontneamente, que protestar, hablar, pensar y decidir con la dignidad de mujeres y hombres libres fue una conquista dura y prolongada. Necesitamos ser crticos con nuestra democracia, porque esos recuerdos nos obligan a custodiarla y perfeccionarla. La construccin democrtica se plasma a travs de la poltica. Aqu sucede algo similar a lo que acabo de sealar: tambin la poltica tiene graves carencias, lo que ha producido un rechazo creciente en nuestras sociedades hacia quienes la ejercen. El Informe no es benvolo a la hora de mostrar la gravedad de la crisis de la poltica y los polticos. Pero estos polticos son los que han dado las luchas, los que han optado entre costos, los que han pagado con su prestigio u honor sus defectos o faltas. No tienen la pureza de quienes slo asumen el riesgo de opinar. Muchos tienen la sencilla valenta de pelear en un escenario donde, las ms de las veces, lo que se confronta no son grandes ideas sino pasiones y miserias. Algunos temen y abandonan, otros cometen errores y de una u otra manera pagan por ellos, pero una mayora hizo algo ms que opinar acerca de cmo deberan ser hechas las cosas. Lo intentaron, apostaron, perdieron, y muchos volvieron a intentarlo. Algunos con xito. Nada hay aqu de una reivindicacin sentimental de los polticos, sino la sencilla advertencia de que la democracia no es una construccin idlica.
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Requiere mujeres y hombres dispuestos a luchar en ese turbulento territorio donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las luchas reales, que son las luchas del poder. La democracia se hace con la poltica, la nica actividad que puede reunir la dura y maravillosa tarea de lidiar con la condicin humana para construir una sociedad ms digna. Como dice Weber, la poltica consiste en una dura y prolongada penetracin a travs de tenaces resistencias, para la que se requiere, al mismo tiempo, pasin y mesura. Es completamente cierto, y as lo prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez. Pero para ser capaz de hacer esto no slo hay que ser un caudillo, sino tambin un hroe en el sentido ms sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni lo uno ni lo otro han de armarse desde ahora de esa fortaleza de nimo que permite soportar la destruccin de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de realizar incluso lo que hoy es posible. Slo quien est seguro de no quebrarse cuando, desde su punto de vista, el mundo se muestra demasiado estpido o demasiado abyecto para lo que l le ofrece; slo quien frente a todo esto es capaz de responder con un sin embargo, slo un hombre construido de esta forma tiene vocacin para la poltica. Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones del trabajo. El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina aborda el anlisis de nuestra situacin, aporta una amplia base emprica y propone un temario sobre sus desafos centrales. Sin embargo, es un esfuerzo parcial. La democracia es un fenmeno cuya dimensin humana y cultural es central. La historia que recibimos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustraciones, las pasiones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder contienen, a menudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y anlisis no dan cuenta acabada. Advertimos sobre esta ausencia para indicar que somos conscientes de ella y para subrayar nuestra reticencia a encerrar en categoras analticas y en cifras la inmensa complejidad de los fenmenos humanos. Slo hemos trabajado sobre un segmento importante y necesario de la vasta experiencia que encierra la democracia.
Dante Caputo
Director del Informe
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El Informe es un primer insumo de un proceso de ms largo aliento de anlisis y dilogo social. Su propsito es evaluar la democracia, no slo en su dimensin electoral sino, ms ampliamente, como una democracia de ciudadanas y ciudadanos.
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C A P T U L O
PROPSITO, METODOLOGA Y ESTRUCTURA DEL INFORME
EL INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA: HACIA UNA DEMOCRACIA de ciudadanas y ciudadanos, se enmarca en la estrategia del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para Amrica Latina y el Caribe dirigida a fortalecer, entre otros, la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. El Informe sobre Desarrollo Humano 2002 sostiene que la democracia no slo es un valor en s mismo sino un medio necesario para el desarrollo. A travs de la poltica, no slo de la economa, es posible aumentar las opciones de las personas, vale decir, es posible alcanzar el desarrollo humano. En el marco de las prioridades definidas por los pases de Amrica Latina, el PNUD ha diseado un conjunto de programas para fortalecer la gobernabilidad democrtica. De hecho, la mayor parte de las tareas que ejecutan las 24 oficinas nacionales apuntan a este propsito. Tambin lo hacen varias iniciativas regionales, entre las cuales se cuenta el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL). El Informe, elaborado por un grupo independiente de expertos en el marco del PRODDAL, es un primer insumo de un proceso de ms largo aliento de anlisis y dilogo social. Su propsito es evaluar la democracia, no slo en su dimensin electoral sino, ms ampliamente, como una democracia de ciudadanas y ciudadanos. A partir de este enfoque se identifican logros, lmites y desafos y se plantea una agenda de reformas para fortalecer el desarrollo democrtico latinoamericano. El mtodo adoptado para elaborar el Informe combina los criterios de excelencia acadmica, sustento emprico riguroso y amplia participacin de actores y analistas. Para ello:
Se defini un campo de estudio de 18 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Se prepar un marco terico, sometido a revisin de pares por reconocidos acadmicos internacionales. Se realiz una encuesta de opinin respondida por 18.643 ciudadanas y ciudadanos de los 18 pases. Partiendo del marco terico se dise una metodologa para medir aspectos fundamentales de la democracia. Los resultados estn expresados en ms de 100 tablas. Se realizaron 231 entrevistas a lderes polticos, econmicos, sociales e intelectuales de los 18 pases comprendidos en el Informe, incluidos 41 presidentes y vicepresidentes actuales y precedentes. Se realizaron talleres de discusin con especialistas sobre el marco terico, la metodologa de indicadores y el anlisis econmico, y seminarios con lderes polticos y sociales para debatir sobre temas centrales del Informe. Se solicitaron artculos de opinin sobre cuestiones centrales o desafos a un conjunto de personalidades acadmicas y polticas. Se hizo un anlisis del legado autoritario que recibieron las democracias en los 18 pases, considerando 30 variables por caso. Se elabor una agenda ampliada para el debate de las reformas democrticas en Amrica Latina, centrada en cuatro temas: poltica y democracia; Estado y democracia; economa y democracia; y globalizacin y democracia. Se puso en marcha un esfuerzo de promocin del debate en torno a esta agenda.
Adems del Informe, se han preparado para difusin masiva otros varios productos complementarios, a saber:
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Un libro con artculos elaborados por lderes polticos y acadmicos destacados que aportan ideas y posiciones para un debate sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Un compendio estadstico que rene y sistematiza informacin, hasta ahora dispersa, respecto de la democracia y las ciudadanas en los pases de Amrica Latina, junto con los ndices construidos para el Informe y con los resultados de la encuesta. Los materiales que alimentan el marco conceptual del Proyecto y su manera de entender la democracia, junto con opiniones crticas de distinguidos analistas. Los resultados de la ronda de consultas a lderes latinoamericanos.
El Informe no pretende evaluar a los gobiernos o a los pases ni elaborar alguna suerte de ranking nacional de la democracia; su inters es identificar los grandes retos y promover una discusin amplia en torno a ellos. Asimismo, se reconoce la dificultad de abordar los dficit de la democracia, pues ella est influenciada por mltiples factores, algunos de los cuales o no fueron tratados o lo fueron de manera muy preliminar. No menos, aunque el Informe adopta una perspectiva regional, sabe bien que toda poltica es local y que tanto sus hiptesis como sus conclusiones han de ser reledas a la luz de cada situacin nacional. El Informe consta de tres secciones. En la primera se precisa el marco conceptual y se contextualiza el desarrollo de la democracia en una regin con altos niveles de pobreza y desigualdad. En la segunda se analizan los datos obtenidos a travs de los indicadores e ndices de las ciudadanas poltica, civil y social; la encuesta de opinin ciudadana y la ronda de consultas a lderes latinoamericanos. La tercera seccin aporta elementos e hiptesis para el debate acerca de la consolidacin, el fortalecimiento y la expansin de la democracia en Amrica Latina, con nfasis sobre la crisis de la poltica, la capacidad de los estados nacionales para construir ciudadana, las reformas estatales y estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin.
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Nunca antes ha habido tantos pases con regmenes democrticos y nunca antes han sido tan durables las democracias latinoamericanas. Pero lo conquistado... ... no est asegurado.
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C A P T U L O
II
EL PROBLEMA
EN AMRICA LATINA, EN 200 AOS DE VIDA INDEPENDIENTE LA DEMOCRACIA NACI Y

muri decenas de veces. Mientras se la consagraba en las constituciones, se la destrua en la prctica. Guerras, tiranas y breves primaveras componen gran parte de esta historia independiente, durante la cual hasta flagrantes violaciones a la democracia fueron hechas en su nombre. Hacia 1978 se abri una poca sin precedentes en la regin. Poco a poco, los regmenes autoritarios dieron paso a regmenes democrticos. Nunca antes ha habido tantos pases con regmenes democrticos y nunca antes han sido tan durables las democracias latinoamericanas. Pero lo conquistado no est asegurado. De hecho, los 25 aos transcurridos desde el inicio de la ola democratizadora no han estado exentos de reveses. Al tiempo que se desactivaban los conflictos armados en Amrica Central y se mantenan otros en Amrica del Sur, en varios pases hubo intentos fallidos de golpe, motines, agitacin popular en las calles y otras crisis que motivaron la renuncia o expulsin de presidentes. Empero, en todos los casos se busc una salida que preserv el orden jurdico y la democracia termin por imponerse. Pero en Amrica Latina la democracia poltica convive con un estado de derecho limitado y con serios problemas econmicos y sociales. En 2003 la pobreza alcanz el 43,9% y la pobreza extrema el 19,4% de la poblacin. Adems, la regin registra uno de los mayores niveles de desigualdad en el mundo. Amrica Latina se ha alejado de los riegos de violento quiebre institucional, pero otras fragilidades han surgido: la democracia parece perder vitalidad, se la prefiere aunque se desconfa de su capacidad para mejorar las condiciones de vida, los partidos polticos estn en el nivel ms bajo de la estima pblica, el Estado es mirado con expectativa y recelo a la vez y, en algunos casos, el
mpetu democrtico que caracteriz las ltimas dcadas parece debilitarse. Amrica Latina vive un momento de inflexin. Las reformas estructurales asociadas con el Consenso de Washington no han generado un crecimiento econmico que atienda las demandas de la poblacin. Poco a poco se abre paso la idea de que el Estado retome las funciones de orientador o regulador de la sociedad. La necesidad de una poltica que aborde los problemas sustanciales de la coyuntura actual y de una nueva estatalidad son ejes centrales de un nuevo debate en el cual est en juego el futuro de la regin. La democracia no se construye por s misma; tampoco las libertades ni el estado de derecho. Todos ellos requieren de la poltica, es decir, la accin deliberada de las sociedades y sus gobiernos. Esa accin necesita de la mayor informacin posible para iluminar los criterios con que se expresan las aspiraciones sociales y se formulan las polticas.
LAS IDEAS CENTRALES DEL INFORME

La democracia se ha impuesto como rgimen poltico dominante en toda la regin latinoamericana. La democracia coexiste con una situacin socioeconmica difcil. La pobreza y la desigualdad constituyen un problema central de la regin. Las dimensiones de la ciudadana poltica, civil y social no estn integradas. La ms avanzada ha sido la primera. Todava todas las garantas propias de la ciudadana civil no alcanzan de manera igualitaria a todas las ciudadanas y todos los ciudadanos. La dificultad del Estado para satisfacer las demandas sociales se debe en parte a la limitacin de recursos y a los recortes de impuestos. Adicionalmente, el poder del Estado se encuentra limitado por los grupos de inters internos y externos. Las instituciones polticas se han deteriorado. La representacin partidaria no encarna los intereses de buena parte de la sociedad. Nuevos movimientos y formas de expresin poltica surgen, pero an no tienen un cauce institucionalizado de expresin. Se necesita devolver contenido y capacidad de transformacion a la poltica. Dentro de la economa de mercado existen distintos modelos. El fortalecimiento de la democracia requiere el debate de esas opciones.
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C A P T U L O
III
LA BASE TERICA: DEMOCRACIA Y CIUDADANA
PARA EL COMN DE LAS PERSONAS, LA PALABRA DEMOCRACIA PUEDE TENER MS

de un significado y stos suelen ser imprecisos. Para los practicantes de la poltica, la democracia asume una dimensin fundamentalmente procesal: se trata de las reglas que permiten competir por el poder en forma pacfica a travs, sobre todo, de elecciones limpias y peridicas para escoger a los gobernantes y representantes de la ciudadana. El Informe considera que la democracia requiere el desarrollo integral de la ciudadana1, lo cual implica tanto el pleno ejercicio de los derechos polticos, como de los civiles y sociales, segn ha sido reconocido en diversos documentos de Naciones Unidas.
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
RGIMEN DEMOCRTICO (ELECCIONES)
CIUDADANA POLTICA
CIUDADANA CIVIL
CIUDADANA SOCIAL
CIUDADANA INTEGRAL
1. El marco terico del Informe se inspira en el concepto amplio de democracia desarrollado por Guillermo ODonnell y sometido a un riguroso proceso de revisin por un grupo de prestantes acadmicos internacionales.
LA CARTA DEMOCRTICA INTERAMERICANA

El 11 de septiembre del 2001 los cancilleres de los 34 pases miembros de la OEA, reunidos en Lima, Per, firmaron y adoptaron la Carta Democrtica Interamericana. Su texto es un avance significativo sobre la anterior resolucin 1080 de la OEA, el documento que desde 1991 guiaba la conducta poltica y jurdica de los estados americanos en el caso de una interrupcin abrupta o irregular del proceso poltico institucional democrtico. La Carta introduce la idea de la alteracin del orden constitucional, es decir que, ahora, un hecho anterior a una interrupcin o ruptura puede ser motivo de la accin o reaccin de los pases americanos. La Carta se sustenta en el principio de que aquellos que intenten romper con el orden constitucional van a enfrentar una comunidad de pases de las Amricas unidos en proteger las instituciones democrticas. En el captulo de la Carta sobre desarrollo integral y lucha contra la pobreza, los seis artculos resaltan el vnculo estrecho entre democracia y desarrollo econmico. All tambin se destacan los temas de analfabetismo, creacin de empleo productivo, observancia de los derechos econmicos, sociales y culturales, la preservacin y manejo adecuado del medio ambiente, y el concepto de educacin al alcance de todos. Incluye adems la eliminacin de todas las formas de discriminacin y de intolerancia, as como la promocin y proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas y los pueblos migrantes y el respeto por la diversidad tnica, cultural y religiosa en las Amricas. La Carta recoge lo expresado por la Cumbre de Presidentes de las Amricas de Qubec sobre la subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legtimamente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad. Particularmente en Latinoamrica hay una gran urgencia de recuperar la idea de un Estado fuerte, eficaz, prestigioso. Un Estado con capacidad de vigilancia, regulacin y control. Se necesita un Estado democrtico, respetuoso y garante de los derechos de todos.
Csar Gaviria, Secretario General de la OEA.
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La Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada en 1948 establece una concepcin amplia de la ciudadana, que abarca derechos civiles, polticos y sociales. Adicionalmente, en el 2000, la Asamblea General en la Declaracin del Milenio establece que no escatimaremos esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo. Por su parte la OEA ha adoptado mecanismos para fortalecer la democracia y reaccionar ante situaciones que puedan interrumpirla, y en 2001 aprob la Carta Democrtica Interamericana. Junto con el Grupo de Ro, las Cumbres Iberoamericanas y otras instancias regionales, estos organismos vienen auspiciando una agenda que resalta la importancia de la poltica y de una LA DEMOCRACIA REQUIERE concepcin integral de la democracia. Cada MS QUE ELECCIONES vez ms, la comunidad internacional est La democratizacin verdadera es algo convergiendo hacia la visin ms amplia de la ms que las elecciones. democracia; este Informe recoge la idea de El hecho de conceder a todas las que, para prevenir retrocesos en el proceso personas una igualdad poltica oficial no democrtico, es necesario analizar al rgimen basta para crear en la misma medida la democrtico como parte, y no aisladamente, voluntad o capacidad de participar en los del marco de las ciudadanas poltica, civil y procesos polticos, ni una capacidad igual en todos de influir en los resultados. Los social. El gran reto est en consolidar este desequilibrios en los recursos y el poder consenso emergente y traducirlo en apoyo a poltico socavan a menudo el principio reformas que fortalezcan las democracias una persona, un voto, y la finalidad de latinoamericanas.
las instituciones democrticas.
La democracia es una dimensin esencial del PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002. desarrollo humano. ste se define como el aumento de las opciones para que los habitantes de un pas puedan mejorar su vida2. Parafraseando pues una expresin famosa, podra definirse desarrollo humano como el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente: de la gente, porque se trata de llevar una vida ms humana; por la gente, ya que el desarrollo depende del esfuerzo creativo de hombres y mujeres, no de la naturaleza ni de la suerte; para la gente, porque el fin no es aadirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de las personas. As, el verdadero objeto de las polticas pblicas es proveer ms opciones para que el ciudadano lleve su
2. Informe sobre Desarrollo Humano, Bogot, Tercer Mundo, 1998.
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propia vida de manera ms y ms satisfactoria, o sea, en una frase, que desarrollo es libertad3. Y la libertad, adems de ser el fin, es el mejor medio para lograr el desarrollo: la ciudadana o el ciudadano no slo debe ser el beneficiario o receptor ltimo de las opciones, sino adems su actor por excelencia. La concepcin de ciudadana enunciada por las Naciones Unidas en 1948 fue reiterada en trminos acadmicos por T. H. Marshall en 1949. Ms recientemente, tericos de la democracia y el desarrollo humano han ofrecido varios argumentos para adoptar un concepto de la democracia que incluye, pero va ms all, del proceso electoral.
La libertad es esencial para el desarrollo por dos razones distintas: (1) La razn evaluativa: slo si aumentan las libertades de la gente puede decirse que hay desarrollo; (2) La razn de eficacia: el desarrollo depende totalmente de la libre actividad de las personas.
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, 2000.
En la formulacin rigurosa de Guillermo ODonnell4, la democracia es ms que un conjunto de condiciones para elegir y ser elegido (democracia electoral); tambin es una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de las personas (democracia de ciudadana). Esta visin ms amplia de la democracia se basa en cuatro ideas principales: a) El ser humano como sujeto portador de derechos; b) La sociedad organizada de modo que garantice el ejercicio y promueva la expansin de la ciudadana; (c) Las elecciones libres y competitivas, junto con la vigencia del estado de derecho, como condicin necesaria, aunque no suficiente, de la democracia, y d) La especificidad histrica de los pueblos latinoamericanos en sus procesos de construccin de la nacin. Si la ciudadana es el fundamento de la democracia, la discusin sobre el estado de la democracia y el debate sobre las reformas democrticas debe abarcar las distintas dimensiones de la misma: la ciudadana poltica, la ciudadana civil y la ciudadana social.
3. Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000. 4. Esto se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo ODonnell para el Informe: Nota sobre el estado de la democracia en Amrica Latina y Acerca del estado en Amrica Latina contempornea: diez tesis para su discusin.
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Es necesario utilizar los derechos polticos como palancas para promover el desarrollo de la ciudadana integral. La expansin de la ciudadana es un impulso universal de toda democracia; cmo expandirla es una tarea de cada pas en particular.
CIUDADANA POLTICA, CIVIL Y SOCIAL

L a ciudadana poltica incluye el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el parlamento y las juntas del gobierno local. La ciudadana civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y derechos a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems, mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. Finalmente, la ciudadana social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales.
Fuente: T. H. Marshall.
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A pesar de la pobreza, la desigualdad, la violencia y las crisis institucionales, las sociedades latinoamericanas han cuidado y rescatado sus democracias.
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C A P T U L O
IV
EL ESTADO
DE LA DEMOCRACIA
A. LA CIUDADANA POLTICA
El avance de la democracia en Amrica Latina se refleja en el ndice de Democracia Electoral (IDE), una medida compuesta, preparada para el Informe, que conjuga cuatro variables: derecho al voto, elecciones limpias, elecciones libres y las elecciones como el medio de acceso a los cargos pblicos. El promedio del IDE (cuyo valor vara entre 0 y 1, donde 0 indica la total inexistencia de democracia electoral y 1 el mximo) para Amrica Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985 y a 0,86 en 1990, mejorando de ah en adelante para alcanzar en 2002 a 0,93.
NDICE DE DEMOCRACIA ELECTORAL (IDE), 1997, 1985, 1990-2002
1. 00
ndice de Democracia Electoral
0. 90 0. 80 0. 70 0. 60 0. 50 0. 40
Amrica Latina Mercosur + Chile Centro Amrica + Rep. Dom.
0. 30 0. 20 0. 10
1991 1993 1977 1992 1990 1997 1994 1985 1995 1996
Pases andinos Mxico

1998 1999 2000 2001
Aos
Nota: El grfico se basa en datos presentados en el Compendio Estadstico del Informe.
2002
0. 00
EL NDICE DE LA DEMOCRACIA ELECTORAL (IDE) Una contribucin a la discusin sobre la democracia

El ndice de Democracia Electoral (I DE) es una nueva medida de rgimen electoral l democrtico producida para el Informe. Este tipo de medicin tiene una evolucin prolongada en el mundo acadmico. Un paso importante en la discusin de esta metodologa fue dado en la publicacin del PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2002, Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. La construccin del IDE se apoya en los ltimos avances en la materia, que se explican en la nota tcnica del compendio estadstico del Informe. El IDE presenta una agregacin de cuatro componentes considerados esenciales en un rgimen democrtico, tal como se refleja en el siguiente rbol conceptual:
ndice de Democracia Electoral (IDE)
Derecho al voto Tienen todos los adultos en un pas el derecho al voto?
Elecciones limpias Se desenvuelve el proceso electoral sin irregularidades que constrian la expresin autnoma de las preferencias de los votantes por candidatos y alteren el conteo fidedigno de los votos emitidos?
Elecciones libres Es ofrecido al electorado un rango de alternativas que no son constreidas por restricciones legales o de hecho?
Cargos pblicos electos Son las elecciones el medio de acceso a los principales cargos pblicos de un pas, esto es, el ejecutivo y legislativo nacional, y asumen sus cargos pblicos y permanecen en sus cargos durante los plazos estipulados por la ley los que ganan elecciones?
A su vez, la regla de agregacin est expresada formalmente en la siguiente frmula: ndice de Democracia Electoral (IDE) = Derecho al voto x Elecciones limpias x Elecciones libres x Cargos pblicos electivos El IDE es un insumo para el proceso de discusin y anlisis de la realidad latinoamericana y no debe ser considerado como una medida completa de la democracia. Recientemente se ha comenzado a debatir el posible uso de mediciones de la democracia como uno
de los criterios para identificar pases que seran receptor de fondos destinados a es la promocin del desarrollo. Un ejemplo es el Millenium Challenge Account (MCA) del go bierno de los Estados Unidos, que utiliza, junto con otros datos, medidas de democracia y de estado de derecho elaborados por Freedom House y el Banco Mundial. El PRODDAL considera que todava no existe suficiente consenso y una metodologa probada y certera para justificar la toma de este tipo de decisiones sobre la base de medidas de democracia.
Respecto al primer componente del IDE, hoy en da en todos los pases de la regin se reconoce el derecho universal al voto. Algunas de las luchas polticas ms importantes de la primera mitad del siglo XX se centraron en la extensin del sufragio a los analfabetos, las clases trabajadoras, los sectores populares
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y las mujeres. Este es, sin duda, un logro importante, sin perjuicio de problemas tales como el subregistro y la obtencin de documentos de identidad en algunos pases. Asimismo, en algunos pases existen restricciones como las que limitan el voto a militares y policas o a ciudadanos que viven en el extranjero. El segundo componente es la limpieza de las elecciones. Pues bien: entre 1990 y 2002 se celebr un total de 70 elecciones nacionales; en la mayora de los casos cuando se constataron irregularidades no parecen haber sido decisivas para el resultado de las elecciones. Slo en dos oportunidades (Repblica Dominicana 1994 y Per 2000), los problemas fueron de tal magnitud que los resultados fueron rechazados por la oposicin.
El IDE presenta una agrupacin de cuatro componentes considerados esenciales en un rgimen democrtico. Este tipo de medicin tiene una evolucin prolongada en el mundo acadmico.
El tercer componente del IDE, las elecciones libres, se refiere a la libertad del votante de escoger entre alternativas. Si bien pueden subsistir algunos problemas, en general, no puede decirse que se haya coartado la posibilidad de participar de los candidatos que quisieran hacerlo y que la ciudadana pudiese expresarse por ellos. Visto en perspectiva histrica, el mejoramiento es notable. Ya no existen las proscripciones legales que en otra poca afectaron a partidos mayoritarios como el Partido Justicialista (PJ) en Argentina o la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) en Per, y a partidos de menor caudal electoral, como los partidos comunistas de Brasil, Chile y Costa Rica. Estas restricciones, de uso reiterado desde fines de la dcada de los 40 hasta la dcada de los 60 en la mayora de casos, pero hasta el 85 en el caso de Brasil, han sido superadas. Asimismo, con la resolucin de los conflictos armados en Centro Amrica durante la dcada de los 90, las restricciones debido a la falta de capacidad estatal para garantizar la integridad fsica de los candidatos tambin han sido superadas, con excepcin de Colombia. El cuarto componente gira en torno a las elecciones como el medio de acceso a los cargos pblicos. Aqu se plantean dos cuestiones bsicas. Una es si los cargos pblicos principales (presidentes y parlamentarios) son o no ocupados por los ganadores en las elecciones. La otra es si quienes acceden a estos cargos permanecen en ellos durante los plazos estipulados por la ley o, en el caso de ser reemplazados, si se hace de acuerdo a las normas constitucionales. En esta materia la situacin actual de Amrica
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Latina es muy positiva. El traspaso de la presidencia se ha convertido en una prctica normal. Esto contrasta con la situacin durante el perodo 1950-1980 y es una de las seales ms claras de los grandes avances democrticos de la regin. Sin embargo, debe constar que hubo golpes o intentos fracasados de golpe y que varios pases sufrieron crisis institucionales importantes. Ejemplos de ello son la clausura del parlamento por el presidente Fujimori en Per en 1992 y su renuncia en medio de un fuerte escndalo ocho aos ms tarde, el intento fallido de cerrar el congreso por parte del presidente Serrano en Guatemala en 1993, la remocin del presidente Bucaram en Ecuador en 1997, el asesinato del vicepresidente Argaa en Paraguay en 1999, el desplazamiento del presidente Mahuad en Ecuador en 2000, la cada del presidente De la Ra en Argentina en 2001, la crisis suscitada por el intento de remover al presidente Chvez en Venezuela en abril de 2002 y la interrupcin de los mandatos presidenciales de Snchez de Losada en Bolivia en el 2003 y de Aristide en Hait en 2004. Aunque no acabaron en clsicos golpes militares, estos episodios entraan una modalidad preocupante de interrumpir el ejercicio del poder. Excepto en Per, en 1992, en todos los casos se busc una transicin ajustada a los preceptos constitucionales para mantener la continuidad del rgimen democrtico. En el anlisis de la ciudadana poltica es indispensable el examen de la representacin. El nivel de participacin electoral en Amrica Latina es medio: el 62.7% de los potenciales votantes han participado en las elecciones celebradas entre 1990 y 2002. Este nivel de participacin obedece, en muchos casos, a la obligatoriedad legal o constitucional del voto. Sin embargo, algunos pases registran niveles bajos de participacin; estas excepciones surgen donde el registro electoral no incluye a todos los ciudadanos y las ciudadanas potenciales y/o donde el voto no es obligatorio o, sindolo, no hay acciones eficaces en contra de quienes no lo ejerzan. Salvo contadas excepciones, en Amrica Latina las autoridades electas (parlamentarios o presidentes) han surgido de comicios donde la participacin ciudadana ha sido mayor al 50%.
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LA PARTICIPACIN ELECTORAL 1990-2002

Pas Deberes ciudadanos
Voto obligatorio (2002) Procedimientos para el registro de electores (2000)
Participacin ciudadana (porcentajes)

Electores registrados (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002) Votantes (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002) Votos vlidos (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina (**) Referencias extrarregionales Europa occidental Estados Unidos
S S S S No S S S S S S No S S S S S No
Automtico No automtico No automtico No automtico Automtico Automtico Automtico No automtico No automtico Automtico No automtico No automtico Automtico No automtico No automtico No automtico No automtico Automtico
98,3 76,8 92,4 83,6 78,2 90,9 98,1 88,3 78,0 101,2(*) 90,2 95,8 98,0 72,7 87,0 85,1 103,8(*) 80,9 89,3
78,0 55,2 75,9 74,4 33,3 6 8,8 65,8 38,7 36,2 68,3 59,3 77,9 72,3 53,9 66,6 53,6 94,8 45,7 62,7
70,9 51,8 54,6 66,6 30,0 66,5 52,5 36,6 31,5 63,7 57,3 73,7 6 8,2 51,9 49,2 55,2 91,6 35,6 56,1
96,2 69,5
73,6 43,3
Notas: (*) Los nmeros sobre electores registrados que exceden el 100% indican que el nmero de personas en los padrones electorales es mayor que el nmero de personas con el derecho al voto. Esta situacin generalmente ocurre cuando los padrones electorales no han sido depurados adecuadamente. (**) Los datos para la regin son el promedio de todos los pases. Fuentes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 y 2002; International IDEA 2002b, Len-Rosch 1998, Reyes 1998, varias Constituciones nacionales, y clculos sobre la base de datos en el CD-R OM en Payne et al. 2002, y datos sobre las elecciones de 2001 y 2002 obtenidos de fuentes oficiales.
En una democracia, los partidos polticos son el instrumento por excelencia para agregar y representar intereses, para canalizar la participacin ciudadana, para formular agendas de gobierno, formar lderes polticos y educar a la ciudadana. Teniendo en cuenta estos papeles de los partidos, su crisis en Amrica Latina constituye una de las deficiencias ms importantes de las democracias de la regin. En muchos casos, los partidos polticos han dejado de ser los nicos protagonistas de la poltica para ser acompaados y/o reemplazados por movimientos ad hoc, muchos de los cuales giran en torno a caudillos carismticos. La falta de organizacin y disciplina partidaria y su fragmentacin dificultan notoriamente la gobernabilidad, as como la tarea fiscalizadora de la oposicin. Adems, el fenmeno del transfugismo agrava los problemas
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de credibilidad en los partidos. Para una buena parte de los ciudadanos y aun de los lderes latinoamericanos, los partidos polticos no estn desempeando bien su papel. Indicadores tales como la cada en el apoyo electoral a los partidos ms grandes 19.1% entre 1990 y 2002 y el relativamente elevado grado de volatilidad electoral para el mismo perodo, llegando a niveles sumamente altos en algunos casos, evidencian esta situacin.
LOS PARTIDOS SEGN LOS CIUDADANOS Y LOS LDERES

Un porcentaje muy bajo de los ciudadanos encuestados por Latinobarmetro en 2003 tiene confianza en los partidos. Adems, los partidos son las instituciones que menos confianza inspiran y el nivel de confianza en ellos ha bajado en los ltimos aos. De acuerdo con los sondeos de Latinobarmetro, el nivel de confianza en los partidos polticos cay de 20% en 1996 a 11% en 2003. Los lderes entrevistados para el Informe tienen una opinin similar. En slo dos pases una mayora de los lderes opina que los partidos estn cumpliendo sus funciones adecuadamente.
Fuente: Latinobarmetro, 2003; PRODDAL, Ronda de consultas, 2002-2003
El sistema de partidos polticos manifiesta debilidades en materia de institucionalizacin y fragmentacin, que se expresan de manera diferenciada en los distintos pases de la regin. Un rasgo comn, sin embargo, es la emergencia de actores no partidarios que asumen funciones tpicas de los partidos polticos. Los lderes consultados para este Informe insisten en que la bsqueda de soluciones tales como el autoritarismo, el movimientismo, con el apoyo pasivo militar, no constituyen un camino adecuado para enfrentar la prdida de confianza en los partidos y en los mecanismos tradicionales de representacin. Por el contrario, consideran que hay que encontrar frmulas que le devuelvan la credibilidad y legitimidad a la poltica. Como lo expres grficamente uno de ellos, la solucin no est fuera de la poltica sino dentro de ella. Otra cuestin que afecta la competencia electoral son las reglas para el financiamiento. En Amrica Latina (salvo Venezuela), predomina el sistema de financiamiento mixto, es decir, aquel donde los partidos polticos reciben tanto fondos pblicos como privados. La mayora de los pases cuenta
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dentro de su financiamiento pblico con subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas (servicios, beneficios tributarios, capacitacin). Los mtodos de distribucin del financiamiento pblico directo son de tres tipos: el primero, proporcional a la fuerza electoral; el segundo, un mtodo combinado, en el que una parte del dinero se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra parte de acuerdo con la fuerza electoral, y un tercer mtodo, tambin un mtodo combinado, en el que una parte del dinero se distribuye de acuerdo con la fuerza electoral y la representacin parlamentaria. La mayor parte de los pases establece topes y excepciones al financiamiento privado (prohibicin de donaciones extranjeras o de contribuciones annimas). En la mayora de los pases se otorga acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales, privados o a ambos, durante la campaa electoral. En casi todos los pases existe algn rgano encargado de supervisar la financiacin de los partidos (la nica excepcin es Uruguay) y en casi todos existe un rgimen de sanciones que incluye multas, reduccin de los fondos asignados o aun cancelacin del registro o personera jurdica. La participacin de las mujeres en poltica se ha incrementado: el promedio de representacin en los parlamentos ascendi del 8,0% al 15,5% entre fines de la dcada de 1980 y el presente, gracias sobre todo a leyes de cupo obligatorio en doce pases de la regin. Esta representacin, sin embargo, se encuentra muy por debajo de su peso demogrfico y la participacin femenina en otras esferas del poder poltico contina siendo muy limitada.
LA DEMOCRACIA Y LA PERSPECTIVA DE GNERO

De las caractersticas que un rgimen democrtico debe poseer, dos de ellas son particularmente complejas en la perspectiva del gnero: el criterio de la inclusin de todos los adultos, y el de que todos los adultos tienen derecho a participar del estado y del gobierno. La existencia de estos derechos no garantiza que los ciudadanos y, en particular, las mujeres, dotados de recursos de poder distintos (debido a su exclusin), puedan disfrutar de ellos. La experiencia demuestra que las democracias occidentales, aun en las democracias ms slidas y con menos problemas de injusticia social, no logran, con el reconocimiento de derechos universales, garantizar en la prctica el derecho de participacin de ciudadanos con poderes desiguales.
Celo Jardim Pinto, politloga, profesora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Brasil.
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Asimismo, la conformacin social de varios pases ha hecho que los indgenas y afrodescendientes constituyan segmentos excluidos del ejercicio efectivo de la ciudadana poltica. La representacin de estas minoras en los parlamentos es notoriamente baja, pues pocos pases han adoptado medidas eficaces de integracin y discriminacin positiva.
LA DEMOCRACIA TNICA Y EL MULTICULTURALISMO
Como mujer maya y como ciudadana que ha trabajado en los procesos de construccin multicultural estoy consciente de lo que significa democracia, que se concibe desde el pueblo y para el pueblo. El problema principal de nuestras democracias, al menos en Amrica Latina, es que no son completas. Aparentan ser lo que no son, desde que fueron concebidas dentro de estados monoculturales, excluyentes y con privilegios para unos pocos, en perjuicio de las mayoras. Nosotros los indgenas y las indgenas somos pacficos, respetuosos y buscamos la armona, no slo entre los seres humanos sino tambin con otros seres y elementos de la naturaleza. Para los pueblos indgenas, la consulta, la participacin y el consenso es un proceso de suma importancia para la toma de decisiones, por lo que en este sentido prevalece la decisin de la mayora, como principio democrtico, en donde todos los seres humanos somos iguales y tenemos los mismos derechos y obligaciones, por lo que deseamos que nuestros sistemas polticos se transformen para el beneficio de todos, en donde se les d la igualdad de oportunidades y sin exclusiones de ninguna especie. Los pueblos indgenas ponen sus esperanzas en el futuro. Apuestan por la convivencia y coexistencia armoniosa y equitativa de las etnias, las culturas, las lenguas y las religiones. Que la democracia sea incluyente, representativa, intercultural, es decir, respetuosa de las diferencias. La unidad de Guatemala y de otros pases similares, debe descansar en esa rica veta de la diversidad que se debe reflejar en una democracia tnica. Otilia Lux de Cojti, ex ministra de Cultura de Guatemala
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Adems de la democracia representativa, donde los ciudadanos eligen a ciertas autoridades cada cierto tiempo, durante los ltimos veinticinco aos han aparecido otras diversas instancias de participacin ciudadana. Unas son mecanismos de democracia directa, tales como plebiscitos, iniciativas legislativas, referendos contra leyes, consultas y peticiones de revocacin de mandato. Tambin se han abierto nuevos espacios para la participacin a travs de agencias pblicas especializadas, tales como las defensoras del pueblo, procuraduras de derechos humanos y fiscalas especializadas. Los mecanismos de democracia directa por supuesto enriquecen la poltica y complementan la democracia representativa. En ocasiones, sin embargo, han desbordado el marco constitucional o han desinstitucionalizado el rgimen poltico. Tambin hay que sealar la expansin de la democracia a nivel subnacional. La eleccin de autoridades regionales, la expansin de poderes a los alcaldes, concejos y juntas locales ha sido una constante en los ltimos aos. Frente a este hecho positivo se alza el problema de la falta de recursos propios del pequeo municipio, pues la riqueza sigue concentrada en las urbes. Por otra parte, si bien se ha transferido poder al nivel regional, tambin se han creado oportunidades para el clientelismo, el nepotismo y la corrupcin por parte de pequeas oligarquas locales. La participacin a travs de los medios de comunicacin social o a travs de una mirada de organizaciones no gubernamentales, confluyen en la denominada sociedad civil. Si bien estos actores contribuyen, y de modo esencial, a la democracia, cabe notar que ellos no pueden reemplazar a las instituciones propiamente polticas, pues no se cien al principio bsico de la representacin democrtica. Los medios, la sociedad civil y, en especial, los movimientos sociales de base indgena, campesina o urbana, han jugado papeles crticos en ciertas coyunturas recientes de la poltica latinoamericana. Un escenario comn de expresin de estas nuevas fuerzas han sido los acuerdos o pactos nacionales, o los mecanismos de concertacin que renen a movimientos sociales, partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios y autoridades del Estado. El diseo institucional de los pases establece una separacin de poderes entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, con un poder prevaleciente para el ejecutivo. Un ndice de poderes formales presidenciales muestra que el promedio para Amrica Latina es de 0,39, mientras que para Estados Uni-
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dos la cifra correspondiente es de 0,31. Sin embargo, en la prctica, existen limitaciones de hecho a los poderes presidenciales provenientes de la falta de apoyos parlamentarios efectivos, que obligan a negociaciones constantes formales e informales para poder gobernar. Asimismo, los indicadores sugieren que aunque la rama judicial del Estado goza de un cierto grado de independencia, subsisten limitaciones para su cabal desempeo.
PODERES FORMALES PRESIDENCIALES, 2002

ndice de poderes Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Referente extrarregional Estados Unidos 0,48 Medio alto 0,15 Muy bajo 0,31 Medio bajo Poderes no legislativos (1) 0,38 0,50 0,50 0,50 0,00 0,50 0,50 0,50 0,25 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,13 0,50 0,38 0,19 0,41 Medio bajo (*) Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo Medio alto Medio bajo Muy bajo Poderes legislativos (2) 0,44 0,23 0,62 0,66 0,59 0,23 0,59 0,33 0,29 0,25 0,24 0,19 0,43 0,19 0,50 0,37 0,38 0,30 0,38 Medio alto (*) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy alto Medio bajo Muy alto Medio bajo Medio bajo Medio bajo Medio bajo Muy bajo Medio alto Muy bajo Medio alto Medio bajo Medio Medio bajo presidenciales formales (3) 0,41 0,37 0,56 0,58 0,29 0,36 0,55 0,42 0,27 0,38 0,37 0,34 0,46 0,34 0,31 0,44 0,38 0,25 0,39 Medio alto (*) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy bajo Medio bajo Muy alto Medio alto Muy bajo Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio bajo Medio alto Medio bajo Muy bajo
Notas: (1) Esta medida es el promedio entre los puntajes asignados segn la capacidad de censura legislativa sobre el gabinete y la capacidad de disolucin del Congreso por parte del Poder Ejecutivo. Las escalas se estandarizaron entre 0 y 1 para o posibilitar su comparacin. (2) Promedio ponderado de los poderes legislativos del presidente. (3) El ndice general de los poderes presidenciales formales es un promedio de los poderes presidenciales no legislativos y legislativos. (*) El nivel de estos poderes es considerado desde una perspectiva regional comparada. Un nivel muy alto en cualquiera de las dimensiones de los poderes implica que ese pas est por sobre la desviacin estndar de la media regional. Medio alto implica que su calificacin [score] cae entre el promedio regional y la desviacin estndar positiva. El mismo mtodo es utilizado para calificar los niveles medio bajo y muy bajo. Fuentes: Shugart y Carey 1992; Mainwaring y Shugart 1997; Carey y Shugart 1998; Samuels 2000; Altman 2001 y 2002; Payne et al. 2002; y Universidad de Georgetown y OEA 2002.
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Tanto los indicadores como la ronda de consultas muestran que, con algunas excepciones, se han reducido las restricciones provenientes de dentro del Estado sobre las autoridades electas, especialmente debido a la reduccin del poder de los militares. Asimismo sealan que ha aumentado el nivel de tolerancia poltica, lo que ha favorecido la accin de los opositores en muchos de los pases de la regin. Pero los lderes ponen nfasis en otro tipo de restriccin al poder de los gobernantes electos, las restricciones ejercidas desde afuera del Estado. Como se ver ms adelante, los entrevistados en la ronda de consultas sealan que los poderes fcticos son fuente de severas restricciones que condicionan la habilidad de los gobiernos para responder a las demandas de la ciudadana.
Debemos recordar que tras los prometedores comienzos la democratizacin no evolucion siguiendo un camino ascendente hasta nuestros das. Hubo subidas y recadas, movimientos de resistencia, rebeliones, guerras civiles, revoluciones. Durante algunos siglos... (se) invirti alguno de los avances anteriores. Volviendo la vista atrs sobre el ascenso y cada de la democracia, est claro que no podemos contar con que las fuerzas sociales aseguren que la democracia siga siempre avanzando... La democracia, tal parece, es un tanto incierta. Pero sus posibilidades dependen tambin de lo que nosotros hagamos. Incluso aunque no podamos contar con impulsos benignos que la favorezcan, no somos meras vctimas de fuerzas ciegas sobre las que no tenemos ningn control. Con una adecuada comprensin de lo que exige la democracia y la voluntad de satisfacer sus requerimientos, podemos actuar para satisfacer las ideas y prcticas democrticas y, an ms, avanzar en ellas.
Fuente: R. Dahl
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B. LA CIUDADANA CIVIL
DIMENSIONES DE LA CIUDADANA CIVIL
Dimensin Derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad Igualdad legal y proteccin contra la discriminacin Cuestiones relevantes Tratados internacionales, legislacin y aplicacin de legislacin relacionados con derechos civiles fundamentales. Tratados internacionales, legislacin y aplicacin de la legislacin relacionados con los derechos generales y la situacin de los trabajadores, las mujeres, los indgenas y los menores. Recursos financieros destinados al sistema de justicia y medidas orientadas a la defensa de los derechos de los acusados y personas privadas de su libertad. Restricciones legales, polticas y econmicas a la libertad de prensa, violencia contra periodistas, acceso a la informacin pblica y hbeas data.
Administracin de justicia
Libertad de prensa y el derecho a la informacin
El derecho a la vida, la igualdad ante la ley, el debido proceso, el derecho a la privacidad, la libertad de movimientos, la de libre asociacin y la libertad de expresin constituyen el ncleo de la ciudadana civil. Estos derechos se encuentran consagrados constitucional y legalmente en todos los pases de la regin. Es en la aplicacin efectiva de estos derechos y garantas donde se notan problemas. Tal es el caso del derecho a la vida y la integridad fsica. Por una parte, en algunos pases actan grupos armados ilegales que el Estado ha sido incapaz de controlar y que llevan a cabo asesinatos, ejecuciones extrajudiciales o actos de la llamada justicia por mano propia. Por otra parte subsisten violaciones cometidas por personal de los organismos oficiales de seguridad que, actuando frecuentemente fuera del control de los gobernantes electos, han respondido a los conflictos con violencia.
El ejercicio de los derechos ciudadanos est condicionado por el origen o condicin social de la persona.
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EL ESTADO DE DERECHO, ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA

El fundamento de la ciudadana es la premisa de la autonoma de todos los individuos y, consecuentemente, de su igualdad bsica... Una ciudadana efectiva no consiste nicamente en votar sin coaccin; es tambin un modo de relacin entre los ciudadanos y el Estado y de los ciudadanos entre s. Es una modalidad continua de relacin, antes, durante y despus de las elecciones, entre individuos protegidos y potenciados por su condicin de ciudadanos. No se transgrede menos la ciudadana cuando se coacciona al votante que cuando una mujer golpeada o un campesino maltratado no tienen esperanza de que un juez sancione el acto cometido contra ellos, o cuando el hogar de una familia pobre es invadido ilegalmente por la polica... El Estado de derecho [es un] corolario y soporte de la ciudadana y, por lo tanto, [un] elemento central de la democracia.
Fuente: G. ODonnell
El Estado tambin enfrenta dificultades importantes a la hora de proteger a sus ciudadanos de la violencia ordinaria, tal como lo muestra la alta tasa de homicidios dolosos para la regin (25,1 muertes por cien mil habitantes), la tasa mas alta del mundo. La violencia domstica contra las mujeres es, asimismo, un problema que sufren todos los pases del mundo, pero que tiene efectos acentuados en contextos de pobreza y de privacin socioeducativa, como los que predominan en muchos pases de Amrica Latina. Respecto a las garantas al debido proceso, algunos indicadores reflejan que las violaciones de los derechos de los acusados y los presos son severas. La regin cuenta con una tasa de presos sin condena del 54,8% y una poblacin carcelaria que para el ao 2000 exceda la capacidad instalada en un 38,2%. El acceso a la justicia sufre serias limitaciones, especialmente en el caso de ciertos grupos tnicos y sociales para los que no se aplica el principio de igualdad ante la ley. El ejercicio de los derechos ciudadanos est condicionado por el origen o condicin social de la persona. En muchos pases existe una tensin no resuelta entre concepciones de ciudadana colectiva y ciudadana individual, pues existe una real desventaja para grupos subalternos tales como los pobres, los inmigrantes, los indgenas. Las percepciones ciudadanas ratifican estas desigualdades.
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LA PERCEPCIN CIUDADANA ACERCA DE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

Pese a los avances registrados en Amrica Latina en la aprobacin de normas constitucionales y legales para el reconocimiento y tutela de los derechos de las personas pertenecientes a grupos en desventaja social, las percepciones ciudadanas en esta materia sugieren que falta mucho por hacer para lograr condiciones razonables de igualdad ante la ley. De acuerdo con los datos de Latinobarmetro 2002, la mayora de las personas creen que los ricos siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos, con pocas variaciones entre sub-regiones y pases. Por otra parte, mayoras similares opinan que los pobres, los inmigrantes y los indgenas experimentan serias desventajas legales. Esta situacin est presente tanto en pases con largas tradiciones democrticas como en aquellos de reciente transicin a la democracia, as como en pases con niveles distintos de logros en el ndice de Desarrollo Humano. Las percepciones ciudadanas sobre la situacin legal de las mujeres son marcadamente mejores. En todos los pases la mayora de las personas cree que, hoy en da, las mujeres siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos. Esta mayora oscila entre un mnimo de 54,8% en Mxico y Bolivia y un mximo de 78,4% en Uruguay. Para examinar en conjunto las percepciones sobre la capacidad de las personas pertenecientes a grupos vulnerables para hacer valer sus derechos se cre el indicador de percepcin sobre la igualdad legal (ver www.democracia.undp.org. Entodos los pases latinoamericanos, slo una minora de personas tiene la percepcinde que los grupos vulnerables siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos (en ninguno la proporc in supera el 31%). El puntaje promedio del ndice de percepcin de igualdad legal en los pases de Amrica Latina tiende a ser bajo (2,19 puntos de 5 puntos posibles; mnimo, 1 punto).
PERCEPCIN SOBRE LA IGUALDAD LEGAL DE GRUPOS ESPECFICOS,
2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Siempre o casi siempre logra hacer valer sus derechos (1) Mujer Indgena Pobre Inmigrante 69,7 9,1 7,9 21,4 54,8 21,2 13,9 38,5 78,3 34,3 20,1 47,6 68,9 33,5 19,9 27,2 70,3 59,8 60,4 72,0 65,3 69,8 54,8 60,3 65,6 71,5 61,9 76,4 78,4 73,7 22,1 23,2 40,2 32,3 38,7 34,6 7,5 23,5 10,5 15,0 16,0 11,5 17,1 28,2 22,2 27,8 19,2 18,1 13,7 25,2 32,4 24,8 23,5 5,6 17,7 10,7 10,9 11,6 22,2 21,8 26,1 18,9 19,2 14,6 24,1 21,3 30,6 30,9 18,7 25,1 9,9 25,1 21,0 54,1 55,4 40,2 39,3 30,3 23,3 36,2 36,2
Centroamrica y Mxico (2) 66,4 Regin andina 63,8 Mercosur y Chile 71,2 Regin Amrica Latina 67,0
23,1
17,8
30,8
Notas: El nmero de mujeres, indgenas, pobres e inmigrantes vara entre 18.040 y 19.489; (1) Se incluyen las respuestas dadas a las alternativas "siempre" y "casi siempre" que se ofrecan en la pregunta. . (2) Incluye Repblica Dominicana.
Fuente: Procesamiento de la pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD (pregunta p24u: "Y siempre pensando en cmo funcionan las cosas en este pas, dira usted que en la prctica una mujer, un indgena, un pobre, un inmigrante logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi nunca o nunca?"), en Latinobarmetro 2002.
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C. LA
CIUDADANA SOCIAL
DIMENSIONES DE LA CIUDADANA SOCIAL
Dimensin
Necesidades bsicas Integracin social
Cuestiones relevantes
Salud y educacin Empleo, pobreza y desigualdad
El alcance de la ciudadana social es un tema polmico. Mientras existe consenso respecto de cules son los derechos polticos y civiles, no ocurre lo mismo en cuanto a los derechos sociales. Si bien pueden llegar a ser reconocidos por muchos de los Estados, es frecuente el divorcio entre su vigencia formal y su implementacin prctica. La satisfaccin de los derechos sociales es un proceso de construccin permanente. Para efectos analticos, el Informe distingue dos dimensiones de la ciudadana social. Una, que puede llamarse de necesidades bsicas, donde ante todo se incluyen la salud y la educacin; y otra denominada integracin social, donde se examina la situacin del empleo, de la pobreza y de la desigualdad. Las constituciones de Amrica Latina consagran el derecho a la salud y a la educacin, pero otras dimensiones del bienestar (vivienda, seguridad social...) reciben tratamientos desiguales, tanto reales como formales, en los distintos pases. Ese orden de prioridades se corresponde con los objetivos de desarrollo que emanan de la Declaracin del Milenio adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2000.
Salud. La tasa de mortalidad infantil es alta (33,34 muertes por mil nacimientos durante el quinquenio 1995-2000), pero mucho menor de lo que era hace unos aos (55,91 en el quinquenio 1980-1985). La esperanza de vida al nacer aument en cinco aos, de 64,7 a 69,7 aos entre ambos perodos. Aunque la desnutricin infantil crnica, medida por la baja talla respecto de la edad, disminuy en 4 puntos durante los 90, sigue siendo elevada pues afecta a 189 de cada mil nios. Educacin. La cobertura del sistema educativo ha venido mejorando hasta una tasa de escolaridad primaria de 92%, secundaria de 55% y terciaria de 27%. El analfabetismo adulto es 12,7%, pero en 1980 era 21,5%. Pero el promedio de escolaridad en la regin es 5,2 aos, muy por debajo de los pases industriales y de las economas emergentes.
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OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE Reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas con ingresos inferiores a 1 dlar diario, as como el de personas que padecen hambre. 2. LOGRAR LA ENSEANZA PRIMARIA UNIVERSAL Velar porque para el ao 2015 las nias y los nios de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de educacin primaria. 3. PROMOVER LA EQUIDAD ENTRE LOS GNEROS Y LA AUTONOMA DE LA MUJER Eliminar las desigualdades entre los gneros en la educacin primaria y secundaria preferiblemente para el ao 2005 y en todos los niveles de la educacin antes del final de 2015. 4. REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de las nias y los nios menores de 5 aos. 5. MEJORAR LA SALUD MATERNA Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes. 6. COMBATIR EL VIH/SIDA, EL PALUDISMO Y OTRAS ENFERMEDADES Detener y comenzar a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves. 7. GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales y revertir la prdida de recursos ambientales. Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable. Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los barrios ms precarios. 8. FOMENTAR UNA ASOCIACIN MUNDIAL PARA EL DESARROLLO Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados y de los pases sin litoral o de los pequeos Estados insulares en desarrollo. Encarar los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales con el fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo. En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo. En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo. En colaboracin con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones.
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Es un resultado esperable teniendo en cuenta que de acuerdo con datos de UNICEF el 60% de los nios de la regin califican como pobres.
Empleo. En 2002, la tasa de desempleo urbano abierto fue 9,4%. El empleo informal alcanzaba, alrededor de 1999-2000, un 46,3% de la fuerza de trabajo. Pobreza. En el ao 2003, vivan en la pobreza 225 millones de latinoamericanos, es decir el 43,9%, de los cuales 100 millones eran indigentes (19,4%). Desigualdad. El coeficiente Gini, que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso (siendo 0 igualdad absoluta y 1 total desigualdad), es 0,552, lo cual define a Amrica Latina como la regin ms desigual del mundo. El 10 % ms rico de la poblacin percibe 30 veces el ingreso del 10 % ms pobre.
DISTRIBUCIN INGRESOS AMRICA LATINA 2002
100
20%
80
54,24%
Poblacin / Ingreso
60%
40,81%
20
20%
0
% Poblacin
4,71%
% del Ingreso Nacional Total que recibe cada sector de la poblacin
Nota: Los datos estn ponderados por poblacin y se elaboran sobre la base de los ltimos datos disponibles de distribucin de los ingresos de los hogares urbanos, por quinteles y deciles como porcentajes del ingreso nacional total. La poblacin de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela corresponde al ao 2002. Para Brasil, El Salvador, Nicaragua y Paraguay se utilizaron datos del 2001. Finalmente, los datos de Chile corresponden al ao 2000, mientras que los de Per a 1999. La sumatoria de la columna de la distribucin del ingreso no suma el 100% debido a que la distribucin del ingreso dividida por quinteles y deciles para algunos pases tampoco suma 100%. Fuente: CEPAL, Unidad Estadsticas Sociales, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas.
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As, tras 25 aos de democracia son notorios los progresos en ciudadana social, especialmente en cuanto a la mejora de los servicios de educacin y salud. Pero, por otra parte, es claro que las necesidades insatisfechas que se expresan en los altos ndices de pobreza y el desempleo son las grandes deudas sociales en Amrica Latina. La asociacin entre las dimensiones poltica, civil y social de la ciudadana es una cuestin que amerita mayor investigacin. Con todo, es claro que los grupos que sufren limitaciones para acceder al poder, como los pueblos indgenas y otras minoras, son tambin los que sufren mayores restricciones en el campo de la ciudadana social. En sntesis, el proceso de democratizacin en Amrica Latina se ha concentrado en la ciudadana poltica pero no ha respondido satisfactoriamente al desafo de la ciudadana social: tenemos gobiernos elegidos lo cual es en s mismo un avance muy valioso pero persisten la pobreza y la desigualdad social, como se infiere de la siguiente comparacin entre Europa, Estados Unidos y nuestra regin: AMRICA LATINA: DEMOCRACIA, POBREZA Y DESIGUALDAD
Regin Amrica Latina Europa EE.UU. Participacin electoral (1) 62,7 73,6 43,3 Desigualdad (2) 0,552 (3) 0,290 (4) 0,344 (5) 42,2 (6) 15,0 (7) 11,7 (8) Pobreza PIB per cpita 3.856 (9) 22.600 (10) 36.100
1. Votantes con base en la poblacin con derecho a voto 1990-2002. 2. Coeficiente Gini. Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad 3. Promedio simple para la dcada de los noventa. Perry et al., 2004, p. 57. 4. Eurostat, PCM-BDU, diciembre de 2002. 5. Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables. 6. Promedio ponderado por poblacin de los datos de pobreza, CEPAL, 2002b. 7. Eurostat, PCM-BDU, diciembre de 2002. 8. Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002 9. Elaboracin propia con base en datos de CEPAL, 2003 (en dlares constantes). 10. Europa occidental (EU15) y EE.UU., PIB per cpita 2002. Fuente OCDE (en dlares corrientes). Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologas de elaboracin de datos implicadas se sugiere tomar los datos de esta tabla como referencias indicativas.
El dficit de ciudadana social se ha mantenido a pesar de los esfuerzos de los gobiernos democrticos, y a pesar de las ambiciosas reformas econmicas de la ltima dcada. En la informacin que sigue se muestra un contraste entre reformas y realidades. Es tambin una primera fotografa del dficit democrtico de Amrica Latina, un indicio de la clave de las frustraciones, una evidencia sobre la urgencia de construir la democracia de ciudadana.
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REFORMAS Y REALIDADES
ndice de Reforma Econmica (1) ndice de Democracia Electoral (1) Crecimiento del PIB real per cpita anualizado % (3) % Pobreza (2) % Indigencia (2) Coeficiente Gini (2) Desempleo Urbano (1)
Subregin Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay) 1981 1991 1998 Brasil 1981 1991 1998 90 97 03 0,52 0,75 0,79 0,70 1,00 1,00 1,8% 0,6% 1,2% 48,0 40,6 37,0 23 ,4 17,1 12,7 0,603 0,638 0,640 5,2 5,3 7,1 90 97 03 0,66 0,82 0,84 0,44 0,88 0,91 -0,8% 1,3% 1,0% 25,6 20,3 26,0 7,1 5,5 8,7 0,509 0,527 0,519 8,8 8,7 12,1
Subregin andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela) 1981 1991 1998 90 97 03 0,53 0,76 0,82 0,83 0,86 0,83 -0,5% 0,9% 0,0% 52,3 50,4 53,1 22,1 18,2 25,5 0,497 0,538 0,545 8,8 8,3 12,0
Mxico 1981 1991 1998 90 97 03 0,61 0,78 0,81 0,31 0,70 1,00 1,7% 0,4% 2,1% 47,8 48,6 43,1 18,8 19,1 16,7 0,521 0,539 0,542 4,2 4,0 2,6
Subregin Centro Amrica (C. Rica, Rep. Dom., El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam) 1981 1991 1998 Amrica Latina 1981 90 0,58 0,79 0 ,83 0,64 0,87 0 ,92 0,7% 0,7% 1, 2% 46,0 41,9 4 1, 8 20,4 17,9 17, 4 0,554 0,557 0 ,5 66 8,4 8,8 1 0 ,4 1991 - 97 1 998 - 03 90 97 03 0,55 0,80 0,85 0,59 0,89 0,97 4,0% -3,7% 2,6% 45,2 52,1 52,5 31,1 27,9 28,9 0,551 0,526 0,554 9,1 9,1 8,7
(1) Promedio simple (2) Ponderado por poblacin (3) De perodo a perodo. El ndice de Reforma Econmica se conforma de cinco componentes: polticas de comercio internacional, polticas impositivas, polticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado. Para los datos sobre el PIB la metodologa fue la siguiente: a) se sumaron los PIB reales (base dlares 1995) para los aos del perodo bajo anlisis, y se dividi por el nmero de aos en el perodo; b) se dividi por la poblacin promedio del perodo; c) se dividi el PIB per cpita de este perodo por el del perodo ant erior sacando luego la raz geomtrica segn el nmero de aos en el perodo analizado. Esto dio la tasa de crecimiento anualizado. Fuentes: Los datos sobre el ndice de Reforma Econmica provienen de Morley, Machado y Petinato, 1999; Lora 2001, y comunicacin con Manuel Marfan, director de la Divisin de Desarrollo Econmico de CEPAL, 4 de febrero de 2003. La metodologa y los datos del ndice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadstico del Informe. Los otros datos provienen de mltiples publicaciones de CEPAL, con la excepcin de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990, cuya fuente es Deininger y Squire 1998. Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios de slo algunos aos. Los datos sobre pobreza, indigencia, coeficientes y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos estn basados en encuestas nacionales.
Las necesidades insatisfechas que se expresan en los altos ndices de pobreza y el desempleo son las grandes deudas sociales en Amrica Latina.
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Una proporcin sustancial de latinoamericanos valora al desarrollo econmico por sobre la democracia y estara dispuesta a dejar de lado la democracia en caso de que un gobierno no democrtico pudiera solucionar sus problemas econmicos.
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C A P T U L O
UNA MIRADA DESDE

LAS CIUDADANAS Y LOS CIUDADANOS
EL APOYO QUE LAS CIUDADANAS Y LOS CIUDADANOS DAN A LA DEMOCRACIA ES UN

componente clave de su sustentabilidad. La experiencia histrica nos ensea que las democracias fueron derribadas por fuerzas polticas que contaban con el apoyo o, por lo menos, la pasividad de una parte importante, y en ocasiones mayoritaria, de la ciudadana. Las democracias se tornan vulnerables cuando, entre otros factores, las fuerzas polticas autoritarias encuentran en las actitudes ciudadanas terreno frtil para actuar. De ah la importancia de conocer y analizar los niveles de apoyo con que cuenta la democracia en Amrica Latina. FRAGILIDADES DE LA PREFERENCIA POR LA DEMOCRACIA
Porcentaje de los que prefieren la democracia a cualquier otra forma de gobierno 38,6 48,1 44,9 35,8 34,2 32,2 32,3 32,4 32,9 14,2
Actitudes especficas relacionadas con la vigencia e importancia de la democracia
Porcentaje de la muestra total de los 18 pases 42,8 56,3 54,7 43,9 40,0 38,2 37,2 37,2 36,0 25,1
Estn de acuerdo con que el presidente vaya ms all de las leyes Creen que desarrollo econmico es ms importante que democracia Apoyaran a un gobierno autoritario si resuelve problemas econmicos No creen que la democracia solucione los problemas del pas Creen que puede haber democracia sin partidos Creen que puede haber democracia sin un Congreso nacional Estn de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza Estn de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin Estn de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos No creen que la democracia sea indispensable para lograr el desarrollo
Nota: n vara entre 16.183 (puede haber democracia sin congreso) y 17.194 (la democracia no es indispensable para el desarollo). Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
Con este propsito, en mayo de 2002 se realiz una encuesta sobre las percepciones ciudadanas de la democracia. Incluy 18.643 casos, cubriendo una poblacin de ms de 400 millones de habitantes en los dieciocho pases comprendidos en el Informe.
Una primera mirada a las percepciones ciudadanas sobre la base de las encuestas hechas por Latinobarmetro indica que hacia 1996 el 61% de los entrevistados en la regin prefera la democracia respecto de cualquier otro rgimen; hacia 2002 era el 57%. Esa preferencia por la democracia no implica necesariamente un firme apoyo. Para avanzar en la comprensin de esta situacin, el Informe realiz un anlisis de las respuestas a once preguntas que reflejan no slo la preferencia por la democracia, sino tambin actitudes frente al modo de ejercer el poder en democracia, las instituciones bsicas de la misma y diversos temas sociales. El resultado muestra que muchos de quienes dicen preferir la democracia frente a otros regmenes tienen actitudes poco democrticas en relacin con diversas cuestiones sociales. En el ao 2002, casi la mitad (48,1%) de los que prefieren la democracia respecto a cualquier otro rgimen tambin prefera el desarrollo econmico a la democracia y un porcentaje semejante (44,9%) estaba dispuesto a apoyar a un gobierno autoritario si ste resolva los problemas econmicos de su pas. Estas respuestas son un llamado de atencin. El Informe identific tres orientaciones o perfiles principales en los que se agrupan las opiniones y actitudes de los latinoamericanos hacia la democracia. El balance es ligeramente positivo. Un 43% de los encuestados califica como demcratas, un 26,5% como no demcratas, y el restante 30,5% como ambivalentes. Demcratas son las personas que tienen actitudes favorables a la democracia y no demcratas son personas con actitudes contrarias a la democracia (por ejemplo, aquellos que apoyaran un rgimen que resuelva problemas econmicos y sociales aun en el caso que no sea democrtico). Los ambivalentes, cuyas posiciones son ambiguas, se encuentran casi equidistantes entre demcratas y no demcratas. Pero un anlisis ms detallado muestra que los ambivalentes se encuentran ms cerca a los demcratas en cuanto al apoyo a la democracia en comparacin con otros fines deseables y al apoyo a las instituciones representativas; en cambio se encuentran ms cerca a los no demcratas en lo que hace al modo de ejercer el poder, inclinndose por dar a los presidentes poderes excepcionales. Esta categora intermedia combina posiciones aparentemente contrarias.
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PROPORCIN DE PERSONAS QUE SUSTENTAN LAS ORIENTACIONES HACIA LA DEMOCRACIA, PROMEDIOS SUBREGIONALES, 2002
50
46,6
Demcratas
Ambivalentes
43,6
No demcratas
43,0
37,3 33,8 34,4 34,5 30,5
% personas
28,3 26,5
25
21,9 19,7
Centroamrica y Mxico
Regin andina
Mercosur y Chile
Amrica Latina
Nota: n = 15.216. Las cifras indican porcentajes de la muestra vlida. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
Las personas que sustentan una orientacin determinada no pertenecen mayoritariamente a un grupo o clase social. En particular, la composicin social de los demcratas muestra que el apoyo a la democracia se arraiga de un modo bastante parejo en los distintos sectores de la sociedad. Aun as se observan las siguientes relaciones: Las personas con educacin superior (completa o incompleta) se inclinan a ser demcratas. No hay, en cambio, mayores diferencias entre las personas con educacin primaria y secundaria. Los demcratas han experimentado mayor movilidad educativa en relacin con sus padres. Hay una mayor presencia relativa de jvenes entre los no demcratas. Los no demcratas son, en promedio, personas que perciben haber experimentado una movilidad econmica descendente ms intensa que los otros grupos en relacin con sus padres. Tambin son los que ms tienden a esperar que sus hijos tengan una menor movilidad econmica ascendente.
55
PERFIL SOCIOECONMICO DE LAS PERSONAS SEGN SU ORIENTACIN HACIA LA DEMOCRACIA, 2002

Estructura de la muestra Significancia (4)
Categoras
Orientacin hacia la democracia Demcratas Ambivalentes No demcratas
Centroamrica y Mxico (1) % de personas Regin andina Mercosur y Chile Amrica Latina Sexo % de personas % de personas % de personas % hombres % mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
n=6.402 n=4.377 n=4.438 n=15.217 51,50 48,50 37,60 54,30 8,00 38,16 7,20 32,00 43,10 17,70 9,33
46,60 37,30 43,60 43,00 52,90 47,10 35,10 56,30 8,60 39,24 6,30 30,40 41,90 21,40 9,69 40,00 49,50 10,50 4,12
33,80 34,40 21,90 30,50 50,80 49,20 38,50 53,30 8,10 37,83 8,50 34,20 43,20 14,10 8,84 44,80 47,30 7,90 3,84
19,70 28,30 34,50 26,50 50,00 50,00 40,80 52,20 7,00 46,8 7,20 31,80 45,00 16,00 9,29 40,20 50,90 8,90 4,05
.. .. .. .. **
Edad
**
** **
Nivel educativo
** *
Nivel econmico (2)
% bajo 41,50 % medio 49,20 % alto 9,30 Promedio de ndice nivel econmico 4,01
**
Cohorte (3)
% socializado en rg imen autoritario 51,80 % socializado en perodo de transicin 11,60 r % socializado en democracia 36,60 Promedio de aos de socializacin en no demcro acia 6,36
48,80 11,90 39,40 6,04
53,30 11,00 35,70 6,49
55,10 11,90 33,00 6,74
**
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en el ndice econmico que se elabora a partir de la tenencia de artefactos y la educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) De acuerdo con el nmero de aos de socializacin en los que vivi bajo un rgimen autoritario, se determina si una persona fue socializada en democracia, en un perodo de transicin o en un rgimen autoritario. Se considera que el nmero de aos de socializacin de una persona es de once aos (entre los 7 y los 17 aos de edad). (4) Se indica con un (*) cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con dos puntos seguidos (..). Sobre las pruebas realizadas en cada caso, consltese el Compendio Estadstico del Informe. Fuente: Procesamiento de varias preguntas de Latinobarmetro 2002.
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De otra parte, mediante el examen de la participacin ciudadana puede determinarse cul de las orientaciones ya examinadas es ms activa y as agregar un nuevo elemento de juicio para el estudio sobre el apoyo a y la vulnerabilidad de las democracias en la regin. La mayora de los ciudadanos en Amrica Latina no son personas desconectadas de la vida poltica y social de sus pases. Slo una pequea minora de los consultados, 7,3% del total, no realiz ningn acto de participacin ciudadana en los aos recientes. Un 22,1% adicional se limit a ejercer el voto en la ltima eleccin presidencial en su pas. En conjunto, alrededor del 30% de las personas puede ser catalogado como ciudadano desmovilizado. Casi cuatro de cada diez personas entrevistadas (37,6%) intervienen en la vida pblica de su pas mas all de la participacin electoral. Adems de votar, contactan autoridades pblicas cuando hay problemas que afectan a sus comunidades, participan en manifestaciones pblicas y colaboran con tiempo, trabajo o dinero en la resolucin de los problemas comunales. Estos son ciudadanos que ejercitan activamente sus derechos. En Amrica Latina, los demcratas tienden levemente a participar ms activamente en la vida poltica de sus pases que los ambivalentes y los no demcratas. El 43% de los demcratas realizan otras actividades polticas, tales como contactar autoridades y funcionarios pblicos y manifestarse pblicamente, adems de, casi todos ellos, votar; el 37% de los no demcratas puede clasificarse como activos y tambin el 39% de los ambivalentes. Una comprobacin importante es que no siempre los demcratas son los ms participativos.
Una democracia en la cual una proporcin importante de la ciudadana decide no ejercer sus derechos ni cumplir con sus deberes se encuentra en problemas.
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PERFIL SOCIOECONMICO DE LAS PERSONAS SEGN MODOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA, 2002
Categoras
Modos de participacin ciudadana
Estructura de la muestra
Significancia (2)
No hace nada Slo vota
Colabora con o sin voto
Accin poltica con o sin voto Colabora y accin poltica sin voto
Colabora y accin poltica con voto
(Las pruebas se realizan comparando las personas que participan en los seis modos.
(Las pruebas se realizan comparando las personas que no hacen nada o slo votan con las que realizan accin poltica sola o combinada
Centroamrica y Mxico (1) n=5.178 7,90 23,10 34,30 8,00 11,10 8,50 49,00 51,00 31,70 58,40 9,80 40,58 9,30 37,60 39,90 12,60 8,23 13,20 8,58 6,90 37,60 39,90 13,20 8,58 29,20 33,20 46,30 23,70 34,90 57,30 7,80 38,72 23,80 22,10 45,50 54,50 28,30 59,80 11,90 42,06 11,70 37,40 38,40 6,60 7,30 41,80 58,20 51,00 38,40 10,60 35,78 14,10 38,50 39,80 7,60 7,64 n=5.330 n=17.895 48,50 51,50 33,10 57,80 9,00 39,68 9,20 35,40 39,50 15,90 8,79
% de personas
n=7.387 7,30 20,20 35,20 6,90
5,00 4,30 5,20 4,80 52,10 47,90 49,70 44,60 5,80 33,96 9,20 30,60 43,70 16,50 8,97
25,40 22,60 24,00 24,20 55,40 44,60 26,80 65,10 8,10 40,83 6,30 31,20 37,70 24,80 9,77
.. .. .. .. **
.. .. .. .. **
Regin Andina
% de personas
Mercosur y Chile
% de personas
Amrica Latina
% de personas
Sexo
% hombres % mujeres
Edad
**
ns
% 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
** **
* **
Nivel educativo
% sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
**
**
Categoras
Modos de participacin ciudadana Significancia (2)
Estructura de la muestra
No hace nada Slo vota
Colabora con o sin voto
Accin poltica con o sin voto Colabora y accin poltica sin voto Colabora y accin poltica con voto
Las pruebas se realizan comparando las personas que participan en los seis modos
Las pruebas se realizan comparando las personas que no hacen nada o slo votan con las que realizan accin poltica sola o combinada
Nivel socioeconmico (3)
45,40 46,50 8,10 52,80 43,20 4,00 51,30 42,70 6,00 47,60 45,70 6,70 42,90 49,30 7,80 44,10 45,80 10,20 35,80 51,30 12,90 4,29 4,02 3,95 3,73 3,60 3,45 3,85
**
**
% bajo % medio % alto Promedio de ndice econmico
**
**
Agenda no tratada (4) 18,40 31,40 27,70 14,50 21,70 11,20 88,80 78,30 85,50 72,80 68,60 81,60
13,80 86,20
% Menciona un tema sin tratar % No menciona un tema sin tratar
**
**
Confianza (5)
Promedio de confianza en instituciones y actores 1,91 1,84 1,88 1,90 1,96 1,89 1,97 ** **
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con una ** cuando el resultado es significativo al 1%. Se indicans cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico del Informe. (3) Con base en ndice econmico construido a partir de tendencias de artefactos y educacin de jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (4) Con base en pregunta p27u: Cal es el tema que a usted le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar?. (5) Con base en ndice de confianza en instituciones y actores, construido a partir de preguntas sobre confianza en" "Poder judicial", "Gobierno", "Municipios", "Congresos", "Partidos politicos" y "Gente que dirige al pas".
Ciudadano desactivado: No tiene participacin poltica o realiza aquella que, adems de espordica, requiere menor esfuerzo votar. Puede colaborar en actividades sociales. Ciudadano activo: Contacta autoridades y participa en manifestaciones pblicas, pero sin actividad en todos los mbitos de participacin ciudadana. Ciudadano altamente participativo. Est activo en todos los mbitos de la participacin ciudadana. Fuente: Procesamiento de preguntas de la Seccin Propietaria del PNUD y de otras preguntas en Latinobarmetro 2002.
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Con base en el anlisis anterior se construy un ndice de Apoyo Ciudadano a la Democracia (IAD). La elaboracion del IAD se basa en los siguientes elementos: Las orientaciones hacia la democracia. El tamao en cada orientacin y, luego, la proporcin entre demcratas y no demcratas. La distancia promedio en las actitudes entre cada orientacin, si los demcratas o los no demcratas estan ms cerca de los ambivalentes. El nivel de activismo poltico de las personas que sustentan las orientaciones y la situacin de los demcratas y los no demcratas. En las situaciones favorables a la democracia, el IAD arroja un valor bastante superior a 1. Cuando el IAD tiene un valor que ronda 1, resume situaciones de equilibrio poltico entre las orientaciones demcrata y no demcrata. Son situaciones con un potencial de inestabilidad, pues el apoyo ciudadano a la democracia no est garantizado. Cuando el IAD asume valores muy inferiores a 1 y cercanos a cero, el apoyo ciudadano a la democracia es precario. En caso de emerger una crisis poltica severa, el futuro de la democracia podra verse fcilmente comprometido por la precariedad del apoyo ciudadano. Para Amrica Latina, los valores del IAD confirman la conclusin de que los demcratas estn en mejor posicin que sus contrarios, los no demcratas. En efecto, el valor de 2,03 para la regin es un resultado positivo de respaldo para la democracia. La orientacin hacia la democracia no vara considerablemente entre sectores socioeconmicos y entre los adherentes a diferentes partidos polticos. Pero los niveles ms bajos de apoyo estn asociados con niveles de educacin ms bajos, menores perspectivas de movilidad social y desconfianza en las instituciones democrticas y los polticos. A su vez, los ciudadanos que ms participan tienden a ser ms educados y de mayor nivel econmico.
Con el IAD se podr, mediante futuras mediciones, examinar los cambios en la situacin poltica y en la presunta solidez de las bases de estabilidad democrtica en la ciudadana.
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PANORAMA REGIONAL DEL IAD, 2002
50 43,5 %
No participativos
Participativos
30,3 % 24,6
% personas
26,2 % 25 Distancia global = 7,63 18,4 16,6 Distancia global = 8,11
18,9
Demcratas participativos (43,4%)
11,9
Ambivalentes participativos (39,4%)
9,7
No demcratas participativos (36,9%)
Demcratas
Ambivalentes Orientacin poltica
No demcratas
Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
Resumiendo los resultados de este anlisis, encontramos: Procesando datos de la encuesta de Latinobarmetro de 2002, quienes tenan una orientacin prodemocrtica eran el 43% de los entrevistados, siendo la ms extendida. Cuando se pregunta acerca de la alternativa entre desarrollo econmico y democracia, se evidencia una tensin. Muchos parecera que prefieren la primera. Los entrevistados pertenecientes a pases donde hay menores niveles de desigualdad social tienden a ser ms favorables a la democracia. Del anlisis del perfil de los denominados no demcratas surge que esta orientacin tiene mayores adeptos entre los sectores con menos educacin, los que tienen una socializacin proveniente de periodos autoritarios, los que tienen una percepcin de baja movilidad social respecto de sus padres y bajas expectativas en cuanto a futura mejora para sus hijos, y aquellos que tienen mayor desconfianza en las instituciones. La mayora de las ciudadanas y los ciudadanos no est desconectada de la vida poltica y social de sus pases. En promedio, los demcratas tienden levemente a participar ms activamente en la vida poltica de sus pases.
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Perfil de los actores consultados: polticos, 51%; empresarios, 11%; intelectuales, 14%; sindicalistas, 7%; periodistas, 6%; lderes de la sociedad civil, 7%; religiosos, 2,5% y militares 1,5%.
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C A P T U L O
VI
UNA MIRADA
DESDE LOS LDERES
CON EXCEPCIN DE 17 PERSONAS, LOS 231 LDERES ENTREVISTADOS COINCIDEN en

la opinin de que la democracia avanz significativamente durante la ltima dcada. Por primera vez en la historia del continente, los pases de Amrica Latina satisfacen la definicin de democracia electoral. El comentario ms frecuentemente ligado a un juicio escptico sobre el grado de avance o de solidez de la democracia se refiere a las condiciones de pobreza, desigualdad y segmentacin social. Como dice un ex presidente consultado: Hemos alcanzado la repblica, y an debemos construir la democracia. La repblica nos preserva las libertades individuales, evita que nos mate un gobierno desptico, que nos lleve preso (...) pero adems de estas libertades llamadas negativas estn las otras libertades, las positivas, concentradas en los derechos sociales.
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA
Reforma poltica Aumentar participacin Institucionales, partidarias Combatir inequidad Polticas sociales Polticas econmicas Educar para la democracia Combatir la corrupcin Otros
45 13 32 18 8 10 11 9 17
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
La casi unanimidad de los consultados piensa que una mayor participacin ciudadana en cualquiera de sus formas fortalece las instituciones democrticas. Como destaca un lder, la pobreza es difusa, no organizada ... cuanto ms se perfecciona el poder democrtico, ms aumentan las presiones de abajo hacia arriba... Es la prueba que ahora deberemos pasar. Tambin hay coincidencia en que ms participacin a travs de los partidos polticos es saludable para la democracia. Los lderes consultados tienden a compartir esta idea, aun cuando son escpticos respecto de si los partidos estn funcionando adecuadamente como canales de participacin ciudadana o si podran recuperar protagonismo en este terreno. Segn los consultados, la mayor participacin por canales distintos de los partidos aparece frecuentemente asociada con otra tendencia vigorosa, el fortalecimiento de las instancias de deliberacin y decisin a nivel local. Es a esa escala (el distrito rural, la ciudad, la provincia) donde apareceran dirigentes capaces de lograr ms apoyo popular y donde mejor funcionaran las organizaciones de la sociedad civil que consiguen involucrar a los ciudadanos. El desplazamiento relativo de la participacin hacia el plano local es un hecho positivo, en tanto implica que ciertos espacios institucionales tradicionalmente refractarios al control ciudadano (por ejemplo, los rganos deliberativos locales) estn escapando a las antiguas lgicas patrimonialistas y estn siendo percibidos como mbitos efectivos de ejercicio de la ciudadana. Sin embargo, otros lderes consideran que algunas de las nuevas formas de participacin, especialmente aquellas que se presentan como una alternativa de los partidos, no son tan positivas en tanto tienden a desinstitucionalizar la poltica. En efecto, aunque la sociedad civil est aumentando en importancia, nadie tiene todava muy claro quines son y qu representan (presidente). Luego, la sociedad civil tiene cierta tendencia a negar el valor de la poltica. Finalmente, algunos de los lderes consultados sealan que existe una relacin de competencia entre partidos polticos y ciertas organizaciones de la sociedad civil. Para muchos de ellos, un aumento de estas formas de participacin, cuando se dan en forma simultnea con una crisis o retraimiento de los partidos, hace que crezcan las demandas de corte particularista que dificultan el desarrollo de polticas de gobierno a escala nacional y hasta pueden poner en riesgo la gobernabilidad.
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Acerca de la sociedad civil

[A]fianzar la democracia... pasa necesaria e indispensablemente por la sociedad civil, sobre todo por las posibilidades de volver visibles a los invisibles. Esto simplemente porque no pueden existir derechos de ciudadana si no son para todas y todos. Derechos para algunos, por ms numerosos que estos sean, no son derechos, son privilegios. Ciudadana es expresin de una relacin social que tiene como presupuesto a todos, sin excepcin. Entre el 30 y el 60% de la poblacin de nuestros pases padece alguna forma de exclusin social, negadora de su ciudadana. stos, cuando no logran organizarse y luchar, para volver a incluirse polticamente y a tener alguna perspectiva de cambio en la situacin generadora de desigualdad, pobreza y exclusin social, constituyen el enorme contingente de invisibles de nuestras sociedades. Pierden las sociedades civiles y pierde la democracia. Pero si por alguna razn los grupos de invisibles se organizan, gana la sociedad civil y gana la democracia, pues su presencia como actores concretos es la condicin indispensable de su inclusin sostenida en la ciudadana... ...[L]os invisibles en las sociedades latinoamericanas...[son] aquellos que no forman parte de las sociedades civiles, simplemente porque no tienen identidad, proyecto, organizacin social y forma de lucha para afirmarse, defenderse, para conquistar derechos y reconocimiento pblico. Son los polticamente destituidos de todo poder real. En aras de la verdad, es necesario reconocer el avance de la ciudadana formal, aquella con derecho al voto, particularmente en el perodo de reciente democratizacin.
Cndido Grzybowski, director del IBASE (Instituto Brasileo de Anlisis Social y Econmico).
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La mayora de los lderes tambin opina que han aumentado los controles al poder, lo cual es necesario en una democracia. Sin embargo, existen varias reservas a este respecto. Un poder presidencial considerado excesivo por algunos en gran parte de los pases restringe la independencia de los poderes legislativo y judicial. Esta es una crtica hecha por sindicalistas y lderes de la sociedad civil. Ha habido una especie de centralizacin del poder en el ejecutivo. Es decir, los otros poderes el legislativo y el judicial que deberan funcionar autnomamente (...) tratando de fiscalizar y controlar (...) no lo hacen, se subordinan (sindicalista). Pese al aumento de la participacin ciudadana y de los controles al poder, los encuestados perciben dos problemas centrales en las democracias latinoamericanas: el papel de los partidos polticos, y la tensin entre poderes institucionales y lo que denominan poderes fcticos. Los partidos polticos, fundamentales para la democracia, sufren una crisis bastante severa. Muchos de los consultados creen que stos no estn cumpliendo adecuadamente su funcin, no han tenido xito en canalizar las demandas ciudadanas, y que por eso surgen organizaciones o movimientos no polticos o antipolticos para hacer la poltica. En opinin de algunos, los partidos se han vuelto propiedad privada de los jefes polticos, han olvidado las ideologas y los programas, suelen dividirse por razones personalistas, no tienen buena capacidad de propuesta o equipos de gobierno coherentes para resolverle los problemas a la gente. A su vez, las oposiciones polticas aparecen fragmentadas y su discurso se conforma ms en contra de figuras controvertidas que a partir de propuestas programticas. En general, lejos de expresar una voluntad mayoritaria de la poblacin, segn estas opiniones los partidos actan en funcin de intereses particularistas y sufren demasiadas presiones de los grupos de poder, tanto legales como ilegales. Casi todos los lderes reconocen la centralidad de los partidos polticos y los efectos nocivos de su actual desprestigio. Pero no hay acuerdo sobre las causas de la crisis o sobre su remedio. Los dirigentes de la sociedad civil tienden a subrayar problemas como la corrupcin, el distanciamiento de los intereses sociales y la bsqueda del poder para intereses particularistas. Para algunos dirigentes polticos, el problema es de comunicacin. Como dijo un lder chileno: Creo que los partidos no han tenido la capacidad de clarificar ante la opinin pblica sus proposiciones, la alternativa que representan, el camino que ofrecen. Sin embargo, este tipo de
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explicaciones no son suficientes para los consultados de pases en crisis muy severas; para stos, no fue la ciudadana quien le dio la espalda a los partidos, sino los partidos quienes le dieron la espalda a la ciudadana. La restriccin de los poderes fcticos ha sido un problema tradicional de Amrica Latina: si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al ejecutivo y un peso importante al legislativo y al judicial, en el pasado el poder real sola residir en otras instituciones como las fuerzas armadas o en grupos no institucionales como familias con ciertos apellidos. Y aunque las consultas realizadas sugieren algn fortalecimiento del polo institucional, este problema persiste en nuevas formas. En los ltimos aos los poderes institucionales se han vuelto ms democrticos: esto es, ms controlados, menos personalizados y menos amenazados por el poder militar. Pero en relacin a su propio pasado, los poderes institucionales se han vuelto ms dbiles en relacin a los poderes fcticos. Los entrevistados confirman que un fuerte presidencialismo caracteriza a la mayora de los regmenes democrticos en Amrica Latina. Pero esta apreciacin vara por subregin. Los mandatarios de Amrica Central y el Caribe refuerzan esta caracterizacin incluyendo al ejecutivo en la identificacin de los grupos con mayor poder. Segn uno de ellos, todava la Presidencia tiene un poder muy fuerte. Y este poder se funda en consideraciones que van ms all de sus atribuciones constitucionales: Cuando uno tiene un liderazgo fuerte y gana las elecciones arrasadoramente..., no hay cosa alguna en que el Congreso controle al presidente.... En cambio, los mandatarios del Cono Sur hacen ms nfasis sobre la brecha entre el poder formal del presidente y su efectiva capacidad de ejercerlo. Segn ellos, la imagen del presidente como caudillo o monarca criollo no corresponde a la realidad: El presidente es un tipo bastante limitado en su capacidad, en general. Se evidencia, por tanto, un debilitamiento de la vieja tradicin caudillista en el continente. Los entrevistados tambin perciben a las Fuerzas Armadas como un actor menos decisivo en la escena poltica latinoamericana. Salvo en el caso de una extrema amenaza, cuando el poder militar va a la calle (periodista), los consultados tienden a considerar que las fuerzas armadas han perdido peso, ora porque se hayan institucionalizado, ora porque sus divisiones internas les impidan aplicar su poder.
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Aun con fuertes poderes formales y el debilitamiento de los militares y aunque con diferencias grandes de pas a pas, los entrevistados sugieren que el ejercicio del poder est muy limitado por poderes fcticos y factores extraterritoriales. Una amplia mayora considera que los empresarios y el sector financiero, as como los medios de comunicacin, limitan el poder de los gobiernos. De la alianza, por dems frecuente, entre ambos poderes nace la capacidad de generar opinin, determinar la agenda y moldear la imagen pblica de los funcionarios, partidos polticos e instituciones. Se mencionan distintos mecanismos a travs de los cuales los empresarios condicionan al gobierno: Su capacidad de influencia se basa... en el hecho de que financian las campaas electorales (poltico); Como los empresarios toman las decisiones de inversin, y sin inversin no hay crecimiento ni empleo, tienen ah un poder de veto... (poltico). La influencia de este sector es decisiva: El gran poder fctico de la incipiente democracia es el poder econmico privado. Integrado por los grupos de presin que condicionan la conducta del presidente, de legisladores, jueces y otros funcionarios gubernativos y de la administracin pblica (ex presidente). Y los efectos son bastante negativos: Nosotros tenemos una democracia desvinculada del inters general y, fundamentalmente, vinculada a factores fcticos que terminan por oligarquizar la economa del pas y cambiar el gobierno democrtico por un gobierno plutocrtico... (poltico).
QUINES EJERCEN PODER EN AMRICA LATINA?
Poderes fcticos
Los grupos econmicos/ empresarios/ El sector financiero Los medios de comunicacin Poder ejecutivo Poder legislativ o Poder judicial Las fuerzas armadas La polica Partidos polticos Los polticos/ operadores polticos/ lderes polticos EE.UU./ La embajada norteamericana Organismos multilaterales de crdito El factor internacional/ el factor externo Empresas transnacionales/ multinacionales
149 122 68 24 16 40 5 56 13 43 31 13 9
(79,7%) (65,2%) (36,4%) (12,8%) (8,5%) (21,4%) (2,7%) (29,9%) (6,9%) (22,9%) (16,6%) (6,9%) (4,8%)
Poderes constitucionales
Fuerzas de seguridad
Instituciones polticas y lderes polticos Factores extraterritoriales
Nota: El total no suma 100% porque se permitieron respuestas mltiples. Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
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Algunos entrevistados consideran a los medios de comunicacin en forma positiva, ante todo por su papel fiscalizador. La verdadera vigilancia que se ejerce es la de la prensa (empresario). Pero los medios a menudo se perciben como un control sin control, como un poder que va ms all de informar: Forman la opinin pblica, determinan las encuestas y, en consecuencia, son los que ms influyen en la gobernabilidad (poltico); Han reemplazado totalmente a los partidos polticos (poltico). Ms all de los empresarios, el sector financiero y los medios de comunicacin, los entrevistados resaltan el poder de otros varios actores nacionales y extranjeros. Casi la mitad de ellos considera que las iglesias tienen influencia, aunque decreciente respecto del pasado. Tambin se seala que la expansin de las iglesias evanglicas est minando el poder de las catlicas. Muchos mencionan al sindicalismo, y en especial al del sector pblico, como poder de veto a travs de huelgas y movilizaciones, o como actor central al definir la agenda nacional en asuntos laborales. Buena parte de los entrevistados menciona el peso de poderes ilegales o fuerzas criminales asociadas con el trfico de drogas, el contrabando y similares. El narcotrfico compra todo, jueces, fronteras, policas, instituciones enteras... Se trata de un poder agresivo, antidemocrtico, terrible, que llega incluso a elegir sus propios representantes al Congreso y otras corporaciones (funcionario de alto rango). No menos, los entrevistados resaltan el poder de varios actores extraterritoriales y, en particular, de los Estados Unidos, los organismos multilaterales de crdito y las agencias calificadoras de riesgo: Sin una visin favorable del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, la economa del pas colapsara a corto plazo, ...[Y] el visto bueno del gobierno de los Estados Unidos ante los organismos multilaterales es esencial (presidente); Los gobiernos soberanos estn dependiendo de la calificacin de una agencia privada de riesgo (presidente).
Tenemos una democracia desvinculada del inters general y, fundamentalmente, vinculada a factores fcticos que terminan por oligarquizar la economa del pas y cambiar el gobierno democrtico por un gobierno plutocrtico (poltico).
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Las presiones ejercidas por poderes extraterritoriales son valoradas muy negativamente. Hemos perdido capacidad de decisin nacional, puesto que los organismos internacionales establecen condicionalidades que atentan contra el propio crecimiento y... en fin, contra la democracia (presidente). La poltica econmica no se maneja democrticamente (...) Hay una sola pauta para la regin. Y el que quiera salirse de eso tiene que enfrentarse con que no puede hacerlo o, si lo hace, lo hace a su propio riesgo (alto funcionario). Y se remarca la falta de responsabilidad de los poderes extraterritoriales. Los organismos multilaterales no son responsables ante el resultado poltico de las obligaciones que te imponen (...) O sea, viene un burcrata internacional y, siguiendo las directivas de su organismo, marca una lnea, y despus ese seor cumple su misin y se va...(presidente). Resumiendo, los lderes encuestados consideran que Amrica Latina ha dado pasos importantes en el camino hacia la democracia. Por primera vez en la historia, los regmenes polticos de todos los pases satisfacen la definicin de democracia electoral. Adems perciben un aumento de la participacin y de los controles al ejercicio del poder y la casi desaparicin del riesgo de insubordinacin militar. Sin embargo, los entrevistados destacan dos problemas centrales en las democracias latinoamericanas: el papel de los partidos polticos, y la tensin entre poderes institucionales y poderes fcticos. Los partidos polticos no estn cumpliendo adecuadamente sus funciones, en especial la de canalizar demandas ciudadanas. Adems la institucionalizacin de los procesos de participacin social es dbil o incipiente, y la relacin entre partidos y organizaciones de la sociedad civil tiende a ser conflictiva. Los lderes consultados perciben estos problemas con claridad, y no estn buscando soluciones fuera de la poltica sino dentro de ella. Estn persuadidos de que es importante tener partidos fuertes, y se preguntan sobre los caminos que permitirn lograr esa meta.
Para los consultados no fue la ciudadana quien le dio la espalda a los partidos, sino los partidos quienes le dieron la espalda a la ciudadana.
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A su vez, los poderes fcticos, en particular la cpula empresarial y financiera, son vistos como fuente de restricciones que limitan la capacidad del gobierno para responder a las demandas de la ciudadana. Aunque los medios de comunicacin son vistos como un control legtimo de los gobernantes, causa inquietud que, a la vez que tienen un creciente papel y responden a intereses econmicos, no estn sometidos a ningn control y a veces no demuestran un sentido de responsabilidad conmensurable con su influencia. Otra razn para la perdida de autonoma de los gobiernos tiene que ver con el papel de los Estados Unidos y los organismos multilaterales de crdito. Y tambin se nota la nueva amenaza representada por los poderes ilegales y en particular el narcotrfico, con sus secuelas de poder paralelo, violencia y corrupcin. Los entrevistados concuerdan en ver a la tensin entre poderes institucionales y poderes fcticos como un grave problema. AGENDA FUTURA SEGN TEMA
Temas Agenda econmica La reactivacin econmica, debate sobre uso de recursos productivos (gas, petrleo, coca; privatizaciones, reforma financiera) Cuestin fiscal Integracin regional andina/Mercosur/ALCA Deuda externa Tratados de libre comercio Papel del FMI, Banco Mundial, BID Agenda social Reforma de la educacin/Salud Pobreza y desigualdad Desempleo Violencia, delincuencia, seguridad ciudadana Agenda poltica Reforma poltica/ Papel de los partidos/ Descentralizacin Reforma del Estado (apertura, modernizacin, reforma administrativa) Reforma constitucional Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurdica Seguridad democrtica (defensa de libertades democrticas, derechos humanos, paz) La corrupcin Resolucin del conflicto poltico institucional/ Reconstruccin institucional/ Debilidad institucional Lavado de dinero y narcotrfico. El tema de la coca Relacin gobierno-sociedad; conciliacin nacional Nmero de actores que lo mencionan
66 28 22 13 4 1
(42,3%) (17,9%) (14,1%) (8,3%) (2,5%) (0,6%)
45 44 26 13
(28.8%) (28,2%) (16,6%) (8,3%)
55 33 9 15
(35,2%) (21,1%) (16,0%) (9,6%)
15 (9,6%) 10 (6,4%) 9 (5,8%) 5 (3,2%) 2 (1,2%)
Fuentes: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.

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El Informe es un llamado a la accin.

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C A P T U L O
VII
UNA AGENDA AMPLIADA

PARA EL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA
EL INFORME LLEGA A LA CONCLUSIN DE QUE EL LOGRO DEL DESARROLLO

democrtico est ntimamente vinculado con la bsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansin de los derechos de los ciudadanos. As, es esencial revisar las polticas y acciones implementadas al presente, aprender de las experiencias histricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos caminos. Ello posibilitar abrir el horizonte a frmulas para recrear el debate acerca de la poltica, y el lugar de la poltica misma en Amrica Latina, atendiendo a la gran diversidad de realidades y homogeneidad de problemas en la regin. Durante casi dos dcadas, pero particularmente en los aos 90, la agenda latinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrtico, la crisis de la poltica, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin. Sin embargo, aunque abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate margin otros que, a la luz del anlisis realizado, deben volver a ponerse en el centro de la discusin. El Informe es un llamado a la accin. Supone un compromiso real con la democracia, su fortalecimiento y expansin. A este fin, la intencin es promover el debate y contribuir a revivir el pensamiento latinoamericano sobre la democracia. La consigna utilizada en nuestro trabajo: los problemas de la democracia se resuelven con ms democracia, contiene la idea que ms democracia implica ms ciudadana y que esa demanda ms ciudadana ha sido insuficientemente discutida en los pases centrales, en los organismos multilaterales y en las propias sociedades latinoamericanas a la hora de buscar las claves de la sustentabilidad y desarrollo democrticos. Los problemas del desarrollo democrtico aparecen en una amalgama donde se conjugan los lmites del Estado con las exigencias del crecimiento econmico y sus resultados frecuentemente generadores de
desigualdades; con la impotencia de la poltica para encarnar las aspiraciones de la ciudadana; con las tensiones de sociedades fracturadas; con la existencia de poderes fcticos que evaden la legalidad, trafican influencias y permean las ms altas instancias de decisin; con la evidencia de una globalizacin que acota el espacio de la democracia al escamotear del campo de la voluntad ciudadana los temas centrales que ataen al futuro de la sociedad. LA AGENDA CIUDADANA: Principales problemas. Promedio Amrica Latina, 2002
35
Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes
34,63
26,33
11,88
Servicio e infraestructura insuficiente
% poblacin
Problemas de empleo
Delincuencia y drogas
Violencia poltica
11,34
7,53
6,76
Corrupcin
1,53
0 Fuente: PRODDAL, Latinobarmetro 2002.
Por tanto, es preciso identificar con claridad los problemas que nos afectan, debatir en torno a ellos y construir los caminos polticos y sociales necesarios para concretar el desarrollo de nuestras democracias. El Informe sostiene que las democracias latinoamericanas estn incompletas por el lado de la ciudadana civil y, fundamentalmente, social. Que luego de largos aos y arduas luchas polticas y sociales, hemos conseguido gozar de los derechos polticos democrticos pero an carecemos de una ciudadana democrtica plena. Es necesario pasar de la democracia electoral a la democracia de ciudadana. Y ello por dos razones bsicas: a) porque la calidad de la democracia es limitada sin derechos civiles plenos y expansin de los derechos sociales; b) porque la propia sustentabilidad de los derechos polticos democrticos y la valoracin social de la democracia (relevancia) pueden verse afectadas si la ciudadana no se expande.
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Otros
Para producir el paso de la democracia electoral a la democracia de ciudadana es central considerar la cuestin del poder del Estado y su capacidad para democratizar, para construir ciudadana. De ah que el Informe sostiene la necesidad de ampliar el debate poltico en la regin y propone un debate en torno a una Agenda Ampliada de Reformas Democrticas que, partiendo de recuperar el espacio de la poltica para la democracia, posibilite la reflexin y la discusin pblica sobre las cuestiones centrales del desarrollo democrtico. Los grandes temas que componen esta agenda son cuatro: a) Renovar el contenido y la relevancia de la poltica y sus instituciones, recuperando un debate amplio sobre el Estado, la economa y la globalizacin. La relevancia de la democracia para los ciudadanos no se resuelve solamente concentrndose en la reforma de los partidos polticos. Aunque sta es una condicin necesaria, se requieren adems nuevos caminos que nos acerquen a una democracia participativa, mediante los cuales las organizaciones de la sociedad civil puedan expandir su papel en el proceso democrtico. CUATRO EJES PARA EL DEBATE
DEBATE SOBRE EL CONTENIDO Y RELEVANCIA DE LA POLTICA
PROMOCIN DE LA NUEVA ESTATALIDAD
ECONOMA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA DEMOCRACIA
EXPANSIN DE LA AUTONOMA DEL ESTADO EN UN CONTEXTO DE GLOBALIZACIN
b) La necesidad de una nueva estatalidad: una discusin sobre el papel del Estado para fortalecer la democracia. Esto no se reduce a la cuestin del tamao del Estado. Se trata de la capacidad necesaria del Estado como condicin para la ampliacion de la democracia.
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c) Una mirada a la economa desde la democracia, procurando alumbrar la diversidad posible de polticas econmicas y su impacto sobre el desarrollo democrtico. Los dficit socioeconmicos son dficit de la democracia: la pobreza y la desigualdad no son slo problemas de la sociedad sino tambin desafos de la democracia. Las cuestiones de la economa deberan ser recuperadas como parte de los contenidos de la poltica. En esas cuestiones se juega lo esencial de las carencias notorias de la ciudadana social. Una poltica que le diera la espalda a ese debate caera en una crisis de representacin, porque no dara cuenta de uno de los principales problemas de los latinoamericanos.
Poder democrtico es la capacidad de actuar de modo efectivo frente a los problemas de expansin de la ciudadana. El poder democrtico se construye fundamentalmente en la estatalidad.
d) Los espacios de autonoma que las democracias latinoamericanas requieren para su expansin en el contexto de la globalizacin actual. Primero, al tiempo que ha promovido la democracia, la globalizacin ha impuesto restricciones, incluso a los Estados ms fuertes y desarrollados. Segundo, paradjicamente, la globalizacin, mientras ha erosionado la capacidad de accin de los gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulacin econmica, dej en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesin social, pero con menores mrgenes de accin para lograrlo. Tercero, existe una importante distancia entre constatar los lmites que impone la globalizacin y aceptar la pasividad de los gobiernos frente a ella. Cuarto, es peligroso caer en el fatalismo frente a la globalizacin, sosteniendo que la asimetra de fuerzas es tal que no hay lugar para polticas autnomas. La cuestin de cmo aumentar la capacidad de autonoma en la definicin y solucin de los grandes problemas que nos afectan no slo atae a cada pas, sino tambin a la regin en su conjunto. Para ello cobra sentido y urgencia el renacimiento poltico de los esfuerzos regionales.
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DATOS DESTACADOS POR EL INFORME
ESTE ANEXO PRESENTA UNA SELECCIN DE DATOS DEL INFORME. SE PRESENTAN LOS DATOS
y, donde es pertinente, se ofrece una breve interpretacin o explicacin. Tambin se presenta informacin sobre la fuente de cada dato.
1. Los nuevos ndices desarrollados en el Informe: el IDE y el IAD

El ndice de Democracia Electoral - IDE El promedio del ndice de Democracia Electoral (IDE) para Amrica Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985 y a 0,86 en 1990, mejorando de ah en adelante para terminar el 2002 con 0,93 (PNUD indicadores).
Logro: Hace veinticinco aos, la mayora de los dieciocho pases incluidos en el Informe tenan gobiernos autoritarios. Hoy todos estos pases cumplen con los criterios bsicos de una democracia electoral. Desafo: Subsisten problemas en la regin andina y con respecto a intentos de desplazar del poder a gobernantes electos de formas que no siguen estrictamente las reglas constitucionales. Explicacin: El IDE rene mediciones que responden a las siguientes cuatro preguntas: Se reconoce el derecho al voto? Son limpias las elecciones? Son libres las elecciones? y Son las elecciones el medio de acceso a cargos pblicos? El valor del IDE vara entre 0 y 1, el 1 indicando la presencia de una democracia electoral plena.
El ndice de Apoyo a la Democracia - IAD

El promedio del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD) para Amrica Latina en 2002 arroj un valor de 2,03 (PNUD, Encuesta). Logro: El IAD apunta a un resultado positivo para la democracia, ya que indica que los demcratas estn en mejor posicin que los no demcratas. Explicacin: El IAD rene mediciones de la cantidad de, la distancia entre, y el nivel de activismo de, los demcratas, ambivalentes y no demcratas, tres grupos de ciudadanos que tienen distintas orientaciones o actitudes hacia la democracia. El IAD tiene un valor que ronda 1 cuando existe una situacin de equilibrio poltico entre las orientaciones demcrata y no demcrata, subiendo a medida que el balance es ms positivo para los demcratas, y bajando a medida que les es ms desfavorable. 2. El estado de la democracia
La ciudadana poltica
Los dirigentes sobre la democracia. Un 6% de los dirigentes consultados dice que en su pas existe una democracia plena, un 66% dice que en su pas existe una democracia con pocas o algunas limitaciones; un 17% piensa que en su pas hay numerosas limitaciones, y otro 8% opina que su pas no es una democracia (PNUD, Ronda de consultas, 2002/2003). Polticos y promesas electorales. Un 64,6 % de los ciudadanos y las ciudadanas de Amrica Latina dicen que los gobernantes no cumplen sus promesas electorales porque mienten para ganar las elecciones (PNUD, Encuesta, seccin propietaria de Latinobarmetro 2002). Las mujeres en el parlamento. Las mujeres han incrementado su nivel de representacin de 8 a 15,5% desde fines de la dcada de los 80 hasta el presente (PNUD, Indicadores basados en Unin Interparlamentaria). La crisis de los partidos. Un 59% de los polticos consultados cree que los partidos no estn cumpliendo adecuadamente su funcin y slo un 18% de los polticos consultados cree que los partidos estn cumpliendo adecuadamente su funcin (PNUD, Ronda de consultas, datos 2002/2003).
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Tolerancia hacia la corrupcin. El 41,9% de los encuestados est de acuerdo con pagar el precio de cierto grado de corrupcin con tal de que las cosas funcionen (PNUD, Encuesta, seccin propietaria de Latinobarmetro 2002). El clientelismo. El 31,4% de los encuestados declara conocer uno o ms casos de clientelismo (PNUD, Encuesta, seccin propietaria de Latinobarmetro 2002). Los poderes fcticos. El 79,7% de los dirigentes consultados en Amrica Latina resalta la influencia sobre los gobiernos de los empresarios y el sector financiero. Un 65,2% hace hincapi en el poder de los medios de comunicacin (PNUD, Ronda de consultas, 2002/2003).
La ciudadana civil
Percepcin sobre la igualdad legal de grupos especficos. Un 67% de los encuestados dicen que las mujeres siempre o casi siempre logra hacer valer sus derechos, pero la cifra correspondiente para inmigrantes es de 30,8%, para indgenas es de 23,1%, y para pobres es de un 17,8% (PNUD, Encuesta, seccin propietaria de Latinobarmetro 2002). Homicidios dolosos. La tasa alta de homicidios dolosos para Amrica Latina a fines de la dcada de los 90 era 25,1 por 100.000 habitantes, el promedio regional ms alto del mundo (PNUD, Indicadores, Organizacin Mundial de la Salud). Poblacin carcelaria. El nmero promedio de presos en Amrica Latina en el 2000 es de 145 por 100.000 habitantes, muy por debajo de los 686 presos por 100.000 habitantes de Estados Unidos. Sin embargo, un 54,8% de la poblacin carcelaria son presos sin condena, mientras que la cifra comparable para Estados Unidos es de 18,8% (PNUD, Indicadores, basados en Centro Internacional para Estudios Penitenciarios).
La ciudadana social
El IDH. El promedio regional (no ponderado) del ndice de Desarrollo Humano (IDH) subi de 0,683 en 1980 a 0,715 en 1990 a 0,762 en 2001 (PNUD).
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Salud y educacin. La desnutricin infantil (baja talla para la edad) baj del 23,1%, a fines de la dcada de los 80, al 18,9%, a fines de la dcada de los 90 (PNUD indicadores, basados en Organizacin Mundial de la Salud).La mortalidad infantil baj de 46,1 muertes de cada 1.000 nacimientos, en los aos 1985-90, a 33,3 en los aos 19952000 (PNUD, Indicadores, basados en ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales). El analfabetismo en mayores de 15 aos baj del 21,5%, en 1980, al 12,7%, en 2000 (PNUD, Indicadores, basados en UNESCO). Pobreza. En 2003, la regin contaba con 225 millones de personas (o un 43,9%) cuyos ingresos se situaban por debajo de la lnea de pobreza (PNUD, Indicadores, CEPAL). Desigualdad. El coeficiente de Gini para Amrica Latina es de 0,552, mientras que la cifra para Europa es de 0,290 y para EE.UU. de 0,344 (PNUD, Indicadores, CEPAL, Banco Mundial y otros). Los nmeros ms altos del coeficiente de Gini indican mayor desigualdad. Un coeficiente Gini de 0,25-0,35 es relativamente razonable. Nmeros mayores que 0,55 representan una desigualdad extrema. Desempleo y trabajo informal. La tasa de desocupacin abierta en Amrica Latina fue del 9,4% en el 2002, el nivel ms alto en dos dcadas. Un 46,3% de los empleos no agrcolas estn en el sector informal en el 2001 (PNUD, Indicadores, Organizacin Internacional del Trabajo y CEPAL).
3. El apoyo ciudadano a la democracia

Preferencia por la democracia como rgimen. En 2002 el 57% de las ciudadanas y los ciudadanos de Amrica Latina prefera la democracia respecto a cualquier otro rgimen. Sin embargo, de los que dicen preferir la democracia a otros regmenes, un 48,1% prefiere el desarrollo econmico a la democracia y un 44,9% apoyara un gobierno autoritario si ste resolviera los problemas econmicos de su pas (PNUD Encuesta, elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002). Desafo: Buena parte de las personas que manifiesta una preferencia por la democracia tienen actitudes contradictorias. Sin embargo, es importante recalcar que stas son respuestas a situaciones hipotticas y abstractas. Adems, es un signo positivo que una
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mayora de los ciudadanos y las ciudadanas apoyan la democracia an cuando los dficit en el rendimiento de la democracia han sido variados. Orientaciones (o conjuntos de actitudes) hacia la democracia. En el 2002 un 43% de los ciudadanos tena actitudes democrticas, un 30,5% actitudes ambivalentes y un 26,5% actitudes no democrticas (PNUD Encuesta, elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002). Explicacin: Estas cifras se derivan de respuestas a once preguntas acerca de la preferibilidad de la democracia sobre otras formas de gobierno, la democracia en comparacin con otros fines deseables, las instituciones bsicas de la democracia y el modo de ejercer el poder. 4. El modelo econmico El ndice de Reforma Econmica. El ndice de Reforma Econmica pasa de 0,58 en los aos ochenta a 0,83 para el perodo 1998-2003, indicando la introduccin de reformas orientadas al mercado (PNUD, Indicadores, CEPAL). Explicacin: El ndice de Reforma Econmica rene mediciones de: polticas de comercio internacional, polticas impositivas, polticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado. Apoyo ciudadano a la intervencin del Estado en la economa. Un 70,3% de los encuestados respalda la intervencin del Estado en la economa y slo un 26.4% prefiere al mercado (PNUD encuesta, elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002).
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IDEAS Y APORTES: LA DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA
El PNUD agradece a aquellas personas y organizaciones sin cuya generosa colaboracin la publicacin del Informe no hubiera sido posible, especialmente a la Unin Europea, en particular a Chris Patten, comisario de Relaciones Exteriores; Eneko Landaburu, director general; Fernando Valenzuela, director general adjunto; Tomas Dupla del Moral, director de Amrica Latina, Direccin de Relaciones Exteriores, y Fernando Cardesa, director de Amrica Latina de EuropeAid, como a todos los funcionarios de la Direccin General de Relaciones Exteriores y de la Oficina de Cooperacin EuropeAid que colaboraron en este proyecto.
EQUIPO DEL PROYECTO
DIRECTOR DEL PROYECTO
Dante Caputo
CONSULTORES
Marco terico: Guillermo ODonnell, con los comentarios de Bruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi, Fernando Caldern, Catherine Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, Jos Eisenberg, Manuel A. Garretn, David Held, Cli Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy, Adalberto Moreira Cardoso, Juan Mndez, Jos Nun, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine, Laurence Whitehead. Indicadores: Gerardo Munck coordin el equipo integrado por David Altman, Jeffrey A. Bosworth, Jay Verkuilen y Daniel Zovatto. Estudio de opinin: Jorge Vargas coordin el equipo integrado por Miguel Gmez Barrantes, Tatiana Benavides, Evelyn Villarreal y Lorena Kikut, para el diseo y anlisis de la encuesta Latinobarmetro/PRODDAL 2002. Ronda de consultas: Diego Achard, Augusto Ramrez Ocampo, Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Prez del Castillo, Claudia Dangond, Ral Alconada Semp, Rodolfo Mariani, Leandro Garca Silva, Adriana Raga, Luis E. Gonzlez, Gonzalo Kmeid, Pablo da Silveira, y un equipo dirigido por Hilda Herzer e integrado por Vernica De Valle, Mara M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky, Adriana Redondo y Mara C. Rodrguez. Coordinador Pases Andinos: Augusto Ramrez Ocampo, con la colaboracin de Claudia Dangond, Elisabeth Ungar y Amalfy Fernndez. Coordinador Pases del Istmo Centroamericano y Repblica Dominicana: Edelberto Torres Rivas, con la colaboracin de Claudio Lujn. Coordinador Pases MERCOSUR: Dante Caputo y Ral Alconada Semp. Coordinador institucional: Gonzalo Prez del Castillo.
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PERSONAL DEL PROYECTO EN BUENOS AIRES

Oficial de Programa PNUD: Rosa Zlachevsky Equipo tcnico: Leandro Garca Silva, Rodolfo Mariani y Thomas Scheetz. Equipo de apoyo: Mara Eugenia Bveda y Fabin de Achaval. Apoyo y difusin: Milagros Olivera. Colaboradores especiales: Fabin Bosoer y Daniel Sazbn. Difusin del Informe: Milena Leivi, Sandra Rojas, Emilio Sampietro.
ASESORES
Jos Luis Barros Horcasitas, Fernando Caldern, Alberto Couriel, Joaqun Estefana, Gustavo Fernndez Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretn, Edmundo Jarqun, Marta Lagos, Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Carlos Ominami.
CONSULTORES
Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastin Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis Eduardo Gonzlez, Juan Carlos Herrera, Nstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia Lospennato y Luis Verdesoto.
GRUPO DE LECTORES DEL INFORME Carmelo Angulo, Vctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto Fuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordinador), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos F. Martnez, Magdy Martnez, Myriam Mndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme, Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martn Santiago, Luis Francisco Thais. INSTITUCIONES QUE COLABORARON EN LA ELABORACIN Y DISCUSIN DEL INFORME
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organizacin de Estados Americanos (OEA), Club de Madrid, Crculo de Montevideo, Corporacin Latinobarmetro, Fundacin Chile XXI, Universidad de Bolonia, Centro de Estudios Sociales y Ambientales, Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA) y Asociacin Civil Transparencia (Per).
AUTORES DE ARTCULOS SOBRE TEMAS DE LA AGENDA

Manuel Alcntara, Ral Alconada Semp, Willem Assies, Natalio Botana, Fernando Caldern, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio Garretn, Csar Gaviria, Julio Godio, Felipe Gonzlez, Rosario Green, Cndido Grzybowski, Osvaldo Hurtado, Enrique Iglesias, Jos Antonio Ocampo, Celi Pinto, Lourdes Sola, Augusto Ramrez Ocampo, Rubens Ricupero, Joseph Stiglitz, Cardenal Julio Terrazas y Francisco Thoumi.
PARTICIPANTES EN LA RONDA DE CONSULTAS

Argentina: Ral Alfonsn, Jaime Campos, Elisa Carri, Jorge Casaretto, Vctor De Genaro, Fernando De la Ra, Juan Manuel De la Sota, Jorge Elas, Rosendo Fraga, Anbal Ibarra, Ricardo Lpez Murphy, Juan Carlos Maqueda, Joaqun Morales Sol, Hugo Moyano, Adolfo Rodrguez Saa, Rodolfo Terragno, Horacio Verbitsky y Oscar Vignart. Bolivia: Esther Balboa, Carlos Calvo, Carlos Mesa, Gustavo Fernndez Saavedra, Martha Garca, Fernando Mayorga, Jaime Paz Zamora, Jorge Quiroga Ramrez, Edgar Ramrez, y Gonzalo Snchez de Losada. Brasil: Frei Betto, Carlos Bresser Pereira, Jos Marcio Camargo, Fernando Henrique Cardoso, Suely Carneiro, Marcos Coimbra, Fabio K. Comparato, Paulo Cunha, Joaquim Falcao, Jos Eduardo Faria, Ruben Csar Fernandes, Argelina Figueiredo, Luis Gonzaga Belluzo, Oded Grajew, Cndido Grzybowski, Helio Jaguaribe, Miriam Leitao, Ives Martins, Filmar Mauro, Henrique Meirelles, Delfim Netto, Jarbas Passarinho, Joao C. Pena, Celso Pinto, Mrcio Pochmann, Joao Paulo Reis Velloso, Clovis Rossi, Maria Osmarina Marina Silva de Lima, Pedro Simon, Luiz E. Soares, Luiz Suplicy Hafers, Vicentinho, Arthur Virgilio y Sergio Werlang.
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Chile: Andrs Allamand, Patricio Aylwin, Benito Baranda, Edgardo Boeninger, Eduardo Frei, Juan Pablo Illanes, Jorge Inzunza, Ricardo Lagos, Norbert Lechner, Arturo Martnez, Jovino Novoa, Ricardo Nuez, Carlos Ominami, y Carolina Toh. Colombia: Ana Teresa Bernal, Belisario Betancur, Hctor Fajardo, Guillermo Fernndez de Soto, Luis Jorge Garay, Hernando Gmez Buenda, Julio Roberto Gmez, Carlos Holgun, Fernando Londoo, Antonio Navarro, Sabas Pretelt de la Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco Santos, Horacio Serpa, lvaro Valencia Tovar y Luis Carlos Villegas. Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier, Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, Ottn Solis, Albino Vargas y Samuel Yankelewitz. Ecuador: Rodrigo Borja, Marena Briones, Joaqun Cevallos, Jos Eguiguren, Ramiro Gonzlez, Susana Gonzlez, Lucio Gutirrez, Osvaldo Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete, Jaime Nebot, Benjamn Ortiz, Alfredo Palacio, Rodrigo Paz, Gustavo Pinto, Mesas Tatamuez Moreno, Luis Verdesoto y Jorge Vivanco. Repblica Dominicana: Manuel Esquea Guerrero, Leonel Fernndez Reyna, Antonio Isa Conde, Carlos Guillermo Len, Hiplito Meja y Jacinto Peynado. El Salvador: Armando Caldern Sol, Gregorio Rosa Chvez, Humberto Corado, David Escobar Galindo, Mauricio Funes, Salvador Samayoa, Hctor Silva y Eduardo Zablah Touch. Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Marco Augusto Garca, Gustavo Porras, Alfonso Portillo, Rosalina Tuyuc y Raquel Zelaya. Honduras: Isaas Barahona, Rafael Leonardo Callejas, Miguel Facusse, Carlos Flores Facusse, Ricardo Maduro y Leticia Salomn. Mxico: Sergio Aguayo, Luis H. lvarez, Manuel Arango, Ral Bentez, Gilberto Borja Navarrete, Luis Felipe Bravo Mena, Felipe Caldern Hi0nojosa, Cuauhtmoc Crdenas, Jorge G. Castaeda, Eugenio Clariond, Rolando Cordera, Santiago Creel, Felipe de Jess Cant, Juan Ramn de la Fuente, Carlos Elizondo, Vicente Fox, Amalia Garca, Francisco Hernndez, Santiago Levy, Carmen Lira, Soledad Loaeza, Andrs Manuel Lpez Obrador, Roberto Madrazo, Lorenzo Meyer, Arturo Montiel, Arturo Nez, Jos Francisco Paoli Bolio, Mariano Palacios Alcocer, Beatriz Paredes, Jos Luis Reina, Jess Reyes Heroles, Rosario Robles, Juan Snchez Navarro, Sergio Sarmiento, Bernardo Seplveda, Luis Telles, Csar Verduga, Jos Woldenberg y Ernesto Zedillo. Nicaragua: Carlos Fernando Chamorro, Violeta Granera, Wilfredo Navarro Moreira, Ren Nez Tellez, Sergio Ramrez Mercado y Jos Rizo Castelln. Panam: Miguel Candanedo, Norma Cano, Guillermo Endara, Anglica Maytin, Martn Torrijos y Alberto Vallarino. Paraguay: Martn Almada, Nelson Argaa, Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul, Ricardo Franco, Cristina Muoz, Enrique Riera, Milda Rivarola, Humberto Rubin, Miguel Abdn Saguier y Aldo Zucolillo. Per: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, Carlos Ferrero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastn Garatea Vori, Diego Garca-Sayn, Juan Jos Larraeta, Roberto Nesta, Valentn Paniagua, Rafael Roncagliolo, Javier Silva Ruete, Luis Solari de la Fuente, Alejandro Toledo y Alan Wagner. Uruguay: Diego Balestra, Jorge Batlle, Hctor Florit, Luis Alberto Lacalle, Jos Mujica, Romeo Prez, Juan Jos Ramos, Julio Mara Sanguinetti, Liber Seregni y Ricardo Zerbino. Venezuela: Jos Albornoz, Alejandro Armas, Carlos Fernndez, Eduardo Fernndez, Guillermo Garca Ponce, Alberto Garrido, Janet Kelly, Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro Petkoff, Leonardo Pisani, Jos Vicente Rangel, Cecilia Sosa, Luis Ugalde y Ramn Velsquez.
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PARTICIPACIONES ESPECIALES
Belisario Betancur, ex presidente de Colombia; Rodrigo Borja, ex presidente de Ecuador; Kim Cambell, ex primer ministro de Canad y presidente del Club de Madrid; Anbal Cavaco Silva, ex primer ministro de Portugal; Fernando Henrique Cardoso, ex presidente de Brasil; Eduardo Frei, ex presidente de Chile; Felipe Gonzlez, ex presidente del gobierno espaol; Antonio Guterres, ex primer ministro de Portugal; Osvaldo Hurtado, ex presidente de Ecuador; Valentn Paniagua, ex presidente de Per; Jorge Quiroga Ramrez, ex presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex presidente de Honduras; Miguel ngel Rodrguez, ex presidente de Costa Rica; Ernesto Zedillo, ex presidente de Mxico; Julio Mara Sanguinetti, ex presidente de Uruguay y presidente de la Fundacin Crculo de Montevideo; Csar Gaviria, secretario general de la OEA; Enrique Iglesias, presidente del BID; Jos Antonio Ocampo, ex secretario general de la CEPAL y actual subsecretario general de la ONU para Asuntos Econmicos y Sociales; Fernando Valenzuela, director general adjunto de Relaciones Exteriores de la Unin Europea; Guillermo de la Dehesa, ex secretario de Estado de Economa de Espaa; Miguel ngel Fernndez-Ordoez, ex secretario de Estado de Economa de Espaa; Ernesto Garzn Valds, presidente Club de Tampere; Antonio lvarez-Couceiro, secretario general del Club de Madrid; Fernando Carrillo-Flrez, consejero principal Oficina BID en Europa; Lucinio Muoz, adjunto al secretario general del Club de Madrid y Jacques Le Pottier, decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Toulouse Le Mirail.
PARTICIPANTES EN SEMINARIOS Y REUNIONES

En el diseo del compendio estadstico y la construccin de ndices presentaron comentarios: Kenneth Bollen, Fernando Carrillo-Flrez, Michael John Coppedge, Freddy Justiniano, Fernando Medina, John Mark Payne, Adam Przeworski, Arodys Robles Soto, Michael Smithson, Jay Verkuilen, Gemma Xarles y Daniel Zovatto. En una reunion para revisar el ndice de Democracia Electoral aportaron sus conocimientos Horacio Boneo, Gerardo Munck, Hernando Gmez Buenda, Freddy Justiniano, Juan Fernando Londoo, Myriam Mendez-Montalvo, Simn Pachano, Juan Rial, Elisabeth Spehar, Mara Herminia Tavares de Almeida y Jos Woldenberg. En el anlisis del estado actual y las perspectivas de la democracia en Amrica Latina participaron: Hctor Aguilar Camn, Ral Alconada Semp, Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar, Dante Caputo, Jorge Castaeda, Marcelo Contreras, Nicols Eyzaguirre, lvaro Daz, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio Garretn, Gabriel Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso Gonzlez, Eduardo Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, Jos Miguel Insulza, Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Lemaresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Mariani, Elena Martnez, Guttemberg Martnez, Gonzalo Martner, Jorge Levy Matosso, Heraldo Muoz, Jos Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Vernica Oyarzn, Augusto Ramrez Ocampo, Juan Ramrez, Jorge Reyes, Camila Sanhueza, Julio Mara Sanguinetti, Joseph Stiglitz, Federico Storani, Juan Gabriel Valdz e Isabel Vsquez. En la discusin sobre la crisis de la poltica, junto con el Crculo de Montevideo, participaron: Carmelo Angulo, Danilo Arbilla, Dante Caputo, Antonio lvarez Cruceiro, Joaqun Estefana, Anbal Fernndez, Eduardo Frei, Felipe Gonzlez, Osvaldo Hurtado, Elena Martnez, Bartolom Mitre, Alfredo Negrete, Andrs Oppenheimer, Rodrigo Pardo, J. C. Pereyra, Rafael Poleo, Julio Mara Sanguinetti, Martn Santiago, Javier Solanas y Ernesto Tiffenberg. En el anlisis sobre democracia y Estado contribuyeron con su participacin: Diego Achard, Giorgio Alberti, Ral Alconada Semp, Antonio lvarez Couceiro, Jos Luis Barros, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Elisa Carri, Marcelo Contreras Nieto, Alberto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas, Gustavo Fernndez Saavedra, Walter Franco, Manuel Antonio Garretn, Rodolfo Gil, George Gray Molina, Edmundo Jarqun, Jos Carlos Libanio, Rodolfo Mariani, Elena Martnez, Marcus Melo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduardo Piragibe Graeff, Marcio Pochmann y Lourdes Sola. En el debate sobre sociedad civil y narcotrfico participaron: Carlos Basombro, Fernando Caldern, Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Gonzalo Perez del Castillo, Elas Santana, Edelberto Torres Rivas, Franciso Thoumi y Luis Verdesoto.
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En la discusin sobre democracia y multiculturalismo nos acompaaron: lvaro Artiga, William Assies, Santiago Bastos, Antonio Caas, Julieta Castellanos, Isis Duarte, Galo Guardin, Francesca Jessup, Carlos Benjamn Lara, Carlos Mendoza, Arodys Robles Soto, Ignacio Rodrguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Leticia Salomn, Edelberto Torres Rivas, Jorge Vargas y Agatha Williams. En el anlisis sobre democracia y economa participaron: Alberto Alesina, Carlos Amat y Len, Jos Luis Barros, Mara Elisa Bernal, Tim Besley, Dante Caputo, Alberto Couriel, Ricardo French-Davis, Enrique Ganuza, Innocenzo Gasparini, Rebeca Grynspan, Eugenio Lahera, Oscar Landerretche, Thierry Lemaresquier, Manuel Marfn, Juan Martn, Elena Martnez, Gonzalo Martner, Oscar Muoz, Arturo OConnell, Jos Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Torsten Persson, Jorge Schvarzer, Andrs Solimano y Guido Tabellini. En el anlisis sobre democracia y globalizacin, junto con el Club de Madrid, participaron: Andrs Allamand, Antonio Alvarez-Couceiro, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Fernando Carrillo-Flrez, Anbal Cavaco Silva, Tarcisio Costa, Miguel Darcy, Guillermo de la Dehesa, Miguel ngel Fernndez-Ordez, Eduardo Frei, Ernesto Garzn Valds, Felipe Gonzlez, Antonio Guterres, Carlos Lopes, Elena Martnez, Lucinio Muoz, Carlos Ominami, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga Ramrez y Fernando Valenzuela. En la discusin sobre condiciones para la estabilidad de las instituciones democrticas en Centroamrica participaron: Alberto Arene, Miguel ngel Barcrcel, Rafael Guido Bjar, Marcia Bermdez, Miguel Antonio Bernal, Roberto Cajina, Antonio Caas, Zenayda Castro, Carlos Cazzali, Elvira Cuadra, Jorge Chediek, Francisco Daz, Mirna Flores, Dina Garca, Jorge Giannareas, Ricardo Gmez, Valdrack Jaentschke, Francesca Jessup, Walter Lacayo, Semiramis Lpez, Jos Ral Mulino, Isabela Orellana, Alfonso Pea, Kees Rade, Juan Carlos Rodrguez, Mara del Carmen Sacasa, Gabriela Serrano, Alex Solis, Hctor Hrmilo Soto, Edelberto Torres Rivas, Arnoldo Villagrn, Knut Walter.
REUNIN CON EL SECRETARIO GENERAL DE LA ONU

Participaron en la reunin con el secretario general de la ONU, Sr. Kofi Annan, en Nueva York el 12 de noviembre de 2002, Belisario Betancur, ex presidente de Colombia; Kim Campbell, presidente del Club de Madrid (ex primer ministro de Canad); Eduardo Frei, ex presidente de Chile; Jorge Quiroga Ramrez, ex presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex presidente de Honduras; Julio Maria Sanguinetti, ex presidente de Uruguay; Ernesto Zedillo, ex presidente de Mxico; Zphirin Diabr, administrador asociado del PNUD; Shoji Nishimoto, administrador auxiliar y director de Desarrollo de Polticas, PNUD; Elena Martnez, administradora auxiliar y directora regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del PNUD; Jos Antonio Ocampo, ex secretario ejecutivo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y actual subsecretario general para Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU; Danilo Trk, secretario general asistente, Departmento de Asuntos Polticos (DPA); Marta Maurs, directora de la Oficina del Secretario General Adjunto (EOSG); Michael Moller, director de Asuntos Humanitarios, Polticos y de Mantenimiento de la Paz (EOSG); Angela Kane, directora Divisin para las Amricas y Europa (DPA), Freddy Justiniano, coordinador del Programa Regional, DRLAC/PNUD; y el siguiente personal del proyecto: Dante Caputo, Gonzalo Prez del Castillo, Edelberto Torres Rivas y Augusto Ramrez Ocampo.
REUNIN CON EL ADMINISTRADOR DEL PNUD

Participaron en la reunin con el Administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, el 4 de noviembre de 2003, Elena Martnez, administradora auxiliar y directora regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD; Victor Arango, especialista en Comunicaciones para Amrica Latina y el Caribe, Oficina del Administrador; Magdy Martnez-Solimn, jefe de Oficina, Prctica de Gobernabilidad, BDP/PNUD; William Orme, jefe de Comunicaciones, Oficina del Administrador; Stefano Pettinato, asesor en Polticas, Oficina del Informe de Desarrollo Humano del PNUD; Carmelo Angulo, representante Residente del PNUD en Argentina; Dante Caputo, director del Proyecto; Freddy Justiniano, coordinador del Programa Regional, DRLAC, PNUD; Myriam MndezMontalvo, asesora de gobernabilidad del Programa Regional, DRALC, PNUD; Leandro Garca Silva, consultor Seguimiento Tcnico y Acadmico del Proyecto; y Luis Francisco Thais, consultor del Programa Regional, DRALC, PNUD. Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios: Isabel Vsquez, del Crculo de Montevideo; Katty Grez y Vernica Oyarzn, de la Fundacin Chile XXI; ngeles Martnez e Irene Fraguas, del Club de Madrid; Bernardita Baeza, Carolina Ries y Valerie Biggs de CEPAL.
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IDEAS Y APORTES: LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA se termin de imprimir el sbado 19 de junio de 2004 en la ciudad de Bogot, Colombia, en los talleres de Panamericana Formas e Impresos S.A.
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COORDINADOR DEL PROGRAMA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

JEFE DE COMUNICACIONES DE LA OFICINA DEL ADMINISTRADOR

REPRESENTANTE RESIDENTE EN ARGENTINA

Carmelo Angulo Barturen

ASESORA DE GOBERNABILIDAD DEL PROGRAMA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ESPECIALISTA DE COMUNICACIONES PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Victor Manuel Arango

DIRECTOR DEL PROYECTO

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