CRISIS, CONCERTACIN Y DEMOCRACIA INTRODUCCIN

Este Informe Confidencial tiene por objeto presentar algunas reflexiones sobre la coyuntura econmica y poltica que vive el pas, caracterizada por un sentimiento generalizado de crisis, adems, pretende contribuir con algunos elementos de juicio que faciliten el dilogo y que permitan encontrar salidas viables y crebles a la coyuntura actual. Mller & Asociados ha invitado al Lic. Carlos Toranzo Roca para que presente, en la segunda parte de este documento, un anlisis de la coyuntura poltica. No cabe duda que en el pas aumenta cada vez ms el descrdito de los partidos polticos, junto a ello peridicamente emergen rumores de algunos sectores sobre la viabilidad del actual Gobierno. Lo evidente es que el pas ha ingresado prematuramente en un proceso preelectoral con miras a las elecciones del 2002, lo que introduce una serie de factores que evitan que Bolivia pueda lograr y acelerar algunos consensos para superar la actual coyuntura. Por otro lado, es importante recordar que las encuestas muestran que ningn partido poltico lograra una mayora absoluta en las elecciones del 2002, en consecuencia, lo ms probable es que se d nuevamente la necesidad de conformar un gobierno de coalicin. La percepcin general -sin introducir otros elementos que alteren radicalmente el escenario poltico- es que los partidos con mayores chances de obtener las primeras votaciones son el MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionaria) y el MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario), en tanto que ADN (Accin Democrtica Nacionalista) podra definir con su voto en el H. Congreso Nacional cul de los dos partidos arribara al gobierno. Esta realidad es la que genera, al interior de la coalicin gobernante, una serie de fricciones ya que no existe dentro de ADN una coincidencia total sobre a qu partido apoyar. Por otra parte, ADN todava no ha elegido a su candidato presidencial para las prximas elecciones, lo cual le impide definir una clara estrategia poltica con miras al 2002, as como tampoco puede planificar sus pasos para un 2007 que todava est muy lejano. Finalmente, mientras que la poblacin espera que los partidos logren acuerdos que permitan generar confianza poltica para superar la difcil situacin que se vive en el campo econmico, la aceleracin del proceso preelectoral marcha por su lado y conduce al pas hacia un falso debate en la coyuntura con relacin a los siguientes temas:

Quin es el responsable de la situacin actual? La capitalizacin y la reforma de pensiones o, por el contrario, la reduccin de los recursos emergentes del narcotrfico y el impacto de la Ley de Aduanas en la economa informal.

Bolivida o Bonosol

Crisis, recesin o desaceleracin

A esta altura de los acontecimientos, lo cierto es que hay una crisis poltica y se vive una situacin econmica y social delicada y difcil y que la capitalizacin y la reforma de pensiones, son hechos irreversibles. En el caso de la reforma de pensiones, de lo que se trata actualmente es de asegurar el ahorro de los trabajadores bolivianos y permitir que esos recursos -estables y de largo plazo- sean utilizados fundamentalmente para financiar el proceso de inversin en el pas (que es la nica manera de asegurar el crecimiento y el empleo), evitando el incremento del dficit fiscal. A la poblacin la asfixia la subsistencia de un fuerte centralismo, por eso le interesa saber cmo se profundizar el proceso de descentralizacin. Esto supone definir con precisin an las competencias de los municipios, prefecturas y del Gobierno Central, de manera tal que sepa en qu escenarios debe discutir y plantear sus problemas, as como ubicar los escenarios de las soluciones. A las regiones les interesa que se defina con la ms absoluta claridad y a la brevedad posible, los mecanismos y criterios de distribucin y uso de los fondos emergentes de alivio de la deuda, as como los criterios de la asignacin de la inversin pblica (aplicacin de las conclusiones del Dilogo 2000). A los productores les interesa asegurar que el Servicio Nacional de Caminos administre los recursos de inversin en infraestructura de manera eficiente y transparente, no del modo discrecional que es costumbre de esa institucin; esa necesidad se orienta a maximizar la utilizacin del limitado presupuesto y asegurar que la produccin del campo y de la industria llegue a los mercados. A los contribuyentes les interesa contar con procedimientos transparentes, no discrecionales, que le aseguren al Estado la posibilidad de cobrar de manera oportuna y universal los tributos, pero garantizando su derecho de defensa. Les interesa adems una institucin recaudadora, profesional y despolitizada (aprobacin del Cdigo Tributario e institucionalizacin del Servicio Nacional de Impuestos Internos). A los depositantes del sistema bancario les interesa contar con un sistema financiero solvente que garantice y provea seguridad a sus ahorros (Ley de Garanta de Depsitos).

A los empresarios les interesa el acceso a recursos financieros, a tasas de inters razonables, para dinamizar la economa (desarrollo del mercado de capitales). A los desempleados les preocupa la generacin de empleo temporal de emergencia, mientras la economa se reactive y se oriente a un crecimiento ms sostenido. A la sociedad en su conjunto le interesa mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud y educacin mayor seguridad jurdica y menos corrupcin, pero, sobre todo, saber que existe una luz al final del tnel y que no es, precisamente, la de un tren que viene en direccin contraria (eficiencia de la inversin pblica social). A los paceos les interesa tener una ciudad acogedora y no bloqueada por manifestaciones y protestas por problemas que no hacen a su municipio ni a su poblacin. Es por ello, que la poblacin boliviana espera de su clase poltica madurez y de su gobierno firmeza dentro de la ley, porque de otra manera, la crisis poltica y la sensacin de desgobierno que se vive actualmente podra agravar la situacin econmica conduciendo al pas a una crisis econmica de magnitud. Con relacin a la crisis econmica, -ms all de la profundidad de la misma-, en la coyuntura actual, es necesaria una reflexin que apunte a comprender que existen otros factores que pueden agravarla y que hay elementos que ayudaran a solucionarla. Con este propsito se presenta un anlisis de las causas, de la forma de gestacin y las formas de enfrentar una crisis, a partir de las lecciones internacionales. Se acompaa el anlisis con datos y grficos de la realidad econmica nacional. II. CRISIS ECONOMICA En el ltimo nmero de The American Economic Review, que resume las ponencias de los ms influyentes economistas a nivel internacional, en la 112 Reunin anual de la American Economic Association, el Secretario del Tesoro Norteamericano, Lawrence H. Summer present una evaluacin sobre las crisis internacionales, en ella analiza sus causas, los mecanismos de prevencin y sus soluciones posibles. No cabe duda alguna que, la experiencia terica y prctica de Summers, en el campo econmico puede ser analizada a la luz de lo que est sucediendo en Bolivia. Segn Summers, cada crisis financiera es diferente y tiene sus propias particularidades. No obstante, existen elementos comunes que deben ser destacados y entendidos para poder desarrollar estrategias anticrisis. Est claro que, aunque el desarrollo de una crisis en Bolivia no tiene implicaciones internacionales, ello no significa que en un mundo globalizado como en el que vivimos, que se desarrolla dentro de un modelo de economa de mercado, la gestacin y desarrollo de nuestra crisis no posea elementos comunes a las de pases ms grandes. La gestacin de una crisis incluye el desarrollo de los siguiente elementos: En primer lugar, luego de un perodo sostenido de afluencia de flujos de capital, los inversionistas nacionales y extranjeros deciden reducir el stock de sus activos como consecuencia del cambio de la situacin econmica del pas. Esto puede tener varias causas tales como la preocupacin sobre la capacidad del gobierno de mantener su poltica cambiaria; inquietud por aumentos en el dficit fiscal; preocupacin por el tamao del dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y por el debilitamiento de la solvencia del sistema bancario, como efecto de su bajo nivel de capitalizacin o la debilidad de la autoridad supervisora. En el caso boliviano, los dos factores que influyen en el comportamiento de los agentes econmicos son la prdida de la disciplina fiscal y el relajamiento de las normas prudenciales en el sistema bancario. Efectivamente, existe preocupacin de que el Gobierno, por razones de poltica coyuntural flexibilice la disciplina fiscal ms all de las posibilidades del pas. Esta inquietud se genera a partir de hechos concretos como, por ejemplo, el aumento salarial concedido a los policas en la crisis del mes de abril pasado y su efecto de contagio hacia otros sectores que estn demandando un tratamiento similar; la aprobacin para la creacin de una universidad en El Alto; el congelamiento del precio de los combustibles, financiado con crditos de corto plazo otorgados por las empresas petroleras contratistas, los mismos que debern ser honrados por el Tesoro General de la Nacin, si es que el precio del petrleo en el mercado internacional no desciende por debajo de US$. 28/barril. Todo eso junto a la imposibilidad poltica del Gobierno de aumentar los impuestos en esta coyuntura y, peor an, la posibilidad de que algunos sectores obliguen al gobierno a reducir algunos impuestos.

Por otro lado, los grandes depositantes en el sistema financiero y la banca internacional que concede lneas de crdito al sistema bancario boliviano, estn observando con preocupacin, el probable debilitamiento de la autoridad supervisora y la flexibilizacin de las normas prudenciales impuestas. La emisin de los bonos de NAFIBO (Nacional Financiera Boliviana S.A.M.), no es otra cosa que la reduccin del ndice de adecuacin patrimonial del sistema. Pero, ms grave an, observan con preocupacin la posibilidad de un deterioro de la calidad del sistema bancario nacional si es que el Superintendente de Bancos cediera ante las presiones para disminuir los requerimientos de previsin de cartera o de calificacin de la misma. El congelamiento en el crecimiento de los depsitos bancarios, ms la drstica reduccin de la concesin de crditos de la banca internacional al sistema bancario nacional, son pruebas de esta inquietud (ver Grficos N 1 y N 2).

En segundo lugar, Summers seala que, cuando se agota la situacin anterior, los inversores dejan de evaluar la situacin econmica del pas, pasan a concentrarse en el comportamiento de otros inversores y, de esta manera, se desarrolla un clima psicolgico de corrida de bancos, en el cual nadie quiere ser el ltimo en irse. Este estado anmico se empieza a desarrollar a partir de rumores como los de la moratoria de los crditos, la implantacin de controles al libre flujo de capitales, etc. En el caso boliviano, felizmente no hemos llegado a esta etapa, de todas formas, esperamos que la responsabilidad y sensatez de la dirigencia empresarial y de la clase poltica -en el proceso de dilogo que se est llevando a cabo-, se imponga para no subalternizar el inters del pas a sus intereses puntuales. De no ser as, el desenlace ser obvio, los ahorristas transferiran sus recursos al exterior, la banca internacional disminuira sus lneas de crdito y el sistema bancario nacional colapsara. Si estos son los elementos comunes a una crisis, la siguiente pregunta es cmo prevenir una crisis?. La experiencia internacional como resume Summers, muestra que los factores

que anteceden a toda crisis son los siguientes:

Debilitamiento del sector financiero (la poltica de previsiones muestra en el caso boliviano que, aunque la mora del sistema bancario se ha incrementado, la solvencia de los bancos no se ha deteriorado, como se observa en los Grficos N 3 y N 4).

Tipo de cambio fijo, sin contraparte coherente en la poltica monetaria.

Deterioro de la situacin financiera, incluyendo un aumento de los pasivos de corto plazo.

Si ello es evidente, la estrategia sugerida por Summers para disminuir la posibilidad de una crisis deber orientarse hacia:

El mantenimiento de un sistema financiero slido. Ello implica establecer una normativa prudencial efectiva y eficaz, que asegure la capitalizacin de los bancos, un adecuado e idneo equipo gerencial, mecanismos crebles para hacer cumplir la Ley, adems de un cdigo para enfrentar las quiebras bancarias. En este orden de cosas, ms all de la normativa de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, lo importante es que el H. Congreso Nacional apruebe, la Ley del Fondo de Garantas de Depsitos, ya que de esta manera, se generarn los mecanismos para asegurar los depsitos del pblico, se establecer la normativa prudencial para garantizar la solvencia de los bancos y se dispondr de las reglas de juego para la liquidacin de instituciones financieras en problemas, minimizando el efecto contagio hacia el resto del sistema.

Por su parte, la Ley de Garantas Muebles, aprobada por el H. Congreso Nacional, es un complemento para asegurar, sobre todo, la atencin a clientes pequeos, pero solventes.

El mantenimiento de una poltica cambiaria adecuada.

Mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos e impedir la vulnerabilidad de la poltica monetaria o fiscal, lo que implica evitar un dficit fiscal superior a la capacidad genuina de financiamiento del mismo (el dficit fiscal, se explica en gran medida por el costo que tiene la reforma de pensiones y el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos es consecuencia de la importacin de bienes de capital que est ntegramente financiado por inversin extranjera, como se observa en los Grficos N 5 y N 6). Reduccin de la vulnerabilidad de liquidez o "bicicleteo" de las obligaciones con el sistema financiero. La poltica econmica aplicada por el Gobierno actual, durante 1998 y 1999 respondi a esta lgica, empero, aunque se evidenci un deterioro en la calidad del empleo y se registr un reducido crecimiento econmico, se logr aislar parcialmente- al pas de una crisis financiera internacional severa, debilitando los mecanismos de contagio generados por el deterioro de los trminos de intercambio y la transferencia de los shocks de precios relativos en el comercio, especialmente con Brasil (ver Grfico N 7).

A su vez, el impacto de la crisis internacional, agravado por la reduccin del flujo de recursos importantes, como el que se generaba a partir del circuito coca-cocana, ha puesto en evidencia las debilidades del sector productivo boliviano. En el caso de la agricultura comercial, se ha ratificado que el crecimiento de la produccin de soya, estuvo basado en la ampliacin de la frontera agrcola, financiada ms all de lo prudente, con crdito bancario y no as con aumentos de la productividad. Lo mismo puede decirse del caso del algodn. Empero, donde la baja productividad es todava ms evidente es en el sector azucarero, no solamente porque esta industria se encuentra sobreendeudada, sino porque los rendimientos de la caa son muy pobres, por decir lo menos.

Pero, el sobreendeudamiento no es nicamente una particularidad del sector agroindustrial, sino que es una caracterstica del sector empresarial boliviano en general. Este fenmeno se gener en el pasado por la ausencia de un mercado de capitales, se vio agravado por la inseguridad jurdica y poltica del pas que indujo a la clase empresarial a financiar sus actividades con crditos, para

preservar su patrimonio de riesgos de nacionalizacin y/o de confiscacin. Esta tendencia se reforz con la reforma tributaria inicial que estableci, en vez del Impuesto a las Utilidades, la aplicacin del Impuesto al Patrimonio. Por otro lado, la existencia de una escasa conciencia tributaria que responde, en gran medida, a la ineficiencia y corrupcin estatal en el manejo de los recursos pblicos, ha consolidado la prctica empresarial del "doble balance", uno para el Servicio Nacional de Impuestos Internos y, otro, para los accionistas y banqueros. A pesar de ello es importante relievar el incremento sostenido que ha tenido la presin tributaria en Bolivia (ver Grfico N 8). En perodos de crisis, donde el sistema bancario empieza a ajustar sus polticas crediticias, se rompe el "bicicleteo" financiero, ya sea por motu proprio o por imposicin de las autoridades supervisoras; en estas fases se evidencia el riesgo de liquidez de las empresas, expresado en un aumento de la mora del sistema que impulsa la necesidad de los bancos de incrementar sus provisiones y su capital.

Por su parte, la reforma de pensiones, que en los ltimos tres aos tuvo un costo anual equivalente a casi 3.5% del PIB, impone severas restricciones al gasto publico y a la capacidad del Estado de destinar mayores recursos a la inversin pblica, o al gasto focalizado para encarar polticas de empleo coyuntural, que slo se justificaran en la medida en que genere un ahorro privado estable y de largo plazo en el pas, el mismo que debera destinarse a la inversin y al financiamiento del sector privado, en el segmento de empresas grandes. Dicho de otra manera, es importante inducir un cambio estructural en el funcionamiento de las empresas, en especial, de las grandes, de suerte tal que stas accedan al mercado de capitales liberando recursos en el sistema financiero para las empresas medianas y pequeas. Baste sealar que en la actualidad, el 29,8% de la cartera bancaria se concentra nicamente en 325 prstamos; el 11,5% en 381 crditos y el 58,7% en 287 mil crditos (ver Grfico N 9 y N 10).

Estos fueron precisamente los motivos por los cuales el H. Congreso Nacional, como parte de las polticas de Estado, aprob la Ley de Valores y la Ley de Seguros, que se constituyen en el marco legal para el funcionamiento de la Bolsa de Valores. Actualmente, se cuenta con importantes recursos administrados por las AFPs, existe un marco jurdico apropiado, pero los actores privados que deberan participar en la Bolsa de Valores brillan por su ausencia. Una de las razones de esta ltima, es que su participacin presupone transparentar la informacin financiera de las empresas, de forma tal, que el balance para fines tributarios sea el mismo que el confidencial. Para muchos, transparentar la informacin financiera de las empresas tiene un costo muy alto, no solamente porque aumentara el monto de los impuestos que pagan, sino porque el Servicio Nacional de Impuestos Internos podra aplicarles multas e intereses sobre los tributos no declarados en el pasado. Es por ello que existe la necesidad de modernizar el Cdigo Tributario, institucionalizar el Servicio de Impuestos Internos y, eventualmente, encontrar mecanismos para conceder una especie de regularizacin tributaria que permita a los empresarios sincerar su situacin tributaria y participar en el mercado de capitales. Lamentablemente, aunque en un principio se consensuaron las modificaciones al Cdigo Tributario con los representantes del sector privado, stos se echaron atrs. El proyecto

original introduca una serie de modificaciones que hacan, entre otras cosas, ms difcil recurrir al proceso contencioso tributario, que es uno de los mecanismos ms utilizados para postergar el pago de impuestos. Asimismo, introduca el concepto del delito penal tributario, lo que implicaba que la defraudacin tributaria tendra un castigo monetario y tambin penal. El falso debate entre Bonosol o el Bolivida, la no utilizacin de los recursos que administran las AFPs en el mercado de valores, la postergacin de la aprobacin de las reglas de juego en el sector tributario, la lentitud de reaccin de los empresarios privados preocupados por encontrar mecanismos de refinanciamiento de sus obligaciones crediticias y tributarias, la prdida paulatina de la capacidad de concertar polticas (atribuibles tanto al gobierno como a la oposicin), el aumento de conflictos sociales que no tienen que ver con el Estado, tales como el del presupuesto de la Universidad de Siglo XX, la pelea entre el rector de la Universidad San Francisco Xavier de Sucre y los transportistas-, los conflictos generados por una mala poltica comunicacional del Gobierno, como es el caso de la Ley de Aguas; todos stos son solamente algunos ejemplos de una lista ms larga de problemas que vive el pas. Pero, todo ello se agrava por la prdida de esperanza de la poblacin de lograr mejores perspectivas de trabajo y de alcanzar mejores condiciones de vida; bajo ese contexto se ha conformado un cuadro de situacin catico y de sentimiento de existencia de una profunda crisis en el pas.

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