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Direito Previdencirio - Custeio

Aula 1 Princpios e Noo de Plano de Custeio

Professor: Wagner Balera Coordenao: Dr. Wagner Ballera

O sistema de seguridade social brasileiro se baseia em conjunto de princpios que possuem, entre si, certa hierarquia.

A Igualdade.
Por fora de deciso poltica - fundamental para a compreenso da novidade do sistema poltico/ jurdico instaurado em outubro de 1988 - o constituinte o assentou o princpio da igualdade no caput do art. 5 da Lei das Leis. No terreno da seguridade social o objetivo da universalidade congruente com o princpio da igualdade. Para a construo da isonomia, a seguridade social contribui com a universalizao. Por isso, dissemos em outra oportunidade que a universalidade da cobertura e do atendimento se constitui: "na especfica dimenso do princpio da isonomia (garantia estatuda no art. 5 da Lei Maior), na Ordem Social. a igual proteo para todos." (Cf. meu livro: "A Seguridade Social na Constituio de 1988", pgina 36) De feito, existem duas relaes que, em obedincia aos preceitos garantidores da proteo social, se formam no universo jurdico. A primeira relao jurdica, destinada a constituir os fundos de proteo social, possui, no que concerne empresa, natureza tributria. J na segunda relao - a relao de seguridade social - cuja natureza expresso de direitos pblicos subjetivos sade, previdncia social e assistncia social - cabe ao Poder Pblico a qualidade de sujeito passivo (devedor). Acentuando o modo de ser do fenmeno contribuio, RUBENS GOMES DE SOUSA, que foi o responsvel pela elaborao do atual Cdigo Tributrio Nacional explica que, essa modalidade de receita: " um tributo cobrado de uns em beneficio direto de outros". A proteo aos desempregados e o programa de desenvolvimento econmico que, nos termos do art. 239 da Constituio, sero financiados com recursos da seguridade social, deve ser custeada por toda a coletividade. A empresa contribui, de maneira especfica para esse programa por ter especial vantagem que,

"Proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a incluso em qualquer sistema de processamento de dados. A violao do direito autoral crime punido com priso e multa (art. 184 do Cdigo Penal), sem prejuzo da busca e apreenso do material e indenizaes patrimoniais e morais cabveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais). www.r2direito.com.br

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todavia, no pode ser confundida com as conseqncias benficas para toda a coletividade que decorrem da existncia e das atividades que o mesmo programa implementa. GERALDO ATALIBA, em sua clebre obra "Hiptese de Incidncia Tributria" exige, para a configurao da figura tributria da verdadeira contribuio, que se estabelea correlao lgica entre os beneficirios e os contribuintes. E considera razovel: "entender constitucionalmente consentido que a lei exija contribuio ao industrial, em benefcio do lazer, assistncia social, educao, treinamento etc., do industririo." (citado, 5 edio, Malheiros, p. 186). Esse jurista formulou a denominada classificao jurdica dos tributos a partir do aspeto material da hiptese de incidncia do tributo. A hiptese de incidncia configura a norma tributria em seu plano abstrato, normativo. Pode ser observada a partir de diversos aspectos e o aspecto material aquele que define o fato que d origem ao tributo. Pois bem. Para ATALIBA o critrio material revelar que o fato objeto da tributao est ou no vinculado a determinada atuao estatal. Destarte, so tributos vinculados aqueles nos quais o aspecto material da hiptese de incidncia se aproxima de uma atuao estatal, direta ou indiretamente relacionada com o contribuinte. Por seu turno, os tributos no-vinculados definem no aspecto material da hiptese um fato qualquer, alheio a certa atuao estatal relacionada com o contribuinte. Aceita essa classificao jurdica, os impostos se enquadram na categoria dos tributos no vinculados enquanto que as taxas e as contribuies pertencem ao grupo dos tributos vinculados. A classificao de GERALDO ATALIBA, para melhor distinguir os tributos vinculados (taxas e contribuies) explica que o modo pelo qual a vinculao atuao estatal se relaciona com o contribuinte pode se dar de modo direto (quando se trate de taxas) ou indireto (no caso das contribuies). Como acentua RUBENS GOMES DE SOUSA, a vinculao existente entre a atuao do Estado e o contribuinte se estabelece indiretamente, como reflexo da especial vantagem que significa, para as empresas e para a comunidade no seu todo considerada, a institucionalizao e o funcionamento eficiente dos programas de proteo social. De fato, h uma vinculao entre a atuao estatal (consistente nas prestaes de sade, de
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previdncia social e de assistncia social) e os contribuintes (trabalhadores, empregadores e demais atores sociais). Esse nexo pode ser estabelecido, igualmente, entre a proteo social e a produo das empresas. Pensemos objetivamente que, quanto maior proteo o Poder Publico oferece aos obreiros, e aos seus dependentes, tanto mais os mesmos se dedicam - com tranqilidade - s atividades produtivas, beneficiando aos prprios trabalhadores e s empresas. Indiscutveis as vantagens, indiretas que advm para a empresa, da existncia dos programas sociais. Parte do resultado da produo da empresa (cuja representao numeral o faturamento), sofre a incidncia das contribuies institudas pela referida Lei Complementar n. 7, de 1970 e, tambm, pela contribuio social criada, posteriormente, pela Lei Complementar n. 70, de 1991. Outro aspecto que devemos levar em conta no estudo das contribuies o da destinao do produto da arrecadao dessas espcies tributrias. Cumpre lembrar que a destinao instituto prprio da Cincia das Finanas. Na mecnica estrutural do oramento pblico, que se reflete na contabilidade, os recursos para cada despesa devem ser alocados em determinado lugar. A destinao consiste na vinculao de certa receita a determinada despesa. H uma aparente contradio entre esse conceito e aquele que se acha estampado no art. 4, inciso II, do Cdigo Tributrio Nacional. Melhor dizer, porm, que tal regramento elaborado em momento anterior ao da atual Constituio no se aplica s contribuies sociais. Deveras, GERALDO ATALIBA sublinhou que o destino das contribuies sociais se d com a simples "invocao das finalidades constitucionalmente prestigiadas". Portanto, todas as contribuies sociais s podem ser carreadas para certo fundo especial, definido na legislao, que detalhar os termos da figura contbil apta a configurar a movimentao dos recursos arrecadados para tais fins. Os Fundos especiais encontram definio precisa na norma geral de Direito Financeiro (Lei n. 4.320, de 1964).

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Os recursos capitalizados em tais fundos, bem assinala DUPEYROUX, se ajustam ao perfil keynesiano de poltica social e podem ser utilizados como mola propulsora do pleno emprego, objetivo constitucional da Ordem Econmica e Financeira (art. 170, da Lei das Leis). A igualdade, princpio constitucional geral, se traduz na esfera do financiamento da seguridade social mediante essa adequada repartio dos encargos que a sociedade deve suportar para fazer face aos problemas sociais. Assim como todos sero beneficiados, direta ou indiretamente, pelas aes e servios de sade, previdncia e assistncia social, todos devem, igualmente, ter responsabilidades no financiamento de tais programas.

Equidade no custeio.
A fim de conferir expresso jurdica a um sem nmero de necessidades que reclamam proteo, a sociedade deve definir, claramente, quais os recursos financeiros que pretende destinar a essa empreitada. O constituinte determina que cada qual deve contribuir com base na diretriz genrica da: equidade na forma de participao no custeio. H que se encontrar, pois, a justa proporo entre as quotas com que cada um dos atores social ir contribuir para a satisfao da seguridade social. Congruente com a mxima geral da igualdade que acabamos de referir, a equidade se acha baseada, aqui, na capacidade econmica dos contribuintes, no que se conforma, plenamente com o preceptivo expresso no art. 145, 1, da Carta Magna. De certo modo, a equidade pode ser considerada como outra forma de expresso do princpio tributrio da capacidade contributiva, ainda que com ele no se confunda, por se tratar de mais rigorosa exigncia. Enquanto o primeiro s objetiva igualar aqueles que apresentam signos iguais de riqueza econmica este ltimo deve operar, ainda, como redutor das desigualdades sociais. Em suma, o custeio no pode ser mais um entrave seguridade. Ele h de ser, sim, meio indispensvel para que aquela seja atingida o quanto antes.

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A regra aperfeioada com dois comandos constitucionais que lhe so complementares: o 9o do art. 195 e o 4 do art. 239, introduzido pela Emenda Constitucional n. 20/98. Verifica-se, assim, que os diferentes setores de atividade - os dois comandos se referem s contribuies devidas pelas empresas devem ser considerados a partir das peculiaridades que apresentem. Nesse aspecto, a proteo contra o desemprego se reveste de duas caractersticas: preventiva (evitando que haja o desemprego) e repressiva (onerando quem mais desemprega os trabalhadores).

Diversidade da base de financiamento.


O esquema tradicionalmente adotado pelo direito brasileiro, e que, desde 1934, passou a ser definido constitucionalmente, baseou-se na chamada contribuio trplice (dos trabalhadores, dos empregadores e da Unio). O esquema da contribuio trplice revelou-se insuficiente e, j de h muito, a seguridade social exigia novas fontes de recursos. Agora, o art. 194, pargrafo nico, inciso VI, da Constituio de outubro de 1988 estabelece que dever existir: diversidade da base de financiamento. H dupla dimenso na diretriz em estudo. Tanto se pode falar numa diversidade objetiva (atinente aos fatos sobre os quais incidiro as contribuies) quanto numa diversidade subjetiva (relativa a pessoas naturais ou jurdicas que vertero contribuies). O esquema , ao nosso ver, suficientemente amplo para admitir variadas formas de participao no custeio. Cumpre observar, com CRETELLA JNIOR (Comentrios Constituio de 1988, So Paulo, Forense Universitria, 1993, volume VIII, p. 4.309) que no se trata propriamente de financiamento (onde o nimo de lucro pode estar presente) e sim de custeio - dizer dispndio - com programas sociais que no proporcionam retorno financeiro nenhum ao Estado. Contudo, o constituinte o delimitou, ao inventariar boa parte das bases de financiamento do sistema. A Emenda Constitucional n. 12, de 1996, transformou o tributo no-vinculado IPMF na Contribuio sobre Movimentao Financeira, vinculada ao custeio da rea de sade. Ademais, a Emenda n. 20, de 1998, acrescentou ao elenco das fontes de custeio, ao lado daquele

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controvertido vocbulo "faturamento" o termo "receita" e ampliou a incidncia sobre a remunerao que, em razo da interpretao restritiva da expresso "folha de salrios" tivera reduzida sua importncia e expresso financeira em decorrncia de equivocada deciso judicial. Por fim, a Emenda Constitucional n. 42, de 2003, incluiu o inciso IV no art. 195, da Lei Suprema, trazendo para o rol dos contribuintes da seguridade social os importadores de bens e servios do exterior.

O financiamento da seguridade social.


Como j se disse, a diversidade das bases de financiamento (Art. 194,Par. nico, VI) foi definida, na Constituio, como diretriz da seguridade social brasileira. Ao determinar que os diversos programas a cargo da seguridade social tenham financiamento por parte de toda a sociedade (art. 195), assim de forma direta como indireta, o constituinte v tributos, a que nem sempre com propriedade tcnica denomina de contribuies sociais, delineadas no art. l49, como o modo direto de financiamento. J o modo indireto, pelo qual toda a sociedade chamada a custear a seguridade, se configura em dotaes oramentrias a serem efetivadas pelas diversas pessoas polticas. Naturalmente, na modalidade indireta de financiamento se inclui qualquer outro meio de gerao de recursos legalmente permitido (por exemplo, o resultante de aplicaes financeiras). De notar, todavia, a diferena fundamental existente entre os trs programas que integram a seguridade social. As prestaes de previdncia social dependem de contribuies (art. 201, caput, da Constituio); enquanto que as prestaes de sade e de assistncia social sero devidas a quem delas necessitar. Porm, essa distino acaba desaparecendo no interior do sistema de seguridade social pois este exige que os programas sejam considerados em conjunto. Desta sorte, ali onde no seja devida a proteo previdenciria, h de ser oferecido algum tipo de cobertura sanitria ou assistencial. Antecedem ao Plano de Custeio, porm, na construo sistemtica do edifcio da seguridade social, diversas expresses institucionais a serem observadas. Inicialmente, caber ao Plano Plurianual definir diretrizes, objetivos e metas relacionadas com os

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programas de durao continuada (art. 165, 1, da Constituio Federal), dentre os quais se enquadra a seguridade social. Ademais, no arcabouo engendrado pelo constituinte, cabe papel fundamental Lei de Diretrizes Oramentrias, conforme delineada pelo art. 165, 2, e ao oramento da seguridade social que lhe tributrio, previsto no 2, do art. 195, ambos da Lei Maior. De outra parte, deve ser editada a Lei Oramentria, a cada ano. E, por ltimo, h de existir o Plano de Custeio. Parece haver sido estabelecida certa hierarquia entre os diversos planos. Com o plano plurianual deve guardar compatibilidade o oramento anual, como determina o 7 do art. 165 da Constituio de 1988. O oramento, por sua vez, deve ater-se s metas e prioridades fixada na lei de diretrizes oramentrias (art. 195, 2). No interior de todo esse amplo arcabouo se insere o Plano de Custeio que qualifico como o instrumento apto a impor a manuteno, em carter permanente, do necessrio equilbrio financeiro e atuarial da seguridade social. Com efeito, se o Plano de Custeio estima o valor das contribuies sociais que financiaro o Plano de Proteo em determinado perodo e se tal Plano deve ser revisto a cada ano, as regras que vinculavam os contribuintes at ento s podem ser modificadas tanto para majorar como para reduzir certa fonte financeira quando a projeo atuarial que fundamenta e integra o Plano de Custeio for revista e, a seu tempo, submetida apreciao do Poder Legislativo. Na seguridade social, o Plano de Custeio dever situar as coordenadas de risco e de contribuio. Destarte, certas empresas devero pagar maiores contribuies e outras, ao contrrio, devero ter seus encargos reduzidos. Todas essas consideraes preliminares nos obrigam a chamar a ateno para aspecto de grande relevncia.

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Se as contribuies sociais estivessem subordinadas integralmente aos princpios gerais da tributao o desequilbrio poderia perdurar por largo tempo, para que se cumprisse o disposto no art. 150, III, b, da Constituio. Por fora desse comando, que conhecido como principio da anterioridade, s no inicio do exerccio financeiro subseqente poderia ser cobrado o tributo criado em determinado ano. Mas, no que concerne s contribuies sociais resultou estabelecido o que se convencionou denominar de anterioridade mitigada. De fato, conforme previsto no 6 do art. 195, da Constituio de 1988, as contribuies sociais podem ser cobradas noventa dias depois da respectiva criao. Portanto, sempre que estiver em risco a manuteno da seguridade social, em curto prazo poder ser implementada outra fonte de financiamento para seus programas.

A regra da contrapartida.
Porm, h componente fixo a ser considerado, assim no plano plurianual, como no oramento da seguridade social. Atuando como guide (ESSER), como diretriz, para elaborao de tais peas, esse elemento permite que sejam enfrentadas as zonas de turbulncia que ocorrem no peculiar campo de atuao do sistema. Conquanto no tenha sido inscrita no elenco inicial dos objetivos da seguridade social, temos considerado a diretriz estabelecida pelo art.195, 5, que cognominamos regra da contrapartida, como sendo esse "guide" que, a certa altura da evoluo da proteo social brasileira, foi necessrio explicitar. Parece-nos que se trata de, para utilizarmos o linguajar atual, um principio virtual. Principio esse que chamado a garantir, o permanente equilbrio financeiro do sistema de seguridade social. Assim se expressa o 5 do art. 195 da Constituio: "Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total".

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Ningum poderia supor que o ordenamento jurdico autorizasse o descompasso entre metas a serem atingidas e recursos disponveis. Tal anomalia acabaria desnaturando o modelo que, mesmo em trnsito para a forma superior da seguridade, no se pode furtar estreita conotao que deve existir entre receita e despesa, elementar para que qualquer seguro seja seguro. Dir-se-ia, pois, que a frmula da contrapartida limitao constitucional contra os abusos que o Poder Legislativo, seduzido pela demagogia (notadamente nos anos eleitorais), viesse a cometer, mediante a criao de prestaes de seguridade social que no tivessem previso das respectivas receitas de cobertura. Atingido na sua equao econmica elementar - que se define como estreita correlao entre receitas e despesas - o sistema acabaria por esboroar-se, levando consigo todos os que dele dependem. A restrio imposta pela regra da contrapartida funciona, assim, como garante do sistema. O planejamento essencial porque permite a eleio dos meios necessrios e suficientes para o cumprimento dos fins a que se acha preordenado o setor. Cassando a juridicidade de toda norma que venha a perturbar o elementar equilbrio do sistema protetivo brasileiro, a diretriz contida no 5 do art. 195, da Constituio, tambm significa outro comando em favor da integrao dos diversos programas de seguridade. De fato, o oramento da seguridade social h de ser elaborado de forma integrada pelos setores da sade, da previdncia e da assistncia, como determina a Constituio Federal, no 2 do art. 195. Em suma, o caminho da implantao efetiva dos direitos de seguridade social, em nosso Pas, passa pela observncia dos princpios que regem o custeio, pelo cumprimento da regra da contrapartida e pela melhor definio dos percentuais que cabem a cada um dos setores na repartio das receitas das contribuies sociais e das demais verbas que constitucionalmente lhe so consignadas.

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