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Coleo Pensar em Sade

Seguridade Social, Cidadania e Sade


Organizadores:

Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato Sonia Fleury

Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes)


Direo Nacional (Gesto 2006-2009)
Diretoria Executiva Presidente Sonia Fleury (RJ) 1 Vice-Presidente Ligia Bahia (RJ) 2 Vice-Presidente Ana Maria Costa (DF) 3 Vice-Presidente Luiz Neves (RJ) 4 Vice-Presidente Mario Scheffer (SP) 1 Suplente Francisco Braga (RJ) 2 Suplente Lenaura Lobato (RJ) Diretor Ad-hoc Nelson Rodrigues dos Santos (SP) Diretor Ad-hoc Roberto Passos Nogueira (DF)

Conselho Editorial
Jairnilson Paim (BA) Gasto Wagner Campos (SP) Ligia Giovanella (RJ) Edmundo Gallo (DF) Francisco Campos (MG) Paulo Buss (RJ) Eleonor Conill (SC) Emerson Merhy (SP) Naomar de Almeida Filho (BA) Jos Carlos Braga (SP)

Editora Executiva Conselho Fiscal


quilas Mendes (SP) Jos da Rocha Carvalheiro (RJ) Assis Mafort (DF) Sonia Ferraz (DF) Maura Pacheco (RJ) Gilson Cantarino (RJ) Cornelis Van Stralen (MG) Marlia Correia

Secretaria
Secretaria Geral Mariana Faria Pesquisadora Tatiana Gonalves Estagirios Alan Menezes Dbora Nascimento

Conselho Consultivo
Sarah Escorel (RJ) Odorico M. Andrade (CE) Lucio Botelho (SC) Antonio Ivo de Carvalho (RJ) Roberto Medronho (RJ) Jos Francisco da Silva (MG) Luiz Galvo (WDC) Andr Mdici (DF) Jandira Feghali (RJ) Jos Moroni (DF) Ary Carvalho de Miranda (RJ) Julio Muller (MT) Silvio Fernandes da Silva (PR) Sebastio Loureiro (BA)

Expediente do livro
Organizao Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato Sonia Fleury Edio Marlia Correia e Paulo Amarante Reviso de textos, Diagramao e Capa Zeppelini Editorial Apoio Ministrio da Sade Organizao Pan-Americana da Sade FIOCRUZ

Editor Cientfico
Paulo Amarante (RJ)

S456

Seguridade Social, Cidadania e Sade/ Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato e Sonia Fleury (organizadoras) Rio de Janeiro: Cebes, 2009 204p. 18 x 25 cm ISBN 978-85-88422-10-0

1. Seguridade Social, 2. Sade, 3. Cidadania, 4. Polticas Sociais, I. Lobato, Lenaura, II. Fleury, Sonia

Sumrio

Autores APreseNtAo
Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato e Sonia Fleury

5 8

PARTE 1 ____________________________________________________ DESAFIOS CIDADANIA E COESO SOCIAL: DIREITOS SOCIAIS, UNIVERSALIDADE E INTEGRALIDADE 9 CAPTULO 1
Coeso e seguridade social Sonia Fleury

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CAPTULO 2

Ciudadania e inclusin social frente a las inseguridades contemporneas Joan Subirats, Eva Alfama e Anna Obradors

28

CAPTULO 3

De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico Anala Minteguiaga

47

CAPTULO 4

O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

66

CAPTULO 5

Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos Roger Raupp Rios

84

PARTE 2 ____________________________________________________ CONFLITOS E CONTRADIES NA INSTITUCIONALIZAO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL 99 CAPTULO 6


Modernizar sem excluir Marcio Pochmann

100

CAPTULO 7

Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil Jos Roberto R. Afonso e Gabriel Gdalevici Junqueira

116

CAPTULO 8

Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil Sulamis Dain

143

CAPTULO 9

Padres de financiamento da sade do trabalhador: do seguro social ao seguro sade Eli Iola Gurgel Andrade e Pedro Paulo de Salles Dias Filho

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CAPTULO 10

Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil Aldaza Sposati

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CAPTULO 11

Dilemas da institucionalizao de polticas sociais em vinte anos da Constituio de 1988 Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato

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Autores

Sonia Fleury
Doutora em Cincia Poltica; Professora titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV); Presidente do CEBES.

Joan Subirats
Doutor em Cincias Econmicas pela Universitat de Barcelona; Professor de Cincias Polticas na Universitat Autnoma de Barcelona; Diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas na UAB; Ocupou a presidncia Principe de Asturias da Universidade de Georgetown durante 2002-2003.

Anlia Mara Minteguiaga


Doutora em Cincias Sociais e Investigao em Cincias Polticas com distino pela FLACSO-Mxico.

Maria Lucia Werneck Vianna


Doutora em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ); Professora adjunta da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Roger Rios
Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS); Juiz do Foro da Justia Federal, 4 Vara Federal de Porto Alegre.

Marcio Pochmann
Doutor em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); Professor Livre Docente da UNICAMP; Professor e pesquisador licenciado do Instituto de Economia (IE) e do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) da UNICAMP; Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).

Jos Roberto R. Afonso


Mestre em Economia da Indstria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Doutorando do curso de desenvolvimento econmico da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); Economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). 5

Gabriel Gdalevici Junqueira


Economista pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Analista tcnico da Fundao Jos Pelucio Ferreira.

Sulamis Dain
Doutora em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); Livre Docente, Professora titular do Instituto de Medicina Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Professora titular aposentada da Faculdade de Economia da UFRJ.

Eli Lola Gurgel Andrad


Doutora em Demografia; Professora Associada da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Membro da diretoria da Associao Brasileira de Economia da Sade; lder do Grupo de Pesquisa em Economia da Sade GPES (UFMG).

Pedro Paulo Salles Dias Filho


Economista; assessor da Diretoria de Produtos da Agncia Nacional de Sade Suplementar; servidor do Banco Central do Brasil atualmente cedido para a ANS.

Aldaza Sposati
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP); Professora titular da PUC-SP; Professora da Universidade Catlica Portuguesa; Coordenador da Universidade Bandeirante de So Paulo.

Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato


Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz; Professora associada do Programa de Estudos Ps-graduados em Poltica Social, Escola de Servio Social, Universidade Federal Fluminense (UFF). Diretora do Cebes.

Apresentao

modelo de seguridade social previsto na Constituio de 1988 imprimiu mudanas importantes na poltica social brasileira. Antes baseada na ideia de seguro social fundado no trabalho, a proteo social passou a ter como base a noo de direito de cidadania, acompanhando os fundamentos dos estados de capitalismo avanado dos pases centrais. A universalizao do acesso foi a primeira grande consequncia, com impactos principalmente nas reas de sade e assistncia social; ela tambm influenciou a previdncia, ao romper com o carter regulado da cidadania, ainda que mantivesse o carter contributivo para a maioria dos benefcios. Por outro lado, apesar de restrito s reas de sade, previdncia e assistncia social, o modelo constitucional previu lgica inovadora na integrao de polticas e aes para o atendimento das necessidades sociais. Alm disso, inovou no financiamento, ao alterar suas fontes e vincular o uso dos recursos. Prevista como mecanismo central de modernizao do Estado no sentido da democratizao, a seguridade baseou-se na descentralizao do poder decisrio, incorporando os entes subnacionais, assim como instituiu instncias de participao social. O modelo gerou novos e robustos sistemas de sade e de assistncia social, ampliou e democratizou a previdncia social, democratizou o acesso e a utilizao de servios, consolidou a noo de direito, criou novas modalidades de gesto, criou e consolidou estruturas de controle social. No entanto, muitos dos elementos previstos no foram implementados. Ao contrrio, foram at alterados em sua essncia, como ocorreu com o financiamento, por meio da no efetivao do oramento da seguridade, da revinculao de recursos para as distintas reas e da desvinculao, para outros fins, de parte significativa do oramento exclusivo da seguridade. A integrao setorial tambm no se concretizou. Foram criadas estruturas apartadas umas das outras, com baixa interseco e lgicas de funcionamento distintas. Os debates que cercaram as reformas levadas a cabo na previdncia social, bem como seus resultados, apesar de algumas medidas de maior equidade na distribuio de benefcios, reforaram a lgica do seguro, distanciando-a da noo de seguridade e isolando-a das demais reas de sade e assistncia social. Diversos fatores explicam as limitaes seguridade social como prevista no modelo constitucional, mas possvel afirmar que todos tiveram como pano de fundo os conflitos entre a implementao de um modelo ampliado de seguridade e a adoo de polticas neoliberais a partir da dcada de 1990. Como em outros pases latino-americanos, o Brasil sofreu as consequncias dessas polticas e apresenta, atualmente, um modelo complexo de polticas sociais. A seguridade social tem lugar de destaque entre essas polticas, com potentes estruturas institucionais geradoras de polticas universais de baixa qualidade e acesso precrio, em paralelo a vigorosas aes focalizadas de transferncia de renda, de alto impacto na reduo da pobreza, mas de futuro incerto quanto construo de cidadania. Tambm, a

par de um potente sistema de participao e controle social institucionalizado e em funcionamento. Verifica-se que a capacidade de interferncia dos atores sociais organizados nos destinos das polticas sociais ainda muito frgil, fazendo com que a cidadania se enfraquea enquanto possibilidade de construo pela coletividade de um Estado igualitrio e democrtico. Nesse sentido, preciso pensar o modelo de Estado que est sendo construdo, de qual forma se delineia a questo social no Brasil hoje, e que implicaes para a democracia pode ter o padro de tratamento das desigualdades sociais e da excluso social. A rea de sade nunca adotou integralmente a noo de seguridade social. Contudo, o desenvolvimento do Sistema nico de Sade (SUS), a consolidao da noo de direito social e a expanso do debate acerca da pobreza e das desigualdades, em tese, favorecem tanto a noo de proteo necessria do Estado a riscos sociais, como o reconhecimento da relao intrnseca entre os diversos problemas sociais e a consequente necessidade de integrao das distintas reas. Essas premissas, contudo, no tm estado associadas institucionalizao e ao aprofundamento da seguridade social, mas expanso de setores distintos, com lgicas e objetivos diversos. Nesse sentido, preciso atualizar o debate sobre a seguridade e sistematizar propostas que possam servir de base aos atores em defesa de sua ampliao. Por outro lado, e mais importante, necessrio reinserir a sade brasileira noo de seguridade, que o que lhe d consistncia para ser mais que um sistema de acesso universal assistncia sade: ser um dos pilares de consolidao de uma democracia igualitria. Foi com esse objetivo que o Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) organizou esse volume da Coleo Pensar em Sade. Convidamos renomados especialistas para tratar do tema da seguridade social com a complexidade e abrangncia requeridas. Assim, em uma primeira parte, Desafios cidadania e coeso social: direitos sociais, universalidade e integralidade, Sonia Fleury, Joan Subirats, Eva Alfama, Anna Obradors, Anlia Mara Minteguiaga e Maria Lucia Werneck Vianna discutem as bases conceituais da noo de seguridade social e os desafios contemporneos sua concretizao. Roger Rios finaliza esta primeira parte aplicando os princpios de universalidade e integralidade ao direito sade no caso brasileiro. A segunda parte, Conflitos e contradies na institucionalizao da seguridade social no Brasil, trata especificamente da seguridade social brasileira na atualidade. Marcio Pochmann, Jos Roberto Afonso e Gabriel Gdalevici Junqueira analisam aspectos do mercado de trabalho e da estrutura fiscal que constrangem a expanso da seguridade social. Sulamis Dain, Eli Ila Gurgel, Pedro Paulo de Salles Dias Filho e Aldaza Sposati analisam o desenvolvimento do financiamento da seguridade social, enfocando as reas de sade e assistncia social. Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato apresenta o que seriam dilemas da seguridade social hoje, aps 21 anos de sua implantao pela Constituio de 1988. Em nome do Cebes, agradecemos aos autores e esperamos que este livro contribua para recuperar, na rea social e na de sade, em particular, a bandeira imprescindvel da seguridade social. A todos, uma excelente leitura! Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato e Sonia Fleury Rio de Janeiro, agosto de 2009

PArte 1 DESAFIOS CIDADANIA E COESO SOCIAL: DIREITOS SOCIAIS, UNIVERSALIDADE E INTEGRALIDADE

Captulo 1

Coeso e seguridade social


Sonia Fleury
No h coeso sem proteo social Robert Castel (1995, p. 769)

O significado da coeso social


A noo de coeso social coloca o centro da ateno na ao cooperativa que se desenvolve a partir da existncia de um quadro normativo e um sistema de crenas e valores compartilhados pelos membros de uma comunidade. Assim, implica, por um lado, a existncia de uma autoridade que assegure o funcionamento da ordem estabelecida e, por outro lado, a ocorrncia de demandas de reconhecimento e integrao simblica em uma comunidade nacional. A existncia de vnculos entre os indivduos em uma coletividade que se configura na construo de autoridade vista como condio de exerccio da liberdade individual pelos filsofos contratualistas, sendo tambm defendida por Durkheim (1973) ao afirmar que em todo lugar em que se forma um grupo, forma-se tambm uma disciplina moral. Castel (2008) cita Hobbes, que no Leviat afirma a necessidade do poder absoluto para responder demanda por proteo, que emerge da condio de insegurana. Ao liberar os homens do medo, o poder absoluto lhes brinda a possibilidade de gozo da liberdade na esfera privada. Tambm Bauman (2005, p. 66) reconhece que a vulnerabilidade e a incerteza humanas so as principais razes de ser de todo poder poltico. Sem dvidas, longo o caminho que vai da afirmao da necessidade de um Estado absoluto para garantir a segurana construo da democracia social e do estado de bem-estar social, como instrumento de garantia da proteo social.

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Diferentemente dos autores contratualistas, os quais colocavam no estado natural as caractersticas antropolgicas dos indivduos nas modernas sociedades emergentes, preciso entender que a necessidade de estar protegido construda socialmente e varia em cada momento da histria. Enquanto nas sociedades tradicionais os indivduos encontram a proteo na prpria hierarquia social e no lugar que ocupam no interior da teia de relaes familiares e sociais que constituem a comunidade, s na sociedade moderna eles se encontram livres desses vnculos e, portanto, inseguros e demandando ao Estado a proteo social. A justificativa da construo da ordem decorre da necessidade de reduo dos riscos e dos sentimentos de insegurana e incerteza provenientes da convivncia na sociedade civil, enquanto a anomia a condio de subtrao da esfera da vida coletiva ao moderadora das regras, o que aumentaria assim o conflito social. A concepo liberal encontrou na condio de proprietrio, defendida por Locke, o fundamento da proteo, sendo essa soberania social do proprietrio, a razo da existncia de um Estado que assegure a proteo da propriedade de bens, da vida e da liberdade. Portanto, um Estado que garanta o Estado de Direito e as regras contratuais, mas que no ultrapasse os limites considerados como necessrios para preservao das liberdades dos indivduos. Castel (2008) assinala a inerente contradio desse modelo liberal: acaso se trate de uma contradiccin inherente al ejerccio de la democracia moderna, la cual se expresa por el hecho de que la seguridad, en esa sociedad, es un derecho, pero ese derecho tal vez no pueda cumplirse plenamente sin movilizar medios que resultan ser atentatorios del derecho. (p. 32). Fugindo a essa contradio, diferentes autores, de Durkheim a Robert Castel, vm o processo de trabalho como o principal integrador nas sociedades modernas. No entanto, enquanto Durkheim v a ao cooperativa emergir da diviso do trabalho, Castel (1995) identifica no desenvolvimento da sociedade assalariada a emergncia do Estado Social, a partir da transformao do trabalho em emprego, ou seja, dotado de um estatuto que inclui garantias no mercantis. Para Durkheim, a corporao estaria destinada a se tornar a base ou uma das bases essenciais da organizao poltica da sociedade moderna, sendo a diviso do trabalho a prpria essncia da sociedade como ao cooperativa, seja ela uma solidariedade orgnica, na qual o indivduo se liga diretamente coletividade sem nenhum intermedirio, seja uma solidariedade mecnica, na qual ele depende da sociedade porque depende das partes que a compem. Enquanto a solidariedade orgnica pressupe a semelhana entre os componentes da sociedade, a solidariedade produzida pela diviso do trabalho, ou mecnica, supe a diferenciao e o reconhecimento da necessidade dos demais como componentes do todo. Portanto, nas sociedades complexas, a solidariedade no mais um dado, ela precisa ser construda. O Estado social se coloca, pois, como princpio de governana da sociedade, a fora motriz que deve tomar a obrigao de melhoramento progressivo da condio de todos (Castel, 1995). A possibilidade de evitar a anomia nas sociedades industriais dada pelo papel

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protagnico assumido pelo Estado social, que se desenvolve como resposta s falhas da sociabilidade primria. Com o desenvolvimento dos sistemas de proteo social buscou-se resolver o dilema constitucional bsico de todos os pases capitalistas que, segundo Reis (1993), consiste na tenso e necessria acomodao entre as dimenses econmico-social e a poltica, consolidando uma institucionalidade estatal que permita a transao dos conflitos particulares e a preservao do interesse pblico. A viso da sociedade como um todo orgnico foi desenvolvida por Polanyi (1980), o qual considera os interesses das classes limitados para explicar os movimentos de longo prazo, aqueles que definem o desenvolvimento das sociedades. A tese deste autor de um contramovimento comum de defesa da sociedade, face aos riscos introduzidos pela economia de mercado, tem como base a suposio de que a relao que uma classe tem com a sociedade como um todo que define o sucesso de seu empreendimento, isto , seu xito determinado pela amplitude dos interesses, alm dos seus prprios, que ela capaz de servir. Foram precisamente os interesses sociais, e no os econmicos, de diferentes segmentos da populao que se viram ameaados pelo mercado, e pessoas pertencentes a vrios estratos econmicos inconscientemente conjugaram foras para conjurar o perigo. (Polanyi, 1980, p. 158). Assim sendo, os interesses econmicos das classes so vistos como estreitos e egostas, levando ao conflito, enquanto os interesses sociais permitiriam a sua ampliao, englobando aos outros na defesa de bens pblicos. Esse papel de resguardar a necessidade vital de proteo social pode ser tanto desempenhado pelos governos, quanto pela prpria ampliao dos interesses de uma classe, o que aproximaria a viso de Polanyi da noo de hegemonia de Gramsci. No entanto, Gramsci coloca a questo da hegemonia para alm do consenso funcional, impedindo sua reduo aos mecanismos de legitimidade que complementam a vio-lncia para fins de integrao social (Buci-Glucksman, 1980). A concepo ampliada do Estado como hegemonia encouraada de coero repe o conflito no interior da tenso entre relaes de equilbrio de compromisso e a dominao, j que necessrio preservar o interesse essencial da classe dominante no exerccio de sua funo decisiva no controle da produo. O Estado ampliado indicaria uma transformao do processo civilizatrio, recolocando em um novo patamar as condies de integrao social comunidade poltica, ainda que a conquista desse novo patamar no possa ocultar as formas atualizadas de reproduo da dominao. A consolidao dos direitos de cidadania seria a materializao da ampliao do Estado, mecanismo fundamental da coeso social em uma comunidade de cidados garantida pelo poder pblico. As relaes entre o mundo social e o universo pblico dos direitos se expressa na constante disjuntiva existente entre a ordem legal, que promete igualdade e a reposio das desigualdades, e excluses em permanente reatualizao da questo social. Telles (2006) afirma que:

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essa a questo que est na ordem da inveno democrtica e diz respeito construo desse artifcio civil que so os direitos e as leis como referncias de uma cultura pblica igualitria e desprovida de privilgios. (p. 402). Em outros termos, trata-se da subordinao das relaes sociais e dos interesses particulares ao primado do princpio de justia social e do interesse pblico. Essa a essncia do que se construiu como estado do bem-estar social. As prticas legais que tipificam o Estado de bem-estar social so chamadas de direito social. No entanto, Ewald (1986) reclama que o direito social no deve ser analisado como um conjunto de disposies legais particulares no campo do direito do trabalho e da seguridade social, mas deve ser compreendido como uma formao de um novo sistema legal, um processo de transformao que capaz de atravessar a totalidade do conjunto das disciplinas legais, como, por exemplo, pode-se ver na transformao do direito contratual com a emergncia da dimenso social que o direito do consumidor. Diferentemente dos direitos civis, que pressupem as liberdades negativas individuais, formuladas de forma abstrata funcionando como um limite interveno estatal, os direitos sociais implicam em potestades, ou seja, poderes de reivindicao justificada de uma ao positiva de interveno estatal. Abramovich e Courtis (2006) identificam como especificidades dos direitos sociais: ser um direito de grupos e no de indivduos, pois o indivduo goza os seus benefcios na medida de seu pertencimento a um grupo social. Por ser um direito de desigualdades, que pretende constituir-se em um instrumento de compensao ou igualao; substituir a filosofia da igualdade abstrata por uma sociologia que fundamente a definio dos grupos sociais, das relaes sociais e das necessidades que so consideradas pertinentes. A construo do direito social implica na existncia de um princpio de justia fundado na noo de igualdade e de uma construo normativa, que respalde legalmente as compensaes e reivindicaes de benefcios quando aquela no ocorrer. No entanto, Alexy (1993) chama ateno para a possibilidade da existncia de diferentes modalidades de justiciabilidade que configurariam esquemas distintos de proteo social. Para construir essas modalidades, o autor considera: se os direitos esto submetidos ou no ao controle constitucional; se as normas consagram deveres e objetivos (a obrigao do Estado de prover programas adequados) ou direitos subjetivos (o direito pessoal a reclamar individualmente o acesso a um programa ou a uma prestao); se os direitos se formulam como regras abstratas ou somente como princpios; se a noo de direito social aponta a um mximo ou a um mnimo de bem-estar. El extremo mximo estara dado por una situacin en que los derechos sociales tienen proteccin constitucional, presentan la forma de derechos subjetivos, tienen una estructura de reglas y son derechos plenos, o mejor, derechos a una cobertura plena, mientras el en extremo mnimo de la justiciabilidad

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se ubicaran los derechos sociales carentes de proteccin constitucional, que no son derechos subjetivos, que expresan deberes objetivos del Estado, estructurados bajo la forma de principios, y que apuntan a establecer mnimos (no mximos) niveles de bienestar. (alexy, 1993). A ambiguidade contraditria pode ser imediatamente percebida entre a afirmao de Abramovich acerca da natureza dos direitos sociais como eminentemente coletivista e a pressuposio de parmetros de justia, estabelecidos por Alexy, com base na possibilidade da exigibilidade individual dos direitos. Esta tenso tem sido uma presena cada vez mais constante no campo das polticas e direitos sociais, sendo identificada como uma tendncia judicializao da poltica. De todas as maneiras, a necessidade de coeso antecede ontologicamente seja a poltica ou a justia, ambas fundadas em princpios normativos que requerem a existncia de uma comunidade poltica que compartilhe normas e valores, os quais ordenam princpios e legitimam o exerccio da autoridade. Neves (2008) identifica duas concepes da modernidade e do Estado democrtico de direito, uma delas sendo a teoria dos sistemas e a outra a teoria do discurso. Para a teoria de sistemas, cujo principal autor seria Luhmann, a sociedade moderna caracteriza-se pela hipercomplexificao social decorrente da diferenciao funcional, com a consequente perda da moral tradicional de contedo hierrquico e o surgimento de sistemas operacionalmente diferenciados e autnomos. A fragmentao da moral e a ausncia de consenso em torno de critrios morais ocorreriam ao mesmo tempo, em que ocorreria uma neutralizao da moral na reproduo dos respectivos sistemas funcionais. Neves identifica um segundo modelo de compreenso da modernidade a partir da obra de Habermas, para a qual a modernidade resultaria do desenvolvimento das estruturas da conscincia no sentido de superao de uma moral convencional por meio da construo de uma esfera pblica intersubjetiva. Pode-se afirmar que Luhmann procura enfatizar sociologicamente o dissenso em torno de contedos morais na sociedade moderna. Habermas discute a construo do consenso mediante procedimentos com potencialidade normativa universal como caractersticas da modernidade, sem desconhecer a diversidade de contedos valorativos [...]. A modernidade, em face da ampla divergncia em torno de contedos morais ou valorativos, implica a exigncia funcional e normativa da absoro do dissenso conteudstico atravs do consenso procedimental. (neves, 2008 p. 124). Na interpretao sobre o processo de modernizao, na Amrica Latina ambas correntes ocorrem. Diferentes autores (Caldern, 2007; leChner, 2007; hoPenheyn, 2007) enfatizam a modernizao como um processo de diferenciao e complexificao da estrutura social, a qual fragiliza a coeso previamente construda em torno a identidades tradicionais. Caldern e Lechner (1980) mostram que a diferenciao apresenta efeitos contraditrios, pois, permite um processo de desagregao e atomizao das tradicionais identidades coletivas que

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fundamentavam a ordem tradicional, consentindo, assim, um jogo mais democrtico e pluralista, ao mesmo tempo, dissolvendo as identidades coletivas em tribos coesionadas mais pelo compartilhamento de emoes fugazes do que por laos duradouros. Os autores ainda concluem: os atores sociais se multiplicam na medida em que se debilitam. (p. 18). Ao mesmo tempo, a diferenciao funcional apontada como responsvel pela existncia de uma constelao de distintas racionalidades, tornando a vida social mais impenetrvel a um ordenamento deliberado. As grandes cidades da Amrica Latina espelham estes dois processos de complexificao e diferenciao, com o descentramento da vida social e a consequente perda da poltica como o ncleo central e exclusivo a partir do qual se ordena o conjunto da sociedade. Analisando os paradoxos da modernizao recente no Chile, Lechner (2007) encontra que os notveis xitos deste processo convivem com um sentimento difuso de mal-estar, expresso nos sentimentos de insegurana e incerteza. Apesar dos indicadores econmicos e de desenvolvimento social apresentarem um resultado positivo, o autor encontra em sua pesquisa de opinio a presena marcante da insegurana, traduzida como medo excluso, medo ao outro e medo falta de sentido. O medo excluso decorre da incapacidade do mercado em satisfazer as demandas de reconhecimento e integrao simblicas, anteriormente asseguradas pelo estado de bem-estar. O medo ao outro a expresso da percepo do outro como um estranho e potencial agressor, j que as estratgias de retrao individuais e familiares no se mostram capazes de substituir a sociabilidade. A falta de um horizonte temporal dificulta encontrar um sentido de ordem e a vida social aparece como um processo catico, aumentando as sensaes de solido e incomunicabilidade. As razes para a agudizao deste processo so encontradas na transformao da relao entre o Estado e a sociedade, perpetrada por meio de uma reforma do Estado, o que ao priorizar as relaes de mercado, alterou a capacidade reguladora estatal, a qual deixou de exercer seu papel de garante da comunidade. Es por intermedio de un otro generalizado un imaginario y una experiencia de sociedad que la persona afirma su autonoma individual. La persona se sabe y se siente partcipe de una comunidad a la vez que es reconocida por ella en sus derechos y responsabilidades. Cual es la forma colectiva que permite respectar y desplegar las diferencias individuales? No basta la mera sumatoria de individualidades. (leChner, 2007 p. 10).

Amrica Latina: dilemas da coeso, democracia e governabilidade


Na Amrica Latina, o tema da coeso social tem sido fortemente impulsionado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CePal), a partir de uma reviso da sua nfase inicial na modernizao produtiva como eixo decisivo de articulao entre o crescimento econmico e a integrao social. Segundo seu dirigente, Machinea (2007, p. 23), o novo marco prolonga a vocao secular da instituio na busca de sinergias positivas entre crescimento econmico e equidade social, dando agora maior nfase melhoria da competitividade e ao fortalecimento

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da democracia poltica participativa e inclusiva. Considera, outrossim, a proteo social como um direito bsico de pertencimento sociedade, e prope um pacto social de proteo regido pelos princpios de universalidade, solidariedade e eficincia. Enfatizando na condio de cidadania como parte do desenvolvimento com direitos, a CePal (2006, p. 10) identifica a pobreza como uma condio que vai alm do nvel socioeconmico e de falta de acesso mnimo ao suprimento das necessidades bsicas, afirmando que ser pobre ou excludo , sobretudo, carncia de cidadania ou condio pr-cidad, na medida em que se nega a titularidade de direitos sociais e de participao. A nfase colocada em aspectos pragmticos, como o acordo fiscal que permite viabilizar a proteo social e reduzir a pobreza na regio, relativizada por Sorj e Martuccelli (2008), os quais criticam a viso unilateral que vem sendo dada aos aspectos redistributivos na discusso da coeso social na regio. Estes autores reivindicam a necessidade de compreender a natureza da coeso social partindo de contextos e condies de vida especficos, afirmando que os indivduos inclusive (em condies) de pobreza e de limitadas oportunidades de vida, so produtores de sentido e de estratgias e de formas de solidariedade inovadoras, que no esto inscritas a priori na histria ou nas estruturas sociais, embora obviamente sejam influenciadas por elas. (sorj; MartuCCelli, 2008, p. 2). A constatao de que houve um intenso processo de diferenciao dos atores sociais percebida por estes autores como um indicador da profunda democratizao da sociedade, com ampliao do campo de ao individual, permitindo aos cidados elaborarem expectativas e crescentes demandas de igualdade e passarem a interagir diferentemente com as instituies. Ao invs de perceber estas mudanas como uma ameaa coeso social, o estudo acima mencionado procura encontrar as novas formas emergentes de coeso social, para alm dos marcos nos quais ela foi tradicionalmente pensada na regio, quais sejam: o lao social; as mobilizaes coletivas; as normas e o direito; o Estado e a nao. As concluses a que chegam Sorj e Martuccelli so que a Amrica Latina viveu recentemente um processo sem precedentes de democratizao, assegurando uma profunda transformao da sociedade, cuja maior individualizao e autonomia de ao dos sujeitos ser a base de construo de novas dinmicas culturais e sociais de sociabilidade e coeso social. No entanto, a ausncia de transformaes similares no Estado e na economia gera uma tenso democratizadora constante que se expressa como um recurso renovado ao direito e uma demanda crescente, em especial por parte das classes mdias, pela democratizao do Estado a servio do bem pblico pelas transgresses patrimonialistas. Ainda com relao necessidade de tranformao do Estado, o estudo conclui: [...] aqui se encontra o desafio central dos processos de coeso social nas sociedades latino-americanas contemporneas: a medida em que o social, cada vez mais penetrado pelo mercado, no se sustenta mais nos laos sociais de dependncia, favoritismo, paternalismo, hierarquia, o Estado

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deve assumir o papel de fiador do pacto social entre cidados livres e iguais, atravs da imposio da lei e da proteo social [...] (p. 3). Mas tambm insiste em que os novos desafios que estes devem enfrentar hoje em dia em termos de liberdades, de polticas ou de regulamentao econmica supem uma transio na qual progressivamente se deve passar de uma lgica exclusiva de participao ou de representao para uma lgica generalizada do acesso aos servios pblicos, bens de consumo e incluso simblica. (sorj; MatuCCelli, 2008, p. 3, 12). A preocupao em no reduzir a discusso da coeso a esquemas simplistas, nos quais passa a haver um uso indiscriminado da expresso excluso social vinculando-a, no caso das economias emergentes, com a pobreza tambm observada por Caldern (2007), para quem necessrio refletir sobre as novas condies socioculturais da democracia e do desenvolvimento na globalizao. O autor assinala que a globalizao vem gerando assimetrias nos padres de incluso e excluso, tanto simblicas como materiais, com movimentos contraditrios entre dinmicas democrticas de incluso poltica e tendncias econmicas que levam maior excluso. Alm disso, chama ateno para a existncia de maior complexificao dos sistemas de incluso e excluso social, com a crescente diferenciao dos sujeitos e o aumento de demandas por reconhecimento e promoo da diversidade. Outro ponto de destaque a migrao, que refora os padres de excluso social e acentua a cultura das desigualdades. A preocupao crescente dos organismos internacionais com o tema da coeso explicada em um artigo de Hopenhayn (2007), que aponta as apreenses existentes em relao a ameaas atuais coeso por processos globais que impactam as realidades nacionais. O autor destaca como aspectos relevantes que colocam ameaas coeso social: a dificuldade em alcanar taxas de crescimento necessrias a assegurar recursos para o bem-estar social e a volatilidade deste crescimento, que termina por ser regressiva em termos distributivos; as restries no mundo do trabalho para atuar como eixo de integrao e incluso social; a dissociao entre ativos materiais e simblicos que se traduz em outras assimetrias, como mais educao, maior consumo de meios de comunicao e menos emprego; a negao do outro como marca secular da cidadania incompleta; as mudanas culturais que promovem maior individuao, mas que no est claro como elas recriam os vnculos sociais; a maior complexidade e fragmentao no mapa dos atores sociais torna mais difusa a confluncia em aspiraes comum; menor clareza a respeito da ordem simblica, o que implica em menor certeza a respeito das normas mnimas de sociabilidade. a brecha entre o de jure e o de fato, ou entre a titularidade formal de direitos e a ineficcia do sistema judicial ou das polticas pblicas.

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Estas preocupaes, ainda que justas, parecem estar eivadas do pessimismo das anlises em que Bauman (1998) caracterizou o mal-estar da ps-modernidade, afirmando que mesmo que todas as sociedades produzam estranhos, na sociedade moderna houve duas estratgias de enfrentamento desta questo, reconstruindo a ordem social: assimilando-os ou excluindo-os. No entanto, na ps-modernidade houve um aumento da incerteza, gerado por fenmenos como a desordem do mundo, a desregulamentao universal, a desintegrao das redes tradicionais de proteo e as transformaes das relaes entre o mundo material e simblico, com predomnio do ltimo. a diferena essencial entre as modalidades socialmente produzidas de estranhos modernos e psmodernos, pelos motivos acima relacionados, que, enquanto os estranhos modernos tinham a marca do gado da aniquilao, e serviam como marcas divisrias para a fronteira em progresso da ordem a ser constituda, os ps-modernos, alegres ou relutantemente, mas por consenso unnime ou por resignao, esto aqui para ficar. (bauMan, 1998 p. 33). Frente ao pessimismo da constatao de profundas transformaes que ameaam ainda mais as possibilidades de coeso na regio, a resposta encontrada tem sido enfatizar a possibilidade de potencializar os atores polticos e socioeconmicos que sejam capazes de reconstruir um projeto de desenvolvimento humano com crescente incluso social. Essa alternativa defendida por Caldern (2007) em termos da razo comunicativa de Habermas: La idea de la democracia de ciudadanas y ciudadanos est asociada a la renovacin de la poltica, a una democracia de lo pblico y a una sociedad deliberativa; en definitiva, supone un retorno a la idea republicana de espacio pblica como bien comn. (p. 53). Ainda que a construo terica de Habermas afaste-se da noo de consenso como integrao normativa presente em Durkheim, sua postura consensualista em relao s regras no leva em conta os problemas de fragmentao e conflitos de interesses que esto presentes na esfera pblica pluralista e que ameaam os imprescindveis acordos procedimentais. De todas as maneiras, o reconhecimento de que a democracia no pode ser reduzida apenas a um regime poltico parece ser a indicao mais importante da constatao das dificuldades atuais de convivncia de regime democrticos em sociedades com persistncia de culturas autoritrias, polticas excludentes e Estados patrimoniais. O entendimento atual de que a governabilidade democrtica depender da capacidade de incluso dos indivduos na comunidade poltica dos cidados, fundada em uma cultura de solidariedade e em uma institucionalidade que assegure a exigibilidade dos direitos e a reduo das desigualdades impostas pelo mercado. O lanamento do relatrio de 2004 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), sobre a democracia na Amrica Latina, representa um grande esforo para estabelecer um marco terico comum e levantar informaes que permitam analisar a situao

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poltica e social na regio, definindo um conjunto de indicadores para comparar as condies de desenvolvimento da democracia na regio. O relatrio do PNUD contribui para lanar luz sobre uma possvel resposta pergunta que parece crucial: a democracia compatvel com a excluso social? Considerando que a regio est vivendo sob regime democrtico h cerca de 30 anos, o informe das Naes Unidas faz um balano deste perodo e conclui que atualmente se reconhece o direito universal ao voto, sem restries; as reformas estruturais da economia tiveram aplicao sustentvel; o produto interno bruto (PIB) mdio per capita no variou significativamente; os nveis de pobreza tiveram uma reduo mnima em termos relativos, enquanto o nmero absoluto de pobres cresceu significativamente; a desigualdade na regio aumentou; tambm aumentaram a insegurana no trabalho, o desemprego e a informalidade, e consequentemente, reduziu-se a proteo social. Todos estes dados respondem afirmativamente pergunta colocada anteriormente, isto , sustenta-se que a democracia foi compatvel com a excluso social neste ltimo quarto de sculo em nossa regio. Poderia ser hipotetizado que a instaurao dos regimes democrticos e a canalizao das demandas sociais para os canais de representao e as arenas parlamentares, reduziram os riscos de convulso social e crises de ingovernabilidade, impossveis de seguirem sendo controlados exclusivamente pelos mecanismos repressivos que caracterizaram as ditaduras dos anos 1970 e 1980. Apesar do regime democrtico no ter gerado condies mais igualitrias na regio, especialmente em um perodo em que se reduziu a participao estatal e se fomentou a economia de mercado, tanto a democracia como a economia de mercado so vistos, pela populao, como condies imprescindveis para que os pases possam se desenvolver (ver dados nas sries do Latinobarmetro). No entanto, estas atitudes favorveis democracia e economia de mercado no garantem coerncia nas percepes e comportamentos que assegurem a sua sustentabilidade, j que predominam percepes e atitudes que mostram a vulnerabilidade da democracia, tais como desconfiana, medo do desemprego, indiferena em relao ao regime, reduo da confiana no conjunto de instituies, baixos ndices de confiana e aprovao dos governos vistos, na maioria das vezes, como corruptos, alm de baixos nveis de satisfao com a democracia. Neste sentido, as ameaas governabilidade democrtica seguem presentes no cenrio latinoamericano, recolocando a discusso sobre a democracia desde o prisma da governabilidade. Em outros termos, a presena de ameaas governabilidade que recoloca e faz aprofundar a discusso sobre a democracia na regio, superando o entendimento da democracia como mero regime democrtico que garante eleies peridicas competitivas para os cargos de governo. Uma boa parte dos analistas atribui fragilidade da arquitetura poltico-institucional, em especial a ausncia do Estado de direito e as debilidades do sistema partidrio e ao funcionamento precrio do parlamento, o dficit que ameaa a governabilidade na regio. Para estes autores a ingovernabilidade uma decorrncia da institucionalizao da democracia. As explicaes para a permanente crise de governabilidade na regio so atribudas combinao do regime presidencialista, com um sistema partidrio altamente fragmentado e com baixa identidade ideolgica, o

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que resulta em um modelo de um instvel presidencialismo de coalizes. O principal problema destas anlises a reduo da problemtica da governabilidade ao encaminhamento de uma reforma poltica, a qual conduza ao parlamentarismo e restrio ao funcionamento dos pequenos partidos. A simplificao da questo deixa de lado as origens dos problemas, situadas no mbito da preservao e acomodao das relaes de poder entre as oligarquias polticas e econmicas, garantindo a estabilidade da vigncia de sua condio de mando a partir de processos de barganha e troca de favores, que descaracterizam os partidos e instabilizam o Poder Executivo. A identificao da democracia como o estado democrtico de direito (democratic rule of Law) defendida por Guillermo ODonnell (2002) no documento que embasou o estudo do PNUD, incluindo no Estado de direito, que garante a igualdade diante da lei, as relaes entre Estado e cidados e entre os prprios cidados e uma rede completa de prestao de contas dos que exercem o poder. O corao da democracia residiria na extenso dos direitos civis e na efetividade da legalidade estatal em difundir-se igualmente sobre o territrio nacional. Para ODonnell (2002), em muitas das democracias latino-americanas persistem reas marrons, s quais a legalidade do estado no chega a alcanar, prevalecendo a relaes de poder personalistas, patrimoniais e mafiosas. Nestes casos, o Estado seria territorialmente evanescente e as burocracias colonizadas por interesses privados. No momento em que a existncia de regimes democrticos, com sistemas eleitorais competitivos e formas institucionalizadas de representao no parece garantir condies de governabilidade na regio, o debate teve que incorporar outros atributos da democracia, seja em relao cultura poltica, seja em relao institucionalidade e funcionamento estatal. Neste sentido, so apontados os dficits de estatalidade e a permanente subordinao da burocrtica republicana lgica patrimonial e clientelista como responsveis pela no democratizao do Estado, gerando a persistncia de fenmenos como a corrupo e a inefetividade das polticas pblicas. Retomando a questo inicialmente colocada, sobre a compatibilizao entre democracia e excluso social, agora possvel aprofundar esta anlise e afirmar que esta compatibilizao possvel, sempre e quando a democracia restringida a um regime democrtico, mesmo que com eleies peridicas e institucionalizadas, relativamente livres, para o acesso s principais posies governamentais. Nesta concepo, os direitos de participao se identificariam com os mecanismos de representao. Ao apontar a persistncia de um modelo econmico excludente como o fator central para a fragilizao das instituies democrticas, especialistas sustentam que, no caso da Amrica Latina, cujo desenvolvimento econmico e social tem como trao mais notrio precisamente o elevado nvel de desigualdade e excluso, a governabilidade democrtica no pode separar-se da busca de solues para a incluso social e a reduo das desigualdades. A criao de mecanismos de integrao social, definida por Caldern (1995 p. 15) como a capacidade da sociedade para construir cidadania ativa, eliminar as barreiras discriminatrias no mercado e diseminar uma cultura de solidaridade, novamente reposta no cenrio poltico e requer outro tipo de institucionalidade para a democracia.

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Segundo ODonnell (2002) no documento que serviu de base terica para o relatrio do PNUD 2004, o cidado deve ser visto como um agente, isto , um ser autnomo, razovel e responsvel, que goza de dois tipos de direitos que so liberdades, tais como associao, expresso, acesso informao, e direitos de participao, entendida como eleger e eventualmente ser eleito para posies de governo. J para a cidadania, entendida como dimenso pblica dos indivduos, pressupe-se um modelo de integrao e de sociabilidade, que transcende os interesses egostas do indivduo no mercado, em direo a uma atitude generosa e solidria. A cidadania deve ser concebida como construo de sujeitos polticos em um paradoxal processo de insero em uma comunidade poltica, ao mesmo tempo em que h construo de autonomia ativa, definida por Oliveira (2001) como o gozo da plena capacidade de intervir nos negcios da sociedade. Longe da passiva viso do cidado como portador autnomo de direitos, capaz de fazer opes racionais, pensa-se o cidado como parte de um coletivo em construo, sendo sua autonomia a capacidade de forjar as solues e opes sociais. Esta concepo de cidadania entende que necessrio pensar a democracia desde outro paradigma, o qual centrado na expanso da esfera pblica e na construo de um novo pacto de poder. Em outro momento Sonia Fleury afirmou: el problema central de gobernabilidad en Amrica Latina esta fundamentado en la convivencia paradjica entre una orden jurdica y poltica basada en el principio de igualdad bsica entre los ciudadanos y la preservacin simultnea del mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de riquezas y a los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto corporativo y de los actores tradicionales vinculados al Estado desarrollista requiere la construccin de un nuevo pacto de poder que contemple las transformaciones que se procesaron con el adensamiento reciente del tejido social y sea capaz de incorporar, plenamente, a aquellos que hoy se encuentran excluidos. Sin embargo, las posibilidades de generar estrategias de institucionalizacin del poder y cohesin social estn determinadas por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas sociedades en una economa globalizada, profundizando la disyuntiva entre economa/poltica, estado/nacin. (Fleury, 2003a, p. 162). A possibilidade de expanso da esfera pblica e de construo de um novo bloco de poder requer e exige um novo modelo de democracia, o qual v alm do aprofundamento da democracia representativa, em direo a um modelo de democracia deliberativa e de reconstruo do Estado que permita a incluso dos interesses excludos at agora, por processos de cogesto social. Acredita-se que a construo da democracia na regio introduz a reivindicao cidad de um direito de quinta gerao (para alm dos direitos civis, polticos, sociais e difusos), que corresponde demanda por uma gesto deliberativa das polticas pblicas, em especial, das polticas sociais. Neste sentido, difere-se daqueles que veem os direitos sociais como resultantes da expanso dos direitos civis e polticos e se entende que na Amrica Latina, so as lutas pelos direitos sociais que estruturam as identidades dos sujeitos polticos, transformam a institucionalidade estatal e introduzem modalidades democrticas inovadoras, especialmente ao nvel local.

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At o momento so desconhecidos os mecanismos requeridos para que se construa um novo desenho institucional do Estado, os quais permitan a articulao desta nova realidade do poder local em um pacto poltico que garanta a governabilidade do Estado nacional e fortalea sua posio nos fruns supranacionais. A busca de uma nova institucionalidade para a democracia que seja capaz de atender conjuntamente aos princpios de reconhecimento, participao e redistribuio (Fraser, 2001) marca o momento atual. Trata-se de uma articulao entre inovao social e institucional, a qual permitiria a construo de uma nova institucionalidade para a democracia. Mais do que um conjunto de regras, a democracia implica o reconhecimento do outro, a incluso de todos os cidados em uma comunidade poltica, a promoo da participao ativa e o combate a toda forma de excluso. Enfim, a democracia requer o primado de um princpio de justia social, alm de sujeitos polticos e instituies. A opo por uma democracia concertada em torno a consensos estratgicos, nos quais as polticas sejam negociadas com os diferentes atores sociais envolvidos no processo e cujos interesses sero afetados, recomendada em situaes de alta complexidade, envolvendo fortes expectativas e interesses altamente contraditrios, especialmente em sociedades com elevado grau de fragmentao social e econmica. Diferentemente do modelo da democracia representativa, no qual os participantes submetem-se a normas previamente aceitas para eleger entre alternativas, na democracia deliberativa as prprias normas so objetos de deliberao. A nica norma previamente aceita aquela que diz que o processo decisrio coletivo deve contar com a participao de todos que sero afetados pela deciso ou por seus representantes. Este seria o componente democrtico. J o componente deliberativo diz respeito a que o processo decisrio seja feito por meio de argumentos oferecidos pelos participantes que esto comprometidos com os valores da racionalidade e da imparcialidade. A democracia deliberativa definida por Cohen (1998) como a deciso coletiva, a qual emerge de arranjos que agregam escolhas coletivas estabelecidas em condies de livre e pblica argumentao entre iguais, que so governados por estas decises. O modelo deliberativo uma concepo substantiva e no meramente procedimental da democracia, envolvendo valores como o igualitarismo e a justia social. O processo decisrio no para eleger entre alternativas, mas para gerar novas, o que possibilitaria maior inovao social. Finalmente, espera-se que as decises assim tomadas propiciem maior justia redistributiva e sejam mais sustentveis. As iniquidades socioeconmicas so resultados de uma longa tradio de cultura poltica autoritria e excludente. Nestes casos, s a radicalizao da democracia, com a incluso daqueles que foram alijados do poder em um jogo aberto e institucionalizado de negociao e/ou deliberao pode romper o crculo vicioso da poltica, caracterizado pela alienao da cidadania, ausncia de responsabilidade dos representantes e autoritarismo da burocracia. De um conjunto de experincias de deliberao que esto sendo processadas na Amrica Latina, emerge a proposta de democratizao radical do Estado e da necessidade de publiciz-lo

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mediante a criao de instrumentos que permitam ir alm do controle social, viabilizando a construo de uma esfera pblica de cogesto dos recursos pblicos (Fedozzi, 2000). Uma curta experincia democrtica mostra um desequilbrio entre estado/sociedade, executivo/legislativo em que uma forte tradio tecnocrtica e autoritria impede o dilogo franco entre estado e sociedade. Neste sentido, o modelo da democracia deliberativa no abre mo do Estado, ao contrrio, reconhece a necessidade de radicalizar a transformao de seu aparato institucional para permitir a incluso na agenda das polticas pblicas, dos interesses dominados, em um processo simultneo de transformao da institucionalidade e construo de identidades coletivas. Este processo em nada se assemelha desconstruo do Estado operada pelos governos democraticamente eleitos na Amrica Latina, com forte apoio do sistema financeiro internacional, levando desmontagem dos sistemas existentes de proteo social e das polticas universalistas em direo a um modelo de individualizao do risco e da proteo transformada em mercadoria. Como pode ser agora demonstrado com dados, a combinao de uma viso reducionista da democracia e da cidadania com o predomnio do mercado e dos interesses do capital financeiro elevou os ndices de desigualdade e no combateu a excluso social na regio. Os elevados nveis de desencanto da populao com a institucionalidade democrtica so as consequncias. Este doloroso processo histrico reafirma a tese de que o enfrentamento da excluso s ocorrer em um novo formato de democracia, capaz de reconhecer os excludos como cidados, gerar espaos pblicos de participao, controle social e concertao, alm de implementar polticas pblicas efetivamente redistributivas. Alguns requisitos devem ser cumpridos neste processo, como o fortalecimento da autoridade estatal e do seu real poder de ao em contexto internacional e nacional. Nacionalmente, j se tratou da necessidade de publicizar o Estado, abrindo-o aos interesses da cidadania. Para tanto, imprescindvel retirar os Estados latino-americanos da rota perversa de acumulao do capital financeiro internacional, retomando a induo de um curso de desenvolvimento regional e nacional que assegure emprego, renda, capacidade fiscal e polticas redistributivas. Isso implica enfrentar a questo da proteo social e reduo da insegurana, ainda que as condies que originaram o estado do bem-estar social no estejam presentes.

Proteo social e seguridade: uma agenda poltica


As medidas de proteo social desenvolvidas no Estado providncia visam reduo dos riscos e dos sentimentos de insegurana e incerteza, integrando os trabalhadores em uma comunidade de cidados. Ao traduzir as polticas de integrao como parte da construo de uma comunidade de cidados, ressalta-se a dimenso jurdica dos vnculos de proteo social, os direitos sociais, que se estabelecem entre os indivduos e o Estado, considerado como garante e autoridade legtima na proviso do exerccio destes direitos. Por outro lado, a primazia do interesse pblico sobre os interesses individuais e a igualao dos indivduos diante da lei permite afirmar que a solidariedade se concretiza por meio de um conjunto de polticas e instituies, o qual caracteriza o estado de bem-estar social. Portanto, ressaltam-se a dimenso cvica, que diz

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respeito ao compartilhamento de valores e de uma autoridade nacional comum e a dimenso institucional, com a construo de um aparato organizacional prprio, necessria consecuo dos instrumentos de proteo social, que terminou por alterar a prpria configurao espacial do aparelho estatal (Fleury, 1994). No entanto, o estado do bem-estar social vive uma crise decorrente do acirramento das contradies entre o carter nacional da cidadania e a perda de poder dos Estados nacionais, frente a uma economia globalizada; a homogeneizao burocrtica das polticas sociais e as demandas por reconhecimento das diferenas entre os atores sociais; a necessidade crescente de reconhecimento da diversidade das demandas; a prevalncia de uma cultura que privilegia o consumo individual em detrimento de prticas emancipadoras e solidrias; as dificuldades de financiar coletivamente uma pauta de benefcios universais em permanente expanso de custos. As transformaes na relao Estado e sociedade e entre Estado e cidadania no contexto atual so, em parte, decorrentes do prprio desenvolvimento do estado do bem-estar que transformou a cidadania em uma pauta de consumo que carece de um projeto emancipatrio, alm de haver contribudo para a alterao da estrutura de classes com a ampliao do setor tercirio e com a deteriorao dos valores solidrios, com nfase em um individualismo denominado negativo por Castel (1995): interpretarei aqui as polticas de insero a partir de suas diferenas, e mesmo, forando um pouco o trao, de sua oposio em relao s polticas de integrao. Elas obedecem a uma lgica de discriminao positiva: elas focalizam populaes particulares e zonas singulares do espao social e montam estratgias especficas. Mas, se certos grupos ou certas zonas so objeto de uma ateno suplementar de cuidado a partir da constatao de que eles so menos, que esto em uma situao deficitria. De fato, eles sofrem um dficit de integrao [...]. (p. 675). A crescente incorporao da temtica da pobreza, e sua centralidade na agenda poltica nas duas ltimas dcadas, no devem eludir a questo social que est colocada nos termos do questionamento da possibilidade de preservao da ordem e da autoridade institucional ou governabilidade e preservao da organizao social. A individualizao da pobreza e seu tratamento de forma econmica (linhas e mapas) ou cultural (caractersticas e valores) separam este fenmeno tanto das condies de produo quanto das condies institucionais de proteo social. Paralelamente individualizao da pobreza assistimos individualizao do risco (ProCaCCi, 1999), pelas reformas dos sistemas de polticas sociais de base mais coletiva em direo associao entre contribuio e benefcio. Trata-se, pois de mais uma falcia sobre a proteo social e a seguridade, que pressupe a possibilidade de que a seguridade possa ser tratada de forma individualizada, fora dos marcos coletivos que embasam a coeso social. A inexistncia de perspectivas concretas de alterao radical das condies de produo da pobreza e de incluso de todos na comunidade simblica e poltica dos cidados, o que seria

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uma condio indispensvel para o desenvolvimento material e poltico de nossas sociedades, denuncia a existncia subjacente de algo mais profundo, que realmente se constitui em analisador dos limites da coeso em nossas sociedades. Neste sentido, imprescindvel afirmar as relaes entre a seguridade civil e a social, que tm sido tratadas como distintas e desconexas. a situao de violncia experimentada nos dias atuais, especialmente nas grandes cidades, gerando um sentimento generalizado de insegurana e medo, que pode ser tomado como a condio atual de emergncia da questo social, requerendo estratgias de polticas pblicas que possam responder a esta situao crtica e assegurar possibilidades de recriao da coeso social. A institucionalidade que requer a proteo social nesse contexto implica em alteraes estruturantes na dinmica social e poltica, sendo pontos centrais dessa agenda: a desvinculao dos benefcios da condio de insero no mercado de trabalho e sua exclusiva vinculao aos direitos sociais de cidadania; o fortalecimento dos sistemas de polticas universais em no segmentados por clivagens sociais e regionais, capazes de traduzir noes igualitrias que consolidam a cidadania; a insero dos programas de discriminao positiva no interior dos sistemas universais, sob pena que eles reproduzam as discriminaes enquanto reduzem as desigualdades; o rompimento definitivo com a discriminao das mulheres e o no reconhecimento dos seus trabalhos nos benefcios e pautas da proteo social; a construo de mecanismos de participao e deliberao social que permitam o exerccio de uma cidadania ativa, e que no sejam exclusivos das reas de polticas sociais, passando a incorporar tambm transformaes nos processos decisrios das reas de planejamento e economia; a existncia de polticas pblicas de proteo social que assegurem servios e benefcios exigveis dentro de expectativas conhecidas e padres de qualidade publicamente definidos; o fortalecimento institucional dos mecanismos de formulao de polticas, entrega de servios e coordenao da proteo social, o que implica em polticas de pessoal, salrios, carreiras e organizaes prestigiadas, tecnicamente competentes e resistentes ao uso meramente poltico partidrio; a construo de mecanismos efetivos e sustentveis de financiamento das polticas sociais que no estejam subordinados volatilidade da dinmica de acumulao do capital, e que estruturem de forma irreversvel a primazia do social sobre os interesses particulares; a construo de um pacto fiscal que estabelea uma estrutura tributria baseada nos princpios da justia social, progressividade, transparncia e efetividade; a construo de modelos de proteo social que rompam os limites disciplinares e organizacionais e funcionem como redes de proteo que se definem a partir dos territrios e necessidades dos usurios, repensando a gesto das cidades de forma a construir vnculos entre cidade e cidadania;

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a eliminao dos mltiplos fluxos que canalizam os recursos sociais para os produtores privados de servios de proteo social e tornam o sistema pblico perversamente complementar ao setor privado;

imprescindvel a criao de mecanismos efetivos de regulao das prticas empresariais privadas no campo da proteo social, subordinando-as ao papel de garantia de bens de relevncia pblica;

prioridade s polticas que visam difuso de prticas materiais e simblicas de uma cultura de solidariedade que permitam sustentar programas sociais coletivos, os quais respeitem as diferenas e fortaleam a construo de sujeitos autnomos em um processo relacional de construo de sociedade.

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Coeso e seguridade social

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Captulo 2

Ciudadania e inclusin social frente a las inseguridades contemporneas


Joan Subirats, Eva Alfama, Anna Obradors

esde el punto de vista que aqu nos ocupa, la historia del siglo 20, puede interpretarse (especialmente en Europa) como la resultante de la tensin entre las lgicas del capita-

lismo por un lado (que con la generalizacin del trabajo asalariado, introduce una profunda fractura social) y las lgicas democrticas por el otro (que extiende el estatuto de ciudadana y posibilita un proceso no desdeable de homogeneizacin social). Las aportaciones de T.H. Marshall son sin duda claves al respecto. Marshall identificaba ciudadana con tres componentes principales: los derechos civiles, polticos y sociales. Las polticas de Beveridge, en el Reino Unido, expresan en la prctica esos conceptos. Es evidente, no obstante, que las contradicciones derivadas de las distintas lgicas del mercado y de la democracia, siguieron mantenindose. En cualquier caso, en este proceso histrico encuentranse presentes cuatro grandes factores que se identifican al modelo de integracin social que se construy: los derechos polticos (la participacin social en el proceso de toma de decisiones) y los derechos econmicos y sociales (la articulacin de mecanismos de defensa del trabajador, junto con procesos de redistribucin social), pivotando todo ello sobre una base de lazos sociales (principalmente a travs de la institucin familiar y los lazos comunitarios basados en la vecindad, etnia, religin u otros elementos). Es preciso recordar aqu que el modelo tradicional de familia heterosexual asentada en una clara divisin del trabajo, ha sido otra de las bases para el desarrollo de ese modelo.

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Ciudadania e inclusin social frente a las inseguridades contemporneas

En los ltimos aos, se han ido poniendo de manifiesto los lmites de este modelo de integracin social, con procesos de mundializacin econmica que han puesto mucho ms de relieve las tendencias exclusgenas del capitalismo. Las transformaciones en las esferas econmica y social y la aparicin de nuevos riesgos sociales, han debilitado la capacidad protectora del empleo y la estructura familiar, los dos grandes pilares sobre los que se sustentaban las polticas sociales y de integracin. Es en ese contexto que se apunta hacia una progresiva dualizacin de la sociedad en dos grupos de poblacin, uno integrado y otro cada vez ms alejado del empleo y de la participacin social.

El concepto de exclusin social


La progresiva utilizacin del trmino exclusin en sustitucin del de pobreza por parte de la Comisin Europea se produjo a partir de los aos 1980, debido a la extensin de cierto consenso en cuanto a la necesidad de superar una visin excesivamente economicista del concepto de pobreza. Sin embargo, este cambio de terminologa en el mbito de la poltica europea no parece ser slo una cuestin de modas terminolgicas, sino que responde a un proceso de transformacin de la propia sociedad. La extensin del trmino exclusin en Europa responde, precisamente, a la existencia de un elevado nivel de consenso terico sobre la necesidad de utilizar una concepcin que incluya la naturaleza dinmica, multidimensional y heterognea del fenmeno. Por otro lado, de una concepcin esttica, que entenda la pobreza como situacin de bajos ingresos en un momento determinado del tiempo, se pasa a una concepcin que entiende la exclusin como un proceso. De la concepcin dual que entenda la pobreza como una situacin que afectaba a un colectivo diferenciado de la sociedad mayoritaria, se pasa a la diferenciacin de una heterogeneidad de espacios situados en el continuo entre integracin y exclusin. La exclusin social se entiende pues como un proceso de alejamiento progresivo de una situacin de integracin social en el que pueden distinguirse diversos estadios en funcin de la intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad ms leve, hasta las situaciones de exclusin ms graves. Como se ha dicho, la nocin de exclusin social va ms all de la carencia material, puesto que incorpora al anlisis de la desigualdad en la distribucin de los recursos socialmente valorados otros aspectos como la discriminacin, estigmatizacin, rechazo social o la debilidad en las redes interpersonales que contribuyen, refuerzan o alimentan las dinmicas de expulsin o obstaculizacin del acceso a determinados espacios, derechos o relaciones sociales que son el nico medio para alcanzar ciertos recursos (Martnez, 1999). As, el gnero, la edad, la procedencia u orgenes culturales o el estado de salud pueden ser factores que determinen la situacin de exclusin o inclusin social de una persona o colectivo, junto con la posicin econmica y en el mercado laboral, el nivel educativo y el capital cultural acumulado, las caractersticas de la vivienda y del territorio en que sta se halle, entre otros muchos elementos (Edis, 1998; Renes, 2000; Subirats, 2004). El concepto de exclusin social as definido puede aplicarse, como hace Pedro Jos Cabrera (2000), a los sectores ms marginados de la sociedad, los ms pobres y con estilos de vida ms

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alejados de las formas dominantes las personas sin hogar pero tambin como hacen otros autores sobre una parte muy significativa de la poblacin que, a causa de las transformaciones estructurales que se han producido en el campo econmico, en los patrones sociodemogrficos y en las polticas de bienestar, se hallan en una situacin de vulnerabilidad social o precariedad, sea por un proceso de expulsin o por la obstaculizacin del acceso a determinados recursos. (Moreno, 2001; Subirats, 2004). De hecho, los obstculos, precariedades y exclusiones tienden a acumularse en ciertos segmentos de poblacin situados en las posiciones menos ventajosas de la estructura social: los ms pobres, las mujeres, los jvenes, los ancianos, los enfermos o minusvlidos, los inmigrantes, las minoras tnicas, etc. El deterioro de las condiciones de vida de dichos colectivos conlleva una gran dificultad para que puedan actuar y se consideren a s mismos como una parte activa de su comunidad y de la sociedad en general y que, por tanto, puedan desarrollarse como tales (Tezanos, 2001; Subirats, 2004). En la bibliografa sobre el tema, se pueden identificar diferentes formas de entender la relacin entre los conceptos de pobreza, exclusin y vulnerabilidad social. Aun as, en general, todos ellos tratan de relacionar de alguna manera el eje econmico de la carencia material con el eje de la carencia sociocultural, que se deriva de la ausencia o prdida de recursos y relaciones socioculturales, fundamentales para la integracin de los individuos en la sociedad y, en consecuencia, para su plena participacin y acceso a los recursos socioinstitucionales (empleo, vivienda, servicios pblicos etc.). Algunos autores, desde la ptica de la representacin espacial, proponen modelos diferentes que incorporan los ejes de pobreza y exclusin, e intentan introducir los procesos socioculturales de segregacin y marginacin, como se puede ver en el Grfico 1. Como ya adelantado, el concepto de exclusin social incorpora tres elementos fundamentales que enriquecen a la vez el anlisis del fenmeno de la desigualdad y la formulacin de las polticas pblicas para afrontarlo: el nfasis en su raz estructural, su naturaleza multidimensional y su variabilidad social y temporal. En primer lugar, al destacar las races estructurales de la exclusin social se apunta al hecho de que sus causas se hallan en las formas de organizacin de la sociedad. Es decir, que debemos buscar su explicacin y comprenderla en base a las dinmicas y mecanismos materiales y culturales de estructuracin social. En este sentido, los ejes de desigualdad y diferenciacin social la clase social, el gnero, la edad, la procedencia o adscripcin cultural, religiosa etc. son la materia prima que constituye los procesos de exclusin y de inclusin social. As, se destaca que la orientacin de la poltica pblica que hacia mayores cuotas de inclusin social puede realizarse por dos vas: o bien paliando los efectos que dicha estructuracin social tiene en los colectivos ms excluidos y vulnerables, o bien interviniendo, de manera ms estructural, sobre la configuracin de dichas pautas y dinmicas de desigualdad minimizando sus efectos y evitando la generacin de nuevos espacios y factores de exclusin. En segundo lugar, la perspectiva multidimensional de los conceptos de exclusin e inclusin social se refiere a que, ms all de la falta de recursos econmicos o materiales, la incorporacin

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Ciudadania e inclusin social frente a las inseguridades contemporneas

Grfico 1 Los espacios sociales de la inclusin y la exclusin social segn los ejes econmico y sociocultural
Exclusin econmica
(Desempleo, subempleo, inactividad sin prestaciones, empleo informal)

Desaliacin/pobreza severa
(Desconexin de las relaciones econmicas valorizadas y de las socioculturales normalizadas)

Eje econmico

(Posicin social amenazada por trabajo precarioo por riesgo de ruptura de la red de relaciones sociales)

Vulnerabilidad/precariedad o pobreza relativa

Integracin en lo econmico y lo sociocultural

Integracin

Insercin econmica Insercin sociocultural Eje sociocultural (Participacin tejido sociocultural)


Fuente: adaptacin de Renes (Coord.), 2000, p. 20-21.

Exclusin sociocultural (Segregacin-marginacin)

a la sociedad est constituida por otros factores de desigualdad o discriminacin social de carcter social, poltico, relacional e incluso simblico. Asimismo, la comprensin de dicha multidimensionalidad y sus dinmicas pasa por tener en cuenta las relaciones, entrecruzamientos e influencias mutuas que se establecen entre los diversos factores. As pues, si bien la pobreza o la falta de recursos econmicos es un aspecto clave de la exclusin social, esta no se explica solamente por aquella, puesto que es un fenmeno mucho ms complejo, en el cual tan importantes son las situaciones parciales de desventaja, como la acumulacin e interaccin que se da entre estas. Tanto la investigacin como la intervencin integral sobre los procesos de exclusin conllevan el reconocimiento de la importancia de estas relaciones de mutua influencia entre diversos factores, sean de tipo material o simblico cultural. As, los ejes de diferenciacin y desigualdad social por razn de gnero, edad u otros elementos como la procedencia, la etnia, la adscripcin cultural o religiosa, etc., son una parte indisociable de la exclusin social, y deben ser considerados tanto en su anlisis como en las intervenciones que se lleven a cabo para hacerle frente. Finalmente, se destaca el carcter procesal y dinmico de estos fenmenos, que son el resultado de una interaccin basada en la existencia de posiciones desiguales en distintos campos sociales. As, por ejemplo, en el mbito laboral y del empleo, las diversas posiciones en que se hallan las personas en funcin de su capital formativo y relacional, determinarn la inclusin de

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unos y la exclusin o la incorporacin precaria de otros del empleo, de cierto tipo de empleo o ciertas condiciones laborales. Las dinmicas de exclusin e inclusin social de personas, grupos y hasta territorios se materializan, pues, a travs de las relaciones sociales y son variables a lo largo del tiempo y el espacio con la participacin de mltiples agentes. El estudio longitudinal de la exclusin y la inclusin social mediante, por ejemplo, las trayectorias biogrficas o el anlisis histrico del desarrollo experimentado por un territorio o por un determinado grupo social puede resultar, en este sentido, de gran valor para mejorar el conocimiento actual sobre el fenmeno de la exclusin y orientar las estrategias y caractersticas de las polticas para la inclusin.

Inclusin social?
Tal y como han sido presentados, los conceptos de inclusin y exclusin social estn ntimamente relacionados. Para distinguirlos, se podra decir que cada uno de ellos constituye un polo del mismo eje en el que se pueden definir una multiplicidad de situaciones en funcin del grado de exclusin o inclusin; es decir, de la intensidad de la exclusin: el grado de vulnerabilidad o precariedad social. Por otra parte, los procesos de exclusin e inclusin tambin se pueden entender a partir de las oportunidades de movilidad ascendente o descendente que determinados grupos sociales o personas tienen en este eje. As, las estrategias que se desarrollan para hacer frente a las situaciones de precariedad, igual que las tendientes a mantener determinadas posiciones de inclusin, deben ser tambin materia de estudio para lograr una mejor comprensin de la dinmica de dichos fenmenos. En este punto, sern desarrollados los contenidos de los mbitos fundamentales de la inclusin social, los tres elementos a partir de cuya articulacin se define un mayor o menor grado de inclusin social en un individuo, un grupo social o, incluso, un territorio, representados en el Grfico 2. La inclusin social de cualquier persona, colectivo o territorio pasara pues, en primer lugar, por el acceso garantizado a la ciudadana y a los derechos econmicos, polticos y sociales correspondientes a la misma, as como las posibilidades de participacin efectiva en la esfera poltica. Este acceso es especialmente problemtico para algunos colectivos, como la poblacin extranjera, sobre la que no solamente pesa la barrera a la participacin econmica regular en el mercado formal (que depende directamente de la tenencia de permisos de residencia y trabajo), sino tambin la negacin del pleno derecho al sufragio activo y pasivo. Sin embargo, y al margen de este caso ms extremo, existen un sinfn de grupos y colectivos sociales que no tienen reconocidos sus derechos sociales o que, an tenindolos, los recursos a los que stos les permiten acceder resultan inadecuados a sus caractersticas u opciones personales. Esto se refiere, por ejemplo, al caso de las personas con discapacidades, con enfermedades mentales, u otros casos; puesto que el acceso a las polticas sociales tambin forma parte de dicha accin del estado de reconocimiento de los derechos de proteccin social de la ciudadana en caso de necesidad. En segundo lugar, la inclusin social de toda persona o grupo social pasara por la conexin y solidez de las redes de reciprocidad social, ya sean estas de carcter afectivo, familiar, vecinal, comunitario u de otro tipo. Las redes sociales y familiares son un elemento constituyente de las

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Grfico 2 Los espacios de la inclusin social


Espacio de la produccin mercantil, del mercado de trabajo y del consumo (Presencia y tipo de participacin en la produccin, en la creacin de valor y en el consumo)

Inclusin social

Espacio de la ciudadana (Participacin poltica y acceso a los derechos sociales y de ciudadana: reconocimiento y atencin de la diferencia)
Fuente: Subirats, 2004, p. 15.

Espacio relacional y de los vnculos sociales (Participacin y vnculos en redes sociales de reciprocidad)

dinmicas de inclusin y exclusin social. As, es importante sealar el hecho de que no slo la falta de conexin con estas redes puede determinar en gran medida la exclusin o inclusin social de una persona o colectivo, sino que tambin las caractersticas especficas y los sistemas de valores y de sentidos que estas tengan son extremadamente relevantes. Aun as, la existencia de redes de solidaridad es un elemento clave en las estrategias que los grupos y las personas tienen a su alcance para paliar o dar solucin a determinadas situaciones de caresta o de precariedad, y su inexistencia o su conflictividad puede agravar la gravedad de la situacin y/o cronificarla. Este elemento es especialmente importante en los regmenes de bienestar mediterrneos como el espaol, donde la cobertura del sistema de proteccin social pblico es notablemente dbil, por lo que las redes familiares y sociales juegan un papel fundamental en la redistribucin de recursos y en la contencin de la exclusin y la pobreza grave (Moreno, 2001). Finalmente, el espacio de la produccin econmica y especialmente del mercado de trabajo, es el otro gran pilar que sustenta la inclusin social. El empleo es la va principal de obtencin de ingresos para la mayor parte de la poblacin, la base con la cual se calcula el grado de cobertura social de la poblacin inactiva y tambin una de las principales vas de produccin de sentido e identidad para los sujetos. Por lo tanto, el grado y el tipo de participacin en este determinan de una forma muy clara y directa las condiciones objetivas de exclusin e inclusin social. En el contexto actual existen mltiples segmentos de la poblacin, cada vez ms numerosos, que o bien quedan al margen del mercado de trabajo o bien tienen una dbil insercin en l. Se encuentra en un proceso de dualizacin del mercado laboral, en el cual se consolida por un lado la disminucin del mercado laboral primario, constituido por los puestos de trabajo relativamente estables y protegidos; y por el otro el crecimiento desorbitado del mercado laboral

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secundario, que se caracteriza por una creciente precariedad, una alta rotacin y la prdida progresiva de derechos y coberturas sociales, y que est ocupado principalmente por jvenes de baja y media cualificacin, mujeres, inmigrantes extranjeros y trabajadores adultos precarizados (Renes, 2000). A todo, hay que aadir el tambin creciente nmero de personas que trabajan como falsos autnomos o en empleos informales, irregulares o directamente ilegales. Estos, a la postre, obtienen menores ingresos, menor estabilidad y una cobertura ms dbil o inexistente por parte del sistema de pensiones y de proteccin social, por lo que requieren de manera muy significativa del apoyo de la familia u otras redes sociales. As, por ejemplo, las personas con enfermedades o discapacidades que impiden o dificultan enormemente su insercin laboral, u otros colectivos con baja cualificacin, falta de experiencia, o que trabajan en sectores informales (como el trabajo domstico) quedan a merced del sistema de proteccin social no contributivo, la ltima malla de seguridad pblica, el cual junto al soporte familiar y social que puedan obtener, se convertir en el nico modo de mantenerse en el espacio de la precariedad sin caer en la exclusin social (Moreno, 2001). En relacin con la integracin social y la produccin de sentido que proporciona la participacin en el mercado de trabajo, cabe destacar otra cuestin, de difcil tratamiento analtico y poca presencia en la literatura (excepto casos muy concretos, vase, especialmente CarrasCo, 1999, 2001), refirindose al trabajo domstico y/o reproductivo no remunerado. Este tipo de trabajo, desarrollado bsicamente por las mujeres, no genera ingresos ni permite la subsistencia econmica si no est inserto en una estructura de redistribucin familiar u de otro tipo. Para muchas mujeres constituye, a la vez, una va de insercin social en el sentido que les proporciona, al menos, un reconocimiento social y un sentido de identidad vinculado al imaginario social tradicional sobre la divisin sexual del trabajo. Sin embargo se tratara, en cualquier caso, de un modelo de insercin social tremendamente dbil, vulnerable y dependiente, en tanto que se vehicula a travs de un tipo de trabajo que no est ni remunerado ni valorado a nivel social. As, en trminos generales, las carencias, ausencias o la posicin que cada persona o grupo tenga en cada uno de estos tres espacios de la inclusin (o en ms de uno a la vez), conllevan el desarrollo de procesos de precarizacin o vulnerabilidad que pueden conducir hacia la exclusin social. Al contrario, quienes tengan mayores oportunidades de participar con unos determinados niveles de calidad en estas tres esferas, sern los colectivos con mayores cotas de inclusin. La presencia y la posicin de los distintos segmentos de poblacin en cada una de estas dimensiones determinarn, de entrada, su nivel y tipo de inclusin social y, con ello, sus principales riesgos de exclusin. As, por ejemplo, la posicin desaventajada que en trminos generales padecen las mujeres en el mercado de trabajo, las hace ms vulnerables a procesos de exclusin vinculados con la falta de participacin o las condiciones de precariedad bajo las que se desarrollan en el campo de lo laboral. Por otra parte, colectivos como el de la poblacin inmigrada, se hallen o no regularizados e independientemente de que participen en el mercado de trabajo, se encuentran amenazados en trminos de inclusin social por el escaso reconocimiento existente de sus derechos polticos como ciudadanos. Finalmente, el aislamiento social que pueden padecer muchas personas

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ancianas sin redes familiares o, determinados casos como la monomarentalidad, encarnan posiciones muy frgiles incapaces de amortiguar mediante las redes de apoyo la presencia de otros factores de exclusin o desigualdades. An as, es destacado que no es solamente la existencia de un cierto tipo de participacin la que indica una situacin de exclusin o inclusin social, sino que tambin es determinante la estabilidad de esta participacin. Por eso, el anlisis de las variaciones ocurridas en este esquema a lo largo del tiempo y la interpretacin de sus causas acercan sobremanera a la explicacin de los procesos de exclusin o inclusin social de un agente particular.

Las polticas para la inclusin social


La Comunidad Europea ha tenido un gran protagonismo en el desarrollo del concepto de exclusin social y en la definicin de las polticas para la inclusin basada en la metodologa de los planes transversales. En el ao 1993, la Comisin Europea defina la exclusin social como un proceso estructural multidimensional por el cual determinados grupos o sectores sociales quedan fuera de los derechos y de los procesos sociales ordinarios de que gozan los ciudadanos socialmente incluidos (E.U. Commission,1993, p. 8). El concepto de exclusin social fue adoptado por la Comisin Europea no solamente por razones conceptuales, sino tambin de carcter poltico, puesto que algunos de los pases ms fuertes econmicamente de la Unin Europea (UE) como la Gran Bretaa se mostraron contrarios a continuar desarrollando programas sociales bajo la consigna de erradicar la pobreza, en la medida en que estos planteamientos presuponan la persistencia de esta situacin en los lugares pelo cual se haban alcanzado mayores cotas de bienestar y crecimiento econmico (Estivill, 2003; Atkinson y Davoudi, 2000; RooM, 1999). As, con el uso del concepto de exclusin social la UE pudo, de un lado, atender a las objeciones planteadas a la continuidad de los programas de pobreza en un contexto en que los estados se erigan como garantes de la igualdad de oportunidades y la proteccin mnima universal de todos sus ciudadanos y, del otro, reconocer los efectos de los procesos de reestructuracin econmica y la necesidad de conceptuarlos bajo una nueva categora, capaz de articular estrategias de intervencin tambin renovadas. Con la introduccin del concepto de exclusin social, pues, fue posible empezar el desarrollo de lo que actualmente son las polticas para la inclusin. En 1999, el Tratado de Amsterdam ratific y ampli el contexto inaugurado por el Tratado de Maastricht, incluyendo la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales de los Trabajadores que fue previamente aprobada en Niza, y que no haba sido anexada al tratado anterior. El artculo 136 del Acuerdo Social adjunto al Tratado de Amsterdam (el antiguo artculo 117) postula que, La Comunidad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turn el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, tendrn como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparacin por la va del progreso, una proteccin social adecuada, el dilogo social, el

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desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones. (Artculo 136 del Acuerdo Social Europeo, 1999). Las polticas comunitarias para la inclusin social tienen su origen formal en los Libro Blanco y Verde de la UE en materia de poltica social, que recogen las perspectivas y recomendaciones para la elaboracin de los Planes Nacionales de Accin para la inclusin social que empezaron a ver la luz en el ao 2001. A nivel nacional, en mayo de ese mismo ao se public el Primer Plan Nacional para la inclusin cocial del Reino de Espaa. Con anterioridad a la aparicin de estos primeros planes nacionales de inclusin, la Cumbre Europea celebrada en Lisboa y Feria en el ao 2000 haba establecido el Mtodo de Coordinacin Abierta (OMC) para el diseo de acciones y programas en el marco de la poltica europea. La inclusin social se convirti as en uno de los primeros terrenos dnde se experiment este mtodo con la combinacin de dos elementos: una actuacin de los estados miembros mediante la elaboracin de un Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social (PNAIs) con un periodo de vigencia de dos aos; y una actuacin de la Comisin Europea para facilitar la cooperacin entre los estados. En este sentido, no podemos olvidar que los Estados son precisamente los que concentran la competencia en materia de inclusin social mientras las instituciones europeas poseen solamente un papel complementario y de apoyo a las iniciativas desarrolladas por los propios estados miembros. Las orientaciones de la UE en relacin con los planes nacionales de accin se han centrado en la transversalidad como la forma ms adecuada de abordar integralmente y estratgicamente la exclusin social; es decir para lograr una intervencin eficaz sobre las causas que la producen. Se trata, por tanto, de dar una orientacin preventiva a las polticas de inclusin, ms que dedicarlas nicamente a poner remedios sobre las consecuencias de la exclusin social. Sin embargo, en la mayor parte de casos, los planes nacionales han tendido a centrarse en los umbrales de pobreza econmica y en la exclusin del mercado laboral, aunque tambin tengan presentes otras situaciones consideradas de riesgo (Subirats, 2004, p. 58-59). Un ao despus de la Cumbre de Lisboa y Feria, en el ao 2001 el Consejo de Laeken ratific un grupo de indicadores de evaluacin comn y, en el 2002 se inici la elaboracin de la llamada estrategia europea en el campo de la pobreza y la exclusin social. La adopcin de los trminos de inclusin y exclusin social en el campo de la poltica social y de la intervencin pblica europeas han marcado, pues, un hito en el desarrollo contemporneo de estos mbitos y en la popularizacin de ambos conceptos ms all de la administracin y de las entidades de accin social. Espaa es uno de los estados miembros que ms ha seguido la estructura aprobada en el Consejo Europeo de Niza (2000) y sus cuatro objetivos fundamentales son: acceso al empleo y recursos, derechos, bienes y servicios de todos los ciudadanos; prevencin de los riesgos de exclusin; actuacin a favor de los ms vulnerables y; movilizacin de todos los agentes. La elaboracin del Primer Plan Nacional para la Inclusin Social se realiz en 2001, actualmente se ha finalizado la implementacin del Segundo Plan Nacional para la Inclusin (2003 a 2005) y el tercero se halla en proceso de elaboracin.

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Ciudadania e inclusin social frente a las inseguridades contemporneas

Desde la propia UE y tambin desde los distintos estados miembros a travs de los PNAIs se ha ido reforzando la necesidad de involucrar todos los niveles de gobierno y todos los actores sociales que puedan intervenir como agentes en la lucha contra la exclusin social. As, se ha ido extendiendo una idea de complementariedad entre las polticas desarrolladas por diferentes niveles territoriales de gobierno. Poco a poco, este enfoque ha ido descendiendo a los niveles inferiores de gobierno: numerosas Comunidades Autnomas y diversas ciudades, como Barcelona, tambin desarrollaban sus propios planes de accin. La recomendacin europea de apostar por los planes transversales y de involucrar a los mbitos regional y local en la lucha contra la exclusin social, pues, va encontrando una respuesta clara en el territorio espaol, aunque los alcances y profundidad de los diversos procesos territoriales son notablemente heterogneos. A pese de todo, es necesario destacar que esta implicacin de todos los niveles de gobierno en la lucha contra la exclusin ha partido de la propia iniciativa de las instituciones locales y autonmicas, puesto que los mecanismos de coordinacin y articulacin interadministrativa desarrollados en el marco de los Planes Nacionales son muy dbiles (Renes, en vidal Fernndez, 2006). Aunque en general se deben destacar los avances conseguidos por Espaa con sus dos Planes Nacionales de Accin, aparecen algunos elementos que requieren atencin y correccin si lo que se pretende es disponer de un hito normativo y un aparato de implementacin efectivo para la lucha contra la exclusin social. El Segundo PNAIs espaol introdujo mejoras en el nivel de concrecin de las medidas propuestas, as como en la distribucin presupuestaria y las prioridades temticas. Sin embargo, la mayor redistribucin de recursos y el incremento de medidas del segundo plan conllevaron tambin algunos descensos en la dotacin presupuestaria de determinadas medidas. Por otra parte, la mayor correspondencia entre metas y objetivos que presenta el segundo Plan en relacin con el primero es un intento de lograr una mayor integralidad entre mbitos y factores que influyen o pueden influir en los procesos de exclusin social (Subirats, 2004). La apuesta europea por la estrategia del mainstreaming o transversalidad de las polticas de inclusin ha calado en la formulacin conceptual de estas en el Estado espaol, pero no as en su implementacin y desarrollo. Es decir, si bien se ha consolidado la percepcin de que es necesario pensar en polticas que no sean simplemente un agregado de acciones aisladas sino intervenciones altamente articuladas que se potencien entre s, a la prctica el desarrollo de mecanismos de coordinacin (ya sea entre unidades ministeriales, entre niveles de gobierno o con el Tercer Sector, la sociedad civil y el mbito empresarial) ha sido escaso. Asimismo, la integralidad de los planes sigue siendo un objetivo a alcanzar: estos bsicamente constituyen una yuxtaposicin de medidas sectoriales en muchos casos ya existentes (Renes, en Vidal Fernndez, 2006). En este sentido, un plan para la inclusin no debe de ser un compendio de acciones de polticas sociales, sino la articulacin de las medidas precisas, concretas y bien focalizadas hacia las situaciones de mayor pobreza y exclusin. Esto junto con las polticas sociales genricas y con el despliegue de estrategias polticas, sociales y econmicas a largo plazo que ataquen estructuralmente las causas y manifestaciones de la pobreza y a la exclusin; es decir, introduciendo metodologas de intervencin en la estructura socioeconmica.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Fundamentos para una poltica pblica inclusiva


Si seguimos la propuesta de Garca Roca ubicada en Vidal Fernndez, en el ao 2006 es posible identificar diferentes representaciones conceptuales o metforas que subyacen a las formas de entender la exclusin social y que se corresponden con las diferentes prcticas inclusivas que en consecuencia se desarrollan. En primer lugar, son destacadas las ya mencionadas metforas espaciales, en las cuales la sociedad se concibe como un espacio ordenado con un centro y una periferia. La clave del fenmeno de la exclusin, en consecuencia, es el quedar fuera y al margen, y esto en la sociedad viene determinado por el acceso a la produccin y al consumo. Bajo esta ptica, la intervencin social se concreta en dar apoyo a quines estn fuera en su proceso de incorporacin, fundamentalmente por la va del empleo. Las medidas de insercin en estos casos, guiadas por el modelo de la ingeniera social, se despliegan en forma de acciones afirmativas para elevar la posicin de los peores situados en la distribucin de las oportunidades. Uno de los lmites de este modelo es la dificultad para aprehender el dinamismo de la situacin actual, en que las fronteras entre el dentro y el afuera son cada vez ms mviles y diseminadas por todo el cuerpo social. En segundo lugar, se encuentra la metfora de la desviacin, fundada en las analogas mdicas y organicistas, por lo cual la integracin acaba identificndose con la normalidad; y la exclusin, con las desviaciones o patologas sociales o personales. Esta concepcin en cierto sentido presupone que en los sujetos se halla una cierta predisposicin a la exclusin, en tanto que hay ciertas condiciones previas que pueden traer consecuencias predecibles. La pobreza y la inmigracin, por ejemplo, seran circunstancias propicias a la emergencia de la desviacin. Las prcticas inclusivas, pues, se basan en el modelo teraputico y la perspectiva correccional, donde se acta directamente sobre la disfuncionalidad, los problemas y los puntos dbiles de las personas o grupos buscando su normalizacin. Muchas de las intervenciones en el campo de la drogodependencia o del fracaso escolar seran buenos ejemplos de esta perspectiva. En este sentido, las principales limitaciones de este punto de vista son la objetivacin que generan de los excluidos, as como la dificultad por entender los sentidos que se despliegan desde el interior de estas situaciones y para reconocer el protagonismo de estos en su proceso de transformacin personal y colectiva. En tercer lugar, encontramos la metfora de la vulnerabilidad, que se centra en la dimensin de prdida de los vnculos y redes sociales presente en la exclusin. Aqu, las quiebras en los tejidos sociales llevan para la prdida de la transmisin de sentido y de la confianza que permite las redes de apoyo y contencin de los riesgos. Las transformaciones sociales actuales han consolidado a la precariedad y la sensacin de catstrofe como uno de sus ncleos y han generado la insignificancia y el desarraigo en sectores importantes de la poblacin (ancianos en soledad, jvenes desfavorecidos, segundas generaciones de inmigrados, residentes en barrios degradados, etc.). Frente a esta situacin, las prcticas de inclusin de este modelo pivotan sobre la creacin de resilencia en base a la reconstruccin de los lazos y la organizacin colectiva. Las experiencias de desarrollo comunitario a nivel local (como el Plan Comunitario del barrio de la Trinitat de Barcelona) seran un buen ejemplo de polticas de este tipo, que se basan en el aprendizaje fruto de la reflexin constante sobre la praxis, y en la definicin de estrategias conjuntas, en las que las comunidades y colectivos

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son a la vez sujetos y objetos de su proceso de inclusin. La debilidad de este modelo radica en las dificultades que presenta el actual contexto de creciente fragmentacin social. Finalmente, la ltima metfora se basa en la experiencia del naufragio. Se utiliza esta imagen para dar cuenta de la trayectoria del excluido. En ella se sita en el centro de la exclusin la vivencia subjetiva de impotencia y falta de horizontes. Remitirnos a la precariedad y falta de autonoma econmica de los jvenes, las enfermedades mentales o la dependencia de los ancianos nos puede servir para ejemplificar este concepto. Como polticas inclusivas para afrontarlo, Garca Roca menciona las prcticas de acompaamiento que se sustentan en la empata, la confianza y el apoyo en el proceso de empoderamiento del sujeto. La emergencia de servicios de proximidad desde una metodologa de acompaamiento (en relacin a la gente mayor y a los procesos de insercin sociolaboral, fundamentalmente), responderan a esta perspectiva, desde la cual tambin cabe conceptualizar a las polticas de asistencia social centradas en la reaccin frente a la emergencia, por ejemplo, la accin social con personas sin hogar. El principal lmite podra ser su enfoque en lo individual y en el corto plazo, que pueden llevar a perder de vista las races estructurales de cada situacin. De esta manera, las cuatro aproximaciones parciales descritas permiten acercarse a la experiencia y realidad de la exclusin social desde diferentes ngulos, sin alcanzar a comprenderla en su globalidad y complejidad, para lo que sera necesario tomar en cuenta las diferentes visiones. La actual situacin de complejidad y creciente vulnerabilidad requiere que las polticas pblicas articulen mecanismos de respuesta de carcter comunitario que recojan los aportes de todas estas estrategias y tradiciones de intervencin para poder construir autonoma, retejer relaciones y recrear personas. Es credo que el factor esencial de la lucha contra la exclusin hoy da pasa por la reconquista de los propios destinos vitales por parte de las personas o colectivos afectados por esas dinmicas o procesos de exclusin social. Precisando incentivar de algn modo el surgimiento y consolidacin de procesos colectivos de empoderamiento y participacin social. Por tanto, no se trata de hacer un camino en solitario hacia una hipottica inclusin social. No se trata slo de estar con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a cada quin el control de su propia vida, significa devolverle sus responsabilidades, y ya que las relaciones vitales son entendidas como relaciones sociales de cooperacin y conflicto, esa nueva asuncin de responsabilidades no se plantea slo como un sentirse responsable de uno mismo, sino sentirse responsable con y entre los otros. La inclusin no puede ser concebida como una aventura personal, en que cada combatiente con sus armas va superando una carrera de obstculos hasta llegar a un punto predeterminado por los especialistas. Todo proceso de inclusin es un proyecto colectivo, en que los implicados y sus redes sociales, los profesionales encargados del acompaamiento, las instituciones y la comunidad en la que se inserta lo todo, participan, asumen riesgos y responsabilidades, y entienden el tema como un compromiso de todos. Si no se afronta este reto, las polticas de inclusin se orientarn necesariamente a actuar para paliar los impactos de una creciente dualizacin y exclusin social, impotentes para afectar a los procesos que lo causan y construir una sociedad ms incluyente.

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Entonces, la inclusin es entendida como un proceso de construccin colectiva no exenta de riesgos. En ese proceso los poderes pblicos deben actuar quizs no tanto como gerentes sino especialmente como garantes, contribuyendo en lo posible en la bsqueda de autonoma, y no construyendo dependencias. Si el objetivo es construir un verdadero rgimen de inclusin, el quiere decir que debemos fomentar la participacin de la sociedad, desde posiciones pblicas y privadas, para conseguir un entorno de cohesin social y de bienestar social de todos sus miembros. Esto exige activar la colaboracin, generar incentivos, construir consenso y, al mismo tiempo, aceptar los riesgos. Para todo ello, las personas y los colectivos han de tener la oportunidad de participar desde el principio en el diseo y puesta en prctica de las medidas de inclusin que les afecten. Si no les queda otra alternativa, no pueden salir individualmente, han de poder participar hacerse or ante los dems. Asimismo, la cambiante geografa de la pobreza y la exclusin demanda a las polticas inclusivas la capacidad de afrontar los nuevos retos que las transformaciones sociales realizando planteamientos innovadores. Es decir, proponiendo acciones, procedimientos y enfoques nuevos basados en el aprendizaje de la praxis y en el dilogo y cooperacin. Todo ello sin olvidar el hecho de que la exclusin social es un fenmeno estructural, es decir, se halla enraizado en las formas de organizacin econmica, poltica y cultural vigentes, por lo que la accin inclusiva de las polticas pblicas no puede orientarse exclusivamente hacia la asistencia o solucin de las consecuencias de la exclusin social, sino que debe garantizar el abordaje de sus causas: actuar sobre los factores mismos de exclusin. As por ejemplo, sin dejar de lado las necesarias medidas de atencin a las personas sin hogar, es conveniente dar un nuevo impulso a las polticas de regulacin de acceso a la vivienda por parte de la poblacin con mayores dificultades para ello: jvenes, inmigrantes, personas con necesidades especiales, con rentas por debajo del umbral de pobreza, etc. La orientacin estratgica de las polticas para la inclusin social supone tambin la integracin de la perspectiva de gnero, as como incorporar las diferencias y desigualdades existentes por edades, procedencias, etnias, y opciones religiosas, sexuales o de otra ndole. La integracin de la consideracin de las relaciones de poder y desigualdad en la poltica y la articulacin de medidas destinadas a debilitar estas relaciones y empoderar a los grupos y personas afectadas por estas. Por otra parte, la necesaria integralidad de las acciones que se emprendan estar muy relacionada con el grado de transversalidad de las mismas. La cooperacin de distintos departamentos del gobierno en el diseo de polticas pblicas de inclusin y en la mayor atencin a los factores de exclusin en todos los mbitos de la poltica pblica determinar el nivel de globalidad de las intervenciones. As, una accin de mejora de los servicios sanitarios de atencin primaria debe contar y coordinarse con las redes de atencin de los servicios sociales para definir programas y lneas de actuacin conjuntas, as como los protocolos e intervencin y derivacin ms adecuados en cada caso. Del mismo modo, pese a la necesidad de las medidas sectoriales, la tendencia debera ser hacia el diseo de actuaciones que tomen en cuenta al mximo nmero de mbitos que forman parte de la vida de las personas y condicionan su trayectoria de exclusin as como sus dificultades de inclusin: la formacin y la capacitacin laboral y/o social, el tratamiento

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sociosanitario, la estabilidad residencial, etc. En este sentido, la propia estructura segmentada y jerrquica de la administracin dificulta esta empresa. Para finalizar, se destacan que las polticas para la inclusin deben promocionar al mximo nivel la participacin de los diversos agentes sociales, tanto pblicos como del Tercer Sector y de los propios beneficiarios de la poltica teniendo como objetivo el fomento y recuperacin de los vnculos y las redes sociales comunitarias.

Tabla 1 Propuesta de criterios de orientacin en las polticas de inclusin


Polticas pblicas tradicionales Enfoque esttico Focalizacin en el conjunto de individuos en situacin de precariedad. Perspectiva individualista Focalizacin estricta al individuo y al hogar. Criterios de innovacin para las polticas pblicas Enfoque dinmico Focalizacin en los procesos de entrada y salida relacionados con la precariedad. Perspectiva comunitaria nfasi s en las dimensiones comunitaria y territorial de la exclusin. Polticas homogeneizadoras Polticas sensibles a la diversidad Respuestas para cubrir necesidades que se Respuestas adaptadas a situaciones territorialmente consideran homogneas e indiferenciadas. y socialmente homogneas. Asistencialismo Promocin de la autonoma Polticas destinadas a paliar los Polticas destinadas a promover el desarrollo efectos de la precariedad. autnomo, evitando la dependencia con las administraciones. Centradas en los elementos de renta Enfoque multidimensional Enfocamiento sobre la pobreza monetaria. Consideracin de todos los factores generadores de exclusin. Enfoque reactivo Enfoque proactivo (estratgico) Oferta de servicios, como reaccin a las proPolticas anticipatorias y orientadas a la blemticas concurrentes. transformacin estratgica del entorno. Enfoque orientado a las consecuencias Enfoque orientado a las causas Atencin centrada en atender los efectos de la Atencin a las causas o factores generadores de la problemtica. exclusin social. Centralizacin de las polticas en mbitos de Descentralizacin y fortalecimiento poltico local gobierno supra-local Predominio de los niveles central y regional Fortalecimiento, en general, de los agentes ms en la formulacin de las polticas y prximos al territorio. Gobiernos locales fortalecidos, residualidad local. con capacidad de liderazgo poltico de redes de gobierno multinivel. Especializacin y segmentacin de Transversalidad y coordinacin multinivel responsabilidades pblicas Fragmentacin de responsabilidades entre Coordinacin entre distintos niveles administrativos administraciones y entre departamentos. y entre departamentos. Fuerte divisin entre lo pblico y lo privado Corresponsabilidad y participacin Monopolio de la formulacin de polticas, Espacios de participacin y negociacin compartida por parte de las instituciones pblicas; escasa entre administraciones, agentes privados y tejido cooperacin pblico-privado. asociativo.
Fuente: elaboracin propia.

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Los impactos que pueden generar polticas de inclusin las cuales contemplen estas bases son: innovacin, estrategia, integralidad, transversalidad y participacin, y sern mucho mayores, ms duraderas y en definitiva, ms eficaces en relacin con el objetivo de la inclusin social. Con fines comparativos, en la Tabla 1 estn enlistados los principios orientadores de las polticas pblicas tradicionales y aquellos criterios de innovacin (retos) que se entienden como necesarios para avanzar hacia una concepcin, desarrollo y operacin de polticas pblicas con mayor capacidad de abordar las problemticas actuales.

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Captulo 3

De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico*
Anala Minteguiaga

n los ltimos aos se puede escuchar desde diferentes voces del arco ideolgico que el paradigma focalizador de poltica social, aquel que tuvo fuerte dominancia en la regin entre los aos 1980 y 1990, presenta importantes limitaciones, en algunos casos con profundas consecuencias negativas para la poblacin de la regin, y que por tanto debe ser revisado. Desde este lugar, hace no ms de tres aos, ciertos organismos internacionales, algunos expertos y hasta sectores acadmicos de Amrica Latina, han venido posicionando un modelo que consideran alternativo a ste. Sus promotores argumentan que la particular denominacin de este modelo, Universalismo Bsico (UB), habla en s misma de un cambio en la orientacin normativa de la poltica social. Se recupera luego de dcadas de descalificacin el principio de universalidad en el campo de las intervenciones sociales, aunque como resulta evidente se le agrega un no menor adjetivo calificativo a este principio1.
* Este trabajo que aqu se presenta contiene algunas ampliaciones en base a los comentarios y observaciones realizadas en dicho evento para el Seminario Internacional Seguridade Social e Cidadania: desafos para uma sociedade inclusiva. A modo de informacin adicional es importante mencionar que el artculo contiene algunos ejemplos y que estos se circunscriben al caso ecuatoriano, dado mi inters investigativo en el proceso de cambio poltico que ha vivido este pas en los ltimos dos aos.
1

Es importante mencionar que la nocin de universalidad parece reposicionarse en el debate especializado en el inicio del siglo XXI (por ejemplo, ya en el ao 2000

la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) en su documento Equidad, desarrollo y ciudadana habla que la poltica social debe guiarse por tres principios: universalidad, solidaridad y eficiencia); la nocin especfica de UB surge en octubre del ao 2005, cuando se organiza un encuentro acadmico promovido por el Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social del Banco Interamericano de Desarrollo (Indes-BID), bajo el nombre de Construyendo una nueva poltica social en la regin: el universalismo bsico. En este participaron diferentes especialistas entre los que se destacan: Armando Amorin, Rebeca Grynspan, Evelyn Huber, Aldo Isuani, Andre Medici, Jose Antonio Ocampo, Renato Opertti, Ernesto Rezk, Carlos Sojo, Aldaiza Sposati y Victor Tockman. Posteriormente, en el ao 2006, aparece como documento de trabajo del Indes-BID una publicacin cuyos autores fueron Fernando Filgueiras, Carlos Gerardo Molina, Jorge Papadpulos y Federico Tobar (Universalismo bsico: una alternativa posible y necesaria para mejorar las condiciones de vida en Amrica Latina). En noviembre de 2007, sale el libro Universalismo bsico: Una nueva poltica social para Amrica Latina que rene los textos presentados y discutidos durante el encuentro y el documento de trabajo referido anteriormente. El editor de esta publicacin fue Carlos Gerardo Molina e incluy artculos de los especialistas ya mencionados y de otros, como Nohra Rey de Marulanda, Luciano Andrenacci, Fabin Repetto y Armando A. Simes. Asimismo, en el ao 2008, aparece en la revista Nueva Sociedad un artculo de Jos Antonio Ocampo en donde se recuperan prcticamente todos los puntos de la propuesta del UB. (OcampO, 2008).

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Se habla entonces de una: cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, asegurando el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan estndares de calidad, que sean otorgados sobre la base de los principios de ciudadana, es decir, distancindose del principio de seleccin de beneficiarios de servicios segn prueba de recursos y de necesidad (). En ello, el Estado juega, en tanto garante de estas prestaciones, un papel determinante. (Filgueira et al., 2006, p. 2). Esta nueva frmula, que combina universalidad, conjunto limitado de prestaciones bsicas, servicios homogneos con estndares de calidad para todos, derechos ciudadanos y papel indelegable del Estado, lograra al mismo tiempo recuperar toda la experiencia exitosa del pasado y constituirse en una propuesta realista, al incorporar los condicionantes presupuestarios e institucionales en su formulacin. Desde aqu, el presente artculo intenta realizar una crtica reflexiva a este nuevo paradigma de poltica social. Para ello, centrndose en el nivel terico-conceptual, buscar analizar los componentes categoriales medulares de dicha propuesta2. El trabajo se divide en cuatro secciones. La primera se concentra en la descripcin del diagnstico en el que se apoya la propuesta del UB. La segunda en la indagacin de la cuestin social y en la discusin sobre el esquema de justicia distributiva que sostiene. Posteriormente, se analizan las particularidades que asume la reconvocatoria del Estado planteada por el UB. La ltima seccin aborda la discusin sobre poltica social en un nivel ms amplo, el del modelo de desarrollo. En esta lnea, se considera que no se puede postular ninguna propuesta realmente alternativa de intervencin social sin discutir los patrones de acumulacin y distribucin que rigen la economa de cada pas. Solo as se podr trastocar el esquema de soluciones pensables: desde los esfuerzos loables pero no necesariamente transformadores de la re-distribucin, a los innovadores y radicales de la distribucin de los beneficios del desarrollo.

El diagnstico
La importancia de empezar el anlisis de los componentes centrales del UB con el diagnstico en el que se apoya, se justifica en funcin de que existe una vinculacin lgica entre la identificacin y definicin de los problemas (diagnstico) y los principios y polticas que se postulan para resolverlos. En esta lnea, hay que tener en cuenta, como bien seala la literatura especializada, que el planteamiento de un problema que reclama algn tipo de accin pblica o estatal nunca resulta definido en abstracto, sino siempre en funcin de un campo de soluciones pensables en un cuadro de accin dado (TroM; ZiMMerMann, 2001). As, la enunciacin de un problema no puede disociarse de sus perspectivas de resolucin, bajo la pena de crear la ficcin de un orden secuencial y lgico entre su definicin y su tratamiento (Kitsuse; SPeCtor, 1973).
2

Este anlisis se bas exclusivamente en el documento conceptual de esta propuesta, que fue incluida en el libro del Indes-BID sobre UB, en el captulo y parte

1 (p. 19-55) y que en realidad corresponde completamente al documento de trabajo antes citado (Filgueira, et al., 2006, p. 1-57).

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De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico

El modelo dominante de la poltica social


Para sus proponentes, la emergencia del UB se comprende a partir del cuestionamiento al esquema de poltica social previo, denominado por el discurso experto como paradigma focalizador o selectivo (Sojo, 2007). Este oper de manera hegemnica entre los aos 1980 y 1990 y se justific a partir de una crtica lapidaria al sistema de poltica social que lo precedi, es decir aquel articulado al modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones. Entre los problemas ms relevantes que se le asignaron estn: la existencia de un dficit de eficiencia en los sectores sociales, que los recursos pblicos no llegaban a los que realmente lo necesitaban y que, en muchos casos slo ofreca servicios de baja calidad. As, solo en teora era de corte universalista porque en los hechos result un sistema dual y excluyente. Lo que impuso fue una ciudadana regulada que diferenciaba los beneficios en funcin de los ingresos. Por otra parte, el Estado haba centralizado toda la oferta y la demanda permaneca pasiva ante su accionar. Ante a tales dificultades, la solucin del esquema de poltica social neoliberal combin entonces la introduccin de mecanismos de mercado, la focalizacin y la descentralizacin. La accin del Estado deba, ahora s, concentrarse en los ms pobres y para tener impacto real haba que promover coberturas temporales y compensatorias. Pero esta estrategia, sostienen los defensores del UB, en pases como los de Amrica Latina con altos niveles de segmentacin, no slo no atac el problema de raz sino que lo exacerb. El efecto fue gravoso para la cohesin social ya que se rompieron los escasos lazos de reciprocidad y solidaridad que se haban conformado en la etapa precedente. As, por un lado, el esquema focalizador no slo no logr resolver las barreras ya identificadas en el sistema de pretensin universalista (privilegios corporativos, servicios de calidad diferencial, exclusin del componente no contributivo en la proteccin, etc.), sino que sum que sus intervenciones promovieran el endeudamiento externo pblico, la reduccin excesiva del papel del Estado y, en algunos campos de poltica social, un retroceso en el proceso de desmercantilizacin de las relaciones sociales. Se afirma que entre sus efectos ms nocivos estuvo la creacin de una relacin Estado-sociedad basada en una lgica asistencial y no de ciudadana. Una lgica profundamente individualizante: el enfoque de transferencias de carcter individual y el vaco que dejan al no ocuparse de toda la poblacin en conjunto, o ms precisamente al no articular lo que sucede en distintos segmentos de la poblacin garantizando, por ejemplo, el usufructo de servicios de calidad comparable (equidad), son problemas que siguen vigentes y atrayendo la atencin de sus formuladores. (Filgueira et al., 2006, p. 7). El problema, se afirma, fue que la concentracin de responsabilidades estatales slo para garantizar prestaciones bsicas en los sectores ms pobres tuvo implicancias peligrosas en trminos de la construccin de una sociedad cohesionada, y en vez de promover el desarrollo de plenos derechos y deberes ciudadanos se foment la estigmatizacin y la segmentacin. A pesar de estas crticas se le reconocen algunos elementos positivos que deberan ser recuperados en la nueva estrategia a ser instaurada (entindase UB) a fin de complementarla. Estos

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refieren bsicamente a: 1) la importancia que tienen los mecanismos tcnicos de focalizacin al reducir el clientelismo poltico y la corrupcin estatal; 2) la visibilidad que adquieren las limitaciones fiscales que posibilitan pensar polticas pragmticas y responsables; y 3) la pertinencia de pensar acciones de carcter temporal que permiten generar soluciones sostenibles y giles cuando las circunstancias lo ameritan (Filgueira et al., 2006, p. 6 y 7). Es importante mencionar que en este diagnstico aparecer una muy breve referencia al modelo econmico que articul el sistema de proteccin social focalizador. Caracterizado como neoliberal y aperturista supuso: un rgimen de acumulacin que privilegi al mercado como asignador de recursos y que promovi acciones transitorias y compensatorias para los sectores desplazados, a la espera del goteo que habra de llegar cuando el modelo diera sus frutos (Filgueira et al., 2006, p. 4). Este comentario ser prcticamente toda la conexin de sentido que se plantee entre modelo de desarrollo y sistema de proteccin social. Se lo recalca porque la particular forma de explicitar la relacin entre ambos espacios constituir quizs una de las limitaciones ms importantes de la propuesta del UB. El UB no pondr en cuestionamiento ese modelo de desarrollo. Esto le impedir visibilizar que el problema del esquema selectivo no se debi a los errores de sus instrumentos de intervencin (focalizacin, descentralizacin o privatizacin), es decir a su utilizacin indiscriminada posicionndolos no como medios sino como fines en s mismos (oCaMPo, 2001). El problema estar ubicado, por el contrario, en un nivel ms profundo, en el de la definicin de la misma cuestin social y conectado a sta, sobre todo, en el modelo de desarrollo que se propugnaba. Por ello quedar en entredicho o perder potencia la idea de que el UB realmente sea un paradigma alternativo.

Justicia distributiva y nueva cuestin social en el ub?


Como se sostuvo en otro trabajo (Minteguiaga; RaMrez, 2007), las modalidades de poltica social remiten a lo que se denomina comnmente en el debate especializado como cuestin social, entendida como la particular definicin de la problemtica social sobre la que se debe intervenir. El esquema de poltica social focalizador o selectivo hizo hincapi en la sindicacin de la pobreza como la problemtica social ms importante a ser resuelta y desde este lugar privilegi a la equidad como el principio central y prcticamente nico que deba orientar a las intervenciones en este campo. Bajo ambos elementos (la pobreza como la nueva cuestin social y la equidad como principio rector de distribucin) se oper el cambio de prioridad del principio igualitario de dar a todos lo mismo al de dar ms a los que menos tienen. El nuevo principio se basaba en una praxis discriminatoria positiva, que intentaba capturar las diferentes necesidades para alcanzar la igualdad3. En este esquema se parta de la carencia y la garanta del acceso individual (cobertura) de los ms vulnerables a ciertos bienes y/o servicios considerados mnimos (de subsistencia). El
3

De acuerdo a Franco esto implicaba que: debe tratarse desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales (1996, p. 18).

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supuesto clave para esta nocin de poltica social era que la operatoria de diferenciacin afirmativa de necesidades y sujetos pobres conduce a la igualdad. Desde aqu es interesante rastrear la definicin de la cuestin social que subyace a la propuesta del UB, a fin de ver si existen cambios significativos respecto al paradigma precedente. De acuerdo al diagnstico descrito ms arriba, el paradigma focalizador agrav los problemas de desigualdad de la regin debido a un mal uso de los instrumentos de poltica social adoptados. Se dice que la utilizacin excesiva de la focalizacin, la descentralizacin, la mezcla pblico-privado y la privatizacin termin profundizando las distancias sociales y rompiendo los escasos lazos de solidaridad existentes. La primera profundiz los procesos de estigmatizacin de los destinatarios, la segunda termin generando un abandono y desresponsabilizacin estatal y, finalmente, la tercera y cuarta transformaron lo que constituye un campo de derechos en un campo de intercambio mercantil. A todos estos problemas se le sumaron los heredados del modelo de proteccin universal incompleto y que no pudieron tener una solucin satisfactoria: falta de calidad, escasa eficiencia y pervivencia de barreras de acceso a los servicios y beneficios por la lgica corporativa. El punto a destacar es que en este diagnstico si bien se habla de la desigualdad social generada por el paradigma focalizador, hay que recordar que para l la desigualdad no formaba parte de la cuestin social a ser resuelta. El problema que articul la mayor parte de las intervenciones sociales era, como se mencion, la pobreza. Se crea que tratndola se alcanzara inexorablemente la igualdad. En el caso del UB, se reconocen las consecuencias negativas del esquema focalizador para la desigualdad y la cohesin social, pero eso no significa que ahora s estas problemticas se constituyan en la nueva cuestin social. Si se analiza detenidamente el texto seminal sobre UB, es posible observar que aparece una y otra vez la referencia a alcanzar la cohesin social entendida como la generacin de lazos de solidaridad entre clases y dentro de las mismas clases (Filgueira, et al., p. 11). Para ello, se afirma, hay que trabajar en aquella poblacin que ms lo necesita sin descuidar al mismo tiempo a los otros sectores sociales (como la clase media y hasta los mismos sectores ricos) a fin de que sigan producindose vnculos de pertenencia compartidos. Es quizs entonces una de las principales virtudes de la propuesta del UB su declarado deseo de recuperar la cohesin social y la desigualdad como cuestin social. Sin lugar a dudas es un gran avance, dado que la desigualdad es uno de los principales problemas de la regin. En este sentido, cabra preguntarse si a travs de la propuesta del UB se logra resolver la supuesta cuestin social que se pretende abordar. Para responder a tal pregunta, se trabaj en el mbito de la justicia distributiva a travs de analizar la pauta distributiva, la base de informacin y, en este contexto, el tema de la universalidad.

Aclaraciones introductorias sobre la justicia distributiva


Siguiendo a Ramrez (2008A), se puede sealar que en el debate de la justicia y especficamente de la igualdad, en general, existen dos grandes perspectivas. La primera es la que discute cul es la base de informacin pertinente que una sociedad debe promover para buscar su igualdad y con

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ello la justicia. La segunda coloca el acento en la igualdad de oportunidades que deben tener los individuos para conseguir una sociedad justa. Amartya Sen sostiene que la cuestin principal en el anlisis y valoracin de la igualdad es contestar la pregunta igualdad de qu? En este sentido, nadie podra negar que toda teora tica lo que busca defender es la igualdad de algo: de rentas, de libertad, de necesidades, de bienes primarios, etc. Lo que est en juego desde esta perspectiva es el mbito social ms importante dentro del cual exigir la igualdad. Empero, cabe sealar que tal eleccin implica dejar de lado algo que no resulta importante. En el caso que nos ocupa, el del UB, sera lo que la sociedad considera no bsico o esencial4. Criticando el planteo principalmente de Rawls (1999) y Dworkin (1997), Sen sostiene que la propuesta de aquellos no toma en cuenta la diversidad humana5. Para justificar su posicin argumenta que ambos autores dan prioridad a los medios [bienes primarios o recursos, respectivamente] para conseguir la libertad en vez de lo extenso de la libertad (Sen, 2003, p. 21). Desde aqu, Sen defiende la pregunta qu igualdad? en el marco de la multiplicidad de opciones que se tienen para seleccionar la base de informacin y como consecuencia de la diversidad humana que existe en las sociedades. Por otra parte, vale sealar que con excepcin principalmente de la propuesta de Sen y Nussbaum, el enfoque de igualdad de oportunidades, como ha sido tratado usualmente, se define en trminos de la igual disponibilidad de algunos medios particulares, o con referencia a la igual aplicabilidad o no aplicabilidad, de algunas barreras o constricciones especficas. (Sen, 2003, p. 19). Es por ello, como menciona Ramrez, que ambas entradas al tema de la igualdad tarde o temprano terminan circunscribindose a la informacin de la que depender el juicio emitido (la base de informacin). (RaMrez, 2008B, p. 32). Es necesario sealar que la base de informacin (tambin llamada variable focal) se refiere a dos mbitos principalmente: la seleccin de las caractersticas personales pertinentes y la forma de combinar esas caractersticas para distribuir la base de informacin seleccionada (pauta distributiva) (sen, 2003, p. 19). Para Rawls (1999) la variable focal correspondiente a las caractersticas personales son los bienes primarios, en tanto que para Dworkin (2003, 1997) son los recursos. En el caso de Sen, son las capacidades o la libertad para realizarse. Nozick (1990) usa ciertos derechos y, los utilitarios, las utilidades individuales o la cesta de bienes de consumo. La base de informacin del UB justamente es lo bsico.
4 5

Si bien merecera una discusin profunda la asimilacin que realiza el UB del concepto de bsico con el de esencial, en este trabajo no ser abordada. Para un anlisis de las discrepancias de Amartya Sen respecto a Ronald Dworkin, vase el captulo 5 del libro de Amartya Sen (2003): Nuevo examen de la

desigualdad.

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De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico

La forma de agregar las caractersticas personales tambin difiere de acuerdo a cada teora. As, por ejemplo, la forma de agregar puede ser la maximizacin de la suma agregada de las preferencias/utilidades, la equidad, el maximin, la igualdad (RaMrez, 2008A, p. 33). En el caso del UB pareciera ser la equidad e igualdad de oportunidades: el desafo que subyace en este punto es cmo llegar realmente a la poblacin que ms lo necesita, a fin de garantizarle igualdad de oportunidades (Filgueira et al., 2006, p. 11). Sin lugar a dudas, los contenidos fundamentales de las teoras de la justicia han incluido bases de informacin muy distintas y tambin usos muy divergentes de la informacin respectiva. De esta discusin se desprende que para analizar la justicia distributiva, al menos hay que tratar dos elementos. Lo referente a la base de informacin (lo bsico o esencial en el caso del UB) y lo relacionado con la pauta distributiva (equidad e igualdad de oportunidades en el mismo caso). Como parte de dicho debate se incluir una arista adicional: cmo se trata el tema del universalismo, justamente porque se cree que all tambin se visibiliza la concepcin subyacente de la cuestin social que postula el UB. En este orden sern mencionados algunos aspectos en los cuales se considera existen discrepancias o resultan insuficientemente tratados en la propuesta del UB.

Sobre el tema de lo bsico


Como se ha menciona en la seccin anterior, la base de informacin que utiliza el UB es lo que justamente se denomina como lo bsico. Siguiendo el texto de Filgueira, et al., se afirma que el UB refiere a un conjunto limitado de prestaciones bsicas. El universalismo bsico, si bien apunta a promover un conjunto de servicios de cobertura universal que cumplan con estndares de calidad para todos, lo propone para un conjunto limitado de prestaciones bsicas que incluye las prestaciones esenciales de derecho universal, conjunto que variar con las posibilidades y definiciones propias de cada pas. Se trata de una propuesta realista que entiende las limitaciones presupuestarias e institucionales de nuestra regin (Filgueira et al., 2006, p. 2). En el texto, parece entonces existir una contradiccin dado que seala que la propuesta construye ciudadana a travs de la garanta de derechos, pero a su vez se pide que se seleccione aquello que es lo esencial o bsico. A qu nos referimos? El UB propone la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales (Filgueira et al., 2006, p. 2). Dichas prestaciones esenciales o bsicas, recalca la propuesta, son definidas en procesos democrticos en que participa la ciudadana. Con respecto a la delimitacin del conjunto de prestaciones que constituyen el universalismo bsico, tal delimitacin debe hacerse mediante un proceso de deliberacin especfico para cada pas, porque le corresponde a cada sociedad decidir democrticamente al respecto. El discernimiento que cada sociedad hace sobre el carcter de las prestaciones es el que permite distinguir entre sus distintos tipos y definir las estrategias del universalismo bsico de su pas. (Filgueira et al., 2006, p. 18).

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En una sociedad, dicha definicin viene dada principalmente en el contrato social que se establece en las Constituciones. No obstante, como afirma Martha Nussbaum: una sociedad que no garantice a todos sus ciudadanos un nivel adecuado [de capacidades] no llega a ser una sociedad plenamente justa. Siempre existir la tentacin de fijar prioridades temporales, sin embargo, es necesario tomar en cuenta que las capacidades [derechos] se refuerzan mutuamente y que todos tienen una importancia bsica para la justicia social: una sociedad que desatiende alguna de ellas para promover las otras est en falta con sus ciudadanos, y esta falta atenta contra la justicia. (NussbauM, 2007, p. 87). Parece ser que en estricto rigor, lo que propone el UB es otro tipo de focalizacin. Pasar de la lgica de la focalizacin de individuos a la lgica de focalizacin de algo (derechos, bienes, necesidades, recursos, servicio, capacidades o lo que se entienda por lo bsico). No obstante, vale sealar que se sospecha que el texto analizado hace alusin a derechos dado que en cada momento postula la necesidad de construir ciudadana y garantizar derechos. Desde este lugar y frente a la seleccin de lo bsico, se debe insistir que todos los derechos deben ser garantizados como requisitos necesarios de justicia, como seala la filsofa norteamericana. Si la nueva cuestin social busca la cohesin y resolver el problema de la desigualdad, no hacerlo implicara no viabilizar la posibilidad de la garanta de tal tipo de igualdad dado que la idea es que el conjunto de derechos son requisitos de justicia y que ninguno puede sustituir a otro o tener prioridad sobre otro6.

Sobre la igualdad de oportunidades y equidad (dar ms al que menos tiene)


Si el objetivo del UB es la garanta de lo bsico (derecho?), la igualdad de oportunidades es condicin necesaria para cumplirlo? Claramente, la pauta distributiva sealada del UB responde a la propuesta rawlsaniana procedimental de justicia. No obstante, en trminos prcticos e histricos se cree que tal pauta no es suficiente para garantizar la justicia que se propone. Por qu? En primer lugar, en trminos tericos, como seala Nussbaum, en el campo de la justicia, establecer un contrato para decidir qu se entiende por bsico implica que las partes contratantes no solo parten de situaciones similares (son libres, independientes y autnomas) sino que realizan el contrato pensando en el beneficio mutuo que obtendrn. La historia de Amrica Latina muestra que tal similitud no se da y que incluso existen grupos sociales que no han podido pactar y saber por dnde pasa el beneficio mutuo dado que jams participaron en el contrato (RaMrez, 2008B). Por ejemplo, en la Constitucin Poltica del Ecuador del ao 1830 se declaraba que: Art. 12. Para entrar en el goce de los derechos de ciudadana, se requiere: 1. Ser casado, o mayor de veintids aos; 2. Tener una propiedad raz, valor libre de 300 pesos y ejercer alguna profesin, o industria til, sin sujecin a otro, como sirviente domstico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir.
6

Por ejemplo, como bien seala la nueva Constitucin Poltica del Ecuador (2008), todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables,

indivisibles, interdependientes y de igual jerarqua (Art. 11 literal 6).

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Art. 68.- Este Congreso constituyente nombra a los venerables curas prrocos por tutores y padres naturales de los indgenas, excitando su ministerio de caridad en favor de esta clase inocente, abyecta y miserable7. Con esto se puede sealar, que no es suficiente garantizar procedimientos para alcanzar un derecho (buscar igualar en oportunidades) cuando se sabe que incluso al igualar en la oportunidad (generalmente esa oportunidad depende de la base de informacin seleccionada) no necesariamente cada individuo va a poder transformarla en derechos. De similar forma, la sociedad puede igualar en oportunidades a los indgenas a travs de procesos de alfabetizacin o de educacin bsica. Pero, qu sucede si la sociedad es racista? Pinsese en los histricos procesos de exclusin a los que fue sometido este grupo poblacional y las mltiples justificaciones que sirvieron para racionalizar y legitimar tales acciones. Lo que refiere este punto es que en Amrica Latina se han producido amplias distancias sociales a lo largo del tiempo y su historia. Frente a tal situacin, no necesariamente la salida es igualar al ms necesitado en lo bsico sino romper las distancias que existen entre ciudadanos. Como se plante en el artculo Queremos vivir juntos? Entre la equidad y la igualdad, dadas las desigualdades de partida que existen en nuestras sociedades, el igualar en lo bsico no significa trastocar las brechas entre los individuos que conforman la comunidad poltica (Minteguiaga; RaMrez, 2007). En este marco, la direccionalidad de la poltica no es menor. Quiz es ms importante trabajar en el incluido antes que en el necesitado, si realmente se quiere no solo romper distancias referentes a la base de informacin seleccionada sino sobre todo distancias entre ciudadanos, a fin de que se consideren como iguales. A esto hay que aadir que desde estas perspectivas, como la del UB, la igualdad de oportunidades asume fundamentalmente una lgica de carcter instrumental, es decir, busca igualar en medios (los bienes primarios, los recursos, lo bsico o esencial, etc.) y no necesariamente en los fines, como podra ser la transformacin de esos medios en capacidades o potencialidades que permitan la plena realizacin del individuo y la sociedad o el goce mismo del derecho. As, desde esta mirada, se puede pensar en la consecucin de la libertad de las personas a travs de la igualdad de oportunidades, a pesar de que otras personas no la alcancen. Justamente esto es lo que parece sealar Flix Ovejero con la siguiente afirmacin: La social democracia ha defendido que un sistema educativo poderoso permitira conceder a todos, con independencia de su origen social, las mismas oportunidades sociales (...) Empero, los estudios permiten mejorar, siempre que no todos dispongan de estudios. (...) El primero que obtuvo un ttulo tena las puertas abiertas; cuando todos lo tienen, el ttulo pierde su valor diferencial. Mis estudios valen mientras solo yo los tenga. Es ms, cuando todos disponen del ttulo y quedan emparejados como al principio, no es raro que vuelvan a operar las verdaderas diferencias: el origen social en forma de acceso a redes de informacin o, llanamente, el nepotismo y el compadreo. (Ovejero apud RaMrez, 2008A, p. 32).
7

Siguiendo con el caso ecuatoriano, igual ejemplo se puede encontrar en las mujeres o los analfabetos. Este ltimo grupo nicamente tuvo la posibilidad de

votar casi un siglo y medio despus de que se funde la Repblica (en 1979).

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No es sorprendente que en estas perspectivas la educacin, por ejemplo, termine siendo vista como simple igualadora de oportunidades para una competencia ms leal, pero no como constructora de buenos ciudadanos. En otras palabras, la igualdad de oportunidades defendida en el UB podra llevar a un punto peligroso en el cual el medio se vuelve un fin en s mismo y el fin desaparece. Esto nos obliga a repensar la problemtica general del universalismo y, evidentemente, en como sta se encuentra tratada desde el paradigma del UB.

Sobre la universalidad
El tema del universalismo en la propuesta analizada hace alusin, principalmente, a la ampliacin de cobertura, es decir, el objetivo es que todos accedan a una canasta bsica de algo. No obstante, una particularidad que apenas la menciona el trabajo de Filgueira et al. y que se considera necesario profundizar, se vincula al universalismo desde otro lugar, el de la recuperacin de lo pblico. En este sentido, no es una cuestin menor preguntarse cmo se alcanza el tan deseado universalismo de lo bsico. Si se cree que la universalidad es una cuestin que se consigue ampliando o extendiendo al mximo posible la cobertura sera factible en un extremo encontrarse en un escenario donde dicha cobertura es garantizada exclusivamente por los medios privados. No por ello, para el UB, dejara de ser universal su propuesta. Pareciera que en la propuesta estudiada, el universalismo est ligado nicamente a una mirada individualizante sin pensar, como ya fue sealado, que la autorrealizacin de las personas tambin se vincula a la realizacin de los otros. Un enfoque diferente entendera lo universal tambin como el esfuerzo por construir colectivamente sociedad. Aqu, lo universal pasara por la recuperacin de lo pblico entendido como la construccin de un espacio de integracin, de pertenencia y de proyecto colectivo de convivencia.

La nueva invocacin al estado


Otro punto difuso de la propuesta del UB refiere al papel del Estado. Se habla de una indispensable recuperacin y hasta reconstruccin del Estado para una adecuada consecucin del UB. Ese Estado que fue replegado y reducido durante el paradigma focalizador debe ser fortalecido. Las preguntas entonces que deben hacerse son: Qu Estado es ese? Qu tipo de intervencin estatal en el campo social es la que en realidad se est re-convocando? Es realmente un Estado diferente al que oper en el esquema focalizador? Siguiendo la literatura producida en los ltimos aos en torno a este tema (que excede al debate propio sobre polticas sociales) es posible decir que es un retorno del Estado, todava ambiguo y confuso. Algunos autores, en particular en el contexto que ha abierto la llegada al poder de gobiernos de izquierda y centroizquierda en ciertos pases de la regin, han intentado empezar a nominarlo bajo viejos conceptos aggiornados como el de neodesarrollismo (Bresser-Pereira, 2007A; 2007B). Justamente un neologismo que intenta tomar distancia del esquema neoliberal al reintroducir en el debate la nocin de desarrollo; pero, por otra parte, intenta al mismo tiempo tomar distancia de ciertos elementos de aquel paradigma estatal que funcion entre los aos 1950 y 1960.

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De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico

Por el lado de los elementos positivos a ser reivindicados, se afirma que el desarrollismo fue un esquema que pens el desarrollo productivo del pas y entendi que el Estado deba estar interviniendo directamente en su consecucin. Tambin crey en el papel central que deba asignarse al capital humano y a la inversin tecnolgica. Por todas estas razones involucr una mirada que tuvo como horizonte temporal el largo plazo, que hizo eje en la idea del desarrollo como elemento central para asegurar la posicin de soberana e independencia de los pases. Por el lado de los errores o elementos negativos que se le sindican, se sostiene que se trat de un Estado que intervino demasiado en la economa y los mercados produciendo distorsiones graves. Adems se volvi un productor y abandon el papel ms importante de impulsor del desarrollo. Finalmente, fue altamente centralizado adems de burocrtico y no resolvi los problemas endmicos de su lgica de funcionamiento, principalmente los ligados a la corrupcin y el clientelismo poltico (Iglesias, 2006). Frente a ese esquema, la sociedad civil no tuvo un espacio real de intervencin lo que cuestion la autonoma del espacio social en el proceso de toma de decisiones pblicas. El Estado fue un actor protagnico excluyente, o, en otras palabras, fue omnipresente. Por el contrario, la sociedad civil que surge como consecuencia de los procesos de fines de este siglo es claramente diferente a aquella. Se plantea, entonces, en este neodesarrollismo, aprovechar esta nueva configuracin social para ayudar a tener un Estado ms transparente, responsable, eficiente y sobre todo menos corrupto. Sin hacer alusin al carcter problemtico que la sociedad civil asumi durante los aos 1990, se plantea sin grandes explicaciones una suerte de conexin virtuosa entre ambos. Estas mismas ideas aparecern en la propuesta del UB. Se hablar s, de volver al Estado al primer plano en el campo social, pero ser una vuelta restringida. Se sostendr que dicho papel es determinante para superar los efectos nocivos del esquema selectivo, pero este se circunscribir al de garante de las prestaciones que se consideran ahora bsicas o esenciales. Esta responsabilidad ligada a la garanta asumir, a diferencia de otros componentes del UB, sentidos claros y precisos. Justamente porque a travs de ella podr operarse la debida distancia de aquella forma estatal propia del paradigma de la sustitucin de importaciones, forma que no se quiere bajo ningn motivo invocar. As, todava la visin crtica del Estado que justific el esquema focalizador, la visin desconfiada del Estado que fue en gran medida el argumento para avalar una y otra vez la necesidad del modelo aperturista y neoliberal en el campo econmico, y focalizador y privatizador en el plano social, seguir profundamente vigente en el UB. Esta herencia seguir operando junto con aquella visin positiva de los beneficios de introducir mecanismos de mercado en la provisin de bienes y servicios pblicos y de las bondades del control social, o del control de la sociedad civil sobre ellos. Una sociedad civil que se constituye en la vigilante permanente de la accin estatal. En ella residir la fuente ms grande de legitimidad y transparencia democrtica de las acciones estatales.

El estado garante
Como se sostuvo precedentemente, la propuesta del UB se inicia con un cuestionamiento a la reduccin de la accin estatal en el campo de las polticas sociales producida en el periodo liberalizador.

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La prescripcin para hacer un mejor uso de los escasos recursos pblicos sociales fue buscar la solucin en mecanismos competitivos y en acudir a modalidades de focalizacin que dirigieran las acciones pblicas hacia la poblacin pobre. Se trat de una respuesta pragmtica, que tuvo como premisa un repliegue del Estado, recortando as su participacin y responsabilidad en la garanta de algunas de las prestaciones bsicas. (Filgueira et al., p. 1). Pero seguidamente, a la hora de describir los cambios en los esquemas de poltica social y caracterizar al que funcion en el perodo de sustitucin de importaciones y el que lo suplant, se sostiene que en el primero si bien el sistema de proteccin social tuvo una pretensin universal en los hechos fue estratificado. En este modelo, el Estado tena un papel activo, no slo como garante sino como proveedor de los servicios. Empero, fue la forma particular de ofrecerlos la que termin distorsionado sus fines universalistas. sta se tradujo en modelos que incorporaron fragmentadamente a los distintos grupos sociales: [] de arriba hacia abajo, y tienden a estratificar el men de servicios y la calidad de los mismos: las corporaciones ms poderosas en trminos de insercin en los mercados laborales reciben ms y mejores prestaciones, y la solidaridad se da slo dentro de cada segmento o corporacin. Los que no participan del mercado laboral formal quedan excluidos. (Filgueira et al., 2006, p. 3). As, el esquema del Estado social, tendi a sostener privilegios corporativos y dej afuera a aquellos que no tenan este tipo de vnculo con la accin estatal: En Amrica Latina, los estados sociales o los sistemas de polticas sociales se propusieron la universalizacin de la cobertura, y aunque lograron avances, rara vez la alcanzaron enteramente. Sea en materia de salud, de seguridad social, o incluso de educacin, que es el sector ms universal de todos, los sistemas de proteccin social se han caracterizado por dos aspectos fundamentales: barreras (formales o reales) de acceso a los servicios y a beneficios para los sectores ms pobres y estratificacin de la calidad de los servicios ofrecidos. (Filgueira et al., 2006, p. 8). Lamentablemente, se sostiene, el modelo focalizador no logr resolver el mencionado componente corporativo del Estado que qued vigente en los pocos espacios de intervencin estatal donde se mantuvo una oferta universal, como fue el caso de la salud y la educacin. A esto se le sum la reduccin de la accin estatal en otros campos a travs de la selectividad, la descentralizacin y sobre todo la introduccin de mecanismos de mercado. El uso indiscriminado de modalidades privadas en el campo social junto a la pervivencia de los privilegios corporativos tuvo graves consecuencias para la calidad de los servicios ofrecidos e implic la ruptura de los reducidos vnculos de solidaridad existentes (por ejemplo, lo ocurrido en el campo de la seguridad social). Por todas estas razones, la solucin en el UB, estar puesta ahora en un modelo denominado hbrido que conjuga responsabilidad estatal con mecanismos de mercado.

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De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico

En el fondo, el desafo que subyace y que an est por superarse es cmo ganar en eficiencia en la entrega de servicios sociales, sin perder de vista su nocin de servicio con beneficios colectivos, asegurando a la vez que stos cumplan con estndares de calidad. No en vano se tiene la idea de que se puede hacer ms y mejor con los recursos disponibles. El camino para avanzar en eficacia y eficiencia ciertamente no est en el mercado, como tampoco en una entrega pblica de servicios sociales de espaldas a controles de calidad y de eficiencia. Habr que recurrir a una mezcla de los dos, siendo este uno de los rasgos que debe tener el universalismo bsico. Por ejemplo, ya desde mediados de los aos ochenta en los sectores sociales se han venido incorporando medidas que tienden a un modelo hbrido que combina la responsabilidad estatal de asegurar la prestacin de los servicios sociales con incentivos y mecanismos ms propios del mercado que, respetando el mbito de lo pblico, contribuyan a mejorar la eficiencia. (Filgueira et al., 2006, p. 10). El punto a destacar es que en este diagnstico, la problemtica de la distorsin corporativa, con sus efectos nocivos para la posibilidad de ofrecer servicios homogneos y con estndares de calidad para todos, se sigui asociando a esa forma histrica de intervencin estatal propia del modelo de sustitucin de importaciones aunque en los hechos funcion como una crtica no discriminada hacia el Estado en su conjunto8. Esto ya haba sido identificado como un elemento para justificar el cambio de modelo de poltica social aunque luego, el esquema focalizador tampoco logr resolverlo9. Por esta razn, el nuevo UB debe intentar, ahora s, subsanarlo. Para ello, para no verse cooptado por esa lgica de los intereses individuales y de grupos especficos, el Estado debe renunciar a su papel de proveedor de servicios. Casi se postula como un mal inherente y necesario a su accionar. Por ello, en esta nueva etapa, el Estado solo debe ser garante de las prestaciones bsicas. El papel que se reclama es aquel en el que se logre combinar adecuadamente lo pblico y lo privado. Lo pblico, entendido ahora claramente como lo estrictamente estatal, para la direccin, regulacin, evaluacin y financiamiento de las polticas sociales; lo privado para su provisin y, la sociedad civil, para su control. El vnculo entre universalismo bsico y Estado en el contexto de las sociedades latinoamericanas, donde el Estado, el mercado y la familia tienen responsabilidades y papeles definidos y complementarios, es estratgico. El Estado asume frente al universalismo bsico un papel de garante de las prestaciones bsicas, asegurando que stas lleguen a todos los ciudadanos con calidad aceptable. En particular, el Estado deber cumplir con las funciones de direccin, regulacin, evaluacin y financiacin de los servicios, sin que necesariamente le corresponda prestarlos. El fortalecimiento del papel del Estado como garante del universalismo bsico no supone regresar o ir en la direccin de un Estado que sea proveedor nico, sino que ms bien promueva un papel en el que combine, articule y apoye variados mecanismos de provisin que le permitan garantizar el cumplimiento de la provisin universal y de calidad. (Filgueira et al., 2006, p. 18).
8

Es interesante destacar que la crtica hacia el Estado iniciada en los aos 1980 tendi a centrarse en lo que fue en realidad una formacin histrica particular

(por ejemplo, lo denominado por el discurso experto como: Estado social, Estado de bienestar segmentado o incompleto, Estado burocrtico, etc.) y tradujo esto como un atributo de toda estatalidad. As, de la crtica a una modalidad histrica particular a la satanizacin del Estado tout court hubo un solo paso.
9

Lo que se admite es que el esquema focalizador logr reducir bastante los niveles de clientelismo a travs de los mecanismos de focalizacin, ya que fueron

ms transparentes y estuvieron basados en criterios tcnicos y no polticos como ocurra antes (Filgueira, et al., 2006, p. 11).

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

As, en el UB la nueva ligazn con lo estatal no deja de perder de vista la crtica lapidaria de la que fue objeto el Estado a fines de los aos 1980 y la que ayud a consolidar el mismo modelo neoliberal en todos sus aos de apogeo. La reconstruccin estatal que promueve el UB no logra operar una revisin autntica de esa crtica, una visin alternativa. Se habla de que la participacin estatal se concentre en ciertas decisiones que se vinculan a la regulacin pero sobre todo al tema de la garanta del financiamiento. Los estndares de calidad no sern asegurados va la provisin estatal sino va, fundamentalmente, el financiamiento estatal. Como esta seccin deja traslucir, la forma de intervencin estatal propuesta en el UB si bien parece reposicionar al Estado, en las cuestiones centrales no se aleja demasiado del paradigma que lo precedi. As, muestra la emergencia de una nueva modalidad reducida de la accin estatal en el campo social. El problema radica, en que la propuesta bajo anlisis da por sentada la crtica al Estado del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) realizada por el modelo liberalizador. Una crtica que mostr al Estado como sujeto de una enfermedad endmica, referida prcticamente a su esencia. No la cuestiona ni intenta deconstruir ese discurso. La toma como un dato de la realidad y a partir de tal diagnstico aade las crticas que se le hacen ahora al Estado focalizador. Se parte entonces de un origen no cuestionado: la desconfianza hacia el Estado. ste per se es malo, corrupto, no transparente, incapaz de producir bienes pblicos para todos y todas, y no solo para un grupo o sector, etc. Partiendo de tal origen, cun alternativo puede ser la supuesta alternativa de Estado que propone el UB? Como se ha demostrado en la descripcin de los prrafos que componen esta seccin, la distancia respecto al Estado neoliberal resulta mnima.

Reflexiones generales en torno al modelo de desarrollo


En esta ltima seccin es interesante retomar la idea planteada en la primera parte de este trabajo acerca de que el UB no pone a debate el modelo de desarrollo liberalizador y esto trae problemas para su objetivo de constituirse en una verdadera alternativa al esquema selectivo. En realidad se puede afirmar que la propuesta del UB parte de la necesidad loable de pensar un cambio en el nivel de las intervenciones sociales, ms no un cambio en la estrategia de desarrollo10. Por esta razn, su esquema de intervencin social continuar siendo funcional al modelo de acumulacin y distribucin dominante. La propuesta del UB, al igual que su predecesora, ha puesto todas sus energas de cambio en la redistribucin, justamente aquella que se opera a travs de la poltica social y en el mejor de los casos, de la poltica tributaria; ms no en la distribucin que se juega en el campo del trabajo y los emprendimientos productivos. Para explicar esta idea es posible distinguir algunos elementos claves del modelo previo a fin de comprobar si siguen perviviendo o no en la propuesta bajo discusin.
10

En este artculo se sostiene que debera hablarse de estrategia y no modelo de desarrollo, justamente porque no existe una receta nica para alcanzar los

objetivos y metas que en este campo cada pas decide buscar y alcanzar. La estrategia responde a la diversidad de caminos posibles de pensar e instrumentar tales fines. Ahora bien, en el caso de lo sucedido en el perodo liberalizador podra hablarse de modelo de desarrollo justamente porque se impuso un nico paradigma, sin pensar las particularidades de cada pas y, por lo tanto, sin tener alternativas diferentes.

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El modelo de desarrollo de la liberalizacin econmica


En el contexto de la dcada de los aos 1980 y principios de los aos 1990, se dio un cambio drstico en la poltica de desarrollo en los pases latinoamericanos. El modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones fue criticado por fracasar en la promocin industrial eficiente y competitiva, por su incapacidad de generar suficiente empleo, por fallar en la reduccin de la pobreza y las desigualdades y, fundamentalmente, por las distorsiones econmicas que produca la excesiva intervencin estatal. Como alternativa se implementaron diversas polticas orientadas a la liberalizacin de la economa, en particular del comercio y de los flujos de capital que incluyeron una reestructuracin del sistema impositivo, una desregulacin de los mercados laborales y una profunda reforma del Estado, todo esto para alcanzar el gran objetivo del crecimiento econmico. En dicho esquema, el mejor escenario era crecer para luego, a travs del goteo redistribuir siendo la poltica social su principal instrumento. El problema es que el modelo liberalizador produjo una mayor segmentacin en el mercado laboral y por tanto una mayor desigualdad. Esto fue as porque el canal de transmisin de los efectos de la liberalizacin vino dado por el impacto en el mercado de trabajo. Los pases de Amrica Latina en este perodo se caracterizaron por tener una mano de obra que no fue absorbida por el sector industrial sino por el sector informal y de servicios, sectores que generaron puestos de trabajo de baja calidad. La liberalizacin de la economa implantada a lo largo de la dcada de 1990 produjo una mayor desigualdad entre los ingresos de los hogares presididos por jefes de hogar calificados, frente a los no calificados y entre los ingresos de los hogares presididos por jefes que trabajaban en el sector formal versus los que trabajaban en el sector informal. En este sentido, luego de finalizar el perodo es posible afirmar en base a varios estudios realizados11, que la tendencia fue contraria a lo predicho: aument la informalidad y se profundiz la desigualdad entre los ciudadanos capacitados y los no capacitados. En cuanto a la poltica social, en tanto su intervencin estaba ligada a la condicin de ser o no parte del mercado formal, no se preocup de los que quedaban en el sector informal, tanto en el medio urbano como rural. La poltica social solo se concentr en los que no podan entrar bajo ninguna forma al mercado, es decir en los excluidos completos. Desde aqu cabe preguntarse en la insistencia de seguir pensando en esquemas de poltica social que siguen sin articularse a una nueva manera de pensar el desarrollo de nuestras sociedades. No se trata solo de comprobar las fallas analticas y empricas del modelo liberalizador. Es mucho ms profundo. Como sealan diversos autores, a pesar de una riqueza en crecimiento tendencial, las sociedades de economa de mercado no logran impulsar una dinmica de progreso integradora del conjunto social. (Hintze, 2007, p. 104).
11

Se puede decir que la pobreza, en trminos generales, disminuy en dicho perodo en la regin, como demuestran los estudios contrafactuales. Pero esto no se

debi a la liberalizacin sino que fue producto principalmente de polticas macroeconmicas. Para un estudio exhaustivo del impacto de la liberalizacin sobre la pobreza, la desigualdad y el empleo ver Vos, Paes de Barro y Taylor (2002).

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

El cambio quizs habra que ubicarlo en el desarrollo bajo un nuevo modelo societario que se sostenga en el objetivo de la reproduccin ampliada de la vida de todos (Coraggio apud Hintze, 2007, p. 119), repensando la relacin entre economa bajo sus mltiples formas , sociedad civil, Estado y naturaleza. Este cambio podra pasar, entre otros elementos, por centrar los esfuerzos en un desarrollo endgeno sostenible e inclusivo que transforme, sobre todo, la forma de distribucin primaria del ingreso (trabajo) en el marco de una insercin inteligente en el mercado mundial. Como han postulado algunos autores, la redistribucin del consumo o ingreso no es suficiente si se quieren producir cambios radicales dado que si bien mejora la situacin de los ms pobres, no cambia las relaciones de poder ni la estructura productiva. (RaMrez, 2008A, p. 406). Sin duda debe reconocerse que el UB plantea algo que pareca descartado en el paradigma previo: la articulacin entre polticas sociales y econmicas. Esta reconexin, se afirma, pasar por acciones ligadas a tratar las problemticas de la informalidad y el desempleo y, por la poltica tributaria y fiscal que estarn orientadas fundamentalmente a darle viabilidad financiera al UB. Con respecto a las primeras propone la formalizacin de los informales, aplicando un conjunto de derechos fundamentales y rediseando mecanismos de acceso al conjunto de prestaciones bsicas (Filgueira et al., 2006, p. 20 y 21). No se habla especficamente de polticas laborales ni de nuevas formas de insercin laboral y productiva, solo de garantizar un conjunto de prestaciones sociales de carcter no contributivo que atiendan la desproteccin de los que estn fuera del mercado formal de trabajo. Tampoco queda claro cules sern exactamente esas intervenciones y si tendrn un carcter focalizado o universal, entendido este ltimo solo como los alcances de su cobertura. Si bien se sostiene, a diferencia del paradigma previo, que no es suficiente con el crecimiento econmico para crear puestos de trabajo no se explicita, bajo qu mecanismos se podrn generar empleos de calidad que permitan mejorar la insercin econmico-social efectiva de las personas y, en ltima instancia, la reproduccin sostenible y ampliada de sus vidas. Se habla de un nuevo orden econmico pero nunca se establece por dnde pasarn sus orientaciones alternativas. Finalmente, el UB tambin plantea cambios en la articulacin entre las polticas sociales y aquellas ligadas a la recaudacin impositiva y al gasto fiscal. Se afirma que la viabilidad financiera del UB depende de los umbrales fiscales, los que estn determinados por la carga tributaria y por el tipo de gestin y redistribucin de los recursos que se instrumente. De acuerdo al UB habra que: aumentar dicha carga, por ejemplo, a travs del incremento de impuestos con destino especfico; disminuir drsticamente el gasto tributario retirando las exenciones y las exoneraciones fiscales; mejorar cuantitativa y cualitativamente las administraciones tributarias (internas y aduaneras); controlar efectivamente la evasin y elusin tributaria y dar un ataque frontal a la economa informal; perfeccionar el perfil de ingresos tributarios e incorporar bases impositivas; y, finalmente, mejorar los recursos fiscales des-

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De la focalizacin individual a la focalizacin de los derechos: crtica a la propuesta del Universalismo Bsico

tinados a la gerencia de los programas sociales. Acerca de esto ltimo, se habla de destinar los beneficios obtenidos del esfuerzo macroeconmico y la expansin de la produccin a las reformas sociales (Filgueira et al., 2006, p. 22 y 23). Desde este lugar, el planteo del UB no busca trastocar la distribucin primaria del ingreso que es donde debera pasar una redefinicin del vnculo entre lo social y lo econmico. Como seala Coraggio, no alcanza con una dosis de redistribucin poltica del ingreso. Es necesario construir conscientemente otra estructura econmica: otros encadenamientos productivos; otra matriz tecnolgico-organizativa; reformar el rgimen de propiedad de activos productivos, financieros y -crecientemente- del conocimiento; definir un marco normativo y una accin estatal y social para introyectar otros valores de responsabilidad social en la economa empresarial; volver a dar centralidad a la produccin de bienes pblicos -por el Estado o por organizaciones de la sociedad civil no subordinadas al lucrosin cuya disponibilidad no hay desarrollo integrador posible en el nuevo mundo moderno; constituir otros sistemas de gestin de las necesidades; redefinir de manera eficiente pero justa las relaciones de trabajo asalariado, privado y pblico y el sistema provisional; y, especialmente, habilitar el surgimiento de otros actores emprendedores -sobre todo colectivos- que no respondan al modelo de la firma capitalista. (2004, p. 179). En la propuesta del UB se hace referencia a buscar una nueva articulacin entre polticas econmicas y sociales, pero jams se pone en tela de duda la forma de acumulacin imperante, ni la insercin de los pases de Amrica Latina en el concierto de la jerarqua mundial vigente. En este sentido, la poltica social cumplir exactamente el mismo rol que ha venido cumpliendo aunque tengamos mejores instrumentos y con ello mejores formas de redistribucin. El cambio estructural quedar en ciernes.

Algunas consideraciones finales


Sin duda la pregunta principal que subyace a todo este artculo hace referencia a la condicin alternativa de la propuesta del UB. Desde aqu se ha sostenido que tal pretensin queda en entredicho por varias razones. La primera indica que la caracterizacin de la universalidad como bsica cercena la posibilidad de resolver lo que supuestamente es la nueva cuestin social del UB, la cohesin social. Esto es as porque si bien intenta dar tratamiento a las brechas existentes para el cumplimiento de cierta meta, no toma en cuenta la historia de las distancias sociales ni su lgica de produccin y reproduccin actualmente imperante entre los ciudadanos de la regin. En segundo lugar, la eleccin de la igualdad de oportunidades unida a la base de informacin (lo bsico) como pauta distributiva, tampoco produce la integracin social que se propone. Su planteo de igualdad de derechos esenciales, en el marco de un recorte de la universalidad, lo que produce en el mejor de los casos es una nueva modalidad de la focalizacin, la de los derechos esenciales. En tercer lugar, lo universal visto solo bajo el prisma de la ampliacin

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de la cobertura no rescata la productividad de lo pblico. Esto ltimo entendido como espacio de encuentro de los ciudadanos en tanto miembros plenos de una comunidad poltica. En cuarto lugar, la recuperacin que se propone del papel del Estado termina operando una nueva modalidad de reduccin estatal. El UB no desarma la desconfianza hacia el Estado montada en el paradigma previo, desactivando as las potencialidades que tendra la revisin del rol del Estado en las sociedades latinoamericanas. Finalmente, el UB no plantea ningn quiebre sustantivo con el modelo de desarrollo propio del paradigma focalizador elemento central a nuestro juicio para plantear una verdadera alternativa en la articulacin entre lo social y econmico.

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Captulo 4

O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social


Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Introduo
A Constituio Federal de 1988 est completando 20 anos. Saudada, no momento de sua aprovao, como Constituio Cidad pelo ento presidente do Congresso Nacional, o deputado Ulysses Guimares, a carta trazia mudanas significativas no que concerne proteo social no Brasil. A expanso dos direitos individuais e coletivos e a introduo da expresso Seguridade Social com o sentido inovador que emprestava s polticas que a compunham corroboravam o jbilo da saudao. Tratava-se, afinal, de um passo importante a consigna constitucional para o ingresso do pas no universo civilizado dos Estados de bem-estar social. A definio de seguridade social impressa no artigo 1941 revela sua semelhana com o modelo Beveridge2. Os dois princpios contidos no famoso relatrio que deu origem reforma do sistema de proteo social no Reino Unido, em 1946 (e que influenciou decisivamente a implantao do Welfare State no mundo desenvolvido), ali esto enunciados: a integrao das polticas destinadas a assegurar direitos sociais e o carter universalista do provimento dos mesmos. Nem um nem outro conheceu existncia efetiva em solo brasileiro. Aos 20 anos, em plena juventude, a novidade parece relegada pea de museu.
1

A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos O nome do economista britnico, Sir William Beveridge, ficou associado ao modelo de proteo social sugerido no relatrio cuja elaborao coordenou, em

relativos sade, previdncia e assistncia social.


2

1942. Para mais informaes, consultar, Werneck Vianna, 1998, captulo 1.

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O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social

Este artigo no tem, contudo, a inteno de discorrer sobre os descaminhos da seguridade social no Brasil. Razes e mecanismos usados para desvirtuar o projeto constitucional j foram bastante (embora, talvez, no o suficiente) explorados na literatura3. Antes, prope-se a discutir um processo que ocorreu paralelamente ao desmonte da seguridade social4: o esmorecimento do debate, sobretudo do debate acadmico, em torno dos princpios implcitos na concepo inscrita na Constituio. Pois tal debate no s animou vivamente a agenda de profissionais e estudiosos envolvidos com a chamada questo social por um largo perodo como teve presena fundamental na elaborao do captulo que consagrou a noo de seguridade na carta. O retraimento das discusses sobre as premissas subjacentes ao conceito de seguridade social atinge, em particular, o princpio da universalidade, porque, diferentemente do princpio da integrao, interpretado e regulamentado por legislao ordinria em desacordo com o desgnio constitucional,5 manteve-se inclume. O sistema de proteo social no Brasil continua universal na letra da lei. No entanto, ganha cada vez mais foros de unanimidade a ideia de que poltica social , por excelncia, algum tipo de ao voltada para os excludos (os pobres) e, por definio, focalizada. Em torno dessa ideia, o debate tornou-se insosso, permanecendo restrito ora fria refutao de dados empricos, ora a uma morna queda de brao entre opinies diferentes, prisioneiras, todas, da indefectvel meno s prticas correntes no pas. A controvrsia entre universalismo e focalizao como desenho apropriado para as polticas sociais, contudo, no se resume a escolhas que governantes fazem diante de recursos finitos e demandas infindveis no contexto atual. Tambm no traduz apenas posies divergentes em um espectro ideolgico cada vez mais confuso. Fundamenta-se, igualmente, em concepes tericas distintas acerca da natureza e do papel das polticas sociais nas sociedades modernas6. O presente texto tem como objetivo apontar as premissas analticas subjacentes a tais conceitos, procurando requalificar as relaes que guardam com diferentes posturas poltico-ideolgicas. A primeira seo consiste em tentativa, muito simplificada, de resgatar um veio caro s cincias sociais: o de identificar os laos que unem polarizaes contemporneas, como universalismo versus focalizao (no que concerne s polticas sociais), a antinomias clssicas na teoria poltica, como a cannica contradio entre liberdade e igualdade; o intuito to somente o de realar a complexidade (terica) do tema7. Na segunda, a ateno se volta para um duplo processo em curso: o de naturalizao de um modelo de poltica social (que passou a dominar no Brasil) e o de esvaziamento do debate sobre a questo social no meio acadmico. A motivao para expor inferncias que no foram, ainda, suficientemente amadurecidas e esse o caso reside na
3 4

Consultar Werneck Vianna, 2001 e 2003; Gentil (2006). Desmonte que se deu de fato, no de direito, na medida em que o termo seguridade foi preservado a despeito das inmeras emendas constitucionais que Desgnio que, na verdade, no est verbalizado literalmente na Constituio. de grande valia lembrar, a propsito, a observao de Keynes de que homens objetivos que se julgam livres de qualquer influncia intelectual so, em geral, O recurso, aqui, s lies dos clssicos no fortuito. Michelangelo Bovero organizou uma coletnea de textos de Norberto Bobbio (2000). Na introduo,

reformaram o sistema.
5 6

escravos de algum economista defunto... destilam seus arrebatamentos inspirados em algum escriba acadmico de certos anos atrs. (Keynes apud Hall,1989, p. 14).
7

Bovero observa que, para Bobbio, o objetivo de elaborar uma teoria geral da poltica pode ser perseguido somente se empreende-se a leitura dos clssicos com os instrumentos do mtodo analtico. A lio dos clssicos, segundo Bovero, seria o ttulo preferido por Bobbio para sua prpria obra, porque, como advertia, [os clssicos] no devem ser considerados escritos de histria do pensamento, porque seu objetivo ltimo a definio e sistematizao de conceitos que deveriam servir para a elaborao de uma teoria geral da poltica. (BOBBIO apud BOVERO, 1987, p. 23)

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

convico de que o confronto entre postulados rivais continua a ser de grande relevncia para o entendimento do real e, sobretudo, para a formulao de aes que visem transform-lo. Se o padro seguridade de proteo social est a extinguir-se em escala planetria e esse no , seguramente, o caso no cabe apenas aos homens objetivos decretar luto (ou soltar foguetes) por seu fenecimento. Cabe tambm, e muito, reflexo acadmica, discutir os limites, desafios e perspectivas da preservao (ou substituio) dos atuais sistemas de polticas sociais.

Antinomias e concepes: algumas lies dos clssicos para a reflexo sobre a questo social
O pensamento social moderno, seja na forma de cincia as cincias sociais , seja na forma de ideologia (ambas formas legtimas com que vem se expressando atravs dos tempos) rico em antinomias.Universalismo versus focalizao uma das que no momento frequentam, com assiduidade, as agendas da reflexo, das propostas e de prticas no universo das polticas pblicas. Sua atualidade, uma vez relacionada ao renovado imperativo de enfrentamento da questo social tambm est atualizada no cenrio contemporneo de reestruturaes vrias no exangue as imbricaes que mantm com outras antinomias. Em particular, com a antinomia clssica que, desde o alvorecer da modernidade, consome esforos dos pensadores: igualdade versus liberdade8. Por pensamento social moderno entende-se aquele que comea a se formar, l pelos fins do sculo 16, num cenrio de transformaes que vai permitir e estimular explicaes laicas do funcionamento do mundo dos homens, explicaes cientficas tanto quanto proposies ideolgicas e substantivas. ento que as ideias de liberdade e igualdade galgam destaque, assumindo contornos preservados at hoje. Liberdade como ausncia de restries escolha individual o livre-arbtrio que Romeu e Julieta tentam exercer, na conhecida pea de Shakespeare , e igualdade como condio da prpria humanidade (todos os seres humanos so, por natureza, igualmente indivduos). Os pensadores no sculo 17 (Hobbes e Locke, por exemplo) consideram esses atributos como direitos naturais dos indivduos, o que mostra a relevncia que conferem a eles9. E como conciliam teoricamente liberdade com igualdade? Concebendo a igualdade como igualdade formal, ou abstrata: a igualdade em termos do exerccio do livre-arbtrio (todos tm o direito natural de exerc-lo) e, para que seja possvel a convivncia entre esses iguais que desejam coisas diferentes (e so livres para faz-lo), concebendo tambm a igualdade como igualdade de todos perante a Lei e a Justia. Ou seja, igualdade na esfera pblica10. Essa a
8

O redescobrimento dos valores da igualdade e da liberdade (ou sua redefinio moderna) pelos clssicos da Filosofia Poltica vem lastreado na

reconsiderao dos conceitos de pblico e privado, tanto em termos dos seus significados enquanto domnios singulares da vida social, quanto em termos das fronteiras que devem ser mantidas entre os mesmos (outra antinomia clssica, portanto). A elaborao tambm clssica dessa redefinio se encontra na famosa conferncia proferida por Benjamin Constant de Rebecque em 1818 no Ateneu Real de Paris Da liberdade dos antigos comparada dos modernos. A traduo para o portugus est em Zarca (1985). Ver, a respeito, entre outros comentadores, Merchior (1991).
9

Consultar Bobbio e Bovero (1987). As obras de Thomas Hobbes e John Locke que explicitam com nitidez esses postulados so, respectivamente, Leviat (1652) Tanto em Hobbes quanto em Locke, a esfera pblica, o campo da poltica, distingue-se do domnio privado (o campo dos interesses individuais inerentes aos seres

e Segundo Tratado de Governo (1690).


10

humanos) e (ou porque) consiste numa construo dos homens, possvel apenas na medida em que estabelecem entre si o pacto social. (macpHersOn, 1970)

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O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social

igualdade que o liberalismo clssico consagra como compatvel com a liberdade. E essa a ideia elaborada pelos precursores do liberalismo clssico, como os contratualistas Hobbes e Locke, que ressaltam, ademais, as especificidades da esfera pblica (a cujas regras todos igualmente se submetem por espontnea vontade) que possibilitam e legitimam o exerccio desigual da liberdade privada. No sculo 18 e, cada vez mais, medida que o Ocidente caminha celeremente para o capitalismo industrial e se adensa o caldo de cultura que alimentaria a Revoluo Francesa, tal forma de conciliar liberdade com igualdade perde consistncia. Rousseau o pensador tpico do difcil dilema que se impe. A igualdade j no pode ser concebida apenas como igualdade natural ou abstrata. Opresso e injustias denunciam desigualdades concretas que a igualdade natural no previne nem apaga. Rousseau identifica na propriedade desigual a origem das desigualdades (ttulo de seu livro-libelo, 1755)11. E como restringir a propriedade sem ferir a liberdade? A soluo rousseuniana, demasiado complexa para ser aqui abordada, vai passar pelo conceito de vontade geral, uma espcie de virtude cvica que o povo incorpora pelo contrato social quando abandona sua condio de aglomerado amorfo e torna-se verdadeiramente um povo, ou seja, um eu coletivo capaz de decidir em nome do interesse geral, mesmo que a deciso se afaste do interesse particular de cada um12. A democracia liberal que se afirma como sistema poltico e como objeto de reflexo, j no sculo 19, retoma o carter formal da igualdade para compatibiliz-la com o ideal expandido e cultuado de liberdade individual. Com a seguinte diferena: os pensadores (ou pelo menos os pensadores liberais progressivistas, como Stuart Mill), ento, vo ampliar o escopo da igualdade, adicionando sua natureza civil (a antiga igualdade natural de exercer o livre-arbtrio) a qualificao de igualdade poltica. A cada um, um voto ser o lema propositivo dos liberais democratas13. Liberdade e igualdade so conciliadas, portanto, porque so ambas concebidas como situaes em que no h restries de consecuo. A ausncia de impedimentos formais ao exerccio da liberdade (de expresso, de credo, de trnsito, de propriedade, de trabalho, etc.) se complementa com a ausncia de impedimentos formais igual possibilidade de participao de todos no campo da poltica, ou seja, na esfera pblica (pelo voto, pela elegibilidade para cargos pblicos, pela constituio de partidos polticos). Essa conciliao, denunciada por Marx desde o Manifesto de 1848, e que j assustava liberais mais conservadores como Tocqueville, no se sustentou no sculo 20. Duas guerras mundiais, a expanso colonialista, o acirramento dos conflitos distributivos, entre outros fatores, tornaram explcito o paradoxo: a liberdade , por definio, desigualizadora no plano da vida real se a liberdade no permite que desigualdades se concretizem, no liberdade; e, pois, o ideal de igualdade, para deixar de ser um ideal abstrato, requer freios ao exerccio da liberdade. Ao passo em que desnudam o paradoxo, aqueles e outros fatores que incidem sobre as transformaes caractersticas do sculo 20 acabam impondo, no Ocidente, outra soluo conciliatria:
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Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. Coleo Os Pensadores, Abril Cultural, 1976. Ver O Contrato Social (1762), livro I, cap. VI. Coleo Os Pensadores, Abril Cultural, 1976. Stuart Mill, 1964.

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o chamado Estado de bem-estar social. Com algum sacrifcio de ambas as partes. Um pouco menos de liberdade sob a ao interventora do Estado e um certo recuo do ideal de igualdade, expresso em menos desigualdades. Justificada teoricamente pela revoluo keynesiana, a concepo social-democrata de compatibilizao da igualdade com a liberdade remarca, de novo, as fronteiras entre os domnios pblico e privado, reformulando os encargos e responsabilidades de cada um14. Todavia, como ocorreu com todas as solues de conciliao entre liberdade e igualdade ao longo do tempo, essa soluo (o Estado de bem-estar social, momento histrico em que, pela primeira vez, polticas sociais se configuram como instrumentos de concretizao de direitos) tambm se torna alvo de controvrsias acirradas. Quanto a menos de liberdade? Em que dimenses se aplicam freios liberdade (e que freios) requeridos para o aumento da igualdade? Que grau e que tipo de igualdade podem ser alcanados sem que a liberdade seja ameaada?15 Duas concepes de igualdade (tanto no campo da reflexo quanto no campo das proposies) confrontam-se nos debates acerca da soluo conciliatria representada pela poltica social: a concepo de igualdade como resultados mais igualitrios e a concepo de igualdade como iguais oportunidades para todos. No que concerne aos processos de formulao e implementao de polticas pblicas, primeira concepo se associam, grosso modo, adeptos do papel robusto do Estado como produtor de bens e servios aos quais todos tm direito sistemas de sade pblicos universais, por exemplo, ou de educao e, tambm, fortes investimentos pblicos para que todos possam gozar de benefcios como saneamento, moradia, transporte, entre outros do que resulta, ou se espera que resulte, uma maior igualdade substantiva. segunda, se associam os adeptos do papel do Estado como regulador das foras ou garantidor da pujana do mercado, fonte de iguais oportunidades para todos; algumas aes sero aceitas como precpuas a esse papel do Estado aes negativas, destinadas a no permitir que encargos trabalhistas onerem (ou desestimulem) as atividades empresariais, e aes positivas, como as que proporcionam educao (ou sade) gratuita queles que se encontram em situao precria, a fim de se incrementar a igualdade de oportunidades. Duas noes de liberdade tambm se distinguem. Na primeira, a liberdade vista como ausncia de restries ao exerccio do livre-arbtrio. Entre essas restries enquadram-se certas incapacidades dos prprios indivduos, como o analfabetismo ou a extrema penria, que agem como obstculos livre escolha e que poderiam ser reduzidas16. A segunda entende a liberdade como exerccio positivo do livre-arbtrio, como liberdade positivada, para o que estipula como necessria a presena de capacidades, ou melhor, a presena de elementos propiciadores de tais capacidades ou, ainda, a presena de direitos substantivos e palpveis. Direitos que no se contentam apenas com a vigncia de um slido marco legal (como o caso do acesso justia e do voto), mas que exigem estruturas concretas de positivao: escolas, hospitais, entre outros.
14 15

Przeworski, 1985, captulo 1. Os debates em torno da crise do Estado de bem-estar social, a partir dos anos 1970 sistematizados e comentados por vrios autores, evidenciam os No custa lembrar que o entendimento do analfabetismo como obstculo ao exerccio da liberdade j fora formulado por Stuart Mill, em Princpios de

argumentos em pugna. Ver Draibe e Henriques (1988), Werneck Vianna (1998) entre outros.
16

Economia Poltica (1848) e em Consideraes sobre o Governo Representativo (1861). Ver Macpherson (1977), captulo III.

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No difcil perceber que a antinomia liberdade versus igualdade se imbrica com a antinomia universalizao versus focalizao. Mas no se trata de uma mera polaridade que situe de um lado o conjunto liberdade subsumida pela igualdade assegurada por direitos substantivos universais e, de outro, o conjunto liberdade incrementada pela igualdade de oportunidades promovida por aes focalizadas. Ao contrrio, a complexidade aumenta quando mais antinomias so introduzidas, pois elas se cruzam, oferecendo, em termos de solues reflexivas ou propositivas, sanduches mistos dos mais variados sabores. Em seu enunciado original, a frmula de compatibilizao entre liberdade e igualdade expressa, nos regimes de welfare disseminados pelo mundo no ps-guerra, j embutia diferentes modalidades de cruzamento entre esses valores e entre eles e a dupla forma de conceber a poltica social (para todos ou para os pobres). Tanto que sistemas variados de proteo social se constituram pelos pases do Ocidente, desde os mais liberais, como o dos Estados Unido, at os mais igualitaristas, como o da Escandinvia17. O prprio modelo Beveridge continha o grmen da discrdia, uma vez que estabelecia, como princpios basilares, a universalidade dos benefcios e a integrao das polticas, tendo como objetivo principal a eliminao da necessidade (ou seja, da pobreza). No obstante, a concepo que se afirmou, nos anos subsequentes, foi a de que a universalidade da poltica social, como frmula de compatibilizao entre igualdade e liberdade, no tinha a ver apenas com a reduo da pobreza. Tinha a ver, sobretudo, com a expanso substantiva da cidadania. O famoso texto de Marshall que define a cidadania como conjunto de direitos acumulados historicamente, direitos civis, polticos e sociais, de 1949 (Marshall, 1967). E cidadania entendida como uma medida de igualdade aplicada sobre uma sociedade de livres desiguais18. At porque pobreza e desigualdades conheceram, paralelamente, substancial reduo em pases europeus mediante polticas econmicas de crescimento, pleno emprego e alterao do sistema tributrio. Essa concepo, com efeito, se afirmou fortemente: liberdade e igualdade se compatibilizam mediante a noo ampliada e substantivada de cidadania, o que se d por via de polticas sociais universais. ela que inspira, no Brasil dos anos 1980, o movimento em prol da universalizao da poltica social, que se articula luta pela democratizao do pas. Contudo, embora tenha se afirmado, essa concepo nunca reinou sozinha. provvel que sequer tenha sido hegemnica, e sempre tenha concorrido com outras. A concorrente mais ntida e antiga a mais bvia. Fundamenta-se no suposto de que a poltica social, como via de efetivao de direitos substantivos e universais, no logra conciliar liberdade e igualdade porque bloqueia a liberdade e reduz o espao do livre-arbtrio, produzindo uma falsa (ou ameaadora) igualdade. A poltica social, portanto, deve ser concebida como alvio ou compensao pelos prejuzos que a desigualdade, inevitavelmente, causa a alguns. Ou seja, estritamente focalizada sade pblica para os pobres, educao gratuita para quem precisa,
17

Classificaes dos Estados ou regimes de bem-estar so feitas a partir de vrios autores. Ver, por exemplo, Esping-Andersen (1991). Em Werneck Vianna Medida no duplo sentido: critrio de mensurao e forma de ao.

(1998), h uma breve resenha dessas classificaes.


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medidas assistenciais com alvos delimitados. Essa a concepo liberal por excelncia, minimalista, na qual a noo de igualdade guarda as caractersticas bsicas com que foi formulada desde o sculo 16 (igualdade formal e abstrata) ainda que adaptada aos sculos 20 e 21 na arena poltica pelo voto universal e, no mundo da vida, pelas dotaes seletivas aos necessitados19. Para competir com a concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade se imps outra: uma variante da anterior, de certo modo, embora se diferencie em aspectos no triviais. Segundo essa concepo, aqui nomeada liberal revisitada, os ideais de igualdade e liberdade s podem ser compatibilizados se a igualdade for entendida como igualdade de oportunidades para que todos possam ser efetivamente livres e, pois, cidados autnomos por escolha prpria. A cidadania no pode ser produzida e distribuda como vestimenta para cobrir indivduos despidos pela precariedade. O direito que todos tm o direito de aprender a pescar, ou seja, o direito a um ponto de partida que a oportunidade igualitrio20. Nessa concepo, sistemas universais tm lugar, mas somente aqueles que propiciam a capacitao dos indivduos para o exerccio da autonomia21. Assim, um sistema pblico e gratuito de educao relevante, mas de educao fundamental para crianas que, assim, estaro capacitadas para exercerem a cidadania no futuro. Um sistema de sade pblico para todos tambm acatado, mas um sistema prioritariamente voltado para a promoo da sade. Sistemas pblicos, nessa concepo, no se destinam aos pobres somente. So para todos, como o so, tambm, os sistemas privados. A salutar competio entre oferta pblica e privada permite que os melhores sejam premiados pela escolha (livre) dos indivduos. As diferenas entre essas duas concepes de compatibilizao entre liberdade e igualdade (concorrentes da concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade) so sutis. Ambas enfatizam a prioridade da liberdade sobre a igualdade, ou subordinam a igualdade intocabilidade do ideal de liberdade. Distinguem-se mais visivelmente, porm, em dois pontos relacionados antinomia universalidade versus seletividade. Um ponto crucial o reconhecimento, mais ntido e coerente na segunda do que na primeira concorrente, de que sistemas universais tm um papel importante a desempenhar na soluo conciliatria entre igualdade e liberdade. Na concepo liberal revisitada, a primazia da liberdade no se associa indiscriminadamente ao primado da seletividade; ao contrrio, pode conviver com sistemas universais. O outro ponto distintivo justamente a convivncia, vista pela segunda concorrente como natural (e recomendada), entre polticas sociais universais e polticas sociais focalizadas22.
19

A postura terica que preside essa concepo, em sua radicalidade, na verdade descarta qualquer ao positiva do Estado. Friedman (1984) propunha a

substituio da mixrdia de programas existentes por um nico, global, de suplementao em dinheiro da renda um imposto de renda negativo vinculado ao imposto de renda positivo. Para Nozick (1991), a justia distributiva destituda de sentido, j que a nica funo do Estado compatvel com a liberdade dos indivduos a de proteger o que lhes pertence.
20

A abordagem mais elaborada dessa concepo , sem dvida, a de Amarthya Sen que, a partir de conceitos como capability (capacidade no sentido de ability

somado oportunidade), functioning (funcionamento, entendido como parte da realizao de uma pessoa) e achievement (realizao, a categoria geral de avaliao da potencialidade dos dotes individuais), constri a teoria do desenvolvimento humano, ou desenvolvimento como liberdade (sen, 2000). Uma anlise dos postulados tericos de Sen est em Mauriel (2006).
21

Para Sen preciso levar em conta no apenas os bens primrios que as pessoas possuem, mas tambm as caractersticas pessois relevantes que governam a Ver os documentos do Banco Mundial examinados por Pastorini e Galizia (2006) que recomendam a combinao de sistemas universais bsicos com formas

converso de bens primrios na capacidade da pessoa promover seus objetivos (sen, 2000). A noo de bens primrios formulada por Rawls (1993).
22

individualizadas de proteo.

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O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social

Rejeitando em parte o minimalismo de sua matriz, a concepo liberal revisitada postula a coexistncia de polticas universais e polticas focalizadas, apontando como objetivo primordial de ao pblica a ampliao das oportunidades para que todos possam caminhar pelas prprias pernas. Nesse sentido, diversamente de sua matriz, valoriza (e recomenda) aes positivas que garantam o aproveitamento das oportunidades ampliadas: programas individualizados que respeitem a diversidade das situaes de precariedade, estratgias diferenciadas para que capabilities individuais funcionem realmente, ou seja, se convertam em achievements, incentivos concretos autodeterminao e realizao de atividades que elevem a autoestima dos indivduos.

Adeus s armas: o novo universalismo na poltica social brasileira e sua (supostamente) prescindvel fundamentao terica
No Brasil, como sugerido antes, a inspirao do movimento de ideias que, convergindo com outros vetores, culminou na Constituio Federal de 1988 veio da concepo Estado de bem-estar social. Por razes que no caberia aqui enunciar, essa foi na letra da Lei, a concepo vitoriosa. A carta estabelece um sistema universal de seguridade social, universal e integrado, o que tem implicaes simblicas e prticas23. De forma simplificada, as implicaes simblicas podem ser resumidas na vinculao da proteo social ao conceito de cidadania positivada; as implicaes prticas decorrem do princpio do financiamento compartilhado de benefcios contributivos e no contributivos24. Ora, essa concepo e tambm no haveria espao aqui para discorrer sobre possveis razes no chegou sequer a se por em p25. Nos anos 1980, quando ela integrava a pauta de demandas na luta pela democratizao no Brasil, parecia tornar-se dominante no resto do mundo a concorrente minimalista, a concepo liberal por excelncia, ainda que essa dominncia tenha sido mais alardeada do que praticada26. A partir dos anos 1990, entretanto, sobretudo a partir da segunda metade da dcada final do sculo 20, a concepo liberal revisitada passou a ocupar espaos cada vez mais slidos e amplos. No custa lembrar que, nessa ocasio, a legislao regulamentadora dos preceitos constitucionais comeou a ser produzida no Brasil. Desde ento, inicia-se concomitantemente o desmonte institucional, oramentrio e conceitual da seguridade social. Cada uma das reas previstas para compor organicamente o sistema sade, previdncia e assistncia social encastela-se em seu prprio ministrio. Cada uma das reas passou a ter suas fontes vinculadas de financiamento: as variadas receitas constitucionalmente estabelecidas em conjunto para a seguridade foram setorializadas e, ao mesmo tempo, centralizadas num rgo externo seguridade, o Tesouro. E, no rastro do discurso oficial de que o mundo havia mudado, o abandono do princpio da universalidade, embora jamais explicitado, se cristalizava no enaltecimento dos novos preceitos liberais.
23

A universalidade explcita no caso da sade mas ntida tambm nos casos da assistncia social e da previdncia. Universalidade diz respeito abertura

do sistema e no exclui o estabelecimento de critrios para usufruto do benefcio. Sobre o ponto, ver argumentao desenvolvida em Werneck Vianna (2003 e 2005).
24 25 26

Sobre o sistema de seguridade social implantado pela CF 88 no Brasil ver Teixeira (1990), Werneck Vianna (1998), Gentil (2006), entre outros. Ver Werneck Vianna (2001). A retrica minimalista que levou, nos pases desenvolvidos, ao poder conservador, como Tatcher e Reagan, no chegou a se concretizar em mudanas de peso

nos sistemas de proteo social. Na Amrica Latina, foi a ditadura de Pinochet que deu forma operacional concepo liberal por excelncia, em 1981.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

O contexto dos anos 1990 se mostrou propcio ao avano da concepo liberal revisitada por razes que, mais uma vez, sero dadas como supostas27. O fato a sublinhar que ela ganha terreno, sofistica-se, aparece como oponente da concepo liberal por excelncia e passa a comer pelas beiradas a concepo Estado de bem-estar social. Torna-se (ou apresenta-se como) a grande inovao do milnio. A aparncia inovadora que a concepo liberal revisitada confere poltica social constitui uma das faces da moeda, hoje corrente, da unanimidade. Assim como teriam se dissipado conflitos histricos e ideolgicos (certamente na poeira que a derrubada do muro de Berlim espalhou), um consenso, afinal, teria sido forjado em torno da frmula de conciliar liberdade e igualdade. A outra face desse dlar (ou euro) filosfico, aceito e valorizado mundialmente, a atribuio de inexorabilidade s transformaes em curso na realidade. Como cara ou como coroa, a unanimidade expressa o empobrecimento dos debates sobre a questo social e sobre as formas de enfrent-la. No Brasil, atualmente, a ntida ausncia de alternativas quanto proposio de polticas alarmante. Tudo acontece como se a controvrsia entre universalismo e focalizao estivesse inteiramente superada na medida em que a verdade tivesse, enfim, sido revelada: poltica social poltica para os pobres. Porm, mais alarmante ainda, seja talvez o vazio terico que prevalece no mbito das discusses acadmicas, praga que atinge em cheio os cientistas sociais que lidam com o tema. Embora o objetivo aqui se resuma a denunciar o tom pasteurizado adquirido pela cincia social brasileira no trato da questo social e das formas de enfrent-la, cabe uma citao fornea que, com iseno, introduz o problema, em suas linhas gerais: [...] prprio da sociologia reivindicar um ngulo de observao e anlise, um ngulo que, no estando fora do que observa ou analisa, no se dissolve completamente nele. Qual , pois, esse ngulo e como mant-lo nas condies presentes e prximas futuras? A rapidez, a profundidade e a imprevisibilidade de algumas transformaes recentes conferem ao tempo presente uma caracterstica nova: a realidade parece ter tomado definitivamente a dianteira sobre a teoria. Com isso, a realidade torna-se hiper-real e parece teorizar-se a si mesma. Essa autoteorizao da realidade o outro lado da dificuldade das nossas teorias em darem conta do que se passa e, em ltima instncia, da dificuldade em serem diferentes da realidade que supostamente teorizam28. (Santos, 1996, p. 18). Socilogos e demais cientistas sociais, obviamente esto curvados diante de uma realidade que se mostra inelutvel. A rapidez e intensidade das mudanas operadas na realidade social, objeto precpuo de todas as cincias sociais, tornam-na autoexplicvel, hiper-real e, por isso mesmo, naturalizada e banalizada, sem capacidade para nos surpreender ou empolgar
27

Para saber mais a respeito, consultar as teses de doutorado de Antunes (2001), Cond (2004) e Gentil (2006) que abordam o tema de um ponto de vista O autor um socilogo portugus que, no Brasil, tem recebido aplausos pelas consideraes que tece sobre as transformaes em curso na atualidade, tanto

prximo ao aqui adotado.


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no sentido de delatar suas mazelas quanto apontar as novas formas de sociabilidade que suscita. Em Pela mo de Alice, nomeia a si prprio um ps-modernista de oposio, com o que tem a inteno de apaziguar as angstias daqueles que no se sentem confortveis com o majoritrio silncio daquilo que chama o ps-modernismo de celebrao.

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(santos, 19965, p. 19). O resultado, para o autor, que teoria e realidade se confundem. A teoria passa a ser a prpria realidade na medida em que se autoexplica, como se a realidade prescindisse de teorias explicativas, deixando os cientistas sociais a seu reboque. Perplexos, os cientistas sociais correm atrs da realidade e pedem carona na sua autoteorizao, em vez de, como no passado, se sobreporem a ela, decodificando-a no plano da reflexo. A provocao parece adequada para pensar o estatuto que tm, hoje, os temas correlatos da poltica social e da questo social no mbito das cincias sociais. Com efeito, em matria de polticas sociais, a realidade brasileira oferece um universo de prticas diversificadas que constituem um manancial extremamente rico para estudos e anlises. Um exemplo se encontra no banco de dados e projetos de experincias inovadoras do programa Gesto pblica e cidadania que a Fundao Getlio Vargas mantm. O programa, promovido pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (FGV) em conjunto com a Fundao Ford e com o apoio do BNDES, selecionou anualmente, entre 1996 e 2005 (o ltimo ano da premiao), os 20 melhores projetos de polticas pblicas entre centenas que foram apresentados por Municpios e Estados e que tiveram, em sua maioria, o enfrentamento da questo social como propsito29. A publicao regular dos volumes que expem as experincias ilustra bem a ideia de hiper-realidade: o registro de inmeras iniciativas locais entendidas como inovadoras na medida em que, entre outros diferenciais, introduzem mudanas significativas em relao a prticas anteriores; tm impacto positivo sobre a qualidade de vida das comunidades; ampliam ou consolidam o dilogo entre a sociedade civil e os agentes pblicos visa a dar ao leitor um panorama da diversidade brasileira, apresentando ao mesmo tempo a complexidade dos problemas do pas e a riqueza das solues encontradas por seus governos subnacionais 30. Em resumo, uma realidade autoexplicvel. Polticas sociais, de mbito municipal, estadual ou federal so, ademais, objeto de dissertaes e teses de ps-graduao, de artigos em revistas especializadas, de vasta produo, enfim, objeto das vrias reas das cincias sociais e dos chamados campos multidisciplinares do conhecimento. Da mesma forma (ou simultaneamente), a questo social tornou-se ponto de convergncia de expressiva quantidade de anlises acadmicas. Na maior parte dos trabalhos, contudo, a tendncia que se sobressai, tanto naqueles que abordam as polticas sociais quanto naqueles que examinam a questo social, a de superestimar a descrio emprica (e os mtodos para realiz-la) em detrimento da elaborao terica. A cincia social assume, assim, um carter de cincia-fotografia, permitindo que a hiper-realidade de seu objeto a ultrapasse. Contentar-se em descrever os fenmenos no significa abdicar ao rigor. Ao contrrio, a fotografia de alta definio. Tcnicas para observar e fornecer evidncias vm sendo aperfeioadas crescentemente: diagnsticos sofisticados, estatsticas, indicadores, modelos, todos complexos e consistentes, so usados para desvelar a realidade. Desvendam-se os mltiplos aspectos e dimenses da questo social renda, educao, sade, religio, condies de moradia de diferentes segmentos da populao, entre outros. Levantamentos censitrios e pesquisas por amos29 30

Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania. Ver http:/inovando.fgvsp.br Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, Ciclo de Premiao 2005, Apresentao, p.2.

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tragem possibilitam no apenas medir o tamanho e identificar as caractersticas dos problemas como, tambm, inferir resultados de intervenes nos mesmos31. meritrio e til, sem dvida, o esforo investigativo da cincia social que se pratica hoje no Brasil com vistas a subsidiar o debate em torno do palpitante tema do enfrentamento da questo social. insuficiente, porm. A despeito de tornar a realidade mais visvel, porque quantificada e mensurada, bem como as polticas destinadas a operar sobre ela passveis de avaliao a partir de instrumentos precisos, destitui de validade e importncia as grandes interpretaes (tentativas e controversas, por suposto). As polmicas em torno dos fundamentos e da capacidade explicativa de teorias rivais, que sempre mobilizaram os pensadores, desbotaram32. Consequente a essa tendncia empiricista, emerge um (aparente) consenso entre os estudiosos no que concerne questo social e, portanto, maneira de enfrent-la, vale dizer, poltica social. Consenso que, mais ainda, debilita a cincia social. A concepo de poltica social que hoje prevalece se apresenta como (ou adquiriu o status de) poltica social, no pressuposto implcito de que a realidade (que alm de autoexplicativa se tornou impositiva) assim o demonstra. E a realidade assim o demonstra porque h uma (tambm pressuposta) concordncia a respeito da natureza da questo social, uma vez que essa natureza , do mesmo modo, revelada pela realidade. Dispensveis passam a ser, portanto, as fundamentaes tericas e, suprfluas, as discusses acadmicas sobre elas. O mito do fim da histria, da ideologia se aplicaria aos antagonismos na esfera da teoria econmica, social, poltica, e assim por diante. Essa predominante concepo de poltica social possui dois traos que a tipificam como inovadora, no sentido acima referido, e que a enquadram na categoria de legtima representante da concepo liberal revisitada. Um deles o estmulo empreendedora atividade empresarial como instrumento de incluso social. O outro consiste no novo assistencialismo, caracterizado por transferncias de renda aos pobres com condicionalidades. O empreendedorismo, especialmente quando adjetivado de social, transformou-se na panacia universal para as sequelas da globalizao financeira33. Em 2006, o Prmio Nobel da Paz coube ao economista bengals, Muhammad Yunus, fundador do Banco Grameen, o banco do povo, tido como uma experincia altamente inovadora e criativa para o enfrentamento da questo social. O carter inovador sublinhado pelos entusiastas dessa experincia estaria na aptido do microcrdito razo de ser do Grameen para combinar prticas do setor de cidadania com elementos do universo empresarial que unem atuao competitiva, sustentabilidade financeira e maximizao dos benefcios sociais. (baggio, 2006)34. Permitindo a experimentao de produtos e servios voltados para nichos de mercado na base da pirmide onde haja demandas no
31 32

Resultados quantificveis em curto prazo, naturalmente. No s no Brasil, obviamente. Fugiria ao escopo do presente texto, breve por natureza, estender consideraes mais profundas e/ou abrangentes sobre os

rumos que tm tomado as cincias sociais, mundo afora, no tratamento dos temas relacionados questo social. Mas irresistvel a meno a Schram (1995), quanto mais no seja pelo sugestivo ttulo de seu livro: The Poverty of Social Science and the Social Science of Poverty. Para esse autor, a maior parte das pesquisas atualmente se limita a subsidiar aes governamentais com informaes tcnicas sobre como regular o comportamento das pessoas que vivem na pobreza. Mauriel (2006) reproduz com muita propriedade a argumentao de Schram (1995).
33

Inmeros concursos, promovidos por entidades privadas e rgos pblicos, premiam cooperativas, lideranas associativas, empresas e pessoas que desenvolvem Rodrigo Baggio, Um Nobel para a incluso social dos negcios, em O Globo, 20 de outubro de 2006.

iniciativas em prol do empreendedorismo, evidenciando o incentivo que vem sendo dado a essa prtica.
34

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atendidas (baggio, 2006), o microcrdito viabilizaria o pequeno negcio, elevaria a autoestima, desenvolveria responsabilidade individual e, assim, incluiria o pobre no universo da liberdade que o mercado. No Brasil, essa estratgia de enfrentamento da questo social norteia vrios programas federais o Proger, o Proger Jovem Empreendedor, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), o ProjoveM (Programa Nacional de Incluso de Jovens) e outros tantos programas estaduais e municipais35. A criao, em 2003, da Secretaria Nacional de Economia Solidria, no Ministrio do Trabalho e Emprego, denota a importncia atribuda estratgia como forma de combate pobreza36. Alm de apresentada, de maneira recorrente, como a poltica social destinada a promover a incluso social de certos grupos, a estratgia do empreendedorismo vista quase como uma decorrncia natural das mudanas que acontecem na realidade37. Com isso se afirmam vitoriosas as teses gmeas do empirismo e do consenso, suportes da cincia social-fotografia que assume a realidade como autoexplicvel. Desempenho anlogo tem o segundo trao da dita concepo predominante, o assistencialismo condicionado. Desde 2004, os programas federais de transferncia de renda que passaram a proliferar no Brasil, principalmente a partir de 1995, esto unificados no Programa Bolsa Famlia38. Esse programa se prope a alcanar seu principal objetivo (possibilitar a conquista da cidadania pela parcela mais vulnervel da populao39) articulando trs dimenses: promoo do alvio imediato da pobreza, reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao40 e coordenao de programas complementares41. Distribuindo benefcios que variam de R$ 18,00 a R$ 172,00, de acordo com a renda da famlia cadastrada e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos, essa estratgia, embora, primeira vista, estranha do empreendedorismo guarda com ela coerncia e complementaridade42. Como ela, aposta no crescimento individual (do pobre) e na melhoria das condies de acesso produo (por conta prpria), ao (micro) crdito e, pois, mobilidade social43. Como ela, confere glamour ao mundo dos pobres o mundo apartheizado do banco popular, da agricultura familiar, dos eletrodomsticos de quali35

Em 1996, foi elaborado, no mbito do Ministrio do Trabalho, o Plano Nacional de Educao Profissional (planfOr), substitudo em 2003 pelo Plano Nacional

de Qualificao (PNQ), ambos com objetivos de treinar trabalhadores desempregados para voltar, mais produtivos e competitivos, ao mercado, s custas do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). Ferreira de Souza (2004) e Cavalcanti (2004) examinam com rigor crtico tais programas de preparao para o empreendedorismo como estratgia de incluso.
36

A senaes est empenhada em promover o combate pobreza mediante as oportunidades que o programa Fome Zero, a reforma agrria e outras polticas

sociais do governo oferecem [...] O governo brasileiro est empenhado em reformas do sistema financeiro que o abram s camadas de baixa renda, que hoje esto excludas dele. Outra alternativa a criao de um outro sistema financeiro solidrio, popular, comunitrio que diferentes empreendimentos da economia solidria j esto desenvolvendo em vrias partes do Brasil (Paul Singer, Mercado de Trabalho, n. 24, IPEA, agosto de 2004, p.3).
37

Segundo Paul Singer (2004), com a criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria (senaes), o Estado brasileiro reconheceu um processo de transformao

social em curso, provocado pela ampla crise do trabalho que vem assolando o pas desde os anos 1980. A relao natural entre a difuso do empreendedorismo e as contingncias do contexto atual sublinhada, por exemplo, por Demo (2002) e Oliveira (2004).
38 39 40

O marco inicial da adoo dessa estratgia foi a criao da Comunidade Solidria em 1995. Ver Mauriel (2000) e (2006). http://www.mds.gov.br. O programa beneficia famlias com renda mensal per capita at R$120,00. O que implica as condicionalidades (vacinao de crianas, acompanhamento pr-natal de gestantes, matrcula e frequncia escolar na faixa 6 a 15 anos), Programas de gerao de trabalho e renda, alfabetizao de adultos, fornecimento de registro civil e outros. O Programa Bolsa famlia tornou-se praticamente o nico programa efetivo da estratgia adotada pelo governo Lula, logo no incio de seu primeiro mandato

que contribuem para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes (http://www.mds.gov.br/bolsafamilia).
41 42

(2003), denominada Fome Zero. Frei Betto, um dos articuladores da estratgia, definiu o Fome Zero como uma combinao de polticas locais (restaurantes populares, cozinhas comunitrias, sacoles, banco de alimentos, etc); polticas especficas (cesta-alimentao, ampliao do programa Alimentao do Trabalhador, estoques de segurana, ampliao da merenda escolar, etc.) e polticas estruturais (reforma agrria, incentivo agricultura familiar, microcrdito, etc.) (bettO, 2003, p. 54, grifos do autor).
43

Ver os objetivos dos programas complementares ao Bolsa Famlia em http://www.mds.gov.br.

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dade inferior , assegurando a seus membros a cesta bsica de sade e educao que os sistemas pblicos (universais) proporcionam nessas reas. Como ela, pretende ser consensual e resultante indiscutvel do que ocorre na autoexplicvel realidade. Premissas tericas (e, por suposto, controversas), entretanto, sem dvida fundamentam tal concepo predominante de poltica social, bem como suas articulaes com uma tambm predominante concepo da questo social. Sem qualquer inteno de esgot-las, classific-las ou hierarquiz-las, vale arrolar alguns conjuntos de proposies nos quais tais premissas logram nitidez, escapando do ostracismo a que a cincia social-fotografia as submete. O primeiro se compe justamente a partir da reduo da questo social pobreza. Ora, como observa Castel (1999), a questo social uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. Pode ser a pobreza como pode ser o conflito de classes44. Ou seja, adquire formas diversas, no plano da realidade, em diferentes condies histricas, sistmicas, etc. e demarca-se no plano da reflexo, sob a gide da adoo de uma dada vertente de anlise. Do entendimento reducionista de que a questo social a pobreza (uma potente premissa terica) decorre a acepo de que poltica social tem por funo proteger os pobres, o que est longe de alinhar em concordncia os cientistas sociais. Para Polanyi (1980), por exemplo premissa que ratificada por Castel as aes governamentais de cunho social (voltadas ou no apenas para os pobres) tm, historicamente, a funo de proteger a sociedade como um todo dos riscos que a expanso do mercado acarreta; em particular, das desigualdades que, no limite, ameaam a prpria integridade do tecido social45. Em fina sintonia com aquelas premissas, se insinua outra, levemente irnica: poltica social, como poltica para os pobres e, portanto, de natureza assistencial, associa-se bondade. Esse insidioso entendimento, que, obviamente, contrape-se aos de Polanyi e Castel e que, alis, contraria todos os clssicos da teoria poltica desde Maquiavel , possibilita a seus seguidores desconsiderar como sociais outras polticas fundamentais para o enfrentamento da questo social, como transportes, saneamento, de certo modo a sade e, muito especialmente, a previdncia social46. Um segundo conjunto de premissas, intrinsecamente ligado ao anterior, tem por epicentro a definio de pobreza como uma situao em que indivduos se encontram por falta de certos dotes ou assets (banCo Mundial, 2000) que, uma vez adquiridos, habilitam-nos a pular a linha da pobreza47. Escolaridade, aprendizado do autocuidado com a sade e outros, entre os quais, claro, o saber lidar com a renda, constituem os ativos primordiais que equalizam os indivduos. Definida a questo social como pobreza e pobreza, como carncias individuais definio
44

A reconstituio histrica da poltica social no mundo desenvolvido, feita por vrios autores, mostra que, entre outras, a Poor Law elizabethana na

Inglaterra do incio do sculo 17, a Speenhamland Law de 1795 (tambm na Inglaterra), os seguros sociais que Bismarck pioneiramente promulgou na Alemanha dos anos 1880, foram medidas endereadas ameaa representada pela questo social num caso a pobreza, no outro a desruralizao e, no terceiro, o movimento operrio. Ver Marshall (1975), Polanyi (1980), Tampke (1981).
45 46

Ver, sobretudo, os captulos 7, 8 e 9 de A grande transformao. A previdncia social passa a ser matria de finanas pblicas, cujos especialistas a apresentam como um saco de maldades que deve ser extirpado. Ver Essa definio de pobreza, que remete aos aportes de Amarthya Sen, est claramente enunciada no Relatrio PNUD, 1990. Na literatura brasileira, ver Paes

Gentil (2006).
47

e Barros et al. (2001), Rocha (2003). Uma excelente e minuciosa anlise dessa concepo foi recentemente realizada por Ug (2008). Mauriel (2006) tambm a examina com diligncia.

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que teorias rivais refutariam, apondo os papis das estruturas econmicas, sociais e polticas , descobre-se mais um preceito essencial: polticas sociais de natureza coletiva, universais, no so as nicas nem as mais eficazes para lidar com a questo social. Quando dominam o cenrio da proteo social, tendem a desequilibrar o oramento fiscal, desperdiar recursos, penalizar investimentos e no alcanar devidamente os pobres. Devem, portanto, se restringir quelas que propiciam igualdade de oportunidade para o exerccio da liberdade, como educao fundamental e ateno bsica sade, e servir como brao auxiliar de aes inovadoras, como quelas que se dirigem a indivduos, a grupos especficos, a segmentos da populao pobre, que merecem ser tratados de modo diverso por causa das diferenas que guardam entre si48. O conceito de inovao aplicado poltica social ilumina mais um lote de premissas tericas ocultas pela empiria autoexplicativa que a cincia social-fotografia avaliza. Inovadora a poltica social capaz de introduzir mudanas significativas em relao a prticas anteriores (Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, Ciclo de Premiao 2005, Apresentao, p. 2, citada na nota 30) e, assim, diferenciar-se do assistencialismo tradicional porque essas so exigncias incontestveis da atual conjuntura. Tal premissa se desdobra na assertiva de que as novas polticas (assistenciais) para os pobres, ao exigirem condicionalidades, funcionam como mecanismos de empoderamento, isto , ensejam a aquisio dos dotes necessrios ao exerccio das escolhas. Mediante a promoo do alvio imediato da pobreza [...], o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao [...], o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes49, indivduos se tornam capazes de superar a situao de vulnerabilidade. Induzidos a frequentar cursos nos quais aprendem a pescar e a usar o microcrdito para comprar o anzol , ganham autoestima; requisitados a participar de conselhos e atividades comunitrias, auferem os dividendos do capital social50. Nessa chave, faz sentido o uso frequente da terminologia da incluso substitutiva, por exemplo, da integrao e, sobretudo, da explorao51. Includo no como postulariam teorias rivais o cidado portador de direitos civis, polticos e sociais; o produtor/consumidor de mercadorias, ainda que a mercadoria circule somente na informalidade. A marca da incluso deixa de ser o vnculo empregatcio e passa a ser o CPF que habilita o indivduo a transitar numa instituio bancria, ainda que seja um banco somente para pobres.

Notas (inconclusas) para reiniciar o debate


Empreendedorismo e assistencialismo condicionado constituem os alicerces da nova concepo de poltica social, tida como APTA a substituir com vantagens o supostamente jurssico Esta48 49 50

Mulheres negras, por exemplo, devem ter programas de sade especificamente destinados a elas. Ver Maio, Rodrigues e Monteiro (2006). Ver o portal eletrnico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial de 2000/2001 caracteriza a pobreza a partir de trs eixos: I) falta de renda e recursos (assets) para atender

necessidades bsicas, incluindo educao e sade; II) falta de voz e de poder nas instituies estatais e na sociedade; III) vulnerabilidade a choques adversos e exposio a riscos, combinados com uma incapacidade de enfrent-los. Ver Banco Mundial (2000) e Ug (2008).
51

Ug (2008) cita a advertncia de Giovana Procacci, em Exclus ou citoyens? Les pauvres devant les sciences sociales (Archives Europennnes de Sociologie,

XXXVII, n. 2, 1996) segundo a qual, a noo de excluso, ao enfatizar a condio do exludo, obscurece o processo social que a gera. Assim, ao mesmo tempo em que a nfase recai na anlise de trajetrias dos excludos isto , quantifica-se e descreve-se sua condio , em vez de identidades coletivas, por exemplo, toma-se como pressuposta uma sociedade dual (dentro-fora). Consequentemente, a excluso entendida simplesmente como aquilo que est de fora uma realidade aparentemente autnoma , e no enquanto resultado de um processo social (Ug, 2008, p. 100).

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do de bem-estar social e seu padro universalista de proteo social. Lado a lado, convergem para reforar tendncias como a de desresponsabilizar o Estado pela manuteno da ordem republicana e delegar tarefas de enfrentamento da questo social ao mercado ou prpria sociedade. Conjugados, outorgam estatuto de verdade absoluta noo discutvel de que possvel incluir segmentos social e economicamente marginalizados via programas pontuais de alvio pobreza e fomento autopromoo importantes, sem dvida, mas incuos na ausncia de projetos de desenvolvimento que gerem empregos sustentveis e que possam alterar as estruturas que reproduzem as desigualdades. Coordenados, por fim, ajudam a disseminar a quimera de que disponibilidade de capital social, linhas de microcrdito e rotas de empoderamento configuram uma verso popular do acesso ao capital propriamente dito e do ingresso nos crculos dos poderosos por definio, inexequveis para os pobres e que, como esses, oferecem oportunidades de mobilidade social52. inquestionvel que programas como os que compem a concepo predominante da poltica social acima descrita cumprem finalidades imediatas, enquanto prticas, no Brasil ou alhures. Todavia, enquanto concepo de enfrentamento da questo social, a concepo predominante de poltica social se mostra bem menos ambiciosa do que aquela que, condenada por inadequao aos tempos, se prope a renovar. Sobretudo, mostra-se menos ousada na medida em se exime da discusso terica e se oculta sob os vus da empiria e do consenso. Ora, a todos os cientistas sociais importa saber quem so e onde esto os pobres, assim como a todos os cidados incomoda a persistncia da pobreza. Nem por isso cabe renunciar tarefa de dar respostas a indagaes mais provocativas sobre causas e determinantes, por exemplo e confrontar explicaes erigidas sobre fundamentos rivais. Aceitar que seu objeto seja uma hiper-realidade autoexplicativa desmerece a cincia social, debilitando sua histrica funo crtica: Que nunca pareceu to desarmada, no ltimo sculo, quanto nos ltimos anos, seja porque manifesta apenas uma indignao sem acompanhar proposies alternativas, seja porque, mais frequentemente, tem renunciado a exercer a prtica da denncia frente realidade contempornea (boldanski; ChiaPello, 1999, p. 17). Por trs da cincia social-fotografia est, a presidir as anlises da questo social, a presuno da supremacia de uma concepo terica, a concepo liberal revisitada de compatibilizao entre igualdade e liberdade. Concepo que se traduz plenamente nessa ideia de nova poltica social, imperativo que atenderia aos requisitos de uma realidade modificada. Sofisticada, sugere aposentar por idade (ou invalidez permanente) a concepo Estado de bem-estar e granjeia apoios com a performance de concorrente da concepo liberal por excelncia. No Brasil atrai os descontentes remanescentes dos anos 1980 ou nefitos dos anos 1990 com os rumos tomados pela democratizao. Novos tempos, novas prticas, novos conceitos. O aprendizado da pescaria, expresso apcrifa que vulgarizou a categoria de bens primrios propiciadores de equidade (rawls, 1993),
52

Para Foucault (2004) o homo economicus que se quer reconstituir no o homem da troca, no o homem consumidor, mas sim o homem empresarial

(p. 152). Trata-se, como observa Ug (2008), de inserir no tecido social a lgica da diferenciao social, dividindo-o e multiplicando-o em indivduos a partir do modelo empresa, ou seja, enfatizando seu lado competitivo e empreendedor como novas necessidades (p. 54).

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recebe a sedutora designao de empoderamento; o alargamento das oportunidades suplanta, com a atrativa promessa da liberdade de escolha, a produo de resultados igualitrios; a dotao de capacidades se apresenta como a bandeira que atualiza o ideal dos direitos substantivos e universais. Cidadania torna-se a palavra-chave, como se tivesse sido inventada h pouco; e para enfatizar o carter inovador do uso do termo, se ape a ele o adjetivo social: cidadania social53. O Estado, esse ente propenso corrupo e fadado ineficincia, apenado por no dar conta dos desafios. No que se pense em extingui-lo, sequer minimiz-lo. H funes importantes a realizar a garantia dos contratos no prescinde de uma entidade monopolizadora da violncia legtima , mas h, sobretudo, que se democratizar (leia-se delegar, descentralizar) a realizao de outras tantas funes. A chamada sociedade civil convidada a participar, formar redes horizontalizadas, estabelecer parcerias. O capital social torna-se fundamental, junto com o capital humano, o capital financeiro afinal crdito popular instrumento da cidadania e a democratizao do crdito, mecanismo redistributivo. Mas a reverso mais profunda que essa concepo opera diz respeito ao conceito de universalidade. No mais apenas como direitos universais abstratos, no mais apenas como sistemas legais destinados a alargar as oportunidades no ponto de partida. Agora, como direitos e sistemas substantivos cuja misso incluir os excludos. Sutileza refinada que apunhala tanto a concepo liberal por excelncia quanto concepo Estado de bem-estar. Direitos e sistemas universais (bsicos) merecem existir porque so formas de incluso, vale dizer, porque so formas de lidar dignamente com os pobres e no porque a eles seja atribudo qualquer papel de integrao social54. Sutileza que, alm do mais, lhes concede legitimidade diante dos no-pobres, que no pagam diretamente por eles nem deles precisam. Os direitos e sistemas universais acessveis aos pobres so, pois, formas de compatibilizar igualdade e liberdade, pelas quais e mediante as quais todos se tornam cidados (sociais), todos podem fazer escolhas. Pretensamente inovadora, essa iluso de compatibilizar igualdade e liberdade, que a concepo liberal revisitada encerra, foi desmistificada por Marx com sarcasmo, h mais de cem anos: o mundo que imagina se circunscreve esfera da circulao de mercadorias, onde s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham. (Marx, 1970, p. 87)55. O presente artigo exprime uma posio cuja tintura, por vezes extremada, no avessa a rplicas. Ao contrrio, pe-se a tapa, na convico, to firme quanto a enunciada no incio, de que os tempos mudaram, desenfronhando inusitadas tramas que esto a clamar o refinamento das ferramentas de agir e pensar. Urge, nesse sentido, retomar o debate no s sobre os tempos e as prticas adequadas aos ventos que sopram, como sobre os conceitos e premissas que transladam a empiria do plano monocrdio da realidade para o plano polifnico da reflexo.
53

Cabe lembrar que o conceito usado por Marshall e aqui referido cidadania, sem adjetivos, cidadania como conjunto de direitos que inclui, no sculo 20, os Esping-Andersen (1995) assinala que os Welfare States se constituram, no Ocidente desenvolvido, como projetos nacionais de integrao social. Nele [no processo de circulao] s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham. Liberdade, pois o comprador e o vendedor de uma mercadoria,

direitos sociais.
54 55

a fora de trabalho, por exemplo, so determinados apenas pela sua vontade livre. Contratam como pessoas livres, juridicamente iguais. O contrato o resultado final, a expresso jurdica comum de suas vontades. Igualdade, pois estabelecem relaes mtuas apenas como possuidores de mercadorias e trocam equivalente por equivalente. Propriedade, pois cada um dispe s do que seu. Bentham, pois cada um dos dois s cuida de si mesmo. (marx, 1970, p. 87).

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Referncias
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O culpado o mordomo? Constrangimentos outros (que no os do modelo econmico) seguridade social

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Captulo 5

Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos
Roger Raupp Rios

os ltimos anos, constata-se um crescimento de demandas judiciais que pleiteiam o fornecimento de medicamentos no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). Essas aes, intentadas perante a Justia Federal e a Justia Estadual, revelam diversidade de autores (individuais e institucionais), multiplicidade de prestaes requeridas (medicamentos e tratamentos) e distintas modalidades de proteo judicial (tutela individual e coletiva). Essas demandas judiciais so de extrema significao. Do ponto de vista jurdico, elas reclamam a realizao no s de uma norma constitucional que veicula um direito fundamental com eficcia jurdica imediata, mas de um direito fundamental social, cuja natureza prestacional positiva implica uma srie de desafios prticos e disputas tericas. Do ponto de vista da sade pblica, elas apontam as compreenses e as tenses atinentes aos princpios norteadores das polticas de sade pblica e as consequncias de sua implementao, com desdobramentos decisivos no direito sade dos indivduos e no desenvolvimento de tais polticas. Diante disso, este artigo objetiva situar o debate jurdico travado no exame de pedidos judiciais de medicamentos, especialmente daqueles no disponibilizados pela Administrao. Trata-se de uma hiptese emblemtica na discusso acerca da eficcia imediata do direito constitucional sade e suas consequncias nas polticas pblicas, dado o volume crescente de demandas, as compreenses e as incompreenses acerca do contedo jurdico do direito sade e sua relao com os princpios informadores das respectivas polticas pblicas.

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

Para tanto, a primeira parte deste artigo cuida de alguns aspectos do regime normativo do direito sade na Constituio da Repblica de 1988, apresentando suas dimenses individual e coletiva, os princpios constitucionais informadores das polticas de sade pblica e as modalidades de atuao judicial na rea. A segunda parte debrua-se sobre os argumentos evocados nas demandas judiciais com o objetivo de fornecer medicamentos no disponibilizados pelo SUS, indicando alguns requisitos pertinentes a tais pedidos.

Direito sade na constituio: eficcia, princpios informadores da poltica pblica, dimenses e modalidades de atuao judicial
Nesta seo, delineiam-se os traos fundamentais do direito sade na Constituio Federal de 1988, com nfase na eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais e nos princpios constitucionais informadores da poltica pblica1. Essa caracterizao fundamental para que se entenda o contedo jurdico do direito sade no ordenamento brasileiro, coordenada para a efetivao das polticas pblicas, inclusive no que diz respeito concesso de medicamentos. Tais normas so diretrizes para a atividade legislativa e executiva, bem como guia indispensvel para a discusso desses direitos perante o Judicirio.

Eficcia direta e imediata do direito fundamental social: o direito sade e as prestaes originrias e derivadas
Dizer que o direito sade um direito fundamental significa dizer, em primeiro lugar, que ele vincula os Poderes Pblicos (Legislativo, Executivo e Judicirio) e que ele no pode ser subtrado da Constituio, nem mesmo por emenda constitucional; tambm implica admitir que, no exerccio desses poderes e dentro dos limites da realidade, o Estado brasileiro deve fazer o possvel para promover a sade. Isto o que a doutrina jurdica costuma referir, j que diz tratar-se de uma norma tipo princpio de direito fundamental. Direitos fundamentais veiculados normas tipo princpio ordenam que os Poderes Pblicos faam todo o possvel para efetiv-los, uma vez que sua observncia s se d quando tudo aquilo que possvel, ftica e juridicamente, prestado. So, como resume a doutrina, mandatos de otimizao (alexy, 1997, p. 86). A consequncia disso que a Constituio impe aos Poderes Legislativo e Executivo, de modo imediato, direto e em primeiro lugar, o fornecimento da maior prestao possvel em face do direito sade. Significa que esses Poderes tm o dever de desenvolver e executar as polticas pblicas de sade mais eficazes e abrangentes possveis. Trata-se, por parte dos Poderes Legislativo e Executivo, do cumprimento de uma atividade que concretize os direitos fundamentais, propiciando aos cidados o gozo e o exerccio dos denominados direitos derivados, ou seja, de direitos dos cidados a uma participao igual nas prestaes estaduais concretizadas por lei segundo a medida das capacidades existentes. (Canotilho, 1999, p. 479).
1

Para uma abordagem ampla do direito sade na Constituio, salientando outros aspectos, especialmente institucionais e diviso de competncias, ver

tessler (1988).

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

O direito sade tambm tem eficcia direta e imediata em face do Poder Judicirio que, diante das polticas pblicas definidas e implementadas, tem o dever de garantir aos cidados os direitos subjetivos e em toda a sua extenso ali previstos. Essa eficcia imediata e direta do direito fundamental sade vai alm, para o Poder Judicirio: diante de uma poltica pblica definida legislativamente e bem executada pela Administrao, ele pode ser chamado a definir se o contedo jurdico do direito sade alcana alguma outra prestao positiva, vale dizer, aferir a existncia de direito decorrente diretamente da Constituio (direito originrio prestao de sade) a alguma prestao de sade, observadas as condies jurdicas e fticas pertinentes. Isso o que ocorre na maioria das aes, pleiteando o fornecimento de medicamentos: um provimento judicial que afirme a eficcia originria do direito sade a fim de obrigar a Administrao a conceder medicao alm daquilo que foi definido e previsto nas listas oficiais de medicamentos. Sustentar diversamente, negando qualquer possibilidade de eficcia originria do direito sade, implica sujeitar a fora normativa da Constituio legislao e administrao que, por suas prprias e exclusivas foras e decises, acabariam por definir o contedo jurdico da norma de direito fundamental. Sendo assim, fica superada a objeo segundo a qual, por princpio, invivel o reconhecimento do direito a determinada prestao de sade, uma vez que tal direito somente alcanaria, em todos os casos e hipteses, o que estiver previsto nas polticas pblicas definidas e executadas pelos Poderes Legislativo e Executivo. Essa defesa vislumbra, no direito sade, norma com eficcia limitada s atuaes legislativa e administrativa, sem as quais no haveria como se exigirem prestaes positivas derivadas diretamente da Constituio. Tal raciocnio, todavia, no procede em face da fora normativa da Constituio e dos termos do pargrafo 1 do artigo 5 da Constituio, bem como diante do estgio atual de desenvolvimento dos direitos fundamentais. De fato, em sua primeira gerao de direitos, o constitucionalismo clssico no previa direito a prestaes positivas fticas por parte do Estado; porm, com o desenvolvimento do Estado Social e seus reflexos no direito constitucional, foram consagrados tais direitos, conhecidos como direitos sociais, titularizados pelos indivduos a segunda gerao dos direitos fundamentais. A dinmica social e jurdica foi ainda mais alm, inaugurando-se a terceira gerao de direitos fundamentais: consagrou-se a proteo coletiva desses direitos individuais e a proteo de direitos coletivos, agora de titularidade metaindividual.2 Como referido anteriormente, a compreenso de que o direito sade norma meramente programtica e, portanto, incapaz de produzir direitos e deveres entre os cidados, individual ou coletivamente, e o Estado, j foi superada no atual estgio do constitucionalismo contemporneo. Com efeito, ainda que no haja dvida quanto relevncia da tarefa da legislao e da administrao no desenvolvimento do direito sade, sem o que sua efetividade para a coletividade fica em muito comprometida, a doutrina tambm reconhece a possibilidade da eficcia direta de direitos fundamentais sociais, pelo menos em casos nos quais as prestaes so de suma importncia para seus titulares e no h risco de crise financeira muito grave. (alexy, 1997, p. 494).
2

Para um histrico e conceituao dessa evoluo, ver o voto do Ministro Celso de Mello no julgamento do Mandado de Segurana 20.936/DF, impetrado

perante o Supremo Tribunal Federal.

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

Pode-se, nesse sentido, afirmar a eficcia de direitos fundamentais sociais, incluindo-se, pelo menos, um mnimo de assistncia mdica que prevalea quando ponderada em face de outros princpios, como a competncia oramentria do Parlamento. (sarlet, 1999). A jurisprudncia de tribunais constitucionais tambm vai ao encontro dessa ideia. Citam-se duas cortes nacionais cuja pertinncia direta para a compreenso do caso concreto: o Supremo Tribunal Federal e a Corte Constitucional da Colmbia, respeitado tribunal latino-americano que enfrenta realidade institucional, econmica e social prxima da brasileira. O Supremo Tribunal Federal j teve oportunidade de afirmar que (AgRg no Recurso Extraordinrio n 271.286-8, DJU 24.11.2000, relator Ministro Celso de Mello): 1. O direito pblico subjetivo sade representa prerrogativa jurdica indisponvel assegurada generalidade das pessoas pela prpria Constituio da Repblica (artigo 196). Traduz bem jurdico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar, de maneira responsvel, o poder pblico, a quem incumbe formular e implementar polticas sociais e econmicas idneas que visem a garantir aos cidados, inclusive aqueles portadores do vrus HIV, o acesso universal e igualitrio assistncia farmacutica e mdico hospitalar. 2. O direito sade alm de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas representa conseqncia indissocivel do direito vida. O Poder Pblico, qualquer que seja a esfera institucional de sua ateno no plano da organizao federativa brasileira, no pode mostrar-se indiferente ao problema da sade da populao, sob pena de incidir, ainda que por censurvel omisso, em grave comportamento inconstitucional. 3. A interpretao da norma programtica no pode transform-la em promessa constitucional inconseqente. O carter programtico da regra inscrita no artigo 196 da carta poltica que tem por destinatrios todos os entes polticos que compem, no plano institucional, a organizao federativa do Estado brasileiro no pode converter-se em promessa constitucional inconseqente, sob pena de o poder pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do Estado. (Grifo do autor) Por sua vez, a Corte Constitucional da Colmbia decidiu pelo direito prestao positiva de sade, decorrente diretamente da Constituio, titularizado por cidado submetido a uma situao de necessidade vital cuja no-satisfao lesa sua dignidade em grau elevado.3 Nessa linha, no h atuao judicial como legislador positivo, em invaso da competncia constitucional do Parlamento ou da Administrao. Trata-se, ao contrrio, de respeitar a eficcia do direito j existente, que o direito fundamental, previsto na Lei das leis: a Constituio. Cuida-se, desse modo, no de ultrapassagem dos limites da atribuio constitucional da jurisdio, mas, ao contrrio, do cumprimento da mais importante misso dos juzes e tribunais, que zelar pelos direitos fundamentais.
3

Sentencia n. T-533, de 1992, disponvel em http://www.constitucional.gov.co/corte/, acesso em 10 de julho de 2006.

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Tendo presente a eficcia dos direitos fundamentais sociais, onde se insere de modo emblemtico o direito constitucional sade, importante explicitar as modalidades de atuao judicial, objetivando a observncia desse direito, quadro, inclusive, que tem consequncias quando se examinar, mais adiante neste artigo, a hiptese do fornecimento de medicamentos. Por enquanto, importa indicar, ainda que sucintamente, o contedo dos princpios constitucionais da universalidade e da integralidade, informadores das polticas pblicas de sade.

Princpios constitucionais informadores das polticas pblicas de sade: universalidade e integralidade


A adequada compreenso dos contedos jurdicos dos princpios constitucionais informadores das polticas pblicas de sade relevante para a determinao das exigncias do direito sade no mbito do SUS e para a apreciao de suas consequncias diante de pedidos judiciais de medicamentos. Dentre esses, destacam-se os princpios da universalidade e da integralidade.

Universalidade
O princpio constitucional da universalidade nas polticas pblicas de sade requer que a prestao de servio pblico de sade ao alcance de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pas (artigo 5, caput da CF/88), titulares de direitos fundamentais sociais, dentre os quais se insere o direito sade (artigo 6). Formulado como garantia de acesso universal e igualitrio s aes e servios para promoo, proteo e recuperao da sade (CF/88, artigo 196), tambm est presente no inciso I do artigo 194, que dispe sobre a universalidade da cobertura e do atendimento pela seguridade social. No direito brasileiro, universalidade se relaciona a gratuidade no acesso aos servios, configurao expressamente atribuda poltica pblica instituda por meio do SUS. (Carvalho; santos, 1995). Associadas universalidade e gratuidade, a poltica pblica de sade se afasta da focalizao segundo a qual o acesso aos bens e servios no sistema de sade pblico deveria atender somente aos mais pobres. A opo pelo caminho da sade pblica e universal, aponta Octvio Ferraz, prestigia objetivos de maior coeso social (todos, independentemente da condio econmica, compartilham os mesmos servios) e [...] evita ainda a estigmatizao e a queda de qualidade que necessariamente acompanham os servios pblicos destinados exclusivamente aos mais pobres. (Ferraz, 2008) Por fim, registro que o direito sade, regido pela dico constitucional que ordena o acesso universal igualitrio (art. 196), reclama o respeito a e observao das diferentes situaes experimentadas pelos indivduos e grupos quando do desenvolvimento das polticas pblicas. Numa sociedade plural e diversa, cumprir a obrigao de propiciar acesso universal igualitrio significa, na medida do possvel, considerar a diversidade cultural, social, econmica, geogrfica presente nos indivduos e grupos destinatrios das polticas pblicas de sade, tornando o sistema de fornecimento de bens e servios pertinentes sade, capaz de atend-los. Nessa linha de pensa-

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

mento, pode-se falar num direito difuso a um sistema de sade que conjugue medidas genricas e medidas especficas (que considerem a especificidade de cada grupo) de preveno e promoo da sade, como aponta, por exemplo, a ideia de reduo de danos entre usurios de drogas (bastos; Mesquita; Marques, 1998). Outras situaes tambm podem ilustrar essa realidade, como tambm demonstram campanhas dirigidas a profissionais do sexo e homossexuais. Esse ltimo sentido da universalidade pode ser relacionado a um dos sentidos do princpio da integralidade, como ser visto a seguir.

Integralidade
Outro dos princpios constitucionais informadores das polticas pblicas de sade que demanda uma compreenso adequada a integralidade, prevista nas seguintes letras pelo texto constitucional: Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da comunidade. (Constituio, 1988). A transcrio integral do artigo onde se insere a expresso atendimento integral no gratuita. Objetiva chamar a ateno para a compreenso da integralidade tanto como evitar uma atitude mdica fragmentada diante dos pacientes, como a coordenao dos diversos servios mdicos, assistenciais e sociais, sem deixar de lado a organizao administrativa e a cooperao entre as diversas esferas de ao governamental envolvidas no desenvolvimento do SUS. (Mattos, 2008). Nesse sentido, a integralidade requer racionalizao do sistema de servio de modo hierarquizado, buscando articular aes de baixa, mdia e alta complexidade, bem como humanizar os servios e as aes do SUS. (brasil, 2000). No se deve, portanto, confundir observncia da integralidade com uma viso reducionista do direito sade ao fenmeno da chamada farmaceuticalizao da poltica de sade. A farmaceuticalizao, ao contrrio da perspectiva da integralidade, aprofunda os riscos da fragmentao contra os quais este se contrape de modo direto e explcito, sendo, ao mesmo tempo, incapaz de promover a efetiva melhoria das condies de sade e altamente dispendiosa para os cofres pblicos. (biehl, 2008). Tendo presente a eficcia dos direitos fundamentais sociais e os princpios informadores das polticas pblicas, preciso explicitar as dimenses do direito sade e as modalidades de atuao judicial, objetivando-se sua observncia, bem como as consequncias e potencialidades que da fluem, tanto para as demandas visando ao fornecimento de medicamentos, quanto para a poltica pblica como um todo.

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Dimenses objetiva e subjetiva e titularidade individual e transindividual do direito sade: modalidades de atuao judicial
Dimenses objetiva e subjetiva do direito fundamental sade
Os direitos fundamentais tm dimenses objetiva e subjetiva. No primeiro caso, cuida-se de determinados contedos que a norma de direito fundamental agrega ao ordenamento jurdico estatal, sem depender de sua titularidade em concreto por qualquer indivduo ou grupo em uma relao social e jurdica especfica; no segundo caso, trata-se de identificar quais os direitos e deveres, prestaes e encargos, que determinado indivduo ou grupo experimentam subjetivamente em relaes intersubjetivas concretas. A relevncia dessa dupla dimenso muito grande. Desse modo, o direito fundamental sade, protegido de modo objetivo, implica a existncia de deveres dos Poderes Pblicos na organizao e no desenho institucional das polticas pblicas de sade no s em relao s atribuies dos entes federados relativas participao de cada um no SUS, mas tambm aos deveres e responsabilidade da iniciativa privada quando atuante na rea da sade. A dimenso objetiva tambm implica, por exemplo, a proibio de legislao que venha a excluir determinada dimenso do conceito constitucional de sade das polticas pblicas (por exemplo, uma opo exclusiva pela medicina curativa estritamente farmacutica em detrimento de medidas preventivas mais amplas). Atinge, tambm, a correta compreenso de princpios constitucionais informadores das polticas pblicas, como a integralidade, a universalidade e a no-discriminao. (rios, 2008). J a dimenso subjetiva, relativa aos direitos e deveres dos titulares sade, sejam eles indivduos ou agrupamentos, tem incidncia cotidiana e decisiva na vida de inmeros cidados que se utilizam dos servios de sade, especialmente pblicos. No que diz respeito ao objeto da segunda parte deste estudo acesso a medicamentos por via judicial trata-se da dimenso que fundamenta tais demandas, com fortes consequncias para a execuo das polticas pblicas. Em face de tal dimenso, de modo especial e de forma concreta, que o trabalho ordinrio dos juzes e tribunais deve definir os requisitos pertinentes ao gozo desses direitos, bem como realizar os juzos de ponderao entre os vrios princpios jurdicos envolvidos. Ainda quanto dimenso subjetiva, necessrio distinguir a titularidade individual ou coletiva desta espcie de tutela judicial, tendo em vista as consequncias de cada hiptese no momento processual (se em juzo inicial, liminar, ou somente ao final do processo, com trnsito em julgado) em que requerido o fornecimento de medicao.

Titularidade do direito sade e modalidades de proteo judicial


A estrutura normativa do direito sade, informada por suas dimenses objetiva e subjetiva, requer ateno especial para a legitimidade ativa em defesa e visando promoo das prestaes pertinentes a esse direito fundamental social, seja na busca de seus efeitos originrios, seja na reclamao pelos direitos derivados. Sendo assim, pode-se traar o seguinte quadro, objetivando conjugar as dimenses do direito (objetiva e subjetiva), suas eficcias (originria e derivada) e a sua titularidade (individual e coletiva):

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1. o direito sade possui as dimenses objetiva e subjetiva, tendo titularidade individual e transindividual; 2. em sua dimenso objetiva, pode ser objeto de proteo judicial pelos instrumentos de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais de Justia dos Estados, sendo a legitimao processual ativa definida na Constituio, objetivando a defesa do direito constitucional sade em si mesmo; 3. em sua dimenso subjetiva, o direito sade direito individual, denominado pelos juristas como direito subjetivo pblico, isto , direito de algum exigir certa prestao estatal e direito transindividual, em suas duas subespcies: direito coletivo e direito difuso; 3.1. h direito coletivo quando certo grupo, com determinao relativa, decorrente da participao em uma relao jurdica-base, pode obter proteo para toda classe representada, no podendo haver satisfao ou prejuzo seno de forma que afete a todos membros desta determinada classe h direito difuso quando, pela indeterminao de seus titulares, cuja ligao decorre somente de mera circunstncia de fato, pode obter proteo para todo o grupo. (exemplo: moradores de uma mesma regio, diante de determinada epidemia, a exigir medidas preventivas e sanitrias). Esse panorama reafirma a dupla condio do direito sade como direito individual e direito coletivo, sendo passvel de proteo judicial sempre que leses afetarem tanto a esfera subjetiva do titular do direito enquanto indivduo, quanto violarem a esfera metaindividual dos direitos coletivos ou difusos sade. Essa constatao tem especial relevncia em face de demandas, objetivando o direito ao fornecimento de medicamentos pelo SUS. Com efeito, admitindo-se a eficcia direta e imediata do direito constitucional sade, bem como a possibilidade de prestaes originrias desse direito, no h como rejeitar, em tese, hiptese onde o indivduo, titular do direito fundamental social, atendidas certas condies e realizada a ponderao dos princpios e bens constitucionais envolvidos, tenha direito subjetivo definitivo prestao ftica de determinado medicamento. Sustentao contrria importa em negativa fora normativa da Constituio, especialmente valorizada quando se trata de direito fundamental, ao que se acresce a garantia constitucional da inafastabilidade da apreciao judicial de leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV). Assentadas essas premissas, pode-se avanar na anlise do fornecimento de medicamentos pelo SUS em virtude de demandas judiciais como hiptese emblemtica dos desafios que a efetividade do direito sade coloca aos operadores jurdicos na perspectiva da fora normativa da Constituio.

Demandas judiciais e fornecimento de medicamentos


O fornecimento de medicamentos pelo SUS por fora de decises judiciais hiptese privilegiada para a anlise da eficcia direta do direito fundamental sade. De fato, experimenta-se, nos ltimos anos, crescente ajuizamento de medidas judiciais requerendo tal espcie de prestao, tanto em aes individuais quanto em aes coletivas.

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Com efeito, trata-se de litgios onde so disputados os principais argumentos favorveis e contrrios eficcia originria do direito sade. Saliento que esta anlise centra-se nos pleitos de fornecimento de medicao no prevista na legislao ou na organizao administrativa vigentes. Outras demandas, nas quais se reclama a correta execuo das polticas j desenhadas pela legislao e regulamentadas pela Administrao, no ensejam o exame da eficcia direta e imediata do direito sade, no seu contedo originrio. Alm disso, essas demandas geram intenso debate doutrinrio e jurisprudencial, dado seu impacto decisivo no s na sade e, muitas vezes, no prprio direito vida, dos demandantes, como tambm nas responsabilidades e encargos dos gestores do SUS. inegvel, portanto, a importncia do tema, especialmente num contexto onde, no raro, as posies jurdicas favorveis e contrrias revelam uma polarizao excessiva: para alguns, toda e qualquer pretenso relativa prestao ftica de sade parece estar contida no direito sade previsto na Constituio, enquanto outros acabam por esvaziar a fora normativa do direito fundamental, restringindo-o to somente quilo que a legislao e a regulamentao infraconstitucionais dispem. (barroso, 2008). Da a urgncia e a relevncia da busca por critrios jurdicos e consideraes fticas que orientem a atividade judicial em face dessas demandas cujas diretrizes tambm so fundamentais para a atividade legislativa e administrativa, que tm o compromisso de concretizar o direito constitucional.

O direito sade e a concordncia prtica entre direitos fundamentais e bens constitucionais


A fora normativa da Constituio exige que se compreendam os direitos fundamentais deles se extraindo os maiores efeitos possveis e evitando interpretaes que impliquem restrio desnecessria a outros princpios constitucionais ou ofensa a direitos fundamentais de outros indivduos e grupos. Nessa dinmica, os direitos subjetivos definitivos a determinada prestao ftica resultam da ponderao de diversos direitos fundamentais que, em abstrato, vo ao encontro do bem da vida pleiteado (que, em princpio, alcanaria todas as prestaes relacionadas ao seu objeto) com outros direitos e princpios contrapostos. Esses direitos definitivos decorrem da concordncia prtica entre todos esses princpios e bens constitucionais, a ser perseguida por meio da proporcionalidade.4 Sendo assim, cumpre concretizar o direito ao fornecimento de medicamentos a partir de uma compreenso da Constituio e dos direitos fundamentais que tenha seu ponto de partida nos direitos vida, sade, ao respeito dignidade humana e liberdade ftica, opondo-lhes, quando for o caso e necessria somente, as restries trazidas por outros direitos e bens constitucionais. Esse procedimento, no mbito da contempornea teoria dos direitos fundamentais, pode ser denominado mtodo hermenutico constitucional contextual, para utilizar a expresso
4

Para a compreenso da proporcionalidade no mbito dos direitos fundamentais sociais, ver Paulo Gilberto Cogo Leivas, Teoria dos Direitos Fundamentais

Sociais, 2006.

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

de Juan Carlos Gavara de Cara, pois parte da prpria Constituio, da conexo e da inter-relao entre as diversas normas de direitos fundamentais. Em suas palavras: La formacin de una interpretacin sistemtica de los derechos fundamentales no pude dar lugar a la formacin de un sistema que sea axiomtrico o lgico deductivo, sine que debe ser el resultado del anlisis de las disposiciones de los derechos fundamentales, sus contenidos y las conexiones con otras normas constitucionales. (gavara de Cara, 1994, p. 116). Sem a pretenso de um rol exaustivo, para os fins deste estudo destacam-se, de um lado, o direito vida, sade, ao respeito da dignidade humana e liberdade ftica, em contraposio competncia oramentria do legislador, ao princpio democrtico, reserva do possvel e eficincia da atividade administrativa. Na concretizao dessas normas, informada pelos princpios da universalidade e integralidade que informam o SUS, preciso atentar para que: eventual provimento judicial concessivo de medicamento acabe, involuntariamente, prejudicando a sade do cidado cujo direito se quer proteger, em contrariedade completa com o princpio biotico da beneficncia, cujo contedo informa o direito sade; eventual concesso no cause danos e prejuzos relevantes para o funcionamento do servio pblico de sade, o que pode vir em detrimento do direito sade de outros cidados; no haja prevalncia desproporcional do direito sade de um indivduo sobre os princpios constitucionais da competncia oramentria do legislador e das atribuies administrativas do Poder Executivo, em contrariedade ao princpio da concordncia prtica na concorrncia de direitos fundamentais; seja possvel a universalizao do contedo do provimento judicial eventualmente concessivo da medicao pleiteada, em ateno ao princpio constitucional da universalidade, que informa o direito sade na Constituio; o impacto financeiro da prestao requerida no seja de tal monta que implique em nus invivel de atendimento, dada a programao e execuo financeiras do ente demandado. A primeira situao pode ocorrer quando a prescrio medicamentosa, mesmo bem intencionada por parte do mdico, adotar medicao cujo efeito, igual ou mais benfico sade, for alcanado mediante medicamento j fornecido pelo SUS ou, ainda que no fornecido, nos casos de necessidade grave por parte do cidado, seja de aquisio menos dispendiosa por parte do Poder Pblico. A segunda preocupao diz respeito diretamente concretizao dos direitos fundamentais concorrentes, uma vez que eventual concesso judicial pode implicar dificuldades e obstculos relevantes para a regularidade administrativa na prestao da poltica pblica, o que pode causar prejuzo ao direito de sade de outros indivduos e grupos. Todavia, h de se salientar que deci-

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ses judiciais podem reforar o desenvolvimento adequado da poltica, especialmente quando entraves e dificuldades paralisam a ao administrativa5. A terceira considerao, por sua vez, j foi salientada acima, ao analisar-se a ponderao indicada pela doutrina e pela jurisprudncia da intensidade das consequncias de determinado provimento judicial que garante direito originrio sade diante da competncia oramentria do Parlamento e das diretrizes administrativas no desenvolvimento da poltica pblica e que contam, inclusive, com a participao da sociedade civil, por intermdio dos Conselhos de Sade existentes nos diversos nveis da Federao. J a possibilidade de extenso aos eventuais beneficirios de idntica prestao de sade, pertinente ao princpio constitucional da universalidade, deve ser entendida a partir de evidncias e estimativas fticas indicadoras do quantitativo de indivduos potencialmente necessitados da prestao requerida. A quinta ponderao se relaciona reserva do possvel, a apontar para a limitao dos recursos econmicos disponveis na realidade para o atendimento da prestao ftica requerida. Como acima referido, inclusive pela doutrina e pela jurisprudncia constitucional, as demandas concretas enfrentaro obstculo intransponvel na reserva do possvel quando o montante de recursos vinculados ao pedido for capaz de provocar grave crise financeira, gerando consequncias para outros direitos fundamentais importantes. (velloso, 2008). No h dvidas quanto seriedade e realidade da reserva do possvel como fato que impea, eventualmente, o reconhecimento de direitos definitivos ao fornecimento de medicao. Todavia, o que no parece razovel admiti-la sem a demonstrao, por parte da Administrao, no s da expresso absoluta e relativa dos recursos implicados, como tambm da correta e eficiente administrao dos recursos disponveis (no faz sentido, por exemplo, alegar impossibilidade de meios financeiros quando o oramento respectivo no sequer executado em sua integralidade). Esses aspectos, objetivando a necessria ponderao dos direitos fundamentais e dos bens jurdicos constitucionais pertinentes ao direito sade, precisam de demonstrao ftica e jurdica, a ser distribuda entre as partes conforme as regras de distribuio do nus da prova, compreendidas em sua dinmica contempornea. A propsito do nus probatrio, preciso lembrar sempre que a ateno sade um dever cuja responsabilidade tambm da Administrao que, de ordinrio, possui elementos e meios para informar ao Juzo os benefcios e consequncias do eventual deferimento judicial de determinada medicao, no s em relao ao requerente, como poltica pblica como um todo. Nesse contexto, pode-se invocar a aplicao da viso solidarista do nus da prova ou da teoria dinmica dos nus probatrios. Uma exposio destas teorias fornecida por Mrcia Pereira Azrio (2006). A considerao desses elementos imperiosa para que se leve a srio a fora normativa da Constituio em hipteses to desafiadoras quanto dramticas como essas, nas quais esto em
5

O desenvolvimento da poltica de medicamentos para a epidemia de AIDS emblemtico nesse sentido, como demonstra Mrio Scheffer: Brasil, Ministrio

da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Programa Nacional de DST e AIDS. O Remdio via Justia Um estudo sobre o acesso a novos medicamentos e exames em SIDA/SIDA no Brasil por meio de aes judiciais. Srie Legislao n. 3, Braslia, DF, 2005.

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

jogo direitos bsicos, como a vida e a sade.6 Enfraquecer a proteo judicial aos titulares desses direitos em virtude da legtima e necessria preocupao com os outros princpios e bens contrapostos ao invs de fortalecer as polticas pblicas e o direito sade, a todos consagrado, pode conduzi-los ao descrdito. to urgente evitar que a desconsiderao de dimenses coletivas milite em desfavor do direito sade7 quanto adotar uma compreenso que rejeite a fora normativa desse direito fundamental quando individualmente titularizado. A pesquisa de Silvia Badim Marques e Sueli Gandolfi Dallari (2008) chama a ateno para as repercusses do deferimento de assistncia farmacutica em litgios individuais para a poltica de sade como um todo, num contexto onde a considerao da poltica pblica como um todo foi inadequada.

Fornecimento de medicao por ordem judicial: diretrizes e procedimentos


A par dessa ponderao de direitos fundamentais e bens jurdicos constitucionais, um juzo definitivo, nas demandas judiciais, que reinvidique direitos originrios ao fornecimento de medicamentos, requer a anlise de elementos fticos relacionados situao concreta. Adentrar-se em sua considerao matria tcnica que vai alm do conhecimento jurdico, havendo, portanto, a necessidade de peritos. Nessa atividade, recomendam-se certos cuidados, visando mais fiel instruo das aes estudadas. Nesse esforo, so de considerar alguns procedimentos e diretrizes, dentre os quais se enumera: a percia deve considerar a existncia de protocolos clnicos e teraputicos, no mbito do Ministrio da Sade, sobre a enfermidade em questo; o perito deve manifestar suas concluses luz da chamada medicina das evidncias; tanto o perito como o subscritor da prescrio, que serve de base para o pedido, devem prestar termo de ausncia de conflito de interesses, deixando clara sua no-vinculao a qualquer fabricante, fornecedor, entidade ou pessoa interessada no processo de produo e comercializao do medicamento avaliado; a observncia das diretrizes nacionais e internacionais quanto ao uso racional de medicamentos; a utilizao dos servios de instituies pblicas de ensino e pesquisa para esses fins sempre que possvel, tendo em vista seus compromissos institucionais com o atendimento estatal de sade pblica, tais como Hospitais Universitrios; a possibilidade do fornecimento da medicao na sua apresentao genrica, na medida em que a prestao pode ser satisfeita por meio da via j alcanada pela poltica pblica vigente ou, se a aquisio for possvel, com menor nus financeiro;
6

No sentido desta ponderao, com o reconhecimento da fora normativa do direito fundamental sade, a possibilitar prestaes originrias, ver tambm

Janaina Cassol Machado, A concretizao do direito sade sob o vis do fornecimento de medicamentos no inclusos na Relao Nacional de Medicamentos Especiais RENAME, 2008.
7

Ver Fabiola Sulpino Vieira e Paola Zucchi, Distores causadas pelas aes judiciais poltica de medicamentos no Brasil, 2007; ver tambm Ana Mrcia

Messeder, Cludia Garcia Serpa Osrio-de-Castro e Vera Lcia Luiza, Mandados judiciais como ferramenta para garantia do acesso a medicamentos no setor pblico: a experincia do Estado do Rio de Janeiro, Brasil, 2005.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

a aprovao da medicao pelo rgo de vigilncia sanitria nacional competente, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (anvisa).

Modalidades de atuao judicial e tutela de urgncia


No exame das demandas concretas de fornecimento de medicamentos, no mbito do SUS, preciso atentar para o momento processual e a natureza da proteo judicial requerida, vale dizer, se hiptese de antecipao de tutela ou de provimento judicial definitivo e se a proteo judicial dirige-se situao de determinado indivduo ou caso de demanda judicial coletiva. Desse modo, quando se tratar de juzo provisrio e inicial a ser proferido em antecipao de tutela, h de se ponderar os requisitos da verossimilhana do direito invocado e da urgncia. Nessa hiptese, inexiste cognio exauriente, sendo suficiente prova razovel e demonstrao da urgncia quanto prestao jurisdicional. Em se tratando de prestaes de sade, na maioria das vezes, o requisito da urgncia se faz presente, sem suscitar maior controvrsia, dada a gravidade do estado de sade de que costumam padecer os requerentes. Quanto verossimilhana do direito, a ponderao dos princpios e a considerao das circunstncias fticas, acima indicadas, mostram-se mais desafiadoras. Cuidando-se daquilo que requer conhecimentos cientficos abrangentes, cuja apreciao no compete aos leigos, o ideal a cognio exauriente e alongada, que permitiria juzos mais seguros e referendados por percias conclusivas, detalhadas e fundamentadas. Todavia, em muitos casos, no possvel aguardar o tempo necessrio para a produo desses elementos, aferveis apenas aps longa tramitao, cuja durao mostra-se incompatvel com a urgncia imprimida pelo estado de sade e experimentado pelas partes requerentes. Sendo assim, podem ser suficientes para a antecipao da tutela judicial, antes mesmo de percia exaustiva, manifestaes mdicas e informaes que demonstrem a propriedade do tratamento demandado, a inexistncia de alternativa no mbito dos recursos disponibilizados no sistema pblico de sade e a aprovao do medicamento ou tratamento pela anvisa. A urgncia da medida, pressuposto para a concesso do provimento liminar, somente se apresentar quando a proteo judicial destinar-se a determinado indivduo, cujo estado de sade, em concreto, reclama o fornecimento imediato da medicao pleiteada. Na tutela judicial coletiva, na qual o Ministrio Pblico ou outras entidades legitimadas requerem o fornecimento de medicao para todos aqueles que necessitarem, o litgio se desenha de modo genrico sem, portanto, agregar elementos capazes de demonstrar urgncia em concreto.

Concluses
A concretizao do direito sade retrata um caso emblemtico da luta pela realizao dos direitos fundamentais. Ela necessita da cooperao de vrios agentes e instituies que atuam desde o desenvolvimento legislativo dos princpios constitucionais informadores da poltica pblica de sade at sua mais perfeita execuo. A demandas por direitos originrios ao fornecimento de medicamentos exigem, de modo mpar, equilbrio e amplitude de perspectivas da parte dos juristas e dos operadores do direito,

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Direito sade, universalidade, integralidade e polticas pblicas: princpios e requisitos em demandas judiciais por medicamentos

dadas as dimenses, titularidade e concorrncia de princpios e bens constitucionais envolvidos. O que essa tarefa exige de todos o compromisso com a fora normativa da Constituio, mormente diante de direitos fundamentais sociais to questionados quanto indispensveis na realidade. Considerar tudo isso indispensvel para que os direitos fundamentais sejam levados a srio em circunstncias to desafiadoras quanto dramticas, na qual esto em jogo a vida, a sade e a dignidade humanas.

Referncias
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PArte 2 CONFLITOS E CONTRADIES NA INSTITUCIONALIZAO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL

Captulo 6

Modernizar sem excluir


Marcio Pochmann

inegvel comportamento do mercado de trabalho menos desfavorvel mo-de-obra na atualidade encontra-se diretamente relacionado ao melhor desempenho da economia bra-

sileira. Longe do ideal, contudo, percebe-se ainda o predomnio de longas jornadas de trabalho, salrios baixos e desiguais e forte insegurana e desproteo na maioria das ocupaes existentes. Ainda h o desemprego que supera a taxa de 8% do total da fora nacional de trabalho. Mas, o avano do ambiente mais adequado e contnuo nos investimentos (pblicos e privados) no Brasil permitir economia registrar um conjunto de indicadores de desempenho do mercado de trabalho comparvel ao verificado ao longo da dcada de 1970, nos ltimos anos do perodo de ouro vivido pelo capitalismo nacional. Dessa forma, o pas interromper a fase de quase trs dcadas de piora considervel e generalizada no padro de vida daqueles que possuem somente a sua fora de trabalho para sobreviver, conforme apresentado brevemente a seguir. Para isso, o presente estudo precisou se apoiar na sistematizao de uma srie de dados oficiais gerados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) como censos demogrficos, pesquisa nacional por amostras de domiclios, contas nacionais, ndices de preos, entre outros. Em sntese, a apresentao dos dados agrega elementos mais substantivos interpretao sobre a relao da macroeconomia com o mercado de trabalho desde o final do milagre econmico durante o regime militar at o primeiro mandato do governo Lula.

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Modernizar sem excluir

Alm disso, destaca-se tambm o breve registro sobre o atual padro de contratao laboral brasileiro, incapaz de permitir a convergncia dos requisitos de segurana no emprego e da formao no local de trabalho com a elevao da produtividade. Sua reviso, portanto, constitui-se numa tarefa principal de modernizao das relaes de trabalho combinado ao ambiente de fortalecimento das condies macroeconmicas no Brasil. Do contrrio, a sociedade perde, mais uma vez, a oportunidade de fazer convergir o crescimento econmico com o pleno emprego e a distribuio mais desigual da renda e riqueza.

Condies gerais da macroeconomia do emprego


Com expanso mdia de 8,8% ao ano, a dcada de 1970 conferiu o ltimo flego do ciclo de meio sculo de contnua expanso rpida e sustentada da economia nacional, verificado desde o incio dos anos 1930. A partir de 1980, verificou-se a sequncia do baixo dinamismo econmico (2,4% ao ano) acompanhada de significativa oscilao nas atividades produtivas1. Em consequncia, o funcionamento do mercado de trabalho produziu amplo resultado desfavorvel ao conjunto da mo-de-obra Assim, o ltimo quartel de sculo que se iniciou com a crise da dvida externa (1981 a 1983) caracteriza-se como um dos mais longos e regressivos social e economicamente aps a abolio da escravido (1888), com semiestagnao do produto por habitante e queda na taxa dos investimentos. De um lado, prevaleceu a contnua perda de participao relativa do rendimento do trabalho na renda nacional. Do outro assistiu-se ao avano, tanto das ocupaes precrias demarcadas pela desproteo social e trabalhista como do desemprego aberto em escala jamais observada no pas (Grfico 1). Quando se analisa o perodo de 30 anos (1976 a 2006), percebe-se, por exemplo, que o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu com uma taxa mdia anual de somente 2,8%, sendo de 2,9% como mdia anual na dcada de 1980, de 1,8% na dcada de 1990 e de 3,1% no perodo entre 2000 e 2006. A perda de dinmica da economia nacional deveu-se muito mais ao esvaziamento dos investimentos produtivos no mesmo perodo de tempo (crescimento mdio anual de 1,6%) do que o baixo comportamento do consumo interno (crescimento mdio anual de 2,6%). Em sntese, o investimento registrado em 2006 foi 30,4% inferior trajetria do PIB desde 1976. Em comparao ao PIB de 2006, percebe-se que o consumo das famlias foi 8,2% menor, o que indica o quanto os agregados externos passaram a ter importncia maior na composio do produto brasileiro (Grfico 2). Na realidade, parte importante do desempenho do produto nacional passou a estar associada economia internacional. Entre 1976 e 2006, as exportaes cresceram ao ritmo mdio anual de 7,9% e as importaes subiram 4,7% ao ano. Enquanto as vendas do Brasil para o exterior aumentaram 4,2 vezes mais rapidamente que o PIB, as compras realizadas por residentes no exterior cresceram 1,7 vezes acima da evoluo do prprio PIB.
1

Para maiores detalhes sobre as razes do fim do ciclo de ouro do capitalismo brasileiro, ver MellO, J.C.; BelluzzO, L. Reflexes sobre a crise atual. In: COutinHO,

R.; BelluzzO, L. (Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1983.

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Grfico 1 - Brasil: evoluo da participao do rendimento do trabalho na renda nacional em anos selecionados (em %)
60 56,6

52 50 50

45

40

39,1

30 1959/60 1969/70 1979/80 1989/90 2005

Fonte: IBGE. Contas Nacionais (elaborao prpria).

Com o ajuste exportador procedido no incio da dcada de 1980 e a abertura comercial e internacionalizao da economia nacional verificada nos anos de 1990, ganhou maior importncia a insero do Brasil no exterior. Essa novidade em relao economia nacional trouxe implicaes tambm para a composio setorial do PIB (Grfico 3). Frente discrepncia no desempenho dos componentes (internos e externos) da demanda agregada nacional nos ltimos 30 anos, a estrutura da produo sofreu alteraes significativas. A principal ocorreu nos setores agropecurios e industriais com a perda relativa de importncia em relao ao setor de servios (Grfico 4). Na composio geral do PIB, o setor agropecurio respondeu, em 2006, a somente 53% do equivalente em 1976 (de 10,9 para 5,1%), assim como o setor industrial foi somente 77,4% do que era no mesmo perodo de tempo (de 39,9 para 30,9%). Somente o setor tercirio (servios) cresceu sua participao relativa em 30% (de 49,2 para 64%) entre 1976 e 2006.

Comportamento do mercado de trabalho


Diante de to intensa alterao na estrutura produtiva, alm do baixo dinamismo da produo e da forte oscilao no nvel de atividade econmica, o mercado de trabalho apresentou, em sequncia, uma situao indita. Em 30 anos de desempenho singular da economia nacional, o mercado de trabalho registrou expressiva gerao de excedente de fora de trabalho, quase cinco vezes maior em 2006 do que em 1976 (Grfico 5). Isso ocorreu fundamentalmente porque a abertura de novas vagas ficou aqum do ingresso de mo-de-obra no interior do mercado de trabalho. Para a entrada mdia anual de quase

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Modernizar sem excluir

Grfico 2 - Brasil: evoluo do ndice do Produto Interno Bruto (PIB), do consumo e dos investimentos (1976 = 100)
250 230 210 190 170 150 130 110 90 70 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 PIB Fonte: IBGE. Contas Nacionais (elaborao prpria) Consumo das famlias Investimento 100,0 213,4 161,7 232,5

Grfico 3 - Brasil: evoluo do ndice de exportao e de importao (1976 = 100)


1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 232,5 400, 978,4

76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 Exportao Importao PIB

Fonte: IBGE. Contas Nacionais (elaborao prpria)

2 milhes de novos trabalhadores, a economia gerou aproximadamente 1,7 milho de novas vagas em mdia, a cada ano. Em sntese, a cada grupo de cem pessoas ativas que ingressaram no mercado de trabalho, 85 trabalhadores encontraram algum tipo de ocupao, enquanto 15 permaneceram desempregados. Alm de o desemprego estar em alta, percebe-se tambm o comportamento desfavorvel do rendimento do trabalhador. Especialmente em relao evoluo do PIB que cresceu 2,8% ao ano, e o rendimento mdio real do ocupado aumentou somente 1,1% ao ano em mdia, entre 1976 e 2006, apontando o desvio da renda para os proprietrios.

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Grfico 4 - Brasil: evoluo da composio do PIB (total = 100%)


70 60 50 40 30 20 10 0 1976 1986 Agropecuria Fonte: IBGE. Contas Nacionais. Indstria 1996 Servios 2006 10,9 11,2 7,9 5,1 39,9 49,2 43,7 45,1 32,9 30,9 59,2 64,0

Grfico 5 - Brasil: evoluo do ndice da ocupao e do desemprego (1976 = 100)


570 520 470 420 370 320 270 220 170 120 70 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 Desemprego Fonte: IBGE. PNADs ajustadas Ocupao 208, 466,7

100,0

Em trs dcadas, o rendimento mdio real dos ocupados apresentou cinco movimentos de expanso do seu poder aquisitivo (1980 a 1981; 1985 a 1986; 1989; 1993 a 1996 e 2005 a 2006) e quatro movimentos de queda (1976 a 1979, 1981 a 1984, 1987 a 1992 e 1997 a 2004). O ano de maior poder aquisitivo do rendimento do trabalhador foi em 1986 (Plano Cruzado) e o menor em 1979 (poltica salarial de arrocho do regime militar), como pode ser observado no Grfico 6. Semelhante ao elevado desemprego e contida evoluo na remunerao mdia dos trabalhadores, foi observado um avano da precarizao dos postos de trabalho. A tendncia de

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Grfico 6 - Brasil: evoluo do ndice do rendimento mdio real dos ocupados (2006 = 100)
130 120 110 100 90 80 70 60 66,9 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 72,6 73,5 76,6 82,9 118,9 106,6 109,9 100,0

89,9

89,2

Fonte: IBGE. PNADs ajustadas.

conteno expanso das vagas sem proteo da legislao social e trabalhista que vinha se verificando at o final da dcada de 1970 foi interrompida com a crise da dvida externa logo no incio dos anos 1980. Foi somente na segunda metade da dcada de 1980 que os postos de trabalho protegidos voltaram a superar, brevemente, as ocupaes sem nenhuma proteo social e trabalhista. A partir da dcada de 1990, por sua vez, ganhou dimenso a gerao dos postos de trabalho precrios, sem proteo social e trabalhista, que ainda permanecem superando o total das vagas protegidas existentes no interior do mercado de trabalho no ano de 2006. Aps o ajuste no interior do mercado de trabalho transcorrido durante o governo de Collor, o qual comprimiu drasticamente o emprego de boa qualidade no pas, a distncia que separa o conjunto das ocupaes desprotegidas do segmento de trabalhadores cobertos pela legislao social e trabalhista passou gradualmente a ser reduzida. Mas somente a partir de 2000, com a mudana no regime cambial, que a gerao de ocupaes protegidas passou a ocorrer em maior ritmo do que os postos de trabalho desprotegidos. No ano de 2006, por exemplo, a maior parte das ocupaes (51,2%) no Brasil ainda no possui qualquer tipo de proteo social e trabalhista, enquanto que em 1999 eram 56,5% do conjunto dos ocupados (Grfico 7). Em sntese, possvel perceber que durante os ltimos 30 anos (1976 a 2006), o funcionamento do mercado de trabalho no se apresentou, em geral, favorvel ao conjunto dos brasileiros. Em consonncia com a grave situao da economia nacional, caracterizada pelo baixo dinamismo e elevada oscilao nas atividades produtivas, os trabalhadores tiveram de conviver com o significativo desemprego aberto e a ampliao dos postos de trabalho precrios. No obstante as condies gerais de degradao do trabalho humano no Brasil, percebe-se que o melhor desempenho macroeconmico observado desde 2005, se continuado nos anos de 2008 at 2010, contribuir com resultados mais satisfatrios para o mercado de trabalho. Mantida a expanso anual do PIB em 5%, acompanhada de investimentos e da permanncia do

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saldo comercial positivo, o Brasil poder apresentar novamente a maior parcela das ocupaes protegidas, bem como a taxa de desemprego prxima a da dcada de 1970 (Grfico 8). Nesse sentido, possvel compreender como a evoluo da massa de rendimento (ocupados mais rendimento), que alcanou parmetros importantes em 2006, poder interromper a tendncia de meio sculo de queda na participao do rendimento do trabalho na renda nacional.

Grfico 7 - Brasil: evoluo da composio dos trabalhadores ocupados segundo grau de proteo(*) e de desproteo(**) (total = 100%)
59 57 55 53 51 49 47 45 43 41 43,0 47,9 52,1 50,3 49,7 47,7 43,5 52,3 50,7 49,3 57,0 56,5

51,2 48,8

76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 Ocupao protegida Ocupao desprotegida

* proteo: ocupaes com alguma proteo por parte da legislao social e trabalhista, como no mnimo o acesso previdncia social; ** desproteo: ocupaes sem nenhuma proteo por parte da legislao social e trabalhista Fonte: IBGE. PNADs ajustadas.

Grfico 8 - Brasil: ndice da massa de rendimento real, mdio real e da ocupao (1976 = 100)
300 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 281,5

208,2

137,8 100,0

76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 Massa de rendimento Rendimento mdio Ocupao

Fonte: IBGE. PNADs ajustadas.

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possvel que tudo isso ocorra at o final da dcada de 2000, caso a trajetria de expanso econmica atual no seja, mais uma vez, contida, conforme se verificou em outras oportunidades equivalentes ao longo das ltimas trs dcadas.

Padro flexvel de contratao laboral e desigualdade salarial


No ano de 2006, o Brasil teve 8,1 milhes de trabalhadores com carteira assinada demitidos sem justa causa no setor privado. Considerando-se somente esse contingente, foi identificado que a taxa nacional de rotatividade anual aproximou-se de um tero de todos os ocupados no mercado de trabalho formal. Diante dos requisitos econmicos envolvidos no processo de rompimento do contrato individual de trabalho, a soma comprometida ao ano equivaleu a 13,3 bilhes de reais. Apesar do valor nominal expressivo, essa quantia representou apenas 2,1% da massa de rendimento do total dos trabalhadores contratados em regime formal e somente cerca de 1% do total do custo do trabalho do empregador. Alm do reduzido impacto na estrutura de custos das empresas, prevalece uma enorme flexibilidade quantitativa dos trabalhadores, o que torna distante os esforos de elevao da escolaridade e da qualificao dos empregados. Com a reduzida temporalidade contratual, percebe-se como a opo brasileira voltada gesto da fora de trabalho encontra-se ainda distante das novas exigncias mundiais de competitividade. Isso ocorre pelo fato de um dos principais pilares estruturantes da reorganizao do trabalho na nova economia do conhecimento encontrar-se diretamente associado ao abandono do modelo taylorista de superviso direta das atividades laborais. Cada vez mais, a autonomia relativa do trabalhador e equipes de empregados voltadas resoluo de problemas e melhora da qualidade dos sistemas de produo e distribuio ganha importncia. O crescente envolvimento da mo-de-obra no processo produtivo permite ampliar consideravelmente o ganho de produtividade. A partir de sua maior participao, o trabalhador passa a fazer mais, melhor, com maior velocidade e menos custo, desestimulando a adoo de medidas esprias de atendimento empresarial ao imperativo da competitividade. De um lado, a crena de que o crescimento no lucro do empregador significaria ao trabalhador maior tempo de emprego e remunerao ampliada desestimula a desconfiana que tradicionalmente separa o empregado do empregador. Da mesma forma, o acolhimento das contribuies da mo-de-obra pelo patro implica efetividade e eficcia crescentes nas funes exercidas (queda na porosidade do tempo de trabalho e no desperdcio de material e aumento na durabilidade do equipamento utilizado e na aplicao dos insumos), com inegvel reduo dos custos de produo e maior produtividade. De outro lado, a formao laboral reconhecida pelo patronato por intermdio da maior longevidade no emprego na mesma empresa permitiu ao trabalhador converter em investimento o custo da qualificao contnua. Com isso, a inovao no processo produtivo deixou de ser matria exclusivamente empresarial para se transformar em assunto de interesse dos prprios trabalhadores. Nesse sentido, as exigncias de flexibilidade no interior do moderno sistema de produo expressam intensa transio funcional por parte dos trabalhadores, cuja formao contnua se traduz

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em mais inovao e, por consequncia, produtividade superior. Confirma-se a perspectiva dos pases que procuram sustentar o crescimento econmico pela via do trabalho com alta produtividade, sobretudo nas atividades de maior valor agregado e intensivo contedo tecnolgico. Mesmo no se configurando num todo homogneo, percebe-se que a opo dos pases da Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE) aponta para a convergncia da antiguidade do trabalhador no estabelecimento com produtividade e remunerao positivas. Isso porque se conforma o imperativo da competitividade na forma da flexibilidade funcional de seus trabalhadores. Ao invs da flexibilidade funcional, prepondera no Brasil fundamentalmente a flexibilidade quantitativa dos trabalhadores. Em outras palavras, o abusivo uso da rotatividade como mecanismo de intensificao primitiva do trabalho sem ganhos consistentes e sustentveis de produtividade. Assim, o imperativo da competitividade somente termina sendo perseguido com prejuzos ao trabalhador, com soma zero para o pas. O empresrio se ilude com o ganho no curto prazo, embora possa estar inviabilizando o mdio e o longo prazo. O Brasil no se viabiliza nesse comeo de sculo enquanto nao sustentada no padro de emprego asitico, o que impede de ser uma China com mais populao no continente americano. A enorme rotatividade da mo-de-obra praticada somente se mostrou atrativa durante o ciclo do fordismo tardiamente adotado no pas, cuja produo interna se viabilizou com perda de participao do trabalho na renda nacional por meio da economia fechada e subdesenvolvida. O avano da flexibilidade quantitativa ocorreu desacompanhado da flexibilidade qualitativa no processo de contratao laboral. Entre 1980 e 2005, o Brasil ceifou 1/5 do poder aquisitivo do trabalhador e a produtividade praticamente no se expandiu fortemente, o que termina revelando a clara opo pela manuteno do atraso nas relaes de trabalho. Se a pessoa tiver menos tempo de trabalho na empresa, ter menor salrio, insuficiente formao profissional, contida inovao tcnica e produtividade estancada. Se incluir, ainda, os postos de trabalho informais enorme rotatividade praticada no Brasil, possvel notar o quanto primitivo o processo de seleo e contratao de trabalhadores pelas empresas. Talvez por isso, o tempo de servio na mesma empresa curto, assim como a maior produtividade e o avano na formao contnua no prprio local de trabalho tendem a permanecer to distantes da realidade geral do padro de contratao (Grfico 9). Por conta disso, o Brasil se encontra entre os pases de maior desigualdade salarial do mundo. Atualmente, a distncia que separa o menor do maior salrio no pas chega a atingir quase duas mil vezes. Isso porque a mais baixa remunerao recebida pelo trabalhador no ano de 2006 foi de 70 reais mensais, enquanto o mais elevado salrio identificado pela Pesquisa Nacional de Amostras de Domiclio (Pnad) do IBGE foi de 120 mil reais mensais. A desigualdade salarial no interior do mercado de trabalho pode ser ainda maior, se considerado to somente o setor estruturado do mercado de trabalho, o qual responsvel por 7,7 milhes de trabalhadores. Por setor estruturado, compreendem-se aqueles postos de trabalho ocupados por empregados formalmente contratados e que possuem maior grau de escolaridade, maior tempo de servio e, tm entre 25 e 59 anos de idade. Caso fosse includa tambm a

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Grfico 9 - Modelo brasileiro de gesto do emprego formal entre 1980 e 2005 (em % a produtividade perodo na empresa e, em anos o tempo mdio na empresa)
50 40 30 20 11,7 10 0 -10 -20 Fonte: OIT. EurOstat, MTE. 0,2 Produtividade anual -0,7 Salrio mdio anual 2,9 Mdia de anos na empresa Menos de um ano na empresa Dez anos e mais na empresa 36,2

remunerao praticada no setor informal, possivelmente a desigualdade de remunerao dos trabalhadores alcanaria nveis ainda mais expressivos. Se analisado o grau de desigualdade salarial entre o setor privado e a administrao pblica, seria verificado que a maior desigualdade decorre das remuneraes pagas pela iniciativa privada. Enquanto no setor pblico, a desigualdade salarial entre o menor e o maior salrio alcana quase 190 vezes, j no setor privado ela chega a ultrapassar 1.700 vezes. Mesmo nove vezes menor, no parece haver justificativas para manter a enorme desigualdade salarial no interior da administrao pblica brasileira. No setor privado, a injustia indescritvel. Como pode algum ser to mais importante que outro para justificar uma diferena de remunerao de quase duas mil vezes? Como se sabe, a justia social constitui-se numa das principais caractersticas do desenvolvimento de uma nao. Com a desigualdade salarial verificada no Brasil possvel notar o quanto o pas precisa avanar. E isso parece ser mais necessrio justamente nas regies em que o nvel de desenvolvimento econmico encontra-se mais avanado, especialmente no setor privado. A Regio Sudeste, por exemplo, apresenta desigualdade entre o maior e menor salrio equivalente a quase 343 vezes, enquanto a Regio Norte possui a menor desigualdade de remunerao (28,2 vezes). No caso da administrao pblica, a menor desigualdade salarial encontra-se na Regio Sul. J a maior distncia que separa o maior do menor salrio no setor pblico localiza-se na Regio Centro Oeste (Grfico 10). Frente a isso, caberia uma reflexo mais aprofundada a respeito das causas de tamanha desigualdade. Parte disso pode ser identificada na contida remunerao dos trabalhadores de salrio-base. Em outras palavras, a desigualdade elevada, no pelos salrios altos, mas porque na base da pirmide as remuneraes so extremamente reduzidas. Embora existam salrios altos para dirigentes de empresas e postos de maior responsabilidade na administrao pblica, sabe-se que a maioria dos trabalhadores ocupados percebe mensalmente remuneraes de fome.

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Grfico 10 - Desigualdade salarial em 2006 no Brasil (nmero de vezes que separa a maior da menor remunerao no setor estruturado do mercado de trabalho)
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 28,2 80,5 Norte 44,4 79,2 Nordeste Setor privado Fonte: IBGE. Pnad (elaborao Ipea). 342,9 77,8 Sudeste 115,4 63,9 50,0 98,0 186,7 Brasil 1714,3

Sul Adminstrao pblica

Centro Oeste

Por conta disso, uma das principais medidas de conteno da desigualdade salarial diz respeito elevao dos salrios de base da pirmide salarial. O salrio mnimo, nesse sentido, possui um papel de inegvel contribuio para reduzir a desigualdade, pois no se trata de comprimir os salrios do topo da pirmide, mas de elevar mais rapidamente o poder aquisitivo dos trabalhadores de base. Por outro lado, o pas precisaria reinventar a atual estrutura de tributao. Alm de alta, a carga tributria se concentra justamente nas menores remuneraes. De acordo com a Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE, o trabalhador que recebe mensalmente at dois salrios mnimos tem uma carga tributria de at 48% de seu rendimento. Por fora dos impostos indiretos, que se encontram includos nos preos de bens e servios bsicos, quem recebe dois salrios mnimos mensais, deixa quase um salrio mnimo com a Receita Federal. J o trabalhador com remunerao superior a 30 salrios mnimos mensais, transfere para os impostos somente 26% de sua renda. Em sntese, quem ganha mais paga menos impostos. Ao contrrio de quem recebe menos, cuja carga tributria quase o dobro dos salrios maiores. Frente a isso, parece no haver outra soluo para o caso da vergonhosa desigualdade salarial no Brasil que no seja a completa inverso da carga tributria. Com a progressividade na tributao (quem ganha mais paga mais impostos e vice-versa), a desigualdade salarial seria bem menor que a atual.

Repensando a garantia do emprego


A fase de reformas inaugurada na dcada de 1990 prometia a generalizada modernizao do pas que, frente ao histrico de enorme excluso social j acumulada, gerou a crena de reduo sensvel das terrveis desigualdades de oportunidades. Depois de uma dcada da realizao das reformas de corte neoliberal, so colhidos os frutos que apontam para o aumento das injustias

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no pas. Um exemplo disso pode ser observado pelas indicaes de agravamento da excluso de pessoas no acesso proteo social. Pode-se recordar, por exemplo, que um dos pilares da reforma previdenciria efetuada na segunda metade da dcada de 1990 foi o abandono do princpio de acesso aposentadoria por tempo de trabalho. Em conformidade com as novas regras estabelecidas, o trabalhador para se habilitar ao recebimento da aposentadoria precisaria antes contribuir, em geral, por 35 anos (se homem) ou 30 anos (se mulher). Para alm desse novo requisito obrigatrio de acesso ao benefcio da aposentadoria, estabeleceu-se, ainda, a carncia mnima de 180 contribuies (o que corresponde a 15 anos, se as contribuies forem contnuas). Desde a introduo do sistema de aposentadoria no Brasil, em 1923, sabe-se que o tempo de trabalho pode equivaler ao tempo de contribuio quando h estabilidade no emprego, seja pela manifestao do pleno emprego, seja pela existncia de garantias legais estabelecidas no ato de contratao laboral. Como a experincia do pleno emprego se mostrou praticamente ausente no pas, possvel perceber como ainda predomina o contingente atual de mais de 55% da fora de trabalho sem estar protegido pela legislao social e trabalhista. Somente nos trs dcis mais ricos da distribuio da renda do trabalho h, por exemplo, 70% das famlias com membros contribuintes da previdncia, enquanto nos trs dcis mais pobres no chegam a 30% das famlias. Entre os ocupados que conseguem contribuir para a previdncia social, prevalece no setor privado o grave fenmeno da rotatividade no trabalho que torna muito difcil ao empregado cumprir o ano todo com 12 prestaes mensais ao sistema de aposentadoria. Isso no apenas compromete o atendimento dos requisitos mnimos para o acesso inatividade remunerada, como torna mais vulnervel o financiamento da prpria previdncia social. Como se sabe, a substituio do regime da estabilidade no emprego pela garantia do acesso ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ocorrida em 1966 fez com que o empregado e o empregador passassem a dispor de enorme flexibilidade na determinao da durao do tempo de trabalho. Resumindo, percebe-se que ocorreu o inegvel aumento da desconfiana tanto do empregador em relao ao empregado, que o demite sem causa quando lhe convier; como o empregado, que se desfaz do contrato de trabalho diante da alternativa ocupacional de melhor condio. De um lado, os investimentos em qualificao terminam sendo contidos, uma vez que a empresa teme fortalecer a formao de seu empregado sob pena de terminar o perdendo para outra firma, muitas vezes concorrente, bem como o prprio trabalhador desconfia de que a maior qualificao profissional possa limitar o raio de procura por outras formas de trabalho impostas pela recorrente rotatividade no emprego. E o registro anual de mais de oito demisses nos empregos formais no setor privado, que implica na absurda taxa de rotatividade acima de 1/3 dos postos de trabalho (quase duas vezes maior que a dos Estados Unidos) e em dois milhes de processos trabalhistas no sistema judicirio (17% do total das demisses anuais). Por conta disso, o Brasil possui quase 6 milhes de empregados com carteira assinada com menos de um ano no estabelecimento. Deste contingente, o qual representa mais de 1/5 do total dos empregos formais, h 3,7 milhes de indivduos (13,1% dos empregados

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com carteira no Brasil) que, a cada 12 meses, somente conseguem contribuir por cinco meses de prestao, o que torna a habilitao para a aposentadoria por tempo de contribuio extremamente difcil. Projetado no longo prazo, o trabalhador dever precisar de aproximadamente 84 anos para reunir o tempo necessrio de contribuio para se aposentar. Se considerar tambm que, em mdia, o incio na vida laboral ocorre aos 15 anos de idade, compreende-se que somente por volta dos 99 anos de idade que o acesso a aposentadoria por tempo de contribuio dever ocorrer. Esse cenrio parece ser pouco realista para se concretizar, uma vez que a expectativa de vida ao nascer encontra-se, na mdia da populao brasileira, levemente acima dos 70 anos (esta mdia deve ser mais baixa para o grupo de pessoas de menor renda devido s caractersticas socioeconmicas, com desempenho de ocupaes com maior incidncia de doenas/acidentes laborais e maiores jornadas de trabalho). No contingente de maior vulnerabilidade no acesso previdncia social, deve-se acrescer tambm o grupo de mais 2,2 milhes de indivduos (7,7% dos empregados com carteira no pas) que, a cada 12 meses, somente consegue contribuir com nove prestaes. Ao longo prazo, esse mesmo segmento ocupacional precisar de quase 48 anos para poder cumprir os requisitos bsicos para se aposentar (Grfico 11). Se considerar novamente que, em mdia, a vida profissional comea aos 15 anos de idade, somente por volta dos 62 anos alcanaro as condies necessrias para a aposentadoria por tempo de contribuio. Mesmo que minimamente factvel, dada a expectativa de vida no Brasil, no se pode dizer que esse cenrio traga alento a essa parcela dos trabalhadores brasileiros. Nesse sentido, a aposentadoria por tempo de contribuio permanece uma meta incerta, quando no inatingvel, apesar das contribuies realizadas ao longo da trajetria ativa do trabalhador. Isso porque o emprego formal em expanso tem sido justamente aquele de maior rotatividade, o que contribui para a formao de uma nova legio de excludos fundamentados pelas reformas neoliberais da dcada de 1990.

Grfico 11 - Brasil: Distribuio dos empregados com carteira por tempo de contribuio previdncia social (em milhes e em %)
30 25 20 15 10 5 0 28,3 Total empreg.C.Cart. 20,8% 13,1% 5,9 Empreg.< 1 ano N (em milhes) Fonte: IBGE-Pnad. 3,7 Empreg.contrib. 5 / 12 meses 7,7% 2,2 Empreg.contrib. 9 / 12 meses 100,0% 120,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0%

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Assim, cabe destacar que a recorrente intermitncia da contribuio entre os empregados sujeitos maior rotatividade termina por comprometer o financiamento da prpria previdncia social, uma vez que 21% do total dos empregados formais do pas contribuem menos de 12 meses a cada ano de sua vida ativa no mercado de trabalho. Ademais das debilidades na sustentao do seu financiamento no Brasil, percebe-se como a busca da modernidade se torna falsa, na medida em que termina gerando excluses adicionais de pessoas que mesmo trabalhando e contribuindo deixam possivelmente de ter acesso previdncia social. Em sntese, pode-se observar como somente a existncia de legislao social e trabalhista protetora no se mostra plenamente suficiente para a sua total efetividade. Sem o pleno emprego, o marco regulatrio do mercado de trabalho deixa de cobrir o conjunto da mo-de-obra desempregada e ocupada informalmente. Quando o Brasil tinha o ritmo de expanso econmica vigorosa (1933 a 1980), o grau de cobertura da legislao social e trabalhista subiu rapidamente. Na dcada de 1940, quando da criao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), havia para cada grupo de dez ocupados somente um protegido (Grfico 12). Quatro dcadas depois, o Brasil conseguiu cobrir com proteo social e trabalhista mais de 50% do total dos ocupados. A partir disso, o grau de proteo dos ocupados estancou somente recuperado na dcada atual. Para o ano de 2010, o Brasil dever registrar menos de 55% do total dos ocupados com algum grau de proteo social e trabalhista. Por isso, percebe-se o quanto a macroeconomia do emprego assume maior centralidade na determinao das possibilidades de proteo social e trabalhista. Mas isso pode no garantir que a totalidade dos trabalhadores seja plenamente beneficiada. Para a existncia do direito ao trabalho, assim como o direito propriedade, a macroeconomia do emprego deve estar comprometida com o crescimento das foras produtivas. No caso da

Grfico 12 - Brasil: evoluo da participao dos trabalhadores protegidos pela legislao social e trabalhista no total da ocupao (em %)
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 50,3 41,8 37,4 54,7** 50,1 44,9

23,1 12,9

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

* proteo: ocupaes com alguma proteo por parte da legislao social e trabalhista; **estimativa Fonte: IBGE. PNADs ajustadas.

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no existncia do pleno emprego, cabe a garantia de renda que deveria ter a funo de substituir a escassez de postos de trabalho para todos.

Consideraes finais
O Brasil que emergiu da Revoluo de 1930 caminhou no sentido da modificao importante do conceito tradicional da propriedade. Ao invs do clssico entendimento que separa o proprietrio do no-proprietrio imobilirio (posse da terra) e de demais detentores das fontes de gerao de renda e riqueza, passou a ganhar maior relevncia a interpretao a respeito da propriedade social mediada pelo trabalho e diversos mecanismos de proteo e segurana societal. Justamente nos riscos relacionados ao pleno exerccio do trabalho (acidente; doena; invalidez e morte; desemprego e instabilidade contratual; precocidade e envelhecimento; variabilidade e sub-remunerao; despreparo formativo; entre outros) conformou-se a propriedade social, operada, na maioria das vezes, por fundos pblicos absorvedores de parcela do excedente econmico nacionalmente gerado pelo conjunto do pas. Nesse sentido, deve-se reconhecer o papel pioneiro das aes estabelecidas em 1923 com a Lei Eloy Chaves (base da previdncia social), e, em 1943, com a CLT, que fundamentaram a propriedade social no Brasil. O financiamento da propriedade social ocorre de forma tanto contributiva (previdncia social) como impositiva (tributos e taxas). O resultado final disso tem sido a gerao de uma massa expressiva de recursos comprometida originalmente com a promoo e defesa do bem-estar social geral dos detentores da propriedade social. Na medida em que avanou a titularidade da propriedade social, o brasileiro ampliou o tempo de vida para alm do exerccio exclusivo do trabalho. Antes da existncia da propriedade social, por exemplo, o trabalho comprometia 2/3 do tempo de vida de cada cidado. Ento, o ingresso na vida laboral iniciava-se aos cinco ou seis anos de idade e se encerrava somente com a morte, geralmente prxima dos 35 anos, que representava a expectativa mdia de vida dos brasileiros do incio do sculo 20. Acrescentando ainda a ausncia da regulao do tempo de trabalho (48 horas semanais, frias, descanso semanal, feriados) e de medidas de aposentadoria e penso, o tempo de trabalho equivaleria a mais de 5,5 mil horas de trabalho por ano. Com o desenvolvimento urbano e industrial protagonizado desde a dcada de 1930, parte dos ganhos de produtividade foi carreada para a nova propriedade social. Em consequncia da difuso da titularidade dos novos proprietrios, tornou-se possvel reduzir o peso do trabalho heternomo (realizado em troca de uma remunerao pela sobrevivncia) para 1/5 do tempo de vida. Isso porque o ingresso no mercado de trabalho foi postergado para os 15 anos de idade, aps o acesso ao ensino bsico, enquanto a sada para a inatividade ocorreu a partir da contribuio por 35 anos ao fundo previdencirio. Contando com a duplicao da longevidade da vida ao longo do sculo 20 (de 35 para 70 anos), percebe-se que o desenvolvimento nacional permitiu propriedade social alargar o tempo de vida, bem como direcion-lo sociabilidade moderna, com mais educao, sade, consumo e investimento humano.

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No limiar do sculo 21, com a perspectiva de elevao da longevidade de vida para acima dos cem anos de idade e profunda ampliao da produtividade do trabalho, especialmente do trabalho imaterial, foram abertas oportunidades inditas de o desenvolvimento fortalecer ainda mais a nova propriedade social. Seus detentores possuem cada vez maior influncia sobre as decises pblicas e privadas nacionais, como no caso dos fundos de aposentadoria e penso, FGTS, Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), entre outros. Tudo isso motivando o preparo, em novas bases, as aes estratgicas para o desenvolvimento brasileiro de longo prazo. Para quem viver cem anos, com a intensificao da produtividade, ampliam-se as possibilidades de ingresso no mercado de trabalho aps os 25 anos de idade, conforme j ocorre para aqueles filhos dos ricos no pas, assim como o tempo de trabalho em menor escala, contando com o seu exerccio em diversas modalidades, cada vez mais distante do tradicional local de trabalho, como no passado no to distante. Se tecnicamente j possvel, por que no convergir para as condies estruturais necessrias para que isso realmente venha a ocorrer? Somente com a promoo do desenvolvimento nacional, os brasileiros universalizam as possibilidades de acesso a uma nova propriedade social.

Referncias
1. gAbinete de estAtsticAs dA unio europiA (eurostAt). Disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/ home/>. Acesso em: 21 ago. 2009. instituto brAsileiro de geogrAFiA e estAtsticA (IBGE). Disponvel em: <www.ibge.gov.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. instituto de pesquisA econmicA AplicAdA (IPEA). Disponvel em: <www.ipea.gov.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. mello, J.C.; belluzzo, L. Reflexes sobre a crise atual. In: Coutinho, R.; belluzzo, L. (Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1983. p. 107-138. ministrio do trAbAlho e emprego (TEM). Disponvel em: <www.mte.gov.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. orgAnizAo internAcionAl do trAbAlho (OIT). Disponvel em: <http://www.ilo.org>. Acesso em: 21 ago. 2009. orgAnizAo pArA A cooperAo e desenvolvimento econmico (OCDE). Disponvel em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 ago. 2009.

2. 3. 4.

5. 6. 7.

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Captulo 7

Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil


Jos Roberto R. Afonso Gabriel Gdalevici Junqueira

s analistas e defensores das polticas sociais se interessam por examinar e denunciar os constrangimentos que o modelo econmico impe s suas propostas e aes. J os analistas e defensores das polticas econmicas no teriam dificuldade em criticar as distores que o modelo social impe s suas formulaes e prticas. muito fcil para um lado criticar o outro, ter em conta apenas as suas preocupaes e os seus objetivos, e ignorar ou desprezar os do outro lado. Conciliar minimamente tais posies extremadas um grande desafio e, ao mesmo tempo, uma excelente oportunidade de trabalho. Em particular, uma interessante forma para tentar exercer tal conciliao examinar a interface entre a seguridade social e as instituies e prticas fiscais, especialmente luz do debate presente acerca da reforma tributria. Esse objetivo deste trabalho: contribuir com tal debate. O texto est estruturado em trs sees. A primeira identifica rapidamente o contexto macroeconmico. A segunda dedicada seguridade social e parte de um histrico igualmente breve de sua evoluo nos ltimos 20 anos de vigncia da atual Constituio para detalhar aspectos recentes do padro de gasto e de financiamento. A terceira seo aborda a reforma tributria comentam-se as propostas em apreciao no Congresso Nacional e sugere-se uma viso mais abrangente e estratgica. Como linha de pesquisa, optou-se por descrever menos situaes e propostas e apontar mais aspectos peculiares e relevantes, alm de emitir opinies prprias sobre eles. Uma bibliografia bem extensa sobre as diferentes matrias acrescentada ao final do

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

texto; a maioria no foi objeto de citao, mas o objetivo de elencar ttulos de diferentes autores e posies contribuir para fomentar e adensar o debate.

Contexto macro e fiscal


Antes de iniciar a anlise das relaes entre poltica econmica e seguridade social propriamente dita, importante fazer uma breve reviso dos principais fatores que condicionaram a dinmica da economia e das finanas pblicas no Brasil. Os anos 1980 ficaram conhecidos como a dcada perdida, uma vez que foi perodo marcado pelas crises de dvida externa e pblica e pelo esgotamento de um padro de crescimento econmico. Foi um perodo de alta instabilidade econmica, com a formao de um quadro de hiperinflao. O fracasso de consecutivos planos de estabilizao e a estagnao da arrecadao tributria explicitaram a debilidade das bases econmicas do Estado nacional-desenvolvimentista. No contexto de um regime autoritrio, a centralizao dos recursos era uma das principais estratgias para a concentrao do poder nas mos do Executivo Federal. A reverso desse quadro foi identificada como uma bandeira da redemocratizao, de modo que, iniciada a Assembleia Nacional Constituinte, o poder decisrio e os recursos disponveis no eram mais to concentrados nas mos da Unio. Durante a Constituinte, disciplina fiscal nunca foi um tema que tenha recebido grande ateno. As preocupaes com a democracia e a universalizao dos direitos sociais implicavam presso sobre o gasto pblico, mas no se notou ateno similar s formas de financiamento dessas despesas. Assim, o debate constituinte parece ter se centrado mais nos princpios e objetivos gerais a serem perseguidos do que nos meios adequados para alcan-los. Os anos 1990 foram marcados por dois planos de estabilizao da economia: Collor e Real. Este ltimo, ao contrrio dos fracassos anteriores, promoveu uma significativa reduo da inflao, com base na ncora cambial. A fixao da taxa de cmbio subordinava as polticas monetria e fiscal. Na estratgia traada pela equipe econmica, era preciso manter altas taxas de juros, de modo a contrabalanar o dficit comercial gerado pela sobrevalorizao cambial via atrao de Investimento Direto Estrangeiro (IDE)1 e equilibrar o balano de pagamentos. No que se refere poltica fiscal, com o oramento pressionado desde 1988 pela vinculao e partilha de suas receitas, o governo federal procurou reverter a perda de recursos livres. Fortalecido politicamente por ter conseguido controlar a inflao, a Unio atuou com aprovaes sucessivas de emendas constitucionais com a desvinculao temporria de suas receitas (instrumento que foi prorrogado at 2011, mesmo aps a rejeio da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), ao final do ano passado). A preocupao no era apenas financiar seus gastos, especialmente os sociais, mas viabilizar o aumento da carga tributria, a gerao de crescentes supervit primrios para o atendimento das despesas igualmente crescentes com o servio da dvida pblica que h tempos menos tem a ver com a poltica fiscal, o gasto primrio ou o oramento tradicional e mais ditada pela recorrente elevada taxa de juros
1

Carneiro (2007) critica essa estratgia, apontando que a estabilidade de preos foi conseguida, mas no a macroeconmica. Nesse contexto, os IDE atrados

foram os de mais baixa qualidade e que possuem menor capacidade de dinamizar o crescimento econmico.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

reais (quase sempre a maior do mundo), decorrente da poltica monetria, cambial e do controle da inflao. Com a grave crise cambial, entre o final de 1998 e incio de 1999, mudou-se a poltica macroeconmica para se assentar em um trip vigente at hoje: regime de metas de inflao, cmbio flutuante e austeridade fiscal. A adoo de juros altos e a gerao de supervits primrios passaram a constituir o cerne da poltica macroeconmica, enquanto a taxa cambial ficou sujeita a livre oscilao. Nesse contexto, o ajuste fiscal passou a ser visto como um dos principais instrumentos para o controle inflacionrio2. Isso, por um lado, reforava a necessidade de prorrogar a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), de modo a gerar um volume de recursos livres que arcassem com o servio da dvida pblica. Por outro lado, todo o oramento passou a ser objeto de rigoroso controle para que a meta de supervit primrio fosse cumprida. Para tanto, as autoridades continuaram a aumentar a arrecadao via tributos no compartilhados com outros entes federados e a cortar gastos. importante destacar que os gastos mais afetados por esse ajuste foram os destinados infraestrutura; os gastos sociais no cresceram o quanto podiam, verdade, mas no sofreram como a rubrica de investimentos. Se o tamanho do gasto pblico entrou na agenda nacional de debates, o que um avano em si, por outro lado, as proposies de equacionamento pouco mudaram. De um lado, alguns seguem o receiturio recorrente do aumento da desvinculao de receita oramentria como Giambiagi (2007) e Velloso (2006). H algum tempo, tambm passaram a defender novos limites, como dficit nominal zero ou teto e reduo de gasto corrente. Mais recentemente, vm pregando uma reforma previdenciria para restringir o acesso aos benefcios. Diante desse quadro, possvel argumentar que a agenda fiscal dominada por uma viso de curto prazo3, voltada para a manuteno do que o mercado financeiro considera ser o principal indicador de solvncia do Estado: a relao dvida/Produto Interno Bruto (PIB). Como os gastos sociais e os referentes aos juros da dvida pblica encontram obstculos polticos e econmicos para serem reduzidos, quando novos aumentos de carga tributria no garantiram os resultados necessrios, o ajuste pelo lado do gasto recaiu basicamente sobre os investimentos, particularmente, os de infraestrutura, o que agravou ainda mais os gargalos que afetam, em muito, a competitividade das empresas brasileiras. O ajuste fiscal passou de meio a fim da poltica econmica. O que deveria ser provisrio acabou se revelando duradouro e, pior, em alguns casos, ainda desponta como permanente. No se pretende negar sua necessidade, mas preciso ter claro que a forma do ajuste no irrelevante do ponto de vista macroeconmico a reduo dos investimentos pblicos tem efeitos perversos sobre o crescimento econmico e, portanto, sobre o aumento da arrecadao fiscal.
2

Lopreato (2007) destaca que o ajuste fiscal posto em prtica, especialmente aps a crise cambial de 1998, consolidou a utilizao da poltica fiscal como

pilar das polticas monetria e cambial. Cabe a ela conferir credibilidade poltica econmica a partir da gerao de um supervit primrio compatvel com a estabilidade da relao Dvida/PIB.
3

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) dos importantes avanos para a administrao pblica na perspectiva de longo prazo (em continuidade ao refinan-

ciamento das dvidas subnacionais pelo Tesouro Nacional). A lei pode ser apontada como a mais relevante dessas discusses, tendo sido a primeira a deslocar o debate do ajuste fiscal de curto prazo para um enfoque mais estrutural em longo prazo.

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

O problema foi a qualidade do ajuste adotado. O aumento da arrecadao foi promovido pela majorao da tributao indireta, notadamente as contribuies sociais no compartilhadas com os Estados e Municpios. Alm disso, em funo da existncia de muitos gastos incompressveis, determinados pela Constituio federal de 1988, os cortes mais significativos foram nos investimentos pblicos, principalmente aqueles relacionados infraestrutura. Na mesma linha de argumentao, Lopreato (2007) aponta que o ajuste teve uma lgica perversa, pois se pautou em necessidades de curto prazo, sem que fossem discutidas solues em longo prazo. Ou seja, os cortes de gastos no se fundamentaram em uma estratgia bem definida de reforma do setor pblico, mas na facilidade de faz-lo em curto espao de tempo. Como ressalta Lopreato: [...] o abandono das formas de financiamento anteriores no resultou na criao de alternativa a ser colocada no lugar, deixando vrias reas na dependncia de fontes oramentrias tradicionais que, como se viu, ficaram estranguladas e sem condies de responder necessidade de gastos. (2007, p. 45). Assim, fica claro que os mecanismos que trataram do ajuste fiscal em curto prazo geraram desequilbrios em mdio e longo prazo para a federao brasileira. Apesar de a administrao pblica ser acusada de inchada e ineficiente, os efeitos mais nocivos do setor pblico remetem s formas de arrecadao regressiva e de gasto gera baixo dinamismo econmico. Diante desse quadro, as relaes federativas vo se tornando cada vez mais esgaradas, marcadas por disputas verticais e horizontais. Como destacado em Afonso: [...] o inter-relacionamento entre seguridade, descentralizao e desvinculao induziu um aumento to forte da carga tributria de modo que o ajuste passou a constituir foco de desajuste nas relaes da federao, na estruturao da administrao pblica e para o prprio funcionamento da economia. Isto remete o foco do debate ao das reformas institucionais, que foram objeto de maior ateno na dcada passada, mas foram cada vez mais deixadas de lado nos ltimos anos. (2006, p. 12). certo que houve avanos na poltica fiscal brasileira, principalmente no que se refere consolidao da disciplina fiscal como princpio bsico. Porm, fundamental destacar que restam muitos desafios a serem enfrentados, alguns mais simples, outros mais complexos. O mais importante no buscar uma estrutura tima, mas empreender esforos para construir um ambiente de mudanas contnuas na estrutura do Estado, de forma a torn-la cada vez mais coerente com os anseios da sociedade. A inexistncia desse cenrio evidente no Brasil, onde as reformas so descontnuas, sempre se mostram incompletas, ineficientes e/ou insuficientes. Mais recentemente, uma nova conjuntura econmica mundial de grande expanso do comrcio internacional foi acompanhada no Brasil (como no resto da Amrica Latina) por acelerao do crescimento econmico, incluindo a expanso do emprego formal e a retomada dos investimentos (embora, atingindo uma taxa ainda longe da passada e, principalmente, da necessria para uma

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

expanso sustentada em prazo mais largo). Esses fatores, em grande medida impulsionados pelo aumento da demanda por commodities, permitiram um aumento significativo da arrecadao, tanto com impostos como com contribuies sociais, abrindo espao para um movimento semelhante no lado dos gastos.

Seguridade social Brevssimo histrico


Inicialmente, para ilustrar melhor o caso brasileiro, cabe fazer referncia nossa poltica social no contexto latino-americano. Chama a ateno o fato de o total do gasto pblico na rea social no Brasil, estimado na casa de 22% o PIB, s seja inferior ao realizado em Cuba e supere, em seis pontos do produto, a mdia da regio segundo levantamento da CePal4. O elevado patamar de gasto reflete e decorre, em grande parte, da estrutura do Estado brasileiro elaborada na Assembleia Constituinte de 1987/88 e sua evoluo desde ento. A redemocratizao e as crises da dcada de 1980 tiveram forte influncia sobre as polticas sociais brasileiras. A acelerao inflacionria corroia os valores dos benefcios e das dotaes oramentrias para programas universais, logo, a primeira reao foi criar mecanismos de indexao e vinculao. As demandas por mais gastos sociais foram apoiadas por todos os segmentos polticos e resultaram em propostas levadas Constituinte para redesenhar e ampliar os recursos para o segmento. Em particular, buscou-se unificar a estrutura das polticas sociais brasileiras em torno do conceito da seguridade social, visando a proporcionar garantias constitucionais para o seu acesso e fontes especficas para o seu financiamento. Pelo lado do gasto, foram privilegiados o conceito de universalizao do acesso e a preservao do valor real dos benefcios. O imediato ps-Constituinte foi marcado por uma sucesso de graves crises econmicas. Apesar disso, a rea social iniciou a sua estruturao e regulamentao incluindo leis orgnicas da seguridade, especfica da previdncia, da assistncia social (loas), das Leis de Diretrizes e Bases para a educao (LDB). Alm de as leis assegurarem os direitos e benefcios e moldarem os programas de governo, o Judicirio e, especialmente, o Ministrio Pblico tornaram-se fontes de presso para o acesso aos servios sociais. O gasto pblico com proteo social, incluindo previdncia e sade, normalmente financiado na maioria dos pases por intermdio da cobrana de contribuies incidentes sobre a folha salarial. O Brasil apresenta um peculiar padro de gasto e financiamento das aes e servios da seguridade social que, por definio constitucional, compreende a previdncia, a sade e a assistncia social. A Constituio promulgada em outubro de 1988 inovou no apenas ao adotar esse conceito de seguridade, mas por prever uma diversificao das bases de incidncia das contribuies destinadas ao seu custeio alm da folha salarial, compreendem as vendas e lucros das empresas e rendas de loterias5. No prprio texto constitucional foram detalhadas outras
4 5

Ver: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/30309/PSI2007_Sintesis_Lanzamiento.pdf Ver Azeredo, 1987A; 1987B

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

regras sobre as finanas dessas aes estatais em destaque, a apresentao de um oramento em separado da seguridade. As mudanas mais relevantes da mesma Constituio resultaram em fortes presses pela elevao dos gastos, como aqueles referentes universalizao do acesso sade, expanso da previdncia para trabalhadores rurais, fixao do salrio-mnimo como piso de benefcio e criao de renda mensal vitalcia para idosos e deficientes sem renda. Na prtica, algumas medidas e vinculaes nunca foram cumpridas integralmente, tendo em vista que, nos primeiros anos ps-Constituintes, havia uma crise no padro de financiamento do Estado. ilustrativo o que se passou com o custeio do regime geral de previdncia e as contribuies sociais. Primeiro, os defensores daquele regime tentaram impedir que a arrecadao das contribuies para a seguridade social fosse utilizada como fonte de custeio das aposentadorias e penses dos servidores pblicos federais e, depois, optaram por criar uma vinculao das contribuies dos empregadores e empregados sobre a folha salarial exclusivamente para a previdncia. As autoridades fazendrias, por sua vez, reagiram criando um mecanismo provisrio de desvinculao geral da receita da Unio6, sucessivamente prorrogado e que acabou induzindo uma forte expanso das contribuies no compartilhadas com outras esferas de governo (como eram os principais impostos federais). Posteriormente, os defensores da sade reagiram resgatando, primeiro, o imposto sobre cheque, na forma de contribuio (CPMF) e, depois, estabelecendo uma vinculao mvel de impostos (diferente da educao a que poucos atentam). Vale comentar, parte, o caso da sade. Ferrato dos Santos (2008) considera que os dois elementos mais relevantes para a anlise das polticas pblicas do setor de sade no perodo recente so o processo de descentralizao dos recursos, servios e aes e a promulgao da Emenda Constitucional n. 29/2000. Tal emenda foi elaborada com o intuito de proteger o setor de cortes oramentrios (preservando os gastos em relao ao PIB) e aumentar a participao dos Estados (principalmente) e municpios no financiamento do sistema. O instrumento principal para alcanar tal objetivo seria a vinculao dos gastos federais ao crescimento do PIB nominal e o dos gastos subnacionais s suas receitas disponveis. Assim, introduziram-se mecanismos de preservao e ampliao dos gastos. A emenda, quando combinada ao processo de descentralizao, foi decisiva para o maior envolvimento do setor pblico (em especial dos governos subnacionais) no Sistema nico de Sade (SUS), pois aumentou a participao relativa de Estados e Municpios no financiamento do setor. Voltando ao debate sobre o conjunto da seguridade, vale mencionar que foram profundas as mudanas institucionais e financeiras observadas ao longo dos 20 anos seguintes promulgao da Constituio em particular, as mudanas no financiamento foram historiadas por Serra e Afonso (2007). Em consequncia, Rezende e Afonso (2008) argumentam que a garantia de alocao de recursos nessas reas, h muito no guardam relao com o modelo concebido
6

De fato, pode-se argumentar que o ajuste fiscal centrado na desvinculao de receitas destinadas s polticas sociais e no aumento das receitas no partilhadas

com Estados e Municpios foi em grande medida uma reao da Unio estrutura fiscal estabelecida na Constituio de 1988. A necessidade de destinar recursos crescentes aos benefcios previdencirios em paralelo descentralizao dos recursos tributrios gerou uma presso sobre as contas federais que a equipe econmica considerava extremamente nocivo para seu objetivo maior: o controle inflacionrio.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

pela Constituio de 1988. Isso porque, na prtica, a proposta de organizao conjunta do Oramento da Seguridade Social (OSS) no se materializou, alm de se mostrar incapaz de evitar o conflito das principais reas (previdncia e sade) por mais recursos. Muito pelo contrrio, o perodo ps-Constituinte foi marcado por uma srie de aes patrocinadas por cada segmento da seguridade que, implcita ou explicitamente, acabaram por prejudicar outros segmentos. Isso sem falar na completa falta de articulao poltica e administrativa, tanto entre os rgos de um mesmo governo, quanto entre as trs esferas de governo em torno de todas as polticas sociais. Rezende (2008) julga que o motivo central dessa incapacidade de integrao teria sido a inadequao do instrumento de garantia financeira: reuniu direitos de natureza distinta. Os benefcios previdencirios so uma conta em aberto o governo tem a obrigao de pag-lo a todos que apresentarem as condies necessrias. Assim, dados os recursos, a parcela destinada aos gastos com sade funcionou como varivel de ajuste por muito tempo, j que no dispunha de uma vinculao. E, mesmo depois de aprovada a emenda, o ajuste continuou pesando sobre o setor, mas agora sob a forma da chamada contabilidade criativa. Um contraponto situao da sade pode ser dado pela assistncia social. At hoje, no se conta com qualquer receita vinculada, nem contribuio especfica, muito menos percentual da arrecadao de impostos. Porm, o segmento da seguridade (e at mesmo do oramento total) que mais cresceu nos ltimos anos, impulsionado pela unificao das transferncias de renda do Bolsa Famlia. Nunca se ouviu falar que, para criar ou majorar um benefcio, tenha sido comprovado o cumprimento do mecanismo de compensao financeira (a criao de um gasto permanente deveria ser compensada por contnuo aumento de receita ou igual corte de despesa) que, desde a Constituio de 1988, deveria ser aplicado para a seguridade social (e que foi repetido para este e ampliado para os demais setores pela Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000). A mesma lgica poltica da previdncia vale para a assistncia. Com beneficirios claramente identificados, o benefcio visto como um direito lquido e certo, imune a cortes de gasto e independente de qualquer fonte que o custeie. Isso explica a clara preferncia, e diferencial de evoluo e composio, do gasto pblico social no Brasil deste novo sculo: a expanso foi liderada pelos benefcios enquanto programas universais enfrentaram as maiores dificuldades.

Padro de gasto
O gasto pblico brasileiro, na rea social, alcanou pouco menos de 23% do PIB em 2005, conforme revelado pela Tabela 1, adaptada de um levantamento feito por Afonso (2007) e publicado pela CePal. Seguridade social responde pela maior composio desses gastos: s a previdncia social explica 11,5%, a sade, 3,6% e a assistncia social, cerca de 1%, todos em proporo do PIB. A educao vem em seguida, com gasto equivalente a 4,5% do PIB em 2005. O trao marcante e de carter estrutural na composio do gasto nas reas sociais do total de governos brasileiros, excluindo-se a j comentada magnitude do gasto, a desproporo entre a concesso de benefcios (que j era majoritria em 2005) e a execuo dos programas de carter universal.

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

Tabela 1 Gasto pblico com funes de governo da rea social: execuo direta por nvel de governo em 2005
Grupos e funes de governo Ordem social Previdncia + trabalho Demais Assistncia social Previdncia social Trabalho Educao Cultura Direitos da cidadania Urbanismo Habilitao Saneamento Total Primria R$ % do PIB % do Governo Geral % da Despesa milhoes Unio Estados Mu- Total Unio Estados Mu- Total Servio Lquida de correntes nicpios nicpios da Dvida Encargos 444.135 12,53 235.772 10,38 208.363 20.343 222.159 13.614 87.964 2.908 2.955 2,16 0,74 9,73 0,65 0,63 0,02 0,03 5,46 1,38 4,07 0,11 1,35 0,04 2,18 0,06 0,12 0,07 0,07 0,13 11,57 10,00 4,93 0,41 4,53 0,21 0,39 0,02 1,73 0,07 0,00 0,74 0,05 0,17 6,85 6,62 22,92 54,70 12,17 85,30 10,75 20,10 1,05 70,40 11,47 84,90 0,70 4,54 0,15 0,15 92,10 13,80 15,30 16,90 23,80 11,40 37,90 10,00 11,80 5,00 48,00 39,00 80,60 8,70 49,70 43,70 26,70 30,40 21,50 100,00 3,30 100,00 42,10 100,00 19,60 100,00 3,40 100,00 2,90 38,10 45,70 2,50 85,90 34,30 55,90 15,80 20,20 100,00 100,00 100,00 100,00 52,90 28,10 24,80 2,40 26,50 1,60 10,50 0,30 0,40 69,80 37,00 32,70 3,20 34,90 2,10 13,80 0,50 0,50 2,60 0,40 0,90 100,00

16.749 0,05 2.763 0,02 5.917 0,00 839.212 24,89 636.535 16,23

0,86 5,40 0,14 16,10 0,31 0,40 43,31 57,50 32,85 49,40

100,00 2,00 100,00 0,30 100,00 0,70 100,00 100,00 100,00

Fonte: Elaborado por Afonso (2007) com base na consolidao nacional dos balanos das administraes pblicas divulgados pela STN/MINIFAZ.

Como o padro de gasto social, realizado pelo governo federal, que explica o descompasso entre os dois tipos de gasto, vale destacar sua evoluo recente e esperada luz do plano plurianual vigente (at 2011). A Tabela 2 evidencia que, no perodo de execuo oramentria, j efetivamente realizada entre 2000 e 2007, os principais gastos acusaram um incremento de 2,8 pontos do PIB, dos quais menos de 0,3 pontos explicados por aumento das vinculaes constitucionais para educao e para sade (s o incremento dos gastos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT, superam tal montante), com a maior parte explicada pelo incremento na concesso de benefcios. No geral, aquele incremento de gasto social absorveu 68% do aumento da carga tributria federal (de 4,1 pontos do PIB) realizada nos mesmos sete anos. Vale acrescentar que, numa srie mais longa dos desembolsos pelo governo federal desde o incio da dcada passada, Giambiagi (2008) apurou que os gastos previdencirios explicavam grande parte do aumento da despesa: entre o realizado em 1991 e o previsto para 2008, foi duplicado o gasto social do governo federal em proporo do PIB (de 6,4% para 12,8%), sendo que quase 60% desse incremento foi explicado apenas pelos benefcios do regime geral (mais 3,8 pontos do produto); proporo que subiria para 80% se tambm fossem computados os benefcios, com loas, seguro-desemprego e bolsas (1,3% do PIB entre 1994 e 2008). O oramento de custeio da sade em 2008 ter montantes iguais aos realizados em 1994.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Tabela 2 Evoluo dos Principais Componentes do Gasto Social realizado pelo Governo Federal: 2000/2011 (em % do PIB)
2000 Vinculaes universais (A) Educao Sade Benefcios sociais (B) Benefcios previdencirios Seguro-desemprego e Abono salarial Benefcios assistenciais (BPC+RMV) Bolsas (escola at famlia) =Soma (C=A+B) Carga Tributria Federal (D) Soma gastos/carga (C/D)
Amir Khair-benefcios previdencirios at 2006 MDAS at 2003, outros benefcios; a partir de 2004, bolsa famlia MP/Propostas Oramentria 2008 e Plano Pluarianual 2008/2011 - projees a partir de 2007; suposto que vinculaes em 2009/11 mantenham peso no PIB de 2008

2006 2,63 0,74 1,90 8,54 7,10 0,62 0,49 0,33 11,18 24,26 46%

2007 2,51 0,76 1,75 8,78 7,23 0,68 0,53 0,34 11,29 24,93 45%

2008 2,50 0,76 1,74 8,88 7,24 0,70 0,56 0,38 11,38 25,48 45%

2011 2,50 0,76 1,74 9,74 7,80 0,87 0,69 0,38 12,24 25,83 47%

2000/07 0,27 0,25 0,02 2,57 1,65 0,29 0,31 0,33 2,84 4,16 68%

2,23 0,51 1,73 6,21 5,58 0,39 0,22 0,01 8,44 20,77 41%

STN, Relatrio Exec. Oramentria/ LRF, dezembro cada ano- Vinculaes Ensino/ Sade; Ministro Humberto Costa (sade, 2000)

parte, vale mencionar que a mera leitura dos nmeros da evoluo comentadas nos pargrafos anteriores sinaliza que, diretamente, no foram as vinculaes de impostos para ensino e para sade que motivaram a expanso do oramento federal. Quando muito, estes impediram que o aporte de recursos federais casse como no caso do bloco das outras despesas com custeio e capital. Alis, isso remete a um estudo recente da CePal (2007), que apurou um comportamento pr-cclico do gasto social na Amrica Latina. A evoluo da oferta de polticas sociais se d em ciclos simetricamente opostos ao da demanda por esses servios. Na verdade, os ciclos s no so exatamente opostos porque h um limite poltico para a reduo destas despesas. Da, aquele organismo internacional defendeu como fundamental a introduo de mecanismos que conferissem um carter anticclico ao oramento, de forma a compatibilizar o aumento da oferta de polticas sociais com os momentos em que a populao mais precisasse do setor pblico. Voltando estrutura do gasto social em 2005, demonstrada na Tabela 1, importante destacar que a evoluo liderada pelos benefcios acaba por determinar uma recentralizao do gasto. Ao mesmo tempo, a Constituio de 1988, consolidando uma tendncia j observada na dcada anterior, estabeleceu responsabilidades e vinculaes para o gasto social, especialmente educao e sade, dos governos subnacionais. Enquanto a execuo do gasto com benefcios do trabalho, como seguro-desemprego, feita em 90% pela Unio, a previdncia social realizada em quase 85% e a assistncia social, em 70%. Nas funes de sade e educao, os governos subnacionais representam entre 80 e 85% dos gastos, sendo que mais da metade dessa execuo feita pelos municpios.

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

Portanto, h uma profunda diferenciao na diviso federativa do gasto social: benefcios so centralizados enquanto os programas universais so muito descentralizados. Por princpio, um descompasso entre centralizao das fontes e descentralizao do gasto demandaria um sistema de repartio de recursos mais estvel e racional. Quando no definida previamente uma clara diviso dos recursos (ou das responsabilidades), a poltica social global tende a se definir de acordo com o jogo de foras polticas ou seja, conforme as negociaes entre a Unio e os governos subnacionais. Nesse contexto, diferentes formas de coordenao foram propostas e executadas; algumas participativas (caso, por exemplo, dos Conselhos da Sade), outras centralizadas (como a gesto de programas de transferncia de renda). A grande diversidade de instrumentos e as disparidades nas capacidades de gesto de estados e, principalmente, municpios tornam ainda mais complexo esse equilbrio federativo. A partir da tica federativa foi introduzido, nesta anlise, um aspecto relevante da formulao e execuo das polticas sociais que merece mais reflexes: isto , sobre o seu direcionamento, universal ou focalizada. A criao ou consolidao de programas (caso tpico do Bolsa Famlia) sem que tivessem objetivo ou carter temporrio, resgatou a discusso em torno do custo e da oportunidade dos programas sociais universalizados que, por princpio, constituiriam abordagens mais solidrias e voltadas cidadania social. O debate no novo e a expanso dos mecanismos de assistncia social e das transferncias de renda demonstra a escolha feita pelo Estado brasileiro. Tais desafios passam a ser enfrentados, neste sculo, mais diretamente atravs dos novos e mltiplos programas de transferncias de renda condicionados. Ocampo (2008) argumenta que, ainda que haja vantagens com a focalizao da ao pblica, uma poltica social fundada nos princpios de universalizao e solidariedade a mais adequada para o enfrentamento da desigualdade e da pobreza. Nesse sentido, o autor coloca que a focalizao no deve ser vista como uma alternativa, mas como um complemento, um instrumento da universalizao. Por outro lado, ele destaca que tal tipo de estratgia exige um esforo fiscal significativo, tornando fundamental considerar o padro de financiamento desses gastos, de forma a caminhar na direo de sistemas mais progressivos. O autor conclui: [...] un requisito fundamental en el giro hacia una concepcin universal de la politica social es fortalecer los sistemas tributarios y hacerlos ms progresivos. Por lo tanto, el avance hacia una poltica social de corte universal no ser posible sin un nuevo pacto fiscal que refuerce en particular la tributacin directa [...]. (2008, p. 60).

Padro de financiamento
Para cumprir com esses compromissos, o Estado brasileiro montou uma estrutura de financiamento de alta capacidade arrecadadora de tributos, mas complexa e danosa ao equilbrio econmico e social. A experincia anterior Constituio de 1988 mostrou que no bastava garantir uma fatia do oramento; era preciso buscar fontes exclusivas, diversificadas e com potencial de arrecadao para expandir os servios sociais.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Para isso foram criadas novas contribuies sociais (alm das tradicionais sobre os salrios): incidentes sobre faturamento, lucro e loterias (dez anos depois, alcanando tambm a movimentao financeira em carter provisrio), sem partilha com os outros governos e com flexibilidade para sua imposio (trimestralidade no lugar da anualidade). O desempenho das polticas sociais nos ltimos anos e, particularmente, a elevao do seu gasto foram basicamente ditados pelo aumento da arrecadao tributria federal, em especial das contribuies sociais (Grfico 1). Este incremento de 9,5% do PIB entre 1995 e 2007 decorreu basicamente da maior incidncia das contribuies sociais que no mesmo perodo subiram de 5 para 9,2% do PIB7. Contribuies arrecadam mais que impostos no Brasil (um ponto percentual a mais do PIB em 2006). Isso ocorreu por dois fatores: primeiro, porque estas receitas so livres de partilha com o resto da federao; segundo, porque permitiram que as alquotas fossem fcil e rapidamente majoradas via medidas provisrias, isentas do princpio da anualidade. Assim, a Unio rompeu com a diviso federativa de recursos acordada na Constituinte, recuperando parte significativa da participao no bolo da receita tributria nacional. Essa reao se deu em detrimento da parcela relativa dos outros governos, especialmente estaduais. Tambm desbalanceou a composio do gasto social, uma vez que o crescimento recente foi quase sempre puxado por polticas focalizadas (especialmente os benefcios previdencirios, do seguro-desemprego, de assistncia e da bolsa famlia), concentradas no governo federal. Enquanto

Grfico 1 Carga das Contribuies Sociais: 1995/2007 (em % do PIB)


9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Fonte: Elaborao prpria.


7

Ver Dos Santos, Gobetti e Ribeiro (2008), que utilizam uma metodologia de apurao da carga tributria mais abrangente (inclui royalties, dvida ativa e

multas) do que a oficial, utilizada pela Receita Federal.

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

isso, os gastos com programas universais como aqueles destinados educao e sade iam perdendo relevncia. Como j demonstrado, as contribuies sociais foram inegavelmente bem sucedidas em financiar a expanso dos gastos sociais, especialmente da seguridade, por conta do incremento de sua carga tributria. Por outro lado, preciso considerar que a dosagem excessiva de algumas contribuies e a m qualidade da incidncia tributria de outras produziram uma srie de danos colaterais para a economia e a sociedade brasileira. A complexidade do sistema, no qual passaram a ser exigidas contribuies com base semelhantes s dos impostos (e outras contribuies), o efeito mais visvel, porm, apenas uma parte do problema. A aplicao de contribuies sociais sobre a movimentao financeira e o faturamento bruto, ou mesmo na forma mais recente de regime no-cumulativo (mas que no permite deduzir uma srie de compras e que dificulta a devoluo dos saldos acumulados), provocam evidentes efeitos nocivos para a competitividade da produo domstica. Quando divulgou seu projeto de reforma tributria, no incio de 2008, o Ministrio da Fazenda revelou, pela primeira vez, o saldo de crditos no compensados de PIS/CoFins: R$ 13 bilhes, equivalentes a 0,6% do PIB, a preos de 20068 no muito distante do saldo de ICMS em R$ 17 bilhes ou 0,7% do PIB, conforme apresentado na Tabela 3. No custa registrar que crdito tributrio no devolvido uma forma disfarada tanto de aumentar a carga tributria, quanto de constituir uma dvida pblica. O efeito mais perverso do padro tributrio brasileiro como um todo, concentrado em tributos indiretos e, como tal, tambm do padro de custeio do gasto social, dia respeito ao impacto distributivo entre as famlias, relativamente s suas rendas. Os clculos mostram uma razo inversa e proporcional: quanto maior a renda da famlia, menor a razo entre os tributos que arrecada e sua renda. Se um dos objetivos da interveno do gasto social possibilitar uma sociedade mais justa, ignorar a forma como so levantados os seus recursos e seus efeitos, pode resultar em nenhum impacto ou at piorar o que se desejava alcanar na distribuio de renda.

Tabela 3 Incidncia cumulativa (em R$ bilhes de 2006)


Arrecadao Tributos cumulativos ISS cide-combustveis Crditos no compensados ICMS PIS/COfins Total
Fonte: Ministrio da Fazenda (2008). *Parte da incidncia do ISS e da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) afeta apenas consumidores, no sendo considerada incidncia cumulativa.
8

Impacto* 9,9 3,9 17,0 13,0 43,8

% do PIB 0,4 0,2 0,7 0,6 1,9

15,3 7,8

Esses montantes chegam a cerca de 30% do arrecadado pelos regimes no-cumulativos de PIS/Cofins.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Zockhun (2007) j havia estimado que a carga tributria mdia no Brasil para uma famlia do primeiro decil mais pobre representasse quase o dobro da carga sobre uma famlia do ltimo decil mais rico: 48,8 e 26,3% da renda familiar, respectivamente. Uma simulao mais recente, porm, com resultados muito parecidos foi divulgada pelo iPea (2008; p. 28)9 e compara a carga tributria por faixas de renda familiar em 1995/96 e, depois, em 2003/04. Conforme slide reproduzido no Grfico 2, o iPea apontou que, naquele perodo, a carga aumentou em 73,4% para famlias com renda at dois salrios mnimos; de 101,9% (o mais alto incremento) para ganhos entre 10 e 15 salrios e de 46,9% (a menor variao), s rendas superiores a 30 salrios. Evidencia-se que, se a carga tributria j era mal distribuda em meados da dcada passada, depois que foram criados CPMF e Cide e fortemente majorados PIS e CoFins, a iniquidade piorou ainda mais porque a carga dobrou sobre a classe mdia alta e muito aumento sobre a mais pobre, enquanto o menor impacto foi sobre os mais ricos. Aplicada uma alquota uniforme sobre a movimentao financeira, e as vendas de bens e servios, como o caso das contribuies sociais sobre o faturamento (e diferente do ICMS e, especialmente, do IPI), resulta em propores distintas de carga tributria sobre a renda dos consumidores e, por princpio, regressivas. Como pobres e classe mdia gastam grande parte de seu oramento consumindo, a tributao proporcionalmente maior para eles, agravando o problema da distribuio de renda no pas.

Grfico 2 Evoluo da incidncia tributria na renda familiar segundo faixas de renda e variao entre 1995/06 versus 2003/04 (em % da renda do extrato)
120 101,99 100 82,76 80 73,40 70,95 91,28 93,92

60 48,9 40 28,2 21,0 20 17,4 35,9 31,8 15,1

46,93

30,5 14,9

28,5 14,8

28,7 17,9

26,3

0 at 2 SM 2 a 5 SM 5 a 10 SM CT 1996 10 a 15 SM CT 2003 15 a 20 SM 20 a 30 SM mais de 20 SM

Variao 1996-2003

SM: salrio mnimo; CT: carga tributria Fonte: ipea (2008)


9

Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/destaque/08_05_15_Just_Tributaria.ppt

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

Ainda no campo das contribuies sociais, indispensvel reconhecer que tambm temos problemas com a taxao sobre a folha salarial. Como a base demasiado restrita, o pas opta por aplicar alquotas muito elevadas. Reconhecer que tais alquotas estejam muito acima do padro adotado no mundo, e mesmo na Amrica Latina, no significa, por si s, fazer profisso de f que sua mera reduo bastaria para elevar o emprego. Mas no h como negar que preciso discutir as repercusses decorrentes da sobretaxao da folha salarial. Comparao das contribuies para a seguridade exigidas no Brasil com o resto do continente americano assim resumida por Biasoto e Afonso, 2008: A alquota agregada de 37,65 sobre a folha salarial no Brasil fica em segundo lugar no ranking das Amrica, atrs em poucos dcimos da Colmbia. Mas, se forem consideradas apenas as alquotas sobre folha destinadas a custear apenas a aposentadoria, o Brasil dispara em primeiro lugar e apenas o Uruguai se aproximada dele. mais marcante ainda a diferena para as mdias verificadas no continente. A alquota total foi de apenas 17,39 pontos. Ou seja, a taxao aplicada no Pas supera em mais de 20 pontos a mdia da Amrica. Se desagregados por contribuintes, o maior diferencial brasileiro est nas alquotas pagas pelos empregadores: novamente, a alquota de 20% para aposentadoria ou a agregada em 30%, se includos outros programas, coloca o Brasil muito frente das dezenas de outros pases americanos. (p. 413). Se foi to bom que nos ltimos anos se logrou uma intensa recuperao do emprego formal, por outro lado, preciso atentar que isso ocorreu enquanto mudava profundamente a composio dos contribuintes para a previdncia social por faixa de rendimento, conforme revelado na Tabela 4. Nos ltimos dez anos, houve um forte aumento em 15,8 milhes do total de contribuintes, resultado explicado pelas pessoas que ganham at dois salrios mnimos, que saltaram de menos de 40 para mais de 60% do universo de contribuintes entre 1996 e 2006. Diminuiu a proporo relativa dos trabalhadores de renda mdia (entre dois e dez salrios) e, no caso de renda alta (acima de dez salrios), houve queda tambm em valores absolutos. A massa salarial tambm se revela diminuta em proporo do PIB: o total das remuneraes de pessoas fsicas que contribuem para a previdncia social em 2006 foi de apenas 17,9% do PIB

Tabela 4 Composio dos Contribuintes da previdncia social por faixa de rendimento: 1996/2003/2006 (em pisos previdencirios)
Faixa de valor at 2 Entre 2 e 10 Acima de 10 Total 1996 Quantidade 8.595.795 11.179.701 1.860.817 21.636.313 % 39,7 51,7 8,6 100,0 2003 Quantidade 16.995.177 12.888.087 1.571.300 31.454.564 % 54,0 41,0 5,0 100,0 2006 Quantidade 23.291.191 12.741.768 1.381.699 37.414.658 % 62,3 34,1 3,7 100,0

Fonte: MPAS/Anurio da Previdncia.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

(era 16,7% em 2003). Mesmo com o massivo incremento dos postos de trabalho na economia domstica, o desempenho da arrecadao sobre a folha salarial no subiu tanto. Portanto, o padro peculiar de financiamento e gasto das polticas sociais resulta num paradoxo. Trouxe vantagens, como a universalizao da prestao de servios sociais bsicos e a expanso da concesso de benefcios previdencirios, mas tambm resultou em desvantagens, como a necessidade de uma carga tributria muito acima da mdia das economias emergentes. Houve uma inequvoca melhora nas prestaes de aes e servios bsicos e nas concesses de benefcios; tambm fato que o padro de financiamento est prejudicando o desempenho da economia, com evidentes danos s condies de sua competitividade externa. Em termos sociais, as contribuies implicam em profunda, mas ignorada ou esquecida, regressividade: seja porque os mais pobres se adquem proporcionalmente sua renda com um maior nus de contribuies de natureza indireta, ainda mais quanto adotam a mesma alquota; seja porque os trabalhadores de renda mais baixa representem um segmento cada vez maior no conjunto de contribuintes da previdncia social.

Reforma tributria Propostas em exame no congresso


Desde a Constituio de 1988, diversas propostas foram feitas para alterar o sistema tributrio, mas poucas tiveram sucesso. De iniciativa do Executivo Federal, o destaque coube s sucessivas emendas criando e prorrogando os instrumentos provisrios da CPMF (at sua extino ao final de 2007) e da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). Raras foram as propostas de iniciativa parlamentar aceitas. Logo, a histria da reforma tributria a de uma sucesso de fracassos (varsano; aFonso, 2004). Apesar disso, h um razovel consenso acerca dos principais problemas do sistema atual: demasiado oneroso, inquo, anticompetitivo, penaliza exportaes, investimentos e salrios. Sua maior virtude arrecadar muito e cada vez mais em particular, atravs das contribuies. Se os objetivos a serem perseguidos no despertam muita polmica, as divergncias s vm tona quando so discutidas detalhadamente as mudanas e os instrumentos utilizados para tanto. neste momento que o debate fica interditado ou pouco avana. Todos desejam uma reforma, desde que no implique perdas individuais. Entre os defensores das polticas sociais, parece predominar a ideia de que seu financiamento adequado depende da destinao do mximo possvel de recursos. Este o axioma que dita (ou limita) os debates em torno das polticas sociais: financiamento quantidade. Nesse sentido, a reforma tributria ideal seria aquela que aumentasse ou ao menos mantivesse o montante de recursos destinados exclusivamente a esses setores. A defesa de interesses pessoais ou de grupos de indivduos natural em uma sociedade de mercado, mas isso no justifica adotar uma postura irresponsvel. preciso analisar os problemas com o mnimo de racionalidade, buscando cada vez mais uma viso sistmica das questes que envolvem a sociedade como um todo.

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

A carga tributria em 2008 gira em torno de 37% do PIB (no conceito mais amplo), quando h 20 anos, era de apenas 22%. A maior parte desse incremento foi explicada pelas contribuies sociais. O uso (ou abuso) das contribuies sociais10 est no cerne das discusses sobre a reforma do sistema tributrio-fiscal brasileiro. Como j foi dito, elas contriburam para desajustar a diviso federativa de receita e concentrar receitas nas mos da Unio, tornaram o sistema mais complexo, pouco transparente e a folha salarial mais onerada que em outros pases, cumulativo, danoso competitividade dos produtos nacionais e extremamente regressivo. Essa carga pesada e, sobretudo, de m qualidade levaram a reforma tributria de volta agenda nacional de debates. Atualmente, tramitam no Congresso Nacional duas propostas de reforma do sistema tributrio um projeto enviado pelo Executivo Federal est sendo examinado pela Cmara e uma proposta gestada pelos Senadores est sendo discutida nessa Casa. O foco nesta anlise ser nas contribuies. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) do Executivo Federal11 por ele mesmo considerada como a reforma possvel prope a fuso de trs contribuies sociais (CoFins, PIS e salrio-educao), alm de uma econmica (Cide petrleo), em um novo imposto federal (teoricamente) sobre o valor adicionado. Alm disso, prev a destinao de percentuais da arrecadao desse novo imposto e as do Imposto de Renda (IR) e Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) para as aes de governo antes atendidas pelas contribuies definindo na emenda 38,5% para seguridade social e 6% para o amparo ao trabalhador, alm de remeter para lei complementar fixar as parcelas para ensino fundamental e infraestrutura de transporte (2,5 e 2,3%, respectivamente, enquanto no regulamentada tal lei). No cerne da proposta do Executivo temos: primeiro, a criao de um imposto sobre valor agregado, na competncia da Unio, em substituio s duas contribuies sociais incidentes sobre o faturamento; segundo, a nacionalizao da legislao e cobrana do imposto estadual sobre circulao de mercadorias (ICMS). sugerida a manuteno das vinculaes para os gastos na seguridade social e no ensino fundamental, ainda que com outra base (ao invs da contribuio vinculada pela prpria natureza, participaes na receita de trs impostos federais). A previdncia social em nada muda diretamente; nem no custeio, nem pelo lado dos benefcios. O objetivo manter o volume de recursos arrecadados, pelos tributos vinculados, para os setores considerados prioritrios. Assim, tais mudanas no deveriam trazer impactos significativos para o financiamento das polticas sociais (salvo erro no clculo de uma simplria regra de trs), s modificaria a base do financiamento para o total da arrecadao o que, na verdade, constitui importante avano. A proposta do Senado Federal12 vai alm ao sugerir o desenho de um novo sistema tributrio. Na proposta tributria do Senado (senado Federal, 2008), a receita das contribuies extintas
10

A estrutura das contribuies sociais brasileiras mesclou conceitos bsicos da tributao, pois utilizam a nomenclatura de contribuir, ou seja, de associar o

acesso a benefcios ou servios sociais a um pagamento especfico com o conceito de impostos gerais por no necessariamente individualizar essas contribuies, que com exceo da previdenciria vinculada ao salrio, esto associadas a todas as formas de gerao de rendas, como faturamento, vendas, lucros e at movimentaes financeiras.
11

O projeto de emenda constitucional do Executivo Federal de 28/2/2008 est disponvel em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiO projeto do Senado est disponvel no endereo eletrnico: http://www.senado.gov.br/web/senador/tassojereissati/Destaques/PropostaTributaria.pdf

ro/EM-16-2008-PEC-Reforma-Tributaria-Anexo.pdf
12

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

passaria a ser obtida atravs de dois impostos amplos. O de renda seria redesenhado e ampliado (no apenas pela fuso da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, CSLL, ao Imposto de Renda da Pessoa Jurdica, IRPJ), como tambm para alcanar, tanto rendas no-operacionais (como as receitas financeiras), quanto contribuintes que no devem ou que optarem por no contriburem para o imposto sobre valor adicionado (IVA) (caso das instituies financeiras e seguros e dos servios profissionais liberais, respectivamente). J o IVA deveria abranger toda e qualquer forma de tributao sobre vendas, faturamento, circulao de mercadorias e prestao de servios (na proposta do Senado seria um s imposto nacional com receita compartilhada entre os governos j na rede bancria). A vinculao em cima da base mais ampla possvel (contemplando toda a receita tributria e de contribuies), em discusso no Senado, nos parece um mecanismo adequado para o financiamento das reas sociais, pois evitaria que a base da destinao fosse reduzida, esvaziada ou abandonada (a exemplo do que ocorre hoje com IR e IPI), quando criados novos tributos ou expandidos outros no compartilhados. Ao contrrio da fragmentao de interesses e descoordenao entre polticas (tributria, fiscal, social, industrial), que caracterizam o sistema vigente, permite a mudana da base de clculo para as vinculaes, enquanto as reparties de receita induziriam a uma integrao de interesses e esforos. Seguridade social, educao, amparo ao trabalhador, bem como Estados e Municpios, dentre outros grupos de interesses, como fiscais e autoridades econmicas, estariam todos no mesmo barco ou scios do mesmo clube. A federao se tornaria mais coordenada e as polticas sociais, mais diretamente vinculadas s econmicas. Crticos alegam que seriam retirados recursos da rea social com a aprovao da reforma tributria. Mais especificamente, alega-se que as mudanas propostas retirariam recursos da rea social. Vale reproduzir as concluses de Jorge, Mesquita e Miranda (2008): De acordo com a avaliao preliminar aqui realizada, a nova proposta de reforma tributria apresentada pelo Executivo e em tramitao no Congresso Nacional representa uma ameaa ao custeio adequado da Seguridade Social e da Sade, particularmente. A nova redao proposta para o art. 195 da Constituio implicar um arranjo de financiamento que no garante um volume de recursos necessrio preservao do gasto atualmente realizado pela Sade, Previdncia e Assistncia Social, especialmente por no contemplar a perda de receitas oriundas da extino da CPMF. Ademais, a permanncia da DRU tornar ainda mais insuficiente a destinao de recursos prevista para a Seguridade Social com base no projeto apresentado. (p. 9-10). Outra crtica expressa em nota divulgada pela CNBB em junho criticando o projeto que, [...] realiza certa desconstruo das finanas sociais, erigidas a partir da Constituio de 1988, cuja instituio-sntese o Oramento da Seguridade Social. [...] O Projeto de Reforma realiza forte retrocesso, ao vincular recursos, explicitados nominalmente a este sistema, que somam menos de 40% do seu oramento atual. Todo o restante [60%] fica relegado a promessas de solues

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

ulteriores [...] Mudar o conceito de despesa da seguridade no novo texto constitucional, sem garantias explcitas para todo o restante do Oramento, significa transitar de uma situao de direito positivo para outra de insegurana na garantia dos direitos sociais. Constata-se, no Projeto da Reforma, a ausncia de objetivos e mtodo apropriados para promover justia social na tributao, como a taxao progressiva dos rendimentos, a tributao da riqueza e da propriedade. Ao invs deste caminho, a Reforma escolhe a tributao sobre o consumo de bens e servios [...]. (CNBB, 2008, p. 1). O curioso que no se denunciou um erro no clculo detalhado na cartilha do Ministrio da Fazenda (2008)13, mas anunciou-se ou um nmero de perda (de 60%) ou o fim do oramento da seguridade social. Em linhas gerais, critica-se que a proposta no traga melhorias para o sistema por no substituir tributao indireta por direta. Nesse sentido, destacam-se sugestes como a cobrana do imposto sobre grandes fortunas e a instituio de mais faixas de alquotas do imposto de renda da pessoa fsica14 outros at chegam a defender a recriao da contribuio sobre movimentao financeira como tributo sobre os ricos. normal que toda mudana gere preocupao e reao, mas importante que elas sejam devidamente fundamentadas. A perda de receita alegada, por exemplo, no uma anlise bem embasada. No parece razovel cotejar 100% das contribuies contra a soma dos percentuais das trs vinculaes sociais propostas (47,3%), mas que ser aplicada sobre uma maior base maior, que inclui as contribuies mais o IR e o IPI. At seria possvel argumentar a existncia de outra base de referncia mais adequada, mas isso mudaria apenas marginalmente as porcentagens de vinculao. Preocupao mais relevante deveria ser com o IVA federal a ser criado ou seja, se realmente arrecadar valores semelhantes s contribuies a serem extintas. Isso no est definido e depende da futura regulao do imposto em lei e da eficincia das administraes tributrias. Mesmo havendo perdas, o impacto ser maior no oramento fiscal do que no da seguridade social. Porm, o passado recente no parece indicar que a arrecadao diminuir. Mudanas semelhante no PIS e na CoFins quando deixaram de ser cumulativas produziram um aumento significativo na receita desses impostos, dando sinais de que no preciso dispensar tanta ateno a essa possibilidade. Com a PEC do Executivo Federal, nada muda para a seguridade social em curto prazo. As despesas previdencirias continuaro sendo financiadas pelas contribuies e complementadas pelos recursos do Tesouro Nacional. No que se refere sade, a EC29 j desvinculou o financiamento da rea das contribuies ao definir um percentual mnimo da arrecadao total a ser despendida nessa funo, alm de indexar o montante dos gastos do setor ao aplicado no ano anterior corrigido pelo crescimento do PIB.
13 14

Ver: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf Pochmann (2008), em audincia pblica na Comisso de Direitos Humanos do Senado, a extino do PIS e da Cofins e a compensao das perdas de arrecada-

o com maior progressividade do Imposto de Renda e instituio do imposto sobre grandes fortunas. Segundo ele, uma mudana nessa direo teria impacto de trs Bolsas Famlias e cerca de 6,4 milhes de pessoas sairiam da pobreza, o equivalente populao da cidade do Rio de Janeiro. Sobre desigualdade e justia tributria, Pochmann divulgou nota disponvel em http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/destaque/DesigualdadeJusticaTributaria_CDES.pdf

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Por uma questo de coerncia, quem defendeu a vinculao para a sade como um percentual da receita corrente da Unio no deveria se colocar contra a substituio das contribuies por parcela de uma base mais abrangente, visto que praticamente a mesma soluo. Em mdio prazo, possvel argumentar que a base total a mais adequada para o financiamento da poltica social. A destinao de recursos fundamentada na vinculao de um percentual da receita total assegura uma menor vulnerabilidade do financiamento aos ciclos econmicos. Alm disso, permite uma reduo da regressividade do sistema, fundamental para os objetivos da poltica social15. A recente extino da CPMF, e posterior tentativa de sua recriao como nova contribuio com base na competncia, aponta lies interessantes. A criao de fontes especficas para o financiamento de certas atividades abre espao para sua posterior desvinculao e utilizao como instrumento arrecadatrio da Unio para outras prioridades circunstanciais. Enquanto for possvel criar novos tributos, a melhor base para vinculao a mais abrangente possvel. Assim, cabe aprofundar a tese inicial do governo federal: substituir todas as contribuies (exceto as previdencirias) por vinculaes baseadas na receita tributria total. A base deveria ser sempre a mesma o total de receitas (sem excluir fundos de participao para calcular as vinculaes, ou vice-versa). A nica ressalva da base total seria para as contribuies de empregador e de empregados sobre salrios, de modo que tal base de clculo se tornaria exclusiva da previdncia. Isso, por si s, j reduziria um pouco os encargos patronais. Alis, a mesma base total tambm deveria ser adotada para as vinculaes da Unio em relao ao ensino e sade. Por princpio, no haveria melhor base para gerar recursos de custeio de gastos com manuteno e aes continuadas casos tpicos das despesas sociais. Essa mudana tornaria mais simples a poltica tributria, pois seria semelhante o impacto oramentrio do aumento de qualquer imposto ou contribuio.

Por uma nova e maior viso da reforma


A reforma tributria deve ser inserida numa agenda mais ampla de reestruturaes institucionais construdas por cada pas. opinio cada vez mais convergente, inclusive entre especialistas internacionais em desenvolvimento, de que no deve haver uma pauta nica de questes ou solues comum a todos os pases. Isto , no h um novo Consenso, nem de outro lugar que no seja Washington. Cada pas deve ter capacidade de identificar e hierarquizar seus principais problemas (hausMann, rodrik; velasCo, 2006). Isso significa uma agenda diferenciada no espao e no tempo. Consequentemente, cada pas deve traar uma estratgia e implantar as solues que julga mais adequada para enfrentamento de suas questes. Partindo do princpio que no h solues ideais, torna-se fundamental buscar melhorar continuamente a estrutura fiscal, tanto pelo aumento da progressividade na arrecadao quanto pela maior eficcia dos gastos. Nesse sentido, no parece haver oportunidade melhor para apro15

A reforma tributria proposta pela PEC do Executivo traz avanos para a tributao, no h como negar. Porm, no contempla alguns problemas muito srios,

como destaca Rezende (2008, p. 4): [...] Primeiro, a grande rigidez que resulta da inscrio dessas garantias na Constituio, o que contraria a necessidade de algum grau de flexibilidade para dar conta da velocidade das mudanas processadas pela dinmica socioeconmica sobre o padro das demandas sociais. Segundo, o fato de que tanto a vinculao de contribuies especficas quanto a vinculao de um dado percentual da receita tributria total geram recursos crescentes em momentos de prosperidade econmica [...] e recursos cadentes [...] em momentos de desacelerao ou crise na economia [...].

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Reflexes a respeito da interface entre seguridade social e fiscalidade no Brasil

fundar este debate do que no momento em que tramitam no Congresso Nacional propostas de reforma do sistema tributrio. Para modificar substancialmente o sistema tributrio vigente precisamos enxergar a realidade a partir de uma viso mais sistmica e menos sectria. verdade que as contribuies sociais criadas na Constituio de 1988 viabilizaram a expanso dos gastos sociais. Porm, tambm fundamental reconhecer que esto na raiz das principais distores da estrutura de financiamento do Estado brasileiro. A majorao das alquotas desses tributos principalmente depois de sua desvinculao parcial chegou ao ponto de tornar as contribuies mais relevantes do que os impostos na arrecadao total16. No h como dissociar o debate do tamanho e da qualidade da carga tributria do desempenho macroeconmico brasileiro, aqum das demais economias emergentes, atrs at mesmo dentro da Amrica Latina. Por certo, a tributao no a nica explicao para o fraco dinamismo, muito menos ser a panaceia para acelerar o crescimento nacional. Mas cresce o consenso de que esse um componente decisivo para explicar os problemas e, consequentemente, para as solues. A reforma tributria deveria ser encarada como uma oportunidade de pensar sobre um projeto, uma estratgia nacional de desenvolvimento socioeconmico. Isso porque o sistema tributrio antes um reflexo da economia e da sociedade do que uma estrutura exgena que tenha o poder de impulsionar a transformao17. fundamental ter em mente os objetivos centrais de nossa sociedade e os meios (a estratgia) que proporcionem a base de sustentao para alcanlos. S depois disso que ser possvel, com clareza e coerncia, redesenhar o sistema tributrio ou manter o atual. Se a opo for por nada mudar, seria bom que ela fosse feita de forma explcita, aberta e assumida, e no simplesmente que a manuteno do atual sistema resultasse da falta de estratgia (afinal, quando no se sabe onde est e para onde se quer ir, tentador ficar parado ou propondo apenas mudanas tmidas). Nesse sentido, s o fato de que se comea a debater a regressividade do sistema, um tema to relevante e que era, normalmente, evitado, j constitui um avano. No custa recordar que uma anlise aprofundada desse tema no era feita desde a dcada de 1970 (quando Ibrahim Eris coordenou um amplo estudo). Agora, duas instituies retomaram os estudos: FiPe (zoCkhun, 2007) e iPea (2008). Essa ltima apresentao contribuiu para que a questo ganhasse maior destaque no debate poltico, o que extremamente importante, pois somente assim os agentes pblicos podero se manifestar a respeito e, eventualmente, tomar decises. Nesse caso, o que chama ateno que as discordncias que surgiram no se referiam ao diagnstico da iniquidade tributria, mas s solues propostas majorar alquotas do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF), criando mais faixas de renda com alquotas diferenciadas, e implementar o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).
16 17

Em 2006, as contribuies j arrecadavam mais que impostos: 17,7% contra 16,7% do PIB, respectivamente. Na mesma linha, Ferrato dos Santos (2008) argumenta que a estrutura tributria e o gasto pblico do Brasil so coerentes com seu padro de acumulao,

e que a implementao de um modelo alternativo exigiria mudar o prprio padro de acumulao. O autor ressalta a necessidade de uma estratgia de desenvolvimento em longo prazo, fundada na priorizao de polticas de educao, distribuio de renda e desenvolvimento poltica industrial, cientfica e tecnolgica.

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Podemos acrescentar algumas contribuies a tal debate. Se o objetivo seria seguir a prescrio tradicional, trocar tributao indireta por direta, por outro lado, bom atentar que, boas intenes parte, tal soluo pode esbarrar nas complexidades da realidade econmica brasileira (isto sem contar as condies polticas). A concentrao da renda e a da propriedade , em si, um forte obstculo promoo de aumentos significativos na tributao sobre os mais ricos18. Nem mesmo a cobrana dos impostos patrimoniais mais simples foi equacionada, ainda, no sistema tributrio brasileiro. J se sabe que o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) nunca foi cobrado, desde a poca do Imprio ou da Colnia. Agora, uma comparao singular e impensvel, em condies normais, mostra a baixa tributao tambm dos imveis urbanos: o imposto estadual sobre veculos (IPVA) arrecada mais do que aquele do municipal sobre o patrimnio territorial urbano (IPTU), no apenas em todo o pas, como em 93% dos municpios, inclusive alguns grandes, ricos e organizados, do centro-sul, como detalhado na Tabela 5. Alm disso, o imposto sobre a herana incipiente e o territorial rural, inexistente na prtica. Se no fomos capazes de desenvolver a cobrana desses tributos patrimoniais mais simples, previstos em qualquer manual e cobrados em todos os cantos do mundo, o que esperar de um imposto sobre grandes fortunas? Admitindo a hiptese muito improvvel (politicamente) de um aumento que dobrasse a tributao sobre o patrimnio no pas, isso renderia mais uma receita adicional em torno de 1% do PIB. Ora, por si s, tal adicional claramente insuficiente para

Tabela 5 Arrecadao comparada de IPVA e IPTU em 2006: Brasil e maiores cidades (Em R$ milhes correntes)
IPVA Total IPTU > IPVA Rio de Janeiro So Paulo IPTU < IPVA Manaus Belo Horizonte Uberlndia Ribeiro Preto Sorocaba Contagem Cuiab So Caetano Teresina Curitiba
Fonte: STN/finbra
18

IPTU 10.262,7 6.567,9 1.047,5 2.646,0 3.694,9 31,9 344,0 17,1 65,6 42,4 16,0 15,5 20,9 12,9 238,3

IPVA-IPTU 1.311,3 -1.768,8 -443,2 -397,1 3.080,1 55,4 50,3 49,1 41,7 41,5 36,3 33,4 33,2 32,6 32,0

Variao 13% -27% -42% -15% 83% 174% 15% 288% 63% 98% 227% 215% 159% 252% 13%

11.574,0 4.799,0 604,3 2.248,8 6.775,0 87,2 394,3 66,2 107,3 83,9 52,3 48,9 54,1 45,5 270,3

Para uma viso geral das dificuldades enfrentadas atualmente na Amrica Latina para ampliar e melhorar a tributao, ver Tanzi (2007).

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promover uma alterao relevante na composio da carga global (37 vezes maior) e nos seus efeitos colaterais para a economia e para a sociedade. A expanso da tributao sobre a renda tambm enfrenta grandes desafios. Ainda restam muitas informaes para uma melhor compreenso do tema como, por exemplo, quantos e quem so os assalariados, hoje, sujeitos alquota superior do IRPF. provvel que essa seja uma base reduzida, composta basicamente por servidores e empregados do setor pblico19 e outros poucos funcionrios de grandes empresas. Majorar alquotas do IRPF para atingir um contingente to limitado trar mais conflitos do que resultados. No a que se encontra a verdadeira elite deste pas, pois os ricos esto organizados sob a forma de pessoas jurdicas (s vezes at sem finalidade lucrativa)20. No um fenmeno novo e nem exclusivo do Brasil, mas talvez aqui haja algum exagero. Um caso particular, digno de nota, nesse debate do IR envolve a renncia do imposto de renda por conta das dedues com gastos em sade e o gasto pblico nesse setor. De acordo com a Receita Federal21, em 2003, os abatimentos no IRPF com despesas mdicas somaram R$ 20,2 bilhes (para 4,3 milhes de contribuintes), enquanto a despesa da Unio, no mesmo ano, para atender vinculao da sade foi de R$ 27,2 bilhes (para atender mais de 180 milhes de cidados). Isso significa que o Estado financiou, via iseno do IR, um gasto com sade trinta vezes maior, em termos per capita, do que aquele que efetivamente aplica de seu oramento. Uma boa nova vinda do resto do continente diz respeita ateno crescente para a tributao da renda em particular, assunto cada vez mais debatido pela CePal22, mas algumas questes permanecem sem respostas claras. Como substituir o imposto de renda das empresas pelo de indivduos, se os mais ricos recebem seus rendimentos como pessoas jurdicas? Esse debate est estreitamente relacionado ao das contribuies sobre a folha salarial das empresas, cujas alquotas so as mais altas do mundo, e incidem sobre uma das bases mais baixas (refletida pela proporo salrios/PIB). Uma comparao internacional com a Europa evidencia uma brutal diferena no peso na economia constituda pela base salrios: segundo iPea (2006), quando os salrios e encargos sociais respondiam por 36,1% do PIB brasileiro, a mesma proporo era de 64,4% na Zona do Euro (variando de 60,4% em Portugal at 74,8% na Sucia). Na economia moderna, com terceirizao avanada, impossvel discutir a tributao da renda dissociada da tributao dos salrios, assim como distinguir mercadorias e servios para fins de tributao. importante ressaltar que a informalidade no se restringe aos empregos de
19

Em 2007, as administraes pblicas (sem empresas estatais) respondiam por 42% do IR retido na fonte sobre rendimentos do trabalho, embora certamente A ltima consolidao de IRPF divulgada pela Receita Federal (2003) revela que, entre as rendas informadas nos quadros acessrios da declarao, contrastam:

empregassem uma parcela muito menor do total de trabalhadores brasileiros.


20

de um lado, que 3,8 milhes de contribuintes informaram ter recebido de dcimo-terceiro cerca de R$ 8,7 bilhes; de outro, apenas 300 mil declararam rendas de lucros e dividendos de R$ 20,8 bilhes. Em termos mdios, no primeiro caso, os assalariados receberam um salrio mdio de R$ 2,2 mil, enquanto, no segundo caso, um conjunto de acionistas recebeu R$ 5,8 mil/ms. Ou seja, as pessoas fsicas que declaram ter sacado lucros e dividendos (como no caso das ditas empresas personalssimas) em 2003 representavam menos de 2% do total que entregou declarao e, em princpio, ganhavam 2,6 vezes mais que os assalariados.
21

Ver consolidao das declaraes anuais do IRPF de 2004 em: http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/ConsolidaDirVer Cetrngolo e Sabaini (2007), por exemplo.

pf2004.pdf
22

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baixa qualificao, pois, cada vez mais, observa-se a tendncia dos profissionais de alta qualificao e remunerao a atuarem como pessoas jurdicas. Tambm difcil elevar a arrecadao do imposto sobre a renda em um quadro marcado por tratamentos especiais para ganhos financeiros, uma classe mdia, ainda restrita, e ricos recebendo no exterior e/ou como empresas23. Esse mosaico de informaes sinaliza que, a despeito de no faltarem ideias, propostas e projetos de reforma tributria, o pas ainda carente de um diagnstico mais preciso, atualizado e consistente. Falta mais transparncia na cobrana dos tributos e no seu conhecimento. Esse o atalho para uma postura mais ativa e eficaz na promoo da equidade nas contas, aes e polticas pblicas. Se o objetivo das polticas fiscais e tributrias for reduzir a desigualdade, premente repensar, antes de tudo, a tributao sobre o consumo. Entendemos que diferenciar alquotas conforme a essencialidade dos bens e reavaliar o retorno dos benefcios concedidos de forma indiscriminada podem ser medidas mais diretas, rpidas e eficazes.

Consideraes finais
Reestruturar o padro de financiamento do Estado Brasileiro premente e reclama abandonar dogmas e ideologias e buscar uma reflexo a mais tcnica e aberta possvel. A qualidade do gasto tambm precisa ser considerada e priorizada. Isso no significa afirmar que o volume de recursos seja irrelevante ou secundrio, mas que no pode ser o nico objetivo a ser perseguido. imprescindvel conciliar quantidade com qualidade e buscar uma melhoria contnua simultaneamente, tanto na forma de financiar, quanto na forma de gastar. Lopreato (2007, p. 45) argumenta que o passo inicial para fugir dos limites do debate atual a reviso do regime de poltica macroe-

conmica. Considera, ainda, que, na rea tributria, temas relevantes so, [...] o valor e a composio da carga tributria; a distribuio de receita tributria e a reduo do diferencial de gasto per capita entre as unidades da federao; o sistema de transferncias constitucionais; a construo de um arranjo tributrio favorvel competitividade industrial e melhoria da distribuio pessoal de renda.
No Brasil, como no resto da Amrica Latina, predominam os impostos sobre o consumo em detrimento daqueles que incidem sobre a renda. Garantir que o aumento do gasto social verificado recentemente seja financiado por uma estrutura mais progressiva, deve ser a preocupao de todos os Estados nacionais, pois somente assim ser possvel compatibilizar crescimento econmico com o bem-estar social (Mussi; aFonso, 2008, p. 1). Adotar uma postura responsvel (social e econmica) exige que sejam considerados no apenas o destino dos gastos, mas tambm suas fontes. O que fundamental ter claro em mente
23

Tanzi (2007) levanta uma dvida sobre o potencial redistributivo do imposto de renda para a Amrica Latina considerando uma peculiaridade da regio:

as bases so muito estreitas e as rendas de capital, conta prpria e altos assalariados podem escapar do IR. Ricardo Varsano complementa que aumentar o nmero de faixas pode no resolver [...] devido mobilidade do capital. A tendncia seria o que j foi feito no IR brasileiro: tributar exclusivamente na fonte com alquota moderada. Melhor manter simples, como j , do que tentar melhorar a tributao sobre conta prpria e pseudo-PJs. Por outro lado, a contribuio sobre salrios enorme e, por causa do teto, muito regressiva (adotando a viso que isso um imposto e no uma troca por renda futura). Eu seria a favor de substituir parte das contribuies por IVA (isso est proposto como uma possibilidade da PEC do governo).

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que as diferentes formas de financiar os gastos no so indiferentes do ponto de vista macroeconmico. Uma expanso do gasto social baseado em uma tributao regressiva pode ser um tiro no p, ou seja, pode ir contra os prprios princpios e objetivos da poltica social. Enfim, a reforma tributria um tema cada vez mais central e inegavelmente se depara com grandes desafios. A prpria desigualdade de renda se coloca como uma dificuldade para a tributao, uma vez que implica um alto nvel de informalidade no mercado de trabalho e uma baixa razo salrios/PIB. O Brasil ainda no solucionou o desafio de integrar adequadamente polticas sociais e poltica econmica, e a reforma tributria pode constituir um instrumento, por excelncia, para enfrentar esse desafio. O maior desafio promover polticas e prticas que articulem as aes do Estado, desde os programas estruturantes, passando pelos servios de sade e educao bsica, at o desenvolvimento regional ou seja, conciliar as polticas econmicas e sociais. Nesse contexto, o padro de tributao pode constituir um pilar fundamental da estratgia de desenvolvimento socioeconmico.

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Captulo 8

Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil


Sulamis Dain

A Sade no contexto de estruturao da proteo social: o caso brasileiro em perspectiva comparada


No Brasil, a unificao das aes e servios pblicos de sade em programa de acesso universal e de direito da cidadania foi consagrada na Constituio Federal de 1988. Desde ento, o direito primrio Sade, aos benefcios da Previdncia e aos benefcios e servios da Assistncia Social se associou institucionalizao do OSS que, coerentemente, buscava representar a precedncia da cobertura dos direitos sociais sobre a disponibilidade de recursos (dain, 2000) tornando impositivas a busca por novas fontes e a ampliao das receitas vinculadas aos programas que o integravam. Ao combinar direitos individuais e coletivos, contribuintes e cidados num mesmo programa, a nova viso de proteo social integrou padres distintos de financiamento, baseados em impostos, contribuies sociais e recursos de dois oramentos: o Oramento Geral da Unio (OGU) e o OSS (dain, 2000). A experincia internacional apresenta grande diferenciao das condies institucionais e de financiamento, mesmo que tais diferenas no resultem em privao de cidadania ou amesquinhamento da proteo social. Na Previdncia, sistemas universais tanto podem estar baseados no financiamento tributrio (e benefcios de valor nico), como em sistema de primeiro pilar universal e contribuio associada diferenciao de benefcios ou, ainda, em programas de seguro com aporte do Estado para os no-includos a priori como contribuintes. Na Sade, possvel ter cobertura universal tanto a partir de contribuies diretas, com o Estado respondendo por falhas de capacidade contributiva, como a partir do financiamento tributrio.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

A assistncia social, por suas caractersticas essencialmente redistributivas, apoia-se exclusivamente em financiamento tributrio. A especializao das fontes folha de salrios para demarcar o mundo do trabalho e a contribuio individual, bem como impostos associados a gastos de fundo perdido no revoga necessariamente a solidariedade; mas necessrio um cimento social e uma soldagem poltica e ideolgica consistente que integre a diversidade de clientelas e interesses representados. Onde a homogeneidade maior e menor a desigualdade, a heterogeneidade e a fragmentao configuram-se bases institucionais e financeiras mais permanentes, com menor grau de conflito na alocao e redistribuio dos recursos. Assim, a questo do financiamento dessas polticas , em si mesma, uma questo central. ampliao do compromisso pblico com o bem-estar da populao, vigente nas economias desenvolvidas desde o ps-guerra, contrapem-se, entretanto, as restries decorrentes de polticas de estabilizao, impostas principalmente aos pases da Amrica Latina e ao Brasil, inicialmente como parte dos acordos relativos renegociao de seu endividamento externo. Tais restries tm sido inconsistentes com um enfrentamento das questes sociais apoiado em abordagem sistemtica, estrutural e em longo prazo, compatvel com questes dessa natureza. Assim, a presso pela universalizao de direitos sociais no campo dos servios essenciais e de pisos mnimos de renda convive com forte questionamento quanto natureza e aos limites da interveno estatal, e com processos de privatizao que transcendem o campo do setor produtivo e alcanam a prpria rea de proteo social. No campo da Sade, as dificuldades decorrem tambm da especificidade do prprio campo da poltica. Se na Previdncia e na Assistncia a proviso de benefcios pecunirios promove respostas imediatas, com impacto redistributivo quase instantneo, a prestao de servios de sade requer a combinao entre financiamento e gesto, com descentralizao, integrao e organizao territorial, alm de defasagem temporal entre a ao e a percepo de seu impacto positivo. O apoio da populao poltica de sade depende, portanto, da coerncia e da persistncia das aes, num quadro de estabilidade financeira e poltica e compromisso ainda no configurado de maneira clara para o sistema pblico de sade brasileiro. A isso se agrega a ao de um setor privado, em clara situao de concorrncia, de modo totalmente destoante da experincia internacional no campo das polticas universais de sade, condenando o sistema brasileiro de sade a uma ambiguidade permanente entre o direito social e a mercantilizao dos servios.

Em busca da suficincia e estabilidade de recursos: a difcil trajetria do financiamento da sade


Problemas adicionais decorrem do impasse permanente entre as presses da demanda por servios de sade e as restries do financiamento. Os programas universais justificaram, no captulo da Ordem Social, a autorizao para a diversificao das fontes da Seguridade. As necessidades de financiamento das polticas universais destinadas a prover gastos no individualizados, como os servios de Sade, acrescentaram

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Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

tradicional folha de salrios, base central do financiamento previdencirio, o aporte de contribuies sociais gerais (CoFins, PIS/PaseP e CSLL). A composio inicial do OSS sem vincular fontes para cada rea especfica contemplou a natureza distinta dos benefcios e servios, prevendo, alm das fontes supracitadas, o aporte de recursos fiscais do Tesouro a fundo perdido (liMa, 2007). Do ponto de vista das relaes financeiras intergovernamentais, a criao do SUS materializou o esquema tripartite de financiamento federativo da Sade, pretendendo integrar os recursos federais do OSS e do OGU aos recursos fiscais de estados e municpios. No processo de competio por recursos, os programas universais, com menor capacidade de defesa, foram sendo progressivamente isolados na luta pelo acesso s fontes de receita vinculadas, pela Constituio, a seu financiamento. As trs reas da Seguridade sempre trataram seus campos administrativos e financeiros de forma independente, apoiados em forte legislao infraconstitucional. O Sistema nico da Sade (SUS) foi regulamentado pela Lei Orgnica da Sade lei 8.080, de setembro de 1990 e pela lei 8.142 de dezembro do mesmo ano1. Em 1993, sob a alegao de restries fiscais e de aumento das despesas da Previdncia Social, os recursos originrios da folha de salrios deixaram de ser repassados ao Ministrio da Sade, passando a financiar exclusivamente a Previdncia Social. A interrupo do aporte desses recursos para a Sade gerou grande instabilidade nos anos subsequentes, aumentando a dependncia da sade em relao a outros recursos do Tesouro Nacional. O crescimento de receita por conta das novas contribuies sociais e ampliao das prexistentes foi parcialmente neutralizado pela desvinculao das receitas da Unio, atravs do Fundo Social de Emergncia (FSE), que vigorou em 1994 e 1995, posteriormente renomeado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) entre 1996 a 1999. A estratgia de desvinculao de recursos vem sendo mantida desde ento, atravs da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) que, como os dispositivos anteriores, capturam 20% da arrecadao de impostos e contribuies da Unio, (com exceo dos Fundos de Participao e da contribuio sobre a folha de salrios). Na segunda metade da dcada de 1990, o Ministrio da Sade encampa e lidera a luta pela criao de uma fonte especfica de financiamento para a Sade, a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), implantada em 1997, e que, mais uma vez, frustrou a sade. No s diminuiu a importncia de recursos como a CSLL e da CoFins no oramento do Ministrio da Sade como, em 1999, a passa tambm a financiar a Previdncia e, a partir de 2001, o Fundo de Combate Pobreza (iPea, 2007). A aprovao da Emenda Constituio 29 (EC 29) em 2000 estabeleceu patamares mnimos de aplicao de recursos da Unio, dos estados e dos municpios no apoio ao SUS, alm de estabelecer clara regra de indexao para a variao dos gastos federais.
1

O art. 198, 1 da Constituio de 1988 definiu o financiamento da Sade pelo Oramento da Seguridade Social OSS, nos trs nveis de governo. At a edio

da primeira LDO (1990), o Art. 55 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT destinava 30% do OSS para a Sade. A partir de 1990, verificou-se, de forma cada vez mais acentuada, a no observncia do artigo 55 do ADCT, j mencionado, que regia os repasses do MPAS ao Ministrio da Sade.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

A EC 29 deveria promover a blindagem do sistema em termos da sustentabilidade e suficincia de recursos, avanando tambm na solidariedade federativa atravs da definio de parmetros para o estabelecimento de relaes fiscais intergovernamentais no SUS. Apesar do apoio emenda, aos seus desdobramentos legais e sua normatizao, no se materializaram as expectativas de um aumento mais substantivo do gasto federal em sade. De outro lado, no plano federal, a EC 29 reforou a tendncia definio de solues especficas de financiamento dentro do OSS (iPea, 2007), alm de dissociar a Sade dos expressivos aumentos da receita das contribuies sociais. A Unio passou a beneficiar-se do dinamismo dessas contribuies, sem a ele associar a expanso de gastos universais da Seguridade e da sade. Se verdade que a EC 29 teve o inegvel mrito de comprometer efetivamente os recursos dos governos de estados e municpios com o financiamento da sade, bom lembrar que, no plano federal procedeu-se desvinculao da Sade do OSS. Durante todo o perodo ps-constituinte, foi mantida a baixa participao dos investimentos na execuo oramentria do Ministrio da Sade e no houve espao financeiro para a existncia de uma poltica mais ampla de correo das desigualdades de acesso derivadas da m distribuio da oferta de servios. A cobertura das aes e servios do SUS manteve-se limitada e os vazios assistenciais ainda esto por superar. Nessa perspectiva, o SUS continua subfinanciado, representando menos de 17% do OSS e cerca de 5% da despesa efetiva do governo federal. (ug; Marques, 2005).

Mudanas no campo da administrao de recursos


A criao da Super Secretaria da Receita Federal, hoje responsvel tambm pela administrao da folha de salrios, base de financiamento da Previdncia Social virtualmente unificou os dois oramentos (OSS e OGU), reduzindo ainda mais o espao prprio, institucional e poltico da Sade no contexto da proteo social no Brasil. Na prtica, a dimenso universalizante do projeto da Seguridade Social brasileira foi minimizada, o que no decorre, como se afirma de uma resposta responsvel ao carter perdulrio do captulo da Ordem Social da Constituio de 1988. A crise de financiamento dos gastos da Sade e da Seguridade Social como um todo no existiria se a alocao dos recursos vinculados a esses programas tivesse respeitado sua destinao constitucional.

Descentralizao e Partilha Federativa no Brasil


A sugesto de mudana dos critrios do artigo 35 da lei 8080, referentes alocao de recursos no interior do SUS, embora superada nos termos do estgio atual de tramitao da emenda, segue como real possibilidade de partilha, se vingar a reformulao do Fundo de Participao de Estados e Municpios que integra o Projeto de Reforma Tributria do Executivo Federal, em tramitao no Congresso Nacional. De to alarmante, merece comentrios a constante ameaa de revogao dos mecanismos de financiamento que vem permitindo a construo do SUS como um sistema nico de natureza federativa, baseado em critrios alocativos prprios ao setor sade.

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Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

Os critrios alocativos do SUS, constantemente aperfeioados, levam em conta o territrio e a regionalizao das aes da sade, a hierarquizao dos servios e a construo de redes, as necessidades e a demanda da populao por servios, as caractersticas epidemiolgicas, as diferenas de capacidade de gesto de estados e municpios, os desnveis na oferta de servio e as necessidades de investimento, as caractersticas territoriais especiais (fronteiras, regio amaznica, entre outras). A PEC prope a consolidao das contribuies sociais em um Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) federal com partilha para estados e municpios a ser posteriormente regulamentada. Se aprovadas as mudanas de seus critrios de repasse por critrios exgenos ao Ministrio da Sade, este passaria a ser um mero repassador de recursos aos governos subnacionais, ignorando as caractersticas de diferenciao (territorial, de infraestrutura, populacionais, epidemiolgicas e da distribuio de equipamentos e de recursos humanos) intrnsecas natureza das aes e servios pblicos de sade. Existe uma diferena fundamental entre a redistribuio de renda para fins de equidade entre os cidados (como o caso da bolsa famlia e de outros mecanismos de garantia de pisos assistenciais) e a equalizao de aes e servios no territrio, como o caso das polticas universais de sade e educao. Mesmo entre estas aes, a diferena total, uma vez que a Educao pode ser descentralizada em mdulos equivalentes em todo o territrio, em contraposio sade, cuja descentralizao baseada em hierarquizao de servios, em capacidades desiguais, na produo e/ou distribuio de insumos e produtos complexos, etc. Em federaes mais homogneas, onde os governos estaduais dispem de capacidade de regulao, a funo de equalizao foi transferida a esse nvel de governo, cabendo ao governo federal uma ao supletiva baseada no princpio da subsidiariedade. Certamente, esse no o caso do Brasil. A tendncia de reproduo dos critrios dos Fundos de Participao de Estados (FPE) e de Municpios (FPM), sobretudo no nvel municipal, pareceria deixar implcita a eficcia desse mecanismo na equalizao de recursos na federao. Entretanto, ao longo dos 30 anos desde a instituio dos FPE e FPM, inmeras crticas vm sendo feitas, principalmente aos critrios do FPM. As transferncias redistributivas estavam pautadas, originalmente, por premissas equalizadoras de forma a diminuir as desigualdades no acesso s receitas tributrias das esferas subnacionais de governo e, ao mesmo tempo, garantir recursos livres aos oramentos subnacionais, servindo para atender aos apelos de maior autonomia dos entes federativos. Os montantes alocados para os Fundos de Participao provinham de 10% do produto da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI). Na concepo original, os critrios de distribuio do FPE privilegiavam diretamente as Regies Norte e Nordeste devido reserva do FPE formada por 20% dos recursos do Fundo distribudos aos estados e (antigos) territrios dessas regies. Dos 80% restantes, 5% eram distribudos proporcionalmente superfcie de cada Unidade de Federao (UF) e 95% eram distribudos segundo coeficientes de participao, resultados do produto do fator representativo da populao pelo fator representativo do inverso da renda per capita de cada estado e do DF.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Cabe enfatizar que os critrios de superfcie e populao justificavam-se pela necessidade de atendimento s maiores demandas por servios pblicos. J o inverso da renda tinha como propsito destinar mais recursos a estados com nveis menores de renda por habitante. Quanto ao FPM, na formulao inicial da EC 18, de 1965, ele s era distribudo para os municpios que no fossem capitais, segundo critrio populacional que favorecia os menos populosos. Em 1967, as capitais so includas na partilha, recebendo 10% dos recursos do fundo. Diferentemente do FPE, o FPM foi concebido mais como um mecanismo autnomo de renda mnima fiscal do que como um importante fluxo redistributivo. Embora concebido inicialmente com orientao descentralizadora, o sistema tributrio de 1965 a 1967 foi gradualmente modificado ao longo dos anos da ditadura, de modo a concentrar mais a receita e controlar a alocao do gasto no mbito federal. A partir de 1968, novas condicionalidades vo sendo atreladas aos Fundos de Participao, reduzindo a liberdade oramentria das unidades subnacionais e vinculando grande parte dos recursos transferidos a algum programa ou funo especficos. Parece incontestvel que a EC 29 tenha conferido maior estabilidade aos aportes federais para o SUS, alm de ter ampliado a participao de estados e municpios em seu financiamento. Persistiam, entretanto, problemas relativos falta de uma definio das aes e servios pblicos de sade para efeitos da vinculao de recursos; e subsistem problemas de insuficincia de recursos, sobretudo no sentido de mudar o patamar de oferta dos servios e realizar investimentos que deem materialidade aos preceitos constitucionais de universalidade e integralidade nas aes do SUS. Tudo isso justificava a luta pela regulamentao da Emenda, assumida tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado. A observao da tramitao do Projeto de Lei do Senado (PLS), n. 121/2007, do Senador Tio Viana, e de duas distores ao longo do processo elucida as presentes tendncias ao debates sobre o volume e alocao dos recursos da Sade. A partir de uma coerncia inicial com os pontos fundamentais da Resoluo n. 322 do Conselho Nacional de Sade (CNS), que consolida o entendimento do movimento sanitrio sobre o financiamento da Sade, o PLS n. 121 sofreu modificaes importantes na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) e na Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). As emendas introduzidas representavam a manuteno da vinculao dos gastos da Unio com aes e servios pblicos de sade variao nominal do PIB, e a no realizao de cerca de R$ 20 bilhes adicionais no oramento do Ministrio da Sade, associados formulao original, que definia 10% da receita corrente bruta como participao dos recursos federais no gasto em ASPS. No projeto do Senado, a definio de ao e servio pblico de sade, inclua gastos com inativos e pensionistas do setor e com saneamento em municpios com at 50 mil habitantes, alm de reduzir base de clculo sobre a qual deveriam incidir os percentuais vinculados para estados e municpios As mudanas introduzidas determinavam tambm que o repasse dos recursos da Unio para estados e municpios reproduzisse os critrios de distribuio do FPE e do FPM.

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Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

A sugesto de mudana dos critrios do artigo 35 da lei 8080, referentes alocao de recursos no interior do SUS, embora superada nos termos do estgio atual de tramitao da emenda, segue como real possibilidade de partilha, se vingar a reformulao do FPE e do FPM, que integra o Projeto de Reforma Tributria do Executivo Federal em tramitao no Congresso Nacional2. Destaca-se, nesta anlise, a constante ameaa de revogao dos mecanismos de financiamento baseado em critrios alocativos prprios ao setor sade, que vem permitindo a construo do SUS como um sistema nico de natureza federativa. Tais critrios, por definio muito diferentes dos critrios que regem a partilha dos FPE e FPM, levam em conta o territrio e a regionalizao das aes da sade, a hierarquizao dos servios e a construo de redes, as necessidades e a demanda da populao por servios, as caractersticas epidemiolgicas, as diferenas de capacidade de gesto de estados e municpios, os desnveis na oferta de servio e as necessidades de investimentos, as caractersticas territoriais especiais (fronteiras, regio amaznica, entre outras). Apesar das dificuldades, o SUS desponta no cenrio brasileiro como a prtica federativa mais avanada nos processos de descentralizao, adequada s caractersticas brasileiras de heterogeneidade e fragmentao nos nveis locais de governo. A prtica do SUS de construo de seu sistema nico, por suas caractersticas inovadoras j foi seguida para a Assistncia Social, que instituiu o Sistema nico de Assistncia Social (suas) e, mais recentemente, pelo sistema de Segurana Pblica, ainda em construo. Se aprovadas as mudanas de seus critrios de repasse por critrios exgenos ao Ministrio da Sade, este passaria a ser um mero repassador de recursos aos governos subnacionais. Isso implicaria ignorar a diferena fundamental entre a redistribuio de renda para fins de equidade entre os cidados (como o caso da bolsa famlia e de outros mecanismos de garantia de pisos assistenciais) e a equalizao de aes e servios no territrio, como o caso das polticas universais de sade e educao. Mesmo entre essas polticas, a diferena total, uma vez que a educao pode ser descentralizada em mdulos equivalentes em todo o territrio, em contraposio sade, cuja descentralizao baseada em hierarquizao de servios, em capacidades desiguais, na produo e/ou distribuio de insumos e produtos complexos, entre outros. Em federaes mais homogneas, onde os governos estaduais dispem de capacidade de regulao, a funo de equalizao foi transferida a esse nvel de governo, cabendo ao governo federal ao supletiva baseada no princpio da subsidiariedade. Certamente este no o caso do Brasil. A tendncia de reproduo dos critrios do FPE e do FPM, sobretudo no nvel municipal, pareceria deixar implcita a eficcia desse mecanismo na equalizao de recursos na federao. Entretanto, ao longo dos 30 anos desde a instituio dos FPE e FPM, inmeras crticas vm sendo feitas, sobretudo aos critrios do FPM. As transferncias redistributivas estavam pautadas, originalmente, por premissas equalizadoras de forma a diminuir as desigualdades no acesso s receitas tributrias das esferas subnacionais de governo e, ao mesmo tempo, garantir recursos livres aos oramentos subnacionais, servindo para atender aos apelos de maior autonomia dos
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A PEC prope a consolidao das contribuies sociais em um IVA federal com partilha para estados e municpios, a ser posteriormente regulamentada.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

entes federativos. Os montantes alocados para os Fundos de Participao provinham de 10% do produto da arrecadao do IR e do IPI. Pela quantidade de recursos que o fundo mobiliza, criado no pas um incentivo financeiro potente multiplicao de pequenos municpios. Os resultados desfavorecem as cidades mdias e grandes atingidas pelos problemas metropolitanos, e privilegiam a pulverizao da representao poltica. Mais expressivos numericamente, esses municpios resistem a qualquer mudana nos critrios de rateio do FPM e, por isso, acabaram intocados durante o processo de reformulao da Constituio Federal. Outros problemas se agregam ao sistema de atual de partilha, dos quais se destaca a insuficincia de mecanismos que levem em conta as necessidades de recursos fiscais, o que dificulta a equalizao da capacidade real de oferta de servios pblicos nessas instncias, tendo em vista as diferenas de demandas e custos. A partilha no s no resolve como agrava a fragilidade das conexes oramentrias entre os governos municipais e estaduais, o que determina um padro federativo onde as articulaes dominantes so aquelas entre o governo central e cada jurisdio municipal, induzindo fragmentao e inviabilizando a superao das desigualdades. Em concluso, aplicar esses critrios partilha do SUS, alm de revogar as virtudes do processo de descentralizao atual, remete o sistema de sade a critrios obsoletos, politizados no vis dos pequenos municpios e que desamparam as regies metropolitanas onde se concentram 45% da populao e para onde converge a presso por servios de sade de mdia e alta complexidade.

A alocao de recursos no contexto da regulamentao da Emenda Constitucional 29


Simulaes realizadas em 2007, com utilizao dos critrios alocativos dos FPE e FPM aos repasses do SUS apontaram mudanas dramticas nas transferncias aos municpios de capitais e ganhos concentrados nos menores municpios brasileiros, caso as mudanas de fato ocorressem (dain; PaCheCo, 2007)3. O Grfico 1 simula resultados da realocao de recursos no SUS para os municpios de capitais, caso fossem adotados os critrios do FPM, revelando grande disparidade de seu impacto, com consequncias certamente no previstas ou desejadas pelo SUS. Em face das inmeras ameaas suficincia de recursos e autonomia alocativa do SUS, e do o interesse do governo na prorrogao da CPMF, fez-se a associao entre as duas questes a prorrogao da CPMF e a regulamentao da EC 29. Para aprovao do PLP na Cmara, nePara simular os valores da PLS121 foram realizados os seguintes procedimentos: Multiplicao do valor recebido de transferncias do SUS pela participao do estado (municpio, capital ou faixa pop) na populao nacional, posteriormente multiplicados por 0,7 (70%); multiplicao do valor recebido de transferncia do SUS pela participao do estado (municpio, capital ou faixa pop) no FPE (ou FPM, dependendo do caso), posteriormente multiplicado esse resultado por 0,25 (25%); Somando os dois resultados acima se chega a 95% do total das transferncias simuladas; A partir da foi calculada a participao de cada estado no total das transferncias simuladas do SUS e comparada com a original; Tambm, foram multiplicadas as transferncias originais por 0,95 (95%) para comparar as variaes dos resultados em termos absolutos (R$), do original para o simulado. Os municpios esto divididos por UF, uma vez que seria invivel e desnecessrio no curto prazo trabalhar municpio por municpio. Assim, os dados municipais agregados so a soma dos municpios para cada UF. Foram tambm feitas simulaes para municpios de capitais. As simulaes por porte de municpio foram realizadas a partir de dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos (SIOPS).
3

150

Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

Grfico 1 - Comparao da participao das capitais na receita do SUS, regra atual e PLS 121
Comparao da Diviso de Receitas de Transferncias do SUS em % do Total na Capitais - 2006
Goinia Cuiab Campo Grande Porto Alegre Florianpolis Curitiba So Paulo Rio de Janeiro Vitria Belo Horizonte Salvador Aracaj Macei Recife Joo Pessoa Natal Fortaleza Teresina So Lus Palmas Macap Belm Boa Vista Manaus Rio Branco Porto Velho
1,67% 2,13% 3,20% 2,15% 3,65% 3,00% 1,83% 2,52% 2,54% 1,97% 2,40% 3,30% 2,54% 2,90% 1,72% 1,48% 0,37% 5,31% 5,71% 5,39% 8,54% 11,82% 1,49% 1,71% 3,36% 4,75%

3,49% 3,49% 3,34%

6,01%

1,36% 0,43%

3,74%

6,52% 20,04% 19,39%

12,28%

5,98% 6,12%

0,48% 1,19% 0,37%

1,38% 0,44% 0,96% 1,35% 0,25% 1,46% 0,41%

3,87% 4,12% 4,07%

Regra atual
Fonte: Lima; Dain; Pacheco, 2008

PLS121

gociou-se, como soluo intermediria com o governo, um aumento do percentual da CPMF repassado sade, no incorporvel ao piso. Os recursos do oramento federal para aes e servios pblicos em sade receberiam um acrscimo de R$ 24 bilhes no perodo de 2008 a 2011: R$ 4 bilhes em 2008, R$ 5 bilhes em 2009, R$ 6 bilhes em 2010 e R$ 9 bilhes em 2011. Em dezembro de 2007, o Senado Federal no aprovou a prorrogao da CPMF, ganhando importncia crucial, para a Sade, comprometendo a regulamentao da EC 29, uma vez que os recursos adicionais negociados teriam como fonte essa contribuio, da qual dependia tambm parte significativa dos investimentos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da sade.

151

Seguridade Social, Cidadania e Sade

Dada a no-garantia da receita necessria sua implantao, o futuro do PAC da sade permanece indefinido at o momento.

A Reforma Tributria e sua influncia no financiamento da sade


A proposta de reforma tributria enviada pelo Executivo federal ao Congresso PEC 233/2008 praticamente abandona o projeto apresentado pelo governo em 2003, ainda tramitando pela Cmara dos Deputados, aps aprovao parcial e devoluo da parte conflituosa pelo Senado, sem soluo vista. Essa nova proposta prev a extino de cinco tributos federais: a CoFins, o PIS, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), o Salrio Educao, e da CSLL (que seria incorporada ao IRPJ) e a criao de um imposto sobre o valor adicionado (IVA-F). Atravs dessas medidas, o governo espera instituir um sistema de tributos indiretos neutros e simples, elevando a eficincia econmica, desonerando os investimentos, ampliando a base de contribuintes e eliminando as distores do comrcio exterior. As alquotas dos IVA seriam determinadas por leis federais e estaduais essas ltimas, seguindo critrios determinados nacionalmente. Alm disso, o IVA estadual estaria sujeito ao princpio do destino, ao invs do princpio da origem (ou misto) adotado atualmente o que, teoricamente, resolveria o problema da guerra fiscal, se realizado conjuntamente com uma poltica de desenvolvimento regional. O prazo de transio entre o atual sistema e a proposta do governo giraria em torno de dois a trs anos para o IVA federal e de cinco anos para o IVA estadual. O debate sobre a reforma tributria se torna fundamental para a discusso do financiamento da sade pblica no Brasil no contexto da Seguridade Social, no como uma promessa, mas como mais uma ameaa. De fato, a Reforma Tributria prope a alterao de receitas que so ou podem vir a ser vinculadas aos gastos com sade, hoje instabilizados pela perda da CPMF. Como proposta de mudana estrutural no sistema tributrio nacional, a PEC 233/2008 parece estar em franca contradio (ao menos como argumento) aos movimentos de recomposio da receita do SUS. Tais movimentos sugerem a recriao da CPMF como CSS exclusiva da Sade alquota de 0.1% (vis-a-vis alquota anterior de 0,2% para a Sade sobre a mesma base de clculo) e propem a elevao das alquotas sobre o IPI de bebidas e fumo. Tais medidas seriam insuficientes para repor os recursos correntes da Sade e para prover o sistema de dinheiro novo para o financiamento do PAC da Sade. A eventual aprovao da CSS deslocaria o horizonte do acrscimo de recursos para 2009. No Senado Federal, onde a maioria do governo mais duvidosa, buscam-se alternativas mais radicais CSS, como a Cide sobre bebidas, fumo e automveis e a elevao da tributao da renda sobre ganhos financeiros. Assim como a prpria criao da CSS, tais iniciativas, se aprovadas, atropelariam as determinaes da reforma tributria estrutural. Embora as duas decises possam ser tomadas separadamente, a precedncia da reforma tributria de emergncia poder limitar o flego da reforma de longo prazo. Ou, alternativamente, a alegao da mudana estrutural pode paralisar mudanas conjunturais na j atribulada agenda tributria do Brasil. Sem a CPMF, o novo IVA federal responderia pelo financiamento de 100% dos gastos com aes e servios pblicos de sade. Se considerarmos as arrecadaes tributrias dos

152

Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

ltimos sete anos (2000 a 2006) podemos ter uma ideia da grandeza dos impostos e contribuies a serem alterados pela reforma tributria estrutural. Substituindo a CoFins, o PIS e a Cide pelo IVA federal e o ICMS pelo IVA estadual, percebe-se que o IVA Dual representaria grande parte da carga tributria nacional dos ltimos cinco anos (2002 a 2006), conforme Tabela 2. Em mdia, aproximadamente 12,7% do IVA Dual ou 27,0% do IVA federal seriam necessrios para quitar os gastos com aes e servios pblicos de sade de 2002 a 20064. Tomando 2006 como exemplo, os recursos necessrios ao pagamento de R$ 40,75 bilhes de gastos com ASPS representam aproximadamente 13,03% do IVA Dual ou 27,71% do IVA federal.

Tabela 1 - Recursos adicionais para a sade (2008-2011)


Ano Recursos adicionais para sade (2008 a 2011)* em R$ bilhes Estimativa da % adicional de Valor adicional Recursos para Recursos totais CPMF arrecadao da de arrecadao sade var. nom. para sade CPMF da CPMF PIB 40,00 10,178 4,071 49,7 53,8 43,47 11,619 5,051 54,5 59,6 47,69 12,707 6,080 59,7 65,8 52,46 17,372 9,114 65,5 74,6 24,296

2008 2009 2010 2011 Total

Nota: * Para estimar a CPMF, considerou-se a participao mdia da arrecadao da CPMF no PIB de 2004 a 2008, que foi 1,43%, aplicou-se este percentual nas estimativas do PIB (cerca de 10% ao ano). Elaborao prpria

Tabela 2 Carga tributria segundo proposta de reforma tributria - 2000/2006


2000 % do % do PIB Total Carga Total 31,15 100,0 Unio 20,77 66,7 IR+CSLL 4,81 15,4 IVA-F 5,57 17,9 Outros 10,40 33,4 Estados 8,61 27,6 IVA-E 6,98 22,4 (sem ISS) Outros 1,63 5,2 Municpios 1,77 5,7 ISS 0,57 1,8 Outros 1,20 3,8 IVA-F+ 12,54 40,3 IVA-E IVA-F+ 13,11 42,1 IVA-E+ ISS
Elaborao prpria
4

2001 % do % do PIB Total 32,33 100,0 21,65 67,0 5,18 16,0 5,81 18,0 10,66 33,0 8,92 27,6 7,08 21,9 1,85 5,7 1,75 5,4 0,60 1,8 1,15 3,6 12,89 39,9 13,48 41,7

2002 % do % do PIB Total 33,37 100,0 22,81 68,4 5,95 17,8 6,05 18,1 10,81 32,4 8,74 26,2 6,97 20,9 1,77 5,3 1,82 5,5 0,57 1,7 1,25 3,7 13,01 39,0 13,59 40,7

2003 % do % do PIB Total 32,82 100,0 22,18 67,6 5,77 17,6 5,90 18,0 10,51 32,0 8,75 26,7 6,89 21,0 1,86 5,7 1,89 5,8 0,57 1,7 1,32 4,0 12,79 39,0 13,36 40,7

2004 % do % do PIB Total 33,69 100,0 22,84 67,8 5,65 16,8 6,46 19,2 10,73 31,8 8,94 26,5 7,03 20,9 1,90 5,6 1,92 5,7 0,61 1,8 1,31 3,9 13,50 40,1 14,11 41,9

2005 % do % do PIB Total 34,95 100,0 23,99 68,6 6,40 18,3 6,50 18,6 11,09 31,7 9,06 25,9 7,09 20,3 1,97 5,6 1,90 5,4 0,66 1,9 1,24 3,5 13,59 38,9 14,25 40,8

2006 % do % do PIB Total 35,5 100,0 24,26 68,3 6,40 18,0 6,33 17,8 11,52 32,5 9,22 26,0 7,13 20,1 2,09 5,9 2,02 5,7 0,72 2,0 1,30 3,7 13,46 37,9 14,18 40,0

Foram excludos os anos de 2000 e 2001 da anlise, devido ausncia da cide neste perodo.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Utilizando-se do mesmo instrumental adotado na hiptese acima, juntamente com estimativas de carga tributria, PIB e gasto com aes e servios pblicos de sade em 2007, buscou-se estimar os percentuais do IVA necessrios ao financiamento do gasto federal com ASPS nesse mesmo ano. A Tabela 3 mostra os resultados dessa estimativa de maneira resumida, notando-se que as hipteses 1 e 2 referem-se incluso da CPMF (exclusiva da Sade ou com alquotas de 0,2 % ento vigentes). Inicialmente, notamos que os percentuais so consistentes com a srie calculada de 2000 a 2006, tornando plausvel essa estimativa. Considerando a primeira hiptese, que o sistema vigente em 2007, cerca de 7,24% do IVA Dual ou 15,28% do IVA federal seriam necessrios para bancar os gastos pblicos com sade neste ano. Na ausncia da CPMF, a sade seria financiada exclusivamente pelo IVA, e teriam sido necessrios 12,45% do IVA Dual ou 26,26% do IVA federal para financiar o gasto com sade. Devem ser destacadas as limitaes que esta anlise apresenta. A reforma tributria pode alterar os valores arrecadados pelos impostos que compem o IVA, fazendo com que os percentuais apresentados anteriormente tenham algumas oscilaes. Entretanto, feitas essas ressalvas, a simulao chama ateno para o esforo redobrado que a sade ter de empreender para se apropriar de percentual elevado de uma nica fonte de receita federal, caso pretenda preservar o padro mnimo de financiamento vigente nos anos 2000.

Bases de clculo alternativas e a Reforma Tributria


As simulaes feitas anteriormente consideram o gasto efetivo com aes e servios pblicos de sade entre 2000 e 2006 ou seja, todo o gasto com sade que foi executado no perodo. Podemos fazer o mesmo exerccio utilizando, para base de clculo dos gastos com aes e servios pblicos de sade, a aplicao de 10% da receita corrente bruta do governo federal como consta da PLP 01/2003. Nesse caso, os gastos com ASPS seriam consideravelmente maiores. A Tabela 4 mostra isso mais claramente. Para financiar as ASPS sem a CPMF, os percentuais do IVA necessrios para financiamento da sade so maiores do que nas anlises anteriores. Os percentuais mdios do IVA Dual para o perodo 2002/2006 seriam de 17,9%. Para o IVA federal, esse percentual teria de ser de 38%. Comparando

Tabela 3 - Estimativa do percentual necessrio do IVA para financiamento da sade - 2007


IVA Dual IVA-F IVA-E CPMF1 Gasto com ASPS2 R$ Bilhes 354,06 167,83 186,23 35,00 44,07 Hiptese 1 7,24% 15,28% 13,77% Hiptese 2 2,56% 5,40% 4,87% Hiptese 3 12,45% 26,26% 23,66%

Nota: Os valores do IVA foram calculados com base nas estimativas da carga tributria de 2007 de Amir Khair. 1 Projeo de arrecadao da CPMF na LOA 2007. 2 Calculando com base no gasto efetivo com ASPS de 2006 e na projeo da variao nominal do PIB (EC 29). Elaborao prpria

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Tabela 4 Percentual necessrio do IVA para financiamento da sade segundo a PEC 233/2008
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 25.251.850.37 28.941.091.77 34.307.498.82 38.444.701.13 45.058.998.09 52.732.457.78 58.406.747.06 7.577.137,58 30,01% 11,95% 26,91% 21,48% 21,61% 22,96% 22,49% 22,82% 26,30% 26,45% 26,25% 24,85% 11,86% 12,29% 12,11% 11,89% 12,84% 26,85% 24,59% 31,20% 31,09% 31,47% 30,83% 28,94% 9.030.000,80 10.666.748,21 12.096.914,64 13.891.332,12 15.260.931,42 16.808.017,27 28,78% 13,20% 28,28% 25,11%

Gastos com ASPS-PLP 01/2003 (a)

Hiptese 1 - Sistema Atual

Cota Atual da CPMF para ASPS (b)

Particip. % (b/a)

Total a ser Financiado pelo IVA (a-b)

17.674.712,80 19.911.090,98 23.640.750,61 26.347.786,49 31.167.665,98 37.471.526,36 41.598.729,80

IVA Dual Percentual do IVA para IVA-F Financiamento da Sade IVA-E

Hiptese 2-Alquota Cheia 57,01% 7,34% 16,53% 13,19% 0,00% 17,07% 38,45% 30,69% 31,41% 38,23% 17,24% 0,00% 0,00% 17,84% 38,38% 33,32% 12,79% 13,64% 15,57% 15,71% 15,41% 13,20% 0,00% 17,68% 38,31% 32,82% 7,02% 7,30% 7,11% 59,28% 59,07% 59,78% 58,58% 7,12% 14,88% 13,67% 0,00% 17,20% 35,92% 32,99%

Cota fictcia da CPMF para ASPS (b) 14.396.561,39 17.157.001,52 20.266.821,60 22.984.137,82 26.393.531,02 28.995.769.70 31.935.232,81 54,99% 8,13% 17,01% 15,58% 0,00% 18,06% 37,78% 34,61% 54,68% 8,46% 18,00% 15,98% 0,00% 18,68% 39,71% 35,26%

Particip. % (b/a)

Total a ser Financiado pelo IVA(a-b) 10.855.288,98 11.784.090,26 14.040.677,22 15.460.563,31 18.665.467,07 23.736.688,08 26.471.514,26

IVA Dual Percentual do IVA para IVA-F Financiamento da Sade IVA-E

Hiptese 3- Sem CPMF

Cota fictcia da CPMF para ASPS (b)

Particip. % (b/a)

Total a ser Financiado pelo IVA (a-b)

25.251.850,37 28.941.091,77 34.307.498,82 38.444.701,13 45.058,998,09 52.732.457,78 58.406.747,06

IVA Dual Percentual do IVA para IVA-F Financiamento da Sade IVA-E

Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

Nesta hiptese (1), a cota da CPMF destinada sade de 52,63% (0,20% da alquota de 0,38%) do total arrecadado pela contribuio. 2 Nesta hiptese (2), a cota da CPMF destinada sade de 100,00% (0,38% da alquota de 0,38%) do total arrecadado pela contribuio. 3 Nesta hiptese (3), a cota da CPMF destinada sade de 0,00% (0,38% da alquota de 0,38%) do total arrecadado pela contribuio. Fonte: Piola e Vianna, 1995.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

esses nmeros com os dados apresentados anteriormente, fica claro o aumento da responsabilidade do IVA no financiamento da sade, mesmo na hiptese de criao da CSS alquota de 0,1%.

A Reforma Tributria e a seguridade social


A PEC 233/2008, se aprovada, pode alterar de forma substancial todo o padro de financiamento da seguridade e da sade, atravs das mudanas propostas no artigo 158. A criao do IVA federal, consolidando a receita da CoFins, do PIS/PaseP, da Cide, e do Salrio Educao (inciso VIII do artigo 153 da Constituio Federal) acompanhada pela alterao dos fundos de participao de estados e municpios e da Seguridade Social. A PEC prev que 38,8% do IVA, do IR (a CSLL passaria a ser incorporada pelo IR) e do IPI sejam destinados ao financiamento da Seguridade Social. (art. 159, I, a). Em contrapartida, os recursos do IVA (ou seja, das atuais contribuies sociais) integram-se aos recursos do IR e do IPI na partilha federativa dos Fundos de Participao de Estados e Municpios. (art. 159, II, a e b). Preserva-se a destinao dos atuais PIS/PaseP ao BNDES, ao segurodesemprego e ao patrimnio dos trabalhadores, conforme artigo 239 da CF (art. 159, I, b). Sero partilhados, da mesma forma, os impostos criados na competncia residual da Unio (inciso I do art. 154). Assim, os impostos e contribuies que forem criados (nova CPMF ou outro imposto para a sade) faro parte da partilha federativa. O artigo 195 definitivamente acaba com o conceito de Seguridade Social, conquistado em 1988, reduzindo-a ao financiamento da Previdncia Social (folha de salrios) e aportes tributrios da Unio, acrescidos dos 38,8% do IVA, IR e IPI. Mas o IVA financiar a Previdncia Social, nos termos do art. 195, I, pargrafo 13, I, da PEC. Fica tambm prevista na PEC (art. 195, I, 13) a possibilidade de substituio da folha de salrios pelo faturamento das empresas. Com base em trabalho realizado sobre o impacto das mudanas tributrias sobre o financiamento da sade (dain; PaCheCo, 2007), possvel afirmar que, para manter o padro federal de financiamento da sade, o governo precisaria comprometer 27% do IVA federal (baseado na estimativa de arrecadao de 2007). Entretanto, para repor os 10% da receita bruta propostos para a vinculao de recursos federais s ASPS, o governo federal deveria destinar 38% da receita do IVA estimada com a previso de receita tributria em 2007. Com base nas regras de partilha sugeridas no projeto de reforma encaminhado ao Congresso, e a partir dos impostos e contribuies que constituem sua base de clculo, possvel estimar o montante de recursos do novo Fundo de Participao, dos quais 38,8% financiariam a Seguridade Social como um todo, sem discriminao entre sade, assistncia social e previdncia. Utilizando-se a projeo de carga tributria estimada para 2008 (khair, 2008) e considerando um crescimento real do PIB de 5% para o mesmo ano, restaria, para a seguridade, cerca de
Esse valor j leva em conta a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que desvincula 20% das receitas da Unio que tm destinao pr-determinada. Portando o clculo para a obteno deste nmero seria: 80% do somatrio de 38,8% do IVA (cOfins + PIS + pasep + Salrio Educao), 38,8% do IR (IR + CSLL) e 38,8% do IPI.
5

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Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

Tabela 5 Estimativa de arrecadao tributria e de recursos destinados Seguridade Social sem CSS, 2008
Carga tributria estimada Unio Oramento Fiscal IR Pessoa fsica Pessoa jurdica Retido na fonte IPI IOF Imp. s/ Comcio Exterior ITR Taxas federais Oramento seguridade Previdncia social cOfins CPMF CSLL PIS pasep Contr. Segur. Servidor Pblico1 Outras Contr. Sociais Demais FGTS cide Outras Contr. Econmicas2 Salrio Educao Sistema S3 PIB estimado Recursos da Seguridade Social (c/ DRU) 38,8% do IVA (Cofins + PIS + PASEP+ CIDE+ Salrio Educao) 38,8% do IR (IR+CSLL) 38,8% do IPI
Fonte: Amir Khair(2008). Nota: Todos os valores so estimados. Cenrio mdio considera crescimento real do PIB de 5%. enquanto os cenrios otimista e pessimista consideram 6% e 4%, respectivamente. O deflator utilizado foi de 6,5%.
1 2 3

Arrecadao cnario mdio 743.510 271.868 190.394 15.550 82.775 92.069 42.790 21.807 16.101 419 357 394.625 180.661 123.100 605 41.388 27.265 4.874 13.505 3.227 77.017 49.536 8.275 2.147 9.452 7.607 2.861.402 138.916 53.689 71.945 13.282

25,98% 9,50% 6,65% 0,54% 2,89% 3,22% 1,50% 0,76% 0,56% 0,0% 0,01% 13,79% 6,31% 4,30% 0,02% 1,45% 0,95% 0,17% 0,47% 0,11% 2,69% 1,73% 0,29% 0,08% 0,33% 0,27%

R$ Milhes Arrecadao cenrio otimista 750.591 274.457 192.207 15.698 83.563 92.946 43.198 22.015 16.254 423 360 398.383 182.382 124.272 611 41.782 27.525 4.920 13.634 3.258 77.750 50.008 8.354 2.167 9.542 7.679 2.888.653 140.239 54.200 72.630 13.409

Arrecadao cenrio pessimista 736.429 269.279 188.581 15.402 81.987 91.192 42.382 21.599 15.948 415 354 390.867 178.940 121.928 599 40.994 27.005 4.828 13.376 3.196 76.284 49.064 8.196 2.127 9.362 7.535 2.834.151 137.593 53.177 71.260 13.156

Inclui: Cont. S/A Receita dos concursos de prognsticos, cont. p/ custeio de pens. militares, cont Fundesp, cont. funpen e outras. Inclui: Fundaf + COndecine + AFRMM + Cide remessas + outras contrib. econ.

Contribuio aos seguintes orgos: senar, senai, sesi, senac, sesc, incra, sdr, sest, senat, sebrae, Fundo Aerovirio e Ensino Prof. Martmo (DPC). Fonte: Piola e Vianna, 1995.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

R$138,9 bilhes de reais5, que se comparam desfavoravelmente aos recursos hoje alocados ao OSS, excluindo-se a folha de salrios que fonte exclusiva da Previdncia Social de acordo com as estimativas de arrecadao para 2008, registradas na Tabela 5. De fato, esse total apenas equivalente arrecadao da CoFins e da CSLL, sugerindo maiores dificuldades para financiar as ASPS (com o PAC). Alm do cenrio mdio (crescimento real do PIB de 5%), tambm consideraram-se mais dois cenrios na Tabela 5: o otimista, que prev crescimento real do PIB da ordem de 6% e o pessimista, que prev apenas 4%. No cenrio otimista, os recursos destinados Seguridade Social passariam a R$ 140,2 bilhes, enquanto no cenrio pessimista, esses recursos cairiam a R$ 137,6 bilhes. Todas essas contas foram feitas sem considerar a possibilidade de aprovao da CSS. Segundo Delgado (2008), a nova vinculao tributria, nominalmente explicitada como destinada Seguridade Social, seria alocada tambm ao financiamento do seguro-desemprego. Alm disso, a mudana revogaria o texto constitucional atual (artigos 194 e 195) que no contm limite quantitativo para o oramento da seguridade, mas sim a vinculao de vrias contribuies sociais s despesas do sistema. Na anlise desse autor, nos termos da legislao vigente, o artigo 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal, assegura a obrigatoriedade do aporte do Tesouro para suprir as despesas com o atendimento ao SUS e aos benefcios previdencirios, mesmo quando estas despesas de seguridade ultrapassarem os limites das fontes oramentrias pr-estabelecidas (p. 4). No novo arranjo, a vinculao tributria substitutiva, explicitamente colocada no novo texto constitucional, corresponde apenas a 37% do atual OSS. Ainda segundo Delgado, o restante ficaria, ao sabor das presses da conjuntura, que se exercem na construo dos oramentos anuais (p. 5).

A Reforma Tributria e a regulamentao da EC 29


No caso da aprovao da EC 29 e da Reforma Tributria, o financiamento da sade poder mostrar mudanas significativas em relao situao atual. Entretanto, ainda no h base de clculo aprovada para estimar o quanto a reforma tributria influiria sobre a receita corrente bruta do governo. De todo modo, a possibilidade de adoo da receita bruta, como base de clculo para a expanso dos gastos em sade, parece cada vez mais remota, at porque, se concretizada a Reforma Tributria nos termos da PEC 233/2008, estaria concludo o desmonte da Seguridade Social instituda em 1988, condenando os gastos de proteo social e da sade vala comum da disputa oramentria, na qual as polticas universais tm sido sempre perdedoras.

Referncias
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Bases institucionais e financeiras da Seguridade Social no Brasil

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Captulo 9

Padres de financiamento da sade do trabalhador: do seguro social ao seguro sade


Eli Iola Gurgel Andrade Pedro Paulo de Salles Dias Filho

retomada no processo de construo de um sistema de Seguridade Social no Brasil no pode prescindir da necessria reviso de fatos e momentos decisivos, que ainda permane-

cem, vinte anos depois, como entraves relevantes consolidao dos princpios constitucionais que, em 1988, pontuaram a criao de um estado de bem estar no pas. Dentre os fatos, o modo especfico como se deu a montagem de um setor privado de prestao de servios mdicos, desde o interior do sistema previdencirio, seu desenvolvimento e ampliao ao longo da construo do Sistema nico de Sade (SUS), de forma a constituir o principal segmento de prestao, quando se fala de cobertura ao conjunto dos trabalhadores/empregados no Brasil. Nesse sentido, este artigo pretende analisar as alteraes no padro de financiamento da sade do trabalhador no pas, desde os tempos antes da criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), em 1966, vis vis o processo de penetrao das relaes capitalistas de produo no mbito da assistncia mdica. Para contribuir para a compreenso desse fenmeno, sero analisadas as polticas previdencirias (Cordeiro, 1984). Ao longo dessa histria, possvel constatar que o trabalhador, principalmente dos setores secundrio e tercirio da economia, passou a pagar duas vezes pelo benefcio sade (oliveira; teixeira, 1986, p. 213). Essa constatao, originalmente concebida por esses dois autores, transposta para os dias atuais, permite certificar que o trabalhador, que antes estava amparado no seguro social previdencirio, hoje se v ancorado na sade suplementar, vinculado aos planos

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Padres de financiamento da sade do trabalhador: do seguro social ao seguro sade

coletivos de empresas, financiando total ou parcialmente a sua assistncia mdica e a de seus dependentes a despeito da continuidade das contribuies previdencirias. O trabalho procura resgatar a participao sindical no que se refere s polticas de assistncia mdica do trabalhador. Apesar de alguns autores (Costa, 1994; Vianna, 1998, apud Pina; Castro; andreazzi, 2006) identificarem o processo de expanso do mercado de planos de sade no Pas como decorrente das demandas sociais dos trabalhadores e de seus sindicatos, que emergiram das negociaes coletivas dos anos 1980, segundo Pina, Castro e Andreazzi (2006), existem elementos suficientes para no se considerarem satisfatrias essas interpretaes acerca da interlocuo do sindicalismo com o SUS e os planos privados de sade. Por fim, a questo do subfinanciamento da sade pblica e o decorrente racionamento dos servios, limitaes corretamente identificadas em Faveret e Oliveira (1990), permitiro introduzir a reviso do conceito de Universalizao Excludente de ambos. O desafio que se levanta, por fim, , partindo da gnese e desenvolvimento do setor privado de sade suplementar no Brasil, compreender as implicaes da coexistncia de um sistema pblico e privado de assistncia com formas diferenciadas de acesso, financiamento e produo de servios, a despeito dos direitos constitucionais a uma assistncia gratuita e universal a toda a populao.

Evoluo da assistncia no mbito previdencirio e a introduo capitalista nas prticas mdicas


A assistncia mdica no mbito previdencirio teve incio com a edio, em 1947, da Portaria 42 do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, que autorizava o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI) a conceder assistncia mdica, cirrgica e hospitalar, mediante contribuio suplementar (Cordeiro, 1984, p. 32). Segundo Oliveira e Teixeira (1986), o processo de rpida urbanizao, deflagrado a partir do surto industrial dos anos 1950, teve como consequncia a criao de expectativas de consumo prprias do modo de vida citadino, acrescido da deteriorao das condies de vida urbana, criando necessidades de consumo de bens como assistncia mdica que no poderiam ser satisfeitas no mercado, dado o baixo poder aquisitivo dos salrios (p. 203). A Previdncia Social, ento privada, formada pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAP), assumia, aos poucos, a assistncia mdica de seus beneficirios tendo em vista as necessidades de sade da populao de contribuintes e seus dependentes. Em 1957, o Congresso dos Industririos aprovou a extenso da assistncia mdica aos beneficirios do IAPI em todo o pas, com manifestaes favorveis cobrana de uma taxa suplementar de 1% sobre os salrios para seu provimento. A assistncia mdica vista como uma forma de garantir a produtividade do trabalhador, alm de possibilitar economias pela reduo das aposentadorias precoces (Cordeiro, 1984, p. 35-37). Ainda segundo Cordeiro (1984), entre 1964 e 1966, ocorreram importantes medidas normativas que favoreceram os convnios entre empresas e grupos mdicos como modalidade assistencial apoiada pela Previdncia Social. Com a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) de 1960, o governo permitiu oficialmente que as empresas atendessem a seus empregados e dependentes por meio de servios prprios e contratados. Em maio de 1964, foi assinado o primeiro convnio-

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

empresa, homologado pela Previdncia Social com a Volkswagen, prtica que pouco depois se generalizaria com a unificao dos IAP no INPS, em 1966 (p. 45). O financiamento da assistncia mdica privada se dava sob a forma de retribuio. O IAPI retribua s empresas que assumissem a assistncia dos empregados 1% sobre a folha de pagamento das empresas, mas logo em seguida a retribuio passou a se fazer em funo do salrio mdio mensal, incidindo sobre o montante da folha de contribuio. Outra modalidade de retribuio usada era a do reembolso das despesas por unidade de servio prestado, dentro de limites fixados por cada especialidade (Cordeiro, 1984, p. 48). A unificao da Previdncia Social no INPS, em 1966, marcou a entrada do governo como ator principal da poltica previdenciria, para alm da regulao. A previdncia tornou-se pblica, na esteira dos acontecimentos que limitavam a atuao dos institutos de previdncia dos trabalhadores, considerando os dficits financeiros e as irregularidades, sonegaes e fraudes cometidas nos IAP. Para Cordeiro (1984), formulou-se uma poltica mais explcita e articulada de assistncia mdica, incorporando-se aos benefcios da populao previdenciria. As prestaes mdicoassistenciais tanto poderiam ser da responsabilidade de servios prprios como credenciados, prevendo-se a participao do usurio no custeio dos servios. Grupos mdicos que emergiram como resultado de investimentos de mdicos autnomos, e que lograram xitos na implantao do modelo assistencial da medicina de grupo, obtiveram legitimidade e sustentao poltica e financeira por parte da Previdncia Social (p. 59).

Os sentidos das polticas estatais de sade e previdncia, redemocratizao e reforma sanitria


A unificao da Previdncia Social e a criao do INPS possuem desdobramentos fundamentais na medida em que o Estado passou a assumir um papel de ator principal da poltica previdenciria, a que Oliveira e Teixeira (1986), caracterizam como o crescente papel do Estado como regulador da sociedade, alm de apontarem para o simultneo alijamento dos trabalhadores do jogo poltico (p. 201). Segundo Malloy (1976, apud oliveira; teixeira, 1986, p. 202), o processo de unificao das instituies previdencirias insere-se numa perspectiva de modernizao da mquina estatal, aumentando seu poder regulatrio sobre a sociedade, alm de, obviamente, ter funcionado como componente de desmobilizao das foras polticas estimuladas no perodo populista, para excluir a classe trabalhadora organizada como uma fora social e diminuir seu papel como mecanismo articulador e de presso na defesa dos interesses dos trabalhadores. Apesar do carter antidemocrtico e limitador da participao dos trabalhadores, importante destacar que a unificao previdenciria acaba por ter um resultado socialmente inclusivo. Esse sentido de incluso pode ser traduzido pela tendncia a uma ampliao da cobertura previdenciria, aos moldes de uma seguridade social clssica, atravs de medidas como a integrao ao INPS dos seguros relativos a acidentes de trabalho (1967), a extenso da previdncia aos trabalhadores rurais (1971), s empregadas domsticas (1972), e aos autnomos (1973). Excetu-

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Padres de financiamento da sade do trabalhador: do seguro social ao seguro sade

ando-se os trabalhadores do mercado informal de trabalho, todos os demais trabalhadores, urbanos e rurais, passam a ser cobertos pela Previdncia Social (oliveira; teixeira, 1986, p. 205). Por outro lado, quanto expanso dos servios de natureza assistencial, de acordo com Andrade (1999, p. 58), coube ao sistema previdencirio, a partir de meados dos anos 1960, um papel duplamente fundamental: o sistema passou a se responsabilizar no s pela prestao de assistncia mdica, mas tambm pela expanso da cobertura dessa assistncia, colocando-se na condio de socioprovedor do chamado complexo mdico-industrial-previdencirio que, constituindo-se como uma articulao especfica entre o Estado e o setor privado de prestao de servios de sade, foi responsvel pela expanso da assistncia mdica-individual no Brasil. Finalmente, em 1974, o governo d um grande impulso s organizaes mdicas capitalistas ao lanar o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) que destinou recursos principalmente iniciativa privada para a construo e reforma de instalaes hospitalares, sob a forma de financiamentos a juros reduzidos, proporcionando grande impulso remodelao e ampliao do setor privado produtor de servios mdicos. A esse respeito Faveret e Oliveira (1990, p. 148) apontam que a nfase na opo privatista se manifestou de diversas formas na poltica do INPS, e posteriormente do Inamps, e produziu um resultado inequvoco: o fortalecimento do setor privado. Com esse fenmeno concorreu, tambm, a orientao para os agentes privados das linhas de financiamento sade do FAS. Braga e Goes de Paula (1986, apud Faveret; oliveira, 1990, p. 148) mostram que, em 1977, 80% do valor dos financiamentos aprovados para a rea de sade destinaram-se ao setor privado. Portanto, os sentidos das polticas pblicas de assistncia e previdncia no perodo analisado at ento, ou seja, fim dos anos 1940 at meados dos anos 1980, consenso entre os vrios autores aqui citados, teria sido em primeiro lugar o privilegiamento da assistncia mdico-hospitalar em detrimento das aes de sade coletivas. Em segundo, o modelo de prestao de servios e extenso de cobertura foi o da subcontratao pelo setor pblico, de servios junto a prestadores privados, em detrimento do crescimento dos agentes pblicos e servios prprios. Durante o perodo de redemocratizao do pas, o destaque foi a 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, que fundou as bases universalizantes do sistema pblico de sade, influenciou o captulo da Seguridade Social do texto constitucional de 1988 e concorreu para a fundao do SUS, universal. O SUS foi aprovado na Constituinte de 1987/88, sendo o relatrio da 8 Conferncia a base para a discusso do modelo do setor de sade (batista, 1996). No entanto, Baptista esclarece que colocar em prtica uma poltica to abrangente no seria uma tarefa fcil, considerando-se os limites da descentralizao e do financiamento.

Os avanos e limites da reforma sanitria dos anos 1980, a competio dos planos de sade privados com o setor pblico produtor de sade e a posio dos trabalhadores
A Reforma Sanitria brasileira completa 20 anos e, no entanto, encontra-se inconclusa. Apesar disso, a universalizao foi um ganho importantssimo para a sociedade, por ter facultado acesso a servios de sade antes exclusivos aos empregados contribuintes da previdncia social.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Nos anos recentes a rede de servios do SUS tem se disseminado pelo pas - possui 63.662 unidades ambulatoriais e 5.864 hospitais, com 441.591 leitos, responsveis por cerca de 12 milhes de internaes/ano. Em 2005, o SUS realizou mais de 1 bilho de procedimentos de Ateno Bsica [...]. So 2,3 milhes de partos por ano, [...] mais de 14 mil transplantes de rgos e 97% da oferta de terapia renal substitutiva, procedimentos esses todos providos pelo SUS (8,9 milhes de procedimentos realizados em 2005) (solla, 2006). Tendo-se reconhecido o avano da universalizao como um princpio, h que se abordar a causa primordial do que queremos chamar de universalizao inconclusa, o subfinanciamento. Antes um parnteses: o conceito de universalizao inconclusa, que queremos trazer ao debate, prope uma reviso do conceito de universalizao excludente de Faveret e Oliveira (1990). No objetivo deste artigo tratar com profundidade essa questo especfica, conceitual; no entanto, cabe esclarecer a ideia. De um lado, o subfinanciamento estrangula a oferta do SUS, o que faz com que pessoas e famlias, para ampliar a sua segurana, busquem acessibilidade no setor suplementar. Faveret e Oliveira (1990) chamam esse fenmeno de universalizao excludente, pois acreditam na expulso de segmentos da sociedade do atendimento SUS. Por outro lado, queremos comunicar a reviso desse conceito, no qual a mesma ideia toma uma outra dimenso: em certa medida, o subfinanciamento no permite a expanso da oferta do SUS a ponto de evitar o racionamento dos servios, razo pela qual a demanda extra-SUS se sustenta. A universalizao no se concluiu, j que ainda no consegue atender a todos qualitativamente. Nesse caso, uma melhora nos servios do SUS pode, depois de reconhecida pela populao, desestimular a demanda pela cobertura de planos de sade de contratao individual, por exemplo. Essa uma perspectiva diferente de dimensionar a universalizao, que pode se tornar inclusiva uma vez que derivem, dessa nova viso, esforos e propostas para ampliao do financiamento sade, inaugurando uma segunda fase da Reforma Sanitria brasileira. Mais importante que a universalizao, conseguida na Constituio de 1988, ante uma luta poltica legitimada por importante mobilizao social, no seja condenada como excludente. Ela est inconclusa. Apresentamos, no Quadro 1, o perfil do financiamento seguridade num perodo de 17 anos, antes e aps a criao do SUS. A tabela demonstra o gasto social federal no perodo de 1980 a 1996, com um recorte dos gastos em sade comparados ao gasto com previdncia e assistncia (oliveira jnior, 1998). Pode-se observar, no quadro, que, em 1987, com o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS, antecessor do SUS), houve uma suplementao oramentria para a sade, com parte dos recursos da assistncia, transferidos da rubrica da previdncia para a sade. No entanto, a partir da dcada de 1990, observou-se uma reduo dos gastos federais per capita em sade, sendo que o gasto de 1996 representava 83% do total gasto em 1980. O Quadro 2 demonstra o gasto social em sade e previdncia, vis vis o gasto total, relativamente ao Produto Interno Bruto (PIB). Relativamente ao PIB, em 1996, a sade tinha o mesmo peso que em 1980. Os ganhos obtidos em 1987 foram sendo progressivamente perdidos ao longo da dcada de 1990. Na previdncia, h

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Padres de financiamento da sade do trabalhador: do seguro social ao seguro sade

Quadro 1 Gasto social federal consolidado em sade e assistncia e previdncia, Brasil (1980 a 1996), em reais per capita.
Sade Assistncia e previdncia Sade Assistncia e previdncia 1980 103,66 296,62 1981 94,54 312,43 1989 134,55 285,83 1982 96,75 327,08 1990 110,35 281,19 1983 75,85 283,53 1991 90,04 255,61 1984 77,53 237,5 1992 74,09 263,77 1985 87,59 259,63 1993 92,37 352,21 1986 92,08 283,36 1994 83,08 318,37 1987 130,89 246,26 1995 99,34 395,08 1988 121,38 246,41 1996 86,32 426,09

Fonte: Oliveira, 1998, p. 55, com valores convertidos em reais.

Quadro 2 Gasto social em sade e gasto social em todas as reas em relao ao Produto Interno Bruto nominal, Brasil, 1980-1996.
Sade Assistncia e previdncia Todas as reas(1) Sade Assistncia e previdncia Todas as reas(1)
(1)

1980 1,75 5,01 9,1

1981 1,74 5,77 10,1 1989 2,52 5,35 10,3

1982 1,75 5,91 10,2 1990 2,32 5,91 11,4

1983 1,55 5,8 9,6 1991 1,97 5,59 10,2

1984 1,6 4,9 8,2 1992 1,61 5,73 9,4

1985 1,6 4,73 8,3 1993 1,84 7,01 10,8

1986 1,56 4,81 8,3 1994 2,01 7,71 11,8

1987 2,33 4,39 9,1 1995 2,09 8,29 12,2

1988 2,31 4,69 10 1996 1,77 8,76 12,3

Inclui gasto social com previdncia, educao, sade, alimentao e nutrio, saneamento e meio ambiente, habitao e trabalho.

Fonte: Oliveira, 1998, p. 56

aumento da participao relativa pelos mesmos motivos apontados nos comentrios ao Quadro 1. Essa demonstrao suficiente para se verificar que a sade no estava na centralidade do governo federal no perodo analisado, tampouco a poltica social (salles dias, 2008). A partir de 1992, a sade no mais participa do financiamento via oramento de previdncia social. Na conjuntura de incertezas que caracterizam a primeira metade da dcada, o setor passa a trilhar cada vez mais o campo prprio na definio de sua sustentao. Primeiro, na malograda defesa da diviso tripartite do oramento da seguridade social entre as polticas de previdncia, sade e assistncia social, seguido da (at hoje) inconclusa batalha pela regulamentao de emenda constitucional para definio do financiamento oramentrio setorial. Na esteira do amplo e complexo processo de descentralizao e municipalizao que se iniciou, a partir da edio das Normas Operacionais Bsicas de financiamento (NOB), em 1993, consolida-se o subsistema privado de prestao de servios no Brasil, concorrendo estrategicamente com avanos na implantao de um sistema pblico e universal de sade no Brasil. Relatrio da OECD (2008) indica que os mercados de plano de sade privados so amplamente influenciados pela estrutura regulatria. A partir de uma perspectiva da poltica pblica, o

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plano de sade particular pode ser considerado uma alternativa ou uma fonte adicional de acumulao de reservas para financiar os sistemas de sade, especialmente quando os oramentos pblicos esto no limite. Para Faveret e Oliveira (1990), o que possibilitou a demanda por essas inovaes teria sido uma estratgia empresarial de ofertar aos empregados benefcios sob a forma de salrio indireto, sendo o plano de sade um deles. Os autores apontam, tambm, o fato de estar se tornando cada vez mais usual, nos centros sindicais mais organizados, a incorporao na pauta de reivindicaes da efetivao por parte das empresas de planos privados de sade. Esses esquemas de financiamento tendem a ser custeados em parte por recursos de empresas e, em parte, por descontos salariais, sendo, ainda, objeto de dedues fiscais. Do ponto de vista da poltica sindical, possvel afirmar que, embora seja correto o argumento da oferta ao empregado, por parte do empregador, do plano de sade subsidiado a ttulo de benefcio indireto, o interesse da pauta reivindicatria trabalhista nesse quesito limitado em face de algumas razes. Em primeiro lugar, a maioria dos trabalhadores com cobertura extra-SUS continua a depender do setor pblico para resolver problemas de mdia e alta complexidade, que no so total ou parcialmente cobertos pela ateno mdica supletiva (M endes, 2001; C otta; M uniz; Mendes; Cotta Filho, 1998, apud Pina, Castro e andreazzi, 2006, p. 838.) Assim, conforme Pina, Castro e Andreazzi (2006), a insero de tais segmentos nos planos de sade no significa sua total sada do sistema pblico e, muito menos, deveria explicar, necessariamente, o afastamento do sindicalismo da efetiva mobilizao pela melhoria do SUS (p. 838). Os autores recordam que, nos anos 1970, sindicatos de trabalhadores apresentaram inmeros questionamentos ao convnio-empresa, denunciados pela falta de iseno na prtica mdica, subordinada ao empregador, pela queda da qualidade assistencial, restrita a prescries simplrias, alm de recusa para tratamentos complexos de recuperao longa. Em 1981, a reunio da Conferncia Nacional das Classes Trabalhadoras (ConClat) propunha a extino dos convnios mdicos, concomitante criao de uma rede base e pblica de previdncia (p. 839). Cordeiro (1984) nos informa sobre as manifestaes contrrias ao convnio-empresa e s empresas mdicas no I Simpsio sobre Poltica Nacional de Sade, em 1979, na Cmara Federal. Ressaltou-se, ali, que: outros tipos de servios de sade privados, como a medicina de grupo e as cooperativas mdicas, estimulados pela Previdncia Social, so tambm lesivos aos interesses dos trabalhadores, porque induzem a uma ateno mdica diferenciada, de acordo com nveis de renda, e exercem papel de controle sobre a fora de trabalho. (Cordeiro, p. 100). Nesse mesmo Simpsio, o representante da Confederao Nacional dos Trabalhadores Agrcolas, Francisco de Arajo Filho, afirmou:

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[...] somente o estado est capacitado a desempenhar o papel de gestor do servio de sade, pois somente ele pode reagir com impessoalidade e iseno, sem olhar o status do cliente, vendo-o como uma pessoa humana [...] em que pese a desigualdade econmica, financeira, intelectual e outras similares. (apud Cordeiro, 1984, p. 101). Para concluir, reafirma-se que, ao contrrio do que defendem alguns autores, o interesse do trabalhador na cobertura extra-SUS difuso, e no converge de forma exclusiva para o fortalecimento ou expanso do setor suplementar privado. Sem prejuzo do reconhecimento de que a cobertura privada seria de fato um benefcio indireto presente nas negociaes salariais, as resistncias dos trabalhadores a um maior controle por parte das empresas no pode ser desprezada.

8 Conferncia nacional de sade e a reao do setor privado: o novo modelo de gesto capitalista da sade do trabalhador
A 8 Conferncia Nacional de Sade marca a politizao do debate em torno da Reforma Sanitria brasileira. A releitura do Relatrio Final permite avaliar que o debate fez emergir o conflito pblico-privado. Vale destacar que a palavra expropriao expressa algumas vezes. O debate sobre estatizao dos servios de sade foi marcante. Embora a proposta de estatizao imediata tenha sido recusada, houve consenso sobre o fortalecimento e expanso do setor pblico. Foi firmado que a participao do setor privado deveria se dar sob a forma de concesso, o que no foi incorporado em 1988 pelo texto constitucional. O tema expropriao volta a ser abordado no Tema 2. O tom de ameaa emerge nas seguintes deliberaes: dever ser considerada a possibilidade de expropriao dos estabelecimentos privados nos casos de inobservncia das normas estabelecidas pelo setor pblico, sinalizando um forte controle da atividade privada no mbito da sade. No Tema 3, Financiamento do Setor, p. 21, o fim da renncia fiscal foi sugerido. Propunha-se que a maior participao do setor pblico como prestador de servios poderia ser vivel, justa e socialmente desejvel (p. 16, item 16), com expanso da oferta de servios pblicos, no entanto no houve o entendimento acerca da fixao de um percentual mnimo de dotao oramentria para a sade (p. 19, item 3e notas de rodap), pior do que isso, abriu-se a possibilidade explcita de reduo da dotao oramentria com a separao dos oramentos da sade do da previdncia (p. 3, item 3). Este perodo (anos 80) da histria das polticas de sade no Brasil foi marcadamente um perodo poltico-ideolgico onde se desenvolveram os principais alicerces de discusso para a poltica de sade a ser implementada. A importncia dessa fase est na capacidade de mobilizao e implicao de diversos atores, polticos, sociais e institucionais, na avaliao e construo de um ideal poltico para a sade. (baPtista, 1996, p. 26). O ponto central que queremos destacar que as proposies de carter estatizante da 8 Conferncia criaram desconforto entre empresrios das empresas mdicas e hospitais.

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Ao final da dcada de 1980, estava em curso na cena poltica um processo ideolgico de quebra de hierarquia, segundo o conceito de Braudel (1987). existem condies sociais para o surto e o xito do capitalismo. Este exige certa tranqilidade da ordem social, assim como uma certa neutralidade, ou fraqueza, ou complacncia, por parte do Estado. [...] O capitalismo tem necessidade de uma hierarquia [...]. (p. 62-63). A 8 Conferncia, que no contou com a participao dos empresrios, pode ser compreendida como uma tentativa espontnea, no intencional, de quebra da hierarquia. No entanto, o capital compreendeu bem a mensagem subliminar emanada desta conferncia. Os grupos atuantes no tinham essa dimenso braudeliana; entretanto, o fato que aquele iderio provocou, por certo, uma reao do mercado1 que resultou na expanso capitalista do subsistema da sade suplementar. Esse segmento, que j havia criado suas bases na dcada de 1960 e 1970, expandiu-se vigorosamente nos anos 1980. De dez empresas existentes em So Paulo no ano de 1965, passa-se a 200 em 1978. Para ilustrar a expanso do segmento nos anos 1980 e 1990, recorremos a Andreazzi (2002), com dados expressos da Tabela 1. A comparao com o tamanho da populao economicamente ativa (PEA) em alguns anos d conta da dinmica de crescimento do setor privado de sade no Brasil: em 1970, a populao de usurios de planos de sade representava 6,7% da PEA, estimada em 29.557.224 pessoas; em 1980, essa proporo subiu quase quatro vezes, atingindo 25,6% e, em 1990, o percentual de 48,8 representava a metade de uma PEA estimada em 58.456.145 pessoas.

Tabela 1 Estimativa de crescimento global do mercado de seguros privados de sade no Brasil em anos selecionados
Ano 1970 1972 1977 1981 1987 1989 1991 1992 1994 1995 1996 1998 Usurios 2.000.000 4.800.000 5.994.344 11.070.000 24.400.000 31.140.000 28.500.000 32.000.000 34.400.000 35.000.000 41.000.000 38.700.000

Fonte: At 1989, Andreazzi (1991); entre 1991 e 1994, Mendes (1996); para 1995, Gazeta Mercantil (1996); para 1996, Catta Preta (1997); para 1998, PNA/IBGE (1998).
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Proprietrio dos meios de produo, hospitais, e do capital financeiro acumulado na prpria expanso das operaes de pr-pagamento.

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Essa expanso, que se passa a descrever a seguir, tem outros contornos, que vo alm da justificativa econmica, como nos fazem ver Faveret e Oliveira (1990). Sustenta-se esse argumento, que nos remete ao Quadro 1, apresentado anteriormente, e aos dados apresentados na Tabela 2 (andreazzi, 2002, p. 83.) Os gastos per capita em sade sofreram queda pronunciada logo aps as recesses de 1982 e 1991. A reduo do gasto per capita de 1983 e 1984 foi seguida da expanso de vnculos a planos de sade, podendo-se supor que a ausncia do poder pblico poderia ter impulsionado a expanso do setor privado da sade; entretanto, o mesmo no ocorreu entre 1992 e 1993, pois existe outro fator responsvel pela expanso do segmento suplementar que vai alm da fundamentao econmica; fator esse, abordado a seguir. Faveret e Oliveira (1990) atribuem o crescimento da medicina suplementar a um certo tipo de inovao financeira. Os autores apontam que houve, nos anos 1980: O surgimento e acelerada proliferao de uma srie de inovaes financeiras que viabilizaram o acesso de amplas camadas populacionais ao subsistema privado de sade, o que, em ltima instncia, possibilitou a autonomizao do subsistema privado na definio e sustentao de seu processo expansivo. (p. 149). As inovaes a que se referem os autores so os planos de sade de contratao individual e coletiva. Destacar os planos e seguros sade e compar-los a inovaes financeiras que teriam surgido nos anos 1980, inovaes determinantes da expanso do setor suplementar nessa dcada, no reconhecer que as empresas mdicas j existiam no Brasil desde os anos 1960; operavam tais produtos h vinte anos, razo pela qual no nos parece adequada a caracterizao desses produtos como inovaes. Tambm no suficiente encontrar neles os determinantes da expanso do setor suplementar. A causa da expanso teve um componente de reao poltica. No entanto, est correta a assertiva de que a expanso do seguro sade, nos anos 1980, possibilitou uma autonomizao do setor, o que representou uma alternativa onda estatizante. As inovaes, no caso, eram os meios alternativos de reproduo capitalista, financeirizados, virtuais e que, no entanto, no representavam as causas da expanso, mas os meios.

Tabela 2 Taxa de crescimento mdio anual dos usurios de seguros privados de sade segundo conjunturas, em %
Conjunturas Milagre; II PND (1970-1978) Recesso 1980 (1979-1983) Recesso 1990 (1990-1994) Estabilizao (1995-1998) Taxa 32,9 20,4 2,2 3,5

Fonte: At 1989, Andreazzi (1991); entre 1991 e 1994, Mendes (1996); para 1995, Gazeta Mercantil (1996); para 1996, Catta Preta (1997); para 1998, PNA/IBGE (1998).

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Nesta discusso, importante enfatizar que, num ambiente poltico fortemente ideologizado e propositivo de aes estatizantes, os empresrios do setor, j bastante descontentes com os rumos das discusses em torno da reforma sanitria, buscaram meios que transcenderam lgica de prestao dos servios diretamente ao Estado e, diferentemente do modelo que predominou durante duas dcadas, trataram de ampliar a oferta direta de servios s pessoas fsicas ou jurdicas. Por isso, vale recepcionar o argumento de Faveret e Oliveira (1990) de que essa autonomizao sustentou o processo de expanso do subsistema suplementar nos anos 1980. A autonomizao pode ser entendida como uma menor dependncia do Estado como nico comprador do subsistema privado ao ampliar-se a gama de clientes que demandam procedimentos mdico-hospitalares, sobretudo pela expanso da carteira de servios dirigida s empresas. A autonomizao permitiu aos capitalistas reduzirem a exposio ao padro de dependncia do Estado, diminuindo os temores da ameaa estatizante. Os capitalistas passaram, em seguida, a influenciar conservadoramente o processo de discusso da Reforma Sanitria, na Constituinte eleita em 1986, por intermdio do grupo de presso denominado Centro2, antes mesmo que a universalizao estivesse operando. Chegamos ao final para constatar que a sade do trabalhador, que em 1966, com o INPS, era socialmente financiada a poltica previdenciria era quem administrava e custeava a assistncia mdica, nos padres clssicos de seguridade social e, a partir de meados dos anos 1980, o seguro sade, privado e pago, passou a ser responsvel pela gesto da sade do trabalhador do setor formal da economia. Como se observa, o padro de financiamento da sade do trabalhador moveu-se, em menos de duas dcadas, do seguro social previdencirio ao seguro sade. Atualizando-se o argumento de Oliveira e Teixeira (1986, p. 213), ele paga duas vezes3 ao recolher contribuies previdencirias e ao custear um plano de sade, com ou sem patrocnio do empregador. A evoluo do nmero de usurios de planos coletivos de sade nos ltimos trs anos assinala a hegemonia dessa modalidade de contrato na prestao do subsistema privado, como pode ser visto no Quadro 3. Nesse cenrio, ganha novo sentido a intrincada poltica de incentivos que passa a caracterizar a participao do setor pblico no faturamento dos planos de sade, consolidando um novo padro de articulao entre os segmentos pblico e privado no Brasil. Segundo Bahia (2008), esses gastos somaram, em 2005, pelo menos R$ 7,5 bilhes distribudos entre financiamento
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A partir de outubro de 1987 organizou-se o grupo Centro na ANC (Constituinte), constituindo uma fora de oposio s propostas mais progressistas

encaminhadas em plenrio. O Centro reunia 35% dos parlamentares, compondo um grupo forte e ultraconservador (p. 46). [...] conseguiu reverter o encaminhamento de diversas propostas encaminhadas na primeira fase de trabalho da Constituinte, dentre elas a proposta aprovada para a poltica de sade. (p. 40) [...] algumas propostas do texto da sade implicaram em algumas perdas, tais como: a participao da iniciativa privada como forma complementar ao SUS, a no-definio de um percentual de recursos para a sade, a no-explicitao dos mecanismos de viabilizao da descentralizao e de unificao do sistema, dentre outras [...] Mais uma vez chegava-se a um grande consenso que no definia pactos substantivos, criando uma situao de total instabilidade para o setor e suas propostas reformistas (p. 41). (Baptista, 1996).
3

Para Oliveira e Teixeira (1986), o PNS de 1968, prope o regime de livre escolha, sendo os honorrios mdicos pagos parcialmente pelo Estado atravs dos

recursos previdencirios e parcialmente pelo cliente, ou seja, ele paga duas vezes. A atualizao desse conceito resulta no seguinte: o usurio de planos de sade, alm de pagar as contribuies previdencirias, paga seu plano de sade, parcial (patrocnio empregador) ou integralmente. Ele paga duas vezes.

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Quadro 3 - Beneficirios de planos de assistncia mdica por tipo de contratao, segundo competncia (Brasil, 2005-2008)
Competncia dez/2005 dez/2006 dez/2007 Total 35.193.880 37.241.240 39.301.679 Planos 24.307.638 26.435.309 28.382.032 % 69,1 71,0 72,2

Fonte: Caderno de Informaes da Sade Suplementar (Junho/2008)

de planos de sade para servidores federais, gastos pblicos com internaes de clientes de planos privados, gastos tributrios de pessoas fsicas, de pessoas jurdicas e de empresas estatais. Assim, aproximadamente 20% dos gastos com o financiamento dos planos e seguros de sade provm de fontes pblicas. Esse padro de financiamento dispara consequncias polticas diretamente relacionadas s possibilidades de avano na universalizao de uma assistncia pblica de qualidade, da mesma forma que retira atores relevantes do suporte poltico (hoje imprescindvel) para o resgate de novas bases de financiamento, no apenas para a sade, mas do conjunto do sistema de seguridade social no pas.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

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Captulo 10

Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil


Aldaza Sposati

pesar de que j tenham se completado 20 anos da introduo oficial da seguridade social em uma constituio brasileira, no se pode afirmar considerando-se as contingncias de uma sociedade de mercado como a brasileira que ela tenha sido plenamente institucionalizada, efetivamente pactuada, ou mesmo, incorporada no senso comum. Pode-se afirmar, no caso brasileiro, que nesses 20 anos a seguridade social no se consolidou como rea de gesto, como forma de discusso e participao democrtica. No se trata de um retrato desanimador, mas da constatao de que o reconhecimento das polticas sociais no Brasil um processo fragmentado e setorial e que, em contraponto, a noo de seguridade social intersetorial, exigindo inter-relaes no processo de gesto. O processo de gesto setorial marcado por interesses especficos, corporaes determinadas, fora de movimentos sociais e sindicais que se expressam de forma variada, histrica e conjunturalmente. O nascedouro da concepo de seguridade social, agregador de polticas sociais, no campo da proteo social nasce e se impe na lateralidade das lutas dos movimentos sociais pr-constituintes e, por consequncia, a eles estranho ou de traduo limitada ao mbito da poltica em que esto inseridos. A institucionalizao da concepo da seguridade social se d aps 60 anos da presena da previdncia social, no pice das lutas pelo direito sade dos anos 1980 e durante uma incipiente discusso na sociedade e na academia sobre a assistncia social como dever do Estado e direito de cidadania.

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A aplicao no Brasil do conceito de seguridade social, cujo nascedouro um espanholismo atribudo ao discurso de Bolvar foi palco de crticas, at irreverentes, de deputados durante a redao da Constituio Federal de 1988. O ponto nodal da questo a frgil pactuao do contedo da seguridade social na sociedade brasileira. Sua fora aparece mais por extenso da poltica de previdncia social para a qual, no raramente, tomada como sinnimo. A seguridade social permanece mais como conceito referenciado por analistas, pesquisadores, militantes do que uma efetiva aplicao na institucionalidade governamental. O contedo e a inclusividade do conceito varivel, tomado por vezes como sinnimo de seguro e referido legislao social do trabalho. Nesse caso, e nos termos de Esping-Andersen (1991), discutir seguridade social no Brasil ainda no tratar de um campo de ao desmercadorizado, condio essencial para constituir uma poltica social pblica. A previdncia social na forma de seguro pblica e privada, vinculada aos direitos do trabalho. A sade pblica e privada e vinculada a direitos de cidadania, humanos e sociais. A assistncia social proteo social pblica e no lucrativa. Nesse sentido enfrenta o embate em se constituir no campo do direito em marcos diferenciais da filantropia, benemerncia, gratuidade, etc. preciso ressaltar, de sada, que estabelecer o campo da seguridade social no Brasil, embora explcito na Constituio, significa agregar mltiplas institucionalidades e dispositivos que no aplicam princpios similares e nem tm prticas integradas. A seguridade social, constitucionalmente definida, no encontrou ainda regncia institucional no Estado brasileiro que instale sua unidade de gesto ou de alcance de direitos. Os marcos de cobertura social que interferem na seguridade social no Brasil so diferenciados em conceito e condicionalidades, o que no permite afirmar que sua institucionalidade no Brasil tenha alcanado o princpio da universalidade, ainda que o inciso I do artigo 194 da Constituio afirme que a base organizativa da seguridade social seja a universalidade de cobertura e do atendimento. Aqui repousa o principal significado de seguridade social para as polticas sociais que lhe so afetas: a aplicao da concepo de universalidade e que, antes de mais nada, supe conhecer, incorporar, considerar a totalidade da demanda. Mesmo que a ao ainda no oferea cobertura para todos, preciso reconhecer quem so esses todos, onde esto, quais suas caractersticas, necessidades e demandas. O processo de incluso do cidado no alcance de uma poltica implica o seu anterior reconhecimento como demandatrio de atenes a determinadas necessidades e acessos. A taxa de cobertura de uma poltica social face demanda um clculo de construo contnua que exige capacidade e o conhecimento institucional e acadmico que permitam formul-lo. A presena do clculo da taxa de cobertura j em si um passo para a universalidade, pois exige o reconhecimento da totalidade da demanda. Trata-se de uma medida inclusiva, ainda que concretamente nem todos demandantes j estejam efetivamente includos no acesso. Nessa perspectiva a previdncia social deveria considerar no s os trabalhadores j segurados, mas a totalidade dos trabalhadores formais e informais como seu universo.

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Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil

As tcnicas de georreferenciamento permitem dispor no s de ndices mdios de cobertura, mas ndices territorializados desde a microescala equivalente ao setor censitrio, isto , 200 famlias. Portanto, pode-se conhecer de forma localizada os ndices de seguridade pela cobertura efetiva das polticas sociais. No caso da assistncia social ainda esto em desenvolvimento estudos sobre: incidncia de situaes e demandas; registro de servios instalados e sua capacidade de ateno. No h ainda conhecimento instalado de cobertura das atenes em benefcios e servios. Essa capacidade tem sido de difcil introduo na poltica de assistncia social, pois sua lgica nunca foi a da universalidade ou do compromisso com a demanda, mas de ateno a quem a solicitava individualmente. Propor polticas de massa para coletivos populacionais e sair do mbito de atenes limitadas a indivduos ou clientes uma meta cujo alcance ainda depende da instalao de uma nova cultura de gesto. A primeira tese aqui defendida a de que no Brasil cada uma das polticas sociais tem trajetria prpria para sua incluso e permanncia na agenda pblica; por consequncia, no se tem um referencial unitrio do conjunto de direitos sociais a compor o patamar brasileiro de seguridade social. As polticas pblicas e sociais no Brasil tm sua institucionalidade marcada por trajetrias isoladas de incluso na agenda pblica a partir de conjunturas e interesses de foras sociais em disputa. Partindo desse pressuposto empiricamente registrado, afirma-se que o fato de ter sido instalado no Brasil, para efeito de controle de receitas e de gastos (o oramento da seguridade social OSS), a realidade institucional da gesto da seguridade no traduz essa unidade, ou integrao, para produzir a ateno aos usurios e o acesso a seus direitos. Cabe ainda chamar a ateno heterogeneidade dos princpios que orientam as respostas sociais de cada poltica social que constitui a seguridade social no Brasil. A natureza dos direitos atribudos a cada uma delas distinta. A previdncia social traz cena o direito do contribuinte. A sade e a assistncia social se apiam no direito de todos como direito humano e social, mas tambm como condicionado. O direito de todos desde que: tenham tal idade, tal molstia, tal renda, etc. A noo de direitos de todos atravessada por determinadas condies que podem fragilizar o alcance do direito e que, sem dvida, reconstroem com novos elementos a noo de universalidade. Crticos da seguridade social brasileira assinalam seu carter restrito, na medida em que abrange trs polticas sociais, no se estendendo a outras reas como habitao. Considera-se que se trata de uma leitura baseada no alargamento da seguridade social. Essa crtica tem fundamento, dado o carter abrangente da proteo social, mas preciso ter presente que ainda no se consolidou, entre as trs polticas sociais, o dilogo de operadores da seguridade social para os brasileiros. Para a previdncia social, a assistncia social um brao auxiliar destinado a gerir benefcios no-contributivos que dela nasceram como o caso da Renda Mensal Vitalcia. Com isso,

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

h uma relao utilitria da previdncia para a assistncia social. Para a sade, a assistncia social vista como produtora de atenes a segmentos mais precarizados, completando o acesso a medicamentos, prteses, etc., isto , acessando pela assistncia social mercadorias que deveriam ter capacidade de consumir. Nesses modos de entender, a assistncia social caracterizada como brao auxiliar e no poltica de proteo social federativa que opera atravs de benefcios e rede de servios. A regulao de direitos de segmentos sociais como os de crianas e adolescentes e de idosos acrescentam novos elementos seguridade social brasileira, todavia, essa inter-relao no foi ainda construda. O grande desafio que se coloca, aps essa ordem de argumentos, para efetivar a relao entre seguridade social e incluso social no Brasil, pe em questo a viabilidade (ou no) de se superar a ausncia de inclusividade entre as trs polticas sociais que compem a seguridade social brasileira: previdncia social, assistncia social e sade. Um primeiro resgate dos elementos a serem enfrentados para superar o desafio da ausente inclusividade institucional do modelo de seguridade social brasileira permite identificar: diversidade no processo de institucionalizao das polticas que compem a seguridade social no aparato organizacional do Estado e nos entes federativos; diversidade de critrios de incluso de usurios entre as trs polticas que compem a seguridade brasileira: previdncia social, sade e assistncia social; diversidade de trajetria de alcance e o modo de desmercadorizao de cada uma das trs polticas que compem a organicidade social brasileira, distinguindo-as entre o campo pblico, privado e a mediao do filantrpico; diversidade do modelo de gesto de cada poltica em um estado de modelo federativo o que resulta em graus diversos de institucionalidade em regies, estados e cidades; diversidade do campo de institucionalizao dos direitos dos usurios que flui entre direitos trabalhistas, direitos humanos e direitos sociais; diversidade de modos de operao de cada poltica entre servios, benefcios e seus modelos de cobertura; natureza fluida dos nexos e insuficincia de pontes entre as trs polticas no ambiente do direito seguridade social. A relao heterognea de fora entre as trs polticas que compem a seguridade social brasileira constatvel no volume de financiamento de cada uma delas, pela dimenso de suas demandas e interesse que provocam na economia de mercado. A previdncia social a forte poltica dentre as trs em contraponto e, a assistncia social seu antnimo pela fragilidade.

A trajetria de institucionalizaes e relao de pertencimento seguridade social


Embora a Constituio Federal de 1988 tenha colocado o tema da seguridade social como abertura temtica do ttulo VIII Da ordem social, estabelecendo princpios orientadores comuns

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para as trs polticas (sade, previdncia social e assistncia social), o tempo e o modo de institucionalizao de cada uma delas no interior do Estado, gerou densidades diversas de pertencimento/inclusividade no mbito da seguridade social. Essa diversidade fragiliza e refora ao mesmo tempo, a concepo de seguridade social brasileira. A institucionalizao da previdncia social, ainda na primeira repblica (1923), demarca a regulao estatal da fora de trabalho como insumo para a industrializao emergente e, ao mesmo tempo, a aliana do Estado com a burguesia em trnsito da produo agrcola para industrial, o assentamento do populismo varguista em meio s lutas e greves operrias no contexto do movimento anarquista. O formato inicial de seguro, segundo o tradicional modelo bismarckiano, que no perodo orientava as polticas sociais de carter liberal, marca o nascedouro dessa poltica no Brasil. Nasce aqui o que at hoje persiste, a mistura entre poltica social e poltica trabalhista ou da legislao social do trabalho com a legislao social no campo da cidadania. Diga-se de passagem, que o artigo 193 da Constituio, o primeiro do captulo Da ordem social, mantm esse emaranhado de fios e tramas ao considerar que a ordem social tem como base o primado do trabalho e, como objetivo, o bem-estar e a justia social. Ainda que objetivando o welfare e a justia social a porta de entrada parece ser o trabalho que, na linguagem vulgar identifica-se com a carteira assinada do trabalhador formal. Reproduz-se aqui a concepo de cidadania regulada. Primeiro preciso ter a carteira de trabalho assinada para depois ser cidado. A trajetria de institucionalizao da sade segue caminho diverso. De incio ela exigiu o trnsito do cuidado da sade do mbito familiar privado para o pblico, o que implicou no redirecionamento da instituio hospitalar, antes voltada para males genricos, de uso exclusivo da sade. Em seguida, o avano do conhecimento cientfico para o trato das epidemias e pandemias e a evoluo da cultura preventista levaram construo da concepo de sade pblica e coletiva. O desenvolvimento da responsabilidade estatal para com a sade pblica constitui a base do modelo brasileiro de ateno pblica sade com respectiva hierarquizao e descentralizao de servios. Esse processo provocou a passagem do conceito de proteo sade de corporaes, fruto da cultura das mutualidades, para a sade da populao. A incorporao da presena dos movimentos de luta pela sade, como interlocutores coletivos desenvolveu as bases para noo da sade como direito do cidado e no s do trabalhador, ampliando a concepo de sade coorporativa das antigas mutualidades ou das caixas de aposentadoria. Esse conjunto de trnsitos, aqui extremamente resumidos, destaca uma segunda grande marca. Trata-se de uma trajetria que atravessa sculos desde o Brasil Colnia. Ela sempre foi dividida entre atenes privadas, pblicas e filantrpicas. A previdncia social, em contrapartida, s aparece como rea depois da abolio da escravatura e do surgimento do trabalho sob contrato. Ela foi precedida tambm pelas mutualidades das corporaes, mas no propriamente na forma de seguro e sem a presena de Estado. A primeira Carta Magna de 1824, em seu inciso XXXI, fala do Estado garantidor de socorros pblicos. A segunda Constituio, de 1891 (ps Proclamao da Repblica), assinala a aposentadoria

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de funcionrios pblicos em caso de invalidez (artigo 75). A iniciativa de Eloy Chaves de 1923 aparece na Constituio de 1937 como seguro social, sendo substituda em 1946 pela concepo de previdncia social. A previdncia social de gesto federal quando pblica, portanto, sua construo no federativa, assim como as duas outras polticas que compem a seguridade social no incorporam em sua gesto os trs entes: unio, estados e municpios. No caso da sade, a Constituio Federal contm princpios que orientam claramente sua gesto atravs de sistema nico nacional, o que introduziu no pas a estratgia de pactuao entre entes federativos num processo de modelo nico entre os gestores estatais. No processo de institucionalizao do novo modelo de poltica de sade como direito para todos, alguns Estados ou municpios anteciparam sua adoo ao Ministrio da Sade, cujo reordenamento institucional foi mais lento face s suas novas atribuies perante o Sistema nico de Sade (SUS). O trnsito do campo da assistncia social para a seguridade social tem suas peculiaridades. A primeira delas a constatao histrica de que a via de entrada da assistncia social na seguridade social se deve mais necessidade de dar previdncia social o carter homogneo de uma poltica contributiva de seguro social. Benefcios no-contributivos, nascidos no mbito da previdncia social, como a Renda Mensal Vitalcia, deveriam ser apartados do seu calculo atuarial. Essa racionalidade enquanto medida de gesto correta, mas, do ponto de vista poltico, no ocorreu como resultante de uma pactuao socialmente construda. A presena da assistncia social na seguridade social alarga o alcance da proteo social brasileira para a forma no contributiva. Outro destaque que a introduo da assistncia social na seguridade social se deu pelo campo dos benefcios e no dos servios. Esse legado trouxe para a assistncia social uma diacronia denominada poltica de seguridade social sem ter, ainda, providas as efetivas concepes e condies para ser uma poltica setorial e de seguridade social. Muitas decorrncias podem ser destacadas: incapacidade da ao direta do Governo (federal, estadual, municipal) no campo da assistncia social no desenvolvimento de polticas de massa e pr-ativas direcionadas universalidade, j que sua tradio sempre foi agir mediante solicitaes selecionadas por teste de meios individuais; incapacidade institucional em reconhecer e instalar uma rede de servios, j que sempre se pensou e operou por iniciativas pontuais, em geral desencadeadas por organizaes doutrinrias e financiamento de projetos sociais, portanto, aes descontinuas sem perspectiva de rede; ausncia de informaes sobre o conjunto das aes dos trs nveis de governo nesse campo e, por conseqncia, alta heterogeneidade ao se dar consistncia ao contedo da ao do Estado na assistncia social; a tradio desde o Brasil colnia de incorporar a benemerncia e a filantropia como assistncia social.

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Essas marcas resultam em mltiplos retardos: s em 1993 foi promulgada a lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), cinco anos aps a Constituio; s em 1996 foi iniciada a concesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para o idoso e pessoa com deficincia (oito anos aps a Constituio); s em 2004 um decreto presidencial afirmou que o financiamento anual dos servios de assistncia social deveria ter carter continuado (15 anos aps a Constituio); s em 2005 foi aprovada uma norma tcnica regulando o Sistema nico de Assistncia Social (suas) (16 anos aps a Constituio); s em 2008 (70 anos aps a criao do CNSS em 1938 e 20 anos aps a Constituio) foi alterado o carter do Conselho Nacional de Assistncia Social, retirando-se dele a competncia equivocada em dar Certificado de Organizao Beneficente (Cebas) a instituies de educao, sade, cultura, esporte e assistncia social (70 anos aps a criao do CNSS em 1938 e 20 anos aps a Constituio) para que elas obtivessem iseno junto ao INSS. O processo de institucionalizao da assistncia social enquanto poltica social de construo muito recente e ainda titubeante, j que existem correntes de pensamento que resistem a aceit-la como poltica pblica. O mosaico dessas resistncias, de matizes ideolgicas diferenciadas, retarda a transio da assistncia social do campo de aes de ajuda e amparo para o da poltica pblica de direitos. Alguns no aceitam a assistncia social como poltica setorial e, para eles, essa seria uma rea de atendimento auxiliar ou processante das demais polticas sociais. Essa corrente, de um lado, segrega os pobres como os que devem ser atendidos pela assistncia social enquanto uma poltica que processa acessos a bens em espcie ou materiais fora do mercado e sob a justificativa da pobreza. Esse mesmo movimento considera de forma utilitria a assistncia social como linha de apoio ou auxiliar que permite preservar padres tcnicos de polticas sociais como: sade, educao, habitao, entre outros, pensados para setores mdios da populao e sua capacidade de auto-manuteno atravs do mercado. Por exemplo, o acesso ao material escolar indicado pela escola pblica depende da capacidade de consumo no mercado dos pais que devem compr-lo, para que o filho possa freqentar o ensino pblico. Incluir a merenda, o material escolar ou o uniforme como parte do processo divulgado, equivocadamente, como assistencialismo. De fato, a completude da ateno pelo Estado de uma necessidade desmercadoriza alguns meios para alcance de resultados. Vale dizer o material escolar, a alimentao na escola, o uniforme escolar, o medicamento ou a prtese na sade. A ausncia da completude da ateno permite tambm a presena da poltica do favor que tem feito da assistncia social a distribuidora de culos, cadeiras de rodas, roupas para o nascituro e, assim por diante. O carter no-universal do acesso que combina atenes pblicas com consumo de bens no mercado considera a assistncia social linha auxiliar ou processual, enquanto provedora de bens aos mais pobres, que ficam de fora do mercado. Ao invs de as polticas de educao e de sade serem provedoras de tais bens, prprios ao seu trabalho e resultados, usam da assistncia social para apartar um conjunto da populao que utiliza os seus servios. Assim, no alteram o padro tcnico da ateno que proporcionam, para que no tenham que estend-la a todos os usurios de seus servios. Nem todos os cidados no Brasil tm as pr-condies pessoais ou familiares para proceder a uma dada ateno. Incluir essas condies objetivas do cidado

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de vida precarizada sob tal concepo seria precarizar a poltica social. Cada poltica social, ao incluir o cidado nos limites de sua vida concreta, precisa rever e ampliar o alcance objetivo do respectivo processo de ateno. Uma segunda concepo da assistncia social preserva o Estado da responsabilidade sobre essa poltica. Prope a permanncia do princpio da subsidiariedade, defendido pela Democracia Social Crist, desde a Encclica Rerum Novarum. Desenvolve uma crtica ao crescimento da assistncia social dentre as responsabilidades estatais. Considera-se que o caminho do Estado deveria ser o repasse de recursos financeiros para as entidades sociais e essas realizarem a ateno populao. Trata-se, no caso, de impedir que a assistncia social se constitua em uma poltica de ateno social que pudesse gerar direitos sociais. Cada entidade social produz a quem entende, e no a todos que dela necessitem uma dada ateno. No se aplica o princpio da universalidade, portanto, nem o princpio da seguridade social aplicado. Essas formas de compreenso da assistncia social rompem com a concepo que a vincula seguridade social, sem que haja a preocupao com a isonomia que exige estender essa ateno a todos que dela necessitem, isto , em direo universalidade. Uma terceira corrente, que se pretende crtica, de fato fortalece as anteriores de trao conservador e considera a assistncia social uma estratgia da regulao neoliberal. Considera-se negativa a presena da assistncia social e desenvolvem um slogan da assistencializao das polticas sociais referindo que o crescimento do campo de ao da assistncia social negativo. As trs concepes terminam por conceber o campo de ao da assistncia social de forma segregada a segmentos sociais. Sob tais vises ela deveria apartar para cuidar e atuar somente quando forem poucos aqueles a serem cuidados. A partir de 2005 foi institudo o suas que reproduz o modelo de pactuao entre os agentes estatais das trs instncias de governo. Como no caso da sade, municpios articulados com lutas sociais locais, protagonizaram experincias de nova institucionalidade para a assistncia social. Diferentemente da sade foi a grande alterao do rgo Gestor Nacional a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) que, em 2004, impulsionou a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, sustentadora do suas em resposta s deliberaes da 4 Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2003. A efetivao do Suas se baseia no contedo da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 (PNAS-04) que estabelece o campo da proteo socioassistencial com centralidade na capacidade protetiva da famlia. As fragilidades do ciclo de vida, as vitimizaes, as excluses, so objeto da ao a partir da anlise de riscos e vulnerabilidades sociais a que esto sujeitos os indivduos e as famlias. A direo da poltica afianar seguranas sociais de acolhida, convvio e capacidade bsica de auto-manuteno que possibilitem incluso e emancipao. As polticas de assistncia social tm sua organizao direcionada para a realizao de trs funes: proteo social, vigilncia social e defesa de direitos. A proteo social hierarquizada em bsica e especial opera atravs de benefcios em pecnia e em bens e uma rede de servios de acolhida, convvio e de desenvolvimento socioeducativo.

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mais conhecida pelos benefcios em pecnia que tm carter massivo, com destaque ao programa de transferncia de renda nominado Bolsa Famlia e que cobre cerca de 44 milhes de habitantes, e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) que beneficia 3,2 milhes de famlias ou cerca de 12 milhes de habitantes. Tempos e processos bastante diferenciados, em modelos e burocracias significativamente distintos acompanham as trs reas da seguridade social brasileira. Essa diferenciao registra sensvel distncia no conhecimento acumulado entre os agentes institucionais, bem como na base cientfica, pesquisa, produo de indicadores, dados, estudos comparativos de cada uma delas. Isso tudo produz forte distino na estabilidade e modo de incluso de cada rea na agenda e institucionalidade estatal. O dilogo entre a produo do conhecimento sobre cada uma dessas polticas e sua articulao no mbito da seguridade social ainda campo em construo. Os nexos entre as trs polticas como modelo de seguridade social ainda so refm da diferenciao do conhecimento sobre cada uma delas em particular. Enquanto a gesto da previdncia social poltica federal que se relaciona com empresas, empresrios e segurados, a sade e a assistncia social so polticas federativas que se relacionam com os entes de cada esfera estatal e sujeitos coletivos da sociedade. O grau da organicidade de interlocutores coletivos bastante diferenciado como de estimulao diversa no modelo de gesto de cada uma dessas polticas. A sade revela maior consolidao de conselhos participativos desde os municpios. O modo de gerenciamento da sade e da assistncia social exige capacidades de relacionamento com os 5.564 municpios, 26 Estados e um distrito federal para construo da isonomia nacional. As trs polticas mantm o papel de regulao das atividades privadas em seu campo de ao. A previdncia social e a sade mantm relaes complementares no campo dos seguros sociais, que exigem da sade forte demanda perante os seguros privados de sade que, em quase sua totalidade, vinculam-se mais a empresas e menos a segurados individuais. A gesto da sade e da assistncia social guarda modelos similares de democratizao da gesto atravs dos conselhos paritrios de gesto. A presena desses conselhos obrigao legal para habilitao de municpios e estados no suas. So realizadas Conferncias regulares para deliberao coletiva no mbito de cada esfera de governo com presena de delegados da sociedade. Isso no ocorre no caso da Previdncia Social. A previdncia social retraiu-se em suas formas participativas atravs de conselhos, utilizando-se espordica e conjunturalmente de fruns de debates. O Conselho de Seguridade Social, locus de interlocuo entre as trs reas, teve curto espao de funcionamento, sendo extinto pouco aps sua instalao. No h espao institucional regular para o debate sobre a seguridade social. importante ressaltar a complexa relao filantrpica existente entre as trs reas de ao e que ainda objeto de polmica discusso no Congresso Nacional no que diz respeito ao formato de relao entre Estado e organizaes no lucrativas1.
1

Trata-se do debate da MP 446/08 sobre o processo de institucionalidade de concesso de iseno de contribuio previdenciria a entidades consideradas

beneficentes e filantrpicas.

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A assistncia social pela anterioridade da prtica de entidades sociais na prestao de servios e cuidados sociais tem baixa presena de servios estatais com gesto direta e forte presena de ao atravs de convnios com a filantropia privada, em grande parte de natureza doutrinria e religiosa. Essa relao mediada por convnios e bastante diferenciada entre os trs entes federativos. A sade com tradio de prestao direta atravs de servios pblicos vem expandindo uma nova forma de gesto conveniada de servios, principalmente com hospitais geridos por organizaes sociais (fundaes, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico osCiP, entidades sociais), na maioria das vezes quebrando o vnculo de direito dos usurios perante o Estado. Enquanto a previdncia social opera atravs de benefcios regulados pela legislao trabalhista que vincula os usurios atravs de uma rede bancria, a sade mantm relao face a face com os usurios atravs de seus servios. Os postos da previdncia social tm funo cartorial para o estabelecimento de vnculo entre o trabalhador e a previdncia social na condio de segurado ou a verificao do cumprimento de requisitos e condicionalidades para a incluso do segurado nos benefcios. A assistncia social, por sua vez, opera no mbito dos servios e dos benefcios. No caso dos servios, sua relao direta reduzida pela mediao das entidades sociais. No caso dos benefcios, preciso distinguir os benefcios continuados e de transferncia de renda de mbito federal, que utilizam a rede bancria para transferir o valor financeiro ao usurio, e os benefcios eventuais de mbito local, que utilizam da relao face a face entre o tcnico municipal e o usurio. A relao dos usurios com as trs polticas de seguridade social brasileira diferenciada, com tendncia a maior presena indireta atravs da rede bancria privada e de casas lotricas ou, mediada por tcnicos de organizaes sociais. O exame da inclusividade institucional dos brasileiros na seguridade social brasileira tarefa complexa que exige a adoo de mecanismos de registros ainda inexistentes. No se sabe dizer quantos previdencirios e no previdencirios usam das atenes de sade e assistncia social e vice-versa.

A condicionada incluso dos usurios


O complexo quadro da institucionalidade brasileira da seguridade social ganha tambm contornos especficos quando examinados a partir das caractersticas de seus usurios. A previdncia social, como se sabe, vincula beneficirios a partir de sua situao de trabalho e contribuio mensal, integral ou partilhada com empregados. A universalidade da previdncia social vinculada condio de efetivao do pleno emprego para todos aqueles em perodo ativo, dos 16 aos 60 anos. O Brasil, em janeiro de 2008, de acordo com o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e com base nos sistemas de Relao Anual de Informaes Sociais (rais) e Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) registrava aproximadamente 37 milhes de empregos formais (36.915.562) com incremento de 29% nos ltimos cinco anos (Tabela 1).

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Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil

Apesar do carter ascendente da oferta de empregos (que marcou o ano de 2008) ainda se est longe da plena incluso de todos em idade ativa no emprego formal. Trata-se de uma meta de quase impossvel alcance, quer pelo modelo produtivo, quer pela distncia entre as caractersticas da fora de trabalho disponvel e os requisitos de vagas a serem ocupadas ou criadas. A cobertura previdenciria, como se sabe, voltada para a reposio, a menor, do valor do salrio nos momentos em que o trabalhador impedido de exercer sua funo. Estar protegido significa ter salrio ou seu substituto. Trata-se, no caso, da concepo de proteo filiada ao mercado, isto , capacidade de adquirir mercadorias ofertadas na relao compra e venda. Portanto, a seguridade para a previdncia social baseia-se no acesso a renda que habilita o segurado a adquirir produtos e servios no mercado. Para a sade a incluso se concretiza pela oferta em quantidade e qualidade de servios e atenes a todos. Acrescenta-se que essa incluso depende tambm da capacidade tcnica e operativa dos servios de sade de possibilitar a cobertura s necessidades diferenciadas dos ciclos de vida humana e da particularidade de segmentos e sndromes. necessria a presena do alcance das iniciativas de carter preventivo e fomentadores do desenvolvimento humano sadio e sua distribuio pelos territrios. o intervalo entre caractersticas da demanda e oferta em cada territrio das atenes que estabelece o perfil de incluso na poltica de sade. A assistncia social tem perfil ainda pouco delineado quanto sua demanda e por dois motivos principais. Primeiro, pelo modo como vem sendo gerida por rgos pblicos ou privados, caracterizando-a pela mera presena de atendimento ocasional, em geral de baixa continuidade e ateno individual. Segundo, pelo fato de que o campo de ao dessa poltica no alcanou consenso. Para aqueles que entendem a assistncia social como poltica destinada ao alvio da pobreza, seu campo o da distribuio de bens materiais ou em espcie (dinheiro) aos mais pobres, que se encontram sob situao de agravamento. Para tanto, deveria operar sempre atravs

Tabela 1 evoluo da participao dos segurados na previdncia do PEA*


1995 Segurados Segurados contribuintes Empregado com carteira (inclusive domstico) Empregado sem carteira (inclusive domstico) Autnomos contribuintes Funcionrios pblicos (inclusive militares) Empregador - contibuinte Subtotal Segurados - especiais potenciais*** Total 1998 2002 2004** 2005**

31,19 1,38 4,01 6,09 2,63 46,11 10,17 56,28

30,42 1,67 3,49 6,45 2,36 44,39 9,23 53,62

31,21 2,05 2,84 6,11 2,23 44,44 8,88 53,32

32,44 2,18 2,94 6,34 2,25 46,15 8,76 54,91

33,05 2,42 2,95 5,99 2,29 46,7 8,92 55,62

Fonte: tabela elaborada pelo Ipea a partir dos micros dados de PNAD/IBGE: 1995, 1998, 2002, 2004, 2005. * A Populao Economicamente Ativa corresponde a homens com idade entre 16 e 59 anos e mulheres com idade entre 16 e 54 anos que estavam ocupados e/ou procuraram ocupao na semana de referncia; ** em 2004 a PNAD foi implantada nas reas rurais da regio Norte, alcanando a cobertura completa do territrio Nacional. Por causa da influencia dessa parcela nos resultados de 2004 e 2005, as comparaes temporais foram feitas considerando a cobertura geogrfica anterior a 2004; *** foram considerados segurados especiais potenciais os homens com idade entre 16 e 59 anos e mulheres com idade entre 16 e 54 anos.

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

de teste de meios, selecionando as piores situaes. O nvel de precarizao da renda seria o critrio de incluso. Trata-se aqui da ocorrncia do que h duas dcadas Fleury (1989) nominou como cidadania invertida revs de um direito de incluso social. Primeiro preciso que o cidado informe que nada tem para que, ento, tenha acesso a um benefcio. A poltica de transferncia de renda fundamentalmente baseada nesse critrio. Ela vem atingindo maior volume de beneficirios e recursos financeiros. Incluem-se aqui mais de 11 milhes de famlias (11,1 em julho de 2008) alcanadas pelo Programa Federal Bolsa Famlia, que cobre 99% das famlias categorizadas como pobres, isto , com renda per capita de at R$ 120,00 (cento e vinte reais) por membro da famlia2. Para esses 11 milhes de famlias beneficirias foram destinados 12 bilhes de reais do Oramento Federal em 2008. Os resultados desse investimento social vm apresentando significativo impacto na alterao da situao de miserabilidade dos brasileiros nele inclusos. Dados oficiais assinalam que 9,7 milhes de brasileiros (2003 a 2006) saram da misria, ou seja, cerca de 20% das famlias beneficirias. Registra-se ainda que cerca de 2 milhes de famlias deixaram o programa pelo aumento de renda ou por auditoria realizada. O Benefcio de Prestao Continuada (BCP) direcionado ao idoso e pessoa com deficincia independentemente da idade, com renda per capita familiar, que no pode ser superior a do salrio mnimo. um benefcio alcanvel por testes de meios e sua distribuio chegou em dezembro de 2008 a 3,2 milhes de beneficirios, o que inclui os 362 mil beneficirios do Programa Renda Mensal Vitalcia, extinto em 1996. Seu valor de um salrio mnimo, com impacto financeiro em dezembro de 2008 de 15,4 bilhes de reais. estimado que em dezembro de 2006, o gasto com BCP correspondia a 0,41% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. A incidncia do BPC sobre a populao idosa, acima de 65 anos, de quase 7% e cerca de 5% da estimativa da populao brasileira com deficincia. A Tabela 2 demonstra esses percentuais. Em sua totalidade o benefcio cobre cerca de 1,5% da populao brasileira. No se tem dados censitrios sobre toda a populao brasileira com deficincia e seus meios de vida. O exame dos meios e qualidade de vida da populao acima de 65 anos no possui ainda dados censitrios. O idoso rural dispe tambm da cobertura do Benefcio Rural de acesso individual e independente da renda per capita da famlia. Por conseqncia, o BPC tem maior aplicabilidade para o idoso urbano. Esse conjunto de benefcios tem forte dilogo com os benefcios da previdncia social, sendo por vezes confundido o seu vnculo entre a rea da assistncia social e a da previdncia social. O site da previdncia social os apresenta como parte de sua ao. Alguns menos avisados consideram que a Loas tem por nico disposto esse benefcio e tratam-no equivocadamente de o Loas. No se dispe de estudos que permitam, comparativamente, estabelecer o grau de distncia da seguridade social e suas polticas efetivao da universalidade.
2

Est previsto ampliar esse per capita para R$ 138,00 (cento e trinta e oito reais) a partir de maio de 2009 por ter sido o Bolsa Famlia considerado uma

poltica anticclica face a crise financeira.

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Seguridade e Incluso: bases institucionais e financeiras da assistncia social no Brasil

Tabela 2 Cobertura do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) populao brasileira de 2006


Corbertura do BPC sobre populao idosa Populao idosa 17.600.000 97% Populao idosa com mais de 65 anos rural e urbana 9.935.100 Populao idosa com mais de 65 anos urbana 8.113.616 Cobertura sobre populao com deficincia Populao com deficincia 26.072.233 14% Cobertura sobre populao brasileira Total 184.184.264
Fonte: IBGE/MDS/SNAS

BPC 1.183.840 6,72% 1.183.840 11,90% 1.183.840 14,5%

1.293.645 4,96% BPC 2.508.750 1,4%

A assistncia social na seguridade social


As bases institucionais para a gesto da poltica de assistncia social so ainda bastante difusas entre os governos municipais e estaduais. No caso dos Governos Estaduais, tm sido assinados pactos de aprimoramento de gesto entre governo federal e Estados da federao. Os municpios tm se vinculado ao suas atravs de um processo de habilitao que registra graus crescentes de cumprimento das exigncias da implantao desse sistema. O gasto com a Poltica de Assistncia Social compreende 1% do PIB (0,82% em 2005). Corresponde, ainda, a cerca de 6% do Oramento da Seguridade Social (OSS) e percentual semelhante do gasto social direto. Algumas questes merecem destaque no financiamento da poltica de assistncia social. Entre elas, a reduo do percentual de gastos de estados e municpios medida que crescem os investimentos, como mostram os Grficos 1, 2 e 3 e a Tabela 3. O conjunto de informaes mostra que o financiamento da assistncia social ainda instvel. No mbito federal, o maior volume de recursos destinado a benefcios. Estes ocupam mais de 90% dos recursos oramentrios federais para a assistncia social. nos municpios que os servios so mais demandados, assim como ocorre na rea da sade ou mesmo da educao. Essa questo gera a polmica da ampliao dos quadros municipais de

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Seguridade Social, Cidadania e Sade

Grfico 1 Participao dos trs nveis de Governo no Financiamento da Funo Assistncia Social (expurgadas as transferncia da Unio)*
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 Unio 2004 Estados 2005 Municpios 2006 57 63 75 74 77 17 26 21 16

16 9

15 11

14 9

Fonte: MF/STN - Total de Municpios: 2002 (92,77%); 2003 (90,18%); 2004 (77,10%); 2005 (78,01%) e 2006 (86,43%) * Preparado por Jos Lucas Cordeiro, doutorando, para o NEPSAS /PUC-SP/2008

Grfico 2 Participao relativa dos gastos estaduais com a funo assistncia social frente despesa total, 2006*
4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00%
RN DF PB RR AP TO MS SE CE PA AM PI AC PR SP RS BA MA GO ES RJ RO MG PE AL SC MT
Fonte: MF/STN - Total de Municpios: 2002 (92,77%); 2003 (90,18%); 2004 (77,10%); 2005 (78,01%) e 2006 (86,43%) * Preparado por Jos Lucas Cordeiro, doutorando, para o nepsas /PUCSP/2008

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servidores para prover tais servios. Tal ampliao bate a frente com a Lei de Responsabilidade Fiscal e o percentual a ser gasto com o funcionalismo municipal. O processo de trabalho social procede em grande parte de profunda cultura artesanal e inicia sua alfabetizao na informatizao da gesto. Estudo realizado pelo nePsas/PUCSP, a pedido do CNAS construiu indicadores sobre a gesto municipal da assistncia social (SPosati, 2007). Assusta o ndice de 40% de rgos de assistncia social geridos por primeiras-damas.

Grfico 3 Evoluo dos gastos das trs esferas de governo com a funo assistncia social, 2002/2006*
25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 Valores = R$ mil

2002

2003

2004

2005

2006

Gasto total da Unio com a funo Assistncia Social Gasto total dos Municpios com a funo Assistncia Social Gasto total dos Estados com a funo Assistncia Social
Fonte: MF/STN * Preparado por Jos Lucas Cordeiro, doutorando, para o nepsas /PUCSP/2008

Tabela 3 participao relativa da funo assistncia social na despesa total dos Estados Brasileiros 2002/2006*
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 Despesa com a funo assistncia social Despesa total dos estados 2.759.988.102 2.526.612.589 1.789.414.975 2.277.818.574 2.545.851.013 280.945.633.616 249.269.730.875 258.453.512.792 278.239.315.702 305.870.766.916 Funo 8/despesa total 0,98% 1,01% 0,69% 0,82% 0,83%

Fonte: preparado por Jos Lucas Cordeiro, doutorando, para o nepsas /PUCSP/2008 Nota: foram expurgadas as transferncias do FNAS e as transferncias de convnios da Unio. Base: valores constantes de dezembro de 2006-IGP-DI/FGV

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Consideraes finais
Muito h, ainda, por ser analisado sobre os processos de gesto e, em particular, sobre o que ocorre no campo da assistncia social nas trs esferas de governo. A anlise aqui procedida destaca uma questo principal: a ausncia de locus contnuo para o debate sobre a seguridade social brasileira. Fica o forte desejo de realizao de um Grande Frum, um Congresso sobre o tema antes que a nica pea de resistncia institucional, o OSS, se dissolva no redemoinho da Reforma Tributria.

Referncias
1. 2. esping-Andersen, G. As trs economias polticas de welfare state. Revista Lua Nova, So Paulo, Cedec, n. 24, p. 85-115, 1991. Fleury, S. Assistncia na previdncia social: uma poltica marginal. In: Fleury, s.; sposAti, A.; FAlco, m.c. (Org.). Os direitos (dos desassistidos) sociais. So Paulo: Cortez, 1989. p. 31-108. sposAti, A. (Coord.). Indicadores da gesto municipal da poltica de assistncia social no Brasil, 2005/2006. Braslia, DF: MDS/CNAS, 2007.

3.

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Captulo 11

Dilemas da institucionalizao de polticas sociais em vinte anos da Constituio de 1988*


Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato

Introduo
A anlise do perodo recente das polticas sociais no Brasil, em especial as polticas de seguridade social, permite identificar a existncia de hbridos institucionais que, se por um lado permitem a reduo da pobreza e das desigualdades, ainda no garantem a necessria expanso da cidadania social. Tomamos de Santos (1993) a denominao de hbridos institucionais, embora a caracterizao seja diversa e bem mais modesta que aquela do autor, dirigida identificao de reas supostamente dicotmicas como regendo as relaes sociais no Brasil contemporneo, onde uma morfologia polirquica conviveria com um hobbesianismo social. Aqui a denominao visa a caracterizar zonas institucionais contrapostas (ou mesmo dicotmicas) que se mesclam e convivem no campo de tratamento das questes sociais, especialmente no que toca interveno estatal por meio de polticas pblicas. A noo de instituies diz respeito a idias, valores e normas que pautam a vida social. O Estado tem posio privilegiada, embora no exclusiva, na mudana ou reproduo dessas instituies. E as polticas pblicas, na medida em que definem orientaes governamentais que sedimentam ou alteram a posio estatal em relao aos problemas da coletividade, contribuem para esse processo. Polticas pblicas so, assim, parte importante da institucionalizao de valores
* Publicado originalmente na revista Cincia & Sade Coletiva, vol. 14, n.3. maio/jun. 2009. p.721-730

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e regras da vida coletiva. Elas orientam concepes, definem estratgias, alocam recursos e distribuem valores para a sociedade que podem contribuir para consolidar uma nova institucionalidade em relao a temas distintos. Esse processo no , bem se sabe, nem linear nem isento de conflitos, principalmente quando o tema so os problemas sociais. O carter desses conflitos e como so solucionados importa para a identificao dos rumos que a poltica vai tomar. Isso importante porque a literatura tem deixado de lado a especificidade da rea social na construo e implementao de polticas sociais, tratando-as como similares a qualquer outra poltica pblica. No o caso. A poltica social lugar por excelncia dos conflitos inerentes a todas as formas de desigualdade e excluso, e se distingue de outras polticas pblicas por revelar esses conflitos intensa e cotidianamente. Nos ltimos vinte anos, o Brasil tem feito esforos importantes para mudar o padro tradicional de tratamento dos problemas sociais e construir uma nova institucionalidade para a questo social. momento, contudo, de nos questionarmos sobre os rumos desse avano. Onde podemos chegar com o ritmo e condies de tratamento da questo social hoje? A noo de hbridos nos ajuda na medida em que diz respeito a zonas que se consolidam no processo de institucionalizao mas que so contrapostas ou mesmo contraditrias e algumas devero ser excludas em benefcio de outras. Como, por exemplo, consolidar a noo de direito universal sade com o atual padro de gastos pblicos em sade? A experincia internacional aconselha que ou aumentamos os gastos pblicos, ou no temos direito universal sade. Se tomadas as diretrizes governamentais dos ltimos governos, no h indcios de aumento significativo do gasto, o que aponta para um lugar secundrio da sade nas estratgias estatais, reforando valores sociais que desqualificam o projeto constitucional de sade universal como direito. Nos ltimos vinte anos, verifica-se uma mudana institucional expressiva das polticas sociais, em muitos aspectos inovadora e progressista em relao a modelos passados. Isso pode ser identificado tanto em seu aparato poltico-organizacional, como na concepo da questo social que tem amparado a implementao das polticas sociais em anos recentes. Do ponto de vista do aparato poltico-organizacional, significativa a construo dos sistemas nacionais como os de sade e assistncia social, a partir da expanso de burocracias pblicas descentralizadas e unificadas, com a participao indita dos trs nveis de governo e com importante componente de participao e controle social. Do ponto de vista da concepo da questo social, identificam-se mudanas em relao a polticas pregressas, em especial nos elementos aqui denominados de constitucionalizao (incorporao da noo de direito), abrangncia (publicizao e incorporao na agenda pblica) e ampliao (reconhecimento da produo social e inter-relao dos problemas sociais). Essas zonas de avano convivem com outras em que a conduo das polticas sociais tem forte foco na pobreza (e esta definida pela renda); em que o risco social ou associado misria ou amparado na contribuio (ou so os riscos dos miserveis ou so os riscos cobertos pela previdncia social aos segurados); em que h visvel subfinanciamento e constantes contingen-

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ciamentos de recursos para equilbrio fiscal; desequilbrios fiscais entre regies; excessiva autonomia dos entes subnacionais; baixa cobertura assistencial; acesso precrio; baixa qualidade dos servios e frgil integrao intersetorial. Supe-se que a permanncia desses hbridos compromete a equidade e a cidadania propostas no modelo da Constituio de 1988.

Avanos e impasses da institucionalizao do modelo constitucional


A partir da Constituio de 1988, foram reconhecidos como direitos sociais o acesso sade, previdncia, assistncia, educao e moradia (alm de segurana, lazer, trabalho). Institui-se a seguridade social, que incluiu as reas de sade, previdncia e assistncia social. A noo de seguridade representou avano na institucionalizao de um modelo ampliado de proteo social, que previa a universalizao do acesso, a responsabilidade estatal, a integrao entre as trs reas e a criao de um oramento prprio, exclusivo e com novas fontes de financiamento. Inovava tambm na responsabilidade compartida entre os trs nveis de governo, atravs da descentralizao de competncias e recursos, e na participao e controle social, com a criao de instncias colegiadas e atribuies legais de formular e acompanhar a implementao das aes. Apesar do princpio orientador da universalizao, as polticas de seguridade mantiveram critrios de acesso para a previdncia social e a assistncia social. O acesso previdncia manteve-se dependente da contribuio e assistncia social, dependente da necessidade. A exceo foi a sade, na qual a universalizao se deu de forma integral, sem qualquer critrio de acesso. A institucionalizao desse modelo tem sido, desde a Constituio, bastante conflituosa. E isso pode ser atribudo, em linhas gerais, ao embate entre o previsto na Constituio e os projetos governamentais que se seguem a sua promulgao, alm dos conflitos inerentes prpria institucionalidade da nascente democracia. O primeiro governo eleito aps a Constituio adotou poltica econmica de vis liberal e restringiu os mecanismos previstos na Constituio para a rea social. Os governos subsequentes mantiveram polticas econmicas restritivas, tambm com forte impacto na rea social. O que se verifica desde ento so hbridos de polticas progressistas com restries importantes na cobertura, no financiamento e na qualidade da ateno, ainda com baixo impacto na construo da cidadania social prevista.

Mudanas na concepo da questo social


Um dos elementos mais visveis da mudana institucional verificada desde a Constituio diz respeito concepo da questo social incorporada nas polticas e programas implementados desde ento. Pode-se identificar ao menos trs caractersticas que indicam alterao importante em relao a perodos anteriores. A primeira delas o que Fleury chama de constitucionalizao, que trata da garantia de direitos sociais (Fleury, 2006). At a Constituio de 1988, os direitos sociais, em especial previdncia e sade, eram garantidos aos trabalhadores, no havendo relao entre direitos sociais e cidadania plena. A prpria noo de cidadania era vaga e ausente do imaginrio e valores da populao. O cidado era o indivduo de nacionalidade brasileira.

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Com a Constituio e polticas dela decorrentes, o cidado passa a ser tambm aquele membro da comunidade investido de um conjunto de direitos comuns e universais, no qual os direitos sociais so centrais. A democratizao determinante para essa constitucionalizao, mas h que se chamar a ateno para o papel das polticas sociais, dado que atravs delas se desenvolve a idia de responsabilidade estatal sobre o bem-estar dos indivduos e da coletividade. Obviamente, esse um processo em curso, entremeado pelos constrangimentos ao pleno reconhecimento dos direitos sociais, pela individualizao caracterstica das sociedades contemporneas e pelo peso da tradio personalista da sociedade brasileira, que tende a valorizar as relaes e pessoas, e no os cidados e indivduos (da Matta, 1979). De todo modo, indito na configurao das polticas sociais brasileiras a idia de bens sociais garantidos como direitos de cidadania. somente na Constituio de 1988 que se encontra o termo direitos sociais; o termo cidadania s encontrado nas Constituies de 1946 e 1937 e, assim mesmo, relacionado nacionalidade; cidado, em todas as Constituies anteriores de 1988, est claramente referido ao indivduo de nacionalidade brasileira. Outro elemento diferencial na concepo da questo social o que poderamos denominar de abrangncia e diz respeito incorporao cena pblica e agenda governamental de diversos problemas sociais que passaram a contar com um arcabouo legal prprio, de estratgias e aes com responsabilidades definidas e a partir de uma compreenso especfica do problema. Desde a Constituio, o pas desenvolveu polticas especficas para problemas tradicionalmente tratados apenas no campo privado ou das relaes de trabalho, com baixa interveno estatal ou restrita existncia de dissensos dirimidos no campo jurdico. So exemplos importantes dessa abrangncia as polticas de proteo infncia e adolescncia, entre as quais se destacam a poltica de combate explorao sexual desses segmentos e a poltica contra o trabalho infantil; a poltica contra a violncia domstica; a poltica de promoo da igualdade racial; polticas de proteo ao idoso e ao deficiente, entre outras. Alm de oferecer um conjunto de direitos e aes pblicas para problemas sociais antigos e extremante complexos, essa abrangncia tem favorecido a publicizao de temas polmicos, na medida em que pe em discusso relaes sociais tradicionais e excludentes. Exemplos recentes expressam essa polmica, como a discusso sobre a reduo da maioridade penal para jovens infratores protegidos pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). O Estatuto protege crianas e jovens com legislao diferenciada em caso de cometerem delitos. Crimes brbaros recentes envolvendo jovens trouxeram cena pblica posies sobre o tratamento do crime nesse segmento na grande maioria, jovens pobres sem escolaridade ou vnculos familiares , e sobre quais pressupostos deve se basear a interveno estatal se na criminalizao ou na proteo e limites dessa proteo. Outros exemplos so as cotas raciais, que tm levantado salutar debate sobre as origens e formas de enfrentamento da discriminao racial no pas, e temas como a violncia domstica ou a orientao sexual. Incorporam-se assim temas referentes desigualdade e excluso que ultrapassam o aspecto econmico e alcanam a noo de reconhecimento como elemento central da cidadania (Fraser, 2003). Essa abrangncia gera tambm um importante movimento de iniciativas da sociedade civil, ONGs e mesmo empresas na criao e desenvolvimento de projetos e programas sociais,

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que a par sua limitada eficcia na resoluo dos problemas, representam importante elemento na construo de vnculos sociais. Compartem dessa abrangncia no s as polticas novas, em reas sem regulao especfica prvia, mas tambm vises inovadoras de polticas j tradicionais. o caso, por exemplo, das polticas de combate fome, que geraram programas inditos, como o Bolsa Famlia, que tm tornado pblicas, em debate democrtico, vises diferentes sobre sua eficcia e efetividade (silva, 2007; Monnerat et al., 2007; Peliano, 2006). O rompimento com o padro tradicional de oferta de benefcios aos pobres in natura, com a transferncia em dinheiro e sem intermedirios, inaugura uma nova relao com a pobreza e os pobres, que no seria possvel sem a incorporao desses como sujeitos minimamente reconhecidos. Um terceiro elemento indicativo de uma nova concepo sobre a questo social seria o de ampliao e diz respeito ao reconhecimento da produo social dos problemas sociais e da estreita relao que guardam entre si. A democratizao e a entrada na cena pblica e no processo de deciso de polticas de atores antes excludos permitiu o debate crtico sobre as experincias passadas e a modernizao de conceitos e prticas. O reconhecimento da produo social dos problemas sociais obviamente no assume uma crtica radical da questo social em sua relao com as desigualdades estruturais do capitalismo, mas avana na identificao de histricos de excluso e desigualdades sociais como geradoras dos problemas atuais e na responsabilidade da sociedade sobre eles, incorporando de forma indita a desmarginalizao desses problemas e retirando-os do mbito exclusivo das responsabilidades individuais e familiares ou da conduta comportamental. Em vrias polticas, essa ampliao pode ser verificada, em especial nas polticas de sade (conceito ampliado de sade) e nas de assistncia, como as de juventude, infncia e combate pobreza. E podem ser j identificadas mudanas na prpria implementao dessas polticas. Nas polticas de combate pobreza, destaca-se, alm do Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada BPC, benefcio de um salrio mnimo destinado a idosos e pessoas com deficincia com renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo. Tratado com desconfiana por parte dos gestores da previdncia social e da prpria sociedade, que em geral consideravam seus demandantes como aproveitadores, preguiosos que no queriam trabalhar, no contriburam para a previdncia e, portanto, no deveriam receber renda (sPosati, 2004), o benefcio j aparece como vinculado necessidade e ao direito (lobato et al., 2006). Essas so mudanas lentas, porque dependem de reconstrues simblicas complexas. Contudo o Estado, atravs de polticas, pode interferir positivamente nessa reconstruo (evans, 1996). O reconhecimento da produo social dos problemas sociais requereu que se reconhecesse tambm a estreita relao que guardam entre si. A setorializao foi sempre uma marca das polticas sociais brasileiras, estimulada pela restrio do processo de formulao das polticas sociais ao mbito das estruturas tcnicas da burocracia pblica, sem intermediao com atores relevantes, ou pela tradio centralizada do Estado, que sempre favoreceu as disputas entre reas distintas. Hoje reconhecida a necessidade de atuao integrada entre vrias reas sociais e, mais do que isso, reconhece-se a falta de integrao como uma causa importante da baixa efetividade. Mas o esforo de associ-las ainda tmido.

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Expanso poltica e organizacional


A par os elementos referentes concepo sobre a questo social, a mudana institucional da poltica social em anos recentes pode ser identificada pela expanso do aparato poltico e organizacional, em especial atravs da construo de sistemas nicos e nacionais; da consolidao de burocracias pblicas; da democratizao desse aparato e da participao em conjunto dos distintos nveis de governo na conduo das distintas polticas. Entre os sistemas nacionais, destaca-se aqui a construo dos sistemas de sade e assistncia social, partes constitutivas da Seguridade Social. O Sistema nico de Sade (SUS) responsvel pela ateno universal de assistncia mdica e aes coletivas a toda a populao. A construo de um sistema nacional e nico, prevista na Constituio e resultado de um longo processo de lutas iniciado ainda na dcada de setenta, visou unificao das estruturas responsveis pela sade e vigentes at ento e que representavam uma dicotomia organizacional com graves consequncias para a assistncia sade. Alm de nico, o sistema foi previsto como nacional, cobrindo todo o territrio e toda a populao, e descentralizado, incorporando os trs nveis de governo. Em seus vinte anos, o SUS est totalmente consolidado em todo o territrio nacional, apesar dos inmeros problemas que apresenta, principalmente o de nunca ter alcanado ser de fato universal, j que parte importante da populao possui e busca a titularidade dos planos privados, que oferecem mais garantia de acesso e maior prontido no atendimento (lobato, 2000). A grandiosidade do SUS evidente quando se vem os nmeros da produo de servios. A estrutura descentralizada funciona com instncias de pactuao e deciso sobre recursos e aes entre os trs nveis de governo e cada nvel tem responsabilidades e atribuies definidas. Paralelamente, o sistema conta com uma potente estrutura de controle social, com conselhos de sade onde h representao do governo, empresrios, sociedade civil e profissionais, e hoje so modelo para vrias reas de polticas sociais como mecanismos de democratizao e participao social na formulao e gesto de polticas, apesar dos inmeros problemas que apresentam quanto representao e efetividade do controle social (labra, 2008). Outro sistema criado mais recentemente o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Desde a Constituio, a assistncia social tem passado por importante processo de institucionalizao e em padro distinto daquele sobre o qual ela havia se desenvolvido. A criao do SUAS toma emprestado do SUS grande parte de suas diretrizes. Baseia-se na idia prpria de sistema pouco comum aos mecanismos assistenciais com relao e vnculo entre as partes, comando nico, descentralizado e com participao social. A estrutura proposta pode ser considerada revolucionria para os padres brasileiros e mesmo em comparao aos sistemas internacionais mais avanados. A assistncia social o principal exemplo de construo recente de uma burocracia pblica em rea social. Com a descentralizao e a criao de inmeros programas sociais, ela vem crescendo nos municpios e estados, e com configurao mais democrtica que as estruturas por ela antes responsveis.

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Contradies e entraves ao modelo constitucional de cidadania


Apesar desses avanos, persistem reas na institucionalizao das polticas sociais que podem ser consideradas contraditrias queles e podem comprometer a consolidao do modelo constitucional. Destacam-se aqui o privilgio a polticas centradas na pobreza, em prejuzo da universalizao, a permanncia de severas restries aos gastos e os baixos efeitos simblicos sobre os benefcios da solidariedade social, decorrentes da baixa qualidade dos servios prestados. Em primeiro lugar, cabe destacar o desconhecido impacto das polticas sociais universais na recente reduo das desigualdades e a nfase nas polticas focais, em especial as transferncias de renda. O Brasil comemorou recentemente o alcance com antecipao das metas do milnio de reduo da pobreza (brasil, 2007B). De acordo aos dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (IBGE, 2008), considerando o dlar PPC, o ndice de brasileiros vivendo na extrema pobreza caiu de 8,8% para 4,2%. Tomando como base o salrio mnimo, a taxa de pobreza extrema caiu de 28% para 16% da populao e a de pobreza caiu de 52% para 38% (brasil, 2007B). Quanto desigualdade, os dados indicam que entre 2001 e 2005, a renda dos 10% mais pobres cresceu a uma taxa anual de 9,2% e a dos 10% mais ricos caiu 0,4% por ano. O coeficiente de Gini atingiu 0,566 em 2005, depois de cinco anos de contnua queda (brasil, 2007). H vrios estudos econmicos recentes analisando a queda da desigualdade brasileira (soares, 2008; arbix, 2007; salM, 2006; iPea, 2006) e, embora todos reconheam a queda, no h consenso sobre os fatores que mais influenciaram o fenmeno nem sobre sua importncia ou possibilidades de sustentabilidade no futuro. Os estudos apontam como fatores o crescimento econmico, a queda da inflao, a recuperao do salrio mnimo, o aumento do emprego formal, a expanso do microcrdito, os programas de transferncia de renda e as aposentadorias rurais. Embora no sejam consensuais sobre quais fatores mais pesaram sobre a queda, a predominncia seria das transferncias de renda. O tamanho da queda, ou se ela substantiva, tambm divide os economistas. Soares (2008) desenvolve estudo em que compara a queda de nossa desigualdade com aquela de alguns pases selecionados nos perodos em que desenvolveram seus sistemas de proteo social e conclui que o Brasil apresenta ndices ainda mais elevados, por isso nossa queda seria, sim, substantiva. Apesar do flego do estudo, cabe a ressalva para os limites dos perodos da comparao e as diferenas significativas na oferta de servios e na composio das estruturas de bem-estar dos pases comparados, alm da estrutura das bases de dados utilizados. Salm (2006), por outro lado, critica as concluses dos estudos recentes sobre a queda da desigualdade, em especial o do Ipea (2006), que destaca o papel das transferncias, apontando para as limitaes das variveis trabalhadas e principalmente para o pequeno perodo de tempo para as concluses sobre a positividade da queda. Sem entrar no mrito do debate entre os economistas, de fato esse elemento merece destaque, principalmente se tomamos as transferncias como tendo papel central na queda da desigualdade. O tamanho da misria e da pobreza brasileiras bastante sensvel a esses programas de renda, da seu impacto positivo e importante na reduo recente de ambas. Os programas

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de transferncia governamentais j atingem hoje 25% da populao ou 54% dos domiclios com rendimento per capita inferior a do salrio mnimo, mas suas falhas esto exatamente na falta de associao com polticas sociais universais (IBGE, 2008). Sem a associao com polticas sociais estruturais, como sade, educao, cobertura a riscos do trabalho, habitao e acesso terra, os ganhos sociais do crescimento e das transferncias encontraro empecilhos em uma populao sem escolaridade, sem acesso a condies de vida e saneamento elementares e potencialmente mais doente. A opo por polticas focadas na pobreza, e esta sempre medida exclusivamente pela renda, tem restringido o tratamento a outras necessidades bsicas, sem as quais o efeito da renda fica limitado. Um dos indicadores de maior impacto em anos recentes foi a queda da desnutrio em crianas menores de um ano, resultado da combinao de transferncia de renda com a ampliao de cobertura em vacinao e ateno bsica em sade. Por outro lado, um dos resultados negativos das transferncias de renda foi o baixo impacto no analfabetismo (IBGE, 2008), para o que necessria uma boa estrutura de ensino para jovens e adultos trabalhadores fora da idade escolar. A nfase nos benefcios sociais da ao privilegiada sobre os pobres tem obscurecido as severas restries impostas s polticas universais e no garantem a continuidade da queda da desigualdade. Isso, associado a um modelo econmico que privilegia gastos com pagamento de juros, representa um importante entrave ao cumprimento dos princpios constitucionais na rea social. Marcio Pochman (iPea, 2008), presidente do Ipea, demonstra que, para o perodo de 2000 a 2007, a soma dos gastos da Unio com sade, educao e investimentos correspondeu a somente 43% do total de despesas com juros. E que a mdia dessas ltimas no mesmo perodo equivale a 54% de toda a renda nacional do ano de 2006. Restries financeiras e de cobertura so tambm identificadas nas polticas previdencirias, onde se verifica o retorno ao seguro, ao sistema dos trabalhadores que contribuem, em oposio universalizao prevista na Constituio. Apesar da importncia reconhecida das aposentadorias para a reduo da pobreza nos municpios brasileiros, as reformas realizadas recentemente na Previdncia Social privilegiaram o rigor fiscal e deixaram de lado a incluso (bosChetti, 2003; dain, 2003; Fleury; 2004; Marques; Mendes, 2003). Estima-se que cerca de metade da PEA (Populao Economicamente Ativa) esteja fora da Previdncia, o que representa um problema de propores gigantescas para o futuro (anFiP, 2003). Algumas iniciativas de melhoria da incluso na previdncia social foram aventadas no Frum Nacional da Previdncia Social, institudo pelo governo em 2007 (do qual participaram nada menos que nove centrais ou confederaes representantes de trabalhadores), mas as concluses finais foram gerais e apenas recomendam a criao de incentivos a uma maior incluso previdenciria (brasil, 2007A). Por outro lado, entre as sugestes concretas, destacam-se propostas de medidas restritivas ao acesso ao Benefcio de Prestao Continuada, como a reviso do conceito de famlia e o aumento paulatino da idade para recebimento do benefcio. O positivo aumento recente do emprego formal no d conta de superar o problema da excluso previdenciria, j que no h nenhuma garantia de manuteno do atual padro de crescimento, nem poltica pblica abrangente de soluo da informalidade no trabalho.

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As polticas sociais sofrem de problemas concretos e visveis, e que comprometem todo o esforo at aqui realizado. de conhecimento geral a baixa qualidade dos servios prestados nas reas universais de educao e sade. A educao, embora no faa parte da seguridade social, das polticas mais inclusivas. Alcanou-se universalizar o acesso no nvel de escolaridade fundamental. Contudo, recente relatrio da Unesco aponta que o Brasil o nico pas da Amrica Latina com mais de 500 mil crianas fora da escola (unesCo, 2008). E isso depois de uma dcada de polticas de universalizao. A qualidade reconhecidamente um problema grave e, entre os pases latino-americanos, apresentamos um dos mais baixos ndices de aprendizado de disciplinas essenciais entre alunos e a segunda taxa de repetncia ( frente apenas do Suriname) (Unesco, 2008). Os gastos federais em educao tm se mantido no mnimo exigido por lei (18%) e o PIB investido em educao de 3,9%, muito abaixo de pases com situao econmica similar. Na sade, alm da baixa qualidade, permanecem problemas srios de iniquidade no acesso e utilizao de servios, ainda bastante vinculado condio social e geogrfica, tendo sido tmida a reduo das desigualdades (travassos et al., 2000; travassos; oliveira; viaCava, 2006; liMa-Costa; Matos; CaMarano, 2006; Castro, 2006), inclusive em perodos nos quais foi maior o investimento pblico. O setor privado de planos e seguros est hoje consolidado como alternativa para as camadas mdias da populao. No necessariamente porque a populao reconhea neles servios de muito melhor qualidade, mas porque eles oferecem maior garantia de atendimento, enquanto no SUS a situao de incertezas. Quase todas as categorias de trabalhadores reivindicam planos de sade privados para seus afiliados e o SUS, embora seja defendido por todos, a cada dia se consolida mais, ao menos na assistncia mdica, como um sistema para os pobres. Alega-se que o SUS faz muito mais do que assistncia mdia, que mesmo nesta ele cobre os procedimentos mais custosos e que nas aes coletivas ele cobre a todos. Esses so argumentos slidos que, associados poderosa incluso de segmentos antes desassistidos, revelam a potncia desse sistema e reiteram o carter altamente includente (e no excludente) da universalizao. Contudo, so insuficientes para responder questo fundamental se o SUS est caminhando no sentido de se consolidar segundo os preceitos constitucionais ou no. No sentido de um sistema que materializa o princpio da cidadania, ou de um sistema inclusivo, mas que se consolida como fragmentado e inequnime. Pode-se argumentar tambm sobre os limites de uma reforma setorial em uma sociedade bastante fragmentada e desigual. De novo, argumento suficiente para justificar o passo, mas no explica a direo tomada. O acesso tambm precrio na maioria das polticas assistenciais, em decorrncia da ainda baixa cobertura dos programas, apesar da pujana de alguns como o Bolsa Famlia e o BPC. Mas programas menores, como os dirigidos aos jovens e crianas em risco, como o ProJovem e o Sentinela, e programas de gerao de emprego e renda, tm baixa cobertura. Um indicativo de provvel inverso de objetivos na assistncia social a relao entre benefcios e servios nos gastos assistenciais. Os recursos destinados ao Benefcio de Prestao Continuada e ao Bolsa Famlia superam em catorze vezes os recursos destinados aos servios regulares de assistncia

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social (sPosati, 2006), que so aqueles prestados pela rede scio-assistencial e que atuam diretamente nas necessidades individuais e familiares dos cidados. H aqui tambm uma clara priorizao da transferncia focalizada em prejuzo da poltica universal. No que toca ao financiamento, o SUAS acompanhou o SUS na definio de uma estrutura descentralizada de transferncia de recursos, associando responsabilidades distintas para estados e municpios. E assim como ocorreu no SUS, a adeso de municpios e estados se manteve onde os recursos repassados dependem de baixo investimento, mas permanece muito pequena nos servios mais complexos, que demandam mais recursos, em especial humanos. Tanto na assistncia como na sade, a interferncia setorial no financiamento muito baixa porque definida na rea econmica, sem base nas necessidades. A previdncia tem maior estabilidade, mas sempre atacada como responsvel pelo peso do gasto pblico. A reforma tributria em curso no Congresso Nacional, segundo estudos de especialistas (delgado, 2008; jorge; Mesquita; Miranda, 2008; Cebes, 2008), seria mais um duro golpe na seguridade social. Se aprovada, retiraria em torno de 38% dos recursos da rea. A reforma tributria prope tambm a manuteno, at 2011, da Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU), que s em 2007 retirou R$ 38,6 bilhes da seguridade social (salvador, 2008). Restries de financiamento, universalizao incompleta e baixa eficcia das polticas de seguridade so provavelmente as reas que mais comprometem os objetivos previstos na Constituio. So contradies reais ao modelo proposto, comprometem diretamente seus resultados, impedindo a construo de valores de solidariedade social ao longo do tempo. A literatura tem apontado para vrios outros entraves institucionais importantes nas polticas sociais, como a gesto das polticas; a forma de distribuio de recursos em cada um dos distintos sistemas; os limites decorrentes do pacto federativo para a fluidez e eficincia de financiamento e distribuio de responsabilidades em sistemas baseados na lgica descentralizada; a tradio das polticas pregressas que informam lgicas de atuao profissional e de gesto no condizentes com a concepo prescrita ps Constituinte; as formas de intermediao de interesses que favorecem interesses particularistas; a estrutura de deciso e representao poltica. Apesar da importncia desses elementos, provavelmente poderiam ser subsumidos por projetos que recolocassem os objetivos constitucionais em pauta, estabelecendo recursos apropriados, busca da universalizao e qualidade dos servios. A pergunta necessria hoje se os avanos na estrutura poltica e institucional das polticas de seguridade ps Constituinte sero capazes de atingir os objetivos constitucionais sem financiamento apropriado, com estruturas fragmentadas de acesso e com baixa qualidade dos servios. Ou chegamos ao ponto de reconhecer que o que se alcanou foi uma modernizao democrtica dessas polticas, que no alterou a estrutura conservadora de interveno do estado na questo social, que privilegia os interesses privados (sejam eles da acumulao, corporativos ou do capital poltico) e mantm intacta, embora renovada, a estrutura de desigualdades.

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Concluso
As polticas sociais, em especial as de seguridade social, passam hoje pelo dilema de mostrarem avanos em diversos elementos e apresentarem restries importantes em relao ao previsto na Constituio de 1988. Procuramos aqui apresentar algumas facetas desse dilema. A institucionalizao dos princpios e aparato previsto na Constituio marcada por hbridos cuja permanncia pode comprometer os objetivos de uma democracia ancorada na cidadania ampla. A noo de hbridos visa a apontar que os entraves atuais podem representar mais do que aqueles normais a um processo complexo de implementao de polticas. H que se distinguir at onde esses entraves podem ser sanados ao longo do tempo com o aprofundamento da implementao das polticas sociais, ou se eles so alteraes de rota que afastam as polticas sociais do modelo previsto na Constituio. Tanto do ponto de vista da concepo da questo social, quanto da construo do aparato poltico e organizacional, possvel identificar avanos importantes, mas o ritmo em que avanam e a dinmica resultante de sua interao apresenta ns importantes. A seguridade social precisa tambm ser repensada, para que seus princpios sejam mantidos. H que se tomar a proteo social ampliada e constante dos cidados como referncia. A seguridade deve ser mais do que o guarda-chuva que garante recursos vinculados a sistemas estruturados de servios e benefcios, para ser a referncia do pensar e atuar a proteo social de hoje e do futuro. preciso recuperar o lugar das polticas universais e dot-las de financiamento e estrutura adequados, articulando-as com as polticas econmicas. No h desenvolvimento humano em contextos de profunda desigualdade como a brasileira sem polticas universais agressivas de seguridade social, educao, habitao, renda e distribuio de terras. H que associar as polticas focalizadas com as polticas universais e integr-las em sistemas universais de seguridade e proteo social. Polticas progressistas sem efetividade comprometem a coeso social democrtica. A Constituio de 88 trouxe, mais do que tudo, e com todas as suas limitaes, o ideal da democracia com justia social. possvel e necessrio reconstruir esse ideal.

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