Você está na página 1de 14

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil

Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos?


Lucio R. Renn

1. Introduo
O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recentemente por vrios autores que se debruam sobre o tema da relao Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil. Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que, segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986), em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por militares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presidencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do Poder Legislativo. Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocracia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a 1 aprovao de leis. Esses recursos facilitam que o Executivo seja o iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo necessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Congresso. Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no perodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio anterior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo
1

No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio. Para esse fim, ver SANTOS (2001). Para uma discusso sobre o hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998).

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

259

01/08/06, 17:30

260

partido que apoiava o regime autoritrio era praticamente completa. Hoje, nenhum partido do Presidente, aps as eleies presidenciais de 1989, isoladamente obteve maioria dos assentos no Congresso. Isso significa que o Executivo precisa de coligaes com diversos partidos para poder aprovar seus projetos de interesse no Legislativo. Surge justamente da o carter de coalizo do presidencialismo brasileiro. O jogo passa a ser centrado na negociao entre Executivo e partidos polticos para construo de apoio legislativo. Uma relao que antes era de apoio incondicional, aps a redemocratizao passa a ser de apoio negociado. A questo-chave do debate atual sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo justamente sobre os termos em que se d a negociao entre Executivo e Legislativo e se os parmetros da negociao variam pelas diversas administraes, desde 1988, ou se so constantes, constritos institucionalmente. Na verdade, esse debate talvez um dos mais interessantes e sofisticados da literatura sobre poltica brasileira e tem prestado contribuio significativa para a discusso sobre poltica comparada na Amrica Latina. O enfoque deste trabalho ser discutir as crticas acerca do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. A nfase, portanto, recai nas limitaes, entraves e possveis implicaes negativas que o desenho institucional presente possa ter para a democracia no Brasil. Isso no quer dizer que no haja aspectos positivos no funcionamento do sistema atual. H, na verdade, um esforo por parte de alguns de demonstrar os lados positivos do presidencialismo de coalizo. Tais argumentos fundamentam, inclusive, um ponto de vista desfavorvel necessidade de reformas no sistema poltico brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi; 2006). Os aspectos positivos no sero exaustivamente discutidos aqui, pois so explorados em outros artigos deste volume. Contudo, h diversos autores que apontam para problemas no presidencialismo de coalizo. Segundo essa viso, h limitaes

no atual arcabouo institucional e espao para reformas polticas. As vises crticas podem ser divididas em trs perspectivas: a primeira afirma que o sistema no permite a governabilidade. Os incentivos institucionais simplesmente levam paralisia decisria ou ao alto custo de negociao entre Executivo e Legislativo, negociao essa que se d de forma individualizada entre deputados e Presidente. A segunda no nega que o sistema funcione com base na troca de recursos (cargos, emendas oramentrias) e no apenas na discusso programtica entre partidos, mas que essa troca intermediada por lideranas partidrias. Ou seja, lideranas partidrias da base aliada e o Executivo discutem os aspectos programticos das propostas legislativas e utilizam recursos financeiros legais a fim de criar um incentivo a mais para a obteno de cooperao dos deputados. Essas duas vises tm em comum o enfoque na construo de maiorias dentro do Legislativo. Discutem os mecanismos usados pelo Executivo para obter cooperao dos deputados federais. A terceira viso crtica enfoca principalmente a discusso sobre qual a natureza da relao entre Executivo e Legislativo, se uma de delegao ou de ao unilateral, e se h variao no tempo nos termos dessa relao. O ponto central, nesse caso, que o presidencialismo de coalizo no funciona de forma uniforme atravs das distintas administraes que governaram o pas. O desenho institucional no condiciona de forma fixa o comportamento dos atores, gerando incentivos contraditrios que ampliam em demasia a margem de manobra de governantes e do muito espao para que a capacidade individual dos governantes tenha papel central no gerenciamento da base de apoio no Congresso e na formao de maiorias. Cada uma dessas vises ser explorada em seqncia no texto. Mas, antes, cabe uma rpida reviso da viso mais favorvel ao presidencialismo de coalizo.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

260

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

261

2. As vantagens de coordenao do Executivo


Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcionamento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legislativo, na viso desses autores. O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agenda legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes decisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa 2 no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso. Portanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa do Executivo. A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como alocao de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria
Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora

Executivo

Legislativo Judicirio

Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado, preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados que se sentem mudos no processo decisrio.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

261

01/08/06, 17:30

262

das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legislativo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na essncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986). O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que, de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica. Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de 1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Executivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do presidencialismo de coalizo. Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrtico atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, originalmente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente, uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia (Santos; Renn, 2004).

Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

262

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

263

Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998

Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi (1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um conjunto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado, segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o deputado far frente s propostas em discusso na Casa. Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006). Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato, 2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Executivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no Brasil. Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lideranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

263

01/08/06, 17:30

264

3. Os entraves democracia no Brasil


Os crticos mais cidos do funcionamento do sistema descrito acima argumentam que ele gera incentivos para a descentralizao de poder dentro da Cmara e fragiliza a capacidade de coordenao e agregao das preferncias, reduzindo a capacidade de formao de maiorias e gerando paralisia decisria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames, 1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels, 2003). Segundo essa viso, o Congresso o universo do parlamentar individualizado. Os incentivos eleitorais gerados pelo sistema proporcional de lista aberta reduzem os incentivos para a cooperao de deputados frente s lideranas partidrias e engendra uma negociao direta entre deputados e Presidente. Por que o Executivo controla o oramento da Unio, que autorizativo ao invs de mandatrio, e por que o encaminhamento de recursos oramentrios tem papel importante no sucesso eleitoral de deputados, deputados trocam apoio s propostas legislativas do Presidente por liberao de recursos oramentrios pelo Executivo que sero destinados s bases eleitorais dos deputados (Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn 2001, 2003). Segundo essa viso, a troca de recursos pblicos por apoio que permite que o sistema funcione. Provavelmente, o crtico mais veemente do funcionamento da relao Executivo/Legislativo no Brasil Barry Ames (1995; 1995a; 2001). Para ele, o que define essa relao a tentativa exaustiva do Executivo e dos lderes partidrios em obter a cooperao dos membros do partido nas votaes de propostas do Executivo. Para Ames, o sistema ineficiente porque gera incentivos para a no-cooperao e para a proliferao 3 de atores polticos com capacidade de veto. A negociao, ento, passa a ser cara e ineficiente, levando, se no paralisia decisria, pelo menos ao atraso na aprovao de reformas necessrias e modificao das propostas originais, s vezes alterando de forma radical seu contedo e seu efeito prtico. Para

Barry Ames, os sucessivos fracassos na aprovao de reformas necessrias durante o governo FHC, a despeito de uma coalizo de apoio bastante grande e consistente, sinal que o apoio no era automtico e orientado pelas lideranas partidrias. A pergunta que Ames coloca o que explica a cooperao de deputados s lideranas partidrias. A resposta simples: pork barrel. Pork barrel o termo utilizado pela literatura americana para se referir, de forma pejorativa, a polticas distributivistas, que Theodore Lowi define como tendo benefcios concentrados e custos difusos 4 (1963). So as trocas de apoio por polticas distributivistas, na forma de emendas oramentrias, que fazem com que o sistema poltico brasileiro funcione, mas esse funcionamento subtimo, ineficiente. Pior, o Legislativo, principalmente pelos incentivos de carter personalista e descentralizador do sistema eleitoral, foca muito mais na formulao de polticas localistas, de carter clientelista, do que de polticas nacionais. As implicaes, portanto, da troca de apoio entre o Legislativo e o Executivo bastante prejudicial democracia brasileira. Essas trocas favorecem a continuidade de prticas antigas, mas ainda arraigadas, de clientelismo, fisiologismo e patrimonialismo, que podem, em ltimo caso, estar na base de prticas corruptas. Para Ames, um dos problemas centrais do arcabouo institucional brasileiro que ele no restringe suficientemente essas prticas que podem resultar em perdas coletivas graves e que um pas em desenvolvimento e necessitando dramaticamente de reformas estruturais no se pode dar ao luxo. Diferentemente de Limongi e Figueiredo, que do maior importncia para os componentes centralizadores do sistema poltico brasileiro e enfatizam a predominncia do Executivo, Barry Ames enfoca muito mais os componentes de descentralizao de

A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de TSEBELIS (2002). Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

264

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

265

poder, atravs do destaque dado ao impacto do sistema eleitoral. Fica claro, portanto, que o arcabouo poltico brasileiro gera incentivos contraditrios para os atores polticos. Elementos de centralizao coexistem com dinmicas que descentralizam o poder. justamente nesse ponto, a existncia de dinmicas institucionais contraditrias, que se embasa a segunda viso crtica sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo.

4. Incentivos institucionais contraditrios


Para Pereira e Mueller (2003), o sistema poltico brasileiro tem dimenses contraditrias. H elementos que descentralizam o poder e h outros que centralizam o processo de tomada de deciso nas mos de poucas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura federativa e o sistema pluripartidrio, sem dvida, aumentam o nmero de atores polticos com poder de veto e dificultam a construo de apoio legislativo ao Presidente. J as regras internas da Cmara dos Deputados e as prerrogativas legislativas do Presidente centralizam o processo decisrio nas lideranas partidrias e no Executivo. Essa dinmica contraditria, por exemplo, leva Pereira e Mueller a argumentarem que os partidos polticos so fortes na arena legislativa e, simultaneamente fracos, na arena eleitoral. Dentro do Legislativo, partidos polticos coordenam a negociao pelo apoio s propostas do Executivo e influenciam o contedo programtico dessas decises. Fora do Poder Legislativo, quando da competio em eleies, partidos no funcionam claramente como mecanismos de orientao do voto e no afetam determinantemente a sorte eleitoral de seus membros. Essa dualidade possvel porque as leis que regulam eleies e que levam fragilidade eleitoral de partidos so contrabalanadas pelas leis que regulam a interao entre partidos e Executivo dentro do Legislativo. Diferentemente de Barry Ames, essa viso reconhece que h

mecanismos de centralizao de poder. Barry Ames os desconsidera em sua anlise, argumentando que mecanismos com o Colgio de Lderes no tm autonomia decisria dentro da Cmara dos Deputados. De forma similar a Barry Ames, no entanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argumentam que dentro do Legislativo, a relao entre lideranas partidrias e o chamado baixo clero se d com base na redistribuio de polticas distributivas e cargos em troca de apoio s propostas acordadas entre as lideranas partidrias da base governista e o Presidente. A diferena principal dessa viso em relao posio de Ames que a troca de recursos pblicos controlados pelo Executivo por apoio no Legislativo no se d de forma descentralizada, mas intermediada pelas lideranas partidrias. O Executivo discute com as lideranas partidrias o contedo programtico das propostas encaminhadas ao Legislativo, fornece os recursos pblicos que iro facilitar aos lderes partidrios a obteno de apoio e, posteriormente, premia os deputados que, de fato, votaram favoravelmente ao Executivo seguindo a indicao dos lderes partidrios. O mais importante na argumentao de Pereira e Mueller (2002) que o custo de se governar baseado na distribuio de recursos pblicos baixa. Embora o sistema privilegie as trocas localistas e clientelistas, isso no significa que o Legislativo no participe na discusso sobre temas nacionais e no acarreta custos altos ao Executivo, tendo em vista que o gasto com emendas oramentrias individuais de deputados federais pequeno, comparado com outros gastos do governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001; 2003) argumentam que o fato de emendas oramentrias terem papel central nas chances de sobrevivncia eleitoral de deputados federais no indica que no haja algum tipo de controle dos eleitores sobre seus representantes. Esse controle existe e enfoca o papel do deputado na alocao de recursos que melhoram a qualidade de vida de localidades que no receberiam esses recursos por outro meio. Em um pas que necessita

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

265

01/08/06, 17:30

266

de melhoras infra-estruturais urgentes, o papel de deputados federais em trazer benfeitorias para localidades sem recursos deve ser visto de forma positiva. Segundo essa viso, como concluso, o sistema se encontra em um equilbrio que permite a governabilidade e que d aos partidos polticos na esfera legislativa espao para negociar com o Executivo o contedo e o timing das propostas apresentadas. A viso, portanto, tenta combinar a anlise de Figueiredo e Limongi, que enfoca as instituies internas da Cmara e seus incentivos centralizadores, com a viso de Ames que enfatiza os incentivos descentralizadores gerados pelo sistema eleitoral. A combinao dessas duas perspectivas resulta em uma viso menos negativa do que a de Ames sobre o funcionamento do sistema brasileiro, mas uma que ainda ressalta de forma contundente que uma das moedas centrais de troca entre o Executivo e o Legislativo so cargos na burocracia e a execuo de emendas oramentrias.

5. Delegao, ao unilateral e processos individualmente orientados


Por ltimo, uma terceira viso crtica ao funcionamento do presidencialismo de coalizo enfoca a natureza da relao entre Executivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que se coloca se o Executivo age ao largo dos interesses do Legislativo ou se h uma comunho de preferncias entre os dois poderes que resulta no Legislativo delegando ao Executivo a tarefa e os custos de apresentar propostas legislativas que so do interesse de ambos. A idia que o Executivo, por conta de seus recursos de poder, como cargos e controle do oramento, tem mais facilidade para resolver problemas de coordenao dentro do Legislativo. Alm disso, o Executivo tem instrumentos legislativos que o prprio Legislativo no dispe como medidas provisrias (MPs) e pedidos de urgncia, que aceleram o processo de tomada de deciso.

Na verdade, a discusso sobre delegao e ao unilateral problematiza o papel das MPs na relao Executivo/Legislativo e se preocupa menos com a formao de maiorias dentro da Casa, que o foco dos debates resumidos nas sees anteriores. Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo Figueiredo e Limongi (1999), argumentam que o uso de medidas provisrias no significa necessariamente uma usurpao de poder por parte do Executivo, mas indica sim uma relao onde o Legislativo delega ao Executivo o papel de iniciador das propostas legislativas. Ou seja, o Legislativo no abdica de seu papel no processo legislativo, mas assume uma posio onde os custos da negociao de propostas e de aprovao de projetos passam a ser incumbncia do Executivo. Ainda mais, a base de apoio do presidente no Congresso participa ativamente da formulao de propostas e assume responsabilidade por garantir o apoio dos membros de seus partidos aos projetos propostos. Obviamente, o apoio s garantido quando a proposta no vai de encontro aos interesses dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se de um apoio do Legislativo condicional no apenas troca de esplios do poder, mas tambm ao fato do contedo programtico da proposta satisfazer as preferncias dos partidos da base de apoio ao governo. O ponto mais importante da discusso de Amorim Neto e Tafner, onde eles acrescentam ao argumento de Figueiredo e Limongi, a idia de que o Legislativo controla o uso de medidas provisrias. Na essncia da idia de delegao est a presena de algum controle por parte de quem delega sobre a ao do agente que recebe a delegao. Pois bem, o Legislativo controla o uso de medidas provisrias, segundo Amorim Neto e Tafner (2002), atravs de mecanismos de alarme de incndio e no atravs de monitoramento constante. A reedio de medidas provisrias funciona como uma postura de espera por parte do legislativo para avaliar a reao da sociedade civil ao impacto da medida provisria. Caso algum grupo social seja negativamente afetado

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

266

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

267

pela medida e se manifesta contrrio, isso funciona como o acionamento de um alarme de incndio, que leva o Congresso a reexaminar a medida. As reedies, na viso desses autores, so sempre alteraes de curso da proposta inicial levando em considerao as objees de grupos da sociedade civil captados pelo Congresso e acrescentados s novas verses das MPs. Dessa forma, o Congresso Nacional delega ao Executivo os custos de propor a poltica, mas monitora seu funcionamento e realiza ajustes de curso. At a, no h crtica nenhuma ao funcionamento da relao Executivo/Legislativo no Brasil. A crtica, no entanto, vem em um outro momento do argumento de Amorim Neto e Tafner. Um ponto que os autores trazem que o presidencialismo de coalizo, conforme a descrio feita por Abranches, s existe mesmo no Brasil durante a primeira administrao de Fernando Henrique Cardoso. Para esses autores, em perodos anteriores o sistema no funcionava de acordo com a premissa de que o Legislativo exercia controles claros sobre o Executivo e que este ltimo conseguia construir maiorias consistentes e cooperativas. Portanto, o presidencialismo de coalizo no um resultado claro do arcabouo institucional brasileiro, como defendem Figueiredo e Limongi, mas sim um momento, possivelmente de exceo, durante uma administrao que soube recompensar seus aliados e lhes dar voz no processo de formulao legislativa. Nos perodos de Sarney, Collor e Itamar Franco, no se pode falar de uma relao Executivo-Legislativo nos moldes em que ela se d na administrao de Fernando Henrique Cardoso. Pereira, Power e Renn (2005; 2005a) fazem argumento semelhante. Esses autores contrastam duas vises distintas sobre como se d a relao entre Executivo e Legislativo. A primeira a viso de que o Executivo age unilateralmente, passando ao largo do Legislativo em suas decises. O Executivo assume essa postura principalmente porque encontra um ambiente de conflito e pouca cooperao dentro do Legislativo e no consegue construir maiorias de apoio que permitam

que seus projetos legislativos sejam aprovados. Para permitir que decises sejam tomadas, o Executivo, ento, apela para o uso de medidas provisrias para reduzir a influncia do Legislativo no processo decisrio. A reedio de MPs, nessa viso, apenas um mecanismo de perpetuao das propostas tomadas a fim de evitar a participao do Legislativo. A perspectiva da ao unilateral contraposta por Pereira, Power e Renn viso de que o Legislativo delega ao Executivo o papel de propor polticas e de negociar seu sucesso. Nesse ltimo caso, o uso de MPs se daria em um ambiente de concordncia e de cooperao entre Executivo e Legislativo e um instrumento para tornar o processo legislativo mais rpido e eficiente. O uso de MPs no vem de encontro ao uso de outros mecanismos de legislar, como Projetos de Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumentos para governar, sejam eles legislao ordinria (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinria (MPs), sem visar com isso usurpar poder do Legislativo. Muito pelo contrrio, toma as iniciativas contando com o apoio do Legislativo. Estes autores concluem que no perodo de 1988 a 1998 h uma variao por administrao no uso de medidas provisrias. Essa variao no se d quanto ao nmero absoluto de medidas provisrias editadas. Outrosim, se d quanto ao padro de relacionamento entre Executivo e Legislativo nas administraes de Sarney, Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas deveras condicionadas pelas diferenciadas habilidades dos distintos presidentes da repblica e suas administraes de construir maiorias no Congresso. O argumento que essas variaes contextuais impactaram as estratgias do Executivo sobre qual mecanismo de formulao legislativa empregar e impactaram a reao do Congresso frente s medidas provisrias. Ou seja, prevalecia uma relao de ao unilateral por parte do Executivo. J no perodo FHC, quando o Presidente gerenciava sua coalizo de forma bastante proporcional e contava com apoio maior dentro do Legislativo, prevalecia uma

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

267

01/08/06, 17:30

268

relao de delegao do Legislativo para o 5 Executivo. O impacto do ambiente interno da Cmara, nas administraes de Sarney, Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa em relao ao Executivo, mais levava ao uso de medidas provisrias. J no governo de FHC, quanto menos conflituosa e mais cooperativa a relao entre Executivo e Legislativo, mais MPs o governo usava. Esses achados levam os autores a argumentar que o uso de MPs em um momento de conflito uma forma de evitar que o Congresso bloqueie a proposta do Executivo; , portanto, uma tentativa de usurpao do poder do Congresso. Por outro lado, o uso de MPs em um momento de cooperao entre Executivo e Legislativo sinal de que o Legislativo concorda com a MP Nesse ltimo caso, MPs . passam a ser apenas um mecanismo de eficincia legislativa, pois aceleram a tramitao de propostas que so do interesse tanto do Executivo quanto do Legislativo. Uma comparao no uso de MPs, medidas extraordinrias de legislar, e PLs, legislao ordinria, nas diferentes administraes permite a anlise da variao no uso de propostas distintas pelas diferentes administraes. Sero examinadas, de forma bastante simples e apenas ilustrativa, duas hipteses. A primeira que o uso de estratgias mistas, combinando MPs e PLs, sinal de delegao. O uso exagerado de MPs em comparao PLs uma indicao de ao unilateral. J o Presidente que alterna o uso de ambos os tipos de legislao as utiliza para avanar sua agenda governativa, sem necessariamente usar medidas extraordinrias para limitar a participao do Congresso. A segunda hiptese que a variao, por ms, nas estratgias de uso dos diferentes tipos de proposta legislativa, medida pelo desvio padro, deve ser menor em ambientes mais estveis, onde h maior apoio legislativo e menos imprevisibilidade no comportamento do Legislativo. Ou seja, em ambientes menos conflituosos e onde prevalece uma relao de delegao, o Presidente usa de forma consistente e previsvel todos os mecanismos de legislar de que dispe.

As mdias mensais de uso de MPs e PLs nos 18 meses da administrao Sarney, contidas no banco de dados de Pereira, Power e Renn (2005), so de sete e cinco com um desvio padro de aproximadamente cinco unidades para cada caso. Para os 31 meses do governo Collor, as mdias so respectivamente trs MPs por ms e seis PLs por ms, com desvios padro de aproximadamente cinco unidades em ambos os casos. Nos 27 meses de administrao de Itamar Franco, as mdias de ambos os tipos de legislao giram em torno de cinco com desvios padro de aproximadamente seis. Nos 48 meses do primeiro mandato de FHC, as mdias so em torno de trs MPs e quatro PLs, e o desvio padro de ambas aproximadamente de dois. A primeira hiptese levantada acima no favorece o argumento que h muita variao no uso de uma estratgia mista. Todas as administraes usam, com freqncia similar, MPs e PLs. A exceo Collor, que tende a usar mais PLs do que MPs, o que pode vir como uma surpresa para muitos, haja vista sua conflituosa relao com o Congresso. Isso favorece a idia de Figueiredo e Limongi de que o impacto do presidencialismo de coalizo constante nas estratgias legislativas do Executivo. Contudo, a avaliao da mdia no suficiente. A mdia mascara o padro em que se deram as escolhas no tempo e sensvel aos valores extremos da distribuio. Por isso, tambm necessrio avaliar uma medida de disperso, e no s de tendncia central. Quando investigamos a variao na escolha do Executivo do tipo de legislao por ms, fica claro que o desvio padro no governo FHC, onde h uma relao mais cooperativa com o Congresso, bem menor do que em administraes anteriores. FHC utilizou os dois mecanismos de forma bastante constante e com poucas alteraes de um

AMORIM NETO prope o ndice de coalescncia para me medir a proporcionalidade da representao dos partidos da base aliada no gabinete ministerial. O ndice leva em considerao o nmero de cadeiras que cada partido tem na cmara e o nmero de ministrios que cada partido controla, gerando um indicador do equilbrio da distribuio de esplios do poder com base na capacidade de influncia dos partidos dentro do Congresso (2002).

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

268

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

269

ms para o outro. Nos governos anteriores, a variao nas estratgias de escolha de mecanismos de formulao legislativa foi muito maior e mais instvel. A variao menor , acima de tudo, indicao da previsibilidade das escolhas do Presidente, que s possvel em um ambiente onde h uma noo clara das preferncias do Congresso e da capacidade de formao de maiorias. Onde s h conflito e desordem, prevalece a lgica do oportunismo e reina a instabilidade, o que se reflete em variao maior dos indicadores de escolha do Executivo dos mecanismos de formulao de leis. exatamente isso que acontece nas administraes anteriores Fernando Henrique Cardoso. Esses nmeros indicam uma margem razovel de manobra para as distintas administraes nas formas em que escolhem interagir com o Legislativo. Reflete um padro que no constante e que sensvel ao ambiente legislativo. O problema dessa variao para o sistema poltico que o presidencialismo de coalizo oferece grande amplitude de ao para presidentes e no padroniza seus padres de comportamento de forma a torn-los mais previsveis. Instituies devem aumentar a previsibilidade de comportamentos e reduzir o espao para variaes comportamentais individuais. Ao se examinar principalmente a variao nas escolhas dos presidentes no novo perodo democrtico, fica claro que esses comportamentos so bastante instveis, principalmente em momentos quando a relao entre Congresso e Executivo conflituosa.

6. Concluso
Este artigo apresentou trs vises crticas com relao ao funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. As crticas so basicamente de dois tipos: 1) a construo de maiorias legislativas tarefa difcil no Brasil e passa, necessariamente, pela troca de recursos econmicos, como emendas oramentrias e cargos na burocracia, por apoio poltico. Pior, o sistema, como argumenta Ames, cria estmulos a prticas corruptas, ilegais, que se confundem com clientelismo, nepotismo e outras variaes de patrimonialismo, muitas j in6 corporadas estrutura legal do pas. 2) a natureza da relao entre Executivo e Legislativo no constante no tempo, dando margem para a influncia da habilidade do governo em gerenciar sua base de apoio. Essa variabilidade de habilidades leva a padres de maior ou menor incerteza em momentos diferentes, o que leva a crer que o arcabouo institucional do presidencialismo de coalizo d excessiva margem de manobra para atores polticos e reduz a previsibilidade do sistema. Ou seja, o processo poltico muito mais individualmente dirigido do institucionalmente constrito. Recentemente, vrios autores, citados acima, escreveram diretamente sobre a necessidade de reforma poltica no Brasil (Soares; Renn, 2006). O conjunto de vises sobre reformas polticas vai dos mais conservadores, como Figueiredo e Limongi (2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam que mudanas institucionais seriam temerrias neste momento, aos mais reformistas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio Amorim Neto (2006), que propem mudanas no sistema de governo, aumentando as caractersticas parlamentaristas do regime. Entre essas vises, h vrias outras que sugerem alteraes menores de curso, como reformas pontuais na lei eleitoral a fim de diminuir o nmero de candidatos competindo em eleies (Renn, 2006; Almeida, 2006) e defensores de mudanas em regras

O uso legal da alocao de recursos pblicos para localidades especficas atravs de emendas oramentrias de parlamentares e o controle sobre uma enormidade de cargos pblicos so sinais da legalizao do uso de recursos pblicos para a obteno de apoio poltico, que est na essncia de definies de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES et al., 2003).

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

269

01/08/06, 17:30

270

de lealdade partidria (Marenco, 2006). O que fica claro que no h consenso entre analistas sobre a necessidade de reformas. Mas, tambm deixa claro que nem todos esto satisfeitos com o funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. O sistema atual no uma unanimidade entre os especialistas que o avaliam. Essa ausncia de consenso sinal claro de que h, pelo menos, alguns problemas com o seu funcionamento e que, portanto, ajustes de curso poderiam ser considerados.

Referncias
ABRANCHES, Srgio Hudson de. 1988. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, 31:1, p. 5-38. ABRUCIO, Fernando. 1998. Os bares da Federao. So Paulo: Hucitec. ALMEIDA, Alberto. 2006. Amnsia eleitoral: Em quem voc votou para deputado em 2002? E em 1998? In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. AMES, Barry. 1995. Electoral strategy under open-list proportional representation. American Journal of Political Science, (May), p. 406-433. ________. 2001. The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: The University of Michigan Press. AMES, Barry; HIROI, Taeko; RENN, Lcio. 2005. The political economy of personnel expenditures: Brazilian states, 1965-1994. Brazilian Journal of Political Economy, 25:1. AMORIM NETO, Octavio. 2002. Presidential cabinets, electoral cycles, and coalition discipline in Brazil. In: SCOTT, Morgenstern; BENITO, Nacif (Ed.). Legislative Politics in Latin America. New York: Cambridge University Press. ________. 2006. A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou ao semipresidencialismo? In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. AMORIM NETO, Octavio; TAFNER, Paulo. 2002. Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio no controle legislativo das Medidas Provisrias. Dados, 45: 5-58. DESPOSATO, Scott. 2006. Parties for Rent? Ambition, ideology, and party switching in Brazils Chamber of Deputies. American Journal of Political Science, 50:1. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 1995. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e consolidao institucional. 1995. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo: Anpocs, n. 29, p. 175-200. ________. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. ________. 2000. Presidential power, Legislative organization, and party behavior in Brazil. Comparative Politics, 32, 2. ________. 2006. Poder de agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo pluripartidrio. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. FOX, Jonathan. 1997. The difficult transition from clientelism to citizenship: Lessons from Mexico. In: DOUGLAS, Chalmers et al. (Ed.). The new politics of inequality in Latin America: Rethinking participation and representation. Oxford: Oxford University Press. GAY, Robert. 1994. Popular organization and democracy in Rio de Janeiro: a tale of two favelas. Philadelphia: Temple University Press. LAMOUNIER, Bolvar. 1994. Brazil at an impasse. Journal of Democracy, 5:3, p. 72-87. LOWI, Theodore. 1963. American business, public policy, case studies and political theory. World Politics, XVI, 4, p. 677-715. MAINWARING, Scott. 1993. Presidentialism, multipartism, and democracy: The difficult combination. Comparative Political Studies, 26: 198-228.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

270

01/08/06, 17:30

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn

271

________. 1999. Rethinking party systems in the third wave of democratization. The case of Brazil. Stanford: Stanford University Press, 1999. MARENCO, Andr. 2006. Regras eleitorais, deputados e fidelidade partidria. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. 2002. Comportamento estratgico no presidencialismo de coalizo: as relaes Entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro. Dados, 45:2, p. 265-301. ________. 2003. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexo eleitoral no Brasil. Dados, 46:4, p. 735-771. ________. 2006. Regras eleitorais e poderes do presidente no Congresso: duas dimenses complementares da capacidade governativa. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2001. O que que o reeleito tem? Dinmicas poltico-institucionais locais e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados. Dados, v. 44, n. 2, p.133-172. PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2003. Successful Re-Election Strategies in Brazil: The Electoral Impact of Distinct Institutional Incentives. Electoral Studies, 22, n. 3: 425-448. PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005. Under what conditions do Presidents Resort to decree power: theory and evidence from the Brazilian Case. Journal of Politics, 67:1. PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005a. Opinio pblica, estratgia presidencial e ao do congresso no Brasil: quem manda? Opinio Pblica, v. 11:2, p. 401-421. POWER, Timothy J. 1998. The pen is mightier than the Congress: Presidential decree authority in Brazil. In: CAREY, John; SHUGART, Matthew Soberg. (Ed.). Executive decree authority: calling out the tanks or filling out the forms? New York: Cambridge University Press. RENN, Lucio. 2006. O dilema do rico: Nmero de candidatos, identificao partidria e accountability nas eleies de 2002 para a Cmara dos Deputados. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SAMUELS, David. 2003. Ambition, federalism, and Legislative Politics in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press. SANTOS, Fabiano (Ed.). 2001. O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. ________. 2006. Em defesa do presidencialismo de coalizo. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SANTOS, Fabiano; RENN, Lucio. 2004. The selection of committee leadership in the Brazilian Chamber of Deputies. The Journal of Legislative Studies, v. 10, n. 1: 50-70. SANTOS, Wanderley G. dos. 1986. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice. SOARES, Glucio; RENN, Lucio. 2006. Reforma poltica: lies da histria contempornea. Co-edited with Glucio Ary Dillon Soares. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. STEIN, Robert; BICKERS, Kenneth. 1994. Congressional elections and the Pork Barrel. The Journal of Politics, 56:2, p. 377-399. TSEBELIS, George. 2002. Veto players: How political institutions work. New York: Russel Sage Foundation.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

271

01/08/06, 17:30

A presente edio foi composta pela Editora UFMG em caracteres Zurich e impressa pela Label Artes Grficas, em sistema off-set, papel off-set 90 g (miolo) e carto duo design 350 g (capa), em agosto de 2006.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65

272

01/08/06, 17:30